TEN/820
Capacidad ferroviaria y gestión del tráfico
DICTAMEN
Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo
relativo al uso de la capacidad de infraestructura ferroviaria en el
espacio ferroviario europeo único, por el que se modifica la Directiva 2012/34/UE
y se deroga el Reglamento (UE) n.º 913/2010
[COM(2023) 443 final – 2023/0271 COD]
Ponente: Angelo PAGLIARA
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Consulta
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…, DD/MM/YYYY
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Base jurídica
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Artículo 91 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
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Aprobado en sección
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06/09/2023
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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60/0/0
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Aprobación en el pleno
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DD/MM/YYYY
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Pleno n.º
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…
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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…/…/…
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE apoya plenamente los objetivos del paquete de medidas sobre el transporte ecológico; en particular, acoge con satisfacción la propuesta en cuanto al uso de la capacidad de infraestructura ferroviaria y los ambiciosos objetivos fijados para el transporte ferroviario, lo cual es una base fundamental para lograr un sistema de transporte ecológico y sostenible.
1.2El CESE es consciente de la necesidad de adjudicar eficazmente la capacidad ferroviaria. Los distintos modos de transporte, como el transporte de mercancías y pasajeros, de larga distancia y local, nacional e internacional, involucran a múltiples partes interesadas y, a menudo, intereses contrapuestos. El CESE insta a la Comisión a que intente lograr un equilibrio adecuado entre estos diferentes intereses otorgando prioridad al interés público.
1.3El CESE pide a la Comisión que promueva una política activa de la UE centrada en la inversión para la construcción de nuevas infraestructuras y en el mantenimiento de las ya existentes, centrándose no solo en las líneas de larga distancia internacionales y de alta velocidad, sino también en las líneas locales y regionales.
1.4El CESE subraya la importancia del diálogo social para la introducción de nuevas herramientas digitales en el lugar de trabajo. Los nuevos métodos y herramientas para planificar la capacidad de infraestructura de los ferrocarriles europeos deben ir acompañados de un diálogo significativo entre los trabajadores y las empresas que utilizan estos sistemas, así como de una evaluación exhaustiva del impacto en el personal y de las necesidades de formación adicional.
1.5El CESE considera que la planificación de la capacidad propuesta afectará en particular a los administradores de infraestructuras y a los trabajadores. La salud y la seguridad laboral de los trabajadores de mantenimiento de infraestructuras deben constituir una prioridad del proceso de planificación de la capacidad y de su posterior despliegue.
1.6La libre circulación de personas y mercancías constituye una de las libertades fundamentales de la Unión Europea. Teniendo en cuenta el gran potencial de los ferrocarriles, el CESE acoge favorablemente la iniciativa e insta a la Comisión Europea a que ponga en marcha todas las medidas complementarias necesarias no solo para que el transporte ferroviario sea más atractivo, accesible para las personas con discapacidad y asequible para la ciudadanía, sino también para invertir en los trabajadores del sector y mejorar sus condiciones de trabajo, capacidades y cualificaciones.
2.Observaciones generales
2.1El transporte ferroviario es un modo de transporte eficiente desde el punto de vista energético y ecológico. Según los datos facilitados en la propuesta de Reglamento, en 2020 el transporte ferroviario en la UE representó el 5,1 % del transporte de pasajeros y el 11,5 % del transporte de mercancías, pero solo el 0,4 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. Además, el transporte ferroviario solo supone el 1,9 % del consumo energético del transporte, debido a que la mayoría de los desplazamientos en tren se realizan en líneas electrificadas.
2.2Según la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente de 2020, el tráfico ferroviario de mercancías debería aumentar en un 50 % de aquí a 2030 y duplicarse de aquí a 2050, mientras que el tráfico ferroviario de alta velocidad debería duplicarse de aquí a 2030 y triplicarse de aquí a 2050. Teniendo en cuenta que la red ferroviaria está en gran medida electrificada, un aumento del uso de los servicios ferroviarios podría ayudar a reducir las emisiones y contribuir a alcanzar los objetivos del Pacto Verde.
2.3El futuro crecimiento del tráfico ferroviario que se considera necesario para descarbonizar el transporte está amenazado, dado que una proporción cada vez mayor de la red ferroviaria de la UE está congestionada y es incapaz de satisfacer las necesidades de capacidad correspondientes a todas las solicitudes de surcos ferroviarios.
2.4Por lo tanto, la Comisión Europea propone un método más flexible y eficaz para gestionar la capacidad y el tráfico, que, en su opinión, mejorará tanto la calidad de los servicios disponibles como el aprovechamiento de la red ferroviaria del continente, apoyando la descarbonización.
2.5Curiosamente, la propuesta supone un paso atrás respecto del Reglamento sobre los corredores ferroviarios de mercancías de 2010 ya que suprime el concepto de corredor a efectos de la gestión de la capacidad, aunque mantiene y desarrolla lo que describe como los aspectos positivos del Reglamento. Afirma que los resultados de este ejercicio han sido insatisfactorios, ya que la gestión de la capacidad basada en corredores no refleja el funcionamiento habitual de los trenes de mercancías. Además, la creciente atención prestada a los servicios transfronterizos agrava el problema, ya que los flujos de pasajeros y mercancías no siempre coinciden.
Aunque el CESE comprende por qué la Comisión quiere dejar de utilizar el enfoque basado en los corredores para gestionar las capacidades, subraya que el desarrollo de los corredores de la RTE-T debe seguir siendo una prioridad.
2.6Los servicios ferroviarios transfronterizos requieren mejorar la coordinación existente actualmente entre las redes. Se necesitan mecanismos más sólidos para estrechar la coordinación entre los administradores de infraestructuras nacionales y otras partes interesadas que contribuyen a la prestación de servicios ferroviarios transfronterizos.
2.7La propuesta pretende favorecer una adjudicación más eficaz de la capacidad de la infraestructura ferroviaria introduciendo flexibilidad en el proceso y otorgando a los administradores de infraestructuras un papel más destacado en la determinación de las necesidades de transporte.
2.8La propuesta se basa en la labor realizada por el sector en el marco del proyecto de remodelación de los horarios en aras del proyecto de gestión inteligente de la capacidad (TTR, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es abordar las deficiencias de los procesos actuales de gestión de la capacidad de infraestructura y el tráfico ferroviario. En efecto, la propuesta proporciona un marco jurídico para el pleno despliegue del proceso TTR.
2.9La propuesta prevé introducir incentivos para que tanto los administradores de infraestructuras como las empresas ferroviarias cumplan los compromisos sobre capacidades y se abstengan de introducir cambios a corto plazo.
2.10Afirma que debe reforzarse el papel de la Red Europea de Administradores de Infraestructuras (ENIM, por sus siglas en inglés) con el fin de confiarle el desarrollo y la implantación de procedimientos y metodologías para gestionar la capacidad y coordinar la capacidad y el tráfico transfronterizos. También es necesario proporcionar una coordinación estructurada entre los administradores de infraestructuras y los operadores que recurran a la red, en particular mejorando los intercambios de datos entre los administradores de infraestructuras. Se considera prioritario el despliegue de herramientas digitales interoperables y una mayor automatización.
2.11En consecuencia, se prevé que la digitalización de los procesos relacionados con la capacidad aumente la eficiencia de los servicios, mejore su calidad y dote a los administradores de infraestructuras de la capacidad para afrontar acontecimientos imprevistos.
3.Observaciones particulares
3.1El CESE lamenta que la propuesta no incluya referencia alguna a los trabajadores del sector ferroviario ni al incremento en los costes administrativos que soportan los administradores de infraestructuras, lo que requerirá más recursos. También lamenta que no exista un equivalente a la Red Europea de Administradores de Infraestructuras para las empresas y terminales ferroviarias. El CESE pide a la Comisión Europea que proponga una estrategia coherente para promover a largo plazo el transporte de mercancías ecológico. El paquete de medidas de ecologización del transporte de mercancías propuesto carece de coherencia, ya que puede provocar una transferencia modal inversa del transporte ferroviario al transporte por carretera al facilitar la operabilidad transfronteriza de megacamiones propulsados por combustibles fósiles (gigaliners).
3.2Este cambio en la planificación de la capacidad repercutirá en el trabajo diario de los trabajadores ferroviarios, en particular de los administradores de infraestructuras, que se verán presionados para contratar personal adicional que desempeñe las crecientes tareas administrativas. Además, la salud y la seguridad laboral de los trabajadores de mantenimiento de infraestructuras deben constituir una prioridad del proceso de planificación de la capacidad.
3.3Por lo tanto, el Comité considera necesario evaluar su impacto en el número y la naturaleza de los puestos de trabajo en la esfera de los administradores de infraestructuras y de las empresas ferroviarias, así como en las necesidades de formación, especialmente para los trabajadores que participan directamente en el proceso de planificación de la capacidad.
3.4El CESE acoge con satisfacción los ambiciosos objetivos relativos al transporte ferroviario, que es la columna vertebral de un sistema de transporte sostenible. Una adjudicación más eficiente de la capacidad de infraestructura puede crear a corto plazo la tan necesaria capacidad adicional y mejorar la planificación de las necesidades a largo plazo.
3.5Por otra parte, el CESE apoya los continuos esfuerzos por armonizar las diferencias técnicas en la red ferroviaria europea.
3.6El CESE lamenta que los resultados de la aplicación del Reglamento no vayan a ser tangibles hasta después de 2030. Por consiguiente, el CESE recomienda acelerar la aplicación de determinados aspectos con el fin de lograr resultados concretos de aquí a 2025, como la digitalización de las herramientas o la gestión digital de la capacidad. El CESE considera fundamental acelerar el despliegue y la utilización de herramientas digitales en los próximos años para satisfacer parcialmente la creciente demanda de tráfico ferroviario y cumplir los objetivos del Pacto Verde y de la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente.
3.7El CESE acoge con satisfacción la introducción de una planificación evolutiva (plurianual) y de acuerdos marco. No obstante, es importante señalar que la obligación para los administradores de infraestructuras de suscribir acuerdos marco debe ir acompañada de una revisión del Reglamento de Ejecución (UE) 2016/545. Este Reglamento regula los acuerdos marco de tal manera que en la práctica resultan extremadamente burocráticos y gravosos para los administradores de infraestructuras. Por este motivo, muchos administradores de infraestructuras europeos se han negado hasta ahora a recurrir a ellos.
3.8El nuevo concepto de planificación evolutiva es un elemento clave para garantizar que el nuevo proceso de adjudicación y gestión de la capacidad se ajuste a las necesidades del mercado. Al mismo tiempo, deben permitirse las especificidades nacionales, siempre que no socaven el proceso general de aplicación.
Sin embargo, el CESE también señala que es necesaria una enorme inversión pública a medio y largo plazo para construir nuevas infraestructuras y mantener y mejorar las líneas existentes., invirtiendo al mismo tiempo en herramientas digitalizadas como la gestión digital de la capacidad. El CESE considera fundamental para el sector ferroviario acelerar en los próximos años el despliegue y la implantación de la gestión digital de la capacidad. A tal fin, la Comisión Europea debe velar por que se disponga de financiación suficiente para poder ejecutar plenamente el proyecto TTR, incluida la gestión digital de la capacidad. También debe promoverse la inversión en el Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario (ERTMS, por sus siglas en inglés), ya que puede aumentar la capacidad de infraestructura.
3.9El CESE acoge con satisfacción que la Comisión Europea se base en los conocimientos especializados del sector, a saber, los resultados del proyecto TTR entre otras iniciativas sectoriales, tales como la gestión de contingencias y la red europea de gestión del tránsito. La adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria constituye un rompecabezas extremadamente complejo. Es preciso analizar cuidadosamente las repercusiones de cualquier cambio en el sistema. El nuevo proceso de capacidad aborda la actual falta de armonización, sincronización y coordinación en los procesos de adjudicación de capacidad en la UE. Con su sólida base de conocimientos sectoriales, la propuesta puede garantizar que el nuevo modelo responda mejor a las necesidades reales de la infraestructura ferroviaria y de los usuarios.
3.10Para mejorar el tráfico transfronterizo, la propuesta apela a la armonización de las normas y procedimientos que rigen la gestión de la capacidad de la infraestructura ferroviaria.
A este respecto, el CESE subraya que deben respetarse siempre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Debe limitarse a lo realmente necesario la superposición de niveles adicionales de coordinación o burocracia en un sistema ya complejo, como por ejemplo la instauración de un organismo de evaluación del rendimiento para asesorar a la Comisión Europea en todos los ámbitos que influyen en el rendimiento de los servicios ferroviarios y la gestión de infraestructuras, establecer un marco común para evaluar el rendimiento y garantizar que los administradores de infraestructuras utilicen principios y metodologías comunes para medir el rendimiento a través de indicadores acordados, contribuyendo así a detectar deficiencias en el rendimiento de la red. Es importante utilizar un conjunto bien definido pero limitado de indicadores clave de rendimiento. El organismo de evaluación del rendimiento debe incorporar de manera equilibrada la experiencia y los conocimientos de los administradores de infraestructuras y de las empresas ferroviarias.
El CESE considera que esta iniciativa legislativa debe limitarse únicamente a lo necesario para ejecutar el proyecto TTR y basarse principalmente en las disposiciones ya vigentes de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único.
3.11El CESE considera que una mayor claridad en la asignación de surcos y una mayor flexibilidad harán que el ferrocarril resulte más atractivo para el transporte (de larga distancia), tanto de pasajeros como de mercancías.
3.12Aunque la optimización de la adjudicación de capacidad de la infraestructura ferroviaria supone sin duda un paso adelante en la promoción del ferrocarril como modo de transporte sostenible, el CESE también subraya la evaluación del sector con arreglo a la cual esto dará lugar a un aumento máximo del 3 % de la capacidad utilizable y a un cambio modal de más del 0,5 % de la carretera al ferrocarril.
La infraestructura ferroviaria actual es totalmente insuficiente para satisfacer la demanda. La construcción de nuevas infraestructuras y el mantenimiento adecuado de la red existente aumentarán significativamente la capacidad, así como la calidad de la infraestructura y de los servicios de transporte ferroviarios de pasajeros y mercancías.
3.13Por consiguiente, el Comité acoge con satisfacción el reconocimiento por parte de la Comisión Europea de que el sector ferroviario afronta otros retos que podrían tener un impacto aún mayor, en particular «la falta de internalización de los costes externos del transporte en todos los modos», «un mantenimiento deficiente o inadecuado de la infraestructura ferroviaria» y «la falta de interoperabilidad técnica y operativa de los sistemas ferroviarios nacionales en la UE».
3.14El CESE reconoce que, si bien la capacidad ferroviaria debe adjudicarse de la manera más eficiente posible, la elección entre pasajeros y mercancías, de larga distancia y local, nacional e internacional siempre requerirá alcanzar un equilibrio entre intereses divergentes. Estas opciones no son neutras y afectarán a la manera en que los ferrocarriles atienden nuestros intereses públicos. Por lo tanto, es fundamental prestar suficiente atención a las líneas locales y regionales. En cualquier caso, la consecución de los objetivos del Pacto Verde no será posible sin contar con el transporte regional debido a su enorme volumen. A este respecto, se congratula de que el Reglamento enfoque los corredores como parte de una red.
3.15El CESE está de acuerdo en que el transporte internacional de mercancías por ferrocarril es crucial para hacer más sostenible el transporte de mercancías en Europa, pero lamenta llegar a la conclusión de que las políticas de la UE de las últimas décadas, que liberalizaron plenamente el sector en 2006, no han logrado aumentar la cuota del transporte de mercancías por ferrocarril en Europa. Para impulsar el transporte ferroviario de mercancías es necesaria una política activa de la UE centrada en la inversión y el fomento de la cooperación transfronteriza entre las empresas ferroviarias de transporte de mercancías. Disponer de una plataforma de empresas ferroviarias a semejanza de la plataforma y la red de administradores de infraestructuras (respectivamente PAIFE y ENIM, por sus siglas en inglés), así como de grupos de trabajo técnicos —similares a la estructura ya existente formada por grupos consultivos de empresas ferroviarias y grupos consultivos de terminales basados en los corredores ferroviarios de mercancías— permitirían mantener un equilibrio respecto de la voz del mercado y serviría de contrapunto al ENIM respecto de la Comisión, así como de interfaz para la Red Europea de Organismos Reguladores Ferroviarios (ENRRB, por sus siglas en inglés).
Por otra parte, el CESE está de acuerdo en que se siga desarrollando el acoplamiento digital automático y financiando (con cargo a la UE) para promover el transporte de mercancías por ferrocarril en Europa.
3.16El CESE apoya plenamente los objetivos del Paquete de medidas sobre el transporte ecológico consistentes en hacer que el transporte en Europa sea más sostenible y lograr un cambio de modelo en el transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril. Sin embargo, el Comité ha observado que el paquete no ofrece medidas que desemboquen realmente en una transferencia modal en el transporte de mercancías.
Si bien una adjudicación más eficiente de la capacidad de infraestructura ferroviaria es un paso en la dirección adecuada, la Comisión Europea propone también facilitar la operabilidad transfronteriza de los camiones de gran tamaño propulsados por combustibles fósiles, los llamados megacamiones. Estos camiones no solo son peligrosos para los demás usuarios de la carretera y a menudo incompatibles con el transporte multimodal, sino que también suscitarán una transferencia modal inversa del transporte ferroviario al transporte por carretera.
3.17Por último, el CESE lamenta señalar que el enfoque de la Comisión Europea de promover el transporte de mercancías por ferrocarril como columna vertebral sostenible de la política europea de transportes no resulta coherente. Precisamente, las investigaciones recientes sobre posibles ayudas estatales ilegales a dos de los mayores operadores de transporte ferroviario de mercancías, lo desmienten. Disuaden a los Estados miembros de invertir en la promoción del transporte de mercancías por ferrocarril como alternativa sostenible al transporte por carretera.
3.18El CESE pide a la Comisión Europea que proponga una estrategia coherente para promover a largo plazo el transporte de mercancías ecológico. El paquete de medidas de ecologización del transporte de mercancías propuesto carece de coherencia, ya que puede provocar una transferencia modal inversa del transporte ferroviario al transporte por carretera al facilitar la operabilidad transfronteriza de megacamiones propulsados por combustibles fósiles.
Bruselas, 6 de octubre de 2023
Baiba MILTOVICA
Presidenta de la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información