1

Tras una inspección efectuada por sus servicios del 19 al 23 de agosto de 2013 en relación con las ayudas directas por superficie correspondientes a los años de solicitud 2011 y 2012, la Comisión Europea estimó que existían deficiencias en el cumplimiento por parte del Reino de Suecia de las obligaciones en materia de selección de las muestras de control que le imponía el artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65).

2

Los controles que los Estados miembros deben efectuar persiguen el objetivo de actualizar y verificar la información de que disponen sobre las superficies agrícolas para las que se han solicitado ayudas a fin de reducir el riesgo de error en la concesión de esas ayudas.

3

En un escrito, acompañado de un anexo, que la Comisión remitió el 6 de diciembre de 2013 a las autoridades suecas (en lo sucesivo, conjuntamente, «comunicación de 6 de diciembre de 2013») con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90), la Comisión alegó esencialmente que las autoridades suecas no habían cumplido plenamente sus obligaciones en materia de control de los pagos directos por superficie correspondientes a los años de solicitud 2011 y 2012, señalando que la comparación entre los resultados de los controles por teledetección, por un lado, y los controles sobre el terreno, por otro, había permitido comprobar la existencia de un número de errores significativamente diferente, mientras que ambos tipos de control habrían debido producir los mismos resultados. Por lo tanto, a su juicio, había razones para sospechar que, al recurrir a la teledetección, o bien la selección de las muestras de control o bien el método de control presentaban deficiencias. En efecto, el porcentaje de error había resultado más bajo en el caso de los controles por teledetección, lo que indicaba que el análisis de riesgos basado en una selección de las muestras de control no se había realizado correctamente, pues se había efectuado a partir de un número limitado de factores de riesgo, que a su vez no habían sido ni evaluados anualmente ni actualizados eficazmente a fin de identificar mejor el riesgo para el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (en lo sucesivo, «FEAGA» o «Fondo»). La Comisión solicitó por último a las autoridades suecas que le informaran sobre las medidas correctoras ya adoptadas y las que pensaban adoptar.

4

El 5 de febrero de 2014, las autoridades suecas, concretamente el Jordbruksverket (Agencia de Agricultura, Suecia), remitieron a la Comisión una respuesta a sus imputaciones.

5

Mediante escrito de 11 de abril de 2014, la Comisión convocó a las autoridades suecas a una reunión bilateral, con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006. Al término de esta reunión, celebrada el 20 de mayo de 2014, la Comisión mantuvo sus conclusiones sobre las deficiencias constatadas en relación con los años de solicitud 2011 y 2012.

6

El 25 de septiembre de 2014, las autoridades suecas remitieron a la Comisión su respuesta a las conclusiones del acta de la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014, presentando su propia estimación del perjuicio sufrido por el Fondo en relación con los años de solicitud 2011 a 2013, que, en su opinión, ascendía a un total de 636865 euros.

7

El 15 de enero de 2015, la Comisión remitió a las autoridades suecas la comunicación contemplada en el artículo 11, apartado 2, párrafo tercero, y en el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 (en lo sucesivo, «comunicación de 15 de enero de 2015»), en la que rechazó la estimación del perjuicio efectuada por estas últimas y sostuvo que en el presente caso tales autoridades no habían logrado aplicar correctamente un control auxiliar.

8

El 24 de febrero de 2015, el Reino de Suecia solicitó que se sometiera el asunto al órgano de conciliación contemplado en el artículo 16 del Reglamento n.o 885/2006. En su informe de 9 de julio de 2015, este último consideró que las posiciones de ambas partes eran inconciliables. Sin embargo, propuso a la Comisión que excluyera de la corrección las solicitudes procedentes de provincias suecas que no hubieran recurrido a la teledetección en 2013 y que tuviera en cuenta una carta invocada por las autoridades suecas que demostraba una modificación de la situación geográfica de las zonas de control a partir de 2013.

9

El 19 de octubre de 2015, la Comisión comunicó al Reino de Suecia su posición definitiva (en lo sucesivo, «posición definitiva de 19 de octubre de 2015»). En ella aplicó una corrección a tanto alzado referida únicamente al año de solicitud 2013 y a las ocho provincias suecas en las que se había aplicado la teledetección de 2011 a 2013. La Comisión explica en esencia en dicho documento que la falta continuada de actualización del análisis de riesgos en la selección de las muestras de control a efectos del control por teledetección, que equivalía a una inexistencia de control auxiliar a causa de su persistencia, entrañaba un riesgo de perjuicios para el FEAGA. Por consiguiente, una corrección a tanto alzado que afectara a todas las ayudas por superficie era, a su juicio, la mejor manera de cuantificar ese riesgo y un porcentaje de corrección del 2 % le parecía justificado.

10

En su Decisión de Ejecución (UE) 2016/417, de 17 de marzo de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 75, p. 16), la Comisión aplicó una corrección a tanto alzado del 2 % a los gastos efectuados en Suecia en concepto de ayudas directas disociadas del año de solicitud 2013, de modo que el importe final de la corrección asciende a la suma de 8811286,44 euros (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

11

Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de mayo de 2016, el Reino de Suecia interpuso el presente recurso.

12

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de septiembre de 2016, la República Checa solicitó intervenir en el procedimiento en apoyo de las pretensiones del Reino de Suecia, intervención que fue admitida por decisión del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 19 de octubre de 2016.

13

El escrito de contestación, la réplica y la dúplica se presentaron en la Secretaría del Tribunal el 5 de octubre de 2016, el 1 de diciembre de 2016 y el 13 de enero de 2017, respectivamente.

14

Después de que la República Checa presentara su escrito de formalización de la intervención el 1 de diciembre de 2016, el Reino de Suecia y la Comisión presentaron sus observaciones sobre dicho escrito el 21 y el 23 de febrero de 2017, respectivamente.

15

La terminación de la fase escrita del procedimiento se notificó a las partes el 28 de febrero de 2017.

16

El Reino de Suecia indicó el 20 de marzo de 2017 que deseaba que se celebrara una vista oral.

17

El Reino de Suecia solicita al Tribunal que:

18

La Comisión solicita al Tribunal que:

19

La República Checa solicita al Tribunal que estime las pretensiones del Reino de Suecia y anule la Decisión impugnada en la medida en que este lo solicita.

20

El Reino de Suecia invoca tres motivos en apoyo de su recurso.

21

En primer lugar, alega que la Comisión cometió un error de Derecho al incumplir las disposiciones del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 y las del artículo 52 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), en la medida en que en la comunicación de 6 de diciembre de 2013, que la Comisión remitió al Reino de Suecia al término de su investigación, no precisaba la deficiencia alegada en el presente caso ni indicaba las medidas correctoras necesarias para garantizar en el futuro el respeto de la normativa de la Unión. Así pues, en su opinión, tal comunicación no puede invocarse para justificar la corrección financiera controvertida.

22

En segundo lugar, sostiene que la Comisión basó la Decisión impugnada en conclusiones erróneas sobre las diferencias resultantes de la comparación del número de errores detectados tras la aplicación de un modo de control y de otro. Por lo tanto, a su juicio, procede considerar que la Comisión no logró demostrar las deficiencias alegadas ni la manera en que, suponiendo que existieran realmente, habrían podido entrañar un riesgo de perjuicio para el FEAGA.

23

En tercer lugar, alega igualmente que, al efectuar el cálculo del importe de la corrección a tanto alzado, la Comisión infringió tanto el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 como sus propias directrices establecidas en el documento n.o VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento n.o VI/5330/97»), e igualmente el principio de proporcionalidad.

24

La Comisión impugna la argumentación expuesta por el Reino de Suecia en los tres motivos de recurso invocados por este.

25

La República Checa, que declara apoyar plenamente la argumentación del Reino de Suecia, solo ha formulado observaciones en relación con los motivos de recurso segundo y tercero.

26

El Reino de Suecia indica que el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 y el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 regulan las diferentes etapas que deben respetarse en el procedimiento de liquidación de cuentas relativo al FEAGA. En particular, con arreglo al artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 885/2006, para que el Estado miembro de que se trate pueda remediar lo antes posible las deficiencias observadas, es preciso comunicarle previamente los resultados de la investigación de la Comisión e informarle de las medidas correctoras que deben adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa de la Unión en el futuro. Así, según esta parte, solo esa comunicación escrita puede servir de punto de partida para el cómputo del plazo de 24 meses fijado en el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013, que permite identificar los gastos que pueden excluirse de la financiación de la Unión.

27

Ahora bien, según alega el Reino de Suecia, la comunicación de 6 de diciembre de 2013 no cumple los requisitos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 885/2006 —como tampoco los escritos o comunicaciones posteriores de la Comisión—, pues en ella no se indicaba claramente en qué consistía la deficiencia que se reprochaba al Reino de Suecia ni las medidas correctoras que este debía adoptar para corregirla, y la Comisión no aportó esas precisiones hasta su posición definitiva de 19 de octubre de 2015, en la que indicó además que la persistencia de las deficiencias alegadas debía asimilarse a una inexistencia de control auxiliar. En particular, a juicio de esta parte, el contenido de la comunicación de 6 de diciembre de 2013 permite comprobar que la Comisión se limitó a indicar que sospechaba o bien la existencia de deficiencias en un control auxiliar, a saber, en el análisis de riesgos utilizado para la selección de las muestras de control por teledetección, o bien la existencia de algún tipo de deficiencia en un control fundamental, a saber, en la inspección física mediante teledetección. Afirma además que, según la jurisprudencia, la comunicación escrita contemplada en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 debe proporcionar, sin embargo, al Estado miembro un pleno conocimiento de las reservas de la Comisión a fin de cumplir la función de advertencia que le corresponde.

28

Además, el Reino de Suecia sostiene que, pese a que los servicios de la Comisión solo realizaron una investigación sobre los años de solicitud 2011 y 2012, las sospechas de deficiencias formuladas por la Comisión fueron asimiladas posteriormente a una inexistencia de análisis de riesgos, sin que la razón de esa evolución de la postura de la Comisión pueda deducirse del expediente, de la legislación de la Unión o de la jurisprudencia, y ni siquiera de las propias directrices adoptadas por dicha institución, con arreglo a las cuales el hecho de que un procedimiento de control sea mejorable no basta para justificar correcciones financieras.

29

La Comisión replica que, en la comunicación de 6 de diciembre de 2013, y en particular en el punto 1.2.1 de su anexo, titulado «Eficacia del análisis de riesgos», facilitó a las autoridades suecas detalles sobre las deficiencias que se les reprochaban y les solicitó aclaraciones adicionales sobre la evaluación de los riesgos para los controles por teledetección, así como explicaciones sobre el modo de garantizar una toma en consideración adecuada del riesgo para el Fondo. En su opinión, tal solicitud debe considerarse, al menos implícitamente, una indicación en términos generales de las medidas correctoras que debían adoptarse. La Comisión señala que, en lo que respecta a las diferencias observadas entre los dos métodos de control, indicó que cabía sospechar que o bien la selección de las muestras de control, o bien el método de control presentaban deficiencias.

30

La Comisión sostiene, en particular, que en el punto 1.3.2 del anexo de la comunicación de 6 de diciembre de 2013 mencionó los defectos observados en los controles rápidos sobre el terreno efectuados por las autoridades suecas a raíz de las operaciones de control por teledetección.

31

La Comisión alega además que, si bien es cierto que la comunicación de 6 de diciembre de 2013 hace referencia a los años de solicitud 2011 y 2012, ello se debe a que, como dicha comunicación se refería a una inspección efectuada en agosto de 2013, en aquel momento no existía ningún resultado correspondiente a 2013. Sin embargo, afirma, como las irregularidades persistían, ella estaba obligada a tenerlas en cuenta para determinar el período al que se aplicaría la corrección financiera. A su juicio, la existencia de deficiencias en los años 2011 a 2013 permitía considerar que en esos años no se había efectuado ningún análisis de riesgos y que, por tanto, no se había aplicado ningún control auxiliar.

32

En opinión de la Comisión, el contenido del escrito que le fue remitido el 5 de febrero de 2014 por la Agencia de Agricultura permite igualmente comprobar que las autoridades suecas habían comprendido cuáles eran las deficiencias que la Comisión les reprochaba.

33

Según la Comisión, posteriormente, en la invitación de 11 de abril de 2014 a la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014 y en las conclusiones de esa reunión, ella facilitó detalles adicionales sobre las medidas correctoras que debían adoptarse. Ello se explica por el hecho de que el procedimiento de control es un proceso dinámico, en el que las cuestiones que surgen van tratándose a medida que avanza el proceso, en función de las aclaraciones ofrecidas por el Estado miembro de que se trate. En cualquier caso, alega, las medidas correctoras solo podían tener validez para el futuro, y no para los años de solicitud 2011 a 2013.

34

La Comisión rechaza además la afirmación de que fue únicamente en posición definitiva de 19 de octubre de 2015 donde precisó el contenido de la deficiencia alegada e indicó que tal deficiencia, unida a la falta de evolución de la situación en los últimos años, la había llevado a su conclusión sobre la inexistencia de control auxiliar. Sostiene que esos datos figuraban ya en su comunicación de 15 de enero de 2015, efectuada con arreglo al artículo 11, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento n.o 885/2006.

35

En el presente asunto, el artículo 11, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 885/2006, invocado por el Reino de Suecia y que entró en vigor a partir del 16 de octubre de 2006, está redactado así:

«Liquidación de conformidad

1.   Cuando, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará sus observaciones al Estado miembro de que se trate e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.

La comunicación hará referencia al presente artículo. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses desde la recepción de la comunicación y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá acordar prorrogar dicho plazo.

Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará una reunión bilateral y ambas partes procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado al presupuesto [de la Unión].

2.   En el plazo de dos meses desde la fecha de recepción de las actas de la reunión bilateral a que se refiere el apartado 1, párrafo tercero, el Estado miembro comunicará la información solicitada durante la reunión o cualquier otra información que considere útil para el examen en curso.

En casos justificados, y previa solicitud motivada del Estado miembro, la Comisión podrá autorizar una prórroga del plazo mencionado en el párrafo primero. La solicitud deberá presentarse a la Comisión antes de la expiración de dicho plazo.

Terminado el plazo mencionado en el párrafo primero, la Comisión deberá comunicar oficialmente sus conclusiones al Estado miembro basándose en la información recibida en virtud del procedimiento de liquidación de conformidad. En la comunicación se evaluarán los gastos que la Comisión prevea excluir de la financiación [de la Unión] en virtud del artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 y se hará referencia al artículo 16, apartado 1, del presente Reglamento.»

36

El Reglamento n.o 1306/2013, que derogó el Reglamento (CE) n.o 1290/2005, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), contiene un artículo 52 titulado «Liquidación de conformidad», aplicable a partir del 1 de enero de 2015.

37

Según lo dispuesto en el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013, no podrá denegarse la financiación «de los gastos [del FEAGA] efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación por escrito de la Comisión al Estado miembro de los resultados de sus comprobaciones».

38

Queda claro así que el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 determina las diferentes etapas que deben respetarse en el procedimiento de liquidación de cuentas del FEAGA. En particular, el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento precisa el contenido de la primera comunicación escrita en la que la Comisión comunica el resultado de sus comprobaciones al Estado miembro, antes de organizar la discusión bilateral. Según esta disposición, la primera comunicación debe precisar al Estado miembro interesado el resultado de las comprobaciones de la Comisión e indicarle las medidas correctoras que debe adoptar para garantizar en el futuro el cumplimiento de las normas de la Unión de que se trate (sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado 57).

39

A este respecto procede recordar que, en el contexto de la aplicación del Reglamento (CE) n.o 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO 1995, L 158, p. 6), el juez de la Unión ya declaró que la comunicación escrita a que se refiere el artículo 8, apartado 1, de dicho Reglamento —sustancialmente idéntica a la comunicación mencionada en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 885/2006— debía proporcionar al Estado miembro un pleno conocimiento de las reservas de la Comisión, de modo que pudiera cumplir la función de advertencia que le confería el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado 58).

40

De ello se deduce que, en la primera comunicación mencionada en el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006, la Comisión debe indicar, con suficiente precisión, el objeto de la investigación llevada a cabo por sus servicios y las deficiencias detectadas durante dicha investigación, que pueden invocarse posteriormente como medio de prueba de las dudas serias y razonables que ella alberga con respecto a los controles efectuados por las administraciones nacionales o a las cifras remitidas por estas y justificar, así, las correcciones financieras aplicadas en la decisión final por la que se excluyan de la financiación de la Unión determinados gastos realizados por el Estado miembro interesado con cargo al FEAGA (véase, por analogía, la sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado 59 y jurisprudencia que allí se cita).

41

Sin embargo, cuando continúen existiendo irregularidades que justifiquen la aplicación de una corrección financiera después de la fecha de comunicación escrita de los resultados de las comprobaciones, la Comisión puede, e incluso debe, tener en cuenta dicha situación al determinar el período que abarcará la corrección financiera en cuestión (véase, por analogía, la sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado 63 y jurisprudencia que allí se cita).

42

Por consiguiente, es preciso examinar aquí si cabe considerar que la comunicación de 6 de diciembre de 2013, constituida por el escrito de 6 de diciembre de 2013 y el anexo de este, satisface los requisitos formulados en el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006. Para ello es preciso verificar si dicha comunicación contiene, por una parte, una identificación suficiente del objeto y de los resultados de la investigación, en la medida en que han servido de base a la corrección financiera controvertida, y, por otra parte, las medidas correctoras que debían adoptarse en el futuro.

43

El escrito que forma parte de la comunicación de 6 de diciembre de 2013 se refiere, en primer lugar, a la investigación que tuvo lugar en Suecia del 19 al 23 de agosto de 2013 e indica en términos muy generales que, habida cuenta de las observaciones resultantes de dicha investigación en lo que respecta a los pagos directos por superficie correspondientes a los años de solicitud 2011 y 2012, los servicios de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión han estimado que las autoridades suecas no habían satisfecho enteramente los requisitos derivados, por una parte, del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), y, por otra parte, del Reglamento n.o 1122/2009 y del Reglamento (CE) n.o 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento n.o 73/2009 (DO 2009, L 316, p. 1).

44

El mencionado escrito precisa además que, con arreglo al artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005, las deficiencias observadas pueden hacer que quede excluida de la financiación de la Unión una parte de los gastos financiados por el FEAGA y que tales deficiencias constituirán la base de esas correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas.

45

En cuanto al anexo que forma parte de la comunicación de 6 de diciembre de 2013, su punto 1.2.1, titulado «Eficacia del análisis de riesgos», comienza por recordar lo dispuesto en los artículos 26 y 31 del Reglamento n.o 1122/2009, antes de formular el principio de que «por lo general, se supone que los controles por teledetección y los controles clásicos sobre el terreno deben producir los mismos resultados [y], si no ocurre así, cabe sospechar que o bien la selección de las muestras de control, o bien el método de control presentan deficiencias».

46

A continuación, este anexo incluido en la comunicación de 6 de diciembre de 2013 procede a comparar los porcentajes de error observados en los controles de las superficies de las explotaciones que reciben ayudas, según se haya recurrido a los controles sobre el terreno o a la teledetección y según la selección de las muestras se haya realizado aleatoriamente o evaluando los factores de riesgo.

47

Un cuadro recapitulativo permite comprobar que los porcentajes de error en los controles por teledetección de muestras seleccionadas evaluando los factores de riesgo son sistemáticamente inferiores a los porcentajes de error en los controles sobre el terreno, pues los primeros son de 0,96 % y de 0,31 % para los años 2011 y 2012, respectivamente, y los segundos de 1,34 % y de 1,41 % para esos mismos años.

48

Tras exponer las explicaciones ofrecidas por las autoridades suecas, relativas, por una parte, al método de selección de las explotaciones controladas y, por otra, a la racionalización de los controles por teledetección a fin de concentrarlos en las zonas del territorio sueco con una determinada densidad de explotaciones, la Comisión llega a la conclusión de que «existe, pues, el peligro de que las autoridades suecas no identifiquen suficientemente el riesgo correspondiente a los controles por teledetección».

49

Esta conclusión sobre la necesidad de una mejor evaluación de los factores de riesgo resulta clara y carente de ambigüedades y no puede asimilarse, como alega el Reino de Suecia, a una mera sospecha que no podría justificar una corrección financiera. Procede considerar, pues, que tal conclusión constituye una identificación suficiente del objeto y de los resultados de la investigación.

50

En lo que respecta a las medidas correctoras que debían aplicarse, si bien es cierto que el escrito incluido en la comunicación de 6 de diciembre de 2013 se limita a remitir al anexo que forma parte de la misma comunicación, al tiempo que solicita a las autoridades suecas que informen a la Comisión de las medidas correctoras ya adoptadas y de las que piensan adoptar, así como de su calendario de aplicación, dicho anexo invita a las autoridades suecas a «ofrecer aclaraciones adicionales sobre su evaluación de los riesgos para los controles por teledetección y a explicar de qué modo garantizan una toma en consideración adecuada del riesgo».

51

Interpretada a la vista de las deficiencias observadas, esta conclusión sobre las medidas correctoras que debían adoptarse resulta clara y carente de ambigüedades, especialmente si se tiene en cuenta que las autoridades suecas ofrecieron ciertas explicaciones sobre las deficiencias observadas por los servicios de la Comisión, de modo que, manifiestamente, para ellas el alcance de esa conclusión estaba claro.

52

Dadas estas circunstancias, las medidas correctoras que debían adoptar en el futuro las autoridades suecas se revelan suficientemente detalladas en la comunicación de 6 de diciembre de 2013, desde el punto de vista de los requisitos derivados del artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006.

53

Por otra parte, aunque la comunicación de 6 de diciembre de 2013 se refiere únicamente a los años de solicitud 2011 y 2012, mientras que la corrección financiera se refiere al año de solicitud 2013, es preciso recordar, por una parte, que el año de solicitud 2013 no había finalizado aun cuando los servicios de la Comisión efectuaron su inspección en agosto de 2013 y, por otra parte, que, si las irregularidades que justifican la aplicación de una corrección financiera persisten después de la fecha de comunicación escrita de los resultados de las comprobaciones, la Comisión está obligada a tener en cuenta esa situación al determinar el período que abarcará la corrección financiera en cuestión.

54

En efecto, se desprende de lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 que, si el Estado miembro interesado no aplica medidas correctoras en respuesta a las irregularidades detectadas por la Comisión, esta puede, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras exigidas por ella, excluir los gastos afectados por el incumplimiento de las normas de la Unión (sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado 80).

55

Pues bien, en su comunicación de 15 de enero de 2015, la Comisión constató que continuaba existiendo una importante divergencia entre los porcentajes de error de los controles por teledetección y de los controles sobre el terreno, pues tales porcentajes eran de 0,39 % y de 0,74 %, respectivamente.

56

Desde ese momento, y no solo a partir de la posición definitiva de la Comisión de 19 de octubre de 2015, como alega erróneamente el Reino de Suecia, este último quedó informado de la persistencia de las deficiencias constatadas por los servicios de la Comisión, y las medidas correctoras que debían adoptarse eran necesariamente de idéntica naturaleza que las que se habían indicado antes.

57

Habida cuenta de las consideraciones expuestas, es evidente que la Comisión no incumplió los requisitos derivados del artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 y que procede desestimar, por infundado, el primer motivo de recurso invocado por el Reino de Suecia.

58

En primer lugar, el Reino de Suecia sostiene que las alegaciones de la Comisión sobre la supuesta infracción de las disposiciones del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009 parten de la premisa errónea de que los controles clásicos sobre el terreno y los controles por teledetección producen el mismo resultado. Ahora bien, se trata de dos métodos complementarios, pues el control sobre el terreno es por naturaleza más preciso y permite detectar un número mayor de errores, mientras que la teledetección permite tener una visión de conjunto y controlar zonas más grandes. Así lo corrobora, por otra parte, a su juicio, el texto del artículo 35, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1122/2009, que dispone que los Estados miembros que recurran a la teledetección deben realizar inspecciones físicas cuando la exactitud de los resultados de la teledetección no sea satisfactoria para la autoridad competente. Alega, por lo demás, que la Comisión no ha explicado por qué razón ambos métodos de control deben ofrecer resultados similares.

59

A continuación, el Reino de Suecia expone que las divergencias entre los porcentajes de error observados según se utilice uno u otro método de control, además de haber sufrido variaciones en las apreciaciones ofrecidas por la Comisión a lo largo de la tramitación del asunto, son poco elevadas, o incluso marginales, puesto que su valor absoluto oscila entre 0,27 % y 0,56 %, es decir, por debajo del límite del 2 %, que constituye el porcentaje habitual en este tipo de asuntos, según el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea. En la vista, el Reino de Suecia reiteró esta alegación remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal que se desprende, según él, de la sentencia de 16 de febrero de 2017, Rumanía/Comisión (T‑145/15, EU:T:2017:86). En todo caso, a su juicio, la diferencia observada es demasiado escasa para concluir que no existió control auxiliar, de modo que la Comisión fue incapaz de acreditar suficientemente la existencia de dudas sobre la eficacia de dichos controles, como exigen los principios establecidos por la jurisprudencia.

60

Por último, el Reino de Suecia alega que, aunque no existen normas comunes sobre la manera de realizar la evaluación y la actualización de la eficacia del análisis de riesgos exigidas por el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009, de modo que corresponde a los Estados miembros determinar ellos mismos los factores de riesgo, él ha seguido, sin embargo, las orientaciones que figuran en la base de datos de la Comisión denominada «WikiCap». Afirma que se vio obligado igualmente a tener en cuenta que la Comisión solo ofrecía imágenes por satélite a condición de que el 25 % de la superficie fotografiada se utilizara a efectos de control, lo que suponía importantes restricciones para Suecia, dada la gran proporción de superficie boscosa en su territorio, por lo que tuvo que concentrar los controles en las provincias que poseían muchas tierras agrícolas. Por otra parte, las autoridades suecas indican que realizaban inspecciones parciales sobre el terreno en un 85-90 % de las explotaciones controladas por teledetección, de modo que la utilización exclusiva de la teledetección solo afectaba a una parte muy pequeña de las explotaciones controladas.

61

Dadas estas circunstancias, el Reino de Suecia estima haber respetado las orientaciones de la Comisión en cuanto a la selección de las zonas de control por teledetección y sostiene que concentró sus controles en las zonas donde los derechos al pago de ayudas eran más elevados, lo que se ajusta plenamente a dichas orientaciones. Por otra parte, los controles se centraron igualmente en los agricultores que por su tipo de actividad y el tamaño de la superficie que explotaban presentaban más interés para los controles. Las autoridades suecas afirman además que para los años de solicitud 2011 a 2013 modificaron las zonas controladas gracias a imágenes por satélite específicamente encargadas y que, en lo referente al año de solicitud 2013, modificaron igualmente los factores de riesgo para que fueran idénticos a los utilizados en los controles sobre el terreno, lo que contradice la afirmación de la Comisión según la cual no se produjo ni actualización ni evaluación de los factores de riesgo durante tres años consecutivos.

62

En su escrito de réplica, el Reino de Suecia mantiene que la Comisión ha interpretado erróneamente las conclusiones de la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014 y que, en contra de lo que esta alega, él no afirmó que no había realizado ninguna evaluación de los factores de riesgo en lo referente a los controles por teledetección.

63

Por su parte, la República Checa sostiene, en resumen, que las muestras destinadas a los controles sobre el terreno y las destinadas a los controles por teledetección se seleccionan siguiendo métodos diferentes, de modo que no es pertinente comparar los errores detectados según se aplique uno u otro método. Además, dado que la selección de las zonas de control por teledetección ha de realizarse a finales del año anterior al año de la solicitud de ayuda y que la Comisión solo ofrece un número limitado de imágenes por satélite, la selección de las zonas que deben controlarse se basa en criterios geográficos, y no en un análisis de riesgos fundado en el conocimiento de la totalidad de los agricultores y de sus solicitudes de ayudas. Así pues, a su juicio, los agricultores controlados por teledetección presentan un riesgo global más bajo y el porcentaje de errores detectados es también más bajo, de modo que el margen de error es más grande en este tipo de controles.

64

La República Checa añade que ninguna disposición del Reglamento n.o 1122/2009 indica que ambos tipos de control deban producir un mismo porcentaje de error ni que la existencia de porcentajes de error diferentes ponga en duda la eficacia de los controles.

65

La Comisión responde alegando que la diferencia de resultados entre los controles sobre el terreno y los controles por teledetección constituye en sí un problema. En su opinión, si bien ambos métodos de control se consideran igualmente válidos, el hecho de que sus resultados no sean similares significa, por el contrario, que puede ponerse en entredicho la calidad de los controles o el método de control elegido.

66

En lo que respecta a la variación en las cifras presentadas por ella, la Comisión explica que aportó datos procedentes tanto de muestras aleatorias como de muestras basadas en un análisis de riesgos. Reconoce, sin embargo, que el porcentaje de error anual de 0,99 % en los controles clásicos sobre el terreno correspondientes al año 2012 es erróneo y que la cifra correcta es 0,87 %, pero considera que esto carece de importancia en el presente asunto.

67

Por lo que se refiere a la inexistencia de una evaluación anual y de una actualización apropiada en materia de análisis de riesgos, la Comisión alega que la modificación de la localización de las zonas de control correspondiente al año de solicitud 2013 no prueba la existencia de una evaluación de los factores de riesgo. Por lo demás, la Comisión mantiene que las autoridades suecas reconocieron en la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014 que no habían procedido a una evaluación de los factores de riesgo en lo que respecta a los controles por teledetección. Según las conclusiones de esa reunión, el análisis de riesgos relativo a los controles por teledetección solo se modificó a partir del año de solicitud 2014, y no del año de solicitud 2013. Además, según la Comisión, los datos que aporta el Reino de Suecia en la demanda permiten comprobar que, suponiendo que se hubiera efectuado una modificación para el año 2013, esta última no aportó mejoras, por lo que la imputación de la Comisión sigue estando fundada.

68

La Comisión rechaza la alegación de las autoridades suecas de que las diferencias observadas entre los porcentajes de error son marginales, poniendo de relieve que, por el contrario, tales diferencias fueron considerables, pues los controles sobre el terreno permitieron detectar, en comparación con los controles por teledetección, en 2011 un 150 % más de errores, en 2012 más de un 250 % más de errores y en 2013 cerca de un 200 % más de errores. Además, según la Comisión, el límite mínimo del 2 % de errores que invocan las autoridades suecas no es aplicable a la liquidación de conformidad contemplada en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013.

69

Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el FEAGA financia únicamente las intervenciones efectuadas con arreglo a las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. A este respecto, corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de dichas disposiciones. Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declare que los controles aplicados por el Estado miembro de que se trate no existen o presentan deficiencias (véase la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 15 y jurisprudencia que allí se cita).

70

No obstante, la Comisión no está obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles realizados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino a aportar una prueba de las dudas serias y razonables que alberga con respecto a esos controles o a esas cifras (véase la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 16 y jurisprudencia que allí se cita).

71

Esta atenuación de la carga de la prueba que recae sobre la Comisión se explica por el hecho de que es el Estado miembro quien se encuentra en mejor posición para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEAGA y, en consecuencia, es a él a quien incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 17 y jurisprudencia que allí se cita).

72

Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las constataciones de la Comisión sin respaldar sus propias alegaciones con datos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no logra demostrar que las comprobaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen pruebas capaces de suscitar serias dudas en cuanto al establecimiento de un sistema adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 18 y jurisprudencia que allí se cita).

73

En el título III, titulado «Controles», del Reglamento n.o 1122/2009, el artículo 26, titulado «Principios generales», establece en su apartado 1 que «los controles administrativos y sobre el terreno contemplados en el presente Reglamento se efectuarán de tal forma que se garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas, así como de los requisitos y normas aplicables en relación con la condicionalidad». Este título III contiene un capítulo II, consagrado a los controles referidos a los criterios de admisibilidad de las solicitudes de ayuda, cuya sección II está consagrada a su vez a los controles sobre el terreno.

74

El artículo 30 del Reglamento n.o 1122/2009, que se ocupa en particular de los controles sobre el terreno referidos a los criterios de admisibilidad, dispone entre otras cosas que «el número total de controles sobre el terreno efectuados anualmente alcanzará al menos al 5 % de todos los agricultores que se acojan al régimen de pago único, al régimen de pago único por superficie o a pagos por superficie en concepto de ayuda específica».

75

El artículo 31 del Reglamento n.o 1122/2009, relativo a la selección de las muestras de control y a la evaluación y a la actualización de los factores de riesgo, está redactado así:

«Selección de la muestra de control

1.   Las muestras de control para los controles sobre el terreno previstos en el presente Reglamento serán seleccionadas por la autoridad competente, sobre la base de un análisis de riesgos y de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas.

Para que la muestra sea representativa, los Estados miembros seleccionarán de forma aleatoria entre un 20 % y un 25 % del número mínimo de productores que deban ser sometidos a controles sobre el terreno con arreglo a lo dispuesto en el artículo 30, apartados 1 y 2.

No obstante, si el número de productores que han de someterse a controles sobre el terreno supera el número mínimo de los que han de someterse a controles sobre el terreno de acuerdo con el artículo 30, apartados 1 y 2, el porcentaje de agricultores seleccionados de forma aleatoria en la muestra adicional no superará el 25 %.

2.   La eficacia del análisis de riesgos se evaluará y actualizará anualmente:

3.   La autoridad competente llevará registros de los motivos que han conducido a la selección de cada productor sometido a un control sobre el terreno. El inspector encargado del control sobre el terreno será informado oportunamente al respecto antes del inicio de dicho control.

4.   Si procede, podrá efectuarse una selección parcial de la muestra de control antes del final del período de selección de que se trate, basándose en la información disponible. La muestra provisional se completará cuando estén disponibles todas las solicitudes pertinentes.»

76

El artículo 35 del Reglamento n.o 1122/2009, que se refiere a la teledetección y a su articulación con los controles sobre el terreno, está redactado así:

«Teledetección

1.   Cuando un Estado miembro recurra a la posibilidad de realizar controles sobre el terreno mediante teledetección al amparo del artículo 33, párrafo segundo, deberá:

2.   Los controles adicionales previstos en el artículo 30, apartado 3, se realizarán mediante controles sobre el terreno tradicionales si, durante el año en curso, resultara imposible llevarlos a cabo mediante teledetección.»

77

En primer lugar, por lo que respecta a la alegación del Reino de Suecia de que la Comisión no ha demostrado que él hubiera infringido las disposiciones del artículo 31 del Reglamento n.o 1122/2009 y de que dicha institución ha partido de la premisa errónea de que los métodos de control por teledetección y sobre el terreno deberían producir los mismos resultados, procede recordar que los controles que los Estados miembros están obligados a aplicar en el marco del régimen de apoyo a los agricultores financiado por el FEAGA deben respetar los principios generales formulados en el artículo 26, apartado 1, del Reglamento n.o 1122/2009, en particular en lo que respecta a la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y de los requisitos y normas aplicables en relación con la condicionalidad.

78

Aunque, como afirma la Comisión y como se deduce de los artículos 33 y 35 del Reglamento n.o 1122/2009, los Estados miembros pueden utilizar válidamente los dos métodos de control, están, sin embargo, obligados a recurrir a las inspecciones sobre el terreno para todas las parcelas respecto de las cuales la teledetección no permita comprobar la exactitud de la declaración.

79

Pues bien, aunque el Reglamento n.o 1122/2009 no indica expresamente que estos dos métodos de control deban producir resultados similares, similitud a la que la Comisión se refirió en el punto 12.4.1.2 del informe de síntesis, no es menos cierto que los defectos de los controles por teledetección deben paliarse recurriendo a los controles sobre el terreno a fin de garantizar una comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas. Por lo tanto, si la utilización de una u otra forma de control revela diferencias significativas en la detección de los errores, únicamente puede tratarse de una situación transitoria, que debe corregirse mediante una evolución de la toma en consideración de los factores de riesgo, de modo que, pasado cierto plazo, los porcentajes de error tiendan a ser similares o, como mínimo, a aproximarse. A este respecto resulta inoperante la alegación del Reino de Suecia de que realizó inspecciones parciales sobre el terreno en un 85-90 % de las explotaciones controladas por teledetección, ya que esto no afecta a las diferencias observadas entre los porcentajes de error. Por lo demás, el artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009 menciona expresamente la necesidad de evaluar y de actualizar anualmente los factores de riesgo.

80

Procede recordar que, como alega la Comisión, la razón de la corrección financiera aplicada por ella en el presente asunto consiste en que el análisis de riesgos se efectuó a partir de un número limitado de factores de riesgo, que no fueron ni valorados anualmente ni actualizados adecuadamente a fin de identificar mejor el riesgo para el Fondo.

81

Dadas estas circunstancias, la persistencia de una diferencia significativa entre los porcentajes de error en función del método de control utilizado aparece como una prueba de las dudas serias y razonables que la Comisión albergaba con respecto al método elegido por las autoridades suecas a fin de identificar mejor el riesgo para el Fondo, habida cuenta del número de factores de riesgo seleccionados y de la necesidad de evaluarlos y de actualizarlos anualmente.

82

Además, las dudas de la Comisión se vieron legítimamente reforzadas por la postura de las autoridades suecas en el procedimiento de liquidación de conformidad. En efecto, como muestra el acta de la reunión bilateral celebrada el 20 de mayo de 2014, está claro que dichas autoridades indicaron que, con respecto a los controles clásicos sobre el terreno, evaluaban anualmente los factores de riesgo que generaban sobredeclaraciones y a continuación adaptaban el análisis de riesgos, pero que, en lo referente a los controles por teledetección, no se efectuaba tal análisis. Según estas autoridades, el único factor de riesgo que tomaban en consideración era la relación «superficie declarada en la solicitud/cantidad abonada».

83

Aunque el Reino de Suecia impugna la interpretación que la Comisión hace del acta de la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014, procede, sin embargo, hacer constar que, en el escrito de 25 de septiembre de 2014 remitido por la Agencia de Agricultura en respuesta a ese acta, dicha Agencia no negó formalmente la inexistencia de análisis de riesgos en el caso de los controles por teledetección. En cambio, explicó cómo había procedido a estimar el perjuicio sufrido por el Fondo, en particular en lo referente al año de solicitud 2014, utilizando las cifras preliminares de anomalías detectadas en 2013.

84

En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación del Reino de Suecia de que las diferencias observadas entre los porcentajes de error en función del método de control utilizado eran demasiado escasas para demostrar una infracción del artículo 31 del Reglamento n.o 1122/2009 y, en todo caso, resultaban inferiores al límite mínimo del 2 % que, a juicio del Tribunal de Cuentas, constituía un porcentaje aceptable de detección de errores, procede señalar que los porcentajes de error constatados que dieron lugar a la posición definitiva de 19 de octubre de 2015, que tienen su origen en la comprobación de muestras seleccionadas con arreglo a una evaluación de los factores de riesgo y que se mencionan en la comunicación de 15 de enero de 2015, ascienden, para los controles sobre el terreno y para los controles por teledetección respectivamente, a 0,84 % y 0,57 % en 2011, a 0,99 % y 0,31 % en 2012 y a 0,74 % y 0,39 % en 2013. En esos tres años, los controles sobre el terreno permiten detectar, pues, un porcentaje de errores mucho más elevado que los controles por teledetección, a saber, un 150 % más de errores, un 300 % más y un 200 % más, respectivamente.

85

En contra de las alegaciones del Reino de Suecia, esta diferencia de resultados en función del método utilizado resulta de gran importancia y no es posible sostener que ambos métodos de control producen resultados equivalentes. Además, en cuanto al porcentaje del 2 %, también denominado «nivel de importancia», que en opinión de esa parte resulta aceptable según los criterios del Tribunal de Cuentas, dicho porcentaje no es pertinente en el presente asunto. En efecto, el concepto de «nivel de importancia» establecido por el Tribunal de Cuentas en su dictamen n.o 2/2004, de 18 de marzo de 2004, sobre el modelo de «auditoría única» (y una propuesta de marco de control interno comunitario) (DO 2004, C 107, p. 1), así como el «umbral de materialidad» del 2 %, mencionado en particular en el punto 17 del anexo 1.1 —anexo que lleva por título «Enfoque y metodología de auditoría»— del Informe anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria de la Unión relativo al ejercicio 2014, acompañado de las respuestas de las instituciones (DO 2015, C 373, p. 1), se refieren a un límite mínimo a partir del cual se planifican los trabajos del Tribunal de Cuentas en materia de auditoría, pero no se ha demostrado que ello sea pertinente en el presente asunto, relativo a un procedimiento de liquidación de conformidad regulado en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, como indica con acierto la Comisión.

86

Por último, si bien es cierto que los porcentajes de error indicados por la Comisión han podido evolucionar a lo largo del procedimiento de liquidación de cuentas, pues pasaron de ser de un 0,96 % en la comunicación de 6 de diciembre de 2013 a un 0,84 % en la comunicación de 15 de enero de 2015, en lo que respecta a los controles por teledetección de muestras basadas en la evaluación de riesgos correspondientes al año de solicitud 2011, esta variación no afecta, sin embargo, a la constatación de una gran divergencia entre los porcentajes de error en función del método utilizado, recordada en el apartado 84 anterior.

87

En tercer lugar, por lo que respecta a la afirmación del Reino de Suecia según la cual a partir del año de solicitud 2013 se procedió a adaptar los factores de riesgo relativos a los controles por teledetección, lo máximo que puede deducirse del mapa anexo a la demanda que recoge las zonas de control por teledetección del año 2013 es que, efectivamente, las zonas de control por teledetección fueron modificadas. Por lo demás, la persistencia de una divergencia entre los porcentajes de error en 2013 permite constatar que esa modificación solo tuvo una repercusión muy escasa. En cambio, como se desprende de los apartados 83 y 84 anteriores, nada permite afirmar que se efectuara una adaptación válida de los factores de riesgo.

88

Procede señalar, pues, que los datos que demuestran la insuficiencia de los controles efectuados por las autoridades suecas, que suscitaron en la Comisión serias dudas sobre el establecimiento de un sistema adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control, no han sido desmentidos por las alegaciones formuladas por dichas autoridades, sin que sea necesario continuar examinando tales alegaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2014, Dinamarca/Comisión, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, apartado 73). En efecto, habida cuenta del gran tamaño de la zona geográfica que sigue estando afectada después de que la Comisión aceptara reducir la corrección financiera limitándola a ocho provincias (véase el apartado 9 anterior), es evidente que la Comisión podía legítimamente albergar dudas en cuanto al carácter sistémico de la deficiencia constatada y que el Reino de Suecia no ha aportado datos específicos capaces de demostrar que las divergencias observadas entre los porcentajes de error en función de los métodos de control pudieran atribuirse a factores distintos de las deficiencias derivadas de las opciones elegidas por las autoridades nacionales al establecer los controles por teledetección. Dadas estas circunstancias, la Comisión pudo estimar legítimamente que el Reino de Suecia había incumplido las disposiciones del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009, de modo que procede desestimar por infundado el segundo motivo de recurso.

89

En primer lugar, el Reino de Suecia alega que la corrección a tanto alzado del 2 % no resulta justificada, habida cuenta de la naturaleza y de la amplitud de la disconformidad y del perjuicio real que esta pueda causar al Fondo. El hecho de que un procedimiento de control sea mejorable no constituye un incumplimiento grave de una norma jurídica de la Unión ni es suficiente, en sí, para dar lugar a correcciones financieras en razón del pretendido fracaso de un control auxiliar. En cualquier caso, a su juicio, procede reducir el importe que ha quedado excluido de la financiación de la Unión.

90

En segundo lugar, el Reino de Suecia alega que la corrección a tanto alzado no está justificada porque habría sido posible determinar mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión. Sostiene que, sin ofrecer una motivación pertinente, la Comisión decidió recurrir a una corrección a tanto alzado y rechazó la estimación ofrecida por las autoridades suecas, a pesar de que habría sido posible determinar el importe que eventualmente debía excluirse de la financiación de la Unión a partir de las divergencias entre los dos métodos de control, obteniendo un resultado de 1022259,46 euros. Este importe se ha calculado incrementando el importe de las correcciones obtenido a raíz de los controles por teledetección —con este método, las correcciones eran aproximadamente la mitad que con el método de controles sobre el terreno— y añadiéndole los importes que hubieran debido recuperarse retroactivamente. Además, según las autoridades suecas, fue únicamente en su posición definitiva de 19 de octubre de 2015 donde la Comisión les informó de que consideraba que se hallaba ante un supuesto de inexistencia de control auxiliar, lo que hacía imposible una corrección para los años de solicitud 2011 a 2013, ya transcurridos.

91

En tercer lugar, el Reino de Suecia considera que la corrección a tanto alzado tampoco se ajusta a las directrices de la Comisión expuestas en el documento n.o VI/5330/97. Afirma que la Comisión no transmitió a las autoridades suecas hasta diciembre de 2013 sus observaciones sobre la eficacia del análisis de riesgos, sin indicar con precisión ni las deficiencias de que se trataba ni las medidas correctoras, de modo que no cabe reprocharles que no adoptasen medidas para mejorar la aplicación de los controles auxiliares.

92

En cuarto lugar, el Reino de Suecia sostiene que la corrección a tanto alzado viola el principio de proporcionalidad, pues resulta manifiesto que el importe de dicha corrección no es proporcional al perjuicio que pueda haber sufrido el Fondo.

93

En su escrito de réplica, el Reino de Suecia alega, en respuesta a la Comisión, que el Tribunal es competente en virtud del artículo 263 TFUE para anular parcialmente una decisión de la Comisión, lo que implica necesariamente la modificación de dicha decisión. A su juicio, los puntos cuya anulación solicita, en concreto la decisión de recurrir a una corrección a tanto alzado, pueden separarse además del resto de la Decisión impugnada, de modo que, en caso de anulación parcial, la esencia de la Decisión impugnada no se vería modificada.

94

La República Checa alega que, con arreglo al artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, la Comisión debe dar prioridad a la cuantificación precisa de los importes que representen efectivamente un perjuicio financiero para la Unión y que así se deduce igualmente de las directrices recogidas en la Comunicación C(2006) 2210 AGRI-2005-64043 de la Comisión, de 9 de junio de 2006, sobre la forma en que la Comisión se propone tratar, en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA, las deficiencias de los sistemas de control de la condicionalidad (artículo 3 del Reglamento n.o 1782/2003) aplicados por los Estados miembros (en lo sucesivo, «documento AGRI-2005-64043»). Considera que, en el presente asunto, el perjuicio financiero podía cuantificarse y que la Comisión hubiera debido como mínimo, en caso de desacuerdo con el método aplicado por el Reino de Suecia, instar a este último a proceder al cálculo utilizando un método de cálculo que ella considerase apropiado. A su juicio, esta irregularidad constituye, en sí, una razón suficiente para anular la Decisión impugnada en la medida en que lo solicita el Reino de Suecia.

95

Por su parte, la Comisión alega que, como este recurso se basa en el artículo 263 TFUE y tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada, el Tribunal carece de competencias para modificar dicha Decisión. En el supuesto de que la Decisión impugnada fuera anulada, incumbiría a la Comisión adoptar las medidas que requiera la ejecución de la sentencia del Tribunal, conforme al artículo 264 TFUE. Por lo tanto, en su opinión, el Tribunal no puede examinar en cuanto al fondo la pretensión subsidiaria del Reino de Suecia ni la argumentación que este desarrolla en su apoyo en el tercer motivo de recurso.

96

En su escrito de dúplica, la Comisión indica igualmente que, en la medida en que el Reino de Suecia solicita ahora en la réplica la anulación parcial de la Decisión impugnada en la parte en que esta última establece una corrección a tanto alzado, este Estado miembro intenta modificar su recurso, algo que no es posible según una reiterada jurisprudencia al respecto. Considera además que procede declarar la inadmisibilidad del tercer motivo de recurso para la apreciación de la pretensión principal, en la medida en que se refiere a esta pretensión subsidiaria.

97

En cualquier caso, la Comisión alega que la persistencia de las deficiencias detectadas durante los años 2011 a 2013 impedía considerar que se hubiera procedido realmente a un análisis de riesgos, de modo que ningún control auxiliar había tenido lugar y existía, pues, un riesgo para el Fondo. A juicio de la Comisión, sus directrices recogidas en el documento n.o VI/5330/97 permiten recurrir a una corrección a tanto alzado cuando un Estado miembro ha incumplido su obligación de verificar adecuadamente el derecho a subvención de algunas de las solicitudes satisfechas. Según ella, un análisis de riesgos constituye un control auxiliar, cuya falta de eficacia justifica una corrección a tanto alzado del 2 %.

98

Sostiene igualmente que las diferencias entre los porcentajes de error observados en función del tipo de control no constituyen, en sí, la razón de la corrección a tanto alzado, pero demuestran, en cambio, que no cabía considerar que se hubiera procedido a un análisis de riesgos. Dadas estas circunstancias, el cálculo del riesgo para el Fondo propuesto por las autoridades suecas, basado en esta diferencia, resultaba insuficiente. Por lo demás, califica de inexacta la afirmación de que ese cálculo había sido aprobado por los contables de la Comisión.

99

En lo que se refiere al principio de proporcionalidad, la Comisión considera que ha sido respetado, ya que la corrección solo afecta al año de solicitud 2013 y a las ocho provincias suecas en las que de 2011 a 2013 se efectuaron controles por teledetección, y no controles sobre el terreno.

100

En primer lugar, por lo que respecta a la admisibilidad del tercer motivo de recurso, procede señalar que, como muestran los propios términos de la demanda, dicho motivo se basa esencialmente en una infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013. Ahora bien, nada permite afirmar que el Reino de Suecia lo haya invocado exclusivamente en apoyo de su segunda pretensión, formulada con carácter subsidiario y en la que se solicita la reducción del importe de la corrección financiera, y no igualmente en apoyo de su primera pretensión, en la medida en que esta última solicita la anulación de la Decisión impugnada porque la Comisión incurrió en una ilegalidad, en particular al decidir indebidamente recurrir a una corrección a tanto alzado.

101

En efecto, el examen de los términos del punto 11 de la demanda permite comprobar que, si bien el Reino de Suecia sostiene, con carácter principal, que procede anular la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión consideró erróneamente, al término de un procedimiento irregular de liquidación de cuentas, que las autoridades suecas no habían procedido correctamente al análisis de riesgos, lo que a su juicio tiene entidad suficiente para provocar la anulación de la Decisión impugnada en su totalidad y, por consiguiente, para rechazar la idea misma de una corrección financiera, dicho Estado miembro estima igualmente que, si el Tribunal considerase, no obstante, que las autoridades suecas eran responsables de ciertas deficiencias, lo que justificaría en principio una corrección financiera, el método de evaluación de esa corrección fue en todo caso erróneo.

102

Dadas estas circunstancias, procede hacer constar que nada impide estimar admisible el tercer motivo de recurso y tomarlo en consideración en la medida en que pretende apoyar la primera pretensión, es decir, la de que se anule la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar la admisibilidad de dicho motivo en la medida en que apoya la segunda pretensión, es decir, la de que el Tribunal modifique el importe de la corrección financiera, aunque sea dictando previamente una anulación parcial de la Decisión impugnada. Además, en contra de lo que alega la Comisión y como se desprende del examen del punto 11 de la demanda efectuado en el apartado 101 anterior, no se observa que el Reino de Suecia haya modificado sus pretensiones a este respecto en la fase de la réplica.

103

Como ha indicado el Reino de Suecia, la jurisprudencia admite la anulación de una decisión de la Comisión en materia de liquidación de cuentas en la medida en que tal anulación afecte a la motivación y a la parte dispositiva de una decisión en la que se recurre a una corrección a tanto alzado (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, EU:C:2005:426, apartados 54 y 55). Tal anulación no repercute en la legalidad del resto de la motivación de la decisión de que se trate, motivación que puede hacer referencia, en particular, a la constatación de deficiencias en los controles que incumben al Estado miembro interesado.

104

Por otra parte, en lo que respecta a las consecuencias que deben deducirse de una eventual anulación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque no corresponde al juez de la Unión dirigir órdenes conminatorias a las instituciones de la Unión o tomar decisiones en lugar de estas en el contexto del control de legalidad ejercido por él, incumbe, sin embargo, a la institución afectada, en virtud del artículo 266 TFUE, adoptar las medidas que conlleve la ejecución de una sentencia dictada en un recurso de anulación (véase la sentencia de 30 de mayo de 2013, Omnis Group/Comisión, T‑74/11, no publicada, EU:T:2013:283, apartado 26 y jurisprudencia que allí se cita).

105

Por lo tanto, en el supuesto de que se anule la Decisión impugnada basándose en la constatación de que en ella se recurrió indebidamente a una corrección a tanto alzado, incumbirá a la Comisión deducir las consecuencias oportunas de tal anulación.

106

En segundo lugar, por lo que se refiere al examen del fondo del tercer motivo del recurso, es preciso señalar que, según reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas del Derecho de la Unión, una vez probada, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencias de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, EU:C:2004:589, apartado 67, y de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, EU:C:2005:426, apartado 38).

107

El artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013, que se refiere a la liquidación de conformidad, está redactado así:

«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.»

108

Por consiguiente, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013, la Comisión debe basar la exclusión de la financiación de la Unión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, puede aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. De ello se deduce que el cálculo del importe de la corrección basado en una determinación individual de la repercusión financiera de las distintas deficiencias, a partir de la información facilitada por el Estado miembro en cuestión, resulta en principio admisible, cuando esa determinación individual no suponga un esfuerzo desproporcionado (sentencia de 16 de febrero de 2017, Rumanía/Comisión, T‑145/15, EU:T:2017:86, apartado 61).

109

Según la definición del apéndice 2 del documento n.o VI/5330/97, los controles auxiliares «son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos».

110

El documento n.o VI/5330/97 precisa igualmente las repercusiones financieras de las deficiencias en los controles efectuados por los Estados miembros. Indica así que, cuando la información obtenida en la inspección no permita evaluar, mediante la extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, las pérdidas sufridas por la Unión a causa de una deficiencia de control, puede concebirse la aplicación de correcciones financieras a tanto alzado, en función de la magnitud del riesgo de pérdidas para el Fondo (sentencia de 3 de marzo de 2016, España/Comisión, T‑675/14, no publicada, EU:T:2016:123, apartado 41).

111

Por su parte, el documento AGRI-2005-64043 adapta a la condicionalidad las directrices del documento n.o VI/5330/97. En él se establecen tres métodos que pueden utilizarse para determinar las correcciones financieras oportunas: primero, la desestimación de las solicitudes individuales que no hayan sido objeto del control exigido, segundo, la evaluación del riesgo para el Fondo mediante la extrapolación de los resultados de los controles efectuados sobre una muestra representativa y, tercero, la aplicación de una corrección a tanto alzado (sentencia de 19 de octubre de 2017, España/Comisión, T‑502/15, no publicada, EU:T:2017:730, apartado 59). El texto del documento AGRI-2005-64043 permite comprobar que existe un orden de prioridad entre estas tres opciones y que la evaluación a tanto alzado del riesgo debe considerarse el método de último recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2016, España/Comisión, T‑675/14, no publicada, EU:T:2016:123, apartado 42). Por lo demás, esta jerarquía en los métodos de determinación de los importes que deben excluirse de la financiación de la Unión se menciona expresamente en el artículo 12, apartados 2, 3 y 6, del Reglamento Delegado (UE) n.o 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18), y que entró en vigor en septiembre de 2014.

112

Se deduce de las consideraciones expuestas que, con arreglo a sus propias directrices, en el presente asunto la Comisión solo podía utilizar el método de corrección a tanto alzado si procedía descartar la utilización de otros métodos, en particular el cálculo por extrapolación. Como el Reino de Suecia sostiene acertadamente, el cálculo a tanto alzado tiene efectivamente carácter residual con arreglo a las disposiciones del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013, aunque la Comisión lo utilice con frecuencia en la práctica.

113

De las constataciones efectuadas al examinar el segundo motivo de recurso se desprende que las deficiencias en la aplicación por parte del Reino de Suecia de las medidas de evaluación y de actualización de los factores de riesgo continuaron existiendo de 2011 a 2013 y que, según las indicaciones recogidas en el documento n.o VI/5330/97, al tratarse de un defecto recurrente de las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, en materia de análisis de riesgos, la Comisión podía legítimamente calificar tales deficiencias, en ejercicio de su facultad de apreciación, de falta de aplicación de un control auxiliar. Se trata en efecto de la ausencia de un control auxiliar exigido por las disposiciones del artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1122/2009, y no de la mera constatación de que un procedimiento de control es mejorable, que puede no provocar correcciones financieras. Dadas estas circunstancias, no resulta fundada la alegación del Reino de Suecia de que no existe en el presente asunto una infracción significativa de una norma jurídica de la Unión que pueda dar lugar a correcciones financieras.

114

No obstante, la Comisión estimó igualmente que la constatación de la falta de aplicación de un control auxiliar, en la medida en que se trataba de la ausencia total de un control, bastaba en sí para excluir, por principio, una corrección basada en la estimación por extrapolación del perjuicio financiero sufrido por la Unión y para descartar los datos aportados por el Reino de Suecia a fin de calcular el importe de dicho perjuicio.

115

Si bien es cierto que en determinados casos se ha podido estimar que unos métodos de extrapolación basados en las irregularidades constatadas en un año posterior no pueden constituir una base segura para el cálculo, en particular si las irregularidades no se han reproducido en los años siguientes o en caso de variaciones significativas de los resultados de los controles de un año a otro (véanse, en este sentido, la sentencias de 24 de enero de 2002, Francia/Comisión, C‑118/99, EU:C:2002:39, apartados 44 y 45, y de 3 de marzo de 2016, España/Comisión, T‑675/14, no publicada, EU:T:2016:123, apartados 46 a 48), no es menos cierto que, en el presente asunto, la decisión de no tener en cuenta los datos aportados en el procedimiento de liquidación por el Reino de Suecia para el cálculo por extrapolación de los importes abonados indebidamente se basaba, no en la eventual falta de fiabilidad de esos datos, sino en el hecho de que la Comisión los consideró carentes de pertinencia en un procedimiento de liquidación que tenía su origen en la constatación de la ausencia total de un control auxiliar.

116

A este respecto, procede hacer constar que las autoridades suecas aportaron efectivamente a la Comisión datos que permitían calcular por extrapolación los importes abonados indebidamente. El escrito remitido por la Agencia de Agricultura a la Comisión el 25 de septiembre de 2014 en respuesta a las conclusiones del acta de la reunión bilateral de 20 de mayo de 2014 contiene una estimación del perjuicio sufrido por el Fondo. En aquel momento, las autoridades suecas, que no sabían que la corrección solo afectaría al año de solicitud 2013, ofrecieron una estimación relativa a los años de solicitud 2011 a 2013, utilizando las cifras preliminares de errores detectados en 2013.

117

El método de extrapolación aplicado por las autoridades suecas consiste, esencialmente, en incrementar el porcentaje de correcciones resultante de los controles por teledetección a fin de corregir el importe de la corrección ya efectuada para el año de que se trate.

118

Pues bien, al negarse a tomar en consideración los datos aportados por las autoridades suecas para el cálculo por extrapolación de los importes indebidamente abonados, sin valorar su grado de fiabilidad ni tampoco si un esfuerzo proporcionado habría permitido explotarlos, por estimar que en cualquier caso carecían de pertinencia, la Comisión hizo caso omiso del carácter subsidiario del método de corrección a tanto alzado, carácter subsidiario que resulta de las disposiciones del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013.

119

Dadas estas circunstancias, sin que sea necesario examinar las demás alegaciones del Reino de Suecia, relativas en particular a la violación del principio de proporcionalidad, procede declarar fundado el tercer motivo de recurso y estimar la primera pretensión. Por consiguiente, es preciso anular la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión recurrió indebidamente al método de la corrección a tanto alzado con respecto al Reino de Suecia para excluir de la financiación de la Unión un importe de 8811286,44 euros correspondiente al año de solicitud 2013, es decir, el 2 % del importe de las ayudas directas disociadas abonadas al Reino de Suecia por ese año de solicitud.

120

Procede recordar que incumbirá a la Comisión deducir las consecuencias oportunas de la presente resolución al calcular el importe de la corrección financiera que en su caso determine a la vista de la disconformidad constatada por ella.

121

A tenor de lo dispuesto en el artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

122

Por otra parte, a tenor de lo dispuesto en el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.

123

Como las pretensiones de la Comisión han sido desestimadas, procede condenarla a cargar con sus propias costas y, además, con las costas del Reino de Suecia, conforme a lo solicitado por este último.

124

La República Checa, Estado miembro que ha intervenido como coadyuvante en el litigio, cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)

decide: