Kohtuasi C‑540/22

SN
ja
AS
ja
RA

versus

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Den Haag)

Euroopa Kohtu (viies koda) 20. juuni 2024. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Teenuste osutamise vabadus – ELTL artiklid 56 ja 57 – Ühe liikmesriigi ettevõtja poolt kolmandate riikide kodanike lähetamine töötamiseks muus liikmesriigis – Üle 90‑päevane kestus 180‑päevase ajavahemiku jooksul – Lähetatud kolmandate riikide kodanikest töötajate kohustus omada vastuvõtvas liikmesriigis elamisluba, kui teenuse osutamise kestus ületab kolme kuud – Elamislubade kehtivusaja piirang – Elamisloa taotlemisel nõutava lõivu suurus – Teenuste osutamise vabaduse piirang – Ülekaalukas üldine huvi – Proportsionaalsus

1. Teenuste osutamise vabadus – Aluslepingu sätted – Ulatus – Piirid – Tööandjate õigus teenuste osutamise vabadusele – Kolmandate riikide kodanikest lähetatud töötajate tuletatud elamisõigus – Lubamatus

   (ELTL artiklid 56 ja 57)

   (vt punktid 49–55 ja resolutsiooni punkt 1)

2. Teenuste osutamise vabadus – Aluslepingu sätted – Kohaldamisala – Kolmandate riikide kodanikest töötajad, kes töötavad liikmesriigis seaduslikult ja on teenuste osutamiseks lähetatud muusse liikmesriiki – Riigisisesed õigusnormid niisuguste töötajate riigis elamise õiguse kohta – Hõlmamine

   (ELTL artiklid 56 ja 57; nõukogu määrus nr 1030/2002, artikli 1 lõike 2 punkt a; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 96/71, põhjendus 20, ja direktiiv 2006/123, artikli 17 punkt 9; nõukogu direktiiv 2003/109, artikli 3 lõike 2 punkt e; Schengeni lepingu rakendamise konventsioon, artikli 21 lõige 1)

   (vt punktid 59–66)

3. Teenuste osutamise vabadus – Piirangud – Liikmesriigis asuv ettevõtja, kes osutab muus liikmesriigis teenuseid kauem kui kolm kuud – Teenuse osutamise liikmesriigi õigusnormid, millega pannakse niisugusele ettevõtjale kohustus saada elamisluba iga kolmanda riigi kodanikust töötaja jaoks, keda ta kavatseb selle liikmesriigi territooriumile lähetada – Asjaomane luba, mille eeldus on, et see ettevõtja annab eelnevalt pädevatele asutustele teada teenustest, mida lähetuse käigus osutatakse, ja edastab teatavad tõendavad dokumendid – Lubamatus – Õigustatus – Lähetatud töötajate õiguskindluse parandamine ja ametivõimu kontrolli lihtsustamine – Avaliku korra kaitse – Proportsionaalsus – Kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt

   (ELTL artikkel 56)

   (vt punktid 67–76 ja 78–103 ning resolutsiooni punkt 2)

4. Teenuste osutamise vabadus – Piirangud – Liikmesriigi õigusnormid, milles piiratakse tema territooriumile lähetatud kolmanda riigi kodanikust töötajale väljastatava elamisloa kehtivusaja kestust – Kestus, mis võib olla lühem sellest, mis on vajalik selle teenuse osutamiseks, mille tõttu lähetus toimub – Kestus, mis on piiratud töö- ja elamisloa kehtivusajaga teenuseosutaja asukohaliikmesriigis – Kõnealuse loa väljastamine, mille eest nõutakse lõivu tasumist, mille summa on suurem kui liidu kodanikult seadusliku riigis elamise tõendi väljastamise eest nõutav lõiv – Lubatavus – Tingimused

   (ELTL artikkel 56)

   (vt punktid 112–122 ja resolutsiooni punkt 3)

Kokkuvõte

Euroopa Kohus, kellele rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Haagi esimese astme kohus, Middelburgi kohtumaja, Madalmaad) esitas eelotsusetaotluse, täpsustas, millistel vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigust puudutavatel tingimustel võib muus liikmesriigis asuv ettevõtja lähetada liikmesriiki kolmandate riikide kodanikke.

Ukraina kodanikest kaebajatel oli Slovakkia ametiasutuste väljastatud ajutine elamisluba. Nad töötavad Slovakkia õiguse alusel asutatud äriühingu ROBI spol s.r.o heaks, kes lähetas nad Madalmaade õiguse alusel asutatud äriühingusse, et nad töötaksid Rotterdami (Madalmaad) sadamas. Selleks teatas ROBI Madalmaade pädevatele asutustele töödest, mida kaebajad pidid lähetatuna hakkama tegema, ja nende kestusest.

Seejärel teatas ROBI neile asutustele, et tööde kestus ületab õigust 180-päevase ajavahemiku jooksul 90 päeva vabalt liidu piires liikuda, mis on välismaalastel, kellel on liikmesriigi poolt Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni ( 1 ) artikli 21 lõike 1 alusel väljastatud elamisluba. ROBI esitas teenuse osutamise kestuse ajaks iga kaebaja kohta Madalmaade ametiasutustele elamisloataotlused, mille menetlemise eest võeti lõivu. Pädev asutus väljastas Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidi (justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, Madalmaad) nimel tegutsedes kaebajatele taotletud elamisload, piirates nende kehtivusaja siiski Slovakkia ajutiste elamislubade kehtivusajaga, mis oli lühem kui nende lähetuse kestus.

Aprillis 2021 jättis justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär kaebajate poolt iga otsuse peale, millega neile anti elamisluba, esitatud vaided rahuldamata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kellele esitati 2021. aasta aprillis tehtud otsuste peale kaebus, esitas Euroopa Kohtule küsimuse, kas ELTL artiklites 56 ja 57 sätestatud teenuste osutamise vabadusega on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, milles on kehtestatud kohustus, mille järgi peab piiriülese teenuse osutamisel olema kolmandate riikide kodanikest töötajatel, kelle on tööle võtnud liikmesriigis asuv teenuseosutaja, pärast Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni eelnimetatud artiklis osutatud 90‑päevase ajavahemiku möödumist lisaks selles liikmesriigis kehtivale elamisloale elamisluba teenuse osutamise liikmesriigis, mille kehtivust võib ajaliselt piirata. See kohus palus Euroopa Kohtul ka analüüsida, kas liidu õigusega on kooskõlas lõivu kehtestamine iga elamisloa taotluse eest, mis on esitatud teenuse osutamise liikmesriigis.

Euroopa Kohtu hinnang

Esiteks asus Euroopa Kohus oma otsuses seisukohale, et ELTL artiklitega 56 ja 57 ei nõuta, et liikmesriiki lähetatud kolmandate riikide kodanikest töötajate puhul peaks automaatselt tunnustama nende „tuletatud elamisõigust“ ei liikmesriigis, kus nad on tööle võetud, ega liikmesriigis, kuhu nad on lähetatud.

Teiseks tõdes Euroopa Kohus teenust osutavale ettevõtjale vaidlustatud õigusnormidega kehtestatud kohustuse puhul anda pädevatele liikmesriigi asutustele teenuste osutamisest teada ja saada elamisluba iga kolmanda riigi kodanikust töötaja jaoks, keda ta kavatseb lähetada selle liikmesriigi territooriumile, kõigepealt, et käesoleval juhul on kõnealuste õigusnormidega, mida küll kohaldatakse ilma eristamata, kehtestatud juhul, kui teises liikmesriigis asuvate ettevõtjate teenuste osutamine kestab kauem kui kolm kuud, neile ettevõtjatele kohustus täita selleks, et võtta tööle kolmandate riikide kodanikke, täiendavaid formaalsusi võrreldes nendega, mida nad juba peavad täitma direktiivi 2009/52 ( 2 ) alusel liikmesriigis, kus nad on asutatud. Niisuguste õigusnormidega on seega kehtestatud teenuste osutamise vabadusele piirang ELTL artiklite 56 ja 57 tähenduses.

Analüüsides seejärel, kas selline piirang võib olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, märkis Euroopa Kohus eeskätt, et tööturul häirete vältimise soov kuulub kahtlemata ülekaalukate üldiste huvide hulka. Siiski ei saa see põhjus õigustada liikmesriigi õigusnorme, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, kelle muus liikmesriigis asuv teenuseid osutav ettevõtja lähetas selleks, et nad osutaksid tema kontrolli all ja alluvuses muud teenust kui renditöö tegemine, sest kõnealuseid lähetatud töötajaid ei saa käsitada niisugustena, kel on ligipääs selle liikmesriigi tööturule, kuhu nad on lähetatud.

Sellegipoolest sedastas Euroopa Kohus, et lähetatud töötajate õiguskindluse tagamise eesmärk, mis võimaldab neil hõlpsamini tõendada, et nad on teenuse osutamise liikmesriigi territooriumile lähetatud õiguspärastel tingimustel ja seega viibivad seal seaduslikult, kujutab endast ülekaalukat üldist huvi. Niisuguse meetme proportsionaalsuse kohta tuleb aga märkida, et esiteks kujutab see, kui kohustada teenuseosutajaid, kes asuvad muus liikmesriigis, taotlema elamisluba iga kolmanda riigi kodanikust lähetatud töötaja jaoks, selleks et neil oleks olemas turvaline dokument, endast meedet, mis on sobiv nende töötajate õiguskindluse parandamise eesmärgi saavutamiseks, sest see luba tõendab nende õigust viibida vastuvõtvas liikmesriigis. Teiseks ei saa kõnealuseid õigusnorme pidada niisugusteks, mis lähevad kaugemale sellest, mis on osutatud eesmärgi saavutamiseks vajalik, sest teenust osutavale ettevõtjale kehtestatud kohustused on vajalikud eeskätt selleks, et tõendada lähetuse seaduslikkust. Seega võivad põhikohtuasjas kõnealused riigisisesed õigusnormid olla põhjendatud eesmärgiga parandada lähetatud töötajate õiguskindlust ja lihtsustada ametivõimude kontrolli ning neid tuleb käesoleval juhul pidada proportsionaalseks.

Euroopa Kohus möönis samuti, et eesmärki, mis tuleneb vajadusest kontrollida, ega asjaomane töötaja ei kujuta endast ohtu avalikule korrale, tuleb käsitada nii, et see võib põhjendada teenuste osutamise vabaduse piirangut. Kõnealuses olukorras tundub vaidlustatud meede olevat selle eesmärgi saavutamiseks sobiv ning lisaks ei saa seda pidada niisuguseks, mis läheb kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik, kui selle tulemusena ei ole lubatud riigis viibida üksnes isikutel, kes kujutavad endast tõelist ja piisavalt suurt ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile. Nimelt võib sellise ohu hindamine, mida isik võib endast kujutada avalikule korrale, erineda riigiti; samalaadse kontrolli võimalik olemasolu teenuseosutaja asukohaliikmesriigis ei saa muuta tähtsusetuks niisugust kontrolli liikmesriigis, kus teenust kavatsetakse osutada. Lisaks, erinevalt teatamismenetlusest, mis põhineb saadud või juba teadaoleva teabe kontrollimisel, võimaldab elamisloamenetlus – kuivõrd selles on nõutud, et huvitatud isik oleks pädeva asutuse ruumides isiklikult kohal – eeskätt tema identiteedi põhjalikku kontrollimist, millel on avaliku korra rikkumise ohu vastu võitlemisel täiesti eriline tähtsus.

Niisiis võib avaliku korra kaitse eesmärgiga põhjendada seda, kui liikmesriik nõuab muus liikmesriigis asuvatelt teenuseosutajatelt, kes kavatsevad lähetada kolmandate riikide kodanikest töötajaid, et nad muretseksid pärast seda, kui need töötajad on elanud kolm kuud esimeses liikmesriigis, elamisloa kõigile neile töötajatele. Niisuguse eesmärgiga võib samuti põhjendada seda, kui nimetatud liikmesriik seab kõnealuses olukorras sellise loa väljastamise tingimuseks kontrollimise, et huvitatud isik ei kujuta endast ohtu avalikule korrale ja avalikule julgeolekule, tingimusel et seda ei saanud usaldusväärselt kontrollida teabe alusel, mille edastamist see liikmesriik teatamismenetluses oleks nõudnud või oleks võinud mõistlikult nõuda – seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Järelikult asus Euroopa Kohus seisukohale, et ELTL artikliga 56 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et juhul, kui muus liikmesriigis asuv ettevõtja osutab esimeses liikmesriigis teenuseid, mille kestus on pikem kui kolm kuud, on sel ettevõtjal kohustus saada vastuvõtvas liikmesriigis elamisluba iga kolmanda riigi kodanikust töötaja jaoks, keda ta kavatseb sinna lähetada, kusjuures selle loa saamiseks on nõutav, et kõnealune ettevõtja annab enne nende teenuste osutamist selle vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustele, kus teenust osutatakse, teada teenustest, milleks need töötajad tuleb lähetada, ja et see ettevõtja edastab neile ametiasutustele nii elamisload, mis on kõnealustel töötajatel ettevõtja asukohaliikmesriigis, kui ka töötajate töölepingud.

Viimasena tuletas Euroopa Kohus asjaolu kohta, et lõiv, mida tuleb kolmanda riigi kodanikust töötajal, kelle on liikmesriiki lähetanud muus liikmesriigis asuv ettevõtja, tasuda elamisloa väljastamise eest, on suurem kui liidu kodanikult riigis elamise tõendi väljastamise eest nõutav lõiv, meelde, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei tohi selleks, et meedet, millega liikmesriik nõuab elamisloa väljastamise eest lõivu tasumist, saaks pidada ELTL artikliga 56 kooskõlas olevaks, selle lõivu suurus olla ülemäära suur ega ebamõistlik. Tasumisele kuuluvate lõivude proportsionaalsust tuleb hinnata kõnealuse taotluse menetlemisel tekkivate kulude alusel, mida peab liikmesriik kandma. Siinkohal märkis Euroopa Kohus, et asjaolu, et lõivud, mida nõutakse kolmanda riigi kodanikust lähetatud töötajale elamisloa väljastamise eest, on suuremad kui need, mida nõutakse liidu kodanikult seadusliku elamise tõendi eest, ei saa üldjuhul olla üksi piisav, et tõendada, et nende lõivude summa rikub ELTL artiklit 56. Samas võib kõnealune tõik kujutada endast olulist märki sellest, et see summa on ebaproportsionaalne, kui ülesanded, mida ametiasutus peab niisuguse elamisloa andmiseks täitma, ja vastava turvalise dokumendi tootmise kulud on samaväärsed nendega, mis on vajalikud liidu kodanikule seadusliku elamise tõendi väljastamiseks; selle peab kindlaks tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Seega asus Euroopa Kohus seisukohale, et ELTL artikliga 56 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud, et sellesse liikmesriiki lähetatud kolmanda riigi kodanikust töötajale väljastatava elamisloa kehtivus ei või mingil juhul ületada vaidlusaluste liikmesriigi õigusnormidega kindlaks määratud kestust, mis võib seega olla lühem, kui on vaja selle teenuse osutamiseks, mille jaoks töötaja on lähetatud. Kõnealuse artikliga ei ole vastuolus ka see, kui selle elamisloa kehtivusaega on piiratud teenuseosutaja asukohaliikmesriigis huvitatud isikule väljastatud töö- ja elamisloa kehtivusajaga. Viimaks tuleb märkida, et nimetatud artikli kohaselt võib nõuda elamisloa väljastamisel lõivu, mis on suurem kui liidu kodanikult seadusliku riigis elamise tõendi väljastamise eest nõutav lõiv, juhul kui esiteks ei ole selle loa algne kehtivusaeg ilmselgelt liiga lühike, et rahuldada enamiku teenuseosutajate vajadusi, teiseks on võimalik elamisluba pikendada, ilma et oleks vaja täita ülemääraseid formaalsusi, ning kolmandaks vastab see summa ligikaudu halduskulule, mis kaasneb niisuguse loa taotluse menetlemisega.

( 1 ) Schengenis 19. juunil 1990 allkirjastatud ja 26. märtsil 1995 jõustunud konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. märtsi 2010. aasta määrusega (EL) nr 265/2010 (ELT 2010, L 85, lk 1) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 610/2013 (ELT 2013, L 182, lk 1)) (edaspidi „Schengeni lepingu rakendamise konventsioon“). Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 21 lõikes 1 on sätestatud: „[v]älismaalane võib ühe liikmesriigi antud kehtiva elamisloa ja kehtiva reisidokumendi alusel liikuda vabalt teiste liikmesriikide territooriumil kuni kolm kuud kuue kuu jooksul, kui ta vastab [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta] määruse (EÜ) nr 562/2006 (millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad)) […] artikli 5 lõike 1 punktides a, c ja e osutatud sissesõidunõuetele ning kõnealune liikmesriik ei ole kandnud teda siseriiklikku sissesõidukeeluregistrisse.“

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2009. aasta direktiiv 2009/52/EÜ, millega sätestatakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjatele kohaldatavate karistuste ja meetmete miinimumnõuded (ELT 2009, L 168, lk 24).