–

en nombre de Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie, por el Sr. A. M. Kodzhabashev y la Sra. R. I. Stoilova, advokati, y por el Sr. F. Logue, Solicitor;

–

en nombre de TETS Maritsa iztok 2 EAD, por el Sr. Z. D. Dinchev;

–

en nombre del Gobierno búlgaro, por las Sras. T. Mitova y L. Zaharieva, en calidad de agentes;

–

en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Palatiello, avvocato dello Stato;

–

en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. V. Bozhilova, el Sr. M. Noll‑Ehlers y la Sra. C. Valero, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4 TUE, apartado 3, de los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1), y de los artículos 15, apartado 4, y 18 de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO 2010, L 334, p. 17).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie, una asociación búlgara, The Green Tank — grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel — República Helénica, una asociación civil griega sin ánimo de lucro, y NS, nacional griego, por una parte, y el director ejecutivo de la Izpalnitelna agentsia po okolna sreda (Agencia Ejecutiva para el Medio Ambiente, Bulgaria) (en lo sucesivo, «director ejecutivo») y TETS Maritsa iztok 2 EAD, un operador de una central térmica, por otra parte, en relación con la actualización, por dicho director ejecutivo, del permiso referido a TETS Maritsa iztok 2, una central térmica búlgara, relativo a la explotación de una planta de combustión destinada a la producción de electricidad, de una planta de producción de hidrógeno y de un vertedero de residuos inertes, de construcción, peligrosos y no peligrosos

3

El considerando 18 de la Directiva 2008/50 expone:

«Deben elaborarse planes de calidad del aire para las zonas y aglomeraciones donde las concentraciones de contaminantes en el aire ambiente rebasen los valores objetivo o los valores límite de calidad del aire correspondientes, más los márgenes de tolerancia temporales, cuando sean aplicables. Los contaminantes atmosféricos proceden de múltiples fuentes y actividades. Para asegurar la coherencia entre las distintas políticas, esos planes deben, cuando sean viables, ser coherentes e integrarse en los planes y programas elaborados en virtud de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión [(DO 2001, L 309, p. 1)], de la Directiva 2001/81/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (DO 2001, L 309, p. 22)] y de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental [(DO 2002, L 189, p. 12)]. También deben tenerse plenamente en cuenta los objetivos de calidad del aire ambiente contemplados en la presente Directiva cuando se concedan permisos para actividades industriales en virtud de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [(DO 2008, L 24, p. 8)].»

4

El artículo 1 de la Directiva 2008/50, titulado «Objeto», dispone:

«La presente Directiva establece medidas destinadas a:

[…]».

5

El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones», establece:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]

[…]

[…]».

6

El artículo 13 de dicha Directiva, titulado «Valores límite y umbrales de alerta para la protección de la salud humana», establece lo siguiente en su apartado 1:

«Los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de dióxido de azufre [o anhídrido sulfuroso (SO2)], PM10, plomo y monóxido de carbono en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI.

Los valores límite de dióxido de nitrógeno y benceno especificados en el anexo XI no podrán superarse a partir de las fechas especificadas en dicho anexo.

El cumplimiento de estos requisitos se evaluará de conformidad con lo dispuesto en el anexo III.

Los márgenes de tolerancia fijados en el anexo XI se aplicarán conforme a lo dispuesto en el artículo 22, apartado 3, y en el artículo 23, apartado 1.»

7

El artículo 23 de la misma Directiva, titulado «Planes de calidad del aire», enuncia, en su apartado 1, lo siguiente:

«Cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en los anexos XI y XIV.

En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. […]

[…]»

8

El artículo 3 de la Directiva 2010/75, titulado «Definiciones», dispone:

«A los efectos de la presente Directiva se aplicarán las siguientes definiciones:

[…]

[…]

[…]».

9

El artículo 14 de esta Directiva, titulado «Condiciones del permiso», establece:

«1.   Los Estados miembros se cerciorarán de que el permiso incluya todas las disposiciones necesarias para el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 11 y 18.

[…]

2.   A los efectos de la letra a) del apartado 1, los valores límite de emisión podrán ser complementados o reemplazados por parámetros o medidas técnicas equivalentes que garanticen un nivel equivalente de protección medioambiental.

[…]

4.   Sin perjuicio del artículo 18, la autoridad competente podrá establecer unas condiciones del permiso más severas que las alcanzables mediante la utilización de las mejores técnicas disponibles [(MTD)] descritas en las conclusiones sobre las MTD. Los Estados miembros podrán adoptar normas que permitan a la autoridad competente establecer dichas condiciones más severas.

[…]»

10

En virtud del artículo 15 de dicha Directiva, titulado «Valores límite de emisión, parámetros equivalentes y medidas técnicas»:

«1.   Los valores límite de emisión de las sustancias contaminantes se aplicarán en el punto en que las emisiones salgan de la instalación, y cualquier dilución antes de ese punto no se tendrá en cuenta al determinar esos valores.

[…]

2.   Sin perjuicio del artículo 18, los valores límite de emisión, los parámetros y las medidas técnicas equivalentes a que se hace referencia en el artículo 14, apartados 1 y 2, se basarán en las [MTD], sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica.

3.   La autoridad competente fijará valores límite de emisión que garanticen que, en condiciones de funcionamiento normal, las emisiones no superen los niveles de emisión asociados a las [MTD] que se establecen en las decisiones sobre las conclusiones relativas a las MTD contempladas en el artículo 13, apartado 5, aplicando alguna de las opciones siguientes:

Cuando se aplique la letra b), la autoridad competente evaluará al menos una vez al año los resultados del control de las emisiones para garantizar que las emisiones en condiciones normales de funcionamiento no hayan superado los niveles de emisión asociados a las [MTD].

4.   No obstante el apartado 3, y sin perjuicio del artículo 18, la autoridad competente podrá fijar, en determinados casos, valores límite de emisión menos estrictos. Esta excepción podrá invocarse solamente si se pone de manifiesto mediante una evaluación que la consecución de los niveles de emisión asociados con las [MTD] tal y como se describen en las conclusiones sobre las MTD daría lugar a unos costes desproporcionadamente más elevados en comparación con el beneficio ambiental debido a:

La autoridad competente documentará en un anexo a las condiciones del permiso los motivos de la aplicación del párrafo primero, con inclusión del resultado de la evaluación y la justificación de las condiciones impuestas.

Sin embargo, los valores establecidos de conformidad con el párrafo primero no superarán los valores límite de emisión establecidos en los anexos a la presente Directiva, si procede.

En todo caso, la autoridad competente velará por que no se produzca ninguna contaminación significativa y por que se alcance un nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente.

[…]

La autoridad competente reevaluará la aplicación del párrafo primero como parte integrante de toda revisión de las condiciones del permiso con arreglo al artículo 21.

[…]»

11

El artículo 18 de la misma Directiva, titulado «Normas de calidad medioambiental», dispone:

«Cuando alguna norma de calidad medioambiental requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las [MTD], el permiso incluirá la aplicación de condiciones complementarias, sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse para respetar las normas de calidad medioambiental.»

12

El artículo 31 de la Directiva 2010/75, titulado «Índice de desulfuración», establece:

«1.   Para las instalaciones de combustión que utilicen combustible sólido nacional y no puedan respetar los valores límite de emisión aplicables al dióxido de azufre mencionados en el artículo 30, apartados 2 y 3, debido a las características de este combustible, los Estados miembros podrán aplicar en su lugar los índices mínimos de desulfuración mencionados en la parte 5 del anexo V, de acuerdo con las reglas de cumplimiento establecidas en su parte 6, previa validación por la autoridad competente del informe técnico contemplado en el artículo 72, apartado 4, letra a).

2.   Para las instalaciones de combustión que utilicen combustible sólido nacional, que coincineren residuos y no puedan respetar los valores Cproceso aplicables al dióxido de azufre mencionados en los puntos 3.1 o 3.2 de la parte 4 del anexo VI debido a las características del combustible sólido nacional, los Estados miembros podrán aplicar en su lugar los índices mínimos de desulfuración mencionados en la parte 5 del anexo V, de acuerdo con las reglas de conformidad establecidas en su parte 6. Si los Estados miembros deciden aplicar el presente párrafo, el Cresiduo contemplado en el punto 1 de la parte 4 del anexo VI será igual a 0 mg/Nm3.

3.   A más tardar el 31 de diciembre de 2019 la Comisión evaluará la posibilidad de aplicar los índices mínimos de [desulfuración] fijados en la parte 5 del anexo V, teniendo en cuenta en particular las [MTD] y los beneficios obtenidos de las reducciones de las emisiones de dióxido de azufre.»

13

La Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 de la Comisión, de 31 de julio de 2017, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75 para las grandes instalaciones de combustión (DO 2017, L 212, p. 1), establece, en particular, los niveles de emisión asociados a estas MTD en lo que respecta a las emisiones de dióxido de azufre.

14

El artículo 6, apartado 1, de la Zakon za chistotata na atmosferniya vazduh (Ley del Aire Ambiente Limpio), de 28 de mayo de 1996 (DV n.o 45, de 28 de mayo de 1996), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley del Aire Ambiente Limpio»), dispone:

«(1)   El Ministro de Medio Ambiente y de Aguas y el Ministro de Sanidad adoptarán conjuntamente decretos por los que se fijen niveles límite de sustancias nocivas (contaminantes) en el aire ambiente y niveles límite de depósito de sustancias nocivas (contaminantes).»

15

El artículo 9 de la sección I de la Ley del Aire Ambiente Limpio, titulado «Emisiones de fuentes fijas», que figura en el capítulo 3 de esta, titulado «Limitación de las emisiones», tiene el siguiente tenor:

«(1)   El Ministro de Medio Ambiente y de Aguas y los ministros relevantes afectados adoptarán conjuntamente decretos por los que se establezcan valores límite de emisión de sustancias nocivas (contaminantes) en el aire ambiente por instalaciones y actividades fuente de emisiones fijas.

(2)   Los valores límite de emisión se elaborarán para garantizar una calidad del aire ambiente correspondiente a los niveles límite de sustancias nocivas (contaminantes) a que se refiere el artículo 6.

(3)   Los valores límite de emisión serán vinculantes para todas las instalaciones y actividades, salvo en los supuestos contemplados en los artículos 3, apartado 2 y 10a.

(4)   Los valores límite de emisión se elaborarán sobre la base de:

1. las conclusiones sobre las [MTD], adoptadas mediante Decisión de la Comisión Europea, en el sentido del punto 42c de las disposiciones complementarias de la Zakon za opazvane na okolnata sreda (Ley de Protección del Medio Ambiente) [(DV n.o 91, de 25 de septiembre de 2002), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, “Ley de Protección del Medio Ambiente”)];

2. las últimas evoluciones de la técnica y de las tecnologías, los descubrimientos científicos y los resultados de la puesta en práctica de estos descubrimientos.

(5)   En función de las condiciones imperantes en el territorio de un municipio determinado, será posible fijar valores límite de emisión de las instalaciones y actividades en municipios, distritos o determinadas aglomeraciones, más estrictos que los establecidos en los decretos a que se hace referencia en el apartado 1 y en los artículos 9a a 9d.

[…]»

16

El artículo 27 de la Ley del Aire Ambiente Limpio establece:

«(1)   En los casos en los que, en un distrito determinado, la cantidad total de emisiones supere lo dispuesto en las normas sobre sustancias nocivas (contaminantes) en el aire ambiente y las normas en materia de depósitos, los alcaldes de los municipios elaborarán y ejecutarán programas para reducir los niveles de contaminantes y para respetar las normas establecidas con arreglo al artículo 6. Los Consejos Municipales adoptarán estos programas.

[…]

(4)   Los programas a que se refiere el apartado 1 incluirán, asimismo: los objetivos, las medidas, las etapas y los plazos en los que estos deberán alcanzarse; los organismos e instituciones responsables de su aplicación, los medios para garantizar dicha aplicación, el sistema de información y de control de la ejecución y el sistema de evaluación de resultados.

(5)   Cuando los niveles de uno o más contaminantes superen lo dispuesto en las normas establecidas y haya transcurrido el plazo de cumplimiento de dichas normas, los programas a que se refiere el apartado 1 incluirán medidas adecuadas, destinadas a garantizar que la duración de la superación sea lo más breve posible.

(6)   La ejecución de las medidas de los programas a que se refiere el apartado 1 deberá conducir cada año a una disminución del número de superaciones de lo dispuesto en las normas en materia de sustancias nocivas y de los niveles medios anuales de contaminantes, en aquellos casos en los que estos sean superiores a las normas establecidas en materia de calidad del aire ambiente, registrados en los puntos de control, que forman parte del sistema nacional de control del medio ambiente en el territorio del municipio.

[…]»

17

El artículo 123 de la Ley de Protección del Medio Ambiente dispone:

«(1) El permiso integrado, en el sentido del artículo 117, comprenderá:

1.   […] los valores límite de emisión de las sustancias enumeradas en el anexo 8 y de otras sustancias contaminantes que puedan ser vertidas en cantidades importantes por la instalación de que se trate:

[…]

4.   los correspondientes requisitos de control de las emisiones:

[…]

(2) La autoridad competente, en el sentido del artículo 120, apartado 1, definirá los requisitos del permiso teniendo en cuenta las conclusiones sobre las MTD.

[…]

(11) […] En el permiso integrado, la autoridad competente en el sentido del artículo 120, apartado 1, establecerá, en caso necesario, medidas adicionales de adaptación a las normas de calidad medioambiental más estrictas que las que pueden alcanzarse aplicando las MTD. Esto se entiende sin perjuicio del efecto de las medidas previstas para lograr el cumplimiento de otras normas de calidad medioambiental. […]»

18

El artículo 123a de la Ley de Protección del Medio Ambiente dispone:

«[…] (1)   En condiciones normales de explotación, los valores límite de emisión a que se refiere el artículo 123, apartado 1, punto 1:

1. no superarán los niveles de emisión fijados en las conclusiones sobre las MTD adoptadas mediante decisión de la Comisión Europea; estos valores límite de emisión se referirán a períodos idénticos o más breves y a las mismas condiciones de referencia que los niveles de emisión fijados en las decisiones, o

2. serán diferentes de los niveles mencionados en el punto 1, pero garantizarán el cumplimiento de los niveles de emisión fijados en las conclusiones sobre las MTD adoptadas mediante decisión de la Comisión Europea.

(2)   El cumplimiento, en el sentido del apartado 1, punto 2, se garantizará mediante un control de las emisiones y una evaluación de los resultados por la autoridad de control al menos una vez al año.

(3)   […] La autoridad competente, en el sentido del artículo 120, apartado 1, podrá fijar valores límite de emisión menos estrictos que los previstos en el apartado 1 cuando una evaluación demuestre que la consecución de los niveles de emisión asociados a las MTD, de conformidad con las indicaciones que figuren en las conclusiones sobre las MTD adoptadas mediante una decisión de la Comisión Europea, daría lugar a un incremento de los costes desproporcionado en relación con las ventajas para el medio ambiente, debido:

1. a la situación geográfica de la instalación, o

2. a las características del medio ambiente en la zona del emplazamiento, o

3. a las características técnicas de la instalación.

(4)   En los supuestos contemplados en el apartado 3, los valores límite de emisión no deberán provocar una contaminación significativa del medio ambiente y deberán permitir alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente.»

19

Las disposiciones complementarias de la Ley de Protección del Medio Ambiente definen los conceptos de «valor límite de emisión», de «normas de calidad medioambiental», de «permiso integrado» y de «MTD».

20

El artículo 2 del Naredba za usloviyata i reda za izdavane na kompleksni razreshitelni (Reglamento relativo a los Requisitos y Procedimientos de Concesión de Permisos Integrados), de 2 de octubre de 2009 (DV n.o 80, de 9 de octubre de 2009), en su versión aplicable al litigio principal, establece los requisitos para la concesión de un permiso integrado.

21

El artículo 12 del Naredba za normite za dopustimi emisii na seren dioksid, azotni oksidi i prah, izpuskani v atmosferata ot golemi gorivni instalatsii (Reglamento relativo a los valores límite de emisión de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y partículas liberadas a la atmósfera por grandes instalaciones de combustión), de 28 de diciembre de 2012 (DV n.o 2, de 8 de enero de 2013), en su versión aplicable al litigio principal, dispone:

«(1)   Cuando, en una instalación de combustión, se queme un combustible sólido autóctono que, por sus características, no permita respetar el valor límite de emisión de dióxido de azufre establecido en el artículo 5, podrán aplicarse los índices mínimos de desulfuración establecidos en la parte 5 del anexo n.o 1, de conformidad con las normas establecidas en la parte 6 del anexo n.o 1.

(2)   La aplicación de la excepción prevista en el apartado 1 podrá ser autorizada sobre la base de una justificación técnica de la imposibilidad de respetar los valores límite de emisión establecidos en el artículo 5, presentada por el titular antes de la concesión o revisión del permiso integrado y aprobada por el Ministro de Medio Ambiente y de Aguas o por un funcionario apoderado por este.

(3)   A los efectos del informe anual presentado a la Comisión Europea, los titulares de instalaciones de combustión presentarán al Ministro de Medio Ambiente y de Aguas, antes del 31 de marzo, información acerca del año anterior relativa:

1. al contenido de azufre del combustible utilizado y al índice de desulfuración alcanzado en valores mensuales medios por chimenea o por caldera, para las instalaciones a las que se aplica el apartado 1 […]».

22

TETS Maritsa iztok 2 es la más grande de las cuatro centrales térmicas situadas en el complejo energético de Maritsa iztok en Bulgaria, con una potencia instalada total de 1602 megavatios (MW). Fue construida en el término municipal de Radnevo (Bulgaria), a unos 24,5 km en línea recta del municipio de Galabovo (Bulgaria), y está integrada por ocho generadores equipados con instalaciones de depuración de azufre.

23

Mediante resolución de 21 de diciembre de 2018, el director ejecutivo actualizó el permiso integrado expedido en 2005 a TETS Maritsa iztok 2 para la explotación de las mencionadas instalaciones (en lo sucesivo, «resolución controvertida»). Esta resolución se adoptó sobre la base de la Ley de Protección del Medio Ambiente, promulgada con el fin de transponer la Directiva 2010/75, en relación con la Decisión de Ejecución 2017/1442.

24

El director ejecutivo consideró que los valores límite de emisión de dióxido de azufre (SO2) y de mercurio podían ser reemplazados por parámetros o medidas técnicas equivalentes que garantizaran un nivel equivalente de protección medioambiental. Así, por lo que respecta al SO2, autorizó una excepción y fijó un índice de desulfuración en virtud del artículo 123, apartado 1, punto 1, letra b), de la Ley de Protección del Medio Ambiente, en relación con el artículo 12 del Reglamento de 28 de diciembre de 2012, en su versión aplicable al litigio principal, y del artículo 31 de la Directiva 2010/75.

25

No obstante, el índice de desulfuración autorizado se estableció, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 123a, apartado 3, de la Ley de Protección del Medio Ambiente, con carácter excepcional, en niveles del 97 % y del 97,5 %. Estos niveles de desulfuración, que, en efecto, no permiten garantizar el nivel de emisión máximo asociado a las MTD de 320 mg/Nm3 para el SO2 normalmente exigido, pero que conducen a unas emisiones de SO2 de 570 mg/Nm3, se fijaron de este modo porque un nivel de desulfuración más elevado habría exigido, por parte del operador afectado, inversiones considerables y, por tanto, unos costes desproporcionadamente más elevados en el sentido de esta disposición.

26

El Administrativen sad Stara Zagora (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Stara Zagora, Bulgaria) desestimó el recurso interpuesto por Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie contra la resolución controvertida mediante sentencia de 28 de agosto de 2020.

27

Dicho tribunal consideró que, contrariamente a lo que Sdruzhenie Za Zemyata dostap do pravosadie sostenía, no procedía examinar ni evaluar la importancia de la actualización del plan de gestión de la calidad del aire ambiente en el municipio de Galabovo elaborado para los contaminantes partículas finas (PM10) y dióxido de azufre (SO2) para el período 2019‑2023, adoptada por el Consejo Municipal de Galabovo el 30 de noviembre de 2018 de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50. El citado tribunal estimó que el procedimiento detallado de concesión y de actualización de los permisos integrados, regulado en el Reglamento de 2 de octubre de 2009, en su versión aplicable al litigio principal, no exigía la elaboración de un plan de este tipo como requisito previo a la actualización de un permiso integrado, de modo que el director ejecutivo no estaba obligado a ajustarse al contenido de dicho plan.

28

En consecuencia, el citado tribunal declaró que, de conformidad con el artículo 123, apartado 1, letra b), de la Ley de Protección del Medio Ambiente, las normas sobre emisiones admisibles podían ser complementadas o reemplazadas por parámetros o medidas técnicas equivalentes que garantizaran un nivel equivalente de protección medioambiental. Asimismo, consideró, haciendo referencia, en particular, a este respecto, al artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75, cuyas disposiciones fueron transpuestas en el artículo 123a, apartados 3 y 4, de dicha Ley, que la excepción relativa a la reducción del índice de desulfuración exigido para alcanzar los valores de emisión de SO2 normalmente aplicables podía haberse concedido válidamente en virtud de las citadas disposiciones y del artículo 31 de esa Directiva.

29

Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie, The Green Tank — grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel — República Helénica y NS interpusieron sendos recursos de casación ante el órgano jurisdiccional remitente.

30

Este último órgano jurisdiccional subraya, en particular, que el plan del municipio de Galabovo mencionado en el apartado 27 de la presente sentencia incluye una medida a largo plazo de reducción de la contaminación por SO2 titulada «Ejecución de proyectos para reconvertir instalaciones de desulfuración y alcanzar un nivel de desulfuración mínimo del 98 % y prohibición de explotar grupos de calderas sin instalaciones de desulfuración en funcionamiento». A este respecto, ese mismo órgano jurisdiccional señala que los índices reducidos de desulfuración que autorizó el director ejecutivo en la resolución controvertida no se ajustan a dicho índice mínimo de desulfuración del 98 %.

31

El mencionado órgano jurisdiccional señala, asimismo, que ha quedado acreditado que, en el término municipal de Galabovo, se superan sistemáticamente los valores medios diarios y horarios de SO2 autorizados, y que ello condujo, en particular, a la adopción y a la actualización del plan antes mencionado y a la incoación de un procedimiento por incumplimiento en el asunto Comisión/Bulgaria (C‑730/19), pendiente ante el Tribunal de Justicia.

32

Por otra parte, de ese plan se desprende que, en el mencionado municipio, las concentraciones horarias medias de SO2 proceden de diversas fuentes industriales y domésticas cuya interacción contribuye, en particular, a la superación antes mencionada.

33

Así pues, el referido órgano jurisdiccional se pregunta en qué medida el director ejecutivo podía estar obligado, al adoptar la Decisión controvertida, a tener en cuenta los diferentes elementos mencionados en los apartados 30 a 32 de la presente sentencia.

34

En estas circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bulgaria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

35

Con carácter preliminar, procede señalar, por un lado que, si bien las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia se refieren, entre otras disposiciones, al artículo 4 TUE, apartado 3, los motivos expuestos en la resolución de remisión no contienen ninguna explicación sobre la necesidad de interpretar esta disposición del Tratado UE a efectos de la resolución que el órgano jurisdiccional remitente debe dictar en el litigio principal y, además, el punto conclusivo de la resolución de remisión que precede a la formulación de estas cuestiones prejudiciales únicamente hace referencia a la necesidad de solicitar al Tribunal de Justicia que interprete las disposiciones pertinentes de las Directivas 2008/50 y 2010/75.

36

En estas circunstancias, no parece necesario proceder a la interpretación del artículo 4 TUE, apartado 3, para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.

37

Habida cuenta de lo anterior, cabe considerar que, mediante las cuestiones prejudiciales planteadas, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide, en esencia, si el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75, en relación con el artículo 18 de esta y con los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50, debe interpretarse en el sentido de que, al examinar una solicitud para la concesión de una excepción con arreglo a dicho artículo 15, apartado 4, la autoridad competente debe, teniendo en cuenta todos los datos científicos relevantes relativos a la contaminación, incluido el efecto acumulativo con otras fuentes del contaminante de que se trate, y las medidas previstas en el correspondiente plan de calidad del aire elaborado para la zona o la aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50, denegar tal excepción cuando esta pueda contribuir a la superación de lo dispuesto en las normas de calidad del aire establecidas con arreglo al artículo 13 de la Directiva 2008/50 o a contravenir las medidas incluidas en ese plan con las que se persigue garantizar el cumplimiento de dichas normas y limitar el período de superación de lo dispuesto en ellas a una duración lo más breve posible.

38

Por lo que respecta a la Directiva 2008/50, procede recordar que, a tenor de su artículo 1, punto 1, esta Directiva establece medidas destinadas a definir y establecer objetivos de calidad del aire ambiente para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente en su conjunto. En este contexto, el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva dispone que los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles, en particular, de SO2 en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI de la mencionada Directiva [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Bulgaria (Valores límite — SO2), C‑730/19, no publicada, EU:C:2022:382, apartado 62].

39

Por otra parte, como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, el artículo 23 de la Directiva 2008/50 establece una relación directa entre, por una parte, la superación de los valores límite fijados para el SO2 por el artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva en relación con el anexo XI de esta, y, por otra parte, la elaboración de planes de calidad del aire [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Bulgaria (Valores límite — SO2), C‑730/19, no publicada, EU:C:2022:382, apartado 129 y jurisprudencia citada]. En efecto, como se desprende del artículo 23, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/50, la constatación de tal superación en una zona o aglomeración determinada debe conducir a la adopción de tal plan.

40

Por lo que respecta a la elaboración de estos planes, el Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que, del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 resulta que, si bien los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para determinar las medidas que han de adoptarse, estas deben, en cualquier caso, garantizar que el período en que se superen los valores límite fijados para el contaminante de que se trate sea lo más breve posible [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Bulgaria (Valores límite — SO2), C‑730/19, no publicada, EU:C:2022:382, apartado 132 y jurisprudencia citada].

41

Pues bien, en el presente asunto, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que, desde el año 2007, en la zona BG 0006 (sudeste de Bulgaria), donde se encuentra el municipio de Galabovo y TETS Maritsa iztok 2, la República de Bulgaria había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50, debido a la superación de los valores límite de calidad del aire para el SO2 y al carácter insuficiente de los planes de calidad del aire [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Bulgaria (Valores límite — SO2), C‑730/19, no publicada, EU:C:2022:382, apartados 21, 23, 29 y 149].

42

Por lo que respecta a la relación que puede existir entre la Directiva 2008/50 y la Directiva 2010/75, es preciso señalar, de entrada, que el considerando 18 de la Directiva 2008/50 indica expresamente que deben tenerse plenamente en cuenta los objetivos de calidad del aire ambiente contemplados en esta última Directiva cuando se conceden permisos para actividades industriales en virtud de la Directiva 2008/1, la cual, entretanto, ha sido sustituida por la Directiva 2010/75, que refundió distintas directivas hasta entonces aplicables en la materia.

43

Por lo que respecta a la Directiva 2010/75, procede recordar que el establecimiento en concreto de valores límite de emisión aplicables a una instalación como la central de que se trata en el litigio principal se rige por esta Directiva, en particular, por su artículo 15, apartado 3, que dispone que la autoridad competente fijará valores límite de emisión que garanticen que, en condiciones de funcionamiento normal, las emisiones no superen los niveles de emisión asociados a las MTD, que se establecen en las decisiones sobre las conclusiones relativas a las MTD contempladas en el artículo 13, apartado 5, de la citada Directiva.

44

No obstante lo dispuesto en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2010/75, el artículo 15, apartado 4, de esta autoriza a la autoridad competente a fijar valores límite de emisión menos estrictos si la consecución de los niveles de emisión asociados a las MTD da lugar a unos costes desproporcionadamente más elevados en comparación con el beneficio ambiental debido a la ubicación de dicha instalación o a sus características técnicas.

45

Sin embargo, de dicho artículo 15, apartado 4, se desprende que tal excepción solo puede concederse si se respetan las demás condiciones impuestas por esta disposición y que la posibilidad de tal concesión se entiende, además, sin perjuicio del artículo 18 de la Directiva 2010/75.

46

Así, en primer lugar, procede recordar que, en virtud del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, la autoridad competente debe velar, en todo caso, por que no se produzca ninguna «contaminación significativa» por la concesión de una excepción y por que se alcance un «nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente».

47

Por lo tanto, la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 no es aplicable en todos los casos en los que el cumplimiento de los valores límite de emisión generales implique costes desproporcionados para el titular de una instalación. En efecto, tal excepción solo puede concederse si los valores límite de emisión menos estrictos no producen ninguna «contaminación significativa» y si, a pesar de esta excepción, se alcanza un «nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente».

48

Por lo que respecta, en primer término, al requisito relativo a la ausencia de contaminación significativa, procede señalar que, habida cuenta, por un lado, de la definición del concepto de «contaminación» que figura en el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2010/75, que se refiere, en particular, a la introducción en la atmósfera de sustancias que puedan tener efectos perjudiciales para la salud humana o la calidad del medio ambiente y, por otro lado, del contenido de la Directiva 2008/50, que estableció los valores límite de calidad del aire para el SO2, toda introducción de esta sustancia en la atmósfera constituye contaminación en el sentido del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75.

49

Asimismo, como se desprende del apartado 41 de la presente sentencia, ha quedado acreditado que procede considerar que los valores límite de calidad del aire previstos por la Directiva 2008/50 para el SO2 se han superado en la zona de influencia de la central de que se trata en el litigio principal.

50

Pues bien, como ha señalado la Abogada General en el punto 57 de sus conclusiones, tal superación de los valores límite de calidad del aire para el SO2 no puede considerarse una contaminación insignificante, sino que debe considerarse necesariamente una «contaminación significativa», en el sentido del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, habida cuenta tanto de los objetivos perseguidos por la Directiva 2008/50, recordados en el apartado 38 de la presente sentencia, como del hecho de que, en lo que atañe al SO2, el legislador de la Unión Europea no ha previsto la posibilidad de prorrogar la fecha en la que deben cumplirse los valores límite de calidad del aire.

51

Por lo que respecta, en segundo término, a la limitación de la concesión de la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 por la exigencia de garantizar un «nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente», procede observar que las normas establecidas por la Directiva 2008/50 especifican las obligaciones de la Unión en materia de protección del medio ambiente y de la salud pública, que se derivan, en particular, del artículo 3 TUE, apartado 3, y del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2, según los cuales la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión, y se basará, en particular, en los principios de cautela y de acción preventiva (sentencia de 26 de junio de 2019, Craeynest y otros, C‑723/17, EU:C:2019:533, apartado 33 y jurisprudencia citada).

52

Por tanto, no puede concederse una excepción en virtud del artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 si esta puede contribuir a que se superen los valores límite de calidad del aire establecidos por la Directiva 2008/50 para el SO2.

53

A este respecto, se debe señalar, además, que, en virtud del principio de cautela, si subsiste alguna incertidumbre sobre si los valores límite de emisión menos estrictos dan lugar o no a una «contaminación significativa», en el sentido del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, no puede concederse una excepción (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 66).

54

En este mismo contexto, la concesión de una excepción en virtud del artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 exige una apreciación global que tenga en cuenta todas las fuentes de contaminantes y su efecto acumulativo, de modo que se garantice que, aunque se conceda una excepción para una de estas fuentes, la suma de sus emisiones no implicará una superación de los valores límite de calidad del aire establecidos en la Directiva 2008/50.

55

En segundo lugar, procede recordar que la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 se entiende sin perjuicio de la aplicación del artículo 18 de dicha Directiva. Este artículo 18, establece que, cuando alguna norma de calidad medioambiental requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las MTD, el permiso incluirá la aplicación de condiciones complementarias, sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse para respetar las normas de calidad medioambiental.

56

El artículo 3, apartado 6, de la Directiva 2010/75 define el concepto de «norma de calidad medioambiental» como el conjunto de requisitos, establecidos por la legislación de la Unión, que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte determinada de este.

57

Como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tales normas hacen referencia a exigencias concretas de carácter cualitativo, referentes a las concentraciones en sustancias contaminantes, que deban satisfacerse en un momento dado por este medio en concreto (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2011, Stichting Natuur en Milieu y otros, C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, apartado 62).

58

Asimismo, procede recordar que, como se ha subrayado en el apartado 42 de la presente sentencia, el considerando 18 de la Directiva 2008/50 indica expresamente que deben tenerse plenamente en cuenta los objetivos de calidad del aire ambiente contemplados en esta Directiva cuando se concedan permisos para actividades industriales como las reguladas por la Directiva 2010/75.

59

Habida cuenta de lo anterior y tal y como ha señalado la Abogada General en los puntos 82 y siguientes de sus conclusiones, procede considerar que los valores límite de calidad del aire establecidos para determinados contaminantes en el artículo 13 y en el anexo XI de la Directiva 2008/50 constituyen «normas de calidad medioambiental» en el sentido del artículo 18 de la Directiva 2010/75.

60

En efecto, los valores límite de calidad del aire deben respetarse, en principio, en todo momento y en todo lugar de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2020, Comisión/Rumanía (Superación de los valores límite para las PM10), C‑638/18, no publicada, EU:C:2020:334, apartados 73 y 74, y de 10 de noviembre de 2020, Comisión/Italia (Valores límite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, apartados 96 y 97].

61

Pues bien, el hecho de que la definición de las «normas de calidad medioambiental» haga referencia a un conjunto de requisitos que deben cumplirse «en un momento dado» no excluye que los valores límite de calidad del aire, que deben respetarse permanentemente, estén incluidos en esta definición. En efecto, si bien dicha definición permite la inclusión de requisitos que no tienen que cumplirse de forma permanente, los requisitos de carácter permanente son a fortiori«normas de calidad medioambiental», en el sentido de la misma definición, ya que son válidos en cualquier momento.

62

El artículo 18 de la Directiva 2010/75 confirma de este modo la interpretación del artículo 15, apartado 4, de esta Directiva, según la cual la autoridad competente debe apreciar si el hecho de fijar valores límite de emisión menos estrictos para los contaminantes atmosféricos procedentes de una determinada instalación contribuiría a que se superasen los valores límite de calidad del aire fijados para las concentraciones de tales fuentes de contaminación en la zona o aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2008/50 y, de ser así, abstenerse de conceder una excepción que comprometa el cumplimiento de las normas de calidad medioambiental.

63

En tercer lugar, es importante puntualizar además que, cuando se superan los valores límite de calidad del aire en la zona de influencia de una determinada instalación, la eventual concesión de tal excepción referida a los valores límite de emisión solo puede producirse respetando lo dispuesto en los planes de calidad del aire, en el sentido del artículo 23 de la Directiva 2008/50, que han debido elaborarse en tal contexto de superación.

64

En efecto, en primer término, habida cuenta de lo que se ha recordado en el apartado 40 de la presente sentencia, y como ha señalado la Abogada General en el punto 67 de sus conclusiones, si bien los Estados miembros tienen libertad para organizar las competencias de sus autoridades de modo que el plan de calidad del aire en cuestión sea el resultado de diferentes actos jurídicos adoptados por distintas autoridades, deben, no obstante, garantizar que dichos actos cumplan conjuntamente los requisitos contemplados en el artículo 23 de la Directiva 2008/50 y alcancen, en común, el objetivo del respeto de los valores límite de calidad del aire.

65

En segundo término, como resulta de los apartados 46 a 50 de la presente sentencia, no puede concederse una excepción referida a los valores límite de emisión en virtud del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, cuando esta pueda contribuir a una «contaminación significativa», en el sentido de esta disposición y, en particular, a la superación de los valores límite de calidad del aire para el SO2 establecidos en virtud de la Directiva 2008/50. Pues bien, los requisitos que establecen los planes de calidad del aire están concebidos específicamente para combatir esa superación, garantizando que el período de superación sea lo más breve posible.

66

Por lo tanto, la autoridad competente para conceder tal excepción debe asimismo abstenerse de fijar valores límite de emisión menos estrictos para los contaminantes procedentes de una instalación, ya que tal excepción sería contraria a las medidas establecidas en el plan de calidad del aire adoptado en la zona o la aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50, en particular, las que prescriben, como en el presente asunto, el respeto del índice de desulfuración, y comprometería la consecución del objetivo consistente en velar por que el período de superación de los valores límite sea lo más breve posible.

67

Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75, en relación con el artículo 18 de esta y con los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50, debe interpretarse en el sentido de que, al examinar una solicitud para la concesión de una excepción con arreglo a dicho artículo 15, apartado 4, la autoridad competente debe, teniendo en cuenta todos los datos científicos relevantes relativos a la contaminación, incluido el efecto acumulativo con otras fuentes del contaminante de que se trate, y las medidas previstas en el correspondiente plan de calidad del aire elaborado para la zona o la aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50, denegar tal excepción cuando esta pueda contribuir a la superación de lo dispuesto en las normas de calidad del aire establecidas con arreglo al artículo 13 de la Directiva 2008/50 o a contravenir las medidas incluidas en ese plan con las que se persigue garantizar el cumplimiento de dichas normas y limitar el período de superación de lo dispuesto en ellas a una duración lo más breve posible.

68

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), en relación con el artículo 18 de esta y con los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa,

debe interpretarse en el sentido de que

al examinar una solicitud para la concesión de una excepción con arreglo a dicho artículo 15, apartado 4, la autoridad competente debe, teniendo en cuenta todos los datos científicos relevantes relativos a la contaminación, incluido el efecto acumulativo con otras fuentes del contaminante de que se trate, y las medidas previstas en el correspondiente plan de calidad del aire elaborado para la zona o la aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50, denegar tal excepción cuando esta pueda contribuir a la superación de lo dispuesto en las normas de calidad del aire establecidas con arreglo al artículo 13 de la Directiva 2008/50 o a contravenir las medidas incluidas en ese plan con las que se persigue garantizar el cumplimiento de dichas normas y limitar el período de superación de lo dispuesto en ellas a una duración lo más breve posible.