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DICTAMEN
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Comité Económico y Social Europeo
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Sistema común de la UE para los retornos
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Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un sistema común para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular en la Unión y se derogan la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, la Directiva 2001/40/CE del Consejo y la Decisión 2004/191/CE del Consejo
[COM(2025) 101 final - 2025/0059(COD)]
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SOC/836
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Ponente: José Antonio MORENO DÍAZ
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Coponente: Cristian PÎRVULESCU
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE hace hincapié en que toda política de retorno de la UE debe estar basada en justificaciones claras y centradas en los derechos humanos. Pide una evaluación de impacto exhaustiva que tenga en cuenta las obligaciones vinculantes con arreglo al Derecho internacional y europeo en materia de derechos humanos, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Dichos marcos jurídicos y jurisprudenciales deben guiar el diseño, la aplicación y la interpretación de las medidas de retorno para garantizar el pleno cumplimiento del Derecho.
1.2El CESE lamenta que el Reglamento no se halle integrado en una estrategia más amplia para promover vías de migración legales y seguras. Sin verdaderas alternativas, los procedimientos de retorno seguirán siendo ineficaces y perpetuarán un modelo basado en la exclusión, la vigilancia y la contención. El enfoque del Reglamento favorece una perspectiva legalista y orientada a la seguridad, más que plantearse el éxito de la integración de los nacionales de terceros países y los beneficios que pueden aportar a las sociedades y economías de la UE.
1.3El CESE destaca, por otro lado, la falta de una sólida evaluación de impacto previa de la propuesta. Dado que este Reglamento afecta a la vida de millones de personas, lo propio habría sido realizar una investigación seria y consultas estructuradas con organismos especializados y organizaciones de la sociedad civil. La ausencia de un análisis específico de sus implicaciones para los grupos vulnerables (como los menores, las mujeres solas, las víctimas de la trata de seres humanos o las personas con enfermedades físicas o mentales) es una omisión grave que contradice la obligación de la UE de garantizar un enfoque basado en los derechos.
1.4El CESE subraya la necesidad de establecer mecanismos de supervisión eficaces, independientes y transparentes para hacer un seguimiento del cumplimiento que incluya el control de las prácticas de retorno, las condiciones de internamiento y la conducta de las autoridades competentes, en consonancia con las recomendaciones del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura del Consejo de Europa.
1.5Haciendo hincapié en el compromiso original de la UE plasmado en las Conclusiones de Tampere de 1999, el CESE reitera que retorno debe llevarse a cabo principalmente con carácter voluntario. Tal principio debe seguir siendo la piedra angular de la política de retorno de la UE: el retorno forzoso solo debe considerarse como último recurso cuando se hayan agotado todas las demás opciones.
1.6El CESE pide que se incluyan las garantías procesales fundamentales en las definiciones de la propuesta de Reglamento sobre retorno, como el acceso al asesoramiento jurídico, a intérpretes profesionales y a la traducción de los documentos oficiales. Los recursos ya no tienen un efecto suspensivo automático en las decisiones de retorno (artículo 28, apartados 2 a 4), lo que lleva aparejado el riesgo de expulsión antes de que se dirima la situación. El CESE defiende que el efecto suspensivo sea también obligatorio en los recursos en primera instancia en los que se pueda vulnerar el principio de no devolución, velando por que no se devuelva a las personas a una situación en que puedan sufrir daños mientras sigan abiertas las vías de recurso. En todo proceso de retorno, voluntario o forzoso, debe garantizarse el respeto de los derechos jurídicos.
1.7El CESE advierte de que la propuesta puede conducir a un menoscabo grave de los derechos de los migrantes y del Estado de Derecho. A título de ejemplo, el CESE expresa su profunda preocupación por las actuales disposiciones en materia de internamiento. Considera que los motivos de internamiento (artículo 29) son excesivamente amplios, y aún más problemática es la definición, vaga y basada en presunciones, del «riesgo de fuga» (artículo 30). Insta a la UE a que restrinja de manera considerable el ámbito de aplicación de estas disposiciones y elimine el internamiento para verificar la identidad, a menos que sea absolutamente necesario (y en tal caso, durante el menor tiempo posible). Todo recurso al internamiento debe respetar plenamente los derechos fundamentales, en particular los relacionados con la libertad y la dignidad de la persona.
1.8El CESE insiste en que se adopten normas vinculantes en materia de derechos humanos para evitar retornos a situaciones en las que las personas puedan sufrir graves daños o violaciones de sus derechos. Las decisiones de retorno, especialmente las que implican traslados a terceros países, deben basarse en evaluaciones individualizadas y estar sujetas a un control judicial independiente. El reconocimiento mutuo automático de las decisiones de retorno entre Estados miembros no debe aplicarse cuando se documenten violaciones sistémicas de los derechos humanos en el país emisor.
1.9El CESE no apoya los retornos a países distintos del país de origen. Si el retorno a este no es posible, independientemente del motivo, debe suspenderse el procedimiento de retorno. El CESE considera que los denominados centros de retorno son contrarios al marco jurídico internacional, en concreto a la Convención de Ginebra, y afectan a derechos fundamentales como la no devolución, la tutela judicial efectiva y el derecho efectivo de recurso.
1.10El CESE se opone firmemente a la creación o el mantenimiento de «centros de retorno» y advierte de que son incompatibles con las obligaciones jurídicas internacionales y de la UE. Además, el Comité recomienda aclarar los requisitos de los Estados miembros en lo que se refiere a la obligación de los nacionales de terceros países de cooperar en los procedimientos de retorno y readmisión (artículos 21 a 23), para garantizar que sean precisos y proporcionados. Pide límites a la recopilación de datos y a los registros físicos e insiste en que las sanciones no deben imponerse si no median unas garantías procesales adecuadas y la tutela judicial efectiva.
1.11Además, el CESE advierte de que el artículo 6 de la propuesta de Reglamento, que impone obligaciones de detección e información, podría poner en peligro el acceso a servicios esenciales y socavar la confianza entre los migrantes indocumentados y los proveedores de servicios.
1.12El CESE considera que el Reglamento no aborda adecuadamente el internamiento de menores migrantes. Esta práctica debe eliminarse, en consonancia con las normas internacionales en materia de derechos humanos, entre ellas la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, que establece que el internamiento no responde al interés superior del menor.
1.13El CESE advierte que la financiación de las inversiones relacionadas con los retornos a escala de la UE y de los Estados miembros a través del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) puede desviar recursos de las acciones y programas de integración, la mayoría de los cuales ya están infrafinanciados en ambos niveles. A través de consultas estructuradas con las organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores sociales que participan en el FAMI, el CESE ha adquirido plena consciencia de las dificultades que ya se están experimentando a la hora de mantener los programas, el personal y los conocimientos especializados.
1.14Al CESE le preocupa que, en las denominadas situaciones de emergencia, el artículo 47 permita la suspensión de garantías fundamentales sobre la base de criterios vagos e indefinidos, lo que podría dar lugar a violaciones generalizadas de los derechos de los migrantes.
2.Notas explicativas
2.1En consonancia con el enfoque global de la política de migración de la UE y el Pacto sobre Migración y Asilo adoptado en 2024, la Comisión Europea ha presentado una propuesta de Reglamento para establecer un sistema común para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular en la UE. Dicha propuesta tiene por objeto sustituir la actual Directiva sobre retorno (2008/115/CE) y otras disposiciones dispersas con el objetivo de dotar a la UE de un marco jurídico moderno, coherente y operativo sobre los procedimientos de retorno.
2.2Conforme a la Comisión Europea, el nuevo Reglamento responde a la necesidad de reforzar la eficacia de las políticas de retorno como uno de los pilares del sistema de gestión de la migración de la UE. El contexto actual, caracterizado por retos geopolíticos, presiones migratorias persistentes, movimientos secundarios no autorizados y bajas tasas de retorno efectivo, ha puesto de relieve las limitaciones del marco jurídico vigente y la fragmentación existente entre los Estados miembros.
2.3Los datos disponibles sobre los retornos revelan una serie de retos sistémicos. La gran mayoría de los nacionales de terceros países llegan a la UE de forma autorizada: el promedio anual de primeros permisos expedidos ha superado los 3,5 millones en los últimos tres años (2021-2023). El número de llegadas irregulares es, por término medio, superior a 300 000 al año, según las constataciones de Frontex entre 2022 y 2024. En los años anteriores a la pandemia de COVID-19, la tasa media de retorno se situó en casi el 33 %; en 2023, fue del 19 %, y en 2024 aumentó al 24 %. Frontex aporta asistencia en aproximadamente el 50 % de los retornos desde los Estados miembros y presta apoyo operativo en todas las fases del proceso de retorno y reintegración. Asimismo, ha establecido el Programa de Reintegración de la UE, que ofrece apoyo tras la llegada y asistencia a la reintegración a largo plazo de los retornados, tanto voluntarios como forzosos, y ha auxiliado a más de 19 000 personas entre 2022 y finales de 2024.
2.4El Consejo Europeo, en sus Conclusiones de febrero y octubre de 2024, pidió a la Comisión que presentara urgentemente propuestas de legislación para mejorar los procedimientos de retorno. En respuesta a dicha petición, el nuevo Reglamento propone armonizar los procedimientos de retorno, reducir las divergencias entre los Estados miembros y garantizar la coherencia con otros instrumentos del Pacto, como el Reglamento de Procedimientos de Asilo y el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración.
2.5Sobre el papel, la propuesta establece un procedimiento común de retorno basado en disposiciones claras y proporcionadas que respetan los derechos fundamentales y son directamente aplicables en todos los Estados miembros. El nuevo marco tiene por objeto colmar los resquicios legales, evitar la elusión del sistema normativo mediante el desplazamiento entre los Estados miembros e introducir herramientas como la orden europea de retorno, el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno y criterios armonizados para evaluar el riesgo de fuga y adoptar medidas coercitivas.
3.Observaciones en torno a la propuesta de Reglamento sobre el sistema común de retorno
3.1El CESE toma nota de la propuesta de Reglamento, presentada por la Comisión, por el que se establece un sistema común para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular en la Unión. Asimismo, toma buena nota del reconocimiento de la necesidad de unificar los procedimientos, reducir la fragmentación normativa y garantizar una gestión eficaz del retorno, pues se supone que contribuirá a formular una política migratoria más coherente, integrada y eficaz. Respecto de la Directiva sobre retorno de 2008, la propuesta representa un paso adelante hacia un planteamiento más integrado y eficaz de la UE, y refleja la noción de que el actual sistema de retorno no funciona como estaba previsto.
3.2El CESE está evaluando la intención de dotar a los Estados miembros de una legislación común clara que contribuya a reducir la inseguridad jurídica, mejorar la cooperación y evitar que los flujos migratorios irregulares se gestionen de manera descoordinada o desigual dentro de la UE, lo que representa una oportunidad de establecer normas e instrumentos comunes, entre ellos garantías reforzadas en materia de derechos fundamentales.
3.3El documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la propuesta de Reglamento es encomiable, pero no puede sustituir a una evaluación de impacto adecuada
. Compara tres posibles hipótesis de trabajo para avanzar en el programa de retornos: una en la que se mantiene el marco actual, y otras dos en las que se mejora con un nuevo instrumento, ya sea una Directiva o un Reglamento. Lamentablemente, los criterios utilizados para evaluar las opciones se han reducido a un enfoque orientado a la seguridad, que hace hincapié en la eficacia de los retornos forzosos. La evaluación del impacto sobre los derechos fundamentales tiene carácter formal y resulta poco convincente.
3.4El CESE expresa su preocupación ante la posibilidad de que el Reglamento propuesto refuerce un enfoque restrictivo y orientado a la seguridad que socave los compromisos de la UE con los derechos humanos, la legislación internacional y el carácter central de la persona en el marco de la política migratoria. El CESE también considera que la propuesta perpetúa el relato inaceptable de equiparar la migración irregular a una amenaza y riesgo para la seguridad, situándola en el mismo nivel que la delincuencia grave o el terrorismo.
3.5Desde el punto de vista del CESE, regresan los marcos narrativos predominantes con la noción de «obligación funcional» del sistema de migración, omitiendo las causas estructurales de la migración y sin abordar las deficiencias de los sistemas de acogida y asilo de la UE.
3.6El CESE hace hincapié en que las bajas tasas de retorno no se deben únicamente a la falta de instrumentos jurídicos o de cooperación por parte de los migrantes, sino que obedecen en gran medida a la ausencia de una auténtica política común de migración y asilo, a la falta de confianza entre los Estados miembros en las instituciones de la UE y a la externalización de responsabilidades a terceros países.
3.7El CESE reitera su posición anterior de que la debilidad estratégica de la política de inmigración y asilo de la Unión Europea es su casi exclusiva dedicación a la lucha contra la irregularidad, sea en frontera o a través de los retornos voluntarios y forzados. Por este motivo, emplaza de nuevo a la Comisión a revisar su marco de referencia, y a trabajar eficazmente con el objetivo de dotar de una mirada integral a la política de inmigración y asilo, que promueva una movilidad ordenada, regular y segura.
3.8El CESE insiste en que todos los procedimientos de retorno deben respetar plenamente el principio de no devolución y en que los retornos forzosos no deben llevarse a cabo sin una evaluación individualizada rigurosa, teniendo en cuenta el riesgo personal, las condiciones de salud, la situación familiar y otros factores pertinentes.
3.9El CESE expresa su profunda preocupación por las medidas que los Estados miembros deben aplicar para detectar a los nacionales de terceros países. En 2016, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa pidió, por un lado, desvincular la ejecución de las normas y el control de la inmigración de la prestación de servicios y la garantía de derechos, y, por el otro, liberar a las autoridades cuyas responsabilidades principales recaen en otros ámbitos (por ejemplo, la educación, la atención sanitaria, la vivienda, la seguridad y la asistencia sociales, la protección de los trabajadores y la justicia) de las injerencias de las autoridades y políticas dedicadas al cumplimiento de la legislación en materia de inmigración
. El CESE apoya esta petición y propone que la Comisión aclare en mayor medida los límites y las garantías procesales para proteger los derechos fundamentales en relación con la detección.
3.10El Reglamento aclara los motivos de los retornos forzosos. Sin embargo, es necesaria una mayor claridad procedimental en relación con conceptos como la negativa a cooperar (¿qué implica?) y «plantear riesgos para la seguridad» (¿cómo se evaluarán dichos riesgos, quién lo hará y con qué fin?).
3.11El CESE expresa su preocupación por la modificación de la definición de «país de retorno» y la ampliación de la gama de países a los que los nacionales de terceros países pueden ser retornados forzosamente, distintos de sus países de origen, a saber: países en los que pueden haber residido previamente, terceros países seguros, primeros países de asilo, países en los que tienen derecho a entrar o países con los que exista un acuerdo o convenio de retorno (centros de retorno). Estos cambios resultan problemáticos, pues se niega a los nacionales de terceros países capacidad para decidir o expresar sus preferencias, y se les coloca en una posición en la que sus derechos y su seguridad se ven amenazados. Podrían ser deportados a países con los que no tengan ningún vínculo o afinidad y en los que su estatuto sea incierto y vulnerable. En este sentido, es particularmente relevante una sentencia reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que exige un examen más riguroso del concepto de «tercer país seguro». La sentencia hace hincapié en la necesidad de asegurarse de que el concepto se aplique conforme a criterios objetivos y uniformes, con pleno respeto de los derechos fundamentales y del principio de no devolución, y de que se evite su uso arbitrario como instrumento para externalizar la gestión de los retornos.
3.12El CESE advierte del riesgo de que los acuerdos de readmisión con terceros países, incluidos los denominados «centros de retorno», puedan vulnerar los derechos fundamentales debido a la insuficiencia de garantías y a la falta de mecanismos de supervisión independientes. Supeditar la cooperación exterior de la UE al control de la migración y a la aceptación de los retornos menoscaba la coherencia de las políticas, la solidaridad internacional y el respeto del Estado de Derecho.
3.13Asimismo, el CESE considera que los instrumentos propuestos, como la orden europea de retorno, los mecanismos de reconocimiento automático y el refuerzo del deber de cooperación de las personas afectadas, suponen una preocupante reducción de las garantías procesales. La simplificación de los procedimientos puede dar lugar a procesos administrativos acelerados que no evalúen adecuadamente las necesidades de protección o las vulnerabilidades de cada persona, lo que vulnera el principio de no devolución. La imposición de plazos uniformes para recurrir las decisiones o cooperar con el proceso de retorno puede socavar el acceso efectivo a las vías de recurso, en particular para las personas que no cuenten con servicios gratuitos de interpretación o asistencia jurídica gratuita mientras se hallan en situación de internamiento.
3.14El CESE subraya que las disposiciones sobre internamiento y riesgo de fuga deben aplicarse con extrema cautela. El internamiento no debe convertirse en una herramienta sistemática de gestión de los retornos y solo debe utilizarse como último recurso, tras una evaluación individual y proporcionada. El uso de listas de «riesgo de fuga» amplias y escasamente justificadas normaliza lo que debe seguir siendo una medida excepcional. Por otro lado, el período de internamiento de veinticuatro meses, que no se aplica en caso de infracciones penales, sino de meras irregularidades administrativas, es excesivo y puede vulnerar el derecho a la libertad. Parece que el Reglamento sobre retorno trata la migración en situación irregular como un asunto penal, pero sin ofrecer las garantías procesales típicas del orden penal.
3.15Los Estados miembros evaluarán el riesgo de fuga —el primer motivo por el que se autoriza el internamiento— utilizando una lista de criterios que, en la práctica, pueden resultar poco claros o abusivos, por ejemplo, la falta de residencia. Esta puede no ser intencionada, sino deberse a situaciones discriminatorias en relación con las prácticas legales y de prestación de vivienda.
3.16El CESE acoge con satisfacción que los Estados miembros deban establecer un mecanismo independiente para supervisar el respeto de los derechos fundamentales durante las operaciones de expulsión. No obstante, le preocupa que la propuesta introduzca nuevas obligaciones para los retornados (como la cooperación activa con las autoridades) sin reforzar proporcionalmente las garantías jurídicas ni velar por el acceso efectivo a las vías de recurso, la representación jurídica gratuita o el apoyo psicosocial.
3.17El CESE acoge con satisfacción la intención de reforzar los programas de retorno voluntario y reintegración, si bien señala que se requieren una inversión real y una verdadera cooperación con los países de origen. A este respecto, el CESE señala que la política de retorno no puede basarse únicamente en incentivos o presiones a terceros países y que la cooperación debe sustentarse en el respeto de los derechos humanos, el Estado de Derecho y el desarrollo sostenible.
3.18Los Estados miembros pueden variar el período mínimo concedido a los retornados para que abandonen el país voluntariamente, si bien el plazo máximo, determinado a escala de la UE, es de tan solo treinta días, lo que podría resultar demasiado corto para un proceso tan complejo y exigente desde el punto de vista logístico. Los afectados deben realizar simultáneamente los trámites para el resto de los miembros de la familia, gestionar los vínculos personales y las obligaciones laborales, resolver los contratos de arrendamiento y los compromisos con su comunidad y prepararse para la etapa posterior a la llegada al país de origen.
3.19En conclusión, el CESE reconoce la importancia de avanzar hacia un sistema común de retorno más eficaz, coherente y justo, si bien dicho objetivo no debe alcanzarse a expensas de las garantías jurídicas, el acceso a la protección internacional o los compromisos de la UE en materia de derechos humanos. Por consiguiente, el CESE recomienda reforzar los mecanismos de protección, garantizar la supervisión democrática de los procedimientos de retorno y avanzar en la creación de rutas de migración legales y seguras hacia la UE.