SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

de 29 de abril de 2021 ( *1 )

«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Política agrícola común (PAC) — Regímenes de ayuda directa — Hectárea admisible — Instalación piscícola — Afectación catastral — Utilización efectiva con fines agrícolas — Uso conforme con las inscripciones en el Registro de la Propiedad»

En los asuntos acumulados C‑294/19 y C‑304/19,

que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Curtea de Apel Constanţa (Tribunal Superior de Constanza, Rumanía), mediante resoluciones de 27 y 29 de marzo de 2019, recibidas en el Tribunal de Justicia los días 10 y 12 de abril de 2019, respectivamente, en los procedimientos entre

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul Judeţean Tulcea

SC Piscicola Tulcea SA (asunto C‑294/19),

y entre

Ira Invest SRL

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul Judeţean Tulcea (asunto C‑304/19),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. C. Toader y el Sr. M. Safjan, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Pikamäe;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

–	en nombre de SC Piscicola Tulcea SA, por la Sra. D. Damgalin, avocată;

–	en nombre del Gobierno rumano, inicialmente por las Sras. E. Gane y O.‑C. Ichim y por los Sres. S.‑A. Purza y C.‑R. Canţăr, y posteriormente por las Sras. E. Gane y O.-C. Ichim y por el Sr. S.-A. Purza, en calidad de agentes;

–	en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Sauka y G.‑D. Balan, en calidad de agentes;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 2 y 34, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), del artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento n.o 73/2009 (DO 2009, L 316, p. 1), así como de los artículos 4, apartado 1, letras a) a c), e) y f), 10, 21, apartado 1, y 32, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 23).

Estas peticiones se han presentado en el contexto de dos litigios: el primero, entre la Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul Judeţean Tulcea (Agencia de Pagos y de Intervención para la Agricultura — Centro Provincial de Tulcea, Rumanía; en lo sucesivo, «APIA») y SC Piscicola Tulcea SA y, el segundo, entre Ira Invest SRL y la APIA, en relación con los pagos únicos por superficie por la utilización como tierra de cultivo de superficies inscritas en el catastro como destinadas al uso piscícola.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Reglamento n.o 73/2009

3	El Reglamento n.o 73/2009 fue derogado por el Reglamento n.o 1307/2013.

El considerando 3 del Reglamento n.o 73/2009 establecía:

«El Reglamento (CE) n.o 1782/2003 [del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1),] establecía el principio de que a los agricultores que no respetasen determinadas exigencias en materia de salud pública, sanidad animal y vegetal, medio ambiente y bienestar animal se les aplicarían reducciones de la ayuda directa o serían excluidos del beneficio de la misma. Este sistema de “condicionalidad” forma parte integrante de la ayuda comunitaria concedida en virtud de los pagos directos y, por lo tanto, debe mantenerse. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que una serie de exigencias incluidas en el ámbito de aplicación de la condicionalidad no están suficientemente relacionadas con la actividad agraria o las tierras agrarias o conciernen más a las autoridades nacionales que a los agricultores. Por lo tanto, resulta procedente adecuar el ámbito de aplicación de la condicionalidad.»

El artículo 2 del Reglamento n.o 73/2009 disponía:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

“actividad agraria”: la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6;

[…]

h)	“superficie agraria”: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes o cultivos permanentes.»

El artículo 34 de este Reglamento estipulaba:

«1. La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho.

2. A los efectos del presente Reglamento, por “hectárea admisible” se entenderá:

cualquier superficie agraria de la explotación y cualquier superficie plantada de plantas forestales de rotación corta (código NC ex06029041) que se utilice para una actividad agraria o, cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias, se utilice predominantemente para actividades agrarias […]

[…]».

Reglamento n.o 1120/2009

El artículo 2 del Reglamento n.o 1120/2009, derogado por el Reglamento Delegado (UE) n.o 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.o 1307/2013 y que modifica el anexo X de dicho Reglamento (DO 2014, L 181, p. 1), tenía el siguiente tenor:

«A los efectos del título III del Reglamento […] n.o 73/2009 y del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones siguientes:

a)	“tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 6 del Reglamento […] n.o 73/2009, con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil;

[…]».

Reglamento (CE) n.o 1122/2009

El artículo 80 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento n.o 73/2009 en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), y derogado por el Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48), disponía:

«1. En caso de pago indebido, el productor quedará obligado a reintegrar ese importe más los intereses calculados con arreglo al apartado 2.

[…]

3. La obligación de reintegro establecida en el apartado 1 no se aplicará si el pago ha sido fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad y el productor no podía detectar razonablemente ese error.

No obstante, cuando el error obedezca a elementos factuales pertinentes para el cálculo del pago correspondiente, el párrafo primero solo se aplicará si la decisión de recuperación no se ha comunicado en un plazo de doce meses a partir del pago.»

Reglamento (UE) n.o 1306/2013

El Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), establece en sus considerandos 53 y 54 que, en virtud del «sistema de condicionalidad», los Estados miembros deben imponer sanciones en forma de reducción o exclusión, total o parcial, de la ayuda recibida en el marco de la política agrícola común (PAC).

Reglamento n.o 1307/2013

El considerando 4 del Reglamento n.o 1307/2013 enuncia:

«Es necesario aclarar que el Reglamento [n.o 1306/2013] y las disposiciones adoptadas en su ejecución deben aplicarse a las medidas establecidas en el presente Reglamento. En aras de la coherencia con otros instrumentos jurídicos relativos a la PAC, algunas normas actualmente previstas en el Reglamento […] n.o 73/2009 quedan ahora fijadas en el Reglamento […] n.o 1306/2013, en particular las normas establecidas para garantizar la observancia de las obligaciones establecidas por las disposiciones de pago directo, incluyendo el control y la aplicación de medidas y sanciones administrativas en caso de incumplimiento; las normas relativas a la condicionalidad, como los requisitos legales de gestión, las buenas condiciones agrarias y medioambientales, el seguimiento y la evaluación de las medidas pertinentes, y las normas relativas al pago de anticipos y a la recuperación de los pagos indebidos.»

El artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1307/2013 dispone:

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

b)	“explotación”: todas las unidades utilizadas para actividades agrarias y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro;

“actividad agraria”:

i)	la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrarios, o

ii)	el mantenimiento de una superficie agraria en un estado adecuado para pasto o cultivo sin ninguna acción preparatoria que vaya más allá de los métodos y maquinaria agrarias habituales basándose en criterios que fijarán los Estados miembros, sobre la base de un marco establecido por la Comisión, o

iii)	la realización de una actividad mínima definida por los Estados miembros, en superficies agrarias naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo;

d)	“productos agrarios”: los productos incluidos en la lista del anexo I de los Tratados, a excepción de los productos pesqueros, así como el algodón;

e)	“superficie agraria”: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y pastizales permanentes o cultivos permanentes;

“tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos o las superficies disponibles para la producción de cultivos pero en barbecho, incluidas las superficies retiradas de la producción de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento (CE) n.o 1257/1999 [del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO 1999, L 160, p. 80)], con el artículo 39 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 [del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1)] y con el artículo [28] del Reglamento (UE) n.o 1305/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento n.o 1698/2005 (DO 2013, L 347, p. 487)] con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil».

El artículo 10 del Reglamento n.o 1307/2013 estipula:

«1. Los Estados miembros decidirán en cuál de los siguientes casos no concederán pagos directos a un agricultor:

a)	cuando el importe total de los pagos directos solicitados o pendientes de concesión antes de la aplicación del artículo 63 del Reglamento […] n.o 1306/2013 en un año natural determinado sea inferior a 100 [euros];

b)	cuando la superficie admisible de la explotación por la cual se solicitan o deben concederse pagos directos antes de la aplicación del artículo 63 del Reglamento […] n.o 1306/2013 sea inferior a una hectárea.

2. Para tener en cuenta la estructura de sus economías agrarias, los Estados miembros podrán ajustar los umbrales establecidos en las letras a) y b) del apartado 1 dentro de los límites establecidos en el anexo IV.

3. Un Estado miembro que haya decidido aplicar un umbral de superficie en virtud de la letra b) del apartado 1 aplicará no obstante la letra a) de dicho apartado a los agricultores que reciban la ayuda asociada relacionada con los animales, contemplada en el título IV, que posean un número de hectáreas inferior al previsto en el umbral de superficie.

4. Los Estados miembros de que se trate podrán decidir no aplicar el apartado 1 en las regiones ultraperiféricas ni en las islas menores del Mar Egeo.

5. En Bulgaria y Rumanía, en el año 2015, el importe solicitado o pendiente de concesión a que se refiere el apartado 1, letra a), se calculará sobre la base del importe correspondiente fijado en el anexo V, letra a.

En Croacia, en los años 2015‑2021, el importe solicitado o pendiente de concesión a que se refiere el apartado 1, letra a), se calculará sobre la base del importe pertinente fijado en el anexo VI, letra a.»

El artículo 21, apartado 1, del Reglamento n.o 1307/2013 dispone:

«1. La ayuda en virtud del régimen de pago básico será accesible para los agricultores:

que obtengan derechos de pago al amparo del presente Reglamento mediante una asignación con arreglo al artículo 20, apartado 4, mediante una primera asignación con arreglo al artículo 24 o al artículo 39, mediante una asignación a partir de las reservas nacional o regionales con arreglo al artículo 30, o mediante una cesión con arreglo al artículo 34, o

b)	que cumplan lo dispuesto en el artículo 9 y posean, en propiedad o en arrendamiento, derechos de pago en un Estado miembro que haya decidido, de conformidad con el apartado 3, mantener sus derechos de pago existentes.»

El artículo 32 del citado Reglamento dispone:

«1. La ayuda en virtud del régimen de pago básico se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible, declarada […] en el Estado miembro donde haya sido asignado. […]

2. A los efectos del presente título, se entenderá por “hectárea admisible”:

cualquier superficie agraria de la explotación, incluidas las superficies que no estuvieran en buenas condiciones agrarias a 30 de junio de 2003 en los Estados miembros que se adhirieron a la Unión el 1 de mayo de 2004 y que optaron en el momento de su adhesión por aplicar el régimen de pago único por superficie, que se utilice para una actividad agraria o, en caso de utilizarse igualmente para actividades no agrarias, que se utilice predominantemente para actividades agrarias; o

[…]

3. A los efectos de la letra a) del apartado 2:

cuando una superficie agraria de una explotación se utilice también para actividades no agrarias, esta superficie se considerará predominantemente utilizada para actividades agrarias, siempre que estas puedan ejercerse sin estar sensiblemente obstaculizadas por la intensidad, naturaleza, duración y calendario de las actividades no agrarias;

[…]».

15	A tenor del artículo 74, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1307/2013, este será aplicable a partir del 1 de enero de 2015.

Derecho rumano

Ley n.o 18/1991

El artículo 2 de la Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (Ley n.o 18/1991 sobre la Propiedad Inmobiliaria; Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 1, de 5 de enero de 1998), en su versión aplicable a los litigios principales, tiene el siguiente tenor:

«En función de su destino, los terrenos serán:

terrenos con destino agrícola, concretamente: terrenos agrícolas productivos —tierras de cultivo, viñedos, vergeles, viveros vitícolas o de árboles frutales, superficies plantadas de lúpulo y moreras, pastos, pastizales, invernaderos, invernaderos fotovoltaicos, almácigas y otros similares— terrenos con vegetación de monte bajo cuando no estén incluidos en instalaciones silvícolas, pastos forestados, aquellos ocupados por construcciones e instalaciones agrozootécnicas, instalaciones piscícolas y para la mejora de las fincas, carreteras de la red viaria rural —caminos rurales/agrarios y de conexión entre latifundios—, plataformas y almacenes destinados a la producción agrícola y los terrenos no productivos que puedan ser acondicionados y utilizados para la producción agrícola;

[…]

c)	terrenos sumergidos de forma permanente, concretamente: los cauces menores de los cursos de agua, las cuencas de los lagos a los niveles máximos de ocupación, el fondo de las aguas marítimas internas y del mar territorial».

Orden n.o 534/2001

Las Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (Normas técnicas para la introducción del catastro general), aprobadas por la Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001 (Orden n.o 534/2001 del Ministro de Administraciones Públicas) (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 744, de 21 de noviembre de 2001), disponen:

«7. Criterios de subdivisión de los terrenos en función de su destino

[…]

7.2. Terrenos con destino agrícola

7.2.1. Están incluidos en la categoría de terrenos con destino agrícola: las tierras de cultivo, […] las instalaciones piscícolas, […]

[…]

8. Criterios de clasificación e identificación de las categorías de utilización de los terrenos y de las construcciones

8.1. Disposiciones generales

8.1.1. La categoría de utilización del terreno, identificada individualmente a través de un código, constituye uno de los atributos de la parcela. La inclusión en la parte técnica del catastro general de la categoría de utilización junto con los demás atributos es necesaria […] para la constitución del Registro de la Propiedad […]

[…]

8.2. Criterios de identificación de las categorías de utilización de los terrenos

8.2.1. Tierras de cultivo (A). Esta categoría comprende aquellos terrenos en los que se ara […] y se cultivan plantas de ciclo anuales o perennes, como son: cereales, […]

[…]».

Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 125/2006

A tenor del artículo 5 de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 125/2006, por el que se aprueban los regímenes de pagos directos y de pagos nacionales directos complementarios que se conceden en la agricultura a partir de 2007, y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.o 36/1991, sobre las empresas agrícolas y otras formas de asociación en la agricultura), de 21 de diciembre de 2006 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 1043, de 29 de diciembre de 2006), en su versión aplicable en los años 2007 a 2014:

«1) El régimen de pago único por superficie consiste en la concesión de un importe fijo por hectárea, pagadero una vez al año y totalmente independiente de la producción.

[…]

3) La superficie agraria admisible puede tener las siguientes categorías de uso:

a)	tierras de cultivo: terreno cultivado para producir cereales para grano, […]».

El artículo 7, apartado 1, de este Decreto-ley dispone:

«Para poder percibir pagos en el marco del régimen de pago único por superficie, los solicitantes deben estar inscritos en el registro de agricultores gestionado por la [APIA], presentar una solicitud de pago dentro del plazo establecido y satisfacer las condiciones generales que se establecen a continuación:

a)	explotar un terreno agrícola cuya superficie sea de, al menos, una hectárea; […]

b)	declarar todas las parcelas agrícolas;

[…]

e)	respetar las buenas condiciones agrarias y medioambientales, reguladas por la legislación nacional, en toda la superficie agraria de la explotación;

f)	presentar los documentos necesarios que demuestren el derecho de uso, así como poder acreditar que utilizan el terreno para el que se ha presentado la solicitud;

[…]».

Ley n.o 122/2014

A tenor del artículo 3 de la Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei «Delta Dunării» (Ley n.o 122/2014, por la que se completa la Ley n.o 82/1993 relativa al establecimiento de la reserva de la biosfera del delta del Danubio; Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 541, de 22 de julio de 2014):

«A partir del 15 de septiembre de 2014, no se concederá ninguna subvención agrícola por los terrenos correspondientes a las anteriores instalaciones piscícolas ubicadas en el territorio de la reserva de la biosfera del delta del Danubio».

Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 3/2015

La Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 3/2015 por el que se aprueban los regímenes de pago aplicables en el ámbito de la agricultura en el período 2015‑2020 y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.o 36/1991 sobre las empresas agrícolas y otras formas de asociación en la agricultura), de 18 de marzo de 2015 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 191, de 23 de marzo de 2015; en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 3/2015»), en su versión aplicable a uno de los litigios principales (C‑304/19), dispone en su artículo 2:

«1. A efectos del presente Decreto-ley, se entenderá por:

n)	“superficie agraria”: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y pastizales permanentes o cultivos permanentes;

o)	“tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos o las superficies disponibles para la producción de cultivos pero en barbecho, con independencia de que se encuentren en invernaderos, invernaderos fotovoltaicos o bajo protección fija o móvil;

[…]

r)	“utilización de las tierras” la utilización, para actividades agrícolas de la superficie agrícola de la explotación a disposición del agricultor en la fecha de presentación de la solicitud, en el año de solicitud».

En virtud del artículo 8, apartado 1, letra n), del Decreto-ley n.o 3/2015, para recibir los pagos directos, los agricultores deberán aportar, al presentar la solicitud de pago único o modificaciones de esta, los documentos necesarios que acrediten que las tierras agrícolas, incluidas las zonas de interés ecológico, están a su disposición.

Orden n.o 619/2015

La Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului n.o 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Orden n.o 619/2015 del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por la que se aprueban los criterios de admisibilidad, los requisitos específicos y el modo de aplicación del régimen de ayuda establecido en el artículo 1, apartados 2 y 3, del Decreto-ley n.o 3/2015, así como las condiciones específicas de aplicación para las medidas compensatorias de desarrollo rural aplicables a los terrenos agrícolas, establecidas en el Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014‑2020), en su versión aplicable a uno de los litigios principales (C‑304/19), estipula en el artículo 5, apartado 2:

«A partir del año de solicitud 2015, los documentos que acreditan el uso legal de la tierra que deben presentarse a la APIA, conforme a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, letra n), del Decreto-ley, serán los relativos a:

a)	la explotación en la que se desarrolla la actividad agrícola: el certificado se cumplimentará conforme al modelo […] y se acompañará de una copia conforme al original de las páginas en las que figuren los datos […] del Registro Agrario 2015‑2019, conforme al modelo […]

el terreno agrícola que se encuentra a disposición del agricultor: copias conformes al original del título de propiedad o de otros documentos que acrediten el derecho de propiedad sobre el terreno o copias conformes de otros documentos […] como el contrato de arrendamiento de fincas, el contrato de concesión […]

c)	la identificación inequívoca de las parcelas agrícolas utilizadas […]».

El artículo 10, apartado 5, de dicha Orden establece:

«No serán subvencionables las siguientes superficies:

[…]

o)	las superficies con instalaciones piscícolas, según están contempladas en el artículo 23, apartado 20, de las normas técnicas que complementan el Registro Agrario para el período 2015‑2019 […]».

Litigios principales y cuestiones prejudiciales

Asunto C‑294/19

25	Piscicola Tulcea es una sociedad rumana cuya actividad principal durante los años 2007‑2014 era la acuicultura de agua dulce y cuyas actividades secundarias autorizadas incluían, en particular, el cultivo de cereales.

En virtud de una serie de contratos de concesión celebrados con el Consiliul Județean Tulcea (Consejo Provincial de Tulcea, Rumanía) en los años 2004, 2005 y 2010, Piscicola Tulcea explotaba en una superficie total de 1888 hectáreas (ha) las instalaciones piscícolas de Rusca (Rumanía) y Litcov (Rumanía), situadas en la reserva de la biosfera del delta del Danubio.

Aunque los contratos de concesión estipulaban un uso de los terrenos «con fines piscícolas», las partes habían acordado, mediante anexos a los contratos celebrados durante los años 2004 y 2005, que se modificaría el precio inicial de la concesión, puesto que, «en el marco de los programas de rotación piscícola requeridos por la tecnología piscícola o al margen de tales programas, se [utilizaban] terrenos del interior de la instalación piscícola como terrenos agrícolas». Además, mediante un anexo al contrato celebrado en 2010, se establecía que Piscicola Tulcea debía llevar a cabo actividades de rotación agropiscícola para la mineralización del suelo en una superficie de 570 ha.

28	Mediante una resolución adoptada en 2005, Piscicola Tulcea también fue autorizada por el Consejo Provincial de Tulcea a desarrollar actividades de cultivos agrícolas en la instalación piscícola de Rusca.

29	Para los años 2007 a 2014, Piscicola Tulcea presentó ante la APIA solicitudes de pago en virtud, en particular, del régimen de pago único por superficie.

Estas solicitudes iban acompañadas de documentos que demostraban el derecho a utilizar la superficie para la que se solicitaba la ayuda, es decir, los contratos de concesión y sus anexos, así como de la certificación expedida por la unidad administrativa en cuyo territorio se encontraban los terrenos, en la cual se indicaba que los terrenos estaban inscritos en el registro agrario del municipio como terrenos agrícolas.

31	Las actas de inspección elaboradas durante los años 2008 y 2009 por el Consejo Provincial de Tulcea constataban que los terrenos objeto de concesión se utilizaban exclusivamente para la agricultura, sin que existiesen superficies utilizadas para la piscicultura.

32	Para cada una de las campañas de 2007 a 2014, la APIA adoptó decisiones de concesión de pagos en el marco de los regímenes por superficie.

Durante el año 2009, la APIA llevó a cabo una inspección sobre el terreno. Las irregularidades constatadas se referían a la declaración errónea, correspondiente al año 2007, de una parcela no cultivada, con una superficie no significativa (80,56 ha). Para las campañas de 2010 a 2014, se efectuó una inspección visual previa a la aprobación de las solicitudes de pago, concluyéndose que las solicitudes eran completas y válidas.

Para la campaña de 2015, la APIA denegó la solicitud de pago presentada por Piscicola Tulcea, debido a que el artículo 3 de la Ley n.o 122/2014 establecía que no se concedería ninguna subvención agrícola por los terrenos correspondientes a las anteriores instalaciones piscícolas ubicadas en la reserva de la biosfera del delta del Danubio, a partir del 15 de septiembre de 2014. Conociendo de un recurso de casación interpuesto por Piscicola Tulcea contra una resolución del órgano jurisdiccional competente en primera instancia, la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza, Rumanía), mediante resolución de 31 de octubre de 2016, que adquirió firmeza, ordenaba a la APIA que concediera los pagos reclamados en el marco de los regímenes de ayuda por superficie para la campaña de 2015, basándose, en particular, en las definiciones de los términos «actividad agraria», «productos agrarios» y «tierras de cultivo», que figuran en el Reglamento n.o 1307/2013.

En el período comprendido entre el 27 de octubre de 2015 y el 13 de abril de 2016, la Dirección Antifraude y de Control Interno de la APIA efectuó un control documental del modo en que se había concedido la ayuda a Piscicola Tulcea para las campañas 2007 a 2014. Este órgano de control llegó a la conclusión de que, a la luz de la legislación nacional y de los documentos presentados por Piscicola Tulcea, esta no cumplía los requisitos para tener derecho a percibir los pagos directos de que se trata.

A raíz de ese control, la APIA volvió a examinar las solicitudes de pago presentadas para las campañas 2007 a 2014. El 23 de diciembre de 2016, levantó, para cada una de estas campañas, un acta por la que constataba que Piscicola Tulcea había percibido indebidamente pagos y fijaba el importe del crédito del Estado resultante de las irregularidades cometidas y que debía restituirse a la APIA por cada campaña.

Mediante sentencia de 1 de febrero de 2018 dictada en materia civil, el Tribunalul Tulcea (Tribunal de Distrito de Tulcea, Rumanía) estimó el recurso interpuesto por Piscicola Tulcea el 15 de marzo de 2017 y anuló los actos impugnados. Según esa sentencia, aunque los contratos de concesión de que se trata indicaban expresamente que los terrenos entregados en concesión estaban ocupados por una instalación piscícola y que dicha sociedad estaba obligada a utilizarlos con fines piscícolas, la no conformidad por la que se ordenó el reintegro de los importes concedidos a dicha sociedad no se debía ni a la negligencia de esta ni a un acto deliberado. Por el contrario, Piscicola Tulcea facilitó datos fácticos concretos y suficientes que permitían a los funcionarios de la APIA comprobar los requisitos de admisibilidad para la concesión de la ayuda en cuestión. Por ello, ese órgano jurisdiccional concluyó que, en el caso de autos, eran aplicables las disposiciones del Derecho de la Unión que excluyen de la restitución los pagos efectuados a raíz de un comportamiento culposo de las autoridades, en particular el artículo 80, apartado 3, del Reglamento n.o 1122/2009.

38	El 29 de marzo de 2018, la APIA interpuso ante la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza) un recurso de casación con objeto de que se reformara íntegramente la sentencia recurrida y se desestimara la demanda interpuesta por Piscicola Tulcea.

El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, para comprobar el derecho del agricultor a beneficiarse de las medidas de apoyo por superficie, el juez nacional debe tomar en consideración únicamente el uso efectivo de las superficies por el agricultor o, por el contrario, ha de tener en cuenta las características de las superficies que figuran en los actos de publicidad registral o en los documentos mediante los cuales el agricultor aporta la prueba del derecho a utilizar los terrenos a que se refiere la solicitud de pago y la conformidad de la utilización de los terrenos con esas características.

En estas circunstancias, la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Deben interpretarse los artículos 2 y 34, apartado 2, del Reglamento […] n.o 73/2009 […] y el artículo 2 del Reglamento […] n.o 1120/2009 […] en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, en circunstancias como las del litigio principal, excluye del pago de los derechos al agricultor sobre la base de que las instalaciones piscícolas utilizadas como tierras de cultivo no constituyen “superficie agraria” en el sentido del artículo 2 del Reglamento n.o 1120/2009, al no ser consideradas terreno admisible de conformidad con el artículo 34, apartado 2, del Reglamento n.o 73/2009?»

Asunto C‑304/19

41	Ira Invest es una sociedad rumana que tiene como actividad principal la acuicultura y como actividad secundaria, en particular, el cultivo de cereales, de plantas leguminosas, de plantas oleaginosas, de arroz y de hortalizas, y otras actividades auxiliares para la producción vegetal.

42	En una solicitud de pago único presentada ante la APIA, dicha sociedad declaró, a efectos de la ayuda correspondiente al año 2016, todas las parcelas agrícolas utilizadas, esto es, 757,04 ha.

43	Ira Invest adjuntó a esa solicitud el contrato de concesión de 18 de marzo de 2002, celebrado con el Consejo Provincial de Tulcea, en virtud del cual tenía derecho, en calidad de concesionario, a utilizar terrenos con una superficie total de 1344 ha para fines de piscicultura.

Asimismo, Ira Invest presentó un apéndice al citado contrato de concesión, de 15 de mayo de 2014, mediante el cual las partes convinieron que el concesionario llevara a cabo labores de rotación agropiscícola para la mineralización de los suelos en una superficie de 950 ha de tierras piscícolas. Este apéndice precisa que la rotación agropiscícola consiste en parar temporalmente la producción acuícola con el fin de garantizar la regeneración de la productividad del suelo, a través del cultivo de cereales o de plantas industriales.

Mediante resolución de 27 de marzo de 2017, la APIA denegó la solicitud de pago único de que se trata, debido a que en el sistema no figuraba ningún documento que tuviera la naturaleza de certificado conforme con el Registro Agrario, en particular ningún documento que acreditara la utilización legal de los terrenos de conformidad con el artículo 5, apartado 2, de la Orden n.o 619/2015.

Ira Invest presentó una reclamación previa contra esta resolución administrativa alegando, en particular, que la motivación de la denegación de su solicitud, basada en la falta de certificado conforme con el Registro Agrario, era ilegal. A este respecto, observó que el artículo 5, apartado 2, letra a), de la Orden n.o 619/2015 no era conforme con el artículo 8, apartado 1, letra n), del Decreto-ley n.o 3/2015, acto normativo de rango superior adoptado con arreglo al Reglamento n.o 1307/2013, que no prevé en modo alguno la presentación de un certificado, sino que simplemente obliga a probar la utilización de los terrenos agrícolas de que se trate.

Mediante resolución de 8 de mayo de 2017, la APIA informó a Ira Invest de que esta no había adjuntado al expediente de solicitud de pago correspondiente a la campaña de 2016 ningún documento que acreditase su condición de agricultor activo. Esta resolución hace referencia al artículo 8, apartado 1, letra n), del Decreto-ley n.o 3/2015, relativo a la obligación del agricultor de aportar, al presentar la solicitud de pago único, los documentos necesarios que acrediten que los terrenos agrícolas están a su disposición, incluido el certificado conforme con las inscripciones del Registro Agrario correspondiente al año para el que se haya presentado la solicitud.

Mediante sentencia de 27 de febrero de 2018, el Tribunalul Tulcea (Tribunal de Distrito de Tulcea) desestimó por infundado el recurso de Ira Invest en el que solicitaba la anulación de los actos administrativos impugnados. Dicho órgano jurisdiccional consideró que la resolución denegatoria se basaba en la falta de certificado conforme con el Registro Agrario, en virtud del artículo 5 de la Orden n.o 619/2015, y en la falta de prueba de la condición de agricultor activo de esa sociedad. A su juicio, dado que, en el Derecho rumano, el cambio de destino de las tierras se efectúa según un procedimiento determinado, que no fue seguido por Ira Invest, la simple utilización de las tierras con fines agrícolas durante un período determinado no permite considerarlas hectáreas admisibles, ya que la mera voluntad del concesionario no puede transformar la explotación piscícola de que se trata en explotación agrícola.

Ira Invest interpuso un recurso de casación contra esa sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza) el 29 de marzo de 2018. En este procedimiento, Ira Invest sostuvo en esencia que, a la luz del Reglamento n.o 1307/2013, lo que importa no es la categoría de utilización de las tierras, sino únicamente su utilización con fines agrícolas. Así, en virtud de dicho Reglamento, carece de pertinencia que las tierras pertenezcan a una categoría de utilización u otra, siempre que, durante un año natural, se cultiven para la cosecha de productos agrarios.

Según el órgano jurisdiccional remitente, las circunstancias particulares del presente asunto consisten en que la demandante en el litigio principal utiliza con fines agrícolas terrenos que figuraban en los ficheros administrativos como pertenecientes a otra categoría de uso y que, por tanto, estaban expresamente excluidos de la ayuda económica en virtud del Derecho nacional. Así pues, se plantea más concretamente la cuestión de la interpretación del artículo 32, apartado 2, del Reglamento n.o 1307/2013 en lo que atañe a la definición de «hectárea admisible», que hace referencia a cualquier superficie agraria de la explotación.

Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la transposición, en la presente situación, de la jurisprudencia derivada de las sentencias de 2 de julio de 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438), y de 2 de julio de 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), en las que el Tribunal de Justicia declaró que, para poder beneficiarse de la ayuda en cuestión, la superficie objeto del litigio principal debía ser una superficie agraria, formar parte de la explotación del agricultor y ser utilizada con fines agrícolas o, en caso de utilización concurrente, ser utilizada esencialmente con tales fines.

En estas circunstancias, la Curtea de Apel Constanța (Tribunal Superior de Constanza) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Deben interpretarse el artículo 4, apartado 1, letras b), c), e) y f), el artículo 10, el artículo 21, apartado 1, y el artículo 32, apartados 1 a 5, del Reglamento n.o 1307/2013 en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, en circunstancias como las del litigio principal, excluye al agricultor del pago de derechos basándose en que los terrenos con instalaciones piscícolas utilizados como tierra de cultivo no constituyen “superficie agraria” en el sentido del artículo 4 del citado Reglamento?»

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

53	Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de junio de 2019, se acordó acumular los asuntos C‑294/19 y C‑304/19 a efectos de la fase escrita del procedimiento y de la sentencia.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Por lo que respecta al asunto C‑294/19, debe señalarse, con carácter preliminar, que el período pertinente para los hechos controvertidos en el litigio principal es el comprendido entre 2007 y 2014 y que, antes del 1 de enero de 2009, el reglamento aplicable durante el período comprendido entre 2007 y esa fecha era el Reglamento n.o 1782/2003 (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartados 49 y 50).

Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «hectárea admisible», tal como se define en el artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 73/2009, es el mismo que el de «hectárea admisible», en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003, y que, por tanto, la interpretación de la primera de estas disposiciones era igualmente válida para la segunda (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartados 52 y 53).

56	Por consiguiente, en el asunto C‑294/19, basta con examinar la cuestión prejudicial planteada a la luz de los artículos 34, apartado 2, letra a), y 2, letra h), del Reglamento n.o 73/2009, para todo el período comprendido entre los años 2007 y 2014.

De ello se deduce que, mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 2, letra h), y 34, apartado 2, del Reglamento n.o 73/2009, así como los artículos 4, apartado 1, letra e), y 32, apartado 2, del Reglamento n.o 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que las superficies clasificadas, en el Derecho nacional, como destinadas a la actividad piscícola, pero que son o han sido efectivamente utilizadas con fines agrícolas, son superficies agrarias.

Como se precisa en el artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 73/2009 y en el artículo 32, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1307/2013, el concepto de «hectárea admisible» comprende cualquier superficie agraria de la explotación utilizada para una actividad agraria o, en caso de utilización también para actividades no agrarias, utilizada esencialmente con fines agrícolas.

59	El concepto de «superficie agraria», tal como se define en el artículo 2, letra h), del Reglamento n.o 73/2009 y en el artículo 4, apartado 1, letra e), del Reglamento n.o 1307/2013, comprende, en particular, «cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo».

En los litigios principales, de las resoluciones de remisión se desprende que, pese a estar inscritas en el Registro de la Propiedad como instalaciones piscícolas, las superficies de que se trata fueron explotadas, en el marco de trabajos agropiscícolas, como tierras de cultivo para la obtención de productos agrarios.

Las «tierras de cultivo» se definen en el artículo 2, letra a), del Reglamento n.o 1120/2009, en particular, como las tierras dedicadas a la producción de cultivos o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales. En el artículo 4, apartado 1, letra f), del Reglamento n.o 1307/2013 se definen como las tierras dedicadas a la producción de cultivos o las superficies disponibles para la producción de cultivos pero en barbecho.

Sin embargo, según reiterada jurisprudencia la calificación de «tierras de cultivo» y, por consiguiente, la de «superficie agraria», en el sentido de las citadas disposiciones, depende de la utilización efectiva de las tierras en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, apartado 37; de 2 de julio de 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, apartado 36, y de 2 de julio de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartado 56).

De ello se desprende que una superficie debe calificarse como «agraria» cuando se utiliza efectivamente como «tierra de cultivo», en el sentido de las disposiciones recordadas en el apartado 61 de la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, apartado 37), y que esta calificación no puede cuestionarse por el mero hecho de que esa superficie se haya utilizado como tierra de cultivo infringiendo las disposiciones nacionales relativas a la clasificación de la tierra.

Además, procede recordar que, para ser admisibles al pago de la ayuda de que se trata, las superficies controvertidas en el litigio principal deben ser superficies agrarias, formar parte de la explotación del agricultor y utilizarse con finalidades agrarias, o, en caso de utilización concurrente, utilizarse primordialmente con tales finalidades (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartado 54).

No es menos cierto que, como alegó en esencia la Comisión en sus observaciones escritas y como se desprende del considerando 3 del Reglamento n.o 73/2009, de los considerandos 53 y 54 del Reglamento n.o 1306/2013 y del considerando 4 del Reglamento n.o 1307/2013, corresponde a las autoridades nacionales competentes determinar si el beneficiario ha cumplido los requisitos de condicionalidad y aplicar eventuales sanciones administrativas en caso de incumplimiento de dichos requisitos, que pueden consistir en una reducción o en una exclusión del importe de la ayuda de que se trate.

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 2, letra h), y 34, apartado 2, del Reglamento n.o 73/2009 y los artículos 4, apartado 1, letra e), y 32, apartado 2, del Reglamento n.o 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que las superficies clasificadas, en el Derecho nacional, como destinadas a la actividad piscícola, pero que son o han sido utilizadas efectivamente con fines agrícolas, son superficies agrarias.

Costas

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

Los artículos 2, letra h), y 34, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003, y los artículos 4, apartado 1, letra e), y 32, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y n.o 73/2009 del Consejo, deben interpretarse en el sentido de que las superficies clasificadas, en el Derecho nacional, como destinadas a la actividad piscícola, pero que son o han sido utilizadas efectivamente con fines agrícolas, son superficies agrarias.

Firmas

( *1 ) Lengua de procedimiento: rumano.