52013SC0248

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Mõjuhinnangu kommenteeritud kokkuvõte

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: NÕUKOGU MÄÄRUS

biotoorainel põhinevate tööstusharude ühisettevõtte kohta

1.           Mõjuhinnangu eesmärk ja menetlused

Käesolevas dokumendis hinnatakse erinevaid poliitikavalikuid biotoorainel põhinevate tööstusharude teadusuuringute ja innovatsiooni programmi rakendamiseks perioodi 2014–2020 teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogrammi Horisont 2020 all. Arvestades nende tööstusharude ees seisvaid probleeme, soovitati Euroopa biomajanduse strateegia ja uue tööstuspoliitika raames luua biotoorainel põhinevate tööstusharude avaliku ja erasektori partnerlus. Seda toetab suur hulk teisi poliitikavaldkondi.

Käesoleva mõjuhinnangu koostamisel konsulteeris komisjon paljude erinevate huvirühmadega, kes esindasid ettevõtjaid, teadusringkondi, liikmesriike, piirkondi ja üldsust. Seda tehti ürituste, konsulteerimise ja asjakohaste väljaannete läbivaatamise teel. 21. septembrist kuni 14. detsembrini 2012 toimus avaliku ja erasektori partnerluse teemaline avalik arutelu. Peaaegu 87 % vastanutest nõustus väitega, et avaliku ja erasektori partnerlus kujutab endast Horisont 2020 rakendamiseks biotoorainel põhinevate tööstusharude valdkonnas tõhusaimat mehhanismi.

Mõjuhinnangu koostas teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat (RTD) ning teda toetasid põllumajanduse ja maaelu arengu (AGRI), eelarve (BUDG), konkurentsi (COMP), sidevõrkude, sisu ja tehnoloogia (CNECT), tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse (EMPL), energeetika (ENER), ettevõtluse ja tööstuse (ENTR) ning keskkonna (ENV) peadirektoraat, Eurostat, personali- ja turvalisusküsimuste (HR) peadirektoraat, Teadusuuringute Ühiskeskus (JRC), siseturu ja teenuste (MARKT), liikuvuse ja transpordi (MOVE) ning tervise- ja tarbijaküsimuste (SANCO) peadirektoraat, peasekretariaat (SG) ning õigustalitus. Samuti peeti kahepoolseid arutelusid regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadiga. Mõju hindamiseks andmete kogumisel ja analüüsimisel abistas komisjoni rühm väliskontrollijaid.

2.           Probleemi määratlus

1.1. Biotoorainel põhinevad tööstusharud Euroopa keskkonnasäästliku majanduskasvu loojatena

Euroopa majandus sõltub energia ja toodete osas olulisel määral bensiinist ja teistest fossiilsetest ressurssidest. Selle sõltuvuse vähendamine on ülitähtis, arvestades fossiilsete ressursside ammendumist ja mõju kliimamuutustele. On väga oluline, et EL täidaks oma 2020. aasta kliimamuutusega seotud eesmärgid ning liiguks 2050. aastaks konkurentsivõimelise ja vähese CO2-heitega majanduse suunas.

Kolm fossiilsete ressursside suurimat kasutajat on transport, majapidamised ja tööstus. Biotoorainel põhinevad tööstusharud võivad aidata seda olukorda muuta, asendades fossiilsed ressursid osaliselt taastuvatega, et toota bioressursipõhiseid tooteid ja biokütuseid. Tööstuslikku biotehnoloogiat kasutades võivad nad muuta ka tootmisprotsessid ressursitõhusamaks ja keskkonnasõbralikumaks.

Biotoorainel põhinevad tööstusharud on biomajanduse nurgakivi majanduskasvu ja töökohtade loomisel. Kuigi nad moodustavad praegu ainult umbes 3 % Euroopa biomajanduse 2 triljoni euro suurusest aastakäibest ja 1 % selle 22 miljonist töökohast, oodatakse biotoorainel põhinevatelt tööstusharudelt kiiremat ja olulisemat kasvu kui traditsioonilisematelt biomajanduse sektoritelt. Euroopal on selle potentsiaali ellurakendamiseks õige tehnoloogia ja tööstuslik baas.

Taustateave 1: biotoorainel põhinevad tööstusharud, toiduga kindlustatus ja maakasutuse kaudne muutumine Biotoorainel põhinevad tööstusharud töötlevad säästlikult toodetud taastuvaid bioloogilisi ressursse (nt põllumajanduse ja metsanduse jäägid, biojäätmed) suure lisaväärtusega bioressursipõhisteks toodeteks (nt kemikaalid, ravimid, kosmeetika) või biokütusteks. Tavaliselt toimub tootmine biorafineerimistehastes ja tugineb sageli biotoorainel põhinevatele protsessidele, milles kasutatakse tööstuslikku biotehnoloogiat. Taastuvate bioloogiliste ressursside tööstuses ja energeetikas kasutamise kasv on tekitanud muret seoses Euroopa piiratud loodusressursside jätkusuutliku haldamisega, kaudse maakasutuse muutumisega ning toiduga kindlustatusega. Erinevalt muust maailmast, kus soositakse nn konventsionaalset lähteainet (toiduks kasutatavad põllukultuurid), viib Euroopa oma lähteainebaasi aastaks 2020 järk-järgult üle mittesöödavale biomassile. Seda töödeldakse ümber nn täiustatud biorafineerimistehastes ja osana olelusringi analüüsil põhinevast lähenemisviisist.

Biorafineerimistehased peavad selleks, et olla jätkusuutlikud ja majanduslikult elujõulised, asuma biomassi allikate läheduses. Seetõttu tekitab biomassi tarneahelate ning kohalike ja piirkondlike biorafineerimistehaste võrkude loomine maapiirkondades uusi töökohti ning sissetulekuallikaid.

Globaalset konkurentsi silmas pidades on Euroopa konkurentsipositsiooni edasiseks parandamiseks vaja täiendavaid investeeringuid biotoorainel põhinevate tööstusharude teadusuuringutesse, tutvustustegevusse ja käikuandmisse. ELi üleminek nn täiustatud biorafineerimistehastele annab teistele riikidele esimese käigu tegija eelise, kuna nemad saavad luua kriitilise massi konventsionaalsetes biorafineerimistehastes. Seetõttu peab EL oma konkurente edestama.

1.2. Euroopa biotoorainel põhinevate tööstusharude tehnoloogilised ja innovatsiooniga seotud probleemid

Biotoorainel põhinevate tööstusharude potentsiaali Euroopas pärsivad peamiselt neli tehnoloogia ja innovatsiooniga seotud probleemi, mida ideaalis tuleks käsitleda väärtusahelast lähtudes.

· Piisava hulga jätkusuutliku lähteaine kättesaadavus. Biotoorainel põhinevate tööstusharude potentsiaal kliimamuutuste leevendamisel põhineb eeldusel, et tootmise infrastruktuur töötatakse välja ELis ning et oluline osa biomassist õnnestub saada kohapealt. Kättesaadava biomassi hulga jätkusuutlikuks suurendamiseks on vaja uusi lahendusi (nt jääkide ja jäätmete kasutamine). Samuti tuleb töötada välja töökindlad ja kulutasuvuse poolest konkurentsivõimelised tarneahelad.

· Tõhusate muundamisprotsesside väljatöötamine täiustatud biorafineerimistehaste jaoks. Mittesöödava biomassi muundamine täiustatud biorafineerimistehastes on tulenevalt selle heterogeensest kvaliteedist ja koostisest keerulisem kui toiduks kasutatavate kultuuride muundamine konventsionaalsetes biorafineerimistehastes. Välja tuleb arendada uued tõhusad ja kulutasuvuse poolest konkurentsivõimelised protsessid. Parandada tuleb biomassi arukat kasutamist, nt astmelise tootmise lähenemisviiside, toodete taaskasutuse või ringlussevõtu kujul.

· Täiustatud biorafineerimistehaste tutvustamine ja kasutuselevõtt. Kindlalt väljakujunenud (nafta-)keemiasaaduste tööstustega võistlemiseks peavad biotoorainel põhinevad tööstusharud ühendama innovatsiooni nimel tehtavad jõupingutused ning kiirendama biorafineerimistehaste arengut kasutusmastaabi kiiret suurendamist edendades. Selleks on vaja mitut tehnoloogilist murrangut ning sektoritevahelist tööstuslikku sünergiat.

· Nõudlusega seotud meetmete toetamine bioressursipõhiste toodete kasutuselevõtuks. Teadusuuringud ja innovatsioon võivad aidata bioressursipõhiste toodete kasutamisele kaasa tarbijaturgudel ja keskkonnahoidlikes hangetes, arendades näiteks standardeid, märgiseid ja olelusringi hinnanguid. Ka hiljutised biomajandusega seotud poliitikaalgatused toetavad mitut nõudlusega seotud meedet.

1.3. Põhiprobleemide põhjused ja avaliku sekkumise vajadus

Biotoorainel põhinevate tööstusharude teadusuuringutesse ja innovatsiooni tehtavate investeeringute vähesuse põhjuseks on erinevad turutõrked.

· Tutvustamise ja kasutuselevõtu suur risk ja maksumus. ELi keskendumine täiustatud biorafineerimistehastele teeb sidusrühmade jaoks raskeks luua kriitiline mass ja kasutada esimese käigu tegija eelist konventsionaalsete biorafineerimistehaste põhjal. Tutvustamis- ja kasutuselevõtutegevuse kõrge hind teeb selle riski iseseisva juhtimise üksikule tööstusharule või äriühingule raskeks.

· Teadmiste ülekandumine. Paljusid biotoorainel põhinevate tööstusharude arendamiseks vajalikke uuendusi on keeruline kaitsta ja ära kasutada. Seetõttu suunab erasektor seda tüüpi teadusuuringutesse ja innovatsiooni vähem ressursse.

· Kujunemisjärgus ja killustunud tööstussektor. Vajalike teadusuuringu- ja innovatsiooniressursside mobiliseerimine on biotoorainel põhinevate tööstusharude suguse uue ja killustatud sektori jaoks keeruline. Biotoorainel põhinevates tööstusharudes osaleb palju tööstussektoreid, kuid nende hulgas ei ole peaaegu üldse suuri tegijaid, kellel oleks suur, täielikult eriotstarbeline teadusuuringute ja innovatsiooni eelarve.

· Tehingukulu. Keerukas mitme osalisega teadusuuringute ja innovatsiooni koostöömudelis töötamine tähendab osalevatele äriühingutele paljusid uurimisrajatisi ning suuri tehingukulusid. Paljud ei ole varem koos töötanud või ei oma ettevõtte sees teadusuuringute ja innovatsiooniga tegelemise traditsiooni.

· Poliitiline raamistik. Biotoorainel põhinevate tööstusharude suhtes kohaldatakse ELi, riikide ja piirkondade tasandil väga erinevaid poliitikameetmeid, mistõttu poliitiline keskkond on keerukas ja mõnikord killustatud. Paljud neist meetmetest on biotoorainel põhinevaid tööstusharusid soosivad, kuid kindlaid eesmärke ega stiimuleid ei ole.

· Ressursi kättesaadavusega seotud ebakindlus. Usaldusväärsete andmete puudumine tööstuses või energeetikas kasutatava jätkusuutliku biomassi kättesaadavuse ja nõudluse järele Euroopas takistab tõsiseltvõetavate realistlike prognooside tegemist biotoorainel põhinevate tööstusharude tegevusalade ja mahtude kohta.

1.4. Vajadus ELi sekkumise järele

Liikmesriigid ja piirkonnad on toetanud biotoorainel põhinevate tööstusharude teadusuuringuid ja innovatsiooni väga mitmesuguste biomajanduse algatuste kaudu. Piiriülese koostöö võimalusi on uuritud, kuid mitte piisavalt, et saada kokku täiendavate erainvesteeringute meelitamiseks vajalik kriitiline mass, edendada teadusuuringuid ja innovatsiooni tervete tarneahelate ulatuses, vältida killustumist ja dubleerimist või parandada kooskõlastamist.

Horisont 2020 on ideaalne raamistik jõulisemate ELi tasandi meetmete jaoks biotoorainel põhinevates tööstusharudes. See suudab hõlbustada piiri- ja sektoriüleseid ning distsipliinidevahelisi teadusuuringuid ja innovatsiooni, et luua biotoorainel põhinevate tööstusharude väärtusahelaid.

Tugev tõuge ELi tasandil on kriitilise tähtsusega, et kindlustada pikaajalised investeeringud, leevendada riske, saavutada vajalik kriitiline mass, tuua kokku õiged partnerid ja lahendada biotoorainel põhinevate tööstusharude ees seisvad tehnoloogilised ja innovatsiooniga seotud probleemid eelkõige tutvustamise ja kasutuselevõtu valdkonnas. Teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse seitsmenda raamprogrammi teadusalaste koostööprojektide kaudu on rahastatud üle 100 asjakohase projekti, nende seas mõned suured ja integreeritud väärtusahelapõhised biorafineerimistehaste projektid. Nende projektide mõju oleks võinud siiski olla isegi suurem, kui nad oleksid olnud osa integreeritud pikaajalisest biotoorainel põhinevate tööstusharude strateegiast ning kui tutvustamist ja kasutuselevõttu oleks rohkem toetatud.

ELi tasandi avaliku ja erasektori partnerlus võib tagada vajaliku strateegilise raamistiku ja kriitilise massi, et ületada praegu biotoorainel põhinevate tööstusharude ees seisvad piirangud. Avaliku ja erasektori partnerlust on kasutatud seitsmendas raamprogrammis edukalt erainvesteeringute võimendajana.

Fakt, et võimalikku uut ELi algatust silmas pidades ei ole kokku tulnud ainult rühm äriühinguid, vaid ka mitu piirkondlikku algatust ja klastrit, näitab, et paljud valdkonna tegijad kiidavad vajaduse otsustava ELi tegutsemise järele heaks. Sellise algatuse olulisust ja õigeaegsust kinnitab ka biotoorainel põhineva avaliku ja erasektori partnerluse avalikule arutelule saadud vastuste suur hulk. Saadi 638 vastust ning 94,3 % nõustus (kindlalt) vajadusega ELi sekkumise järele.

3.           Eesmärgid

Biotoorainel põhinevad tööstusharud aitavad oluliselt kaasa Euroopas 2020. aastaks aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu saavutamisele ning väikese CO2-heitega majanduse saavutamisele 2050. aastaks. Eelkõige võib biorafineerimistehaste laialdasem kasutamine vähendada Euroopa sõltuvust fossiilsetest ressurssidest ning aidata kaasa ELi kliimamuutuste ja energiaga seotud eesmärkide saavutamisele.

Biotoorainel põhinevate tööstusharude tugev kasvupotentsiaal võib tuua kaasa olulise majanduskasvu ja töökohtade loomise 2020. aastaks ja edaspidi, kui Euroopa suudab säilitada ja tugevdada valdkonnas oma konkurentsivõimet. Lähtudes potentsiaalsest keskkonna-, majanduslikust ja sotsiaalsest mõjust, mida biotoorainel põhinevad tööstusharud võivad Euroopas avaldada, on eesmärgid järgmised:

· aidata kaasa ressursitõhusama ja jätkusuutlikuma majanduse saavutamisele ning majanduskasvu ja tööhõive suurendamisele eriti maapiirkondades, arendades Euroopas jätkusuutlikke ja konkurentsivõimelisi biotoorainel põhinevaid tööstusharusid täiustatud ja kohapealt biomassi hankivate biorafineerimistehaste abil, ning eelkõige:

· tutvustada tehnoloogiaid, mis võimaldavad saada Euroopa biomassist uusi keemilisi lähteaineid, uusi materjale ja uusi tarbekaupu ning mis vähendavad vajadust fossiilsete ressursside järele;

· arendada ärimudeleid, mis integreerivad ettevõtjaid kogu väärtusahela ulatuses alates biomassist kuni biorafineerimistehasteni ning bioressursipõhiste materjalide, kemikaalide ja kütuste tarbijateni, sealhulgas uute vastastikuste ühenduste loomise teel sektorite vahel ning toetades tööstusharude üleseid klastreid, ning

· luua juhtivaid biorafineerimistehaseid, mis kasutavad bioressursipõhiste materjalide, kemikaalide ning kütuste tehnoloogiaid ja ärimudeleid ning tõendavad kulude ja tulemuslikkuse arendamist tasemele, mis suudab konkureerida fossiilsetel ressurssidel põhinevate alternatiividega.

4.           Poliitikavõimalused

Käesolevas mõjuhinnangus arutatakse kolme valikuvõimalust biotoorainel põhinevate tööstusharude alasteks teadusuuringuteks ja innovatsiooniks Horisont 2020 raames. ELi meetmeteta varianti mõjuhinnangus ei ole, kuna programmi Horisont 2020 ettepanek näeb niigi ette teemakohaseid tegevusi sammaste „ühiskonnaprobleemid” ja „juhtpositsioon progressi võimaldava ja tööstusliku tehnoloogia vallas” all. Valikuvariandid on järgmised.

„Senise poliitika jätkamine” (Business as Usual – BAU) lähtub piirdumisest Horisont 2020 standardsete meetmetega. See tähendab seitsmenda raamprogrammi järgi rakendatava ühiste teadusuuringute mudeli jätkamist, lisades Horisont 2020 täiustusi (nt tugevam rõhuasetus tutvustamisele).

„Lepinguline avaliku- ja erasektori partnerlus” (Contractual PPP – c-PPP) põhineb Euroopa Komisjoni ja tööstusharu vahel lepingu vormis sõlmitaval kokkuleppel ega hõlma spetsiaalset ühenduse asutust. See annab erapartneritele olulise nõuandva rolli. Kohalduksid tavapärased Horisont 2020 reeglid. c-PPP ei võimalda suuremahulist mitmeaastast ELi rahalist toetust ega lase kehtestada pikaajalist strateegilist plaani.

„Institutsionaalne avaliku- ja erasektori partnerlus” (Institutional PPP – i-PPP) tähendab ühise tehnoloogiaalgatuse loomist, nagu näeb ette Horisont 2020, kui see on põhjendatud taotletavate eesmärkide ulatusega ning vajalike ressursside mahuga. Ühisel tehnoloogiaalgatusel on spetsiaalne struktuur koos oma juhtimissüsteemiga ning see annab ettevõtjate rahaliseks osaluseks rohkem võimalusi. Ühine tehnoloogiaalgatus võimaldab ELil ja tööstusharu ettevõtjatel võtta pikaajalisi kohustusi ning määratleda pikaajaline strateegiline innovatsiooni ja teadusuuringute tegevuskava. See on ainuke variant, mis hõlmab tööstusharu poolset õiguslikult siduvat kohustust. Uue ühise tehnoloogiaalgatuse loomisel võetakse õppust seitsmenda raamprogrammi alusel loodud ühistest tehnoloogiaalgatustest.

5.           Poliitikavõimaluste mõjude analüüs

1.5. Hindamiskriteeriumid ja mõjude võrdlev analüüs

Poliitikavõimaluste mõju võrreldi rea kriteeriumide alusel, mis määrati kindlaks kooskõlas Horisont 2020 raames avaliku ja erasektori partnerlusele kehtestatud kriteeriumidega. Need lähtuvad eeldusest, et Horisont 2020 raames eraldatakse biotoorainel põhinevate tööstusharudega seotud teadusuuringutele ja innovatsioonile 1 000 miljonit eurot.

Mõjude võrdleva analüüsi tulemused ja kriteeriumide hinded on võetud kokku järgnevas tabelis:

1.6. Eelistatud valikuvõimalus

Nagu eespool näidatud, on i-PPP-variandil kõigi kriteeriumide osas selged eelised c-PPP ees, mis on omakorda selgelt eelistatav võrreldes BAU-ga.

Institutsionaalse partnerluse tugev positsioon tuleneb selle võimekusest mobiliseerida tänu tööstusharu olulisele panusele projektide jaoks suuremaid ressursse. See tagaks stabiilse pikaajaliste tagatistega raamistiku, mis on hädavajalik, et vähendada riski ning innustada ettevõtjaid kohustusi võtma – mitte ainult teadusuuringute ja innovatsiooni ressursi osas, vaid ka kallisse tutvustustegevusse ja infrastruktuuri investeerimiseks. i-PPP pakutavad tingimused on motiveerinud tööstusharu lisama ELi 1 000 miljonile eurole võrdse panuse teadusuuringutesse ja innovatsiooni ning võimendama seda täiendavalt esialgselt kavandatava 1 800 miljoni euroga tutvustamisse ning juhtivatesse biorafineerimistehastesse.

i-PPP-ga saavutatakse palju suurem ettevõtjate osalus kui BAU või c-PPP-ga. Institutsionaalse partnerluse struktuur aitaks ületada killustatust, hõlbustades sektoritevaheliste ja üleeuroopaliste sidemete tekkimist tervete väärtusahelate ulatuses, mis oleks eriti kasulik VKEdele. Selliseid ühendusi on vaja, et rakendada edukalt uusi tehnoloogiaid ja lahendada innovatsiooniprobleeme. Tehnoloogia kõrgele valmisoleku tasemele viimise võimalus on tänu tööstusharu olulisele pühendumisele i-PPP-variandil ilmselgelt suurem kui ülejäänud kahe variandi puhul. Seega aitab i-PPP innovatsioonilõhe ületamisele palju tõhusamalt kaasa kui BAU või c-PPP.

Samuti pakub institutsionaalne avaliku ja erasektori partnerlus mõõduka eelise juhtimisstruktuuri tõhususe poolest. See lahendus avaldab kasulikku mõju ka sidususele liikmesriikide ja piirkondade programmidega, kaasates viimased oma nõuandekomiteesse ja konsulteerides nendega kasutuselevõtu teemal.

Kokkuvõttes annavad i-PPP eelised eespool nimetatud kriteeriumide osas sellele variandile olulise ülekaalu biotoorainel põhinevate tööstusharude tehnoloogia ja innovatsiooniga seotud probleemide lahendamisel ning toovad kaasa hinnanguliselt ulatuslikuma tehnoloogia kasutuselevõtu ja kiirema turulejõudmise. Kuna biotoorainel põhinevate tööstusharude positiivne keskkonna-, majanduslik ja sotsiaalne mõju sõltub olulisel määral nende kasutuselevõtust, aitab i-PPP Euroopa 2020. aasta aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu eesmärgile kõige tuntavamalt kaasa. Mõju seisneb muu hulgas uute kulutõhusate ja tulemuslike väärtusahelate väljatöötamises, milles jätkusuutlikult hangitud biomass muundatakse ressursitõhusate ja keskkonnahoidlike protsesside abil lisaväärtusega bioressursipõhisteks toodeteks ja biokütusteks, tuues kasu kõigile seotud turuosalistele ja tarbijatele.

6.           Järelevalve ja hindamine

Ühise tehnoloogiaalgatuse edenemist ja tõhusust jälgitakse tähelepanelikult, lähtudes peamiste tulemuslikkuse näitajate kolmest tasemest punktis 3 kirjeldatud eesmärkide täitmise mõõtmisel eri ajahetkedel ning samuti mõjususe, tõhususe ja Horisont 2020-ga seotud peamistest tulemuslikkuse näitajatest.

Ühise tehnoloogiaalgatuse hea juhtimise üle teostatakse järelevalvet menetluste avatuse ja läbipaistvuse, huvide konfliktide vältimise ja finantsauditeerimise osas. Sisejärelevalve tulemused avaldatakse iga-aastases tegevusaruandes.

Komisjon jälgib iga-aastaselt tööstusharu ettevõtjate panuse laadi ja suurust tagamaks, et teadusuuringute ja innovatsiooni eelarve saab nii avaliku kui ka erasektori partneritelt vajaliku toetuse. Vajadusel rakendatakse parandusmeetmeid. Samuti toimuvad vahe- ja lõpphindamised (nagu ühiste tehnoloogiaalgatuste puhul kombeks) ning kaks täiendavat hindamist vastavalt 3 ja 6 aastat pärast ühise tehnoloogiaalgatuse lõpuleviimist.

Järelevalvetegevust hakkab tõenäoliselt toetama praegu Euroopa biomajanduse strateegia raames asutatava biomajanduse vaatluskeskuse tegevus.