—

en nombre de la Gemeente Rotterdam, por el Sr. J.M. Cartigny, advocaat;

—

en nombre de la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, por el Sr. G.A. van der Ween, advocaat;

—

en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. H.G. Sevenster y C. ten Dam, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno checo, por el Sr. T. Boček, en calidad de agente;

—

en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. M. Lumma, en calidad de agente;

—

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. L. Flynn y A. Weimar, en calidad de agentes;

1

Las peticiones de decisión prejudicial versan sobre la interpretación del artículo 23, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento no 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) no 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 20) (en lo sucesivo, «Reglamento no 4253/88»).

2

Dichas peticiones se presentaron en el marco de tres litigios entre dos asociaciones y un municipio neerlandés y la Administración neerlandesa. Estos litigios oponen, por una parte, a la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y a la Gemeente Rotterdam al Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministerio de Asuntos Sociales y de Empleo; en lo sucesivo, «Ministerio») y, por otra parte, a la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant y a la Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (Dirección General de Empleo; en lo sucesivo, «Dirección General») y versan sobre resoluciones mediante las cuales el Ministerio o la Dirección General anularon las resoluciones de revocación de las subvenciones concedidas a las demandantes en los litigios principales o reclamaron el reintegro de dichas subvenciones.

3

El artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) no 2081/93 del Consejo, de20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 5) (en lo sucesivo, «Reglamento no 2052/88»), establece que la actuación de la Comunidad a través, en particular, de los Fondos Estructurales, tendrá como finalidad realizar los objetivos generales enunciados en los artículos 130 A del Tratado CE (actualmente artículo 158 CE, tras su modificación) y 130 C del Tratado CE (actualmente artículo 160 CE). Dicho artículo 1 enuncia un determinado número de objetivos prioritarios a cuyo logro contribuyen los Fondos Estructurales. Entre estos objetivos, figura el objetivo no 3, que es combatir el paro de larga duración y facilitar la inserción profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral.

4

El artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 2052/88, es del siguiente tenor:

«1.   La acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes (incluidos, en el marco de las modalidades ofrecidas por las normas institucionales y las prácticas vigentes propias de cada Estado miembro, los interlocutores económicos y sociales) designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. […]»

5

En relación con el objetivo no 3, el artículo 10 del mismo Reglamento precisa:

«Los Estados miembros presentarán a la Comisión planes que incluyan acciones destinadas a luchar contra el paro de larga duración y facilitar la inserción profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral (objetivo no 3).

Los planes incluirán:

[…]»

6

El sexto considerando del Reglamento no 2082/93, que modificó el Reglamento no 4253/88, precisa:

«[…] en aplicación del principio de subsidiariedad y [sin] perjuicio de las competencias de la Comisión en su calidad de responsable de la gestión de los recursos financieros comunitarios, la ejecución de las formas de intervención indicadas en los marcos comunitarios de apoyo debe ser fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, quienes deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado miembro»

7

El artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 es del siguiente tenor:

«1.   A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, en la ejecución de las mismas los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para:

Los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, comunicarán a la Comisión una descripción de los sistemas de control y gestión establecidos para garantizar una aplicación eficaz de las acciones. Informarán periódicamente a la Comisión del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales.

[…]»

8

El artículo 24 del mismo Reglamento precisa:

«Reducción, suspensión y supresión de la ayuda

1.   Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar ni una parte ni la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.

2.   Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.

3.   Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión. Las cantidades que no sean devueltas se incrementarán con intereses de demora de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento financiero y según las modalidades que establezca la Comisión de acuerdo con los procedimientos a los que se refiere el título VIII.»

9

Con arreglo al artículo 54 del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1), el Reglamento no 4253/88 ha quedado derogado con efectos al 1 de enero de 2000. El artículo 52, apartado 1, del Reglamento no 1260/1999 precisa:

«El presente Reglamento no afectará a la continuación ni la modificación, incluida la supresión total o parcial, de una intervención aprobada por el Consejo o por la Comisión al amparo de los Reglamentos (CEE) no 2052/88 y (CEE) no 4253/88 o de cualquier otra legislación aplicable a esa intervención a 31 de diciembre de 1999.»

10

El artículo 2 del Reglamento (CE) no 1681/94 de la Comisión, de 11 de julio de 1994, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia (DO L 178, p. 43), precisa:

«1.   Los Estados miembros comunicarán a la Comisión dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor del presente Reglamento:

[…]

2.   Los Estados miembros comunicarán a la mayor brevedad a la Comisión las modificaciones relativas a las indicaciones facilitadas en aplicación del apartado 1.

[…]»

11

El artículo 5, apartados 2 y 3, del mismo Reglamento, es del siguiente tenor:

«2.   Cuando un Estado miembro considere que la recuperación de un importe no es posible o previsible, indicará a la Comisión, mediante comunicación especial, el importe no recuperado y las razones por las que, a su juicio, dicho importe quede a cargo de la Comunidad o del Estado miembro. Dichas informaciones deberán ser suficientemente detalladas, con objeto de que la Comisión pueda adoptar, a la mayor brevedad posible y tras concertación con las autoridades del Estado miembro de que se trate, una decisión sobre la imputabilidad de las consecuencias financieras a efectos del tercer guión del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) no 4253/88.

3.   En el supuesto previsto en el apartado 2, la Comisión podrá pedir expresamente al Estado miembro que prosiga el procedimiento de recuperación.»

12

En 1994, la Oficina Central de Empleo neerlandesa adoptó la Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994 (Regulación sobre el Fondo Social Europeo, Stcrt. 1994, no 239) (en lo sucesivo, «ESF Regeling»), relativa a las reglas de concesión de las subvenciones otorgadas por la Comisión de las Comunidades Europeas en el marco del FSE.

13

La ESF Regeling prevé un cierto número de reglas respecto del seguimiento de las acciones y su control. El artículo 2 de la ESF Regeling establece que se puede conceder una subvención a un solicitante con cargo al FSE. El artículo 3 de esta regulación dispone que sólo se concederá la subvención si se respeta la normativa europea y nacional. El artículo 10 de la misma regulación establece que el solicitante de una subvención ha de velar por llevar una gestión separada del proyecto registrando a tiempo todos los datos que han de ser verificados y establece igualmente controles administrativos. Por último, el artículo 14 de la ESF Regeling precisa que el importe de la subvención se fijará habida cuenta de la ejecución del proyecto, y el artículo 15 de la misma regulación prevé la revocación de la subvención en el supuesto de que no se respeten los requisitos vinculados a su concesión.

14

Por otro lado, el título 4.2 de la Algemene wet bestuursrecht (Ley general de Derecho administrativo, Stb. 1995, no 315; en lo sucesivo, «Awb»), establece el marco legal para la concesión, la justificación y el reintegro de subvenciones. Con arreglo a dicha Ley, el régimen de las subvenciones comprende dos fases, a saber, la concesión y la justificación. La resolución de concesión de la subvención constituye la resolución previa al inicio de la actividad a subvencionar. Esta resolución confiere al solicitante de una subvención el derecho a obtener los medios financieros para llevar a cabo el proyecto subvencionado, cumpliendo las obligaciones que en su caso se le impongan. Si se llevan a cabo las actividades y el demandante cumple con las mencionadas obligaciones, el órgano administrativo no puede revisar de oficio la resolución de concesión de subvención. Por consiguiente, éste se obliga financieramente desde esta fase del procedimiento.

15

Las disposiciones de la Awb relativas a la justificación y a la revocación de subvenciones son las siguientes:

«Artículo 4:46

[…]

Artículo 4:49

[…]

Artículo 4:57

Podrá reclamarse el reintegro de subvenciones y anticipos abonados indebidamente hasta que haya transcurrido un plazo de cinco años a contar desde el día en que se fijó la subvención o desde el día en que se produjo el acto mencionado en el artículo 4:49, apartado 1, letra c).

[…]»

16

Los hechos controvertidos en los litigios principales, tal y como se desprenden de las resoluciones de remisión, son los siguientes.

17

En 1998, la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening solicitó una subvención para un proyecto denominado «Formación de beneficiarios de empleo social», en el marco de proyectos de aprendizaje y formación del FSE. Este proyecto estaba recogido en el anexo 1 de la ESF Regeling, relativo a la reinserción en el mercado de trabajo de los parados de larga duración mediante la formación. Por tanto, mediante resolución de 8 de diciembre de 1998, la Dirección General le concedió una subvención por un importe máximo de 3.000.000 NLG para el año 1988 y de 4.140.849 NLG para el año 1999. Mediante resolución de 3 de diciembre de 1999, la Dirección General fijó el importe de la subvención para el año 1999 en 6.686.850 NLG. Por último, mediante resolución de 16 de junio de 2000, el importe de la subvención se fijó en 2.900.000 NLG para el año 1999 y en 3.786.850 NLG para el año 2000, dado que las actividades objeto de subvención continuarían durante el año 2000. Las tres resoluciones precisaban que la concesión de subvenciones estaba acompañada de la obligación de realizar el proyecto mencionado de manera conforme con la solicitud y de respetar lo establecido en la ESF Regeling.

18

Mediante resolución de 28 de enero de 2002, adoptada con arreglo al artículo 4:46, apartado 2, de la Awb, el Ministerio revocó las subvenciones para los años 1998, 1999 y 2000 y reclamó el reintegro de 6.434.469,80 NLG. El Ministerio consideró que no se había presentado ninguna declaración final exacta y coherente conteniendo la síntesis de los datos relativos a los años 1998, 1999 y 2000, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de la ESF Regeling. Además, en contra de las reglas de dicha regulación, no se había efectuado ninguna síntesis de los efectos de la acción que se había desarrollado. Por último, el Ministerio consideró que el proyecto no buscaba el paso del empleo social al mercado de trabajo clásico, contrariamente a los términos de la solicitud de subvención, y que el número de horas realizadas por cada participante era claramente inferior a la prevista por el proyecto.

19

El Ministerio declaró infundada la reclamación formulada por la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening contra la resolución de 28 de enero de 2002. El Ministerio indicó en particular que el incumplimiento de la obligación de realizar el proyecto de manera conforme con la solicitud no podía ser subsanado mediante la regularización a posteriori de los requisitos formales. Dado que el recurso interpuesto contra dicha resolución fue desestimado por el Rechtbank te’s-Gravenhage, la Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening recurrió ante el órgano jurisdiccional remitente.

20

El Raad van State indica que, con arreglo al artículo 4:46 de la Awb, el órgano administrativo verifica, en general en la fase de justificación de subvenciones, si la actividad subvencionada se ha desarrollado correctamente y si se han respetado las obligaciones vinculadas a las subvenciones. En el supuesto de subvenciones concedidas en el marco de la ESF Regeling, dicho órgano jurisdiccional considera que el artículo 4:46, apartado 2, de la Awb no confiere margen de maniobra al órgano administrativo y que la subvención debe revocarse si no se ha cumplido lo prescrito en la ESF Regeling. El Raad van State estima que éste es el caso en el litigio principal, dado que no se cumplió el objetivo descrito en el proyecto.

21

No obstante, el órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 4:46 de la Awb sólo permite revocar una subvención y no recuperar un importe ya abonado. Del mismo modo, considera que únicamente el artículo 4:57 de la Awb permite la recuperación, al conferir al órgano administrativo que procede a ella un poder discrecional para hacerlo y, por tanto, un margen de maniobra para equilibrar los intereses respectivos de la Administración y del beneficiario de la subvención. No obstante, según el Raad van State, ninguna norma interna prohíbe que la resolución de revocación y la de reintegro de los importes ya pagados se adopten en una única resolución. Dicho órgano jurisdiccional precisa que el Ministerio reconoció que habría debido saber desde el principio que no se podía cumplir el objetivo perseguido, y considera, en consecuencia, que el incumplimiento de las reglas de la ESF Regeling, que se derivan de la normativa comunitaria, es imputable a dicho órgano administrativo. El órgano jurisdiccional remitente concluye que, habida cuenta del principio de confianza legítima, el Ministerio debía haber renunciado a recuperar la totalidad de las subvenciones y que, en consecuencia, la normativa interna no ofrece en el caso de autos ninguna base a la recuperación.

22

Sin embargo, el Raad van State estima que ha habido una negligencia en el sentido del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88. Tras haber constatado que el Reino de los Países Bajos no adoptó ninguna medida para recuperar los fondos perdidos, en el sentido del mencionado artículo 23, apartado 1, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si esta disposición de Derecho comunitario puede conferir competencia directa al Estado miembro o a un órgano administrativo para recuperar dichos fondos. Además, se pregunta si el principio de protección de la confianza legítima según se interpreta en Derecho interno puede ir más allá del mismo principio según se interpreta en Derecho comunitario.

23

En 1998, la Gemeente Rotterdam solicitó una subvención para un proyecto de formación con arreglo a la ESF Regeling. Se le concedió una subvención por importe de 483.108 NLG, sujeta a la obligación de llevar a cabo una gestión separada. Mediante resolución de 28 de mayo de 1999, la subvención para el año 1998 se fijó en 122.612,81 NLG, a condición de que la gestión de los proyectos se adecuara a lo establecido en la ESF Regeling. La Gemeente Rotterdam interpuso una reclamación ante el Ministerio que, mediante resolución de 18 de julio de 2001, adoptada con arreglo al artículo 4:49, apartado 1, letra a), de la Awb y del artículo 14 de la ESF Regeling, derogó la resolución de 28 de mayo de 1999, revocó la subvención y reclamó el reintegro de los importes ya pagados. El Ministerio declaró que la reclamación formulada por la Gemeente Rotterdam contra las resoluciones de 28 de mayo de 1999 y de 18 de julio de 2001 carecía de fundamento. Tras haber desestimado el Rechtbank te Rotterdam el recurso interpuesto contra esta última resolución, la Gemeente Rotterdam recurrió ante el órgano jurisdiccional remitente.

24

El Raad van State considera, en primer lugar, que la modificación del importe de la subvención no puede someterse a ningún requisito y que el incumplimiento de un requisito no puede servir de base a la revocación efectuada. En segundo lugar, constata que la Gemeente Rotterdam no llevó a cabo una gestión administrativa separada del proyecto, conforme a lo dispuesto en la ESF Regeling.

25

El órgano jurisdiccional remitente observa que la Administración omitió deliberadamente la realización de controles exhaustivos y considera, en consecuencia, que no existen hechos o circunstancias que el Ministerio desconociera antes de adoptar la resolución de revocación de la subvención en el sentido del artículo 4:49, apartado 1, letra a), de la Awb. Por tanto, el Raad van State opina que la resolución derogatoria no podía basarse en lo dispuesto en el artículo 4:49, apartado 1, letra a), de la Awb ni en ningún otro de los supuestos previstos en el apartado 1 de dicho artículo.

26

En 1998, la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant solicitó una subvención con arreglo a la ESF Regeling para un proyecto que tenía por objeto la reinserción de parados de larga duración. Se le concedió una subvención por un importe de410.772 NLG, sujeta a la obligación de tener una gestión separada. Mediante resolución de 22 de julio de 1999, se fijó el importe de la subvención en 185.892 NLG y después se revocó mediante resolución de la Dirección General de 21 de septiembre de 2000, basada en el artículo 4:46 de la Awb. Además, la Dirección General instó al reintegro de los importes ya pagados. Mediante resolución de 23 de noviembre de 2001, la Dirección General declaró infundada la reclamación presentada por la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, precisando que la resolución de revocación de la subvención se fundamentaba desde ese momento en el artículo 4:49 de la Awb y no en el artículo 4:46 de dicha Ley. La resolución de 23 de noviembre de 2001 estaba motivada por el hecho de que, al dictarse la resolución de 22 de julio de 1999, la Dirección General ignoraba que no se habían respetado las normas de la ESF Regeling. Al desestimar el Rechtbank Breda el recurso interpuesto contra la resolución de 23 de noviembre de 2001, la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant recurrió ante el órgano jurisdiccional remitente.

27

El Raad van State constata que la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant no respetó la obligación de establecer una gestión separada, conforme a lo dispuesto en la ESF Regeling. Sin embargo, dicho órgano jurisdiccional considera que en el momento de dictar la resolución de revocación la Dirección General no podía ignorar que se había incumplido esta obligación. En efecto, la Dirección General revocó deliberadamente la subvención sin controlar los documentos aportados por la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. El Raad van State concluye que la Dirección General no podía basar su resolución derogatoria en ninguno de los supuestos previstos ni en el artículo 4:49 de la Awb ni en el artículo 15 de la ESF Regeling. En consecuencia, considera que el Derecho nacional no ofrece ninguna posibilidad de revocar la subvención después de su concesión. Estas limitaciones que presenta el Derecho nacional a las posibilidades de recuperación se desprenden de los principios de Derecho interno de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.

28

No obstante, el Raad van State considera que el incumplimiento de las reglas de la ESF Regeling constituye una negligencia en el sentido del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88. Este órgano jurisdiccional señala también que el Reino de los Países Bajos no ha adoptado ninguna medida para recuperar los fondos ya abonados, en el sentido del artículo 23, apartado 1. Se pregunta, por un lado, si este Estado miembro tiene una competencia directa derivada del mencionado Reglamento comunitario y, por otro lado, si la competencia que en su caso le confiere permite al Estado miembro o a alguno de sus órganos administrativos recuperar los fondos ya pagados. Por último, se pregunta si el principio de protección de la confianza legítima según se interpreta en Derecho interno puede ir más allá del mismo principio según se interpreta en Derecho comunitario.

29

En estas circunstancias, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)

«2)

En caso de respuesta negativa, ¿implica el artículo 10 CE, en relación con el artículo 249 CE, que debe interpretarse de conformidad con [el Reglamento no 4253/88] una disposición nacional, como el artículo 4:57 de la [Awb], según el cual cabe reclamar el reembolso de subvenciones y anticipos abonados indebidamente?»

«2)

En caso de respuesta negativa, ¿implica el artículo 10 CE, en relación con el artículo 249 CE, que debe interpretarse de conformidad con [el Reglamento no 4253/88] una disposición nacional, como el artículo 4:49 de la [Awb], según el cual el órgano administrativo podrá suprimir la fijación de la subvención o modificarla en perjuicio del beneficiario como consecuencia de hechos o circunstancias de los que razonablemente él no podía tener conocimiento en el momento de la fijación de la subvención y sobre la base de los cuales se habría fijado la subvención en una cuantía inferior a la resultante de la concesión de subvención, o si la fijación de la subvención fue incorrecta y el beneficiario de la misma lo sabía o debía saberlo, o si el beneficiario de la subvención, tras la fijación de ésta, no cumplió las obligaciones vinculadas a la subvención?»

«3)

En caso de respuesta afirmativa, ¿esta interpretación está limitada por los principios generales del Derecho que forman parte del Derecho comunitario, en particular, por los principios de seguridad jurídica y confianza legítima?»

«4)

«4)

En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 3, con respecto a esta limitación se suscita la siguiente cuestión: ¿los principios nacionales de seguridad jurídica y de confianza legítima, que constituyen la base del artículo 4:49, apartado 1, de la [Awb], pueden tener un significado más amplio que los principios generales de Derecho comunitario, en particular, los principios jurídicos de seguridad jurídica y de confianza legítima, que deben observarse en la aplicación del Reglamento [no 4253/88]?

5)

Visto el artículo 10 CE, en la aplicación de los principios comunitarios de seguridad jurídica y de confianza legítima, ¿es relevante que el beneficiario de la subvención sea una persona jurídica de Derecho público?»

«6)

Si se debe proceder a la supresión de la fijación de la subvención y a la reclamación de las cantidades abonadas, bien sobre la base del artículo 23, apartado 1, del Reglamento [no 4253/88], bien sobre la base del artículo 4:49, apartado 1, de la [Awb] interpretado de conformidad con el Reglamento [no 4253/88], ¿implica el artículo 23, apartado 1, de [dicho] Reglamento que también se debe proceder del mismo modo si consta que el Estado miembro ya ha reembolsado al [FSE] la subvención pagada ilícitamente o que, al menos, ha tomado las medidas adecuadas al efecto?

7)

Si el artículo 23, apartado 1, del Reglamento [no 4253/88] no obliga a la supresión ni a la reclamación, ¿existen en el Derecho comunitario otras disposiciones, como el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), con arreglo a las cuales el Estado miembro esté obligado a proceder a la supresión y a la reclamación de subvenciones concedidas en infracción del Derecho comunitario, como sucede en el presente asunto, y ello directamente o sobre la base del artículo 4:49, apartado 1, de la [Awb], interpretado de conformidad con el Reglamento?»

30

Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2006, se acumularon los asuntos C-383/06 a C-385/06 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.

31

Mediante la primera cuestión de cada uno de los litigios principales, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si un reglamento comunitario, y más concretamente el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88, constituye una base jurídica pertinente para la recuperación, por parte de la Administración nacional, de importes indebidamente pagados en el marco de los Fondos Estructurales europeos. En caso de respuesta negativa a estas cuestiones, dicho órgano jurisdiccional pregunta mediante sus segundas cuestiones si los artículos 10 CE y 249 CE pueden servir de base jurídica a una interpretación de la normativa nacional conforme con dicho Reglamento. Por otro lado, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, mediante su séptima cuestión y en el supuesto de que el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 no obligue ni a la revocación ni al reintegro de los fondos indebidamente pagados, si el Reglamento no 2988/95 constituye una base jurídica apropiada para la recuperación de dichos fondos.

32

Según la Gemeente Rotterdam y la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 no habilita a los Estados miembros para recuperar los fondos indebidamente pagados. En cambio, consideran que dicha disposición obliga a los Estados miembros a establecer procedimientos para proceder a dicha recuperación.

33

Los Gobiernos checo y alemán proponen que se responda afirmativamente a las primeras cuestiones. El Gobierno neerlandés considera que, si bien un Estado miembro puede basar su competencia directamente en un Reglamento comunitario, no puede hacerlo en relación con el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88, dado que dicha disposición, que impone ciertamente la recuperación de los importes, remite al Derecho interno para la previsión de las modalidades de dicha recuperación. No obstante, el Gobierno alemán estima que la aplicación de dicho artículo 23, apartado 1, no obsta a que las autoridades nacionales invoquen dicha disposición para la recuperación, en la medida en que el Derecho nacional lo permita. Según el Gobierno checo, la habilitación del Derecho interno no es necesaria, ya que éste se limita a prever las modalidades de procedimiento.

34

En relación con la séptima cuestión, el Gobierno neerlandés y la Comisión alegan que el Reglamento no 2988/95 no constituye una base jurídica autónoma que permita a las autoridades nacionales adoptar medidas en caso de irregularidades. En efecto, en su opinión dicho texto sólo contiene disposiciones generales, mientras que el del Reglamento no 4253/88 se aplica específicamente a los Fondos Estructurales europeos.

35

En primer lugar, procede señalar que se desprende del propio tenor del artículo 249 CE, párrafo segundo, que los reglamentos comunitarios son directamente aplicables en los Estados miembros.

36

Respecto de la utilización de los Fondos Estructurales, procede recordar que según el artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 2052/88, la acción comunitaria se establece mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo. Por otro lado, según el sexto considerando del Reglamento no 2082/93, en aplicación del principio de subsidiariedad y sin perjuicio de las competencias de la Comisión en su condición de responsable de la gestión de los recursos financieros comunitarios, la ejecución de las formas de intervención debe ser fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, quienes deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado miembro.

37

El Tribunal de Justicia ha declarado que este principio está consagrado en el artículo 23, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 4253/88, el cual establece que, a fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, los Estados miembros adoptarán, en la ejecución de las mismas, las medidas necesarias para verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia (véase la sentencia de 22 de enero de 2004, COPPI, C-271/01, Rec. p. I-1029, apartado 40).

38

Del mismo modo, todo ejercicio, por parte de un Estado miembro, de una facultad de apreciación sobre si procede o no exigir la restitución de fondos comunitarios concedidos de forma indebida o irregular es incompatible con la obligación que el artículo 23, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento no 4253/88 impone a las administraciones nacionales de recuperar los fondos pagados de forma indebida o irregular [véase por analogía, en relación con el artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633, apartado 22].

39

Por último, procede añadir que el Reglamento no 4253/88 constituye el fundamento jurídico apropiado de dicha obligación de recuperación, y no el Reglamento no 2988/95, que se limita, como subraya la Comisión, a establecer las reglas generales de controles y de sanciones al objeto de proteger los intereses financieros de la Comunidad. Por tanto, la recuperación ha de efectuarse en virtud del mencionado artículo 23, apartado 1.

40

De las consideraciones anteriores resulta que procede responder a las cuestiones primeras y séptima que el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 crea para los Estados miembros la obligación de recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia, sin que sea necesario que el Derecho nacional establezca una habilitación.

41

La respuesta dada a estas cuestiones hace superflua una respuesta a las segundas cuestiones.

42

En la medida en que el tenor de las cuestiones prejudiciales deja que subsista una duda en cuanto a la necesidad de responder a las cuestiones tercera y cuartas, procede señalar, en relación con estas cuestiones, que, puesto que corresponde al Tribunal de Justicia proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta adecuada que le permita dirimir el litigio que se le haya sometido, le incumbe, llegado el caso, reformular las cuestiones que se le hayan planteado (véanse las sentencias de 28 de noviembre de 2000, Roquette Frères, C-88/99, Rec. p. I-10465, apartado 18; de 20 de mayo de 2003, Ravil, C-469/00, Rec. p. I-5053, apartado 27, de 4 de mayo de 2006, Haug, C-286/05, Rec. p. I-4121, apartado 17, y de 4 de octubre de 2007, Rampion y Godard, C-429/05, Rec. p. I-8017, apartado 27).

43

Por tanto, procede entender que es eficaz para el órgano jurisdiccional remitente saber si la aplicación del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 debe hacerse teniendo en cuenta los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza jurídica tal y como los interpreta el Derecho comunitario. Si éste es el caso, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si dichos principios pueden entenderse de modo más amplio en Derecho interno que en Derecho comunitario, y en particular, si un beneficiario de fondos que ha cometido negligencia o abusos en el sentido del mencionado artículo 23, apartado 1, puede oponer estos principios cuando la Administración responsable incurrió en un error al conceder dichos fondos. Por otro lado, mediante sus cuestiones quinta y sexta, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la condición de entidad pública del beneficiario de los fondos o el hecho de que el Estado miembro haya reintegrado dichos fondos a la Comunidad pueden tener una influencia sobre estos mismos principios que presiden la recuperación de dichos fondos.

44

La Gemeente Rotterdam y la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant sostienen que en el caso de autos no existe una confianza legítima comunitaria que prime sobre el principio interno de confianza legítima. Por otro lado, la Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant considera que los intereses de la Comunidad no se ven afectados por la falta de recuperación de los fondos pagados al beneficiario.

45

El Gobierno neerlandés considera que, en la medida en que el reintegro se produce con arreglo a normas de Derecho nacional, los principios internos de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima pueden tener un alcance mayor que el que tienen a escala comunitaria. A este respecto, en su opinión, la actitud de la autoridad que concedió los fondos puede tenerse en cuenta en la aplicación de dichos principios. Dicho Gobierno precisó en la vista que los importes, abonados irregularmente, procedentes de los Fondos Estructurales fueron reintegrados a la Comunidad.

46

La Comisión propone reagrupar las cuestiones y responder utilizando los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en las sentencias Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, y en la de 19 de septiembre de 2002, Huber (C-336/00, Rec. p. I-7699). Sostiene que el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 se opone a una aplicación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima reconocidos en el Derecho nacional de un Estado miembro que lleve a desistir de recuperar los fondos indebidamente pagados cuando el beneficiario no actúa de buena fe. En el caso contrario, el Derecho comunitario no se opone a que dichos principios sean tenidos en cuenta para la recuperación de fondos indebidamente pagados cuando las autoridades nacionales han cometido faltas y negligencias, a condición no obstante, de que el interés comunitario se tenga plenamente en cuenta.

47

Todos los intervinientes ante el Tribunal de Justicia consideran que la condición de entidad pública del beneficiario de los fondos carece de incidencia en la aplicación de las reglas de recuperación.

48

Con carácter previo, procede recordar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los litigios relativos a la recuperación de fondos pagados indebidamente según el Derecho comunitario, a falta de disposiciones comunitarias, deben ser zanjados por los órganos jurisdiccionales nacionales, con arreglo a su Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario (véanse las sentencias Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 19; Huber, antes citada, apartado 55, y de 21 de junio de 2007, ROM-projecten, C-158/06, Rec. p. I-5103, apartado 23). El Tribunal de Justicia ha señalado alguno de esos límites.

49

En primer lugar, la aplicación del Derecho nacional no puede menoscabar ni la aplicación ni la eficacia del Derecho comunitario. Este es el caso, en particular, si dicha aplicación hace imposible la recuperación de fondos abonados irregularmente (véase la sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartados 21 y 22). De ello se deduce que corresponde a los tribunales nacionales, en principio, aplicar su Derecho nacional al mismo tiempo que velan por garantizar la plena eficacia del Derecho comunitario, lo que puede llevarles a no aplicar, en su caso, una norma nacional que lo obstaculice o a interpretar una norma nacional que haya sido elaborada teniendo en cuenta únicamente una situación puramente interna (véase, en particular, sentencia de 8 de noviembre de 2005, Leffler, C-443/03, Rec. p. I-9611, apartado 51).

50

La aplicación del Derecho nacional también debe realizarse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos que tienen por objeto resolver litigios del mismo tipo y las autoridades nacionales deben proceder en esta materia con la misma diligencia y con arreglo a un procedimiento que no haga la recuperación de los importes de los que se trata más difícil que en casos comparables referidos a la aplicación de las correspondientes normativas nacionales (véase la sentencia Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 23).

51

Por tanto, en los litigios principales el juez nacional está obligado a ejecutar la obligación que se desprende de las disposiciones del artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 cuando conoce de un recurso que tiene por objeto el reintegro de fondos perdidos por abusos o por negligencia y, en su caso, a inaplicar o interpretar una norma de Derecho nacional como la Awb, elaborada para regular situaciones meramente internas, que obstaculiza dicho reintegro.

52

Consta que el Tribunal de Justicia ha declarado también que no se puede considerar contrario al Derecho comunitario que el Derecho nacional, en materia de revocación de actos administrativos y de repetición de prestaciones financieras indebidamente pagadas por la Administración pública, tome en consideración, además del principio de legalidad, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, dado que estos últimos forman parte del ordenamiento jurídico comunitario (sentencias Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 30; de 9 de octubre de 2001, Flemmer y otros, C-80/99 a C-82/99, Rec. p. I-7211, apartado 60, Huber, antes citada, apartado 56, y ROM-projecten, antes citada, apartado 24). Estos principios se imponen con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras (véanse las sentencias de 16 de marzo de 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Rec. p. I-2619, apartado 43; de 26 de octubre de 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, Rec. p. I-10211, apartado 79 y ROM-projecten, antes citada, apartado 26).

53

No obstante, como se ha declarado en el apartado 40 de la presente sentencia, el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 crea para los Estados miembros la obligación de recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia, sin que sea necesario que el Derecho nacional establezca una habilitación. De ello resulta que la ejecución de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima debe llevarse a cabo según las reglas de Derecho comunitario.

54

A este respecto, procede recordar que, en materia de Fondos Estructurales, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 2052/88 precisa que la acción comunitaria se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades y organismos competentes de dichos Estados. Además, esta concertación se traduce por un sistema de responsabilidad residual de los Estados miembros frente a la Comunidad en caso de pérdida, por abusos o negligencias, de importes procedentes de los Fondos Estructurales. Las modalidades de ejecución de dicha responsabilidad figuran en los artículos 23 y 24 del Reglamento no 4253/88, cuya interpretación el Tribunal de Justicia ha declarado indisociable (véase la sentencia COPPI, antes citada, apartados 27 a 29), y en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 1681/94. A este respecto, la condición de entidad pública del beneficiario de los fondos carece de incidencia en la aplicación de estos principios.

55

Por otro lado, el principio según el cual la aplicación de la normativa nacional no debe menoscabar la aplicación y la eficacia del Derecho comunitario exige que el interés de la Comunidad se tome plenamente en consideración al aplicar disposiciones como los artículos 4:49 y 4:57 de la Awb que confieren, según el órgano jurisdiccional remitente, una facultad discrecional a las autoridades administrativas nacionales para proceder a la recuperación de fondos indebidamente pagados y que permiten al beneficiario de dichos fondos oponer el principio de protección de la confianza legítima (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas Deutsche Milchkontor y otros, apartado 32; Flemmer y otros, apartado 61, y Huber, apartado 57).

56

A este respecto, procede recordar que se ha declarado que el sistema de subvenciones elaborado por la normativa comunitaria se basa especialmente en el respeto, por parte del beneficiario, de una serie de obligaciones que le dan derecho a percibir la ayuda prevista. Del artículo 24, apartado 2, del Reglamento no 4253/88 se desprende que, si el beneficiario no cumple todas las obligaciones, la Comisión está autorizada a considerar la extensión de sus obligaciones. Para que el artículo 23, apartado 1, de dicho Reglamento sea de aplicación, en el supuesto de que el beneficiario no haya ejecutado el proyecto de formación respetando las condiciones a las que estaba supeditada la concesión de esa ayuda, dicho beneficiario no puede ampararse en los principios de protección de la confianza legítima y de los derechos adquiridos para obtener el pago del saldo del importe total de la ayuda concedida inicialmente [véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Branco/Comisión, T-142/97, Rec. p. II-3567, apartados 97 y 105 (recurso de casación desestimado por auto del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1999, Branco/Comisión, C-453/98 P, Rec. p. I-8037), y de 16 de septiembre de 1999, Partex/Comisión, T-182/96, Rec. p. II-2673, apartado 190 (recurso de casación desestimado por auto del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2001, Partex/Comisión, C-465/99 P, no publicado en la Recopilación)]. Por último, el principio de protección de la confianza legítima no puede ser invocado por un beneficiario que es culpable de una infracción manifiesta de la normativa vigente (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de diciembre de 1985, Sideradria/Comisión, 67/84, Rec. p. 3983, apartado 21).

57

En los litigios principales, de las precisiones hechas por el órgano jurisdiccional remitente, se desprende, por una parte, que las resoluciones de concesión de los fondos estaban supeditadas al respeto de las reglas de la ESF Regeling por parte de los beneficiarios y, en particular, de la obligación de someter los proyectos a una gestión separada y, por otra parte, que dichas reglas no se respetaron, de manera más o menos deliberada. Por tanto, corresponde al juez nacional apreciar si, teniendo en cuenta tanto el comportamiento de los beneficiarios de los fondos como el de la Administración, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, tal como se entienden en Derecho comunitario, pueden oponerse válidamente a las resoluciones de reintegro.

58

Por otro lado, de las observaciones del Gobierno neerlandés y de la Comisión expuestas en la vista se desprende que los fondos abonados irregularmente fueron devueltos a la Comunidad. No obstante, dado que el artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 establece para los Estados miembros la obligación de recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia, el que el Estado miembro haya reembolsado a la Comunidad no le exime, de por sí, de proceder a la recuperación de dichos fondos.

59

Por consiguiente, de lo antedicho se desprende que procede responder a las cuestiones planteadas que la recuperación de los fondos perdidos por abusos o negligencia debe efectuarse con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Reglamento no 4253/88 y según lo dispuesto en el Derecho nacional, sin perjuicio de que la aplicación de este Derecho no menoscabe la aplicación ni la eficacia del Derecho comunitario y que no tenga por efecto hacer prácticamente imposible la recuperación de las cantidades abonadas irregularmente. Corresponde al juez nacional garantizar plenamente la aplicación del Derecho comunitario, inaplicando o interpretando, en su caso, una norma nacional que lo obstaculice, como la Awb. El juez nacional puede aplicar los principios comunitarios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima teniendo en cuenta tanto el comportamiento de los beneficiarios de los fondos perdidos como el de la Administración, siempre que el interés de la Comunidad se tome plenamente en consideración. La condición de entidad pública del beneficiario de los fondos carece de incidencia a este respecto.

60

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara: