9.8.2008   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 204/9

1.1

Komisjon tõdeb 5. septembri 2007. aasta teatises „Tulemuslik Euroopa — ühenduse õiguse kohaldamine” (KOM(2007) 502 lõplik), et enam kui 9 000 seadusandliku meetme hulgas on 2 000 direktiivi, mille ülevõtmiseks riiklikesse õigusaktidesse on igaühe kohta vaja 40–300 meedet. Samuti märgitakse, et arvestades nende eurooplaste arvu, kes võiksid kasutada oma õiguste kaitseks ühenduse õigusakte, tuleks parema õigusloome eesmärgi nimel pöörata erilist tähelepanu õiguse kohaldamisele ning kohaldamisel ja selle järelevalvel jätkuvalt püsivatele takistustele.

Seepärast soovitab komisjon parandada praegu ühenduse õiguse kohaldamise ja järelevalve probleemide lahendamisel kasutatavaid meetodeid.

1.2

Komisjon toob välja ka neli võimalikku sammu õiguse kohaldamise parandamiseks:

1.3

Komitee toetab komisjoni kavatsust tõhustada vahendeid, mille abil saab ühenduse õigust liikmesriikides paremini kohaldada.

Komitee soovib kõnealusel teemal teha järgmised tähelepanekud.

2.1

Enamik ühenduse õiguse ebarahuldava kohaldamise ja elluviimise probleemidest tuleneb direktiivide puudulikust ülevõtmisest. Direktiivi ülevõtmist võib määratleda menetlusena, mille käigus liikmesriik, kellele direktiiv on suunatud, võtab vastu kõik vajalikud meetmed direktiivi tulemuslikuks kaasamiseks riiklikku õiguskorda, kasutades sobivaid normdokumente.

2.2

Direktiivi ülevõtmisel on liikmesriikidel kaks kohustust:

2.3

Sama kohustus kehtib ka Euroopa Liidu lepingu artiklis 34 sätestatud raamotsuse puhul, mis — nagu ka Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 249 nimetatud direktiiv — on „siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi asutustele”.

2.4

Ka raamotsuste ülevõtmisel võib tekkida raskusi. Erinevalt EÜ asutamislepingust, mille artiklites 226 ja 228 sätestatakse kohustuste täitmata jätmise menetlused, ei ole Euroopa Liidu lepingus aga sätestatud järelevalvemenetlust, mida komisjon saaks algatada õigusakti puuduliku ülevõtmise või üldse üle võtmata jätmise korral. Loomulikult ei mõjuta see aga kuidagi liikmesriikide kohustust võtta raamotsused üle riiklikusse õiguskorda.

2.5

On alust nentida, et liikmesriikidel on jätkuvalt raskusi oma ülevõtmisnormide väljatöötamise kohandamisel, sest kuigi see ei pruugi esmapilgul nii paista, loovad need keerulisi õiguslikke piiranguid ja on teatud juhtudel vastuolus riikliku õigustraditsiooniga.

3.1

Liikmesriikidel on ainupädevus valida direktiivide ülevõtmise viis ja määrata ühenduse õigust kohaldava riikliku kohtu järelevalve all kindlaks meetmed, millega direktiiv saab avaldada mõju siseriiklikus õiguses. Sellega seoses tuleb rõhutada komisjoni kui asutamislepingute kaitsja kohustust tagada õiguse tõhus rakendamine ja ühtse turu toimimine, võttes liikmesriikidele suunatud meetmeid (põhjendatud arvamus, Euroopa Kohtu menetlus, karistusmakse jne). Viivitused direktiivide ülevõtmisel või nende puudulik või mittetäielik ülevõtmine ei takista asjaomaseid kodanikke nõudmast direktiivi kohaldamise eesõigust riiklike õigusaktide ees, lähtudes liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõttest.

3.2

Õigusakti nõuetekohaseks ülevõtmiseks tuleb võtta vastu ja ametlikult avaldada (1) siduvad riiklikud normid. Kohus ei tunnista seega lihtsalt üldiseid viiteid ühenduse õigusele, mis loovad petliku ettekujutuse õigusakti ülevõtmisest (2).

3.3

Võib juhtuda, et teatud riigi- või haldusõiguse üldpõhimõtete tõttu on konkreetsete õiguslike või reguleerivate meetmete vastuvõtmine õigusakti ülevõtmiseks üldse liigne, kuid üldpõhimõtted peavad siiski tagama direktiivi täieliku kohaldamise liikmesriigi ametiorganite poolt.

3.4

Direktiivide ülevõtmine peab seega toimuma võimalikult täpselt. Riiklikke õigusakte ühtlustavad direktiivid tuleb üle võtta võimalikult täpses sõnastuses, et tagada ühtsus ühenduse õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel (3).

3.5

Teoorias tundub see lihtne, kuid tegelikkuses juhtub, et ühenduse õiguses kasutatavatele konkreetsetele terminitele (4) ei leidu vastet riikide õigusterminoloogias või et teatud mõistel puudub seos liikmesriikide õigusega, mis aitaks teha kindlaks selle tähenduse ja ulatuse (5).

3.6

Samuti võib juhtuda, et direktiiv sisaldab artiklit, mille kohaselt tuleb direktiivi ülevõtmise riiklikes sätetes viidata direktiivile või lisada neile selline viide nende avaldamisel. Kohus karistab nn vastastikuse seose klausli eiramist ega tee erandit ka juhtudeks, mil liikmesriikide õigus juba on direktiiviga kooskõlas (6).

3.7

Direktiivide nõuetekohase ülevõtmise raskused tulenevad osaliselt ka nende erinevast normatiivsusest. Direktiivide sätted võib jagada üldiselt kaheks:

3.8

Mittekohustuslike sätete puhul ei lähtuta ülevõtmise täielikkuse, täpsuse ja tõhususe hindamisel mitte riiklike meetmete väljatöötamise asjaolust, vaid nende sisust, mis peaks võimaldama saavutada direktiivi eesmärke.

3.9

Normatiivsete/Kohustuslike sätete puhul pööravad komisjon ja kohus rohkem tähelepanu riiklike meetmete sõnastusele, mis peaks täpselt edasi andma direktiivi sätete sisu.

3.10

Mõnes liikmesriigis on tõsiseid raskusi normatiivsete/kohustuslike sätete ülevõtmisel: „õiguse selguse huvides peab uute sätete koostamisega käsikäes käima tekstide süstemaatiline toimetamine, hoidmaks ära kehtetute või halvemal juhul lausa vastuoluliste sätete jäämist teksti. Seepärast tuleb leida paras tasakaal sätete liiga sõna-sõnalise ülevõtmise ja liialt vaba sõnastamise vahel ning just see võib osutuda problemaatiliseks” (7).

4.1

Õigusakti ülevõtmise meetmete väljatöötamise viiside valik sõltub sellest, kas tegemist on mittekohustuslike sätete või normatiivsete/kohustuslike sätetega.

4.2

Liikmesriigid võivad õigusakti üle võtta ka viidete esitamise teel, kui tegemist on tehniliste sätetega, näiteks objektide nimekirju või näidisvorme sisaldavates lisades, või sageli muudetavate sätetega.

4.3

Hollandis, Slovakkias, Austrias, Soomes ja Eestis kasutatakse kõnealust viisi selliste tehniliste lisade ülevõtmisel, mida komiteemenetluse käigus vastu võetud direktiividega sageli muudetakse.

4.4

On selge, et õigusakti ülevõtmine ei ole nii lihtne kui näib, kuna direktiivide normatiivsus on erinev. Sellest tulenevad omakorda erinevused riiklikes ülevõtmismenetlustes.

4.5

Näiteks Ühendkuningriigis kasutatakse ülevõtmisõigusaktide puhul teatud kiirendatud menetlust („negative declaration”), millega valitsus edastab parlamendile ministeeriumidevahelise konsultatsiooni käigus koostatud ülevõtmisõigusakti teksti, mida aruteluks ei esitata, kui seda just konkreetselt ei taotleta.

4.6

Belgias kasutatakse kõigile õigusaktidele kohaldatavat kiirmenetlust, kui ülevõtmistähtaja lõpu lähenemine sunnib ülevõtmisõigusakti kiiresti vastu võtma.

4.7

Seevastu teistes liikmesriikides, sealhulgas Saksamaal, Austrias ja Soomes, puudub selline kiirendatud seadusandlik menetlus ülevõtmisõigusaktide vastuvõtmiseks kiirendatud korras.

4.8

Prantsusmaal ei käsitleta üle võetavaid õigusakte erinevalt (st lihtsustatud menetluse või õigusaktidega reguleerimise kasutamine) sõltuvalt nende probleemidest.

—

Kõigepealt tuleb otsustada, kuidas töötada ELi tasandil välja lihtsamini üle võetavad õigusaktid, mis on mõistete osas ühtsed ja järjepidevad, mis on oluline ettevõtjate tegevuse ja kodanike igapäevaelu seisukohast.

—

Tuleb juba varem valida ülevõtmisel kasutatav normdokument, algatades kohe algusest peale arutelud direktiivi eelnõu ning täpse ja pidevalt ajakohastatava vastavustabeli üle, järgides Ühendkuningriigi eeskuju.

—

Tuleb kiirendada ülevõtmisprotsessi pärast direktiivi avaldamist Euroopa Liidu Teatajas, usaldades sisemise kooskõlastamise riiklikule kontaktpuntkile, kelle käsutada on sel otstarbel loodud andmebaas, nagu soovitatakse komisjoni teatises. Kontaktpunkti jaoks võiks luua ka hoiatussüsteemi, mis annaks mõned kuud enne ülevõtmistähtaja lõppemist sellest märku. Sedalaadi korraldus toimib juba Belgias, Ungaris ja Hollandis.

—

Täpsete ja kohustuslike sätete või määratluste puhul tuleks soosida sõna-sõnalist ülevõtmist.

—

Võiks lubada ülevõtmist konkreetse viitega direktiivi normatiivsetele/kohustuslikele sätetele, näiteks nimekirjadele, tabelitele direktiivis käsitletavate toodete, ainete või objektide nimekirjadega, lisatud näidisvormidele või sertifikaatidele. Viide peab tingimata olema konkreetne, kuna Euroopa Kohtu seisukoht on, et riikliku õiguse teksti, milles tehakse lihtsalt üldine viide direktiivile, ei saa lugeda direktiivi nõuetekohaseks ülevõtmiseks (9). Holland, Slovakkia, Austria, Soome ja Eesti on esirinnas kõnealuse ülevõtmisviisi kasutamisel direktiivide tehniliste lisade puhul.

—

Riiklikke ülevõtmisviise tuleks kohandada vastavalt direktiivi ulatusele, kasutades kiirendatud menetlust, jätmata samas kõrvale kohustuslikke sisekonsultatsioone normatiivtekstide vastuvõtmisel.

6.1

Ühenduse õiguse kohaldamise parandamine, milleks komisjon üleskutse esitas, on mõistlik eesmärk, mille saavutamine jääb suures osas liikmesriikide ülesandeks. Nagu märgitud, seisavad nad silmitsi hoopis keerulisemate probleemidega, kui esmapilgul paistab.

6.2

Liikmesriigid ei tohiks kasutada direktiivide ülevõtmist ettekäändena nende riiklike õigusaktide muutmiseks, mis ei ole ühenduse õigusaktidega konkreetselt seotud („gold plating”), ega teatavate riikliku õiguse sätete leebemaks muutmiseks, mille tulemusel vähendatakse kodanike või ettevõtjate õigusi, süüdistades seejuures muutustes Brüsselit.

6.3

Liikmesriigid peaksid korrapärasemalt kasutama aluslepingute pakutavat võimalust võtta direktiive üle kollektiivläbirääkimiste abil, eriti kui tegemist on sotsiaal- ja majandusvaldkonna direktiividega. Sõltuvalt teemast tuleks ülevõtmise ettevalmistamise käigus konsulteerida riiklikku õigusesse sisse viimist vajavate muudatuste või täienduste osas (10). Läbirääkimised ja konsulteerimine edendavad ja soosivad ühenduse õiguse kohaldamist, toetudes kodanikuühiskonnale. Konsulteerimine kodanikuühiskonnaga enne riiklike ülevõtmismeetmete vastuvõtmist aitab riigiasutustel langetada teadlikumat otsust, võimaldades neil küsida näiteks sotsiaalpartnerite, ekspertide või ülevõtmismeetmetest mõjutatava majandusvaldkonna esindajate arvamust. See oleks õpetlik, kuna tänu sellele saaksid sidusrühmad paremini tutvuda eelseisvate reformidega. Näiteks Ühendkuningriik, Taani, Soome ja Rootsi konsulteerivad oma sotsiaalpartnerite ja nõuandeorganitega, edastades neile korraga nii ülevõtmisõigusakti teksti kui ka täpsed küsimused selle kohta.

6.4

Suuremal määral tuleks arvesse võtta teatud liikmesriikide põhiseaduslikku korda (liitriigid, piirkondlik detsentraliseeritus ja muud sõltumatute pädevuste riigisisese jagamise vormid). Mõnel juhul tuleks pikendada ülevõtmise tähtaega nende ühenduse sätete puhul, mis mõjutavad eelkõige kohalikke või piirkondlikke volitatud esindajaid (regionaalpoliitika, äärepoolseimad piirkonnad, saared jne).

6.5

Eriti puudutab see riikide parlamente ja piirkondlikke parlamente või kogusid (nt Šotimaal ja Belgias, samuti liidumaad Saksamaal), mis vastutavad ühenduse õiguse ülevõtmise eest valdkonnas, milles neil on ülesannete määramise või konsulteerimise pädevus. Sel eesmärgil loodavad komisjonid ja komiteed peaksid pidama aru kodanikuühiskonna asjaomaste sektorite spetsialistide ja esindajatega ning neil peaks olema spetsiifiline pädevus kavandada ülevõtmisõigusaktide ettepanekute analüüsi, et riiklike õigusaktide pakiliste küsimuste tõttu ei lükkuks riiklike ülevõtmismeetmete arutamine üle seatud tähtaja. Seevastu nn pakilisi meetmeid (seadusandlike volituste delegeerimine täidesaatvale organile) võiks kasutada mitme hilineva eelnõu puhul, mis ei tekita vaidlusi erakondade vahel. Nii saaks märkimisväärselt vähendada õigeaegselt üle võtmata direktiivide hulka.

6.6

Mõnes liikmesriigis on juba loodud ülevõtmisõigusaktide vastuvõtmise kiirendamise menetlused, teistes on välja töötatud ülevõtmise kvaliteeti parandavad meetodid. Mõned riigid aga kõhklevad ega ole veel jõudnud kohaneda. Ministeeriumide ja parlamentide juurde võiks luua näiteks ülevõtmisosakonna, mille ülesanne oleks juhtida või suunata direktiivide ülevõtmist. See annaks võimaluse ajakohastada avalikke meetmeid, mitte aga taluda ühenduse institutsioonide, eelkõige Euroopa Komisjoni seatud piiranguid. Tegemist on valdkonnaga, kus kõik liikmesriigid peaksid täiel määral täitma oma rolli ja ülesandeid Euroopa integreerimisel (11).