62001J0135

Recurso por incumplimiento - Procedimiento administrativo previo - Dictamen motivado - Contenido - No definición de postura de la Comisión sobre supuestas dificultades de interpretación de una directiva - Imposibilidad de que el Estado miembro invoque dichas dificultades para aplazar la adaptación de su Derecho interno

(Art. 226 CE)

$$En el marco de un recurso por incumplimiento por no adaptación del Derecho interno a una directiva, incumbe, en principio, a la Comisión exponer, en su dictamen motivado, las apreciaciones que considere oportunas sobre las observaciones formuladas por el Estado miembro en su respuesta al escrito de requerimiento.

Sin embargo, al abstenerse de tomar posición sobre supuestas dificultades de interpretación que suscita un concepto que figura en una disposición de la directiva no adaptada en su Derecho interno por dicho Estado y, en todo caso, al abstenerse de definir dicho concepto en el marco del procedimiento administrativo previo, la Comisión no coloca a dicho Estado en una situación de incertidumbre sobre el alcance de sus obligaciones de dar cumplimiento a la misma y, en consecuencia, no le impide poner fin a la infracción censurada.

En efecto, por una parte, la Comisión no tiene la facultad de determinar de manera definitiva, mediante dictámenes motivados formulados en virtud del artículo 226 CE o mediante la adopción de otras posiciones en el marco de dicho procedimiento, los derechos y obligaciones de un Estado miembro o de darle garantías sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de un comportamiento determinado. Por otra parte, un Estado miembro no puede invocar dificultades provocadas por la interpretación de una directiva para aplazar la adaptación del Derecho interno más allá de los plazos previstos.

( véanse los apartados 22 a 25 )

En el asunto C-135/01,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. Braun, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Federal de Alemania, representada por el Sr. W.-D. Plessing y la Sra. B. Muttelsee-Schön, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 98/56/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales (DO L 226, p. 16), al no haber adoptado en el plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a dicha Directiva,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por el Sr. J.-P. Puissochet, Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann y V. Skouris (Ponente), la Sra. F. Macken y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;

Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de noviembre de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de marzo de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 98/56/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales (DO L 226, p. 16; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado en el plazo señalado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a dicha Directiva.

Marco jurídico

2 La Directiva tiene por objeto, en particular, armonizar las exigencias relativas a la calidad y al estado fitosanitario de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales.

3 Su artículo 2, número 1, está redactado como sigue:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1) "materiales de reproducción": materiales vegetales que estén destinados a:

- la reproducción de plantas ornamentales, o a

- la producción de plantas ornamentales; sin embargo, en caso de producción a partir de plantas completas, esta definición se aplica solamente en la medida en que la planta ornamental resultante esté destinada a la posterior comercialización;

"reproducción": reproducción vegetal o por otros medios».

4 El artículo 19, apartado 1, de la Directiva obligaba a los Estados miembros a poner en vigor, a más tardar el 1 de julio de 1999, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva y a informar inmediatamente de ello a la Comisión.

Procedimiento administrativo previo

5 Al no haber recibido ninguna comunicación acerca de la adaptación del ordenamiento jurídico alemán a la Directiva, la Comisión inició contra la República Federal de Alemania el procedimiento previsto en el artículo 226 CE, requiriendo a dicho Estado, mediante escrito de 16 de noviembre de 1999, para que le presentara sus observaciones en un plazo de dos meses.

6 Mediante escrito enviado a la Comisión el 18 de enero de 2000, la República Federal de Alemania respondió al escrito de requerimiento. El Gobierno alemán indicó esencialmente que las medidas para adaptar el Derecho interno a la Directiva estaban en curso de preparación e invocó, para justificar su retraso en dicha adaptación, las dificultades ocasionadas por la definición del concepto «materiales de reproducción».

7 El 19 de julio de 2000, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que señalaba a la República Federal de Alemania que no había tomado las medidas que debería haber adoptado a más tardar el 1 de julio de 1999 para dar cumplimiento a la Directiva. Instaba a dicho Estado miembro a atenerse a este dictamen en el plazo de dos meses a partir de su notificación.

8 En su respuesta al dictamen motivado, que envió a la Comisión mediante escrito de 10 de octubre de 2000, la República Federal de Alemania siguió insistiendo en las dificultades de adaptación provocadas, en su opinión, por la definición del concepto de «materiales de reproducción», aunque alegó que el procedimiento de modificación de la legislación nacional seguía su curso.

9 En una comunicación enviada a la Comisión mediante escrito de 15 de diciembre de 2000, la República Federal de Alemania anunció que la adaptación del Derecho interno a la Directiva iba a producirse en un futuro próximo.

10 La Comisión no recibió posteriormente ninguna información del Gobierno alemán que le permitiera comprobar que la República Federal de Alemania había cumplido plenamente su obligación de adaptación del Derecho interno a la Directiva.

11 Ante esta situación, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre la admisibilidad

Alegaciones de las partes

12 En su escrito de contestación, la República Federal de Alemania alega que el recurso no es admisible debido a la irregularidad del procedimiento administrativo previo.

13 En particular, afirma que, en su respuesta al escrito de requerimiento, las autoridades alemanas habían indicado que el concepto de «materiales de reproducción», determinante para el ámbito de aplicación de la Directiva, daba lugar a dificultades para la adaptación a ésta del Derecho interno, puesto que todos los Estados miembros no lo habían definido de la misma manera. La República Federal de Alemania expone, por una parte, que es difícil saber si la definición que figura en el artículo 2, número 1, de la Directiva se refiere a la producción de plantas completas o a la producción a partir de plantas completas. En efecto, la versión alemana de dicha disposición acredita la primera posibilidad mediante el empleo de la palabra «von» y la versión inglesa, la segunda por el uso de la palabra «from». Por otra parte, según la República Federal de Alemania, la Directiva no precisa qué debe entenderse por «plantas completas» ni en qué medida están comprendidas en el régimen establecido, habida cuenta de la definición de «materiales de reproducción» dada por la Directiva, las diferentes etapas de comercialización de las distintas categorías de productos (por ejemplo, bulbos de flores, plantas herbáceas, árboles y arbustos ornamentales). La falta de interpretación comunitaria uniforme del concepto de «materiales de reproducción» ha persistido incluso después de la reunión del Comité permanente de materiales de reproducción de plantas ornamentales, creado por el artículo 17 de la Directiva, celebrada el 25 de noviembre de 1999 (en lo sucesivo, «reunión de 25 de noviembre de 1999»).

14 Las autoridades alemanas alegan que, sin embargo, la Comisión no mencionó dichas dificultades en ninguna fase del procedimiento administrativo previo, aun cuando estaba obligada a responder a las objeciones presentadas por la República Federal de Alemania. Esta omisión y el hecho de que la Comisión no definiera el concepto comunitario de «materiales de reproducción» constituyen una falta de motivación de la que adolece el procedimiento administrativo previo porque, al no haber aclarado suficientemente el contenido de las obligaciones de adaptación del Derecho interno, la Comisión no permitió que la República Federal de Alemania cumpliera las obligaciones derivadas del Derecho comunitario. En consecuencia, el recurso no es admisible.

15 En su escrito de réplica, la Comisión responde que, al contrario de lo que sostiene la República Federal de Alemania, el concepto de «materiales de reproducción» no suscita en los demás Estados miembros ninguna duda que pueda impedir la adaptación del Derecho interno a la Directiva, al menos desde la reunión de 25 de noviembre de 1999, en la cual se llegó a un acuerdo en lo que atañe al concepto de «plantas completas» y a la definición de «materiales de reproducción».

16 También aduce que las versiones lingüísticas inglesa («production from complete plants») y francesa («productions effectuées à partir de plantes complètes») del artículo 2, número 1, de la Directiva resuelven cualquier duda sobre el sentido que ha de darse al tenor literal de la versión alemana [«bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen»], realmente ambiguo.

17 En cuanto a las supuestas dificultades que siguen obstaculizando la adaptación del Derecho alemán a la Directiva, la Comisión considera que aparentemente no se trata tanto del sentido que ha de darse a una definición que actualmente es clara como de una concepción del ámbito de aplicación de la normativa alemana que, por lo que respecta al fondo, no se ajusta a dicha definición ni al acuerdo al que llegaron los Estados miembros. Al no haber intervenido más de lo necesario en este debate interno, la Comisión no ha cometido un error que afecte al procedimiento administrativo previo.

18 En su escrito de dúplica, la República Federal de Alemania mantiene la excepción de inadmisibilidad planteada en su escrito de contestación y niega las afirmaciones de la Comisión en cuanto al resultado de la reunión de 25 de noviembre de 1999.

Apreciación del Tribunal de Justicia

19 Es preciso recordar que el objetivo del procedimiento administrativo previo contemplado en el artículo 226 CE es dar al Estado miembro interesado la posibilidad de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 13; auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartado 16, y sentencia de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C-1/00, Rec. p. I-9989, apartado 53).

20 La regularidad del procedimiento administrativo previo constituye una garantía esencial querida por el Tratado no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 53).

21 El procedimiento administrativo previo persigue, pues, las tres finalidades siguientes: permitir al Estado miembro poner fin a la posible infracción, colocarle en condiciones de ejercitar su derecho de defensa y delimitar el objeto del litigio con vistas a un posible recurso ante el Tribunal de Justicia (sentencia de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Irlanda, C-362/01, Rec. p. I-0000, apartado 18).

22 De conformidad con lo que antecede, incumbe, en principio, a la Comisión exponer, en su dictamen motivado, las apreciaciones que considere oportunas sobre las observaciones formuladas por el Estado miembro en su respuesta al escrito de requerimiento (véase la sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 19).

23 Sin embargo, en el presente asunto, al abstenerse de tomar posición sobre las supuestas dificultades de interpretación que suscita el concepto de «materiales de reproducción» y, en todo caso, al abstenerse de definir dicho concepto en el marco del procedimiento administrativo previo, la Comisión no ha colocado a la República Federal de Alemania, al contrario de lo que alega este Estado miembro, en una situación de incertidumbre sobre el alcance de sus obligaciones y, en consecuencia, no le ha impedido poner fin a la infracción censurada.

24 En efecto, por una parte, la Comisión no tiene la facultad de determinar de manera definitiva, mediante dictámenes motivados formulados en virtud del artículo 226 CE o mediante la adopción de otras posiciones en el marco de dicho procedimiento, los derechos y obligaciones de un Estado miembro o de darle garantías sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de un comportamiento determinado (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de mayo de 1981, Essevi y Salengo, asuntos acumulados 142/80 y 143/80, Rec. p. 1413, apartado 16).

25 Por otra parte, un Estado miembro no puede invocar dificultades provocadas por la interpretación de una directiva para aplazar la adaptación del Derecho interno más allá de los plazos previstos (sentencia de 8 de marzo de 2001, Comisión/Alemania, C-316/99, Rec. p. I-2037, apartado 9).

26 Tampoco parece que la Comisión, por su actitud en el curso del procedimiento administrativo previo, haya obstaculizado el ejercicio del derecho de defensa de la República Federal de Alemania o haya impedido que el litigio sometido al Tribunal de Justicia al término de dicho procedimiento tenga un objeto claramente definido.

27 De todo ello resulta que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Federal de Alemania.

Sobre el incumplimiento

Alegaciones de las partes

28 La Comisión sostiene que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al no haber adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento, en el plazo fijado, a las disposiciones de la Directiva. Señala que este Estado miembro no niega la necesidad de adoptar disposiciones nacionales para adaptar totalmente el Derecho interno a la Directiva.

29 La República Federal de Alemania reconoce que no ha adaptado su Derecho interno a la Directiva en el plazo señalado. Sin embargo, sostiene que las complicaciones y los retrasos producidos en la adaptación son parcialmente imputables a la Comisión, en la medida en que ésta no proporcionó una definición del concepto de «materiales de reproducción» que permitiera una aplicación uniforme del Derecho comunitario. Ello constituye una violación del principio de cooperación leal derivado del artículo 10 CE. Debido a dicha violación, el recurso es infundado.

Apreciación del Tribunal de Justicia

30 Como se desprende de los apartados 23 a 26 de la presente sentencia, la Comisión no ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al abstenerse de definir, en el marco del procedimiento administrativo previo, el concepto de «materiales de reproducción» que figura en el artículo 2, número 1, de la Directiva. Por lo tanto, no puede considerarse que su comportamiento haya sido contrario al principio de cooperación leal.

31 En estas circunstancias, y habida cuenta del hecho de que no se ha realizado la adaptación del Derecho interno a la Directiva en el plazo fijado, debe considerarse que el recurso interpuesto por la Comisión es fundado.

32 En consecuencia, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva al no haber adoptado, en el plazo señalado, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva.

Costas

33 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 98/56/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales, al no haber adoptado, en el plazo señalado, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a dicha Directiva.

2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.