3.2.2009   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 27/114

1.1

On möödunud kaheksa aasta Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogust, kus Euroopa Liit otsustas käivitada ühise sisserändepoliitika. Ent vähe edusamme on tehtud ühe selle põhiküsimusega, sisserändajate vastuvõtu poliitika ja sellealaste õigusaktidega seoses. Kõnealust küsimust reguleeritakse praeguseni ikka veel riiklike õigusaktidega, puudub ühtlustamine vastuvõtu reguleerimiseks ELi tasandil, kusjuures riiklikud õigusaktid erinevad suuresti liikmesriigiti ning neis väljenduvad vastandlikud poliitilised lähenemisviisid.

1.2

Enam kui kuus aastat on möödunud sellest, kui komisjon koostas ettepaneku nõukogu direktiivi kohta, milles käsitletakse kolmandate riikide kodanike sissesõitu liikmesriikide territooriumile ja seal viibimist eesmärgiga leida palgatööd või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana (1). Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Euroopa Parlament koostasid arvamused (2), milles väljendati ettepanekule toetust. Ent ettepanek ei jõudnud nõukogus toimunud esimesest lugemisest kaugemale. Pärast seda on mõned riigid koostanud uued õigusaktid majandusliku sisserände kohta, kasutades väga erinevaid lähenemisviise.

1.3

Järgnevatel aastatel vajavad eurooplased uusi majanduslikel põhjustel sisserändajaid, kes aitaksid kaasa sotsiaalsele ja majanduslikule arengule (3). Demograafiline olukord viitab sellele, et kui sisserändepoliitikat ei muudeta, võib Lissaboni strateegia läbi kukkuda. Vaja on aktiivset poliitikat nii kõrgelt kvalifitseeritud kui ka vähem kvalifitseeritud tööjõu vastuvõtmiseks.

1.4

On arusaamatu, miks Euroopa Liidu Nõukogus on mõned valitsused kasutanud komisjoni õigusloomega seotud ettepanekute suhtes vetoõigust ning soodustavad endiste piiravate poliitikate püsimajäämist. Samal ajal kasvab varimajandus ja ebaseaduslik tööhõive, mis on reaalseks „tõmbejõuks” ebaseaduslikele sisserändajatele. Euroopa ühiste õigusaktide puudumisel võtavad liikmesriigid vastu uusi, väga erineva poliitilise rõhuasetusega õigusakte, lisades seeläbi uusi tõkkeid ühtlustamisele. Erinevad poliitilised rõhuasetused ja erinevused õigusaktides põhjustavad kodanike hulgas segadust ja ebakindlust.

1.5

Komitee on teinud ettepaneku, et Euroopa Liidu Nõukogu loobuks sisserännet käsitlevate õigusaktide puhul ühehäälsuse nõudest ning võtaks need vastu kvalifitseeritud häälteenamusega ning koos Euroopa Parlamendiga, kasutades kaasotsustamismenetlust (4). Üksnes sel moel saab koostada häid õigusakte, mis on edusammuks Euroopa Liidu sisesel ühtlustamisel.

1.6

Komitee tervitab asjaolu, et Lissaboni lepinguga hõlmatakse sisserännet käsitlevad õigusaktid tavamenetluse alla (komisjoni algatus, kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus ja kaasotsustamine koos Euroopa Parlamendiga).

1.7

Siin vaadeldavat direktiivi ettepanekut arutatakse nõukogus aga ebaproduktiivset ühehäälsuse põhimõtet rakendades. Seetõttu tuleb selline muudatus teha nüüd, enne uute õigusaktide ettepanekute arutlusele võtmist, nagu komitee taotles oma Haagi programmi kohta koostatud arvamuses (5). Komitee teeb ettepaneku, et nõukogu kohaldaks nn passerelle'i sättel põhinevat menetlust, mis juba kehtib varjupaigaküsimuste suhtes, nii et kõnealused direktiivid võidakse heaks kiita kvalifitseeritud häälteenamusega ja koos Euroopa Parlamendiga, kasutades kaasotsustamismenetlust.

1.8

Komitee tõdes juba varasemal juhul järgmist: „Uute riiki lubamist puudutavate õigusaktide puhul tuleb valdkondlikele õigusaktidele eelistada üldist horisontaalset õigusraamistikku. Komisjoni koostatud ja EMSK poolt toetatud ettepanek võtta vastu Euroopa Liitu lubamist käsitlev direktiiv on pärast mõningate muudatuste tegemist jätkuvalt hea õigusakti ettepanek. Lisaks võib koostada täiendavad eeskirjad valdkondade eriküsimuste ja konkreetsete olukordade jaoks. Kui Euroopa Liidu Nõukogu peaks otsustama valdkondliku lähenemise kasuks, mis on suunatud üksnes oskustöölistest sisserändajate vastuvõtmiseks, jääks suur osa rändest direktiivi rakendusalast väljapoole ning see oleks diskrimineeriv. Kõnealune võimalus on ehk lihtsam nõukogu jaoks, kuid ei ole kooskõlas Euroopa vajadustega (6)”.

1.9

Lissaboni leping seab piirid ühistele õigusaktidele, sealhulgas liikmesriikide õigusele määrata riiki saabuvate sisserändajate „vastuvõtu mahtu”. See piir ei takista õigusaktide kõrge ühtlustamistaseme saavutamist Euroopa Liidus. Pigem on see stiimul majandusliku rände riiklikuks haldamiseks tavapärase, läbipaistva menetluse kaudu. Töö- ja elamislube väljastaksid liikmesriikide vastavad ametiasutused, ent ühenduse õigusaktide raames. Seega saaks iga liikmesriik koostöös sotsiaalpartneritega otsustada, millist laadi sisserännet ta vajab. Riiklikes õigusaktides tuleks arvestada iga riigi konkreetsete asjaoludega, järgides ELi õigust.

1.10

Vaadeldav ettepanek võtta vastu horisontaalne direktiiv kolmandate riikide kodanikele liikmesriigis elamist ja töötamist võimaldava ühtse loa taotlemise ühtse menetluse ning liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandatest riikidest pärit töötajate ühiste õiguste kohta vastab ELi eesmärkidele töötada välja laiaulatuslik sisserändepoliitika.

1.11

Kõnealune eesmärk võeti esimest korda vastu 1999. aasta oktoobris Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogul, mille lõppdeklaratsioonis tõdeti, et Euroopa Liidul tuleks tagada seaduslikult ELi liikmesriikides elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine, andes neile ELi kodanikega võrreldavad õigused ja kohustused.

1.12

2004. aastal vastu võetud Haagi programmis sedastatakse, et seaduslikul rändel on tähtis roll Euroopa teadmistepõhise majanduse ja majandusarengu edendamisel ning see toetab Lissaboni strateegia rakendamist.

1.13

Komisjon koostas 2004. aastal rohelise raamatu (7), et alustada arutelu ja konsultatsiooniperioodi majandusrände juhtimise üle ELis. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee koostas arvamuse (8), milles taotleti, et EL reguleeriks ühiste õigusaktidega sisserändajate vastuvõttu. Asjaomased õigusaktid peaksid olema suurel määral ühtlustatud ja pigem valdkonnaülese kui valdkonnapõhise iseloomuga.

1.14

2006. aasta detsembris toimunud Euroopa Ülemkogul võeti vastu seadusliku rände poliitikakava, millega soovitakse saavutada kaks eesmärki:

1.14.1

kehtestada teatavate võõrtööjõu kategooriate (kõrgkvalifitseeritud töötajad, hooajatöölised, tasu saavad praktikandid ja ettevõttesiseselt ümberpaigutatavad töötajad) riiki lubamise tingimused neljas eraldiseisvas õigusakti ettepanekus ning

1.14.2

kehtestada võõrtöötajate õiglase ja õiguste austamisel rajaneva lähenemisviisi üldine raamistik.

2.1

Direktiivi ettepaneku eesmärk on kindlustada riiki juba lubatud kolmandatest riikidest pärit töötajate õiguslikku staatust ning lihtsustada menetlust taotluse esitajate jaoks.

2.2

Võõrtöötajate kohtlemine erineb praegu liikmesriigiti märkimisväärselt.

2.3

Samuti esinevad olulised erinevused võõrtöötajate ja liikmesriikidest pärit töötajate kohtlemises.

2.4

Direktiivi eesmärk on kehtestada elamise ja töötamise eemärgil liikmesriiki siseneda soovivatele kolmandate riikide kodanikele ühtne loa taotlemise menetlus ning ühised õigused liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandatest riikidest pärit töötajate jaoks. Need õigused hõlmaksid töötingimusi, sh töötasusid ja töölt vallandamist, ühinemisvabadust, juurdepääsu kutseõppele ja peamistele sotsiaalkindlustustagatistele jne.

2.5

Tegu on horisontaalse direktiiviga, mis hõlmab majanduslikel põhjustel sisserändajaid ja isikuid, kellele anti elamisluba mõneks muuks kui töötamise otstarbeks ja kellele võimaldati hiljem juurdepääs tööturule ühenduse või riiklike õigussätete alusel (mis puudutavad nt pereliikmeid, pagulasi, üliõpilasi või teadlasi).

2.6

Direktiivi reguleerimisalast jäävad välja kolmandate riikide kodanikud, kes viibivad lähetuses (9), kuna nemad ei moodusta selle liikmesriigi tööjõuturu osa, kuhu nad lähetati: ettevõttesiseselt ümberpaigutatavad isikud, alltöövõtu korras teenuse osutajad ning kõrgharidusega praktikandid, hooajatöölised ja kolmandate riikide kodanikud, kes on saanud pikaajalise elaniku staatuse.

2.7

Ettepanekuga kehtestatakse liikmesriikidele kohustus kasutada kõikide liikmesriigis elamise ja töötamise loa taotluste läbivaatamiseks ühtset taotlemise menetlust ja taotluse rahuldamise korral anda välja ühtne luba, mille alusel saab liikmesriigis nii elada kui ka töötada.

2.8

Selleks tuleb liikmesriikidel määrata ametiasutus, kelle pädevuses on vastu võtta taotlused ja väljastada ühtsed load, ilma et see piiraks riigi teiste ametiasutuste rolli ja ülesandeid seoses taotluse läbivaatamise ja selle kohta otsuse tegemisega.

2.9

Ühtse loa vorm põhineb kolmandate riikide kodanike elamisloa ühtlustatud vormil kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1030/2002.

2.10

Ühtne luba annab selle omanikule järgmised õigused: siseneda ühtse loa väljaandvasse liikmesriiki ning seal viibida, vaba juurdepääs kogu ühtse loa väljaandva liikmesriigi territooriumile, läbida teiste liikmesriikide territooriumi ning sooritada ühtse loaga lubatud tegevusi.

2.11

Seoses ühtse taotlemise menetlusega kehtestatakse rida kohaldatavaid menetluslikke tagatisi, nt kohustus esitada ühtse loa taotluse tagasilükkamise otsuse põhjendused; igal juhul — kuna küsimus kuulub liikmesriikide pädevusse — tuleb ühtse loa taotluse tagasilükkamise tingimused ja kriteeriumid ette näha liikmesriikide õigusaktidega.

2.12

Samuti sätestatakse direktiivis kohustus tagada avalduse tagasilükkamise korral õiguskaitse ning esitada koos tagasilükkamisteatega ka sellist võimalust tutvustav kirjalik teade. Samuti tuleb anda teada avalduse esitamisel nõutavatest dokumentidest ja taotleja tasutavatest lõivudest.

2.13

Õiguste osas sätestatakse direktiivis miinimumnõue, et tagada kõigi ühtse loa saanud isikute võrdne kohtlemine, ilma et see piiraks liikmesriikide õigust kehtestada soodsamaid sätteid.

2.14

Direktiivis nähakse ette kolmandatest riikidest pärit töötajate kohtlemine võrdselt liikmesriigi kodanikega vähemalt järgmistes valdkondades:

2.15

Liikmesriigid võivad piirata võrdse kohtlemise õigust:

2.16

Diplomite tunnustamise osas sätestatakse ettepanekus võrdne kohtlemine kooskõlas riiklike menetlustega ja viidatakse direktiivile 2005/36/EÜ, mille kohaselt teises liikmesriigis kvalifikatsiooni omandanud kolmanda riigi kodaniku diplomit tunnustatakse samamoodi kui ELi kodaniku diplomit.

2.17

Mis puudutab võrdset juurdepääsu üldsusele kättesaadavatele kaupadele ja teenustele, sealhulgas nii sotsiaalkorterid kui ka elamispind erasektoris, siis liikmesriigid võivad piirata õigust sotsiaalkorterile juhtudega, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik on liikmesriigis elanud vähemalt kolm aastat.

2.18

Kavandatava direktiiviga tagatakse see, et järgitakse ühenduse kokkulepetes või rahvusvahelistes õigusvahendites sisalduvaid soodsamaid sätteid, sh nendes Euroopa Nõukogu poolt vastu võetud dokumentides, mis kehtivad kolmandatest riikidest pärit võõrtöötajatele, kes on Euroopa Nõukogu liikmesriigi kodanikud. Ettepanek ei piira ka nende rahvusvaheliste konventsioonide soodsamate sätete kohaldamist, millega keelatakse diskrimineerimine rahvuse alusel.

3.1

Komitee on teinud ettepaneku, et Euroopa Liidu Nõukogu loobuks sisserännet käsitlevate õigusaktide puhul ühehäälsuse nõudest ning võtaks need vastu kvalifitseeritud häälteenamusega ning koos Euroopa Parlamendiga, kasutades kaasotsustamismenetlust (10). Üksnes sel moel saab koostada häid õigusakte, mis on edusammuks Euroopa Liidu sisesel ühtlustamisel.

3.2

Komitee tervitab asjaolu, et Lissaboni lepinguga hõlmatakse sisserännet käsitlevad õigusaktid tavamenetluse alla (komisjoni algatus, kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus ja kaasotsustamine koos Euroopa Parlamendiga).

3.3

Pärast Lissaboni lepingu ratifitseerimist ja jõustumist muutub pädevuste jaotus ELi ja liikmesriikide vahel selgemaks ning nõukogu hakkab otsuseid vastu võtma kvalifitseeritud häälteenamusega ja koos Euroopa Parlamendiga kaasotsustamismenetluse teel, mis asendab praeguse ühehäälsuse nõude, mis ei lase vastu võtta tõelisi ühtseid õigusakte. Komitee teeb ettepaneku, et nõukogu kasutaks sisserännet käsitlevate õigusaktide vastuvõtmisel tavamenetlust (nagu tehti ka varjupaika käsitlevate õigusaktide kohta otsuse langetamise puhul), ennetades nii Lissaboni lepingu sätteid.

3.4

Komitee teeb ettepaneku, et nõukogu töö kõnealuse direktiiviga seataks prioriteetsemale kohale kui kõrget kvalifikatsiooni nõudvat tööd käsitlev direktiiv (KOM(2007) 637 lõplik) ja teised valdkondlikud direktiivid, ning soovitab komisjonil tõhustada tööd teiste vastuvõtmist käsitlevate direktiividega, mis on kavandatud järgmisteks kuudeks (mis hõlmavad hooajatöölisi, tasu saavaid praktikante ja ettevõttesiseselt ümberpaigutatavaid töötajaid).

3.5

Komitee loodab, et ELil saab olema sobiv ja piisavalt ühtlustatud õigustik, et sisserännet oleks võimalik suunata õiguslike, paindlike ja läbipaistvate menetluste teel, milles kolmandate riikide kodanikke koheldakse õiglaselt ning tagatakse neile ELi kodanike õigustega sarnased õigused ja kohustused.

3.6

Kavandatavas direktiivis sisalduvad õigused ja kohustused kolmandate riikide kodanikele, mis põhinevad võrdsel kohtlemisel palkade, töötingimuste, ühinemisvabaduse, hariduse ja kutseõppe osas, on hea lähtepunkt tulevaste sisserännet käsitlevate õigusaktide koostamiseks.

4.1

Komitee peab horisontaalset direktiivi, mis sisaldab ühtset menetlust ja teatud õigusi liikmesriigis seaduslikult elavatele töötajatele, majandusrände ühise poliitika aluste loomisel Euroopa Liidu jaoks väga tähtsaks. Direktiivi ettepanekus austatakse liikmesriikide õigust kehtestada vastuvõetavate sisserändajate piirarv.

4.2

Komitee soovib toonitada komisjoni ettepaneku olulisust ELile sellise horisontaalse õigusakti pakkumisel, kus sätestatakse vastuvõtumenetluste kord ja liikmesriikide territooriumil elavate kolmandate riikide töötajate õigused.

4.3

Rohelist raamatut käsitlevas arvamuses väljendab komitee toetust ühtsele menetlusele tööga seotud sisserände puhuks (11): „Elamis- ja töölubade suhe on liikmesriigiti selgelt erinev. EMSK usub, et ELil on vaja õigusakte ühtlustada. Lubade väljaandmise eest vastutaksid iga liikmesriigi vastavad asutused. Liikmesriigi antud luba peaksid sellisena tunnustama kõik ülejäänud ELi liikmesriigid. EMSK soovitab hoida bürokraatia võimalikult madalal tasemel ja teha asjaajamine inimeste (st sisserändajate, tööandjate ja ametiasutuste) jaoks lihtsaks. Soovitatav on üks luba — elamisluba, mis annaks volituse ka töötada.”

4.4

Õiguste osas on komitee viidatud rohelist raamatut käsitlevas arvamuses juba kinnitanud, et „antud arutelu lähtepunktiks peab olema mittediskrimineerimise põhimõte. Sisserännanud töötajatel — olenemata nende elamis- ja tööloa pikkusest — peavad olema samasugused majanduslikud, töö- ja sotsiaalsed õigused kui teistel töötajatel”. Komitee soovib rõhutada eri tasandi sotsiaalpartnerite (ettevõtete, sektori, riikide ja Euroopa tasand) rolli võrdses kohtlemises töökohal. Komitee korraldas koostöös Dublini fondi ja sotsiaalpartneritega seminari, mille järeldused esitati ühes teises arvamuses (12).

4.5

Rohelise raamatu teemalises arvamuses (13) on märgitud järgmist: „EMSK pakub välja konkreetsed õigused, mida peaks andma kolmandate riikide kodanikele, kes ELi liikmesriigis ajutiselt seaduslikult töötavad ja elavad.” Komitee soovib juhtida tähelepanu sellele, et lisaks tööga seotud sotsiaalmaksudele kooskõlas asjaomase liikmesriigi õigusega maksavad võõrtöötajad makse neid vastu võtva riigi ametivõimudele.

4.6

Lisaks võrdsele kohtlemisele töökohal (töötingimused, palk, töölt vabastamine, tervishoid ja ohutus, ühinemisvabadus jne) pakkus komitee välja järgmised punktid:

4.7

2004. aastal võttis komitee vastu ka omaalgatusliku arvamuse (15), milles tegi ettepaneku, et Euroopa Liit ja liikmesriigid ratifitseeriksid ÜRO Peaassamblee poolt 1990. aastal vastu võetud võõrtöötajate ja nende perekonnaliikmete õiguste kaitse rahvusvahelise konventsiooni (16), et edendada võõrtööliste põhiõiguste kaitset nii Euroopas kui ka maailmas üldiselt. Komitee teeb ettepaneku, et komisjon astuks uusi samme konventsiooni ratifitseerimiseks, et tõhustada rahvusvahelist sisserändajate õiguste süsteemi.

4.8

Komitee teeb ettepaneku, et direktiivi seletuskirja lisataks uus punkt, et sisserännet käsitlevates õigusaktides järgitaks ILO norme, eelkõige ILO võõrtöötajate konventsioone (C 97 ja C 143).

4.9

Komitee teeb ka ettepaneku, et direktiiviga kaitstaks soolist võrdõiguslikkust, mis kuulub ühenduse õigustikku, ja ka diskrimineerimise vastaseid ELi õigusakte.

4.10

Hooajatöölisi ei tohiks direktiivi kohaldamisalast välja jätta. Kuigi Euroopa Komisjonis on koostamisel eraldi direktiiv, peab komitee vajalikuks tagada ka kõnealuse kategooria töötajate võrdne kohtlemine (eriti töökohal).

4.11

Komitee väljendab muret ja rahulolematust seoses võimalusega, et liikmesriikidel lubatakse piirata võrdse kohtlemise õigust (17) töötingimuste (sh palga, töölt vabastamise, töötervishoiu ja -ohutuse ning sotsiaalkindlustuse osas) ja ühinemisvabaduse osas. Selline piiramine on vastuolus punktis 2 esitatud ettepanekuga. Samuti võivad niisugused piirangud minna vastuollu mittediskrimineerimise põhimõttega. Komitee leiab, et Euroopa Ühenduste Kohtu praktikat arvestades on võrdne kohtlemine üks ühenduse õiguse põhimõtetest.

4.12

Igal juhul tuleks piirangute olemasolu korral neid alati tõlgendada kooskõlas teiste kehtivate rahvusvaheliste õigusaktidega, mis sisaldavad soodsamaid sätteid, konkreetselt näiteks inimõiguste ülddeklaratsiooniga, rahvusvahelise kodaniku- ja poliitiliste õiguste paktiga või Euroopa inimõiguste konventsiooniga, samuti erinevate ILO konventsioonide ning ühenduse ja riikide soodsamate õigusaktidega.

4.13

Direktiiv näeb ette, et kui ühtne luba lükatakse tagasi, peaks see toimuma kirjalikult ja asjaomasel isikul peaks olema võimalus vaidlustada seda liikmesriigi kohtus. Komitee teeb ettepaneku, et ühtse loa andmata või uuendamata jätmise või peatamise või tühistamise otsuse puhul vastavalt liikmesriigi või ühenduse õiguses sätestatud kriteeriumidele (18) peataks taotlejapoolne otsuse edasikaebamine kohtus haldusotsuse langetamise kuni kohtu lõpliku otsuseni.

4.14

Lõpetuseks soovib Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee rõhutada integratsiooni olulisust. Komitee on koostanud mitu omaalgatuslikku arvamust integratsioonipoliitika edendamiseks (19) ning on korraldanud sel teemal konverentse ja seminare. Euroopa Liit ja ametiasutused peaksid tegema koostööd integratsioonipoliitika soosimiseks, kuna integratsioon, võrdse kohtlemise edendamine ja diskrimineerimisvastane võitlus on kõik Euroopa ühiskonna, aga eelkõige kohalike omavalitsuste, sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna organisatsioonide ees seisvad väljakutsed. Komitee teeb Euroopa Komisjoniga koostööd Euroopa integratsioonifoorumi loomiseks (20).