1.

Con arreglo al Derecho de la Unión, algunos miembros de la familia, incluidos los progenitores a su cargo, pueden reunirse con un trabajador de la Unión Europea desplazado en el Estado miembro en el que este viva y trabaje. Si ese progenitor solicita prestaciones sociales en el Estado miembro de acogida, ¿pierde el derecho de residencia basado en el Derecho de la Unión? ¿Pueden considerar los Estados miembros que dicho progenitor constituye una carga excesiva para sus sistemas de asistencia social? Además, ¿qué significa, en primer lugar, que un progenitor dependa de un trabajador de la Unión desplazado?

2.

Estas son, en esencia, las principales cuestiones que suscita la petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) al Tribunal de Justicia.

3.

Aunque el Tribunal de Justicia ha tenido varias ocasiones para precisar los derechos que asisten a los familiares dependientes en virtud del Derecho de la Unión y en qué circunstancias nacen esos derechos, la mayoría de esos asuntos se referían a descendientes directos ( 2 ) o a cónyuges dependientes. ( 3 ) Por tanto, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar con más detalle los derechos de los ascendientes directos dependientes de trabajadores de la Unión desplazados.

4.

GV es una nacional rumana y madre de AC, una ciudadana rumana que reside y trabaja en Irlanda. AC también ha adquirido la nacionalidad irlandesa por naturalización. GV se reunió con su hija en Irlanda en 2017 y reside allí desde entonces. No se discute que reside legalmente en Irlanda como progenitora dependiente de una trabajadora desplazada de la Unión.

5.

GV ha residido en Irlanda en diversas ocasiones, entre ellas entre 2009 y 2011, tras lo cual regresó a Rumanía. Entre 2011 y 2016 se desplazó a Irlanda, Rumanía y España, donde vive su otra hija. Está separada de su marido desde hace quince años y durante ese período ha dependido económicamente de AC, que periódicamente le enviaba dinero.

6.

Durante 2017, GV sufrió alteraciones degenerativas de su artritis. El 28 de septiembre de 2017, GV presentó una solicitud de subsidio por discapacidad con arreglo a la Social Welfare Consolidation Act 2005 (Ley Consolidada de Protección Social de 2005), en su versión modificada.

7.

El órgano jurisdiccional remitente explica que el subsidio por discapacidad que reclama GV pretende proteger contra la pobreza. Se trata de una prestación de asistencia social pagada con cargo a los presupuestos generales, sin que el interesado tenga que cotizar a la seguridad social. En otras palabras, la prestación se financia con los impuestos generales. El subsidio por discapacidad constituye una «prestación especial en metálico no contributiva» en el sentido del Reglamento n.o 883/2004. ( 4 ) Por tanto, solo puede solicitarse en el Estado miembro de residencia, ( 5 ) lo que significa que GV no podría solicitar dicha prestación al Estado de su nacionalidad, dado que reside en Irlanda.

8.

De la resolución de remisión se desprende que, para tener derecho al subsidio por discapacidad en Irlanda, el interesado debe cumplir determinados requisitos en materia de edad, discapacidad y recursos. En particular, el subsidio solo puede concederse a las personas que no hayan alcanzado la edad general de jubilación. ( 6 ) Los otros requisitos de elegibilidad incluyen criterios médicos y una evaluación de los recursos del interesado, que engloban cualquier ingreso que una persona reciba de un miembro de su familia.

9.

Más concretamente, el Derecho irlandés impide que se pague el subsidio por discapacidad a personas que no sean residentes habituales en Irlanda. ( 7 ) Uno de los requisitos de la residencia habitual es que la persona tenga un derecho de residencia en el Estado miembro.

10.

Mediante resolución de 27 de febrero de 2018 se denegó la solicitud de GV. El recurso interpuesto contra dicha resolución fue desestimado el 12 de febrero de 2019. En ambas ocasiones, el motivo invocado para la desestimación fue que GV no tenía un derecho de residencia en Irlanda.

11.

A raíz de una solicitud presentada en nombre de GV por una organización no gubernamental, se revisó la resolución desestimatoria de 12 de febrero de 2019.

12.

Mediante resolución de 2 de julio de 2019, el Appeals Officer (funcionario de la División de Apelaciones, Irlanda) concluyó que GV, como ascendiente directa dependiente de una ciudadana de la Unión empleada en Irlanda, tenía un derecho de residencia, si bien no tenía derecho a recibir asistencia social.

13.

Se presentó una solicitud de revisión de dicha resolución ante el Chief Appeals Officer (jefe de la División de Apelaciones, Irlanda) (primer demandado ante el órgano jurisdiccional remitente), quien confirmó, mediante resolución de 23 de julio de 2019, que GV no tenía derecho al subsidio por discapacidad. Esta resolución se fundamentó en que, en virtud de la normativa irlandesa de transposición de la Directiva de ciudadanía, ( 8 ) GV no debe convertirse en una carga excesiva para la asistencia social nacional.

14.

Como indica el órgano jurisdiccional remitente, la normativa irlandesa pertinente es el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015] (S.I. n.o 548 de 2015; en lo sucesivo, «Reglamento de 2015»). El artículo 11, apartado 1, del Reglamento de 2015 regula el mantenimiento del derecho de residencia en Irlanda del siguiente modo:

«La persona que resida en el Estado con arreglo a los artículos 6, ( 9 ) 9 o 10 podrá seguir residiendo en el Estado mientras cumpla lo dispuesto en el correspondiente artículo y no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado.»

15.

GV recurrió la resolución de 23 de julio de 2019 ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda). Mediante sentencia de 29 de mayo de 2020, dicho órgano jurisdiccional anuló la resolución impugnada. Consideró que la normativa irlandesa, en la medida en que supedita el derecho de residencia de un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión a que dicho miembro de la familia no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado, era incompatible con la Directiva de ciudadanía. Así, según ese órgano jurisdiccional, cuando se acredita, en el momento en que el miembro de la familia se reúne con el trabajador de la Unión, que dicho miembro de la familia depende de ese trabajador, no es preciso que el miembro de la familia continúe dependiendo del trabajador de la Unión para que siga disfrutando de un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida.

16.

El jefe de la División de Apelaciones y el Minister for Employment Affairs and Social Protection (Ministro de Trabajo y Protección Social, Irlanda) recurrieron dicha sentencia ante la Court of Appeal (Tribunal de Apelación), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto.

17.

Por una parte, según el Ministro de Trabajo y Protección Social, la definición de «miembro de la familia» que figura en el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de ciudadanía incluye el requisito de que, para poder invocar el derecho de residencia derivado, el miembro de la familia en cuestión debe seguir dependiendo del ciudadano de la Unión. Pues bien, cuando cesa la relación de dependencia, ese miembro de la familia ya no puede disfrutar de tal derecho de residencia. Si se concediera a GV el subsidio por discapacidad, dejaría de depender de su hija, por lo que GV ya no podría disfrutar del derecho de residencia derivado con arreglo a dicha Directiva.

18.

Por otra parte, GV sostiene, en esencia, que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento de 2015, que impone a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión el requisito relativo a la «carga excesiva», a pesar de que este no figure en el artículo 7 de la Directiva de ciudadanía, es nulo. Según GV, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de «dependencia» confirma su posición. Además, alega que el argumento esgrimido por el Ministro de Trabajo y Protección Social es contrario a su derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía.

19.

Al albergar dudas sobre si la normativa irlandesa es conforme con la Directiva de ciudadanía, la Court of Appeal (Tribunal de Apelación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

20.

Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia GV, el jefe de la División de Apelaciones, la Social Welfare Appeals Office (División de Apelaciones en Asuntos de Protección Social, Irlanda), el Ministro de Trabajo y Protección Social, el Attorney General (Fiscal General, Irlanda) (en lo sucesivo, «demandados»), los Gobiernos checo, danés y alemán, Ireland (Irlanda) y la Comisión Europea. El 18 de octubre de 2022 se celebró una vista en la que GV, los demandados, los Gobiernos checo, danés y alemán, Irlanda y la Comisión presentaron alegaciones orales.

21.

El artículo 2, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía establece que, a efectos de dicha Directiva, se entenderá por:

«“Miembro de la familia”:

22.

El artículo 7, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía dispone:

«Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

23.

El artículo 24 de la Directiva de ciudadanía establece:

«1.   Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.

2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»

24.

El artículo 7 del Reglamento sobre los trabajadores ( 10 ) establece, en la parte que resulta pertinente para el presente asunto:

«1.   En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente a los trabajadores nacionales en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.

2.   Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.

[…]»

25.

Una de las cuestiones objeto de debate entre los intervinientes en el presente asunto es que la Directiva de ciudadanía, cuya interpretación ha solicitado el órgano jurisdiccional remitente, no es aplicable como tal a los hechos de este asunto. Aunque estoy de acuerdo con las alegaciones de los intervinientes a este respecto, explicaré brevemente por qué, no obstante, la interpretación de la Directiva de ciudadanía es útil para el órgano jurisdiccional remitente.

26.

Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía, esta se aplica a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia que lo acompañen o se reúnan con él.

27.

Por tanto, dicha Directiva no regula los derechos derivados de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión en un Estado miembro del que dicho ciudadano es nacional.

28.

Dado que AC ha adquirido la nacionalidad irlandesa, la Directiva de ciudadanía dejó de aplicarse a los derechos que asisten a su madre en Irlanda desde la naturalización de AC.

29.

No obstante, aunque la Directiva de ciudadanía no sea aplicable como tal a la situación que ha dado lugar al litigio en el presente asunto, el Tribunal de Justicia ya ha considerado que es aplicable «por analogía» a situaciones similares. ( 11 )

30.

El derecho de residencia derivado de un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión puede emanar directamente del artículo 21 TFUE, apartado 1. Según ha aclarado el Tribunal de Justicia, no se puede negar a un nacional de un Estado miembro que se ha trasladado y reside en otro Estado miembro el derecho a llevar una vida familiar en ese Estado, tal como lo garantiza el Derecho de la Unión, por el mero hecho de que ese ciudadano adquiera posteriormente la nacionalidad de ese segundo Estado miembro. ( 12 )

31.

Para evitar una situación en la que los ciudadanos de la Unión que han ejercido su libertad de circulación y se han integrado en la sociedad del Estado miembro de acogida hasta el punto de adquirir la nacionalidad de dicho Estado reciban, en lo que respecta a su vida familiar, un trato menos favorable que los ciudadanos de la Unión que también han ejercido su derecho de circulación pero que han conservado únicamente la nacionalidad de su Estado de origen, la Directiva de ciudadanía establece el contenido mínimo de los derechos derivados de los miembros de la familia de los ciudadanos nacionalizados.

32.

Así pues, la Directiva de ciudadanía informa la interpretación del artículo 21 TFUE, apartado 1, aplicable en el presente asunto, precisando su contenido mínimo.

33.

La interpretación del Tribunal de Justicia de la Directiva de ciudadanía será útil al órgano jurisdiccional remitente para apreciar si, con su resolución, el jefe de la División de Apelaciones vulneró los derechos que asisten tanto a AC como a GV en virtud del artículo 21 TFUE, apartado 1. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia puede responder a las cuestiones prejudiciales que solicitan que se interprete la Directiva de ciudadanía.

34.

Además, considero que el Reglamento sobre los trabajadores también es aplicable indirectamente al litigio principal. Informa del contenido mínimo de los derechos primarios de libre circulación de los trabajadores de la Unión desplazados que adquieren, por naturalización, la nacionalidad del Estado miembro de acogida al que se han trasladado. ( 13 ) El hecho de que el órgano jurisdiccional remitente haya circunscrito sus preguntas a la interpretación de la Directiva de ciudadanía no obsta para que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para pronunciarse. ( 14 )

35.

Por este motivo, propondré una interpretación del artículo 45 TFUE, apartado 2, tal como se ha configurado en el Reglamento sobre los trabajadores, en la medida en que me parece útil para el presente asunto, especialmente para la apreciación de la tercera cuestión prejudicial. Por consiguiente, también propondré al Tribunal de Justicia cómo reformular esta cuestión para proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente.

36.

El desencadenante principal del presente asunto es el Reglamento de 2015, una medida legislativa mediante la cual Irlanda transpuso la Directiva de ciudadanía a su Derecho interno. Dicha norma transcribe casi de forma literal las definiciones de los miembros de la familia, ( 15 ) así como las reglas relativas al derecho de residencia de los miembros de la familia, ( 16 ) tal como se regulan en la Directiva de ciudadanía.

37.

El Reglamento de 2015 también regula el mantenimiento del derecho de residencia, incluido el de los miembros de la familia. El artículo 11, apartado 1, del Reglamento de 2015 (véase el punto 14 de las presentes conclusiones) supedita, en esencia, el mantenimiento del derecho de residencia de los ascendientes directos a dos requisitos: en primer lugar, que el ascendiente directo dependa del ciudadano de la Unión desplazado ( 17 ) y, en segundo lugar, que el ascendiente no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado.

38.

Si el ascendiente directo no tiene un derecho de residencia en Irlanda, no puede recibir el subsidio por discapacidad. Ambos argumentos, el de la pérdida de la dependencia y el de la carga para la asistencia social, se invocaron en las distintas resoluciones por las que se denegó la solicitud de GV del subsidio por discapacidad.

39.

Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si alguno de los dos requisitos para conservar el derecho de residencia en Irlanda es admisible en el marco del Derecho de la Unión.

40.

Para responder a tales cuestiones prejudiciales, procederé del siguiente modo. Analizaré las cuestiones en el orden en que han sido planteadas. Ahora bien, la primera cuestión prejudicial plantea necesariamente otra, que también es pertinente para responder a la segunda: ¿qué implica la dependencia? Por consiguiente, tras exponer mi postura sobre la primera cuestión prejudicial, examinaré esta otra cuestión adicional, antes de pasar a analizar las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.

41.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende esencialmente que se dilucide si, con arreglo al artículo 21 TFUE, apartado 1, tal como se ha configurado en el artículo 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía, ( 18 ) es suficiente con que existiera una relación de dependencia cuando el ascendiente directo se reunió en el Estado de acogida con el trabajador de la Unión desplazado o si ese requisito debe cumplirse de forma permanente para que exista el derecho de residencia derivado en dicho Estado.

42.

A este respecto, GV y la Comisión alegan que la dependencia solo tiene que existir en el momento en que el progenitor se reúne en el Estado de acogida con el trabajador desplazado. Para fundamentar esta posición, se basan en las sentencias Jia ( 19 ) y Reyes. ( 20 ) En esos asuntos, el Tribunal de Justicia confirmó que la dependencia de un miembro de la familia respecto de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de circulación (o respecto del cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercido dicho derecho) debía existir en el país de origen antes de adquirir el derecho de residencia en el Estado de acogida. ( 21 )

43.

Los demandados y los otros Gobiernos intervinientes alegan, por el contrario, que GV solo puede disfrutar del derecho de residencia derivado mientras dependa de su hija. Así pues, a su parecer, la dependencia es un requisito permanente en virtud del artículo 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía que cesaría si las autoridades irlandesas le concedieran el subsidio por discapacidad.

44.

En las sentencias Jia y Reyes, invocadas por la demandante en el litigio principal, se instó al Tribunal de Justicia a examinar la legalidad de los requisitos para obtener un permiso de residencia al llegar al Estado de acogida. Los requisitos para conservar el derecho de residencia no se abordaron en ninguno de esos asuntos. Además, a diferencia de lo que ocurrió en esos dos asuntos, en los que se denegó a los demandantes el permiso de residencia, en el presente asunto GV ya disfruta de un derecho de residencia en Irlanda. Por tanto, las conclusiones a las que el Tribunal de Justicia llegó en las sentencias Jia y Reyes no permiten resolver la situación objeto del presente asunto.

45.

Así pues, esos dos asuntos no impiden que pueda concluirse que la dependencia, como fundamento de un derecho de residencia derivado, debe existir mientras dure la estancia del progenitor en el Estado de acogida, como alegan los demandados y los Gobiernos intervinientes.

46.

Me inclino a aceptar esta última postura.

47.

Es indiscutible que el derecho de residencia derivado no es un derecho independiente del que disfruten los ascendientes directos. Según una lectura combinada de los artículos 7, apartado 1, letra d), y 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de ciudadanía, gozan de ese derecho porque son ascendientes directos dependientes. Tal derecho de residencia se diferencia del derecho de residencia directo que dicha persona también podría adquirir ( 22 ) en que guarda relación y depende del ejercicio, por parte de un ciudadano de la Unión desplazado —en el caso de autos, una trabajadora—, de su derecho a la libre circulación. Por tanto, me parece lógico que la dependencia de ese ciudadano de la Unión deba continuar después de que el miembro directo de la familia se reúna con dicho ciudadano en el Estado de acogida.

48.

Además, el artículo 14, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía, que regula el mantenimiento del derecho de residencia, deja claro que los miembros de la familia mantienen los derechos previstos en su artículo 7 mientras cumplan las condiciones previstas en dicha disposición. Dado que esta disposición se refiere a los miembros de la familia, tal como se definen en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía, puede interpretarse en el sentido de que implica que existirán derechos de residencia mientras se mantenga la dependencia.

49.

Por último, es precisamente la dependencia de un ascendiente directo respecto de su hijo lo que justifica el derecho del primero a estar en el Estado de acogida. Como explica el Tribunal de Justicia, el objetivo de la Directiva de ciudadanía es facilitar y reforzar el ejercicio del derecho primario a la libre circulación. ( 23 ) El derecho de residencia derivado de un ascendiente directo contribuye así al ejercicio del derecho de circulación del trabajador de la Unión desplazado.

50.

Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente que el artículo 21 TFUE, apartado 1, tal como se ha configurado en los artículos 2, apartado 2, letra d), y 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía, debe interpretarse en el sentido de que el requisito de que el ascendiente directo dependa de un trabajador de la Unión desplazado debe cumplirse mientras el derecho de residencia de dicho ascendiente se derive del derecho a la libre circulación ejercido por el trabajador.

51.

Sin embargo, cuestión distinta es si la solicitud del subsidio por discapacidad implica el cese de la dependencia. Esta cuestión requiere, en primer lugar, una interpretación de lo que se entiende por dependencia.

52.

Del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de ciudadanía, en relación con su artículo 7, apartado 1, letra d), se desprende claramente que solo los ascendientes directos dependientes disfrutan del derecho de residencia derivado. ( 24 )

53.

Sin embargo, la Directiva de ciudadanía no proporciona más aclaraciones acerca del concepto de «dependencia» de los ascendientes directos. ( 25 ) De hecho, las diversas versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 2, letra d), de la citada Directiva difieren. Por citar solo algunas, la versión inglesa emplea la expresión «dependent»; la francesa, «à charge»; la versión alemana, «Unterhalt gewährt wird»; la italiana, «a carico»; la versión croata, «uzdržavanici»; la neerlandesa, «te hunnen laste»; la polaca, «utrzymaniu», y la versión rumana, «în întreținere».

54.

Aunque algunas de las citadas versiones lingüísticas aparentemente hacen pensar solo en una dependencia económica o material, hay motivos para preguntarse si la Directiva atañe únicamente a tal dependencia. En otras palabras, ¿una persona es dependiente, en el sentido de dicha Directiva, solo cuando necesita ayuda económica de otra persona? ¿O incluye en cambio la dependencia otras necesidades, como la necesidad de apoyo físico o emocional?

55.

Los antecedentes legislativos de la Directiva de ciudadanía no parecen proporcionar una respuesta. La definición de miembros de la familia que contiene el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva es el resultado de la recepción en dicho acto legislativo de la disposición, sustancialmente idéntica, contenida en el artículo 10, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) n.o 1612/68. ( 26 ) Esta disposición se refería a «los ascendientes […] a su cargo», ( 27 ) pero el motivo por el que se utiliza esa expresión no transciende ni de la norma ni de la jurisprudencia relativa a ella. En la propuesta original de la Comisión de la Directiva de ciudadanía, el artículo 2, apartado 2, letra d), no contenía la expresión «a su cargo» y se refería simplemente a los «ascendientes directos». ( 28 ) No obstante, durante el procedimiento legislativo, se restableció la redacción que figuraba en el Reglamento n.o 1612/68, incluyendo de nuevo la expresión «a cargo». ( 29 ) Los trabajos preparatorios no permiten deducir claramente los motivos de este cambio, por lo que solo cabe especular sobre la intención del legislador.

56.

Los demandados en el litigio principal, así como los Gobiernos intervinientes, entienden que el concepto de dependencia se refiere únicamente a la dependencia económica. En consecuencia, alegan que GV dejará de depender de su hija si se le concede el subsidio por discapacidad. Esas partes aducen que, en tal caso, pasaría a depender del Estado y no de su hija.

57.

En efecto, en asuntos relativos al derecho de residencia derivado de familiares directos, el Tribunal de Justicia ha confirmado que la necesidad de ayuda económica constituye dependencia en el sentido de la Directiva de ciudadanía. ( 30 ) Sin embargo, en esos asuntos no se había pedido al Tribunal de Justicia que explicara el significado de la dependencia. En pocas palabras, la situación de hecho objeto de esos asuntos era de ese tipo de dependencia. ( 31 )

58.

Por tanto, no cabe interpretar que esa jurisprudencia establece que la dependencia económica es la única pertinente para poder obtener derechos de residencia derivados en virtud de la Directiva de ciudadanía. A mi juicio, varias razones llevan a una conclusión diferente, a saber, que la dependencia en el sentido de la Directiva de ciudadanía es un concepto más amplio, que incluye también las necesidades emocionales y físicas.

59.

En primer lugar, en mi opinión, la dependencia material o económica es la razón menos importante para permitir que un trabajador de la Unión desplazado se lleve a sus padres al Estado de acogida en el que vive y trabaja. Si de lo único que se tratara fuera de una ayuda económica, dicha ayuda también podría prestarse a los padres que permanecen en sus países de origen. No es necesario llevarlos al Estado de acogida para proporcionarles alojamiento o ayuda económica para alimentación o ropa. Incluso podría resultar más barato prestar esa ayuda en el país de origen de los padres, en el que el coste de la vida podría ser inferior al del Estado de acogida. Por el contrario, en la mayor parte de los casos es imposible ofrecer apoyo emocional y físico a un progenitor que no vive cerca de sus hijos.

60.

En segundo lugar, de los trabajos preparatorios de la Directiva de ciudadanía se desprende claramente que la razón subyacente al reconocimiento de los derechos derivados de los miembros de la familia era permitir el disfrute real del derecho a la vida familiar. ( 32 ) Este derecho fundamental, reconocido por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), ( 33 ) comprende la existencia de vínculos afectivos entre los miembros de la familia. ( 34 )

61.

En tercer lugar, una interpretación tan amplia del concepto de «dependencia» es coherente con el objetivo de la Directiva de ciudadanía de contribuir al derecho de circulación de los trabajadores de la Unión desplazados. Si GV necesitara la compañía y los cuidados de su hija, pero no pudiera reunirse con ella en el Estado miembro en el que esta vive y trabaja, es probable (al menos hasta que se invente el teletransporte) que la hija se viera obligada a abandonar el Estado de acogida para reunirse con su madre en el Estado de origen de esta. ( 35 ) Eso representaría un obstáculo al derecho de AC a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Un trabajador de la Unión desplazado, hijo de un progenitor que sea nacional de un tercer país y que requiera de ese tipo de apoyo, podría verse obligado a abandonar el territorio de la Unión.

62.

A este respecto en concreto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que el Derecho de la Unión atribuye importancia a garantizar la protección de la vida familiar de los nacionales de los Estados miembros con el fin de eliminar los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. ( 36 )

63.

Por último, hay indicios en la jurisprudencia de que el Tribunal de Justicia entiende que el concepto de dependencia, tal como se utiliza en la Directiva de ciudadanía, tiene un significado que va más allá de las meras necesidades económicas. Para empezar, el Tribunal de Justicia ha considerado que el artículo 2, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía debe interpretarse en sentido amplio. ( 37 )

64.

Además, la reciente jurisprudencia relativa al artículo 3, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía, que se refiere a familiares más lejanos, ha reconocido una interpretación más amplia de la dependencia. ( 38 ) A pesar de que los derechos que el artículo 3, apartado 2, atribuye a los miembros de la familia son más limitados que el derecho de residencia automático que asiste a los miembros de la familia comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de ciudadanía, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «dependencia» de manera diferente a lo largo de dicha Directiva ni tampoco en los diferentes actos jurídicos que regulan los derechos de los miembros de la familia de los trabajadores de la Unión desplazados. ( 39 )

65.

Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que adopte un concepto amplio de dependencia, que existe siempre que una persona necesita apoyo material, económico, físico o emocional de un miembro de su familia. Por tanto, aunque GV ya no necesitara la ayuda económica de su hija, podría seguir cumpliendo el requisito de dependencia en el que se basa el derecho de residencia derivado.

66.

Como ha explicado el órgano jurisdiccional remitente, el Derecho irlandés se opone a que se pague el subsidio por discapacidad a una persona que no reside habitualmente en dicho Estado. La residencia habitual solo puede existir si la persona tiene derecho a residir en Irlanda. En virtud del Derecho internacional, no se puede negar a los ciudadanos irlandeses la residencia legal en Irlanda. Sin embargo, los nacionales de otros países necesitan invocar una base jurídica reconocida por el Derecho irlandés para fundamentar su derecho de residencia. Una de tales bases jurídicas es el artículo 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía.

67.

Esta es la situación jurídica que ha dado pie a la segunda cuestión prejudicial. Mediante esta cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional pregunta, en esencia, si el artículo 21 TFUE, apartado 1, tal como se ha configurado en la Directiva de ciudadanía, debe interpretarse en el sentido de que el pago de un subsidio por discapacidad al ascendiente directo de un ciudadano de la Unión pone fin a la dependencia del ascendiente respecto del trabajador y, por tanto, a su derecho de residencia derivado.

68.

Si el Tribunal de Justicia acepta mi propuesta de responder a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que la dependencia tiene que ser continuada para poder justificar un derecho de residencia de un ascendiente directo basado en el artículo 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía, la consecuencia será que el cese de la dependencia de un ascendiente directo respecto del ciudadano de la Unión desplazado entrañará el cese del derecho de residencia derivado de ese ascendiente sobre la base de esa disposición.

69.

Sin embargo, eso no significa que la solicitud de una prestación social ponga fin a la dependencia del ascendiente directo respecto del ciudadano de la Unión desplazado.

70.

En primer lugar, y en la medida en que el Tribunal de Justicia acepte mi propuesta e interprete la dependencia en sentido amplio, la concesión del subsidio por discapacidad podría cubrir la dependencia económica (o al menos parte de ella), pero es poco probable que cubra las otras necesidades de apoyo de los ascendientes. ( 40 ) Las autoridades estatales irlandesas difícilmente podrían sustituir los cuidados y el apoyo emocional de una hija.

71.

Así, aunque el Estado miembro de acogida cubra una parte, o incluso la totalidad, de los gastos financieros del progenitor en dicho Estado, este seguiría dependiendo del ciudadano de la Unión desplazado del que deriva su derecho de residencia en los casos en que haya una necesidad constante de apoyo material, emocional o físico.

72.

En segundo lugar, aunque por dependencia se entienda únicamente la necesidad de apoyo material o económico, la solicitud de un subsidio por discapacidad no puede llevar automáticamente a la conclusión de que el derecho de residencia basado en la Directiva de ciudadanía dejaría de existir si se concediera la prestación.

73.

Como sugiere la Comisión, tal conclusión daría lugar a un bucle infinito que no puede permitirse: conduce a una situación en la que, en el momento en el que se concede una prestación social a un miembro de la familia, desaparece su derecho de residencia, lo que a su vez excluye la posibilidad de que se le conceda una prestación social. Sin embargo, sin esa prestación social, el miembro de la familia vuelve a depender del ciudadano de la Unión desplazado, de manera que disfruta de un derecho de residencia derivado y cumple un requisito para solicitar la prestación social. Y así sucesivamente.

74.

La forma de salir de un bucle tan absurdo es cortarlo en un punto determinado. Por tanto, la condición de miembro de la familia dependiente de un trabajador debe apreciarse al margen de la concesión de cualquier prestación.

75.

El Tribunal de Justicia ya admitió este planteamiento en la sentencia Lebon, en la que examinó el derecho de una hija dependiente de un ciudadano de la Unión desplazado a solicitar una prestación social belga denominada «minimex».

76.

En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que «una solicitud de minimex presentada por un miembro de la familia del trabajador migrante a cargo de este último no puede afectar a la calidad de miembro de la familia a cargo. Decidir de esta forma equivaldría, efectivamente, a admitir que la concesión del minimex podría hacer perder al interesado su calidad de miembro de la familia a cargo y justificar, por consiguiente, ya sea la supresión del propio minimex o la pérdida del derecho de residencia. En la práctica, tal solución llevaría a prohibir al miembro de la familia a cargo solicitar el minimex y atentaría, de esta forma, a la igualdad de trato reconocida al trabajador migrante. Por tanto, conviene apreciar la calidad de miembro de la familia a cargo con independencia de la concesión del minimex». ( 41 ) Aunque la sentencia Lebon se refería a un descendiente directo, no hay razón para que no se aplique la misma lógica a los ascendientes directos. ( 42 )

77.

Así pues, incluso entendiendo por dependencia únicamente la necesidad de ayuda económica (lo cual es, en mi opinión, una interpretación demasiado restrictiva de ese concepto), la concesión de ayuda económica por parte del Estado miembro no elimina la dependencia de la persona que la recibe.

78.

El hecho de que se tenga derecho al subsidio por discapacidad (para lo que, con arreglo a la legislación irlandesa, deben cumplirse ciertos requisitos médicos y económicos) confirma la dependencia en lugar de negarla. En efecto, si las autoridades estatales no prestaran apoyo al miembro de la familia dependiente, el cuidador principal, un trabajador de la Unión desplazado, tendría que cubrir los correspondientes gastos de apoyo.

79.

Por tanto, la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva, como el subsidio por discapacidad, no puede afectar a la dependencia del solicitante.

80.

Como argumento adicional para respaldar esa conclusión cabe señalar que ni la letra a) ni la letra d) del artículo 7, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía exigen que el trabajador o el miembro de su familia sean autosuficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida. ( 43 ) El artículo 7, apartado 1, letras b) y c), de dicha Directiva es el único que impone la autosuficiencia como requisito para el derecho de residencia. Volveré sobre este punto cuando aborde la cuestión de que un miembro de la familia podría convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida. ( 44 )

81.

Por otra parte, tal como alega la Comisión, las medidas adoptadas por un miembro de la familia dependiente para reforzar su autonomía en el Estado miembro de acogida no deberían, en modo alguno, privarlo de su derecho de residencia.

82.

De lo contrario, solo tendrían derecho a una prestación especial en metálico no contributiva las personas que no la necesitaran. La ley no debería interpretarse de manera que se llegue a resultados tan absurdos. ( 45 )

83.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente que el artículo 21 TFUE, apartado 1, tal como se ha configurado en los artículos 2, apartado 2, letra d), y 7, apartado 1, letra d), de la Directiva de ciudadanía, debe interpretarse en el sentido de que una solicitud de una prestación especial en metálico no contributiva por parte del ascendiente directo de un ciudadano de la Unión desplazado no pone fin a la dependencia de dicho ascendiente respecto del trabajador y, por tanto, no altera el derecho de residencia derivado del ascendiente.

84.

Como se ha expuesto previamente, ( 46 ) según el Derecho irlandés, los ascendientes directos pueden conservar un derecho de residencia derivado si cumplen dos requisitos: 1) depender del ciudadano de la Unión desplazado y 2) no constituir una carga excesiva para la asistencia social del Estado. Así, aunque el ascendiente siga siendo dependiente, perdería su derecho de residencia si se convirtiera en una carga excesiva.

85.

Sobre la base de lo anterior, en la resolución recurrida ante el órgano jurisdiccional remitente, el jefe de la División de Apelaciones consideró que, aunque GV tiene derecho de residencia, no tiene derecho a solicitar el subsidio por discapacidad, porque ello la convertiría en una carga excesiva para la asistencia social y provocaría la pérdida de su derecho de residencia.

86.

Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende esencialmente que se dilucide si el Derecho de la Unión se opone a que se limite el acceso de un ascendiente directo de un trabajador de la Unión desplazado al subsidio por discapacidad en el Estado de acogida porque el pago de dicha prestación implica que el ascendiente dependiente se convierte en una carga excesiva para la asistencia social del Estado.

87.

De entrada, es necesario recordar que el Derecho de la Unión no reconoce a los ciudadanos de la Unión desplazados ni a los miembros de sus familias el derecho a la asistencia social. La organización del Estado de bienestar es, en principio, competencia de los Estados miembros. Esta competencia incluye elegir los tipos de prestaciones sociales y determinar los requisitos para poder disfrutar de ellas.

88.

Por tanto, la cuestión no es si GV tiene derecho al subsidio por discapacidad. Esa es una cuestión que debe determinarse con arreglo al Derecho irlandés. Sin embargo, el Derecho de la Unión entra en juego a través del principio de igualdad de trato por razón de la nacionalidad. ( 47 ) Prohíbe la discriminación por parte de los Estados miembros contra los nacionales de otros Estados miembros en comparación con el tratamiento que reciben sus propios nacionales. Aunque resulta directamente aplicable sobre la base del Tratado, el principio de igualdad de trato por razón de la nacionalidad ha quedado plasmado de forma específica en distintas disposiciones de Derecho derivado de la Unión, entre ellas el artículo 24 de la Directiva de ciudadanía y el artículo 7 del Reglamento sobre los trabajadores.

89.

En consecuencia, GV puede reivindicar acceder al subsidio por discapacidad invocando el principio de igualdad de trato. Si los nacionales irlandeses tienen acceso a dicha prestación, ella también debería tenerlo.

90.

En el caso de autos, existen dos personas cuyo derecho a la igualdad de trato podría constituir la base del derecho de GV a solicitar el subsidio por discapacidad.

91.

La primera persona es la propia GV: como ascendiente directa dependiente de una ciudadana desplazada de la Unión, en virtud del artículo 24 de la Directiva de ciudadanía debe recibir el mismo trato que los ciudadanos irlandeses en lo que respecta a su acceso al subsidio por discapacidad.

92.

La segunda es su hija, AC. Al negar el acceso al subsidio por discapacidad a su madre dependiente, se la coloca en una posición menos ventajosa que la que disfrutan los trabajadores irlandeses, cuyos progenitores dependientes pueden solicitar dicha prestación. La prohibición de discriminación de AC puede basarse no solo en su condición de ciudadana de la Unión que reside en el Estado de acogida con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva de ciudadanía, sino también, como sugiere la Comisión, en su condición de trabajadora que ha ejercido su derecho a la libre circulación con arreglo al artículo 45 TFUE, tal como se ha configurado en el Reglamento sobre los trabajadores. Dicho Reglamento, en su artículo 7, consagra el principio de igualdad de trato.

93.

El órgano jurisdiccional remitente ha subrayado, en su petición de decisión prejudicial y al plantear la presente cuestión prejudicial, que, en el caso de autos, la cuidadora principal es una trabajadora desplazada. No puede, pues, ignorarse en el presente asunto la posible discriminación de dicha trabajadora.

94.

En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia tome en consideración ambas perspectivas.

95.

En primer lugar, examinaré si la solicitud del subsidio por discapacidad presentada por GV puede basarse indirectamente en el derecho de AC a la igualdad de trato (a) y, posteriormente, si puede basarse directamente en su propio derecho a la igualdad de trato, tal como establece la Directiva de ciudadanía (b). ( 48 ) A continuación, apreciaré si tales derechos pueden limitarse basándose en la consideración de que, al percibir prestaciones sociales, un ascendiente se convierte en una carga excesiva para la asistencia social del Estado de acogida (c).

96.

En mi opinión, el derecho de GV a solicitar el subsidio por discapacidad puede derivarse del derecho a la igualdad de trato de que disfruta AC como trabajadora que ha ejercido su libertad de circulación.

97.

El artículo 45 TFUE, apartado 2, establece que la libre circulación de los trabajadores «supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo».

98.

¿Puede interpretarse como una discriminación prohibida por el artículo 45 TFUE, apartado 2, el distinto trato que se dispensa al progenitor del trabajador de la Unión desplazado, en comparación con el que se dispensa a los progenitores de los trabajadores nacionales del Estado de acogida?

99.

Esta disposición del Tratado fue aplicada y aclarada en el Reglamento sobre los trabajadores. El artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento establece que un trabajador que sea ciudadano de la Unión «se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales» en otro Estado miembro. ( 49 )

100.

Esto plantea la cuestión de si una prestación social recibida por el progenitor de un trabajador puede considerarse una ventaja social que corresponde a dicho trabajador.

101.

Esta cuestión debe responderse afirmativamente por las siguientes razones. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha adoptado una interpretación amplia del concepto de «ventaja social» en el Reglamento sobre los trabajadores. ( 50 ) Comprende «todas las ventajas que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente a los trabajadores nacionales principalmente por razón de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia en el territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros permite, por lo tanto, facilitar la movilidad de estos en el interior de la Unión y, por ende, su integración en el Estado miembro de acogida». ( 51 )

102.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ya ha confirmado que este concepto puede incluir una prestación social como el subsidio por discapacidad. ( 52 ) Asimismo, ha confirmado que el concepto de «ventajas sociales» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores puede aplicarse a prestaciones que también están comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 883/2004, como el subsidio por discapacidad del presente asunto. ( 53 )

103.

En segundo lugar, el concepto de «ventaja social» del trabajador incluye también una prestación social, como el subsidio por discapacidad, cuando se concede al progenitor del trabajador y no al propio trabajador.

104.

Originalmente el Tribunal de Justicia limitó el concepto de «ventajas sociales» para incluir únicamente las prestaciones concedidas a los propios trabajadores, ( 54 ) pero la jurisprudencia cambió a raíz de la sentencia Lebon. De esta sentencia se desprende que una prestación concedida a un descendiente directo puede constituir una «ventaja social» para el trabajador si ese descendiente está a su cargo. ( 55 )

105.

Lo mismo resulta válido, a mi juicio, en lo que respecta a los ascendientes dependientes. GV depende de AC. Lo que la primera no reciba de la asistencia social tendrá que facilitárselo necesariamente AC. En otras palabras, si GV obtuviese el subsidio por discapacidad, dicha ayuda económica también mejoraría la situación de AC. ( 56 ) Si, por el contrario, las autoridades irlandesas denegaran dicha ayuda a su madre, AC se encontraría en una situación de desventaja con respecto a los trabajadores irlandeses en una situación similar.

106.

Para evaluar si se encuentra en una situación desventajosa, debe compararse a AC con los trabajadores nacionales irlandeses. Estos trabajadores también pueden tener padres que sean ciudadanos de la Unión, pero no nacionales irlandeses, a los que se podrían denegar prestaciones por discapacidad si llevaran residiendo en ese Estado menos de cinco años. ( 57 ) No obstante, en la mayoría de las situaciones, los padres de los trabajadores irlandeses también serán nacionales irlandeses y, por tanto, tendrán derecho a solicitar el subsidio por discapacidad. A este respecto, la discriminación de AC derivada del hecho de que su madre no pueda solicitar el subsidio por discapacidad podría calificarse de discriminación indirecta en relación con las ventajas sociales de que disfrutan los trabajadores nacionales.

107.

Por último, una jurisprudencia reiterada confirma que los familiares dependientes son beneficiarios indirectos de la igualdad de trato reconocida a los trabajadores de la Unión desplazados en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores. ( 58 ) El Tribunal de Justicia ya ha incluido a los ascendientes directos en el grupo de tales beneficiarios indirectos. ( 59 )

108.

Aunque solo sean beneficiarios indirectos del derecho del trabajador a la igualdad de trato, los miembros de la familia que de él dependan pueden solicitar prestaciones sociales en nombre propio. ( 60 ) Así pues, no son pertinentes los argumentos esgrimidos por los demandados y los Gobiernos de los Estados miembros intervinientes en el sentido de que el derecho de AC a la igualdad de trato es irrelevante dado que GV presentó la demanda en su propio nombre.

109.

La interpretación propuesta del artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores favorece la libre circulación de los trabajadores, ya que garantiza, como ha declarado recientemente el Tribunal de Justicia, la creación de condiciones óptimas para la integración de los miembros de la familia de los trabajadores de la Unión que han hecho uso de esa libertad y han ejercido una actividad profesional en el Estado miembro de acogida. ( 61 )

110.

En conclusión, los ascendientes directos dependientes de un trabajador de la Unión desplazado tienen derecho a solicitar prestaciones, lo cual puede considerarse una ventaja social para el trabajador de la Unión del que dependen, sobre la base del artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores.

111.

Por consiguiente, habida cuenta de que GV depende de AC, GV puede invocar el artículo 45 TFUE, apartado 2, tal como se ha configurado en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores, para solicitar, como beneficiaria indirecta del derecho a la igualdad de trato de su hija, una prestación especial en metálico no contributiva, como el subsidio por discapacidad de que se trata en el caso de autos.

112.

Por tanto, la libre circulación de trabajadores y el Reglamento sobre los trabajadores ya proporcionan la solución al litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente. No obstante, a continuación examinaré la posibilidad de responder a la cuestión prejudicial planteada por dicho órgano jurisdiccional desde la perspectiva de la Directiva de ciudadanía.

113.

El artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía establece que todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en virtud de dicha Directiva gozan de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado miembro en el ámbito de aplicación del Tratado.

114.

La jurisprudencia ha precisado que un ciudadano de la Unión solo puede invocar la igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado miembro de acogida si su estancia en el territorio de dicho Estado miembro cumple los requisitos de la Directiva de ciudadanía. ( 62 )

115.

Dado que, como se ha expuesto en la primera parte de las presentes conclusiones, GV es ascendiente dependiente de una trabajadora desplazada de la Unión, cumple los requisitos de la Directiva de ciudadanía y, por tanto, disfruta de un derecho de residencia derivado en Irlanda. En consecuencia, tiene derecho a la igualdad de trato.

116.

El derecho de GV a la igualdad de trato en virtud del Reglamento sobre los trabajadores es un derecho derivado, basado en el derecho directo de su hija a la igualdad de trato. Ahora bien, GV goza de su propio derecho directo a la igualdad de trato con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía. Una vez que tiene un derecho de residencia derivado, adquiere su propio derecho directo a recibir el mismo trato que los ciudadanos irlandeses. Por tanto, debe tener derecho a solicitar el subsidio por discapacidad en las mismas condiciones que los ciudadanos irlandeses.

117.

Sin embargo, los demandados en el litigio principal y los Gobiernos checo, danés y alemán consideran que un Estado miembro no está obligado a conceder tal prestación si el solicitante se convierte en una carga excesiva para el sistema de asistencia social.

118.

La alegación de que GV podría representar una carga excesiva para la asistencia social del Estado («argumento de la carga excesiva») se formuló en el presente asunto para manifestar preocupaciones de tres órdenes diferentes. La primera tiene que ver con el efecto restrictivo que la concesión de acceso a las prestaciones sociales podría tener en las decisiones de política social de los Estados miembros. La segunda preocupación se refiere a la solidaridad. La tercera, relacionada con las anteriores, se refiere al temor al llamado «turismo del bienestar». Analizaré sucesivamente las tres antes de concluir que no pueden invocarse argumentos basados en ellas para limitar el derecho de GV a la igualdad de trato ni como derecho indirecto basado en el derecho directo de su hija a ser tratada en pie de igualdad como trabajadora desplazada ni como su propio derecho directo a la igualdad de trato, que GV ha adquirido a través de su derecho de residencia derivado.

119.

No cabe duda de que la sostenibilidad de las políticas sociales nacionales es una preocupación que debe tomarse en serio.

120.

En relación con la libre circulación de los trabajadores, el Tribunal de Justicia ha reconocido que «las consideraciones de índole presupuestaria pued[e]n ser el motivo de las opciones de política social de un Estado miembro, e influir sobre la naturaleza o el alcance de las medidas de protección social que este desea adoptar». ( 63 ) Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha excluido la posibilidad de que tales consideraciones puedan justificar la discriminación de los trabajadores de la Unión desplazados. ( 64 )

121.

Dado que el argumento de la carga excesiva no puede utilizarse como justificación para limitar los derechos a la igualdad de trato de los trabajadores de la Unión desplazados, tampoco puede servir para limitar el derecho derivado a la igualdad de trato del ascendiente dependiente de dicho trabajador, cuyo derecho a solicitar una prestación social constituye una ventaja social para el trabajador en cuestión.

122.

Por tanto, Irlanda no puede considerar a GV una carga excesiva para su asistencia social si su solicitud de subsidio por discapacidad se analiza sobre la base del derecho de su hija a recibir el mismo trato que los trabajadores nacionales.

123.

Desde mi punto de vista, si la situación jurídica de GV se aprecia partiendo de su condición de ascendiente directa de una trabajadora desplazada de la Unión que disfruta de un derecho directo a la igualdad de trato en virtud del artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía, sobre la base de su derecho de residencia derivado en virtud del artículo 7, apartado 1, letra d), de dicha Directiva, la respuesta es la misma.

124.

Me explico: el Derecho primario concede derechos de libre circulación (incluido el derecho de residencia y el derecho a la igualdad de trato) a todos los ciudadanos de la Unión, pero permite que estos derechos se supediten a determinadas condiciones establecidas en el Derecho derivado de la Unión o en el Derecho nacional. La Directiva de ciudadanía establece el marco para que las condiciones que se impongan a los derechos de libre circulación resulten aceptables. Teniendo en cuenta las preocupaciones de los Estados miembros, permitió que se impusieran determinadas condiciones a los derechos de residencia de los ciudadanos de la Unión para evitar que estos se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. ( 65 ) Por consiguiente, permitió a los Estados miembros limitar los derechos de residencia de determinadas categorías de ciudadanos expresamente previstas (pero no de otras), admitiendo como justificación el argumento de la carga excesiva.

125.

Sin embargo, esto solo es posible en situaciones previstas taxativamente y únicamente en relación con determinados grupos de ciudadanos de la Unión que no desarrollan ninguna actividad económica. Estas situaciones afectan, en primer lugar, a los ciudadanos cuyo derecho de circulación se basa en la presunción de que disponen de recursos suficientes para mantenerse a sí mismos y a sus familias [artículo 7, apartado 1, letra b) de la Directiva de ciudadanía] y a los estudiantes [artículo 7, apartado 1, letra c) de la misma Directiva]. Fuera de estas situaciones, no puede invocarse el argumento de la carga excesiva.

126.

Diría más: ni siquiera las limitaciones de los derechos de residencia de determinadas categorías de ciudadanos pueden ser automáticas. A pesar de ciertas críticas por parte de la doctrina sobre la claridad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con tales limitaciones, ( 66 ) me parece evidente que el Estado que desee invocar ese argumento tiene que acreditar primero la existencia de amenazas sistémicas para su sistema de asistencia social ( 67 ) y demostrar posteriormente que esas amenazas justifican limitar el derecho de una persona determinada en un caso concreto. Así, cuando decidan acogerse al argumento de la carga excesiva permitido por la legislación de la Unión, los Estados miembros deberán seguir observando el principio de proporcionalidad. ( 68 )

127.

Todas las personas que disfrutan de un derecho de residencia en virtud de la Directiva de ciudadanía deben recibir del Estado de acogida el mismo trato que sus propios nacionales. Las únicas excepciones a este principio están expresamente recogidas en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía. Al tratarse de una excepción al principio de igualdad de trato, esta disposición debe interpretarse de forma estricta. ( 69 )

128.

Los ascendientes directos de los trabajadores de la Unión desplazados no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía.

129.

En resumen: los derechos de residencia de los ascendientes directos dependientes no pueden limitarse alegando que estos suponen una carga excesiva para la asistencia social de un Estado, y tampoco puede restringirse por ningún motivo el derecho a la igualdad de trato que se deriva del derecho de residencia.

130.

En mi opinión, ese es el resultado del consenso legislativo alcanzado en la Unión sobre el equilibrio aceptable entre los intereses de la libre circulación y las preocupaciones por los sistemas de bienestar de los Estados miembros. Las legítimas preocupaciones de los Estados miembros por sus sistemas de asistencia social se tuvieron en cuenta, como afirma la Comisión, durante el procedimiento legislativo que condujo a la adopción de la Directiva de ciudadanía.

131.

El resultado del consenso legislativo es la situación actual, en la que ni los trabajadores de la Unión desplazados ni sus ascendientes directos dependientes pueden ser considerados una carga excesiva por el Estado de acogida. En otras palabras, tales miembros de la familia constituyen una carga (no) excesiva del mismo modo que los nacionales de ese Estado.

132.

A este respecto, los Estados miembros son libres de organizar su asistencia social del modo que estimen oportuno. Pueden elegir qué tipos de prestaciones ofrecer, o pueden decidir suprimir una prestación existente o disminuir su cuantía. No obstante, al tomar esas decisiones, los Estados miembros deben considerar como factor pertinente para la toma de decisiones políticas a los miembros de la familia dependientes de trabajadores de la Unión desplazados que residen en su territorio.

133.

Por tanto, Irlanda no puede considerar a GV una carga excesiva para su asistencia social cuando su solicitud de subsidio por discapacidad se analiza sobre la base de su derecho directo a la igualdad de trato, que resulta de su derecho de residencia derivado.

134.

La segunda perspectiva desde la que cabe interpretar el argumento de la carga excesiva es la de la solidaridad, entendida como una disposición a participar en el reparto de cargas. Dicha solidaridad suele basarse en la pertenencia a una comunidad, ya sea nacional, profesional, familiar o europea, ( 70 ) que permite excluir a quienes no son miembros de la comunidad, dado que el reparto de cargas con ellos se percibe como excesivo. ( 71 )

135.

En este sentido, los demandados alegan que los ascendientes directos dependientes solo deberían tener derecho a prestaciones sociales como el subsidio por discapacidad cuando hayan obtenido una residencia permanente, pero no durante los cinco primeros años de su estancia en el Estado de acogida. Según esas partes, así se desprende de la estructura de la Directiva de ciudadanía, que distingue entre estancias breves en el país de hasta tres meses, ( 72 ) estancias de más de tres meses ( 73 ) y, por último, la residencia permanente, que puede obtenerse tras cinco años de estancia en el Estado de acogida. ( 74 ) En opinión de los demandados, durante los cinco primeros años, los miembros de la familia deben seguir siendo responsabilidad de los trabajadores de la Unión desplazados con los que se hayan reunido en el Estado de acogida y no deben exigir a los contribuyentes de dicho Estado que soporten los costes asociados a esos miembros de la familia.

136.

Es cierto que la Directiva de ciudadanía reconoce un sistema gradual de derechos en función de la duración de la estancia en el Estado de acogida. ( 75 ) Sin embargo, esto no refleja la gradación de la solidaridad. Esta Directiva no prevé que los derechos de los familiares directos dependientes del ciudadano de la Unión desplazado puedan limitarse una vez transcurridos tres meses de estancia en el Estado de acogida. ( 76 )

137.

Dispensar el mismo trato a los ascendientes directos en lo que respecta a su acceso a las prestaciones sociales favorece, en realidad, su propia integración progresiva en la sociedad del Estado miembro de acogida. ( 77 )

138.

La Directiva de ciudadanía y el Reglamento sobre los trabajadores reflejan, por tanto, una «cierta solidaridad económica» entre los nacionales de un Estado miembro de acogida y los nacionales de otros Estados miembros, que el Tribunal de Justicia ha reconocido en su sentencia fundamental en el asunto Grzelczyk. ( 78 )

139.

Por último, tampoco hay que olvidar que, con arreglo al artículo 70, apartado 4, del Reglamento n.o 883/2004, una prestación como el subsidio por discapacidad solo puede solicitarse en el Estado miembro de residencia (véase el punto 7 de las presentes conclusiones). En otras palabras, si ese tipo de prestación especial de carácter no contributivo existiera en Rumanía, GV no podría solicitarla en ese Estado al residir en Irlanda.

140.

Por tanto, Irlanda no puede considerar a GV una carga excesiva para su asistencia social por el hecho de que no haya formado parte de su sociedad durante el tiempo suficiente para ser merecedora de solidaridad.

141.

Por último, debo abordar una preocupación adicional, manifestada por los Gobiernos de los Estados miembros que han intervenido en el presente procedimiento, pero que también está presente en la vida política de la Unión, así como en la doctrina jurídica. Se refiere al temor al denominado «turismo del bienestar». Los Estados miembros, especialmente aquellos que tienen niveles de protección social más elevados, expresaron claramente su preocupación ante el fenómeno de ciudadanos de la Unión que deciden trasladarse a esos países únicamente para beneficiarse de sus sistemas de asistencia social. ( 79 ) Esta práctica, considerada a menudo un abuso de los derechos de libre circulación, fue analizada en el asunto que dio lugar a la sentencia Dano. ( 80 ) En esa sentencia se determinó que los ciudadanos de la Unión que no desarrollan una actividad económica y que han ejercido su libertad de circulación con el único objetivo de poder disfrutar de la ayuda social del Estado de acogida no pueden beneficiarse de la igualdad de trato en virtud de la Directiva de ciudadanía. ( 81 )

142.

¿Puede producirse ese abuso cuando el ciudadano que no ejerce una actividad económica deriva su derecho de residencia y su derecho a la igualdad de trato del traslado de un trabajador de la Unión desplazado, que ejerce una actividad económica? Imaginemos una situación en la que un ciudadano de la Unión decide trabajar (o hacerse trabajador por cuenta propia) en un Estado miembro distinto de su Estado miembro de origen con el único objetivo de que su ascendiente o sus ascendientes directos puedan solicitar asistencia social en el Estado de acogida. Incluso en un supuesto tan improbable, ( 82 ) el ciudadano de la Unión de cuyo derecho se deriva la condición de beneficiario del dependiente directo sería un trabajador en el Estado de acogida. El desplazamiento de un ciudadano a otro Estado miembro para trabajar no puede considerarse un abuso, sino el ejercicio de un derecho fundamental, basado en el Tratado. Cuando una persona entra en el Estado de acogida únicamente como demandante de empleo, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva de ciudadanía permite a los Estados miembros excluirlos, a él y a los miembros de su familia, del derecho a determinadas prestaciones sociales, pero no necesariamente a todas, como las de seguridad social. ( 83 ) Sin embargo, cuando los derechos de los miembros de la familia se basan en los derechos de un trabajador de la Unión desplazado, difícilmente puede afirmarse que ese trabajador se haya desplazado únicamente con el fin de recibir asistencia social.

143.

Aunque no logro imaginarlo, no puedo excluir totalmente la posibilidad de que se produzcan abusos. Para tales situaciones, el artículo 35 de la Directiva de ciudadanía, que se adoptó específicamente para prevenir el riesgo de abuso, y la jurisprudencia Dano podrían servir de ayuda con el fin de impedir la materialización de dicho riesgo.

144.

No parece que en este asunto se suscite ese problema. AC lleva trabajando y residiendo en Irlanda mucho tiempo. La demandante ha establecido estrechos vínculos con la sociedad irlandesa, lo que resulta evidente por el hecho de que obtuvo esa nacionalidad el 17 de julio de 2015. ( 84 ) Resulta difícil creer que todo esto se planeara únicamente con la intención de trasladar a su madre a Irlanda para solicitar una prestación social. ( 85 )

145.

Los anteriores argumentos, tanto si se consideran de manera conjunta como por separado, llevan a la conclusión de que, cuando concurren los requisitos para la igualdad de trato, ( 86 ) el concepto de carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro no constituye un motivo legítimo que permita a un Estado miembro denegar el acceso a las prestaciones especiales en metálico no contributivas a los ascendientes directos dependientes de trabajadores de la Unión desplazados.

146.

En consecuencia, considero que el artículo 45 TFUE, apartado 2, tal como se ha configurado en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento sobre los trabajadores, y el artículo 21 TFUE, apartado 1, tal como se ha configurado en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de ciudadanía, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que limita el acceso a una prestación especial en metálico no contributiva a un ascendiente directo de un trabajador de la Unión desplazado que disfruta de un derecho de residencia derivado por depender de dicho trabajador y que ha residido legalmente durante más de tres meses en el Estado de residencia alegando que el pago de la citada prestación dará lugar a que ese miembro de la familia se convierta en una carga excesiva para la asistencia social de dicho Estado.

147.

Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda):