NAT/854
Revisión de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases
DICTAMEN
Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo
relativo a los envases y residuos de envases, por el que se modifican
el Reglamento (UE) 2019/1020 y la Directiva (UE) 2019/904 y se deroga la Directiva 94/62/CE
[COM(2022) 677 final – 2022/0396 (COD)]
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Contacto
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nat@eesc.europa.eu
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Administradora
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Caroline VERHELST
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Fecha del documento
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18/04/2023
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Ponente: István KOMORÓCZKI
Coponente: Panagiotis GKOFAS
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Consulta
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Parlamento Europeo, 13/03/2023
Consejo, 08/03/2023
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Base jurídica
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Artículo 114 y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
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Aprobado en sección
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13/04/2023
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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53/0/3
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Aprobado en el pleno
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DD/MM/AAAA
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Pleno n.º
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…
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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…/…/…
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1Los residuos de envases siguen aumentando en todo el mundo y son muy perjudiciales para nuestra salud, nuestras vidas, nuestras economías y el planeta. Por lo tanto, el CESE acoge con satisfacción esta iniciativa y pide a la Comisión Europea que aborde las cuestiones relacionadas con los envases, los residuos de envases y las políticas sobre envases de manera coordinada y que armonice las normas en toda la UE.
1.2El CESE apoya los esfuerzos actuales por reducir los residuos de envases, ya que tienen un impacto muy negativo en el medio ambiente. Al mismo tiempo, lamenta que la propuesta no incluya un análisis exhaustivo de los efectos previstos sobre el medio ambiente, la salud humana y los agentes económicos. El envasado desempeña un papel clave a la hora de garantizar la seguridad, la salud y la calidad de los alimentos y, desde esta perspectiva, no debe prevalecer la protección del medio ambiente frente a la seguridad de los consumidores y la calidad de los envases.
1.3El CESE hace hincapié en que la reutilización y la recarga distan mucho de ser las mejores opciones desde el punto de vista del cambio climático y del medio ambiente. Debido a las largas distancias de transporte que deben recorrerse, en comparación con la recogida y el reciclado locales, el aumento de la logística tendrá un efecto negativo. La limpieza de las botellas recargables aumenta el consumo de energía y las emisiones. El CESE lamenta una vez más la falta de una evaluación de impacto adecuada a este respecto.
1.4El impacto económico dependerá claramente de la redacción exacta de los actos delegados previstos, que solo se adoptarán en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Reglamento. El mero hecho de que los parámetros concretos de las normas no se conozcan hasta después de la entrada en vigor del Reglamento propuesto crea una enorme incertidumbre empresarial y un grave riesgo para el ciclo de inversión e innovación.
1.5El Comité pide que todas las partes interesadas pertinentes, como los interlocutores sociales, los agentes económicos, los trabajadores, los consumidores, las organizaciones de protección de los consumidores, las organizaciones medioambientales y la Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular, participen en la aplicación del nuevo Reglamento. La transposición del Reglamento actualizado a las legislaciones nacionales no debe imponer cargas administrativas u operativas innecesarias a las pymes. A este respecto, es importante garantizar que los plazos de aplicación y entrada en vigor sean adecuados. El CESE señala que el Reglamento sustituye el papel del reciclado, que se establece en el paquete de medidas sobre la economía circular, mediante el artículo 26, que se aplica directamente a todos los agentes económicos, independientemente de que sea o no eficiente desde el punto de vista medioambiental, junto con una restricción obligatoria del uso de envases, independientemente de que entrañe o no un peligro para la salud o un deterioro del medio ambiente.
1.6En cuanto al criterio de «reciclado a escala», el CESE propone aumentar el porcentaje propuesto de residuos de envases reciclados a escala (envases recogidos, clasificados y reciclados en los Estados miembros) del 75 % al 90 % de la población de la UE y, al mismo tiempo, cubrir al menos dos tercios de los Estados miembros de la UE de aquí a 2030 para lograr una aplicación efectiva. El Comité también apoya la aplicación de las calidades por resultados de reciclabilidad y la eliminación progresiva de los envases de calidad por resultados E menos eficientes de aquí a 2030.
1.7El CESE recomienda que los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado solo se tengan en cuenta y se apliquen a materiales de envases específicos, cuando ello pueda dar lugar a un mayor uso de materiales reciclados (por ejemplo, plásticos). En el caso de los envases de acero, los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado serían perjudiciales y podrían dar lugar a una perturbación del mercado de chatarra de acero. Además, los criterios de reciclabilidad de los envases deben incluir los requisitos de diseño para el reciclado, la recogida selectiva, la clasificación eficaz y la capacidad del material para reciclarse múltiples veces. Asimismo, todo objetivo de reducción de residuos establecido en el Reglamento debe fijarse para cada material (objetivos específicos por material), teniendo en cuenta sus especificidades y tasas de reciclado.
1.8El CESE también pone en duda la eficacia de un objetivo general del 15 %, ya que tiene un impacto discriminatorio para los consumidores de países con una producción per cápita relativamente baja de residuos de envases. Los datos estadísticos muestran que la producción de residuos de envases en países con un consumo más elevado es hasta tres veces superior a la de los países con bajo consumo, pero se prevé que todos los países sin distinción reduzcan la cantidad de envases por consumidor en un 15 %. En lugar de ello, el objetivo debe calcularse sobre la base del número de habitantes, la actividad económica, la producción industrial y la renta de los habitantes.
1.9El CESE pide que se apliquen y hagan cumplir los regímenes de protección y apoyo (educación pública, formación, negociación colectiva, sistemas de compensación y transferencia a otras industrias) para los trabajadores empleados en las industrias en transición y que pronto se verán afectados por la aplicación del Reglamento revisado con su transferencia a otras industrias.
1.10El CESE anima a los Estados miembros a que pongan en marcha estrategias para desarrollar sus industrias y talleres de reparación, mediante la oferta de incentivos para invertir en máquinas de reparación, la reducción del precio de las piezas de recambio y la creación de sinergias entre diferentes sectores.
1.11El envasado es una industria en rápida evolución, que supone muchos puestos de trabajo. Por lo tanto, es imprescindible llevar a cabo evaluaciones de impacto y efectuar un seguimiento diligente de los nuevos Reglamentos de forma periódica en los Estados miembros, a escala tanto de la administración central como de la local, ya que son fundamentales para evaluar el impacto sobre la viabilidad económica, los lugares de trabajo y la sostenibilidad medioambiental.
1.12Se pide a la Comisión Europea que adopte un marco diferenciado y personalizado para evaluar, supervisar y comparar las estrategias de envasado de diversos productos. Con el fin de reducir la cantidad de residuos de envases, debe evaluarse periódicamente la necesidad real de envases y revisarse las soluciones optimizadas.
1.13Los consumidores deben ser tenidos en cuenta y recibir incentivos para que reutilicen, devuelvan o reciclen el material de envasado de manera óptima, a través de mecanismos de compensación positivos y negativos. Dado que los consumidores desempeñarán un papel importante en el sistema de depósito y devolución, en la reutilización y en la recarga, el CESE pide que se organicen campañas de sensibilización y educación que permitan a los consumidores conocer y comprender mejor su papel.
1.14El CESE pide al Consejo y al Parlamento Europeo que colaboren estrechamente con los entes locales y regionales y los agentes económicos para encontrar la mejor manera de poner en práctica el sistema de etiquetado.
1.15La calidad y la cantidad de los residuos determinan su potencial de reciclado. El CESE pide a los Estados miembros que evalúen las implicaciones medioambientales y económicas de las actividades de gestión de residuos necesarias durante la fase de planificación.
1.16Desde el punto de vista de los principios legislativos, el Reglamento combina una norma que afecta directamente a los agentes económicos individuales con una Directiva que facilita objetivos marco a los Estados miembros, por lo que debería dividirse en dos actos legislativos. El primero debería ser una Directiva que establezca los objetivos para los Estados miembros en materia de gestión de envases y residuos de envases. El segundo sería un Reglamento sobre los requisitos básicos de los envases y los requisitos en materia de reciclabilidad y etiquetado.
1.17En cuanto a la reducción de residuos, el CESE recomienda que la revisión de la legislación sobre envases y residuos de envases vaya acompañada de una revisión de la Directiva relativa al vertido de residuos (99/31/CE), a fin de reducir la cantidad de residuos depositados en vertederos.
2.Antecedentes y fundamentos
Necesidad de tener en cuenta de forma continuada el impacto de los envases en el medio ambiente
2.1La mayor parte de los envases que se utiliza en el mundo son de un solo uso y se desechan o se reciclan en lugar de reutilizarse. Las autoridades medioambientales de los grandes países industrializados estiman que cerca de la mitad del conjunto de los residuos sólidos municipales consiste en alimentos y materiales utilizados en los envases de alimentos.
2.2En razón del despilfarro de recursos valiosos y la contaminación causada por este sistema de consumo y eliminación de residuos, nuestra salud, nuestro medio ambiente, nuestra sostenibilidad y el clima mundial se hallan en grave peligro.
2.3Por lo tanto, es fundamental que la Comisión Europea haga un seguimiento periódico de los residuos de envases, así como su recogida, gestión y reutilización, junto con todas las partes interesadas pertinentes.
2.4Se prevé que las industrias en transición, así como los empleados y los pequeños propietarios de algunos sectores analizados, se enfrenten a graves dificultades y a pérdidas de ingresos o puestos de trabajo debido a la disminución del volumen de negocios total causada por el efecto de sustitución. Los sistemas de protección social y las iniciativas de readaptación profesional podrían reducir este impacto.
2.5Del mismo modo, algunas regiones que dependen de determinadas tecnologías de envasado y de la producción industrial podrían sufrir a corto plazo la pérdida de puestos de trabajo y la migración de trabajadores tanto altamente como menos especializados. Las políticas adaptadas a escala local son esenciales para evitar la fuga de cerebros y la desertificación de las zonas rurales e industriales.
2.6Es fundamental supervisar el impacto de la aplicación de la legislación por medio de un mecanismo de evaluación permanente para revisar los registros de cada país, intercambiar buenas prácticas y proponer revisiones paramétricas. Deben tenerse en cuenta las posibles mejoras de la capacidad tecnológica de las industrias para reutilizar y reciclar materiales específicos (por ejemplo, plásticos biodegradables), prestando especial atención a la salud pública y a los efectos a largo plazo en el medio ambiente.
Herramientas que cuentan con el apoyo de la Comisión Europea para abordar las cuestiones relativas a los envases y los materiales de envases
2.7El proyecto de Reglamento de la Comisión detalla el papel clave que desempeñan la digitalización y la sostenibilidad en la reducción de los envases y los residuos de envases. Es esencial armonizarlas, ya que son fundamentales para alcanzar los objetivos del Pacto Verde y mejorar la resiliencia, la prosperidad y la sostenibilidad futuras de Europa.
Recursos naturales y energéticos para el envasado: preocupaciones y soluciones
2.8Los envases modernos de alimentos —un de los usos principales de los materiales de envasado— permiten que los alimentos sean fiables, higiénicos, de larga duración y seguros. Sin embargo, la mayoría de los envases de alimentos siguen siendo de un solo uso y no pueden reciclarse completamente, ya que llevan restos de alimentos, son demasiado pequeños o son multicapas.
2.9Cada tipo de envase requiere numerosos recursos, entre ellos energía, agua, productos químicos, petróleo, minerales, madera y textiles. Además, su producción genera a menudo aguas residuales y lodos con sustancias químicas nocivas y emisiones atmosféricas de gases de efecto invernadero, metales pesados y partículas.
2.10Para crear envases modernos de alimentos se utilizan diversos materiales sintéticos y artificiales, como cerámica, vidrio, metal, papel, cartón, cera, madera y, cada vez más, plásticos. La mayoría de estos envases están hechos de vidrio, plástico rígido, papel y cartón. Si bien algunos plásticos más recientes se crean a partir del maíz y otros materiales vegetales, la mayoría se fabrican a partir del petróleo y contienen aditivos como los polímeros.
2.11Es fundamental que la Comisión Europea establezca en la propuesta un contenido biobasado mínimo obligatorio de al menos el 60 % para los envases compostables. Los cartones suelen estar revestidos de un plástico que no es visible, y muchas formas diferentes de envases se etiquetan con el texto utilizando tintas de impresora.
2.12El aumento del uso de diferentes tipos de envases, junto con unas tasas de reutilización y reciclado bajas, puede obstaculizar la creación de una economía circular con bajas emisiones de carbono en la UE.
2.13El CESE considera que los envases compostables seguros para el contacto con los alimentos son la solución más adecuada y desempeñan un papel clave a la hora de garantizar la presencia de más residuos biodegradables. También reduciría la cantidad de plásticos no biodegradables que, de otro modo, contaminan el compost.
3.
Envases de plástico
3.1Las Naciones Unidas han considerado que la contaminación oceánica por plásticos constituye «una catástrofe planetaria», debido principalmente a la cantidad de envases de alimentos fabricados con plástico que han llegado a los ríos. Esto suscita preocupación con respecto a todas las especies acuáticas.
3.2Los Estados miembros tendrán que considerar un nuevo enfoque para los plásticos basado en la economía circular. Pueden promover el desarrollo de opciones de envasado circulares decantándose por otros materiales o materiales poliméricos específicos para garantizar un nivel mucho mejor de reciclabilidad. Cuando no sea posible reciclar los plásticos, estos deberían aprovecharse para generar biocombustibles.
4.Materiales permanentes, datos de reciclado y problemas con los objetivos de recarga de botellas de bebidas alcohólicas
4.1Cada material de envasado de alimentos posee características y propiedades diferentes, que afectan a sus posibilidades de reciclado. Los materiales como el aluminio, el vidrio y el acero se consideran «materiales permanentes», dado que presentan una degradación mínima durante la vida útil y pueden reciclarse indefinidamente sin perder calidad ni propiedades inherentes al material.
4.2El interés por los materiales permanentes ha aumentado significativamente, en paralelo con la evolución del pensamiento en torno a la economía circular. Estos materiales han de reconocerse adecuadamente en la legislación, mediante políticas futuras que apoyen de manera eficaz su reciclado.
4.3La tasa de reciclado de los envases de vidrio en la UE en 2020 alcanzó una media del 76 %, aunque en algunos Estados miembros los sistemas de recogida y clasificación tienen margen de mejora. En 2017, las tasas fueron del 95 % en Suecia, del 88,4 % en Alemania, del 78 % en Italia y del 61 % en Francia.
4.4La propuesta establece objetivos obligatorios para la reutilización y la recarga de botellas de bebidas alcohólicas. Sin embargo, los agentes económicos están firmemente convencidos de que estos objetivos pueden plantear retos importantes, tanto respecto del suministro como de los riesgos para la salud pública, dado que los consumidores suelen utilizar las botellas para otros fines prácticos. Esta reutilización obligatoria podría causar problemas, en parte debido a infecciones por el desarrollo de patógenos y bacterias, entre otros motivos.
5.
Contaminación del agua y el suelo procedente de los envases de alimentos
5.1Cuando los envases se desechan en vertederos, especialmente los envases de plástico, además de suponer una grave contaminación inaceptable de la superficie y del medio ambiente, los productos químicos de los materiales, como las tintas y los colores del etiquetado, también se filtrarán a las aguas subterráneas y al suelo.
5.2Los residuos plásticos, en particular, se desplazan con frecuencia a las regiones más remotas del planeta, poniendo en peligro las vidas humana, marina y de las aves. La contaminación por plásticos en los océanos ha sido tan negativa que el jefe de Asuntos Oceánicos de las Naciones Unidas la ha calificado como una crisis planetaria.
5.3La contaminación oceánica es solo uno de los efectos negativos del plástico en el ecosistema. Según un estudio, un tercio de todo el plástico se tira y termina en los cursos de agua o en el suelo. Otros indican que la cantidad de contaminación por microplásticos en los suelos en todo el mundo es entre cuatro y veintitrés veces superior a la de la contaminación por microplásticos en nuestros océanos.
5.4Los microplásticos presentes en el suelo afectarán negativamente al comportamiento de los animales del suelo, como las lombrices de tierra, por lo que provocarán la propagación de enfermedades y tendrán otros efectos nocivos. También se han encontrado microplásticos en los recién nacidos. Además, los plásticos que se degradan absorben sustancias nocivas como el diclorodifeniltricloroetano (DDT) una vez que se encuentran en la tierra y en los cursos de agua.
6.
Contaminación del aire y los océanos por los envases de alimentos
6.1Los residuos de envases de alimentos que no pueden compostarse o reciclarse suelen depositarse en vertederos, generando emisiones a la atmósfera, incluidos los gases de efecto invernadero. Los vertederos liberan metano, amoníaco y sulfuro de hidrógeno. En cambio, los incineradores liberan mercurio, plomo, cloruro de hidrógeno, dióxido de azufre, óxidos nitrosos, partículas y dioxinas, que son los compuestos más peligrosos.
6.2La mayoría de las tazas y tapas de café, las cápsulas de café, los recipientes de espuma de poliestireno, las botellas y tapones de plástico, las envolturas de plástico, los portabotellas de seis unidades y las bolsas de plástico de alimentación están diseñados para un solo uso. Sin embargo, si no se reciclan, obstruyen nuestros cursos de agua, donde los animales los confunden con alimentos o se enredan con ellos.
6.3Todo el plástico flotante alrededor de los océanos es sumamente nocivo para los animales. Ocean Conservancy afirma que se ha detectado plástico en el 59 % de las aves marinas, como el albatros y los pelícanos, en el 100 % de las especies de tortugas marinas y en más del 25 % de los peces muestreados en los mercados de pescado y marisco.
6.4Aunque hay miles de millones de kilos de plástico formados por billones de trozos que se arremolinan en los océanos arrastrados por las corrientes, solo un 5 % de esa masa de plástico es visible en la superficie; el resto flota debajo o se ha depositado en el fondo del océano.
6.5El CESE considera fundamental fomentar el reciclado orgánico de los residuos alimentarios y de los residuos de envases compostables de alimentos, teniendo también en cuenta que la recogida selectiva para el reciclado orgánico de residuos alimentarios será obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2023. Los residuos del ganado, como el estiércol y los purines, ofrecen la posibilidad de generar fertilizantes orgánicos, biogás o biometano.
7.
Observaciones generales
7.1El CESE apoya la ambición de la Comisión Europea de revisar los requisitos aplicables a los envases y residuos de envases, con el fin de limitar la cantidad, el tamaño y el peso de los envases en el mercado único de la UE, evitar la producción de residuos de envases inútiles, apoyar el reciclado de alta calidad y aumentar la reciclabilidad y la reutilización de los envases.
7.2Toda revisión de la legislación sobre envases y residuos de envases debe estar plenamente en consonancia con los objetivos generales del Pacto Verde Europeo (neutralidad climática, uso sostenible de los recursos naturales y protección del medio ambiente) y ser coherente con la legislación relacionada, como el Plan de Acción para la Economía Circular, la Directiva Marco de los Residuos, la Directiva sobre los plásticos de un solo uso, la Directiva sobre el diseño ecológico y la legislación de la UE sobre materiales en contacto con alimentos.
7.3El CESE hace hincapié en la necesidad de establecer criterios estrictos sobre la reciclabilidad de los envases. Los envases deben considerarse reciclables cuando puedan reciclarse múltiples veces en un circuito de materiales permanentes, y no simplemente cuando se cumplan los criterios de diseño y los materiales se recojan y clasifiquen por separado sin contaminación.
7.4El CESE considera que los criterios relativos al porcentaje de envases que deben «reciclarse a escala» deben complementarse con un requisito cuantitativo que abarque un número suficiente de Estados miembros de la UE.
7.5El Comité apoya la aplicación de las «calidades por resultados de reciclabilidad», sobre la base de los criterios de «diseño que facilite el reciclado» por categorías de envases. El CESE acoge favorablemente la armonización para todos los materiales y espera que se eliminen de forma progresiva los envases a los que se conceda una calidad por resultados E antes de 2030.
7.6En 2020, la tasa media de reciclado en el caso de los envases de acero a escala de la UE alcanzó el 85,5 %, en el de los envases de vidrio el 74 %, y en el de los envases de papel el 82 %. Los bucles circulares para estos materiales son relativamente eficaces. Sin embargo, la adopción de un objetivo de contenido reciclado para los envases de acero, por ejemplo, podría desestabilizar y fragmentar el mercado secundario de materias primas o chatarra y tener un impacto negativo en el medio ambiente. Los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado solo deben aplicarse a grupos y materiales de envases específicos, cuando su adopción pueda dar lugar a mejoras en el mercado y a un mayor uso de materiales reciclados (por ejemplo, los plásticos).
7.7El CESE destaca que las cuotas de mercado de los diferentes materiales de envasado respecto del volumen global de residuos de envases de los Estados miembros se tendrán en cuenta a la hora de evaluar el potencial de reducción de residuos. Deben fijarse objetivos de reducción para cada material de envasado (plástico, papel, metales ferrosos, aluminio, etc.), teniendo en cuenta la evolución de las tasas de reciclado a lo largo del tiempo, a fin de garantizar la igualdad de condiciones y evitar la sustitución innecesaria de determinados materiales de envasado por alternativas con baja reciclabilidad.
7.8Se debería incentivar eficazmente a los Estados miembros de la UE para que apoyen nuevas inversiones en infraestructuras y tecnologías de reciclado, así como en investigación y desarrollo.
7.9El CESE considera que la revisión de la Directiva relativa a los envases y residuos de envases también debe ir acompañada de una revisión de la Directiva relativa al vertido de residuos (99/31/CE), a fin de reducir la descarga de los residuos de envases en los vertederos. Reducir la cantidad de residuos que acaban en vertederos estaría en consonancia con el compromiso de la UE de reciclar y reducir los residuos.
7.10El Reglamento revisado debe respetar y aplicar el principio de neutralidad de los materiales, es decir, permitir la elección de un material de envasado en función de su idoneidad para un uso particular, sus características técnicas y estructurales y su perfil medioambiental global.
8.
Observaciones específicas
8.1Además de la legislación propuesta, que abarca el etiquetado, la comunicación, la recogida, la clasificación y la reutilización, el CESE estima que los Estados miembros deben sopesar la fijación de restricciones en la producción de materiales de envasado y, quizás, la introducción de nuevos impuestos para cumplir los plazos del Pacto Verde.
8.2El CESE propone que la UE y los Estados miembros apliquen un mecanismo de fijación de precios o imposición vinculado a la reciclabilidad y la reutilización de los productos, que ofrezca incentivos para el uso de productos reciclables o renovables y desincentivos para la adquisición de nuevos productos.
8.3Los agentes económicos participantes en este importante sector, que asumen responsabilidades significativas respecto de los trabajadores y sus lugares de trabajo, deben contar con el apoyo financiero de los Estados miembros durante el proceso de transición.
8.4Deben establecerse políticas nacionales e internacionales claras para identificar a los productores de residuos que se transportan a otros Estados miembros.
8.5Los Estados miembros deben animar a las partes interesadas a desarrollar nuevas ideas para un envasado y un etiquetado adecuados a fin de cumplir los objetivos del Pacto Verde y evitar cualquier fraude relacionado con los productos de origen europeo.
8.6Las funciones de los municipios en la recogida y la gestión de residuos deben definirse con claridad para evitar la coexistencia de diferentes procedimientos e infraestructuras de gestión de residuos.
Bruselas, 13 de abril de 2023
Peter SCHMIDT
Presidente de la Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
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