Comité Económico y Social Europeo
ECO/491
Fiscalidad – Votación por mayoría cualificada
DICTAMEN
Comité Económico y Social Europeo
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo - Hacia una toma de decisiones más eficiente y democrática en materia de política fiscal de la UE
[COM(2019) 8 final]
Ponente: Juan MENDOZA CASTRO
Ponente: Krister ANDERSSON
Ponente: Mihai IVAȘCU
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Consulta
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Comisión Europea, 18.2.2019
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Fundamento jurídico
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Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social
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Aprobado en sección
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02/07/2019
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Aprobado en el pleno
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17/07/2019
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Pleno n.º
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545
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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171/17/18
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE apoya la ambición de la Comisión de poner en marcha un debate necesario, habida cuenta de las reticencias que suscita la votación por mayoría cualificada en materia fiscal.
1.2En el pasado, el Comité ya manifestó en otros dictámenes su apoyo a una modificación de la regla de la unanimidad y se mostró abierto a un enfoque de mayoría cualificada.
1.3Al mismo tiempo, el CESE considera que hay determinadas condiciones que deberían cumplirse para que la votación por mayoría cualificada se introdujera con éxito.
1.4La regla de la unanimidad en el ámbito fiscal puede parecer cada vez más anacrónica desde el punto de vista político, problemática desde el jurídico y económicamente contraproducente.
1.5La competencia fiscal implica a menudo una presión creciente sobre los presupuestos públicos; además, unos presupuestos públicos ajustados ejercen presión en la competitividad.
1.6En el futuro, si adoptara la votación por mayoría cualificada, el Parlamento Europeo desempeñaría un papel importante en el ámbito fiscal.
1.7La unanimidad en materia fiscal ha tenido repercusiones en otras prioridades políticas más amplias de la UE.
1.8Un cambio gradual hacia la votación por mayoría cualificada ayudaría a alcanzar los objetivos medioambientales de forma más eficaz en un momento en que la lucha contra el cambio climático es más urgente que nunca.
1.9La propuesta de base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS), que ha sido objeto de debate en los últimos veinte años, si se diseña e introduce correctamente, presenta importantes ventajas para las empresas y los ciudadanos. Es muy necesaria una reforma del impuesto sobre el valor añadido (IVA), con una coordinación adecuada a nivel de la Unión y los Estados miembros, ya que actualmente se pierde una enorme cantidad de ingresos debido a la fragmentación del sistema.
1.10El CESE considera también que la política fiscal en general, y la lucha contra el fraude fiscal en particular, tienen que seguir siendo un ámbito político prioritario para la próxima Comisión Europea. El Comité considera que es a nivel europeo donde pueden obtenerse los mejores resultados en la lucha contra el fraude fiscal transfronterizo y se congratula de la publicación, por primera vez, de la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales.
1.11Por otra parte, el CESE es consciente de que la política fiscal siempre ha estado estrechamente vinculada a la soberanía de los Estados miembros, puesto que es sumamente importante para ellos.
1.12Por principio, la UE debe ser fuerte en cuestiones de relevancia mundial. El CESE entiende que para algunos Estados miembros de la UE la competencia fiscal ha constituido un factor para resolver problemas financieros en el pasado. La reciente adopción de medidas de lucha contra la elusión fiscal ha puesto de manifiesto que los Estados miembros están dispuestos a reforzar la equidad y la transparencia de la competencia fiscal.
1.13En este contexto, el CESE destaca y acoge con satisfacción los progresos realizados a escala de la UE en la lucha contra la planificación fiscal agresiva y la evasión fiscal y en la mejora del sistema del impuesto sobre el valor añadido (IVA). Al mismo tiempo, el CESE desearía poder constatar avances en otros ámbitos.
1.14Tras un análisis económico, social y fiscal exhaustivo, cualquier norma nueva debe ser adecuada para cumplir su propósito y todos los Estados miembros deberán contar en todo momento con posibilidades suficientes para participar en el proceso de toma de decisiones. La obtención de un resultado ventajoso, tanto a nivel de la UE como de cada Estado miembro, deberá ser el objetivo último.
1.15Una vez decididas, las cuatro etapas propuestas deberán aplicarse de forma gradual y la Comisión Europea deberá llevar a cabo una evaluación posterior a cada aplicación.
1.16El CESE subraya que es necesario un proceso más amplio que haga posible avanzar hacia una votación por mayoría cualificada más eficaz, que llevará tiempo y deberá sincronizarse con otras iniciativas políticas. En este sentido, el CESE hace hincapié en la necesidad de:
·un presupuesto de la UE suficientemente sólido,
·una mejor coordinación de la política económica, y
·un trabajo analítico sustancial para evaluar hasta qué punto las medidas fiscales actuales han sido insuficientes.
2.Síntesis de la propuesta de la Comisión
2.1Los Estados miembros pueden adoptar medidas y Directivas a escala de la UE destinadas a establecer normas fiscales nacionales comunes para los impuestos indirectos, por ejemplo el IVA o los impuestos directos, como el impuesto de sociedades. Sin embargo, la Comisión considera que el actual proceso legislativo de la UE para estas cuestiones tiene sus inconvenientes, ya que requiere el acuerdo unánime de todos los Estados miembros antes de que se puedan tomar medidas. Esta unanimidad puede que no se logre o puede que conduzca a adoptar políticas mejorables.
2.2Las propuestas legislativas en el ámbito de la fiscalidad se rigen por los artículos 113 y 115 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Ambos artículos prevén un procedimiento legislativo especial para las cuestiones fiscales mediante el cual el Consejo vota por unanimidad y el papel del Parlamento Europeo se limita a la consulta.
2.3Los Tratados también contienen las disposiciones necesarias para cambiar el proceso de toma de decisiones y pasar de la unanimidad a la votación por mayoría cualificada en el Consejo, en determinadas circunstancias.
2.4El artículo 48, apartado 7, del Tratado de la Unión Europea (TUE) (la denominada «cláusula pasarela») permite a los Estados miembros pasar de la unanimidad a la votación por mayoría cualificada o del procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario en ámbitos que de otro modo se deciden por unanimidad.
2.5Con su Comunicación, la Comisión pretende suscitar un debate sobre cómo reformar el proceso decisorio en el ámbito de la política fiscal de la UE. Asimismo, aboga por una transición gradual en cuatro etapas para pasar a la votación por mayoría cualificada en el marco del procedimiento legislativo ordinario en determinados ámbitos de la política fiscal común de la UE.
2.5.1En una primera etapa, los Estados miembros acordarían pasar a la votación por mayoría cualificada para las medidas que mejoraran la cooperación y la asistencia mutua en la lucha contra el fraude y la evasión fiscales, así como para las iniciativas de carácter administrativo para las empresas de la UE, por ejemplo, la armonización de las obligaciones de información.
2.5.2En la segunda etapa se introduciría la votación por mayoría cualificada como una herramienta útil para impulsar las medidas en las que la fiscalidad apoya otros objetivos políticos, por ejemplo, la lucha contra el cambio climático, la protección del medio ambiente o la mejora de la salud pública.
2.5.3La utilización de la votación por mayoría cualificada en la tercera etapa contribuiría a modernizar normas comunitarias ya armonizadas, en particular, las relativas al IVA y los impuestos especiales.
2.5.4Con la cuarta etapa se pasaría a la votación por mayoría cualificada en el caso de los grandes proyectos fiscales, como la base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS) y un nuevo sistema de imposición para la economía digital.
2.6La Comunicación sugiere que los Estados miembros deberían llegar rápidamente a un acuerdo que permitiera desarrollar la primera y la segunda etapa y contemplar la posibilidad de desarrollar la tercera y la cuarta para finales de 2025.
2.7La Comisión afirma que de esta forma se resolverán los siguientes problemas debidos al actual proceso de toma de decisiones en materia de política fiscal.
2.7.1La necesidad de lograr un acuerdo unánime hace que sea más difícil llegar a un compromiso, porque la oposición de un solo Estado miembro es suficiente para impedir el acuerdo. Los Estados miembros a menudo se abstienen de negociar soluciones con seriedad en el Consejo, porque saben que pueden simplemente vetar cualquier resultado que no les guste.
2.7.2Incluso cuando el acuerdo en el ámbito fiscal se alcanza por unanimidad, tiende a situarse en el nivel del mínimo común denominador, lo que limita el impacto positivo para las empresas y los consumidores o complica su aplicación.
2.7.3Algunos Estados miembros utilizan propuestas fiscales importantes como moneda de cambio para negociar otras exigencias que puedan tener sobre expedientes completamente distintos, o para presionar a la Comisión para que presente propuestas legislativas en otros ámbitos.
2.7.4Las decisiones adoptadas por unanimidad solo pueden ser revocadas o modificadas por unanimidad. Esto tiende a hacer que los Estados miembros sean excesivamente prudentes, lo que reduce las ambiciones y debilita el resultado final.
2.8Conceder al Parlamento Europeo el mismo peso a la hora de decidir la forma definitiva de las iniciativas de política fiscal de la UE le permitiría contribuir plenamente a la elaboración de la política fiscal de la UE.
2.9No se otorgaría ninguna competencia nueva a la UE ni se reducirían las competencias de los Estados miembros. La Comisión también sostiene que este cambio no afectaría a los derechos de los Estados miembros a fijar los tipos del impuesto sobre la renta de las personas físicas o sobre sociedades como consideraran oportuno.
2.10El coste de la inacción en la política fiscal a escala de la UE, según la Comisión, es elevado. El coste de la lentitud de los avances en la adopción del régimen definitivo del IVA, la BICCIS, el impuesto sobre las transacciones financieras y el impuesto sobre los servicios digitales se cifra en alrededor de 292 000 millones EUR en estos cuatro ámbitos.
3.Observaciones generales y específicas
3.1El CESE apoya la ambición de la Comisión de poner en marcha un debate necesario, habida cuenta de las reticencias que suscita la votación por mayoría cualificada en materia fiscal. En el siglo XXI, una política fiscal acertada debe permitir a la UE abordar los desafíos económicos y financieros que puedan surgir, y que surgirán, en el futuro. La regla de la unanimidad en materia fiscal tenía sentido en los años cincuenta, con seis Estados miembros; ahora, sin embargo, puede parecer cada vez más anacrónica desde el punto de vista político, jurídicamente problemática y económicamente contraproducente.
3.2El Comité, en otros dictámenes anteriores, se ha declarado en favor de modificar la regla de la unanimidad y mostrar una actitud abierta a un enfoque de mayoría cualificada. El CESE emite el presente Dictamen, teniendo en cuenta estos antecedentes y considerando su función como órgano que desea hacer avanzar el proyecto europeo.
3.3Al mismo tiempo, el CESE considera que, en las circunstancias actuales, hay determinadas condiciones relacionadas con un contexto más amplio que deberían cumplirse para que la votación por mayoría cualificada se introdujera con éxito.
3.4El CESE considera que, una vez decida, la aplicación de las cuatro medidas propuestas deberá ser gradual y que la Comisión Europea ha de llevar a cabo una evaluación exhaustiva y completa después de cada aplicación.
3.5La unanimidad en materia fiscal ha tenido repercusiones en otras prioridades políticas más amplias de la UE. La fiscalidad también es esencial para muchos proyectos más ambiciosos de la UE, como la unión económica y monetaria (UEM), la Unión de Mercados de Capitales (UMC), el Mercado Único Digital, el marco en materia de clima y energía para 2030 y la economía circular. La propuesta de la Comisión de revisar la Directiva sobre la fiscalidad de la energía es otro ejemplo de ello.
3.6Un cambio gradual hacia la votación por mayoría cualificada ayudaría a alcanzar los objetivos medioambientales de forma más eficaz en un momento en que la lucha contra el cambio climático es más urgente que nunca. Los datos de Eurostat sugieren que, por término medio, solo el 6 % de los ingresos fiscales totales de los países de la UE proceden de los impuestos medioambientales. La mayor parte de los ingresos proceden de los impuestos sobre la energía y el transporte, y solo una mínima proporción procede de los impuestos sobre la contaminación o el uso de recursos (menos del 0,1 %).
3.7La propuesta de base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS), que ha sido objeto de debate en los últimos veinte años, si se diseña e introduce correctamente, presenta importantes ventajas para las empresas y los ciudadanos. Permitirá reducir tanto los costes de cumplimiento como la complejidad para las empresas más grandes, así como para las que opten por aplicar el sistema propuesto y que comercien en toda la UE. La BICCIS puede desempeñar un papel clave a la hora de combatir la planificación fiscal agresiva y ayudar a restablecer la confianza de los ciudadanos en el sistema fiscal.
3.8El CESE apoya una reforma del impuesto sobre el valor añadido (IVA) a escala de la UE. A falta de un acuerdo sobre esta cuestión, cada año dejan de recaudarse 147 000 millones de euros en concepto de IVA debido a la evasión fiscal, la elusión fiscal y el bajo nivel de recaudación de impuestos por los Estados miembros. El régimen actual está muy fragmentado y es muy complejo, por lo que reduce y distorsiona el comercio y la inversión creando cargas administrativas extensas e innecesarias y obstáculos comerciales para las empresas. El fraude del IVA cuesta actualmente a los presupuestos públicos alrededor de 50 000 millones EUR al año.
3.9Las políticas fiscales divergentes que se han desarrollado en el mercado único tienen efectos negativos. La fragmentación debilita la unidad del mercado único y genera costes más elevados para las bases imponibles relativas al trabajo, la renta y el consumo. En realidad, los trabajadores y los consumidores de toda Europa están pagando por la falta de consenso entre los Estados miembros. Además, los sistemas fiscales divergentes suponen un obstáculo para las pymes que intentan comerciar en el mercado único.
3.10El CESE es consciente de que la política fiscal siempre ha estado estrechamente vinculada a la soberanía de los Estados miembros, puesto que es sumamente importante para algunos de ellos.
3.11El proyecto «Erosión de la base imponible y traslado de beneficios» (BEPS) de la OCDE determinó que el nivel de BEPS, antes de que se adoptasen medidas de lucha contra el fraude, se situaba en un importe entre 100 000 y 240 000 millones USD a nivel mundial. El Servicio de Estudios del Parlamento Europeo ha calculado que las cifras correspondientes a la UE oscilan entre 50 000 y 70 000 millones EUR, lo que equivale al 0,35 % del PIB de la UE.
3.12Actualmente, el papel político del Parlamento Europeo en asuntos fiscales es meramente consultivo, cuando se trata de dar respuestas políticas fiscales. Si se abandonara la unanimidad y se adoptara la votación por mayoría cualificada en materia de fiscalidad, el Parlamento Europeo podría desempeñar un papel importante en el ámbito fiscal.
3.13La Comisión pretende abrir un debate sobre la mejor manera de reformar el modo en que la UE ejerce las competencias que le han sido asignadas en el ámbito fiscal. Se propone que la transición progresiva hacia la plena aplicación de la votación por mayoría cualificada se lleve a cabo en ámbitos políticos específicos de especial interés para todos los Estados miembros. Con su Comunicación, la Comisión no pretende crear nuevas competencias para la UE, ni pasar a un sistema de tipos armonizados del impuesto sobre la renta de las personas físicas o sobre sociedades en toda la UE.
3.14La competencia fiscal implica a menudo una presión creciente sobre los presupuestos públicos. Si se da este caso, ello no solo agravará los desequilibrios de distribución generalizados, sino que también debilitará el lado de la demanda, por lo que se volverá perjudicial para el desarrollo económico. En el contexto de las crisis del euro, debido a las limitaciones presupuestarias, se han puesto en marcha estrictas políticas de austeridad.
3.15Competitividad y estabilidad presupuestaria. Además, unos presupuestos públicos ajustados ejercen con frecuencia presión en la competitividad debido a la falta de oportunidades para financiar futuras inversiones, por ejemplo, en infraestructuras, digitalización o investigación y desarrollo. Por último, también hay interdependencias entre la estabilidad presupuestaria y la estabilidad de los mercados financieros.
3.16Medidas de lucha contra la elusión fiscal. El CESE considera que el papel de la Unión Europea es fundamental en asuntos de relevancia mundial. Aunque, en el pasado, diversos Estados miembros hayan utilizado la competencia fiscal para resolver algunos problemas financieros internos, la reciente adopción de medidas de lucha contra la elusión fiscal ha puesto de manifiesto una actitud abierta y la voluntad de reforzar la equidad y la transparencia de la competencia fiscal.
3.17Política fiscal de la UE. El CESE está firmemente convencido de que el proyecto europeo se sustenta en la condición de que los Estados miembros cuenten siempre con suficientes posibilidades de participar en el proceso de toma de decisiones. El objetivo principal es crear un entorno ventajoso tanto para la UE como para los Estados miembros.
3.18Planificación fiscal y evasión fiscal
3.18.1El CESE destaca y acoge con satisfacción los progresos realizados a escala de la UE en la lucha contra la planificación fiscal agresiva y la evasión fiscal y en la mejora del sistema del impuesto sobre el valor añadido (IVA). Durante el mandato actual de la Comisión se han aprobado unas catorce propuestas en el ámbito fiscal, más que en los últimos veinte años. Se han reforzado las normas de transparencia para incluir un intercambio de información mucho más amplio entre los Estados miembros sobre las situaciones fiscales transfronterizas de los ciudadanos y las grandes empresas. La recaudación del IVA ha mejorado gracias a las nuevas normas para la venta en línea de bienes y servicios y a las nuevas herramientas de cooperación transfronteriza para luchar contra el fraude del IVA.
3.18.2Falta de avances en algunos ámbitos. El CESE ha de señalar que no se han logrado grandes avances a nivel europeo en la reforma del impuesto sobre sociedades, principalmente a causa de la falta de voluntad política en el Consejo. Asimismo, se han bloqueado importantes propuestas sobre la fiscalidad de los servicios digitales y la elusión fiscal debido al sistema de votación por unanimidad.
3.18.3El CESE considera que la política fiscal en general y la lucha contra el fraude fiscal tienen que seguir siendo un ámbito político prioritario para la próxima Comisión. Teniendo en cuenta los numerosos escándalos de paraísos fiscales (LuxLeaks, los «papeles de Panamá», los «papeles del paraíso», etc.), y con referencia a las últimas estimaciones relativas a la evasión fiscal en la UE, que apuntan a una cifra de aproximadamente 825 000 millones de euros al año, el CESE aboga por que se establezca un calendario ajustado.
3.18.4Es a nivel europeo donde pueden obtenerse los mejores resultados en la lucha contra el fraude fiscal transfronterizo. El CESE critica que el Consejo haya bloqueado importantes propuestas legislativas sobre esta cuestión. Una reciente encuesta del Eurobarómetro muestra que tres cuartas partes de los ciudadanos de la UE consideran que la lucha contra los abusos fiscales debe ser una prioridad europea.
3.18.5Países y territorios no cooperadores El CESE se congratula de la publicación, por primera vez, de la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales en diciembre de 2017, y su revisión desde entonces. El CESE respalda plenamente el método de «lista negra» y «lista gris» introducido por la Comisión Europea. A raíz de los escándalos de los «papeles de Panamá» y los «papeles del paraíso», el CESE instó ya a los Estados miembros a colmar las lagunas de la planificación fiscal abusiva. Las jurisdicciones no cooperadoras constituyen una amenaza para el mercado interior de la Unión.
3.19El CESE subraya que es necesario un proceso más amplio que haga posible avanzar hacia una votación por mayoría cualificada más eficaz, que llevará tiempo y deberá sincronizarse con otras iniciativas políticas.
3.19.1Un presupuesto de la UE suficientemente sólido permitiría efectuar transferencias financieras para compensar perturbaciones o desventajas comparativas. A este respecto, el Grupo de Alto Nivel «Recursos Propios», creado con el objetivo de estudiar «la manera de aumentar la sencillez, la transparencia, la equidad y la responsabilidad democrática de los ingresos del presupuesto de la UE», destaca la importancia de una política fiscal europea.
3.19.2Una política económica mejor coordinada podría eliminar la necesidad de contrarrestar la falta de coordinación de las normas fiscales nacionales. La economía de la UE será más eficaz en un contexto de reformas estructurales, inversiones específicas, equidad fiscal, acuerdos comerciales justos, restablecimiento del liderazgo en innovación y realización del mercado único.
3.19.3Sin embargo, también es esencial llevar a cabo el mercado único. Las normas sobre no discriminación y las cuatro libertades garantizadas por el Tratado ya deberían garantizar el cumplimiento de las condiciones para el mercado único. La evolución en el ámbito de las ayudas estatales y el número de casos de infracción también han demostrado que la Comisión dispone de medios para corregir tales distorsiones. Debería realizarse un trabajo analítico sustancial para evaluar hasta qué punto las medidas actuales han sido insuficientes.
Bruselas, 17 de julio de 2019
Luca JAHIER
Presidente del Comité Económico y Social Europeo
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