1

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 34 TFUE y del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671), al adoptar el artículo 3, apartado 2, letra u), de la mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (Ley n.o XCV de 2009 por la que se prohíben las prácticas comerciales desleales contrarias a los proveedores de productos agrícolas y alimentarios; en lo sucesivo, «Ley n.o XCV de 2009») y limitar, de esa forma, el modo de fijación de los precios de venta de los productos agrícolas y alimentarios.

2

Con arreglo al considerando 172 del Reglamento n.o 1308/2013:

«Atendiendo a las peculiares características del sector agrario y a su dependencia del buen funcionamiento de toda la cadena de suministro alimentario, incluida la aplicación efectiva de normas sobre la competencia en todos los sectores correspondientes del conjunto de la cadena alimentaria, que pueden presentar un alto grado de concentración, conviene prestar especial atención a la aplicación de normas sobre la competencia establecidas en el artículo 42 [TFUE]. […]»

3

El artículo 83, apartado 5, del citado Reglamento dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros solo podrán adoptar o mantener disposiciones legislativas adicionales para los productos cubiertos por una norma de comercialización de la Unión si dichas disposiciones cumplen el Derecho de la Unión en particular el principio de libre circulación de mercancías, y sin perjuicio de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 1998, L 204, p. 37)].»

4

El artículo 1 de la Ley n.o XCV de 2009 señala que esta tiene por objeto garantizar la observancia de un comportamiento comercial leal entre las entidades dedicadas al comercio de productos agrícolas y alimentarios y sus proveedores.

5

El artículo 2, apartado 1, de dicha Ley hace referencia, por un lado, a las empresas que produzcan, transformen o vendan, sin transformarlos, productos agrícolas y alimentarios y, por otro lado, a las empresas que vendan dichos productos a los consumidores finales. Esta última categoría incluye a todos los minoristas, independientemente de su tamaño, de modo que se aplica tanto a los hipermercados como a las pequeñas tiendas de venta de productos agrícolas y alimentarios.

6

Con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra u), de la citada Ley:

«Se considerarán prácticas comerciales desleales las siguientes:

[…]

7

El 12 de enero de 2015, la Comisión envió un escrito a las autoridades húngaras para obtener información sobre el artículo 3, apartado 2, letra u), de la Ley n.o XCV de 2009 (en lo sucesivo, «medida controvertida»). Hungría respondió a este escrito el 23 de marzo de 2015.

8

Al considerar que necesitaba información adicional, la Comisión remitió a Hungría una solicitud de información el 7 de julio de 2015, a la que dicho Estado miembro respondió el 22 de julio de 2015.

9

El 16 de febrero de 2017, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a Hungría en el que manifestaba sus dudas sobre la compatibilidad de determinadas disposiciones de la Ley n.o XCV de 2009 con el Reglamento n.o 1308/2013 y con el artículo 34 TFUE.

10

El 7 de junio de 2017, Hungría respondió al escrito de requerimiento y rechazó el incumplimiento que se le imputaba.

11

El 9 de marzo de 2018, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que reiteró los argumentos expresados en el escrito de requerimiento. Instó a dicho Estado miembro a que, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de ese dictamen, adoptara las medidas necesarias para atenerse al mismo. Hungría respondió al referido dictamen el 11 de mayo de 2018 e insistió en que su normativa era conforme con el Derecho de la Unión.

12

La Comisión interpuso el presente recurso al considerar insatisfactoria esta respuesta.

13

En apoyo de su recurso, la Comisión alega que la medida controvertida es incompatible con el Reglamento n.o 1308/2013 y con el artículo 34 TFUE. En primer término, procede examinar la imputación basada en la infracción de dicho Reglamento y, en segundo término, la basada en la infracción del artículo 34 TFUE.

14

La Comisión recuerda que la medida controvertida establece, en esencia, que los precios de venta al por menor de los productos agrícolas y alimenticios procedentes de un país determinado deben incluir el mismo margen de beneficio que el aplicado a productos idénticos procedentes de otro país, de modo que prohíbe la fijación de márgenes diferentes para productos idénticos procedentes de diferentes países. El concepto de «productos idénticos» se define en referencia a la composición y las propiedades organolépticas del producto (en lo sucesivo, «productos idénticos»).

15

Esa institución señala que, si bien es cierto que los Estados miembros siguen en principio siendo competentes para adoptar determinadas medidas que no están previstas por el Reglamento n.o 1308/2013, no es menos cierto que tales medidas no deben establecer excepciones o ser contrarias a dicho Reglamento ni tampoco oponerse a su correcto funcionamiento.

16

A este respecto, la Comisión recuerda que, por una parte, a falta de un mecanismo de fijación de precios, la libre determinación de los precios de venta sobre la base de la libre competencia es un componente del Reglamento n.o 1308/2013 y constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva. Por otra parte, la Comisión sostiene que toda organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») se basa en el principio de un mercado abierto, al que todo productor tiene libre acceso en condiciones de competencia efectiva.

17

En el caso de autos, la Comisión considera, por una parte, que la medida controvertida socava la aplicación del Reglamento n.o 1308/2013 puesto que, al amparo de la competencia leal, vulnera el principio de libre determinación de los precios de venta de los productos agrarios y, por otra parte, que el margen de beneficio forma parte integrante de la determinación del precio al por menor. A este respecto, alega que una disposición que, como la del caso de autos, prohíbe la fijación de márgenes de beneficio diferentes en la venta al por menor de productos idénticos impide que los productos importados accedan a un determinado mercado nacional mediante unos precios de venta al por menor atractivos.

18

Aunque la Comisión admite que el objetivo de prohibir las prácticas comerciales desleales puede constituir un objetivo de interés general que no está comprendido en las normas de la OCM, recuerda que las medidas restrictivas adoptadas para alcanzar tal objetivo deben ser proporcionadas.

19

Sobre este particular, la Comisión sostiene que la medida controvertida no es adecuada para garantizar la realización del objetivo que pretende alcanzar ni proporcionada a dicho objetivo, que consiste en asegurar la observancia de una conducta comercial leal y en mejorar la situación de los productores en la cadena alimentaria.

20

A este respecto, la Comisión aduce, por una parte, que la práctica de fijar márgenes diferentes no constituye, en su opinión, una práctica comercial desleal. Por otra parte, estima que la medida controvertida interfiere considerablemente en la libertad de los minoristas en materia de fijación de márgenes, teniéndose en cuenta que el ejercicio de esta libertad no puede considerarse equivalente a vender a un precio inferior al precio de compra, práctica esta que puede limitarse sin vulnerar el Derecho de la Unión.

21

Además, la medida controvertida no es adecuada, a juicio de la Comisión, para garantizar la consecución del objetivo perseguido, puesto que la fijación de los márgenes de beneficio de venta al por menor no garantiza en modo alguno que los proveedores obtengan de ello una ventaja.

22

Según la Comisión, la medida referida va, en todo caso, más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido y, en la práctica, tiene un efecto discriminatorio, pues produce una repercusión negativa mayor sobre las mercancías importadas.

23

Por su parte, Hungría alega que la medida controvertida tiene por objeto garantizar unas condiciones de competencia equitativas para los productos agrícolas y alimentarios nacionales y los procedentes de los demás Estados miembros. Recuerda que la Directiva (UE) 2019/633 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario (DO 2019, L 111, p. 59), autoriza expresamente a los Estados miembros a mantener las medidas relativas a las prácticas del mercado que no estén cubiertas por dicha Directiva, siempre que sean compatibles con las normas relativas al funcionamiento del mercado interior. Así, este Estado miembro considera que la referida medida —que, con el propósito de que los productos en cuestión puedan competir en el mercado nacional sobre la base de su rentabilidad, prohíbe a los minoristas fijar de forma discriminatoria su precio de venta en función del país de origen de los productos— es conforme con el Reglamento n.o 1308/2013.

24

Hungría expone que la Ley n.o XCV de 2009 se aprobó en un contexto caracterizado por la dependencia y la vulnerabilidad económicas de los proveedores respecto de los comercios de gran tamaño, lo que se tradujo en una asimetría en su posición negociadora y dio lugar a prácticas comerciales desleales. El referido Estado miembro sostiene que, antes de la entrada en vigor de dicha Ley, los minoristas podían imponer a los proveedores las condiciones de comercialización de sus productos y que, en la práctica, les exigían el pago de los gastos adicionales o cumplir exigencias ad hoc que les imponían, lo que evidenciaba un comportamiento abusivo. El objetivo perseguido por la citada Ley consiste, según Hungría, en proteger a los proveedores contra los minoristas que, abusando de un mayor poder de negociación, lleven a cabo prácticas atentatorias contra la competencia leal en un determinado mercado que, no obstante, no puedan sancionarse con arreglo al Derecho de la competencia.

25

Hungría sostiene que el concepto de «producto idéntico» comprende los productos alimentarios básicos que son homogéneos y no pueden distinguirse entre sí por la composición y el gusto. La medida controvertida, según dicho Estado miembro, únicamente se refiere a los productos idénticos en todas sus características, de modo que, con carácter general, es de aplicación a productos alimentarios básicos de un nivel de precio inferior y de menor elaboración, pero no afecta a los denominados productos «de marca». Hungría defiende que, en la medida en que estos productos son idénticos, las preferencias de los consumidores son de menor importancia y la diferencia de precio de los productos puede ser determinante para la elección que aquellos efectúan. Dado que, en lo que atañe a estos productos, la competencia se basa en su precio, Hungría considera que la medida controvertida permite garantizar que esa competencia sea leal.

26

Asimismo, Hungría estima que la medida referida impide que la competencia en el mercado de los proveedores de productos agrícolas y alimentarios se vea influida por criterios propios del minorista, incluida la afinidad personal que este pueda tener con un proveedor o con los productos que vende.

27

No obstante, dicho Estado miembro subraya que el proveedor y el minorista siguen teniendo plena libertad para determinar el precio de compra de los productos, ya que la medida controvertida impide las distorsiones de la competencia al prohibir que el precio pagado por el consumidor de un producto que el minorista ha comprado a un precio inferior al de un producto idéntico se aumente artificialmente debido a la aplicación de un mayor margen de beneficio por parte de ese minorista.

28

Por lo demás, este Estado miembro subraya que la medida controvertida no impide que los productos de que se trata puedan venderse a un precio promocional especial.

29

Por lo que respecta a la compatibilidad de la medida controvertida con el Reglamento n.o 1308/2013, Hungría señala que la Comisión no identifica la disposición específica de dicho Reglamento que resulta infringida.

30

Hungría alega que la medida controvertida preserva plenamente la libertad de fijación de los precios en el marco de la compra de los productos agrícolas y alimenticios por los minoristas, de modo que no infringe la reiterada jurisprudencia según la cual son contrarias al Derecho de la Unión las medidas nacionales que afectan a las relaciones de competencia al impedir a una parte de los productores o de los importadores beneficiarse de precios de coste inferiores para ofrecer precios de venta al por menor más atractivos. El citado Estado miembro añade que el principio que subyace al Reglamento n.o 1308/2013 no se refiere a la fijación de los precios, sino a la garantía de la libre circulación de mercancías, de modo que la medida controvertida, cuyo objeto es garantizar la efectividad de la competencia, no conculca dicho Reglamento.

31

A este respecto, Hungría señala que la medida controvertida se manifiesta, formalmente, en el final de la cadena de distribución, en la fase de la relación entre el minorista y el consumidor, pero que produce sus efectos en la fase de la relación entre el proveedor y el minorista, de modo que se sustenta en la misma idea que la Directiva 2019/633. Este Estado miembro alega que esta medida es adecuada para alcanzar el objetivo enunciado, ya que protege a los productores al impedir que la competitividad de sus productos para los consumidores pueda quedar neutralizada por una técnica de tarificación discriminatoria por parte del minorista.

32

Hungría añade que dicha medida no elimina la libertad de elección de los minoristas, ya que estos conservan la posibilidad de aplicar bajadas de precios con ocasión del lanzamiento de un producto y de utilizar herramientas de marketing basadas en la reducción temporal del precio, siempre que los márgenes de precio aplicados a los productos se equiparen a lo largo de un período máximo de seis meses.

33

Por último, Hungría considera que la Comisión no ha logrado demostrar, por una parte, que la medida controvertida establezca una distinción entre la comercialización de los productos importados de otros Estados miembros y la de los productos nacionales y, por otra parte, que, en el caso de los productos básicos, sea el precio del producto lo que desempeña un papel decisivo en la elección de los consumidores. A este respecto, el referido Estado miembro considera que la alegación de la Comisión conforme a la cual dicha medida es indirectamente discriminatoria puesto que perjudica a los productos importados se sustenta en el razonamiento de que los consumidores dan por lo general preferencia a los productos nacionales a los que ya están habituados, sin demostrar, no obstante, de qué manera puede aplicarse tal razonamiento a productos que son idénticos en cuanto a su composición y a sus propiedades organolépticas.

34

Como observación preliminar, procede señalar que, en el marco de la política agrícola común, que, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra d), es de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, estos últimos disponen de una facultad legislativa que les permite, como resulta del artículo 2 TFUE, apartado 2, ejercer su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya (sentencia de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, apartado 28 y jurisprudencia citada).

35

Además, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando exista un reglamento por el que se establezca la OCM en un sector determinado, los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que sea contraria o establezca excepciones a dicha OCM. Son igualmente incompatibles con una OCM las normativas que se opongan a su correcto funcionamiento, aunque la OCM no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate (sentencia de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, apartado 29 y jurisprudencia citada).

36

A este respecto, es preciso recordar, con carácter previo, que, aunque la Comisión no invoca la infracción de una disposición específica del Reglamento n.o 1308/2013, sino la infracción de este en su conjunto, no es menos cierto que, a falta de un mecanismo de fijación de precios, la libre determinación del precio de venta sobre la base de la libre competencia es un componente de dicho Reglamento y constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, apartado 37 y jurisprudencia citada).

37

No obstante, el establecimiento de una OCM no impide a los Estados miembros aplicar una normativa nacional que persiga un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM, aunque dicha normativa pueda tener incidencia sobre el funcionamiento del mercado interior en el sector de que se trate, siempre y cuando sea adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, apartados 30 y 56 y jurisprudencia citada).

38

En el caso de autos, la medida controvertida prohíbe, en lo que atañe a los productos agrícolas y alimentarios incluidos en su ámbito de aplicación, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, de la Ley n.o XCV de 2009, toda fijación discriminatoria, en función del país de origen de los productos, del precio al que se venden al consumidor final productos idénticos.

39

Al prohibir la aplicación de márgenes de beneficio diferentes en la venta al por menor de productos idénticos procedentes de diferentes Estados miembros, la medida controvertida incide en la formación de los precios de los productos agrícolas y alimenticios vendidos a los consumidores por los minoristas, de modo que restringe la libertad de fijación de los precios al por menor de dichos productos.

40

En efecto, como alega esencialmente la Comisión, esta medida interfiere en la libertad de los minoristas de fijar sus márgenes de beneficio, impidiéndoles vender productos idénticos, aunque procedentes de países diferentes, con un margen más o menos elevado y, de ese modo, poder, bien sea beneficiarse de precios de compra inferiores en algunos productos agrícolas y alimentarios idénticos a otros productos, o bien compensar, mediante la aplicación de márgenes de beneficio más bajos, la desventaja competitiva resultante de precios de compra más elevados de tales productos.

41

Esta constatación no queda desvirtuada por la alegación de Hungría según la cual la medida controvertida no prohíbe las ventas de promoción. En efecto, como en esencia ha señalado la Comisión, esta medida tiene el efecto de privar a los minoristas de un método de promoción de los productos que deseen destacar, en particular de los productos de nueva comercialización. Pues bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 83 de sus conclusiones, puede resultar necesario que un minorista, en determinadas circunstancias, recurra a una estrategia de precios con el fin de estimular las ventas a largo plazo de un nuevo producto que accede al mercado.

42

Por lo tanto, procede declarar que la medida controvertida es contraria al principio de libre fijación de los precios de venta sobre la base de la libre competencia —que, como se desprende del apartado 36 de la presente sentencia, es un componente del Reglamento n.o 1308/2013— y, de esa forma, puede menoscabar el referido Reglamento.

43

En el caso de autos, Hungría alega que la citada medida está justificada por la lucha contra las prácticas comerciales desleales, al impedir que los minoristas, mediante una fijación discrecional de su margen de beneficio, favorezcan determinados productos y, de esa forma, se inmiscuyan en el juego competitivo entre los productores. El referido Estado miembro estima que tal comportamiento se considera una práctica comercial desleal contraria a los intereses de los productores de productos agrícolas y alimentarios, quienes deben poder ofrecer sus productos en condiciones de competencia leal, lo que significa que no ha de ser falseada por los minoristas.

44

Sin embargo, Hungría no ha demostrado que el hecho, lícito a la luz del Derecho de la Unión, de que un minorista aplique márgenes de beneficio diferentes a productos idénticos procedentes de proveedores diferentes establecidos en Estados miembros diferentes constituya una práctica comercial desleal.

45

En efecto, la elección de un minorista de modificar el margen de beneficio aplicado a productos agrícolas y alimentarios idénticos puede obedecer a distintos motivos comerciales, como pueden ser promover productos nuevos en cuanto a su procedencia o atraer nuevos clientes ofreciendo precios al por menor más reducidos.

46

Por consiguiente, no puede acogerse la justificación de la medida controvertida que defiende Hungría.

47

Primeramente, por lo que respecta al examen de proporcionalidad de la medida controvertida, este debe realizarse teniendo en cuenta, en particular, los objetivos de la política agrícola común y el correcto funcionamiento de la OCM, lo que impone una ponderación de estos objetivos y del perseguido por dicha normativa, que es la lucha contra las prácticas comerciales desleales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, apartado 57 y jurisprudencia citada).

48

Seguidamente, en lo que atañe a si la medida controvertida es adecuada para garantizar la consecución del objetivo que persigue, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de julio de 2019, Comisión/Alemania, C‑377/17, EU:C:2019:562, apartado 89 y jurisprudencia citada).

49

En el caso de autos, procede declarar, conforme a lo que acertadamente ha destacado la Comisión, que esta medida —que se manifiesta en la última fase de la cadena de suministro de los productos agrícolas y alimenticios, esto es, la de la venta a los consumidores— no refuerza el poder de negociación de los productores o de los proveedores, a quienes el legislador húngaro considera las partes más débiles cuando venden sus productos a los minoristas.

50

Así, dicha medida no prohíbe a los productores de productos agrícolas y alimentarios competir por medio del precio empleando prácticas distintas de la prohibida por la medida controvertida que pueden constituir prácticas comerciales desleales, como pueden ser, en particular, fijar el precio de venta de esos productos al minorista a su precio de coste o a su coste marginal de producción, con independencia de la eficacia de los métodos de producción, cuya promoción, sin embargo, perseguía el legislador húngaro.

51

Además, dado que la medida controvertida solo exige que se aplique un margen de beneficio idéntico a los productos idénticos procedentes de países diferentes, no impide a los minoristas aplicar un margen de beneficio diferente a los productos idénticos procedentes de un mismo país, lo que socava la propia congruencia de esta medida, puesto que, en tal caso, no puede alcanzarse su objetivo.

52

En tales circunstancias, no puede estimarse que la medida controvertida sea adecuada para alcanzar el objetivo de luchar contra las prácticas comerciales desleales de forma congruente y sistemática.

53

De las anteriores consideraciones se deduce que, al adoptar la medida controvertida y limitar, de esa forma, el modo de fijación de los precios de venta de los productos agrícolas y alimentarios, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento n.o 1308/2013.

54

Habida cuenta de lo anterior, no procede examinar la medida controvertida a la luz del artículo 34 TFUE.

55

En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de Hungría y haber sido desestimadas las pretensiones de esta, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide: