1

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de noviembre de 1979, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, al aplicar medidas unilaterales en materia de pesca marítima que comprenden, por una parte, cinco medidas reglamentarias relativas al mallado de las redes y a la longitud mínima para la captura de determinadas especies y, por otra, un régimen de licencias de pesca en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man.

2

Las medidas del primer grupo comprenden los siguientes Reglamentos, en vigor a partir del 1 de julio de 1979:

3

Las disposiciones aplicadas en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man se basan en dos Reglamentos:

Procede señalar que se trata de las mismas medidas que ya fueron objeto de sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1980, Comisión/Reino Unido (32/79, Rec. p. 2403)

4

No se discute entre las partes que, a principios del año 1979 el Consejo, al que había propuesto la Comisión, con arreglo al artículo 102 del Acta de adhesión, el proyecto de un conjunto de medidas orientadas a la conservación de los recursos de la pesca en las aguas jusrisdiccionales de los Estados miembros, no adoptó las disposiciones necesarias. En tales circunstancias, el Consejo adoptó Decisiones provisionales que, establecidas para períodos limitados, se fueron prorrogando repetidamente. Estas Decisiones, redactadas en términos similares, son de fechas 19 de diciembre de 1978 (no publicada), 9 de abril de 1979, 79/383/CEE (DO L 93, p. 40), y 25 de junio de 1979,79/590/CEE (DO L 161, p. 46). Esta última Decisión, aplicable en el momento de entrar en vigor los cinco Reglamentos del primer grupo, está redactada como sigue:

«Decisión del Consejo de 25 de j unio de 1979 basada en los Tratados, relativa a las actividades de pesca ejercidas en las aguas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros y adoptada con carácter provisional a la espera de la adopción de medidas comunitarias definitivas.

El Consejo tiene la intención de alcanzar un acuerdo, lo antes posible en 1979, sobre medidas comunitarias de conservación y gestión de los recursos de la pesca y cuestiones conexas. A la espera de su decisión en la materia y visto el artículo 102 del Acta de adhesión, así como la necesidad de proteger los recursos biológicos y de mantener las relaciones adecuadas con los países terceros en materia de pesca, el Consejo adoptó, el 19 de diciembre de 1978 y el 9 de abril de 1979, medidas provisionales que han estado en vigor, respectivamente, del 1 de enero al 31 de marzo de 1979 y del 1 de abril al 30 de junio de 1979. A raíz de éstas, el Consejo ha adoptado las medidas provisionales siguientes que serán aplicables a partir del 1 de julio de 1979 hasta que el Consejo alcance un acuerdo definitivo y, a más tardar, hasta el 31 de octubre de 1979.

5

Mediante comunicación de 21 de marzo de 1979, el Gobierno del Reino Unido informó a la Comisión de su intención de adoptar, el 1 de junio siguiente, un conjunto de medidas en materia de conservación de los recursos de la pesca respecto al tamaño de las mallas de las redes, las longitudes mínimas de los peces y las capturas accesorias intentando conseguir para todas estas medidas la aprobación de la Comisión, de conformidad con el Anexo VI de la Resolución de La Haya (el texto de dicha Resolución designada en lo sucesivo como «Resolución de La Haya», no publicada en el Diario Oficial, fue citado en la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de febrero de 1978, Comisión/Irlanda (61/77, Rec. p. 417), apartado 37. Posteriormente, el Gobierno británico comunicó a la Comisión que la entrada en vigor de las medidas proyectadas tendría lugar el 1 de julio.

6

La Comisión no definió su postura hasta el momento de tener el texto completo de las medidas proyectadas; el Gobierno del Reino Unido le comunicó, el 19 de junio de 1979, el texto de cinco proyectos y, el 29 de junio siguiente, el texto de un sexto proyecto que sustituía a uno de los cinco proyectos anteriormente comunicados. En la correspondencia intercambiada sobre este tema con el Gobierno del Reino Unido, la Comisión subrayó reiteradamente el hecho de que las medidas proyectadas no podrían entrar en vigor sin haber recibido su aprobación, dado que entraban en el ámbito de competencia de la Comunidad.

7

Las medidas controvertidas entraron en vigor el 1 de julio de 1979.

8

El 6 de julio de 1979, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Gobierno del Reino Unido con arreglo al artículo 169 del Tratado. Después de haber recibido las observaciones de dicho Gobierno mediante carta de 31 de julio de 1979, la Comisión emitió un dictamen motivado el 3 de agosto de 1979 sobre las medidas reglamentarias antes mencionadas y, el 2 de octubre de 1979, en relación con el punto controvertido sobre la pesca en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man.

9

No existe discusión entre las partes de que las medidas reglamentarias establecidas el 1 de julio de 1979 por el Reino Unido son auténticas medidas de conservación y que se atienen, al menos en principio, a las medidas propuestas por entonces al Consejo por la Comisión para el conjunto de los espacios marítimos afectados. Las objeciones planteadas por la Comisión se basan en la consideración de que las medidas de este tipo sólo pueden ser adoptadas eficazmente para el conjunto de la Comunidad, que el Consejo habría podido adoptarlas en las formas pretendidas por el Tratado si el propio Reino Unido no hubiera bloqueado el proceso de decisión en el seno de dicha Institución y que, al adoptar unilateralmente las medidas de que se trata, el Reino Unido invadió una competencia que pertenece plenamente a la Comunidad desde el 1 de enero de 1979. Según la Comisión, dadas las circunstancias, las medidas controvertidas no podían, pues, establecerse más que con su autorización.

10

La Comisión examinó solamente en un segundo término el fondo de las diferentes medidas adoptadas para demostrar que, aunque se trate de verdaderas medidas de conservación, su establecimiento había violado el principio de igualdad de trato de todos los pescadores de la Comunidad, o bien debido al momento en que entraron en vigor, o bien por sus modalidades de aplicación.

11

La postura de la Comisión fue apoyada por los Gobiernos de la República Francesa y de Irlanda.

12

El Gobierno francés, después de recordar que el ámbito de la pesca y más precisamente el de la conservación de especies marinas son de competencia expresamente reservada a la Comunidad, subraya que, a partir del 31 de diciembre de 1978, ha desaparecido de manera total e irreversible cualquier competencia nacional en materia de medidas de conservación. Por lo tanto, debería efectuarse una distinción fundamental entre el período terminado el 31 de diciembre de 1978 y el que le sigue, de conformidad con la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Desde ese momento, la facultad de adoptar medidas para la protección de los recursos biológicos del mar es únicamente competencia de la Comunidad y más precisamente del Consejo. Este, sin conculcar las disposiciones del artículo 102, no puede restituir a los Estados miembros una competencia que estos últimos han perdido definitivamente. Teniendo estos datos jurídicos en cuenta, las decisiones adoptadas por el Consejo deberían ser entendidas como «decisiones de cristalización» que fijan las medidas de conservación tal como existían al expirar el período transitorio, y no como decisiones de delegación o de transferencia de competencia.

13

El Gobierno irlandés, por más que apoya la actuación de la Comisión, no acepta, sin embargo, la postura del Gobierno francés sobre la cuestión de la competencia. Estima que la situación está regulada por las sucesivas Decisiones del Consejo, antes recordadas, pero sin excluir la posibilidad de que el Consejo, aun después de expirar el plazo señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, establezca normas de procedimiento y criterios que permitan una acción individual de los Estados miembros en lugar del Consejo, en caso de que las circunstancias hicieran necesarias medidas de conservación urgentes.

14

El Gobierno del Reino Unido alega que mientras el Consejo no haya ejercitado las facultades que le atribuye el artículo 102 del Acta de adhesión, incluso una vez expirado el plazo señalado por dicha disposición, los Estados miembros conservan facultades y obligaciones residuales hasta el momento en que la Comunidad ejercite plenamente su competencia. No discute que las medidas adoptadas por los Estados miembros en tales circunstancias deban atenerse a todas las disposiciones pertinentes del Derecho comunitario; por consiguiente, la verdadera cuestión, en este asunto, es saber si las medidas van en contra de la normativa comunitaria en vigor y si, al establecerlas, el Reino Unido ha incumplido alguna de las obligaciones que le impone el Derecho comunitario.

15

El Gobierno del Reino Unido estima que, cuando adoptó los cinco Reglamentos impugnados, no existía una normativa comunitaria en vigor sobre la misma materia, como tampoco existía una normativa comunitaria sobre la pesca del arenque en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man. El mismo Gobierno estima que ha cumplido las obligaciones resultantes de las Decisiones del Consejo y de la Resolución de La Haya por cuanto consultó a la Comisión en todas las fases de preparación de las medidas impugnadas y solicitó su aprobación. Por el contrario, se opone que dicha Resolución y las Decisiones que han prorrogado su aplicación puedan interpretarse como si condicionaran la actuación de los Estados miembros a la obtención de una autorización previa de la Comisión.

16

Teniendo en cuenta las incertídumbres que caracterizan la situación jurídica en el ámbito considerado, procede en primer lugar establecer cuál era el estado del Derecho comunitario en materia de medidas de conservación en la época de que se trata. Una vez establecidas las bases de la situación jurídica, se examinará seguidamente por separado la cuestión de la compatibilidad con el Derecho comunitario de la puesta en vigor de las cinco medidas reglamentarias impugnadas por la Comisión y la situación de los caladeros en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man, que plantea problemas jurídicos específicos.

17

El Tribunal de Justicia tuvo ocasión de recordar los elementos de Derecho comunitario aplicables en la materia en sus sentencias anteriores y, en último lugar, en su sentencia de 10 de junio de 1980, antes citada. La situación descrita en dichas sentencias ha sufrido, mientras tanto, una modificación sustancial debido a que, al expirar el 1 de enero de 1979 el período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, la competencia para adoptar las medidas destinadas a la conservación de los recursos marítimos, en el marco de la política común de la pesca, pertenece plena y definitivamente a la Comunidad.

18

Los Estados miembros ya no están facultados, pues, para ejercer una competencia propia en materia de medidas de conservación en las aguas sujetas a su jurisdicción. El establecimiento de tales medidas, con las limitaciones que implican para las actividades de la pesca, queda regulado por el Derecho comunitario a partir de la expiración de dicho plazo. Como atinadamente sostuvo la Comisión, los recursos a los que los pescadores de los Estados miembros tienen igual derecho de acceso, deben estar sujetos en adelante a las normas del Derecho comunitario.

19

La situación jurídica debe apreciarse a la luz de esta posición de principio. Esta situación se caracteriza por el hecho de que, en una materia en la que la competencia corresponde a la Comunidad, el Consejo no ha establecido en los plazos previstos las medidas de conservación previstas por el artículo 102 del Acta de adhesión.

20

Procede subrayar a este respecto, en primerísimo lugar que, al ser total y definitiva la transferencia de competencia en favor de la Comunidad en esta materia, el hecho de que el Consejo no haya adoptado en los plazos señalados las medidas de conservación indicadas por el artículo 102 del Acta de adhesión no puede devolver en ningún caso a los Estados miembros la competencia y la libertad de actuar unilateralmente en este ámbito.

21

De ello se desprende, como expuso el Gobierno francés, que, a falta de disposiciones tomadas por el Consejo según las formas y procedimientos prescritos por el Tratado, las medidas de conservación vigentes al final del período fijado por el artículo 102 del Acta de adhesión se mantienen en el estado en el que se encontraban cuando expiro el período transitorio establecido por dicha disposición.

22

Sin embargo, semejante criterio no puede llevarse hasta el punto de poner a los Estados miembros en la absoluta imposibilidad de modificar en su caso las medidas de conservación vigentes, en función de la evolución de los datos de índole biológica y técnica pertinentes en la materia. Tales medidas modificatorias, de alcance limitado, no pueden constituir una nueva política de conservación por parte de un Estado miembro, una vez que la competencia para establecer dicha política corresponde en lo sucesivo a las. Instituciones comunitarias.

23

Teniendo en cuenta la situación creada por la inactividad del Consejo, las circunstancias en los que pueden establecerse tales medidas deben definirse con la ayuda de todos los elementos de Derecho aplicables, aunque sean fragmentarios, recurriendo en su defecto a los principios estructurales en que se basa la Comunidad. Estos principios exigen que la Comunidad se mantenga en cualquier circunstancia en condiciones de hacer frente a sus responsabilidades, respetando los equilibrios esenciales pretendidos por el Tratado.

24

A este respecto, es preciso tener presente en primer lugar que, en la época de los hechos del litigio, la Comisión había presentado las propuestas previstas por el artículo 102 del Acta de adhesión, de manera que había sometido al Consejo un proyecto relativo al conjunto de medidas de conservación que debían adoptarse. Si bien es cierto que el Consejo no dio curso a estas propuestas, por lo menos fijó determinadas líneas directrices, expresadas en las Decisiones antes citadas y, en particular, en la de 25 de junio de 1979, vigente en la época de los hechos.

25

Tales Decisiones, esencialmente provisionales, hacen suyas las propuestas de la Comisión en materia de capturas totales admisibles (TAC) como marco del esfuerzo de pesca global en el período considerado. Por añadidura, consolidan las medidas técnicas de conservación y de control de los recursos de la pesca en vigor en la época considerada. Traducen de este modo, por una parte, la intención del Consejo de reforzar la autoridad de las propuestas de la Comisión y, por otra, su voluntad de impedir que los Estados miembros alteren, sin necesidad reconocida, las medidas de conservación en vigor.

26

En cuanto a las posibles modificaciones de las medidas de conservación vigentes, las citadas Decisiones se remiten a los «procedimientos y criterios» de la Resolución de La Haya. Es preciso recordar que dicha Resolución excluye, en principio, las medidas unilaterales de los Estados miembros y que, a falta de medidas comunitarias, sólo admite medidas adoptadas con carácter cautelar y de forma no discriminatoria. Además, subraya que tales medidas no pueden prejuzgar las orientaciones futuras de la política comunitaria en materia de conservación de los recursos.

27

Antes de adoptar dichas medidas, el Estado miembro interesado está obligado a solicitar la aprobación de la Comisión, a la que debe consultar en todas las fases del procedimiento. Procede hacer observar que estas exigencias, definidas originariamente durante el período de transición establecido por el artículo 102 del Acta de adhesión, deben apreciarse en adelante en un nuevo marco, caracterizado por la competencia exclusiva de la Comunidad en la materia y por el pleno efecto de las normas de Derecho comunitario aplicables, sin perjuicio de las disposiciones transitorias de los artículos 100, 101 y 103 del Acta de adhesión, cuya aplicación, sin embargo, no se discute en el presente asunto.

28

Según el artículo 5 del Tratado, los Estados miembros tienen la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. Esta disposición impone a los Estados miembros deberes particulares de acción y de abstención en una situación en que la Comisión, para hacer frente a las necesidades urgentes de conservación, ha presentado al Consejo propuestas que, aunque éste no ha aceptado, constituyen el punto de partida de una acción comunitaria concertada.

29

Procede recordar, además, que, en virtud del artículo 7 del Tratado, los pescadores de la Comunidad deben tener igualdad de acceso a los fondos de pesca que dependan de la jurisdicción de los Estados miembros, sin perjuicio de las excepciones antes mencionadas. Sólo el Consejo tiene la facultad de determinar las modalidades de dicho acceso, de conformidad con los procedimientos fijados en el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 43 del Tratado y en el artículo 102 del Acta de adhesión. Esta situación jurídica no puede ser modificada mediante medidas adoptadas unilateralmente por los Estados miembros.

30

Por tratarse de un ámbito reservado a la competencia de la Comunidad, en el que los Estados'miembros sólo pueden actuar en adelante como gestores del interés común, un Estado miembro, pues, a falta de una actuación adecuada del Consejo, sólo podrá poner en vigor las medidas provisionales de conservación que, en su caso, exija la situación, en el marco de una colaboración con la Comisión, en cumplimiento de la misión general de vigilancia que el artículo 155 confía a dicha Institución, en relación en este caso con la Decisión de 25 de junio de 1979 y las Decisiones paralelas.

31

Por consiguiente, en una situación caracterizada por la inactividad del Consej o y por el mantenimiento, en principio, de las medidas de conservación vigentes al expirar el período señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, la Decisión de 25 de junio de 1979 y las Decisiones paralelas, al igual que las exigencias inherentes a la salvaguardia, por parte de la Comunidad del interés común y de la integridad de sus propias facultades, imponían a los Estados miembros no sólo la obligación de proceder a consultas detalladas con la Comisión y de procurar de buena fe su aprobación, sino también el deber de no establecer medidas de conservación nacionales a pesar de las objeciones, reservas o condiciones que la Comisión pudiera formular.

32

Por otra parte, esta forma de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión ha sido confirmada por una práctica ampliamente seguida, por cuanto la Comisión ha tomado posición sobre un gran número de medidas nacionales de conservación que le habían sido notificadas por los distintos Estados miembros interesados, formulando, en su caso, reservas o condiciones (véanse, para el período correspondiente, las comunicaciones publicadas en el DO 1978, C 154, p. 5; DO 1979, C 119, p. 5; DO 1980, C 133, p. 2, y DO 1980, C 237, p. 2).

33

Es a la luz del estado del Derecho definido de este modo como procede examinar los dos grupos de medidas objeto del litigio.

34

El Gobierno del Reino Unido alega que las cinco medidas reglamentarias impugnadas por la Comisión fueron objeto de una consulta previa efectuada por su parte, de conformidad con las Decisiones del Consejo y con el procedimiento establecido por la Resolución de La Haya. Afirma que no se le puede acusar de haberlas puesto en vigor antes de obtener una definición de postura de la Comisión, cuando, según las informaciones comunicadas por la propia Comisión, la mayor parte de las medidas adoptadas por los Estados miembros en la época considerada sólo fueron notificadas después de su entrada en vigor, siendo excepcionales los casos de aprobación previa.

35

A este respecto, procede precisar que la consulta efectuada por el Gobierno del Reino Unido fue poco satisfactoria y no puede considerarse que cumplía las exigencias de las Decisiones del Consejo. Si bien es verdad que el 21 de marzo de 1979 la Comisión fue informada de las intenciones del Gobierno, sólo el 19 de junio pudo conocer el texto de las medidas proyectadas. Teniendo en cuenta el carácter técnico de la materia, es evidente que este modo de actuar no permitió a la Comisión apreciar todas las implicaciones de las disposiciones proyectadas ni ejercitar eficazmente la función de control que le atribuye el artículo 155 del Tratado CEE.

36

Ha de advertirse que la Comisión formuló sus reservas desde el principio del procedimiento de consulta y que las renovó expresamente el 22 y el 27 de junio, después de tener conocimiento del texto de las medidas, expresando su intención de no aprobarlas hasta que un examen más profundo permitiera llegar a un terreno de consenso. Como el Gobierno del Reino Unido no atendió a estas observaciones, poniendo en vigor dichas medidas el 1 de julio de 1979, la Comisión inició inmediatamente, con su comunicación de 6 de julio de 1979, el procedimiento del artículo 169 del Tratado.

37

El argumento que el Gobierno del Reino Unido basa en los casos en que la Comisión ratificó a posteriori las medidas que ya habían sido puestas en vigor por los Estados miembros no basta para modificar esta apreciación. En efecto, no se discute que, en todos los casos contemplados, las medidas de que se trata fueron aprobadas a fin de cuentas después de que los Estados interesados admitieran en su caso reservas formuladas por la Comisión. Por más que el procedimiento seguido en algunos casos por determinados Estados miembros pueda parecer poco satisfactorio desde el punto de vista de las exigencias de cooperación que se desprenden del artículo 5 del Tratado, los casos citados no pueden compararse con las medidas impugnadas del Reino Unido, respecto a las cuales la Comisión formuló sus reservas desde el principio del procedimiento de consulta y contra las que mantuvo formalmente sus objeciones.

38

Por consiguiente, es patente que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, tanto, porque, mediante el procedimiento de consulta aplicado, impidió que la Comisión examinara de forma adecuada las medidas proyectadas, como por el hecho de haber puesto las mismas en vigor a pesar de las objeciones de la Comisión.

39

El Gobierno de Irlanda, que concede una particular importancia a este aspecto del litigio, solicitó al Tribunal de Justicia que pusiera en claro la situación jurídica en lo que se refiere a la aplicación de las normas pertinentes del Derecho comunitario en las aguas territoriales de la Isla de Man.

40

Como ya declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de julio de 1980, no es necesario examinar a este respecto la situación constitucional de la Isla de Man ni las relaciones de este territorio con la Comunidad, siendo así que es manifiesto en lo prescrito por el Reglamento de que se trata, es decir, el Herring (Isle of Man) Licensing Order, n° 1389, que la medida fue adoptada por el Gobierno británico en viilud de la normativa del Reino Unido, de manera que el Reino Unido debe asumir la plena responsabilidad de dicha medida frente a la Comunidad.

41

Basta afirmar que las bases jurídicas del régimen de la pesca impugnado poiła Comisión eran, en 1979, las mismas que las que tuvo que apreciar el Tribunal de Justicia, respecto a 1977 y 1978, en su sentencia de 10 de julio de 1980. Por más que de los autos se desprenda que el régimen parece que se ha liberalizado en cierta medida en favor de los pescadores de Irlanda, este Tribunal de Justicia no puede sino mantener el juicio que formuló en la citada sentencia, en el sentido de que el régimen de licencias de pesca aplicado en el Mar de Irlanda y en las aguas de la Isla de Man no han sido objeto de ninguna consulta ni, por lo tanto, de ninguna autorización de la Comisión, que las modalidades de aplicación de dicho régimen quedaron reservadas a la plena discrecionalidad de las autoridades del Reino Unido, sin que las Instituciones de la Comunidad, los otros Estados miembros ni las personas interesadas pudieran tener alguna certeza jurídica sobre el régimen realmente aplicado.

42

Este régimen, como tal, infringe una de las normas fundamentales en la materia, antes recordada, en el sentido de que ha impedido que los pescadores de los otros Estados miembros, y especialmente los de Irlanda, tuvieran acceso a zonas de pesca que debían estar abiertas a ellos en pie de igualdad con los pescadores del Reino Unido.

43

Procede, pues, reiterar, respecto al año 1979, la declaración de incumplimiento contenida ya en la sentencia de 10 de julio de 1980, destacando el hecho de que el régimen aplicado en la zona marítima de que se trata vulnera uno de los principios esenciales en la materia.

44

A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas, incluidas las de las partes coadyuvantes,

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide: