–

en nombre del Bundesamt für Güterverkehr, por el Sr. Schleifenbaum, Rechtsanwalt;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. P. Messina, G. von Rintelen y G. Wilms, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 92/106/CEE del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros (DO 1992, L 368, p. 38), y del Reglamento (CE) n.o 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (DO 2009, L 300, p. 72).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre BW, gerente de una sociedad de transportes (en lo sucesivo, «interesada»), y el Bundesamt für Güterverkehr (Oficina Federal de Transporte de Mercancías, Alemania) (en lo sucesivo, «BAG»), en relación con la imposición de una multa administrativa por infracción de las disposiciones relativas a los transportes de cabotaje.

3

Los considerandos tercero y sexto de la Directiva 92/106 tienen el siguiente tenor:

«Considerando que los crecientes problemas relacionados con la congestión de las carreteras, el medio ambiente y la seguridad vial exigen, por motivos de interés público, un mayor desarrollo de los transportes combinados como alternativa al transporte por carretera;

[…]

Considerando que, con el fin de que la técnica del transporte combinado produzca una descongestión efectiva de las carreteras, conviene que dicha liberalización se refiera a trayectos por carretera limitados en cuanto a distancia.»

4

El artículo 1 de dicha Directiva establece:

«La presente Directiva se aplicará a las operaciones de transporte combinado, sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n.o 881/92 [del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO 1992, L 95, p. 1)].

A efectos de la presente Directiva, se entenderá por “transportes combinados” los transportes de mercancías entre Estados miembros en los que el camión, el remolque, el semirremolque, con o sin tractor, la caja móvil o el contenedor de 20 pies o más utilicen la carretera para la parte inicial o final del trayecto y[, para la otra parte,] el ferrocarril o [una] vía navegable[,] o un recorrido marítimo […] cuando dicho recorrido exceda de 100 km en línea recta[,] y efectúen el trayecto inicial o final por carretera:

5

El artículo 3 de la citada Directiva dispone:

«En caso de transporte combinado por cuenta ajena, el documento de transporte que cumpla al menos las prescripciones enunciadas en el artículo 6 del Reglamento n.o 11 del Consejo, de 27 de junio de 1960, relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado [CEE] [(DO 1960, 52, p. 1121; EE 07/01, p. 32)], deberá ser completado con la indicación de las estaciones ferroviarias de embarque y desembarque correspondientes al recorrido por ferrocarril o de los puertos fluviales de embarque y desembarque correspondientes al recorrido por vía navegable o de los puertos marítimos de embarque o desembarque correspondientes al recorrido marítimo. […]»

6

El artículo 4 de la misma Directiva tiene el siguiente tenor:

«Todo transportista por carretera establecido en un Estado miembro que cumpla los requisitos de acceso a la profesión y de acceso al mercado del transporte de mercancías entre Estados miembros tendrá derecho a efectuar, en el marco de un transporte combinado entre Estados miembros, trayectos por carretera iniciales y finales que formen parte integrante del transporte combinado, y que supongan o no el cruce de una frontera.»

7

Los considerandos 4, 5, 13, 15 y 16 del Reglamento n.o 1072/2009 están redactados en los siguientes términos:

[…]

[…]

8

El artículo 1 de dicho Reglamento, titulado «Ámbito de aplicación», prevé:

«1.   El presente Reglamento se aplicará a los transportes internacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena para los trayectos efectuados en el territorio de la Comunidad [Europea].

[…]

4.   El presente Reglamento se aplicará al transporte nacional de mercancías por carretera efectuado con carácter temporal por un transportista no residente, con arreglo a lo dispuesto en el capítulo III.

5.   Los siguientes tipos de transportes y desplazamientos en vacío realizados conjuntamente con dichos transportes no precisarán licencia comunitaria y quedarán exentos de cualquier autorización de transporte:

[…]».

9

El artículo 2 del citado Reglamento, titulado «Definiciones», establece lo siguiente:

«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:

[…]

[…]

[…]».

10

El capítulo III del mismo Reglamento, titulado «Cabotaje», incluye su artículo 8, que establece, en sus apartados 1 y 2:

«1.   Todo transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena que sea titular de una licencia comunitaria y cuyo conductor, si es nacional de un tercer país, esté provisto de un certificado de conductor, estará autorizado, en las condiciones que se establecen en el presente capítulo, para efectuar transportes de cabotaje.

2.   Una vez entregadas las mercancías transportadas en el curso de un transporte internacional entrante, los transportistas de mercancías por carretera contemplados en el apartado 1 estarán autorizados a realizar, con el mismo vehículo o, si se trata de un vehículo articulado, el vehículo de tracción de dicho vehículo, hasta tres transportes de cabotaje consecutivos a un transporte internacional procedente de otro Estado miembro o de un tercer país y con destino al Estado miembro de acogida. La última descarga en el curso de un transporte de cabotaje previa a la salida del Estado miembro de acogida deberá tener lugar en el plazo de siete días a partir de la última descarga en el Estado miembro de acogida en el curso del transporte internacional entrante.

[…]»

11

Del artículo 18 del Reglamento n.o 1072/2009 resulta que este derogó y sustituyó, en particular, al Reglamento n.o 881/92.

12

El artículo 13 del Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (Reglamento de Transporte Internacional de Mercancías por Carretera y de Transporte de Cabotaje), de 28 de diciembre de 2011 (BGBl. 2012 I, p. 42), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «GüKGrKabotageV»), establece:

«Se entenderá por “transporte combinado internacional por cuenta ajena” los transportes de mercancías en los que:

13

El artículo 15, apartado 1, de la GüKGrKabotageV establece:

«Un empresario cuya empresa esté establecida en un Estado miembro de la Unión Europea o en otro Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo[, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3),] podrá efectuar operaciones de carga o descarga en el marco del transporte combinado, en el sentido del artículo 13, si cumple las condiciones de acceso a la profesión y de acceso al mercado del transporte por carretera de mercancías entre Estados miembros.»

14

Los días 22 de enero y 6 de febrero de 2020, en el marco de controles operativos efectuados en la sociedad Contargo Rhein‑Neckar GmbH, el BAG presentó objeciones contra sesenta transportes efectuados por cuenta de esta sociedad por TIM-Trans Impex SRL, empresa establecida en Rumanía, entre el 6 y el 27 de mayo de 2019.

15

El BAG reprocha a la interesada, que es la gerente de TIM-Trans Impex, haber transportado, al menos en cincuenta y siete ocasiones, contenedores vacíos que no estaban amparados por el trato preferente concedido al transporte combinado con arreglo al artículo 13 y siguientes de la GüKGrKabotageV y que constituyen, por tanto, transportes de cabotaje. El BAG entiende que la interesada, en su calidad de gerente, incumplió el límite de tres transportes de cabotaje en un plazo de siete días que establece el artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009.

16

En una audiencia, la interesada sostuvo que el transporte de contenedores vacíos formaba parte del transporte de contenedores cargados, que está comprendido en el trato preferente que la Directiva 92/106 concede al transporte combinado. La interesada afirmó que sus actividades comerciales consistían en transportar contenedores llenos, recogidos previamente vacíos en un terminal de contenedores, para llevarlos a un puerto a fin de ser expedidos por vía marítima, y a transportar, tras su descarga, los contenedores vacíos a un terminal de contenedores. Por tanto, según la interesada, es correcto considerar el transporte de los contenedores vacíos no de forma aislada, sino como parte de un contrato de transporte único, y, de este modo, permitir que se aplique el trato preferente que se concede al transporte combinado.

17

Mediante resolución de 30 de octubre de 2020, el BAG impuso a la interesada una multa administrativa por importe de 8625 euros por infracción de las disposiciones relativas a los transportes de cabotaje. Según el BAG, el transporte de un contenedor vacío antes de una carga o después de una descarga está sujeto a las limitaciones del cabotaje previstas en el artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009.

18

El Amtsgericht Köln (Tribunal de lo Civil y Penal de Colonia, Alemania), órgano jurisdiccional remitente, que conoce del recurso interpuesto por la interesada contra dicha resolución, estima que la solución del litigio principal depende de si el transporte de tal contenedor vacío forma parte del transporte del contenedor cargado en el marco de un transporte combinado o si debe considerarse que se trata de un transporte jurídicamente distinto. El órgano jurisdiccional remitente entiende que el Reglamento n.o 1072/2009 y la Directiva 92/106 no contienen disposiciones que aporten una respuesta clara al respecto.

19

En cuanto al Reglamento n.o 1072/2009, el órgano jurisdiccional remitente estima que su considerando 16 no permite saber si los transportes de que se trata en el litigio principal forman o no parte de un transporte combinado.

20

Por lo que respecta a la Directiva 92/106, según dicho órgano jurisdiccional, su tercer considerando permitiría una interpretación amplia del concepto de «transporte combinado». En cambio, las reglas muy detalladas previstas en el artículo 1 de dicha Directiva abogan por otra interpretación que impide considerar que, en todos los casos, el transporte de contenedores vacíos antes de la carga o después de la descarga forme parte de un transporte combinado. El órgano jurisdiccional remitente indica que ese transporte de contenedores vacíos podría efectuarse no solo en casos excepcionales, sino también de manera general, en trayectos claramente superiores a 100 o a 150 km, así como entre Estados miembros. Afirma que no existe certeza de que esto responda a la finalidad que justifica el trato preferente concedido al transporte combinado, a saber, la lucha contra los crecientes problemas relacionados en particular con el medio ambiente y con la congestión de las carreteras en la Unión. En su opinión, el artículo 3 de la citada Directiva se opone asimismo a una interpretación amplia, ya que no prevé la obligación de facilitar, en el documento de transporte, indicaciones relativas al trayecto del transporte por carretera del contenedor vacío.

21

En tales circunstancias, el Amtsgericht Köln (Tribunal de lo Civil y Penal de Colonia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Constituye un elemento intrínseco del transporte de contenedores cargados el transporte de contenedores vacíos hacia [el lugar de carga] o desde [el lugar de descarga], de tal manera que el transporte de contenedores vacíos participe del trato de favor que se concede al transporte de contenedores cargados, que consiste en que en el transporte combinado estos estén exentos de las disposiciones sobre cabotaje?»

22

Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1 de la Directiva 92/106 debe interpretarse en el sentido de que el transporte por carretera de contenedores vacíos entre un terminal de contenedores y un punto de carga o de descarga de mercancías se halla comprendido en el concepto de «transportes combinados», establecido en dicho artículo, de modo que puede acogerse al régimen liberalizado previsto para los trayectos por carretera iniciales y finales que forman parte integrante de un transporte combinado, en el sentido del artículo 4 de dicha Directiva, y que están exentos de la aplicación de las disposiciones relativas al cabotaje previstas por el Reglamento n.o 1072/2009.

23

Para responder a esta cuestión, procede señalar, en primer lugar, que del artículo 1, párrafo segundo, de la Directiva 92/106, en relación con el sexto considerando de esta, se desprende que los «transportes combinados» se definen como los transportes de mercancías entre Estados miembros en los que el camión, el remolque, el semirremolque, con o sin tractor, la caja móvil o el contenedor de 20 pies o más utilicen la carretera para la parte inicial o final del trayecto y, para la otra parte, el ferrocarril o una vía navegable, o un recorrido marítimo cuando dicho recorrido exceda de 100 km en línea recta, y efectúen el trayecto inicial o final por carretera de modo que se garantice que se trata de un trayecto por carretera limitado en cuanto a distancia.

24

Además, con arreglo al artículo 4 de dicha Directiva, todo transportista por carretera establecido en un Estado miembro tendrá derecho a efectuar, en el marco de un transporte combinado entre Estados miembros, trayectos por carretera iniciales y finales que formen parte integrante del transporte combinado y que supongan o no el cruce de una frontera.

25

En segundo lugar, conforme al artículo 2, puntos 3 y 6, del Reglamento n.o 1072/2009, los transportes de cabotaje se definen como los transportes nacionales por cuenta ajena llevados a cabo con carácter temporal en un Estado miembro de acogida de conformidad con dicho Reglamento, siendo el Estado miembro de acogida aquel en el que opera un transportista, distinto del Estado miembro de establecimiento del transportista.

26

En la medida en que, conforme al considerando 5 de dicho Reglamento, este pretende crear un régimen transitorio de cabotaje, los Estados miembros no están obligados a abrir completamente los mercados nacionales a los transportistas por carretera no residentes (sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 52), es decir, a los transportistas establecidos en otro Estado miembro.

27

Así pues, el artículo 4 de la Directiva 92/106 procede a una liberalización del transporte por carretera más amplia que la que resulta del régimen de cabotaje previsto por el Reglamento n.o 1072/2009.

28

En efecto, el artículo 8 de dicho Reglamento establece límites a los transportes de cabotaje. Más concretamente, en lo tocante a las condiciones en las que los transportistas establecidos en otro Estado miembro pueden efectuar transportes de cabotaje en el Estado miembro de acogida, del artículo 8, apartado 2, del citado Reglamento resulta que tales transportes deben ser consecutivos a un transporte internacional de mercancías por carretera procedente de un Estado miembro o un tercer país y con destino al Estado miembro de acogida. En ese último Estado miembro, el transportista afectado puede realizar tres transportes de cabotaje a lo sumo en un plazo de siete días a partir de la última descarga efectuada en el transcurso de la operación de transporte internacional.

29

Además, los considerandos 13 y 15 del Reglamento n.o 1072/2009 ponen de relieve el carácter temporal del cabotaje y señalan, en particular, que los transportes de cabotaje no deberían efectuarse de modo que creen una actividad permanente o continua en el Estado miembro de acogida (sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 52; véase en este sentido, también, la sentencia de 8 de julio de 2021, Staatsanwaltschaft Köln y Bundesamt für Güterverkehr, C‑937/19, EU:C:2021:555, apartado 51).

30

En el presente asunto, de la resolución de remisión resulta que la actividad comercial de la empresa de transporte de que se trata en el litigio principal consiste en ir a buscar un contenedor vacío a un terminal de contenedores, conducirlo hasta el punto de carga de la mercancía de que se trate y, una vez cargado, transportar dicho contenedor hasta un puerto marítimo para que continúe la parte de transporte combinado que no se efectúa por carretera, realizando así un trayecto inicial por carretera en el sentido del artículo 1 de la Directiva 92/106. De forma similar, cuando se trata de un trayecto final por carretera, en el sentido de dicho artículo, esa empresa se hace cargo de un contenedor lleno en un puerto marítimo, lleva ese contenedor hasta el punto de descarga de la mercancía y, una vez descargado, conduce ese contenedor vacío a un terminal de contenedores.

31

El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si tal transporte de contenedores vacíos forma parte de un transporte combinado, de modo que disfruta del régimen liberalizado establecido por la Directiva 92/106, o si, por el contrario, constituye un transporte autónomo sujeto a las limitaciones relativas a los transportes de cabotaje previstas por el Reglamento n.o 1072/2009.

32

A este respecto, en cuanto a la relación entre esos dos actos del Derecho de la Unión, cabe señalar, por una parte, que el artículo 1, párrafo primero, de la Directiva 92/106 indica que esta se aplica a las operaciones de transporte combinado, sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento n.o 881/92. Ahora bien, este ha sido derogado y sustituido por el Reglamento n.o 1072/2009.

33

Por otra parte, con arreglo al considerando 16 del Reglamento n.o 1072/2009, este se entenderá sin perjuicio de las disposiciones relativas al transporte entrante o saliente de mercancías por carretera como componente de un transporte combinado tal como se establece en la Directiva 92/106. Dicho considerando 16 precisa que los viajes nacionales por carretera dentro de un Estado miembro de acogida que no formen parte de una operación de transporte combinado tal como se establece en la Directiva 92/106 entran en la definición de transportes de cabotaje y, en consecuencia, deben estar sujetos a los requisitos de dicho Reglamento.

34

De lo anterior se deduce que, para determinar si un trayecto efectuado en el interior de un Estado miembro por una empresa de transporte establecida en otro Estado miembro se halla comprendida o no en el concepto de «cabotaje», es preciso examinar si ese trayecto forma o no parte de un transporte combinado tal como se define en la Directiva 92/106.

35

Ahora bien, es preciso señalar que esta Directiva no precisa si el transporte de contenedores vacíos inmediatamente anterior a un transporte de mercancías incluido en un transporte combinado o inmediatamente posterior a tal transporte forma parte de este último.

36

Dicho esto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, ha de tenerse en cuenta no solo el tenor de esta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte [sentencia de 28 de octubre de 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extradición y non bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, apartado 67 y jurisprudencia citada].

37

Ciertamente, del tenor del artículo 1 de la Directiva 92/106 resulta que las operaciones de transporte combinado a que se refiere dicho artículo son operaciones de «transporte de mercancías». No obstante, esto no puede excluir que una parte de tales operaciones se desarrolle con el contenedor vacío, siempre que el desplazamiento de vacío se efectúe en relación inmediata con el transporte de mercancías. En efecto, como indica, en esencia, la Comisión Europea en sus observaciones escritas, el transporte de contenedores vacíos entre un terminal de contenedores y el punto de carga o de descarga de las mercancías constituye un desplazamiento accesorio pero indispensable para la realización del transporte principal, es decir, el transporte de las mercancías, del que forma parte integrante.

38

Esta conclusión es corroborada por los objetivos de la Directiva 92/106. A este respecto, del tercer considerando de esta Directiva resulta que los crecientes problemas relacionados con la congestión de las carreteras, el medio ambiente y la seguridad vial exigen, por motivos de interés público, un mayor desarrollo de los transportes combinados como alternativa al transporte por carretera.

39

Ahora bien, cuando el trayecto inicial o final de un transporte combinado, en el sentido de dicha Directiva, es efectuado en el interior de un Estado miembro por un transportista establecido en otro Estado miembro, solo puede facilitar el objetivo de promover el recurso al transporte combinado la interpretación según la cual el transporte del contenedor vacío que precede al transporte de las propias mercancías o que sigue a tal transporte de mercancías forma parte de ese transporte combinado. En efecto, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en los puntos 41 y 42 de sus conclusiones, cualquier otra interpretación obligaría a recurrir a un transportista nacional para transportar ese contenedor vacío entre el punto de carga o de descarga y el terminal de contenedores, lo que implicaría cargas financieras y administrativas adicionales y, por tanto, podría hacer menos competitivo el referido transporte combinado.

40

La conclusión a la que se ha hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia es corroborada también por el Reglamento n.o 1072/2009 que, al igual que la Directiva 92/106, se inscribe en el marco de la política común de transportes. Además, esos dos actos del Derecho de la Unión presentan vínculos recíprocos, como se sigue de las disposiciones mencionadas en los apartados 32 y 33 de la presente sentencia.

41

En efecto, el artículo 1, apartado 1, de dicho Reglamento prevé que este se aplicará «a los transportes internacionales de mercancías», y el artículo 2, punto 2, letra d), de dicho Reglamento establece que forman parte de los «transportes internacionales» los desplazamientos de vacío relacionados con ciertos desplazamientos con carga. De manera similar, el artículo 1, apartado 5, del mismo Reglamento exime de la exigencia de licencia comunitaria y de cualquier autorización de transporte a ciertos tipos de transportes de mercancías y a los «desplazamientos en vacío realizados conjuntamente con dichos transportes». De este modo, las referidas disposiciones ponen de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de reconocer que a ciertos desplazamientos de vacío pueden aplicárseles las disposiciones previstas para los transportes de mercancías, siempre y cuando tales desplazamientos de vacío se efectúen en relación con un transporte con carga.

42

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 1 de la Directiva 92/106 debe interpretarse en el sentido de que el transporte por carretera de contenedores vacíos entre un terminal de contenedores y un punto de carga o de descarga de mercancías se halla comprendido en el concepto de «transportes combinados», establecido en dicho artículo, de modo que puede acogerse al régimen liberalizado previsto para los trayectos por carretera iniciales y finales que forman parte integrante de un transporte combinado, en el sentido del artículo 4 de dicha Directiva, y que están exentos de la aplicación de las disposiciones relativas al cabotaje previstas por el Reglamento n.o 1072/2009.

43

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:

El artículo 1 de la Directiva 92/106/CEE del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes combinados de mercancías entre Estados miembros,

debe interpretarse en el sentido de que

el transporte por carretera de contenedores vacíos entre un terminal de contenedores y un punto de carga o de descarga de mercancías se halla comprendido en el concepto de «transportes combinados», establecido en dicho artículo, de modo que puede acogerse al régimen liberalizado previsto para los trayectos por carretera iniciales y finales que forman parte integrante de un transporte combinado, en el sentido del artículo 4 de dicha Directiva, y que están exentos de la aplicación de las disposiciones relativas al cabotaje previstas por el Reglamento (CE) n.o 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera.