62001J0292

Aproximación de las legislaciones - Sector de las telecomunicaciones - Marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales - Directiva 97/13/CE - Cánones y gravámenes aplicables a las empresas titulares de licencias individuales - Imposición de cargas pecuniarias, que van más allá de las autorizadas por la Directiva - Improcedencia

(Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11)

$$La Directiva 97/13, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, y en particular su artículo 11, prohíbe a los Estados miembros imponer a las empresas titulares de licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, por el mero hecho de poseer tales licencias, cargas pecuniarias, como una contribución calculada sobre la base de un porcentaje de su volumen de negocios, distintas de las autorizadas por dicha Directiva y que se añaden a éstas.

( véanse el apartado 42 y el fallo )

En los asuntos acumulados C-292/01 y C-293/01,

que tienen por objeto sendas peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Consiglio di Stato (Italia), destinadas a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre

Albacom SpA (C-292/01),

Infostrada SpA (C-293/01)

y

Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,

Ministero delle Comunicazioni,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 97/13/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones (DO L 117, p. 15),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por el Sr. M. Wathelet, Presidente de Sala, y los Sres. C.W.A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann y S. von Bahr (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;

Secretario: Sr. R. Grass;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- en nombre de Albacom SpA, por los Sres. R. Caiazzo y G. Pesce, avvocati;

- en nombre de Infostrada SpA, por los Sres. F. G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia y F. Macaluso, avvocati;

- en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. Fiorilli, avvocato dello Stato;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. H. van Lier y E. Traversa, en calidad de agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de Albacom SpA, representada por los Sres. R. Caiazzo y A. Santa Maria, avvocato; de Infostrada SpA, representada por los Sres. F.G. Scoca y G. Pizzonia; del Gobierno italiano, representado por el Sr. M. Fiorilli, y de la Comisión, representada por el Sr. E. Traversa, expuestas en la vista de 21 de noviembre de 2002;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de diciembre de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante dos resoluciones de 12 de junio de 2001, recibidas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de julio siguiente, el Consiglio di Stato planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial idéntica sobre la interpretación de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones (DO L 117, p. 15).

2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de sendos recursos interpuestos por Albacom SpA (en lo sucesivo, «Albacom») e Infostrada SpA (en lo sucesivo, «Infostrada»), titulares de licencias de explotación de redes de telecomunicaciones para uso público, contra una Orden interministerial por la que se impone a las sociedades que posean tales licencias el pago de un contribución calculada sobre la base de un porcentaje de su volumen de negocios.

Normativa comunitaria

3 El duodécimo considerando de la Directiva 97/13 enuncia:

«Considerando que todo canon o gravamen impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y transparentes.»

4 El artículo 6 de la Directiva 97/13, relativo a los «Cánones y gravámenes para los procedimientos de las autorizaciones generales», dispone:

«Sin perjuicio de la contribución financiera a la prestación del servicio universal de conformidad con lo dispuesto en el Anexo, los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la expedición, control de la gestión y ejecución del régimen de autorización general aplicable. Dichos cánones se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a éstos.»

5 El artículo 11 de la misma Directiva, con la rúbrica «Cánones y gravámenes para las licencias individuales», es del siguiente tenor:

«1. Los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la expedición, gestión, control y ejecución del régimen de licencias individuales aplicable. Los cánones por una licencia individual deberán ser proporcionados en relación con el trabajo que supongan y se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a los mismos.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando se trate de recursos escasos, los Estados miembros podrán autorizar a sus autoridades nacionales de reglamentación a imponer gravámenes que tengan en cuenta la necesidad de garantizar el uso óptimo de dichos recursos. Estos gravámenes no podrán ser discriminatorios y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.»

Normativa nacional

6 El Decreto del Presidente de la República nº 318, de 19 de septiembre de 1997 (suplemento ordinario a la GURI nº 221, de 22 de septiembre de 1997, p. 5; en lo sucesivo, «Decreto nº 318») y la Orden de 5 de febrero de 1998 (GURI nº 63, de 17 de marzo de 1998, p. 27), que desarrolla el artículo 6 del Decreto nº 318, regulan las contribuciones financieras impuestas a las empresas de telecomunicaciones en el marco de procedimientos de autorización.

7 El artículo 6, apartado 5, del Decreto nº 318 dispone que «la contribución exigida a las empresas por el procedimiento de autorización general cubre exclusivamente los gastos administrativos que ocasione la tramitación [del expediente], el control de la gestión del servicio y el mantenimiento de las condiciones establecidas en la autorización».

8 El artículo 6, apartado 20, del mismo Decreto contiene una disposición similar en relación con la contribución relativa a las licencias individuales. El apartado 21 del mismo artículo establece, por lo demás, una contribución en caso de utilización de recursos escasos.

9 La Orden de 5 de febrero de 1998, antes citada, establece que el titular de una licencia individual está obligado al pago de una contribución por: a) los gastos de expediente y de expedición de la licencia, que debe pagarse en la fecha de la solicitud; b) los controles y las verificaciones, que debe pagarse anualmente; c) el uso de recurso escasos, que debe pagarse anualmente, y d) la atribución de numeraciones, que debe pagarse anualmente.

10 Las medidas que motivaron los recursos en los asuntos principales son la Ley nº 448, de 23 de diciembre de 1998, sobre disposiciones de finanzas públicas para la estabilización y el desarrollo (Ley de Presupuestos para 1999) (suplemento ordinario a la GURI nº 302, de 29 de diciembre de 1998, p. 5; en lo sucesivo, «Ley nº 448»), y la Orden interministerial de 21 de marzo de 2000 adoptada por el Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (Ministerio del Tesoro, del Presupuesto y de Planificación Económica) en concierto con el Ministero delle Communicazionni (Ministerio de Comunicaciones) (GURI nº 92, de 19 de abril de 2000, p. 12; en lo sucesivo, «Orden de 21 de marzo de 2000»).

11 El artículo 20, apartado 2, de la Ley nº 448 establece:

«Se crea una contribución sobre las actividades de instalación y de suministro de redes públicas de telecomunicaciones, de prestación al público de servicios de telefonía vocal y de servicios de comunicaciones móviles y personales; los titulares de concesiones de servicios públicos de telecomunicaciones o de licencias para la instalación y el suministro de redes públicas de telecomunicaciones adeudarán dicha contribución por los servicios públicos de telefonía vocal o de comunicaciones móviles y personales.

Se calculará la referida contribución según un porcentaje del volumen de negocios que se refiera a todos los servicios de telecomunicaciones prestados en el año anterior, a saber, el 3 % para 1999, el 2,7 % para 2000, el 2,5 % para 2001, el 2 % para 2002 y el 1,5 % para 2003.

Con respecto a las empresas cuyo volumen de negocios, a efectos del cálculo de la contribución, sea inferior a 200.000 millones de liras durante el año de referencia, los tipos de que se trata se fijarán en el 2 % hasta 2002 y en el 1,5 % en 2003. Respecto a estos últimos, no se deberá contribución alguna en caso de pérdidas de explotación.

Se abonará la contribución dentro de los 30 días siguientes a la fecha de aprobación del balance del ejercicio al que se refiera el volumen de negocios. El 15 de diciembre de cada año se efectuará un pago a cuenta de la contribución adeudada por el año siguiente que consistirá para 1999, en el 70 %, para 2000, en el 85 % y para 2001 y los años siguientes, en el 95 % de la contribución adeudada por el año anterior. Respecto a 1999, se fijará el pago a cuenta sobre la base del volumen de negocios previsto para el mismo año, sin que, no obstante, pueda ascender a una cantidad inferior al volumen de negocios de 1998.

[...]»

12 La Orden de 21 de marzo de 2000 estableció las normas que regulan el pago de la contribución creada por el artículo 20, apartado 2, de la Ley nº 448.

Los litigios principales y la cuestión prejudicial

13 Albacom e Infostrada debieron abonar una cantidad en concepto de pago a cuenta de la contribución a que se refiere el artículo 20, apartado, 2 de la Ley nº 448 y la Orden de 21 de marzo de 2000 (en lo sucesivo, «contribución controvertida»). El órgano jurisdiccional remitente puntualiza que dicha cantidad asciende a 5.300.000.000 ITL en el caso de Albacom. Estas dos sociedades consideran que, al crear la contribución controvertida, la Ley nº 448 restableció, en la práctica, el gravamen de concesión que se aplicaba anteriormente en Italia cuando los servicios de telecomunicaciones estaban sujetos a un régimen de monopolio y que dicha Ley infringe la normativa comunitaria.

14 En consecuencia, cada una de dichas sociedades interpuso ante el Presidente de la República un recurso extraordinario de anulación contra la Orden de 21 de marzo de 2000. Entonces el Ministerio del Tesoro, del Presupuesto y de Planificación Económica (en lo sucesivo, «Ministerio») presentó ante el Consiglio di Stato una solicitud de dictamen sobre la validez de dicha Orden.

15 Según el Ministerio, la contribución controvertida no constituye ni una prórroga del gravamen de concesión ni un nuevo impuesto, sino una forma de participación de las empresas interesadas en los gastos efectuados directa e indirectamente por el Estado para introducir los instrumentos necesarios para la liberalización del sector de las telecomunicaciones.

16 El Consiglio di Stato puntualiza que los servicios de telecomunicaciones eran anteriormente monopolio del Estado y que la ley preveía entonces que todos los concesionarios estaban obligados a pagar a éste un canon anual por un importe determinado previamente.

17 El órgano jurisdiccional remitente agrega que la normativa comunitaria ha modificado profundamente el sistema, en particular, la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones (DO L 74, p. 13), así como la Directiva 97/13.

18 Señala que una primera medida de adaptación del Derecho interno, adoptada en 1996, sometió a autorización administrativa el derecho de cada empresa a explotar servicios y a instalar redes de telecomunicaciones, sin perjuicio de las concesiones previstas en la Ley.

19 Precisa que posteriormente la República Italiana adoptó otras medidas, entre las que se cuentan el Decreto nº 318 y la Orden de 5 de febrero de 1998, que prevén, en particular, la explotación de redes de telecomunicaciones por empresas titulares de autorizaciones generales y de licencias particulares en el sector de los servicios de telecomunicaciones.

20 El Consiglio di Stato menciona en último lugar la Ley nº 448. Señala que, si bien esta Ley confirmó la inaplicabilidad a los explotadores de servicios públicos de telecomunicaciones del gravamen anual impuesto anteriormente a los concesionarios, el artículo 20, apartado 2, de dicha Ley estableció una nueva forma de contribución.

21 Por dudar acerca de la conformidad con la normativa comunitaria de dicho artículo 20, apartado 2, y de la Orden de 21 de marzo de 2000, el órgano jurisdiccional remitente acordó suspender el procedimiento en ambos asuntos y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Puede permitir la Directiva 97/13/CE que los Estados miembros impongan a las empresas titulares de licencias o autorizaciones para el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones prestaciones pecuniarias, de cualquier modo que se denominen, que sean distintas y adicionales de las admitidas por la propia Directiva?»

22 Mediante auto del presidente del Tribunal de Justicia de 12 de septiembre de 2001, se acordó la acumulación de los asuntos C-292/01 y C-293/01 a efectos de la fase escrita, de la fase oral, y de la sentencia.

Sobre la cuestión prejudicial

23 Con carácter preliminar, procede señalar que el litigio principal afecta a dos empresas titulares de licencias individuales en el sentido de la Directiva 97/13 y que las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se han centrado en el artículo 11 de dicha Directiva, relativo a los cánones y gravámenes aplicables a las empresas titulares de licencias individuales. Por lo tanto, debe considerarse que el Consiglio di Stato pide, esencialmente, que se dilucide si dicha Directiva, y en particular su artículo 11, prohíbe a los Estados miembros imponer cargas pecuniarias, como la contribución controvertida, a las empresas titulares de licencias individuales en el sector de las telecomunicaciones por el mero hecho de poseer tales licencias.

24 Debe comprobarse a este respecto, en primer lugar, si el artículo 11 de la Directiva 97/13, o cualquier otra posición de ésta, autoriza expresamente a los Estados miembros a imponer a dichas empresas una carga pecuniaria como la contribución controvertida.

25 El artículo 11 de la Directiva 97/13 establece, en su apartado 1, que los cánones impuestos por los Estados miembros a las empresas titulares de licencias individuales deben tener por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la actividad necesaria para la ejecución de dichas licencias. No obstante, el apartado 2 de la misma disposición permite a las autoridades nacionales de reglamentación imponer gravámenes en caso de utilización de recursos escasos.

26 Al margen de los cánones y gravámenes mencionados en su artículo 11 y de los cánones destinados a cubrir los gastos administrativos relacionados con los procedimientos de autorizaciones generales, previstos en su artículo 6, la Directiva 97/13 sólo prevé expresamente otro tipo de cargas pecuniarias, a saber, las contribuciones financieras a la prestación del servicio universal, a que se refieren dicho artículo 6 y el punto 3.2 del anexo de esta Directiva.

27 Ahora bien, no se niega que el objeto de la contribución controvertida no consiste en cubrir los gastos administrativos relacionados con un procedimiento de autorización ni en garantizar la utilización de un recurso escaso. En efecto, para tales fines, el Decreto nº 318 y la Orden de 5 de febrero de 1998 ya establecieron otras contribuciones. Por otra parte, tampoco se ha alegado que el objeto de la contribución controvertida sea financiar el servicio universal.

28 Debe constatarse que un gravamen como la contribución controvertida no se inscribe en ninguno de los casos expresamente mencionados en los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13.

29 En segundo lugar, debe analizarse si, por ello, tal gravamen está prohibido.

30 A este respecto procede referirse al objetivo de la Directiva 97/13 y al contexto jurídico en el que fue adoptada.

31 El Gobierno italiano sostiene que un gravamen como la contribución controvertida no es contrario al objetivo de la Directiva 97/13 y que incluso debe considerarse permitido habida cuenta del tenor del artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva. Según este Gobierno, dado que dicha disposición permite a los Estados miembros imponer gravámenes adicionales en el caso de recursos escasos, como sucede con cantidad limitada de números disponibles o de radiofrecuencias, para garantizar la óptima utilización de tales recursos, también deben poder imponer gravámenes adicionales para contribuir a las inversiones emprendidas con el fin de garantizar la liberalización, en general, del sector de las telecomunicaciones.

32 Según dicho Gobierno, en el caso de autos la contribución controvertida constituye una participación en las inversiones emprendidas por el Estado orientadas a liberalizar las telecomunicaciones y a permitir la aparición de servicios innovadores. Precisa que, además, sólo se aplica durante un período limitado y se ajusta a los criterios de objetividad, no discriminación y transparencia mencionados en el duodécimo considerando de dicha Directiva.

33 Al respecto, debe señalarse, no obstante, que el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 97/13 establece expresamente que los Estados miembros deben garantizar que todo canon impuesto a las empresas en el marco de procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos relacionados con la actividad que exija el sistema de licencias. En relación con la disposición general que figura en este apartado 1, el apartado 2 de dicho artículo establece una reserva limitada al caso de recursos escasos.

34 Por consiguiente, el texto de dicho apartado 2 debe ser interpretado en sentido estricto y en ningún caso permite, de por sí, una extrapolación como la defendida por el Gobierno italiano.

35 De los considerandos, primero, tercero y quinto de la Directiva 97/13 se desprende que ésta forma parte de las medidas adoptadas para la liberalización total de los servicios y de las infraestructuras de telecomunicaciones, a partir del 1 de enero de 1998, medidas entre las que figura asimismo la Directiva 96/19, relativa a la instauración de la plena competencia en el mercado de telecomunicaciones. A tal fin, la Directiva 97/13 establece un marco común aplicable a los regímenes de autorizaciones con el objetivo de facilitar de manera significativa la entrada en el mercado de nuevos operadores.

36 Este marco prevé no sólo normas como las relativas a los procedimientos de concesión de autorizaciones y al contenido de éstas, sino también a la naturaleza, incluso a la magnitud, de las cargas pecuniarias relacionadas con dichos procedimientos que los Estados miembros pueden imponer a las empresas en el sector de los servicios de telecomunicaciones.

37 Como se precisa en el duodécimo considerando de la Directiva 97/13, dichas cargas deben basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y transparentes. Por otra parte, no deben ser un factor que pueda desvirtuar el objetivo de liberalización total del mercado, que implica la apertura completa de éste a la competencia.

38 A este respecto, como señala el Abogado General en el punto 52 de sus conclusiones, el marco común en materia de autorizaciones generales y de licencias individuales en los servicios de las telecomunicaciones que intenta implantar la Directiva quebraría si se dejara en libertad a los Estados miembros para determinar las cargas tributarias a que deben hacer frente las empresas del sector.

39 Además, resulta revelador que en la primera fase de adaptación del ordenamiento jurídico interno a las directivas comunitarias orientadas a la liberalización del mercado nacional de las telecomunicaciones, la República Italiana suprimiera la contribución sobre el volumen de negocios a la que anteriormente estaban sujetos los concesionarios de servicios de telecomunicaciones. Pues bien, aunque la anterior contribución y la contribución controvertida no sean idénticas, debe señalarse que la contribución controvertida, al igual que la anterior, impone una carga calculada sobre la base del volumen de negocios de las empresas titulares de licencias individuales y que, por ello, vuelve a instaurar un obstáculo de carácter pecuniario al procedimiento de liberalización.

40 Debe señalarse que tal carga hace que los cánones y gravámenes que los Estados miembros están expresamente autorizados a establecer en virtud de la Directiva 97/13 sean considerablemente más gravosos y crea un obstáculo significativo a la libre prestación de los servicios de telecomunicaciones.

41 De ello se deduce que tal carga es contraria a los objetivos perseguidos por el legislador comunitario y queda fuera del marco común establecido por la Directiva 97/13.

42 Teniendo en cuenta lo que precede, debe responderse a la cuestión planteada que la Directiva 97/13, y en particular su artículo 11, prohíbe a los Estados miembros imponer a las empresas titulares de licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, por el mero hecho de poseer tales licencias, cargas pecuniarias, como la controvertida en los asuntos principales, distintas de las autorizadas por dicha Directiva y que se añaden a éstas.

Costas

43 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Consiglio di Stato mediante resoluciones de 12 de junio de 2001, declara:

La Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, y en particular su artículo 11, prohíbe a los Estados miembros imponer a las empresas titulares de licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, por el mero hecho de poseer tales licencias, cargas pecuniarias, como la controvertida en los asuntos principales, distintas de las autorizadas por dicha Directiva y que se añaden a éstas.