–

en nombre de Terre wallonne ASBL, por el Sr. A. Lebrun, avocat;

–

en nombre de la Région wallonne, por el Sr. P.C. Moërynck, avocat;

–

en nombre del Gobierno belga, por las Sras. M. Jacobs y C. Pochet y por el Sr. P. Cottin, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. P. Moërynck, G. Schaiko y J. Bouckaert, avocats;

–

en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y por la Sra. L. Dvořáková, en calidad de agentes;

–

[En su versión rectificada mediante auto de 4 de septiembre de 2019] en nombre de Irlanda, por las Sras. M. Browne y G. Hodge y por el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. C. Toland y G. Simons, SC, y por la Sra. M. Gray, BL;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. C. Hermes, M. Noll-Ehlers y F. Thiran, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30; en lo sucesivo, «Directiva EME». «EME» significa «evaluación medioambiental estratégica»).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Terre wallonne ASBL y la Région wallonne (Región Valona, Bélgica), en relación con la validez del arrêté du gouvernement wallon fixant les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000 (Decreto del Gobierno valón por el que se establecen los objetivos de conservación para la Red Natura 2000), de 1 de diciembre de 2016 (Moniteur belge de 22 de diciembre de 2016, p. 88148; en lo sucesivo, «Decreto de 1 de diciembre de 2016»).

3

A tenor del considerando 4 de la Directiva EME:

«La evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas que puedan tener repercusiones significativas sobre [el] medio ambiente en los Estados miembros, pues así se garantiza que se tendrán en cuenta durante la preparación, y antes de su adopción, esas repercusiones al elaborarse tales planes y programas.»

4

El artículo 1 de la referida Directiva, que lleva como epígrafe «Objetivos», dispone lo siguiente:

«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»

5

El artículo 2 de la misma Directiva tiene la siguiente redacción:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]».

6

A tenor del artículo 3 de la Directiva EME, cuyo epígrafe es «Ámbito de aplicación»:

«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2, [3] y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:

[…]

4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.

5.   Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.

[…]»

7

El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats») dispone:

«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»

8

La loi sur la conservation de la nature (Ley relativa a la conservación de la naturaleza), de 12 de julio de 1973 (Moniteur belge de 11 de septiembre de 1973, p. 10306), en su versión modificada por última vez por el décret du 22 décembre 2010 (Decreto de 22 de diciembre de 2010; Moniteur belge de 13 de enero de 2011, p. 1257) (en lo sucesivo, «Ley de 12 de julio de 1973»), dispone, en su artículo 25 bis, lo siguiente:

«1.   El Gobierno fijará, a nivel de la Región Valona, los objetivos de conservación para cada tipo de hábitat natural y para cada tipo de especie para los que deben designarse lugares.

Los objetivos de conservación se determinarán sobre la base del estado de conservación, a nivel de la Región Valona, de los tipos de hábitats naturales y de especies para los que deben designarse lugares y tendrán por objeto mantener o, en su caso, restablecer, en un estado de conservación favorable, los tipos de hábitats naturales y las especies para las que deben designarse lugares.

Estos objetivos de conservación tendrán valor indicativo.

2.   Sobre la base de los objetivos de conservación contemplados en el apartado 1, el Gobierno fijará objetivos de conservación aplicables con respecto a los lugares Natura 2000.

Tales objetivos de conservación tendrán carácter vinculante. Se interpretarán a la vista de las menciones recogidas en el artículo 26, apartado 1, párrafo segundo, puntos 2 y 3.»

9

La Directiva EME fue transpuesta al ordenamiento jurídico de la Región Valona mediante los artículos D. 52 y siguientes del libro I del code de l’environnement (Código de Medio Ambiente; Moniteur belge de 9 de julio de 2004, p. 54654). Las referidas disposiciones no establecen que los objetivos de conservación adoptados en aplicación del artículo 25 bis de la Ley de 12 de julio de 1973 deban someterse a una evaluación medioambiental en concepto de «planes y programas».

10

A tenor de los considerandos sexto a noveno, decimosexto y decimoctavo de la exposición de motivos del Decreto de 1 de diciembre de 2016:

«Considerando que la fijación de los objetivos de conservación a nivel de la Región Valona y a nivel de los lugares es indispensable para la aplicación del régimen de conservación de los lugares Natura 2000, como referencias normativas para la toma de decisiones en el marco de la adopción de los planes y de la concesión de las licencias, así como, en su caso, para la gestión activa de los lugares;

[…] que los objetivos de conservación se fijan con vistas a mantener o, en su caso, a restablecer, en un estado de conservación favorable, los tipos de hábitats naturales y las especies para las que deben designarse lugares;

[…] que de conformidad con los artículos 1 bis, 21 bis y 25 bis, apartado 1, párrafo primero, de la [Ley de 12 de julio de 1973], los objetivos de conservación deben fijarse a nivel del conjunto del territorio valón (y no únicamente para la Red Natura 2000), de suerte que se disponga de una visión de conjunto de lo que deba preservarse o, en su caso, restablecerse en la Región Valona a fin de mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, los hábitats y las especies para los que se ha establecido la Red Natura 2000; que estos objetivos tienen valor indicativo;

[…] que los objetivos de conservación con respecto a los lugares deben establecerse sobre la base de los objetivos de conservación fijados a nivel del territorio valón; que estos objetivos tienen carácter vinculante;

[…]

que estos objetivos solo se aplican a un lugar Natura 2000 determinado si tal lugar ha sido designado para esa especie o ese hábitat; que el examen de la compatibilidad de un proyecto con estos objetivos de conservación se realizará caso por caso, en función de la unidad de gestión que pueda resultar afectada y de los resultados de la evaluación adecuada, si esta se realiza;

[…]

que, a nivel del lugar, los objetivos de conservación del lugar constituyen el marco de referencia que deberán respetar, salvo excepción, las autoridades competentes, en particular para conceder las autorizaciones, ya resulten de la [Ley de 12 de julio de 1973] o de otras leyes».

11

De conformidad con el artículo 2 del Decreto de 1 de diciembre de 2016, el anexo de dicho Decreto define «los objetivos de conservación cuantitativos y cualitativos aplicables a nivel de la Región Valona».

12

El 8 de noviembre de 2012, el ministre de la Nature (Ministro de la Naturaleza, Bélgica) presentó al Gobierno valón una nota que tenía por objeto la adopción de un anteproyecto que fijaba los objetivos de conservación para la Red Natura 2000. Entre el 10 de diciembre de 2012 y el 8 de febrero de 2013, se realizó una encuesta pública en los 218 municipios a los que afecta la mencionada red.

13

En octubre y noviembre de 2016, se presentaron al Gobierno valón un segundo y un tercer proyecto de Decreto.

14

El 1 de diciembre de 2016, el Gobierno valón adoptó el Decreto controvertido.

15

Mediante recurso interpuesto el 9 de febrero de 2017, Terre wallonne solicitó la anulación del referido Decreto ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica).

16

En apoyo de su recurso, dicha asociación alega esencialmente que las disposiciones del Decreto de 1 de diciembre de 2016 están comprendidas en el concepto de «planes y programas», en el sentido de la Directiva sobre los hábitats o de la Directiva EME. A su juicio, el referido concepto no solo se aplica a los planes y programas que pueden perjudicar al medio ambiente, sino también a aquellos que pueden ser beneficiosos para el mismo. Terre wallonne considera, además, que la encuesta pública debería haber sido organizada en el conjunto del territorio de la Región Valona, y no únicamente en los municipios donde se encuentran los lugares de la Red Natura 2000.

17

En respuesta, el Gobierno de la Región Valona alega, por una parte, que el Decreto de 1 de diciembre de 2016 tiene «relación directa» con la gestión de los lugares o es «necesario» para la misma, de manera que no está comprendido en los supuestos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Por otra parte, al estar el referido Decreto exento de una adecuada evaluación, en el sentido de dicha Directiva, también lo está de la evaluación de impacto medioambiental en el sentido de la Directiva EME, cuyo artículo 3, apartado 2, letra b), remite a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats. El Gobierno de la Región Valona añade que el referido Decreto no constituye un plan o programa, en el sentido de la Directiva EME, y, en cualquier caso, está excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva en virtud de su artículo 3.

18

El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el Decreto de 1 de diciembre de 2016 está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Directiva EME y, de ser así, si la Directiva sobre los hábitats excluye o no la obligación de una evaluación previa de su impacto medioambiental, en el sentido de la Directiva EME.

19

Según el órgano jurisdiccional remitente, aunque el Decreto de 1 de diciembre de 2016 no esté comprendido en el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME, es posible que tal acto constituya, no obstante, un plan o programa en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), o del artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva.

20

En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

21

Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide sustancialmente que se dilucide si el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EME debe interpretarse en el sentido de que un decreto como el impugnado en el litigio principal, mediante el cual un órgano de un Estado miembro fija, a nivel regional para su Red Natura 2000, objetivos de conservación, forma parte de los «planes y programas» para los que es obligatoria una evaluación de impacto medioambiental.

22

Con carácter preliminar, procede recordar antes de nada que, tal como se desprende del considerando 4 de la Directiva EME, la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas.

23

A continuación, a tenor del artículo 1 de la Directiva EME, esta tiene por objeto garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la propia Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

24

Por último, habida cuenta de la finalidad de la Directiva EME, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación —y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que la Directiva se refiere— deben interpretarse en sentido amplio (sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 40 y jurisprudencia citada).

25

La respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas debe guiarse por las consideraciones anteriores.

26

Para empezar, procede desestimar las alegaciones de que las disposiciones del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME y del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats excluyen en cualquier caso una obligación de evaluar el impacto medioambiental en un caso como el del litigio principal.

27

A este respecto, por una parte, el Gobierno belga e Irlanda alegan que, en la medida en que el Decreto de 1 de diciembre de 2016 establece objetivos de conservación, únicamente tiene efectos beneficiosos y, por consiguiente, no requiere evaluación de impacto medioambiental.

28

No obstante, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con la Directiva 85/337, que la circunstancia de que los proyectos producirán efectos beneficiosos para el medio ambiente no es pertinente cuando se trata de apreciar la necesidad de someter tales proyectos a una evaluación de su impacto ambiental (sentencia de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, apartado 41).

29

Por otra parte, el Gobierno belga e Irlanda consideran que el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME y la excepción aplicable a las medidas de gestión del lugar, prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, limitan la evaluación estratégica del impacto medioambiental realizada en aplicación de la Directiva EME en relación con lugares Natura 2000 a aquellos planes y proyectos que también estén sujetos a una evaluación de las repercusiones sobre el lugar en virtud de la Directiva sobre los hábitats. Según tal análisis, las medidas de gestión de esos lugares nunca estarían sujetas a una evaluación medioambiental.

30

En el presente asunto, de la resolución de remisión se desprende que el Decreto de 1 de diciembre de 2016 tiene relación directa con la gestión del conjunto de los lugares de la Región Valona. En tales circunstancias, no se refiere a un lugar concreto, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, y, por consiguiente, tampoco requiere una evaluación medioambiental en virtud del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME.

31

Sentado lo anterior, el hecho de que un acto como el impugnado en el litigio principal no deba venir precedido obligatoriamente de una evaluación medioambiental sobre la base de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME, no significa que tal acto quede exento de toda obligación en la materia, pues no cabe excluir que pueda contener disposiciones que lleven a asimilarlo a un plan o programa en el sentido de esta última Directiva, en relación con los cuales puede ser obligatoria una evaluación de impacto medioambiental.

32

A este respecto, como señaló la Abogado General en los puntos 64 y 65 de sus conclusiones, la circunstancia de que, en el contexto de la Directiva sobre los hábitats, el legislador de la Unión no considerara necesario adoptar normas sobre la evaluación medioambiental y la participación del público en lo que respecta a la gestión de los lugares Natura 2000 no significa que su voluntad haya sido excluir tal gestión de la posterior adopción de normas generales relativas a la evaluación medioambiental. En efecto, las evaluaciones realizadas en virtud de otros instrumentos de protección del medio ambiente coexisten con las normas de la Directiva sobre los hábitats y las completan útilmente en lo que se refiere a la evaluación de posibles impactos sobre el medio ambiente y a la participación del público.

33

Por lo que respecta, en primer lugar, a la asimilación del Decreto impugnado en el litigio principal a un plan o a un programa en el sentido de la Directiva EME, procede recordar que del artículo 2, letra a), de esta misma Directiva resulta que constituyen planes o programas aquellos que cumplen dos requisitos acumulativos, a saber, por un lado, que su elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y, por otro lado, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.

34

El Tribunal de Justicia ha interpretado la citada disposición en el sentido de que deben considerarse «exigidos», a efectos de la Directiva EME y para su aplicación, y, por tanto, sometidos a la evaluación de su impacto en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en el marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración (sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 31, y de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartado 43).

35

En el presente asunto, el Decreto de 1 de diciembre de 2016 fue elaborado y adoptado por una autoridad regional —a saber, el Gobierno de la Región Valona— y es exigido por el artículo 25 bis de la Ley de 12 de julio de 1973.

36

Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si un plan o programa como el controvertido en el litigio principal debe venir precedido de una evaluación medioambiental, ha de recordarse que los planes y programas que reúnan los requisitos del artículo 2, letra a), de la Directiva EME pueden ser objeto de una evaluación medioambiental, siempre que constituyan uno de los planes o programas previstos en el artículo 3 de esa misma Directiva. En efecto, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva EME establece que se llevará a cabo una evaluación medioambiental en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

37

A tenor del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME, serán objeto de una evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.

38

A este respecto, los Gobiernos belga y checo, Irlanda y la Comisión expresaron sus dudas sobre si la fijación de objetivos de conservación para los lugares Natura 2000 de una región de un Estado miembro puede estar comprendida en alguno de los mencionados sectores.

39

Como observó la Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, en la medida en que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME dispone que, en relación con los planes y programas distintos de los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de otros proyectos, los Estados miembros determinarán si los planes o programas en cuestión pueden tener efectos medioambientales significativos, procede determinar si un acto como el impugnado en el litigio principal establece tal marco.

40

En efecto, como señaló la Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, la obligación de efectuar la evaluación medioambiental prevista en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME, al igual que la obligación que se deriva del artículo 3, apartado 2, letra a), de la misma Directiva, depende de si el plan o programa en cuestión establece un marco para la autorización de proyectos en el futuro.

41

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencias de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 49 y jurisprudencia citada, y de 8 de mayo de 2019, Verdi Ambiente e Società — Aps Onlus y otros, C‑305/18, EU:C:2019:384, apartado 50 y jurisprudencia citada).

42

En el presente asunto, el Decreto de 1 de diciembre de 2016 no fija los objetivos de conservación para lugares determinados, sino que los resume para el conjunto de la Región Valona. Además, del artículo 25 bis, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley de 12 de julio de 1973 resulta que los objetivos de conservación a nivel de la Región Valona tienen meramente valor indicativo, mientras que el apartado 2, párrafo segundo, de ese mismo artículo dispone que los objetivos de conservación aplicables con respecto a los lugares Natura 2000 tendrán carácter vinculante.

43

Habida cuenta de estos elementos, procede considerar que un acto como el impugnado en el litigio principal no cumple los requisitos recordados en el apartado 41 de la presente sentencia, en la medida en que no establece el marco para la autorización de proyectos en el futuro, de manera que no está comprendido en el artículo 3, apartado 2, letra a), ni en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME.

44

Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EME debe interpretarse en el sentido de que un decreto como el impugnado en el litigio principal, mediante el cual un organismo de un Estado miembro fija, a nivel regional para su Red Natura 2000, objetivos de conservación con valor indicativo, mientras que los objetivos de conservación con respecto a los lugares tienen carácter vinculante, no forma parte de los «planes y programas», en el sentido de dicha Directiva, para los que es obligatoria una evaluación de impacto medioambiental.

45

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que un decreto como el impugnado en el litigio principal, mediante el cual un organismo de un Estado miembro fija, a nivel regional para su Red Natura 2000, objetivos de conservación con valor indicativo, mientras que los objetivos de conservación con respecto a los lugares tienen carácter vinculante, no forma parte de los «planes y programas», en el sentido de dicha Directiva, para los que es obligatoria una evaluación de impacto medioambiental.