1.

De conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, si la Comisión Europea estimare que un Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia por incumplimiento dictada de conformidad con el apartado 1 de dicho artículo, podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia, solicitando la imposición a dicho Estado miembro de sanciones pecuniarias consistentes en el pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado, de suerte que la primera está dirigida a sancionar la continuación de la infracción después de la sentencia declarativa de un incumplimiento y la segunda está dirigida a inducir al Estado miembro a no reincidir. ( 2 ) En el recurso en virtud del cual demanda a un Estado miembro ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, la Comisión precisa el importe de tal sanción que considera adecuado a las circunstancias. Para determinar dicho importe, recurre a un método de cálculo expuesto, en último lugar, en una comunicación de 12 de diciembre de 2005 ( 3 ) (en lo sucesivo, «Comunicación de 2005»). Dicho método de cálculo tiene en cuenta, junto a otros elementos, como la gravedad y la duración de la infracción, la capacidad de pago del Estado miembro afectado, expresada en el denominado factor «n». Como se explicará con más detalle a continuación, el cálculo del factor «n» se basaba inicialmente en dos componentes: por un lado, el producto interior bruto (PIB) del Estado miembro en cuestión y, por otro, el número de votos de que disponía este último en el Consejo para las votaciones por mayoría cualificada. A raíz de la entrada en vigor, el 1 de abril de 2017, del nuevo sistema de cálculo de la mayoría cualificada en el Consejo, previsto en el artículo 16 TUE, apartado 4, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 14 de noviembre de 2018, Comisión/Grecia ( 4 ) (en lo sucesivo, «sentencia de 14 de noviembre de 2018»), que la regla de la doble mayoría, en que se basa dicho sistema, no era directamente extrapolable al mecanismo de cálculo de las sanciones que han de imponerse a los Estados miembros en el marco de procedimientos de infracción y, por tanto, no podía sustituir al anterior sistema de votos ponderados en que se basaba hasta entonces el cálculo del factor «n». La Comisión adoptó, pues, en 2019 una nueva comunicación ( 5 ) (en lo sucesivo, «Comunicación de 2019»), mediante la que modificó el componente del factor «n» no vinculado al PIB, sustituyendo, en esencia, el criterio relativo al número de votos en el Consejo por el criterio, distinto, del número de escaños asignados a cada Estado miembro para sus representantes en el Parlamento Europeo.

2.

Los importes de las sanciones que la Comisión propone al Tribunal de Justicia imponer a la República Helénica en el marco del presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, se han determinado aplicando este nuevo método de cálculo del factor «n».

3.

Mediante este recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Comisión/Grecia ( 6 ) (en lo sucesivo, «sentencia por incumplimiento»). La Comisión solicita además al Tribunal de Justicia que condene a la República Helénica a pagar, por un lado, una multa coercitiva diaria por un importe de 26697,89 euros desde la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta la plena ejecución de la sentencia por incumplimiento y, por otro, una suma a tanto alzado, cuyo importe resulta de la multiplicación de un importe diario de 3709,23 euros por el número de días transcurridos desde la fecha en que se dictó dicha sentencia hasta la fecha de subsanación de la infracción o, en su defecto, entre tal fecha y la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto. Por último, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia la condena en costas a la República Helénica.

4.

En su recurso, la Comisión expone que, de conformidad con el método de cálculo previsto en la Comunicación de 2005, la multa coercitiva que propone al Tribunal de Justicia imponer a la República Helénica por cada día de demora en la ejecución de la sentencia de incumplimiento se ha calculado multiplicando un importe a tanto alzado de base uniforme, fijado en 3116 euros, ( 7 ) por un coeficiente de gravedad de 7 —fijado teniendo en cuenta la importancia de las disposiciones de Derecho de la Unión infringidas, las consecuencias de la infracción para los intereses públicos y privados, la comparación con incumplimientos similares y otros factores atenuantes o agravantes— y por un coeficiente de duración de 2,4, correspondiente a los 24 meses transcurridos entre el 9 de noviembre de 2017, fecha en la que se dictó la sentencia por incumplimiento, y el27 de noviembre de 2019, fecha en la que la Comisión interpuso el recurso ante el Tribunal de Justicia. El importe así obtenido se multiplicó por el factor «n» calculado conforme al método expuesto en la Comunicación de 2019 y fijado, respecto a la República Helénica, en 0,51. ( 8 )

5.

En lo que respecta a la cuantía de la suma a tanto alzado, la Comisión señala que, de conformidad con el método de cálculo previsto en la Comunicación de 2005, su montante se determinó a partir de un importe diario correspondiente a una suma a tanto alzado de base uniforme, fijada en 1039 euros, ( 9 ) multiplicada por un coeficiente de gravedad de 7 y por el factor «n» de 0,51. Sobre la base de cuanto propone la Comisión, el importe total de la suma a tanto alzado que ha de imponerse a la República Helénica no debe ser inferior a una suma mínima que, para este Estado miembro, se fija en 135820824,35 euros. ( 10 )

6.

En su recurso, la Comisión insiste en la necesidad de fijar las sanciones pecuniarias que han de imponerse con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, teniendo en cuenta no solamente la capacidad de pago del Estado miembro incumplidor y, por tanto, su PIB, sino también el peso institucional que ocupa en la Unión. Según la Comisión, el criterio invalidado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de noviembre de 2018, basado en el número de votos de cada Estado miembro en el Consejo, debe sustituirse por un nuevo criterio que opere como corrector de la aplicación de un método de cálculo basado únicamente en el PIB, con el fin tanto de mantener el equilibrio entre capacidad de pago y peso institucional del Estado miembro incumplidor como de evitar que unos desfases excesivos entre los coeficientes asignados a cada Estado miembro generen diferencias de trato injustificadas.

7.

En su escrito de contestación, la República Helénica solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la Comisión. La República Helénica estima que las sanciones pecuniarias propuestas por la Comisión no están justificadas ni son proporcionadas. No obstante, para el caso de que el Tribunal de Justicia considere necesario sancionar el incumplimiento, coincide con la Comisión en afirmar que el factor «n», y con carácter general el importe de las sanciones, deben reflejar, además de la capacidad de pago del Estado miembro de que se trata, su peso institucional. Según la República Helénica, el criterio adoptado por la Comisión en su Comunicación de 2019, basado en el número de escaños en el Parlamento, permite tener adecuadamente en cuenta este último elemento.

8.

Mediante diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal de Justicia invitó a la Comisión y a la República Helénica a responder por escrito algunas preguntas relativas, entre otros aspectos, a las modalidades de determinación del factor «n» expuestas en la Comunicación de 2019.

9.

Las presentes conclusiones versan exclusivamente sobre la cuestión de la pertinencia, a efectos de la imposición de sanciones disuasorias y proporcionadas, del elemento constituido por el peso institucional en la Unión del Estado miembro afectado, expresado, en particular, por el número de escaños en el Parlamento Europeo atribuido a dicho Estado miembro.

10.

El factor «n» apareció por vez primera en la Comunicación de la Comisión de 28 de febrero de 1997 sobre el cálculo de la multa coercitiva ( 11 ) (en lo sucesivo, «Comunicación de 1997»). La Comunicación de 2005 amplió su aplicación al cálculo de la suma a tanto alzado. ( 12 ) Definido como «factor fijo por país», ( 13 ) el factor «n» estaba regulado en la Comunicación de 2005, al igual que antes en la Comunicación de 1997, en una sección aparte, titulada «Consideración de la capacidad de pago del Estado miembro afectado». ( 14 ) Su finalidad guarda relación con la exigencia de garantizar el efecto disuasorio de la sanción. Desde el punto de vista de la Comisión, ello permite fijar la multa coercitiva y la suma a tanto alzado a un nivel suficientemente elevado para mantener sobre el Estado miembro una presión para que este, por un lado, decida poner fin a la infracción ( 15 ) y, por otro, se abstenga de cualquier reincidencia. ( 16 )

11.

En la Comunicación de 2005, como ya ocurría en la Comunicación de 1997, el factor «n» se describía como la «media geométrica basada, por una parte, en el [PIB] del Estado miembro en cuestión y, por otra, en la ponderación de votos en el Consejo». Se calculaba extrayendo la raíz cuadrada del producto de dos factores, de los que el primero consistía en la relación entre el PIB del Estado miembro en cuestión y el PIB de Luxemburgo, y el segundo en la relación entre el número de votos de que disponía cada Estado miembro en el Consejo según la ponderación establecida en el artículo 148 del Tratado CE y el número de votos de Luxemburgo. ( 17 ) La aplicación de esta fórmula permitía, según la Comisión, obtener una divergencia razonable entre los coeficientes atribuidos a cada Estado miembro, comprendida entre el 0,36 y el 25,40. ( 18 )

12.

La Comisión se reservaba el derecho de adecuar el factor «n» en caso de desfases importantes con respecto a la situación real o en caso de modificación de la ponderación de los votos en el Consejo, así como el de adaptar este factor periódicamente, en particular teniendo en cuenta el crecimiento previsible, proporcionalmente mayor, del PIB de los nuevos Estados miembros. ( 19 ) Las reglas en virtud de las cuales se actualizan los datos en función de la evolución del PIB y de la inflación en cada Estado miembro se indican en una comunicación de 2010. ( 20 ) De conformidad con esta última comunicación, a partir de 2011, dicha actualización se ha realizado con carácter anual. ( 21 )

13.

La iniciativa de la Comisión de establecer orientaciones dirigidas a determinar las modalidades de cálculo de las sanciones pecuniarias que deben imponerse en caso de incumplimiento ha sido acogida positivamente desde el primer momento por el Tribunal de Justicia, el cual ha subrayado que estas «normas indicativas» contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la Comisión. ( 22 ) Además, el Tribunal de Justicia ha aprobado en cuanto al fondo los principios en que se inspiran estas orientaciones, identificando, en consonancia con lo que se desprende de las sucesivas comunicaciones de la Comisión, la duración de la infracción, su gravedad y la capacidad de pago del Estado miembro afectado, como criterios fundamentales que deben tomarse en consideración para garantizar el carácter coercitivo, la adaptación a las circunstancias y la proporcionalidad a la infracción cometida de las sanciones pecuniarias que deben imponerse a efectos de la aplicación uniforme y eficaz del Derecho de la Unión. ( 23 )

14.

En lo que respecta, en particular, al factor «n», el Tribunal de Justicia ha aprobado, desde su primera formulación en la Comunicación de 1997, tanto su finalidad como los criterios para su determinación, precisando que «la propuesta de la Comisión consistente en tener en cuenta tanto el [PIB] del Estado miembro de que se trate como el número de votos de que dispone en el Consejo resulta pertinente, en la medida en que permite reflejar la capacidad de pago de este Estado miembro manteniendo al mismo tiempo una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros». ( 24 ) En algunos casos, más bien esporádicos y no posteriores a 2009, el propio Tribunal de Justicia, al calcular de nuevo el importe de la multa coercitiva que debía imponerse al Estado miembro incumplidor a la luz de las comprobaciones que realizó sobre la duración y la gravedad de la infracción, aplicó el coeficiente multiplicador correspondiente al factor «n» asignado por la Comisión a tal Estado miembro, ( 25 ) adaptándolo, en caso necesario, a fin de tener en cuenta datos más actualizados relativos, en particular, a la evolución del PIB de dicho Estado. ( 26 ) Con carácter más general, el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente, frente a las críticas formuladas por los Estados miembros incumplidores sobre la valoración de su capacidad de pago realizada por la Comisión o incluso con independencia de la formulación de tales críticas, la exigencia de tener en cuenta la evolución de la inflación y del PIB del Estado miembro en cuestión «según se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia». ( 27 ) El Tribunal de Justicia también ha tenido en cuenta la exigua capacidad de pago invocada por el Estado miembro en cuestión en un contexto de crisis económica. ( 28 )

15.

Como se ha señalado antes, en la sentencia de 14 de noviembre de 2018 el Tribunal de Justicia examinó el impacto de la modificación del sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo en la determinación del factor «n» sobre la base de las normas expuestas en la Comunicación de 2005. La República Helénica, demandada ante el Tribunal de Justicia por la Comisión en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, sostenía, entre otras cosas, que, como consecuencia de dicha modificación, la cual, como se ha señalado, introducía para el cálculo de la mayoría cualificada un sistema de doble mayoría en lugar del anterior sistema de votos ponderados, ( 29 ) los Estados miembros con un PIB y una población comparable a los suyos habían sufrido una grave pérdida de influencia en el seno del Consejo. Por su parte, la Comisión alegaba que la ponderación de los votos en el Consejo, tal como se preveía antes de la reforma, seguía constituyendo un criterio razonable de referencia, si bien ahora «histórico», en particular en la medida en que permitía mantener una diferenciación aceptable entre los Estados miembros.

16.

Siguiendo en este aspecto las conclusiones presentadas por el Abogado General Wathelet, ( 30 ) el Tribunal de Justicia declaró que el nuevo sistema de doble mayoría no proporcionaba criterios satisfactorios que permitiesen determinar adecuadamente la capacidad de pago de los Estados miembros y que, a tal fin, era preciso apoyarse en el PIB como «factor predominante». ( 31 ) El Tribunal de Justicia señaló por otro lado que, en su jurisprudencia posterior al 1 de abril de 2017, solo se había tenido en cuenta el PIB del Estado miembro en cuestión, subrayando posteriormente de este modo su intención de dar preeminencia a este parámetro a partir de la reforma del sistema de cálculo de la mayoría cualificada en el Consejo. ( 32 )

17.

Atendiendo a la invitación formulada por el Abogado General Wathelet en sus conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 de noviembre de 2018 ( 33 ) y para ajustarse a esta última, la Comisión adoptó la Comunicación de 2019. En dicha Comunicación, la Comisión explica que solo la combinación entre la capacidad de pago y el «peso institucional» del Estado miembro en cuestión, esto es, su «valor intrínseco en la configuración institucional de la Unión Europea», ( 34 ) permite garantizar un equilibrio entre el efecto disuasorio y la proporcionalidad de las sanciones que aquella propone en el marco de los procedimientos de infracción previstos en el artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3. En opinión de la Comisión, se perturbaría este equilibrio en el caso de que se utilizase el PIB como único elemento de cálculo, dado que se trata de un parámetro que refleja únicamente la dimensión económica de los Estados miembros. Recurrir exclusivamente al PIB implicaría, en particular, que la diferencia entre el factor «n» más alto y el más bajo pasaría de 55 a 312 y que, para más de una tercera parte de los Estados miembros, se produciría un aumento sustancial de los importes de las sanciones propuestas. ( 35 ) El objetivo principal perseguido por la Comisión en la Comunicación de 2019 consiste, pues, en que los importes de las sanciones propuestas se mantengan lo más cerca posible de los importes resultantes del método de cálculo anterior.

18.

Sobre la base de estas consideraciones, la Comisión expone el nuevo método de cálculo del factor «n», que consiste en tener en cuenta dos elementos: el PIB y el número de escaños en el Parlamento Europeo asignados a cada Estado miembro. ( 36 ) Este nuevo método de cálculo supone abandonar el factor «n» de Luxemburgo como valor de referencia ( 37 ) y sustituirlo por una media de los dos factores utilizados (PIB y número de representantes en el Parlamento Europeo). El factor «n» corresponde, pues, a la media geométrica calculada tomando la raíz cuadrada del producto de dos factores, el primero constituido por la relación entre el PIB del Estado miembro en cuestión y el PIB medio de la Unión ( 38 ) y, el segundo, por la relación entre el número de escaños de dicho Estado miembro en el Parlamento y el número de escaños de todos los Estados miembros. ( 39 )

19.

La Comisión expone, no obstante, que la utilización de estos nuevos factores sin ajuste alguno da lugar a un valor de referencia para el factor «n» considerablemente inferior al empleado hasta entonces. Con el fin de garantizar que los importes que proponga al Tribunal de Justicia sigan siendo proporcionados y suficientemente disuasorios, considera necesario, por tanto, aplicar a los importes a tanto alzado normalizados empleados para calcular, respectivamente, las multas coercitivas diarias y los pagos a tanto alzado, así como a los importes a tanto alzado mínimos por Estado miembro, un coeficiente de ajuste de 4,5. ( 40 )

20.

El método de cálculo antes expuesto ha sido aplicado por la Comisión desde la fecha de publicación de la Comunicación de 2019. ( 41 )

21.

Tras la sentencia de 14 de noviembre de 2018, el Tribunal de Justicia ha dictado nueve sentencias en las que se han impuesto sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartados 2 o 3. En la primera de estas sentencias, el Tribunal de Justicia se limita a mencionar la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión entre los criterios que han de tenerse en cuenta para garantizar el carácter coercitivo de la sanción pecuniaria, sin indicación alguna de las modalidades mediante las que se ha valorado tal capacidad. ( 42 ) En las otras, menciona, como en numerosos pronunciamientos anteriores, la exigencia de tener en cuenta, con el fin de valorar dicha capacidad de pago, la evolución reciente del PIB de dicho Estado miembro, tal como se presenta en la fecha en la que el Tribunal de Justicia examina los hechos. ( 43 )

22.

Es importante señalar que solo en los asuntos que dieron lugar a estas dos últimas sentencias del Tribunal de Justicia, en el marco de recursos interpuestos tras la fecha de publicación de la Comunicación de 2019, ( 44 ) el factor «n» de las sanciones propuestas por la Comisión se calculó sobre la base del método expuesto en dicha Comunicación. En particular, en el asunto en que recayó la sentencia de 25 de febrero de 2021, Comisión/España (Directiva de datos personales — Ámbito penal) ( 45 ) relativa a un recurso interpuesto con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, el Reino de España había formulado expresamente la cuestión de la validez del método de cálculo utilizado en la Comunicación de 2019, alegando que el coeficiente que se le atribuía en dicha Comunicación lo situaba en el cuarto lugar entre los Estados miembros por capacidad de pago, mientras que, en el caso de que tal capacidad fuera calculada sobre la única base del PIB, se situaría en el puesto decimocuarto. ( 46 ) Sin embargo, como ya se ha señalado, el Tribunal de Justicia no ha abordado expresamente esta cuestión.

23.

Conviene recordar en este punto que el Tribunal de Justicia disfruta de una amplia facultad discrecional a la hora de decidir si impone o no sanciones pecuniarias al Estado miembro incumplidor y determinar tanto el importe como la forma de tales sanciones. El artículo 260 TFUE no prevé ninguna restricción expresa al ejercicio de tal facultad discrecional —con excepción de la obligación de no superar el importe propuesto por la Comisión en el marco de los procedimientos de infracción con arreglo al apartado 3 de dicho artículo—, ( 47 ) limitándose a enunciar los tipos de sanciones que pueden imponerse.

24.

Desde sus primeros pronunciamientos sobre la interpretación del artículo 171, apartado 2, párrafo tercero, del Tratado CE (convertido en el artículo 228 CE, apartado 2, y, posteriormente, en el artículo 260 TFUE, apartado 2), el Tribunal de Justicia ha subrayado, por un lado, el carácter no vinculante de las propuestas formuladas por la Comisión, las cuales solo constituyen una «referencia útil», ( 48 ) reivindicando tanto la facultad de decidir imponer sanciones a falta de una propuesta expresa en este sentido de la Comisión ( 49 ) o de no imponerlas pese a la existencia de tal propuesta, ( 50 ) como la de modificar, reduciendo o aumentando, ( 51 ) el importe de esa propuesta o incluso de adaptar las modalidades de percepción a las circunstancias de cada caso concreto, en particular en lo que respecta a la periodicidad de la multa coercitiva, el carácter constante o decreciente del importe ( 52 ) y la fecha de exigibilidad. ( 53 )

25.

Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha precisado que no está vinculado por las orientaciones contenidas en las comunicaciones de la Comisión, ( 54 ) si bien ha subrayado, como ya se ha indicado, su importancia a efectos de la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de esa institución. En cuanto atañe a las modalidades de cálculo de la multa coercitiva, el Tribunal de Justicia ha afirmado en reiteradas ocasiones que le corresponde a él, en el ejercicio de su facultad discrecional, fijar la multa coercitiva «de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate». ( 55 ) En lo que se refiere a la suma a tanto alzado, el Tribunal de Justicia ha precisado que tanto la condena al pago de tal sanción como la fijación de su eventual cuantía «deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de los elementos pertinentes, relativos tanto a las características del incumplimiento constatado como al comportamiento propio del Estado miembro contra el que se siga» el procedimiento de infracción. ( 56 ) En virtud de estas indicaciones, los elementos en que se basa el Tribunal de Justicia para fijar el importe concreto de la multa coercitiva y de la suma a tanto alzado son, como ya se ha señalado, la gravedad del incumplimiento, la duración del mismo y la capacidad de pago del Estado miembro, a la luz del conjunto de las circunstancias pertinentes en cada asunto. ( 57 ) Con carácter más general, el Tribunal de Justicia ha declarado que «la condena al pago de una multa coercitiva o de una suma a tanto alzado no tiene por objeto indemnizar el perjuicio que haya podido causar el Estado miembro de que se trate, sino ejercer una presión económica que le induzca a poner fin al incumplimiento declarado. Por consiguiente, las sanciones pecuniarias impuestas deben determinarse en función del grado de persuasión necesario para que dicho Estado miembro modifique su comportamiento». ( 58 )

26.

Los diversos factores que intervienen en el cálculo de los importes de las sanciones, incluida la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, que permite garantizar que las sanciones se fijen a un nivel suficientemente disuasorio, son por tanto objeto de libre apreciación por el Tribunal de Justicia. ( 59 )

27.

En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia no está obligado, pese a haberlo hecho en el pasado, ( 60 ) a aplicar los coeficientes propuestos por la Comisión a efectos del factor «n», ni a seguir el método de cálculo elaborado por esta última en sus comunicaciones. Tampoco está obligado a tomar postura sobre la legalidad de dicho método ni sobre su correcta aplicación por la Comisión. De ello se sigue que en el presente asunto, al igual que ya hizo en la sentencia de 25 de febrero de 2021, Comisión/España (Directiva sobre datos personales — Ámbito penal), ( 61 ) el Tribunal de Justicia puede optar por no pronunciarse sobre la pertinencia del elemento constituido por el «peso institucional» del Estado miembro en cuestión en la determinación del factor «n», ni sobre la idoneidad del criterio adoptado en la Comunicación de 2019 para reflejar tal elemento, pese a que la Comisión lo haya solicitado expresamente.

28.

Las siguientes consideraciones se formulan para el caso de que el Tribunal de Justicia decida pronunciarse.

29.

A diferencia de los demás factores que intervienen en el cálculo de las sanciones propuestas por la Comisión con arreglo al artículo 260 TFUE, el factor «n» es de carácter subjetivo e independiente de las características del incumplimiento en cuestión. Hasta la Comunicación de 1997, la Comisión, como se ha señalado, consideraba necesario calcular este factor de modo que se tuviera en cuenta la dimensión tanto económica como política del Estado miembro en cuestión, reflejada en los dos elementos constitutivos, a saber, el PIB y el número de votos correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con el sistema del denominado voto ponderado. Este último preveía, a efectos del cálculo de la mayoría cualificada en el Consejo, la asignación a cada Estado miembro de un paquete convencional de votos previsto directamente en los Tratados y esencialmente proporcional a su peso demográfico, según el criterio definido «de la raíz cuadrada», que asignaba a cada Estado miembro un número de votos menos que proporcional respecto a su propia población, con una proporción entre votos asignados y población más favorable, en principio, para los Estados miembros más pequeños.

30.

En el comunicado de prensa que acompañó a la adopción de la Comunicación de 1997, ( 62 ) la Comisión indicó que se había tenido en cuenta el número de votos en el Consejo para garantizar la proporcionalidad del importe de la multa coercitiva como criterio que permitía reflejar la influencia de cada Estado miembro en la determinación de la norma comunitaria infringida. En este sentido, el «peso institucional» del Estado miembro incumplidor a efectos de la determinación del factor «n» estaba relacionado en cierto modo, aunque de forma aproximada e imperfecta, con su influencia en los procesos decisorios. ( 63 )

31.

Esta relación, de por sí no exenta de críticas, ( 64 ) no aparece en el nuevo método de cálculo propuesto por la Comisión. Si bien en la Comunicación de 2019, esta última afirma que el nuevo criterio basado en el número de escaños de que dispone cada Estado miembro en el Parlamento Europeo es la manera «más apropiada de reflejar el peso institucional de los Estados miembros que ofrecen los Tratados de la UE en la actualidad», tal criterio resulta manifiestamente inadecuado para representar la influencia que cada Estado miembro puede ejercer en los procesos decisorios en el seno de la Unión.

32.

En efecto, como ha destacado acertadamente la doctrina, los diputados europeos elegidos en cada Estado miembro, además de que no representan a los Estados miembros sino a los ciudadanos de la Unión conforme al artículo 14 TUE, apartado 2, son elegidos por su afiliación política, por lo que sus votos en el Parlamento, que se suman sobre la base de esa afiliación, difícilmente reflejarán en su totalidad la posición sostenida por el Estado miembro «de la elección» en las negociaciones legislativas en el seno de la Unión. ( 65 )

33.

Con carácter más general, procede preguntarse si, como sostiene la Comisión, la valoración de la capacidad de pago del Estado miembro incumplidor, necesaria para garantizar el efecto disuasorio de las sanciones que se le imponen, debe tomar necesariamente en cuenta su «peso institucional».

34.

Como ya se ha indicado, el Tribunal de Justicia ha considerado que el método consistente en tener en cuenta, a efectos del cálculo del factor «n», entre otros aspectos, el número de votos de que dispone el Estado miembro incumplidor en las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo, es «adecuado» para garantizar el carácter al mismo tiempo disuasorio y proporcionado de las sanciones propuestas por la Comisión. Sin embargo, esta apreciación no implica, como parece sostener la Comisión, que el Tribunal de Justicia haya considerado necesario medir la capacidad de pago del Estado miembro incumplidor conforme a su «peso institucional», ni que haya considerado, a priori, inadecuado un método de cálculo basado únicamente en el PIB. Al contrario, por un lado, ha recordado constantemente, incluso durante la vigencia del método de cálculo del factor «n» basado en el sistema de votos ponderados, la exigencia fundamental de evaluar la capacidad de pago sobre la base de valores actualizados del PIB y, por otro lado, al declarar la falta de adecuación del nuevo sistema de cálculo de la mayoría cualificada, lejos de afirmar la necesidad de dar con un criterio sustitutivo que permita reflejar el «peso institucional» del Estado miembro en cuestión, se ha limitado a considerar el PIB como el criterio preponderante. ( 66 )

35.

Por mi parte, considero que el objetivo de fijar sanciones que sean suficientemente disuasorias en el marco de los procedimientos con arreglo al artículo 260 TFUE no requiere necesariamente tomar en consideración parámetros distintos del PIB (simple, per cápita o comparativo), que puede proporcionar por sí mismo una indicación adecuada de la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión. En particular, no estimo que la persecución de este objetivo obligue a tener en cuenta el «peso institucional» del Estado miembro en la Unión, entendido en el sentido de la influencia que este puede ejercer en los procesos decisorios o, con carácter más genérico y abstracto, en el sentido de su «valor intrínseco» en la configuración institucional de la Unión. ( 67 ) En efecto, tal criterio carece en cualquier caso de pertinencia a la hora de fijar el importe de las sanciones pecuniarias que deben imponerse a un Estado miembro incumplidor en un nivel que garantice que se ejerce una presión suficiente para inducir a tal Estado miembro a modificar su comportamiento (actual y futuro).

36.

Sin embargo, si se observa detenidamente, de la Comunicación de 2019 (véase el punto 17 de las presentes conclusiones) y de las explicaciones facilitadas al Tribunal de Justicia en respuesta a las preguntas escritas que este formuló se desprende que la Comisión sigue considerando necesario combinar el PIB con un criterio que pueda reflejar el «peso institucional» de los Estados miembros en la Unión esencialmente, si no de forma exclusiva, con el fin de mantener la divergencia entre los coeficientes aplicados a cada uno de ellos «dentro de un margen razonable». ( 68 ) Esta preocupación, genéricamente vinculada a la necesidad de garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros, ( 69 ) ha llevado, por lo demás, a la Comisión a introducir en el nuevo método de cálculo un factor de ajuste del 4,5, que solo se explica por la exigencia de alinear los importes obtenidos aplicando los actuales factores «n», considerados no suficientemente disuasorios, con los propuestos anteriormente, manteniendo constante la divergencia entre ellos.

37.

A este respecto, me limito a señalar que el objetivo de mantener una determinada proporción entre los coeficientes aplicados a los distintos Estados miembros puede alcanzarse mediante métodos distintos de los utilizados hasta ahora, por ejemplo, en función del PIB per cápita en lugar de un PIB «comparativo», ( 70 ) o bien basándose en un criterio demográfico que permita relativizar los resultados derivados de la toma en consideración del PIB simple o comparativo. ( 71 )

38.

Sobre la base de todas las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia, en caso de que considere oportuno pronunciarse sobre el criterio de determinación del factor «n» constituido por el número de escaños asignados a cada Estado miembro en el Parlamento Europeo, que declare que este criterio es inadecuado para reflejar la capacidad de pago del Estado miembro incumplidor a efectos de fijar sanciones al mismo tiempo disuasorias y proporcionadas, y que confirme la pertinencia, a estos efectos, de un criterio basado en el producto interior bruto del Estado miembro incumplidor.