NAT/888
Estrategia de la UE sobre fertilizantes
PROYECTO DE DICTAMEN
Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
Garantizar la disponibilidad y asequibilidad de los fertilizantes
[COM(2022) 590 final]
Ponente: Arnold PUECH D'ALISSAC
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Consulta
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Comisión Europea, 10/11/2022
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Base jurídica
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Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
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Aprobado en sección
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09/03/2023
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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26/0/1
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Aprobado en el pleno
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DD/MM/YYYY
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Pleno n.º
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…
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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…/…/…
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión «Garantizar la disponibilidad y asequibilidad de los fertilizantes», ya que la crisis mundial de los fertilizantes, que comenzó a principios de 2021 y empeoró a raíz de la guerra en Ucrania, resulta especialmente grave en Europa, donde los agricultores se enfrentan tanto a precios sin precedentes como a la escasez de suministro. La situación actual supone una amenaza para la agricultura europea y la seguridad alimentaria mundial.
1.2El CESE destaca que se requieren medidas nacionales de emergencia para limitar el impacto de la crisis de los fertilizantes. Además de la posibilidad de apoyar directamente a los productores de nitrógeno y agricultores más afectados mediante ayudas estatales (que son objeto de restricciones presupuestarias, aumentan el riesgo de falseamiento de la competencia y deben estar sujetas a condicionalidad), el CESE considera que son necesarias medidas correctoras para mejorar el funcionamiento del mercado de fertilizantes de la UE, ya que es probable que estas ejerzan un mayor impacto en los agricultores y resulten más eficaces en relación con sus costes para los contribuyentes.
1.3Para abordar tanto la oferta como los precios de los fertilizantes propiciando las importaciones y la competencia interna, el CESE recomienda adoptar medidas que incluyan la suspensión de los derechos de aduana de importación de la UE sobre todos los fertilizantes, la facilitación de la logística de los fertilizantes y la flexibilidad normativa.
1.4El CESE también considera que se requieren medidas a medio plazo para limitar la dependencia de la UE respecto a los fertilizantes minerales importados y reducir la huella ambiental de la fertilización de los cultivos. El objetivo de tales medidas debe ser limitar el uso de fertilizantes mediante una mayor eficiencia de los nutrientes vegetales, sustituyendo en parte los fertilizantes sintéticos por estiércol animal reciclado y otros residuos, y mejorando la autosuficiencia de Europa en cuanto a la producción de fertilizantes.
1.5El CESE pide además que, a la hora de adoptar nuevas medidas, se tengan en cuenta los aspectos sociales relativos a los agricultores (que se ven muy afectados por los precios de los fertilizantes), a los consumidores de alimentos (que afrontan la inflación de los precios alimentarios) y a los trabajadores industriales.
1.6En la escena internacional, el CESE insta a la UE a reforzar sus acciones contra la inseguridad alimentaria mundial, en particular promoviendo la transparencia, la disponibilidad y el uso eficaz de los fertilizantes. Debe facilitarse el comercio mundial de fertilizantes manteniendo abiertos los mercados, evitando las restricciones y prohibiciones a la exportación, impulsando su producción y ampliando las rutas logísticas.
2.Introducción y contexto
2.1Los fertilizantes contienen tres nutrientes esenciales para el crecimiento de las plantas: nitrógeno (N), fósforo (P) y potasio (K).
2.2Constituyen un insumo clave en la producción agrícola moderna, y su disponibilidad y asequibilidad desempeñan un papel esencial en la seguridad alimentaria. A principios de 2021 comenzó una crisis mundial de los fertilizantes minerales, debida inicialmente a un aumento de la demanda a raíz de la recuperación posterior a la COVID-19, que se ha agravado aún más desde la invasión rusa de Ucrania a causa de las limitaciones del suministro procedente de Rusia, Bielorrusia y Ucrania, tres de los grandes proveedores mundiales de fertilizantes.
2.3La crisis de los fertilizantes ha sido especialmente aguda en Europa, ya que: i) la UE es un gran importador neto de fertilizantes; ii) en lo que respecta al nitrógeno y el fósforo, el mercado de fertilizantes de la UE está protegido por derechos de importación que hacen que los precios internos se sitúen por encima de los mundiales; iii) las importaciones de fertilizantes de la UE procedentes de Rusia, Bielorrusia y Ucrania, que anteriormente representaban el 43 % del total de fertilizantes importados por la Unión, han disminuido significativamente desde marzo de 2022, a pesar de la política oficial de la UE de no prohibir las importaciones de alimentos y fertilizantes procedentes de Rusia.
2.4Los precios internos de los fertilizantes se han elevado hasta alcanzar niveles sin precedentes (en el caso del nitrógeno mineral, en noviembre de 2022 triplicaban los valores de enero de 2021). Junto con la escasez de la oferta y el retraso en las compras, esta evolución dio lugar a una disminución significativa del uso de fertilizantes en la UE para la cosecha de 2022
, y puede conducir a una situación de escasez en varios Estados miembros en la primavera de 2023 que afecte a la cosecha de ese año.
2.5Esta situación se produce en el contexto del Pacto Verde Europeo y la Estrategia «De la Granja a la Mesa»
, publicada por la Comisión Europea en mayo de 2020, que entre otras cosas propone como objetivo a escala de la UE «reducir las pérdidas de nutrientes en un 50 % como mínimo, garantizando al mismo tiempo que no se deteriore la fertilidad del suelo, lo que reducirá el uso de fertilizantes en al menos un 20 % de aquí a 2030».
3.Observaciones generales
3.1El CESE subraya que unos fertilizantes fácilmente disponibles y asequibles resultan esenciales para la producción agrícola y la seguridad alimentaria en Europa y en todo el mundo. La escasez de fertilizantes y sus precios excesivos dan lugar a una reducción del rendimiento de los cultivos, ponen en peligro la producción de alimentos y contribuyen a la inflación de los precios de los alimentos en detrimento de la ciudadanía europea y de la humanidad en su conjunto.
3.2La crisis actual en los mercados de fertilizantes constituye una especial amenaza para los países de renta baja, que se ven gravemente afectados por la inseguridad alimentaria. También supone una amenaza en Europa, donde los colectivos vulnerables ya afrontan dificultades en cuanto a la asequibilidad de los alimentos y la crisis de los fertilizantes puede provocar una reducción de las cosechas y repercutir así en la seguridad alimentaria mundial dado que la UE es uno de los principales productores y exportadores de cereales.
3.3El CESE considera que la escasez mundial de fertilizantes no solo se debe al elevado precio del gas natural, sino también a un desequilibrio entre la oferta y la demanda y a limitaciones logísticas. En la UE, esta situación se ve agravada por el elevado nivel de dependencia del continente respecto a las importaciones de fertilizantes minerales, por los derechos de importación de la Unión y por la guerra en Ucrania.
Medidas nacionales de emergencia
3.4A pesar de los elevados precios de los fertilizantes, la competitividad de costes de varios fabricantes de fertilizantes nitrogenados de la UE parece haberse visto afectada por el precio extremadamente elevado del gas natural en Europa, que ha pasado a septuplicar el nivel de los Estados Unidos, cuando en 2021 lo triplicaba. Además del acceso prioritario al gas natural en caso de racionamiento del gas, puede ser útil prestar un apoyo específico a la industria del nitrógeno de la UE conforme a la situación en cada caso, con el objetivo de maximizar la utilización de las capacidades de producción existentes, tal como propicia el marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal de la UE modificado. A este respecto, se requiere una condicionalidad económica y social para evitar ventajas injustificadas, ya que algunos fabricantes de fertilizantes vieron aumentar sus beneficios a raíz de la crisis de los fertilizantes.
3.5Los usuarios de fertilizantes, y en particular los productores de cultivos herbáceos y los especialistas en la producción mixta agrícola y ganadera, que concentran el 62 % de los gastos en fertilizantes de la UE y el 69 % del consumo de nitrógeno en la Unión, se han visto gravemente afectados por la crisis en curso. Se enfrentan a una escasez de efectivo para adquirir fertilizantes con anterioridad a la cosecha, así como a una reducción de los márgenes, ya que cabe la posibilidad de que los precios más elevados de los productos agrícolas no compensen el efecto del aumento de los precios de los fertilizantes y otros insumos agrícolas. Por lo tanto, un apoyo específico a los usuarios de fertilizantes puede contribuir a responder a la crisis, tal como permite el marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal de la UE modificado.
3.6Sin embargo, existen fuertes limitaciones presupuestarias y conflictos de prioridades a la hora de financiar este apoyo haciendo uso de la reserva agrícola de la UE, que asciende a 450 millones EUR para el ejercicio de 2023. La financiación de estas acciones con cargo a los planes estratégicos nacionales de la PAC tampoco es una opción adecuada, ya que tales planes acaban de aprobarse y su modificación requeriría mucho tiempo. Como alternativa, el recurso a las ayudas estatales plantea tanto restricciones presupuestarias nacionales como el riesgo de un significativo falseamiento de la competencia entre agricultores de diferentes Estados miembros. Esto queda ilustrado por el hecho de que solo tres Estados miembros han implantado hasta la fecha regímenes de ayuda destinados a la adquisición de fertilizantes por parte de los agricultores, por un presupuesto total de 855 millones EUR.
3.7El CESE considera que las medidas correctoras encaminadas a mejorar el funcionamiento del mercado de los fertilizantes de la UE son, por tanto, más aconsejables y más eficaces en relación con sus costes para los contribuyentes. Estas medidas temporales de emergencia deben centrarse tanto en el suministro como en los precios de los fertilizantes en Europa, mediante la facilitación de las importaciones y la competencia. Algunas empresas de fertilizantes están aumentando sus beneficios en una enorme medida: se necesita un mensaje positivo y estratégico en favor de esta industria si queremos que utilicen estos beneficios para invertir en las fábricas europeas y aumentar nuestro nivel de autonomía, que es el precio de nuestra independencia.
3.8A raíz de la propuesta de la Comisión Europea de 17 de julio de 2022, el Reglamento (UE) 2022/2465 del Consejo, de 12 de diciembre de 2022, prevé una suspensión temporal de los derechos de aduana de importación en el caso de la urea y el amoníaco (excepto para los procedentes de Rusia y Bielorrusia). El CESE acoge con satisfacción esta decisión, teniendo en cuenta que, además de los socios que ya se benefician de acuerdos de libre comercio con la UE (como los países del norte de África), otras fuentes de suministro importantes deberían verse afectadas positivamente por dicha suspensión (como los Estados Unidos, los países de Asia Central y los países árabes del Golfo). Sin embargo, el Reglamento entró en vigor demasiado tarde para ser efectivo en la temporada de 2022/2023, ya que la mayor parte de las importaciones de urea se han entregado o encargado a precios desorbitados, y el Consejo ha limitado la medida de suspensión a un período de seis meses en lugar de los dos años iniciales. El CESE recomienda a la Comisión y al Consejo que extiendan el Reglamento a la próxima temporada y a todos los fertilizantes a base de nitrógeno y de fósforo, ya que ello fomentaría la disponibilidad mediante la diversificación del suministro y atenuaría los precios internos de los fertilizantes en la UE.
3.9También deben aplicarse urgentemente otras medidas para abordar el funcionamiento del mercado de los fertilizantes minerales de la Unión en los ámbitos de la logística y la regulación, entre ellas las siguientes: i) incentivar a los agricultores y distribuidores de fertilizantes a realizar compras anticipadas y gestionar los riesgos de precios; ii) facilitar la logística portuaria de las importaciones para los buques de fertilizantes y el transporte interior en camiones; iii) unificar las interpretaciones nacionales relativas a los proveedores de fertilizantes con respecto a las sanciones contra Rusia; iv) permitir flexibilidades temporales en la normativa de la UE, incluidos el Reglamento REACH, la legislación en materia de transporte y el Reglamento sobre los productos fertilizantes.
3.10La Comisión Europea, a raíz de las propuestas técnicas de su Centro Común de Investigación, debe proponer con prontitud medidas legislativas que propicien el uso seguro de estiércol transformado por encima del umbral establecido para las zonas vulnerables a los nitratos por la Directiva sobre los nitratos (RENURE) y permitan un mayor grado de sustitución de los fertilizantes sintéticos.
Medidas internas a medio plazo
3.11Como se menciona en su Informe sobre prospectiva estratégica de 2022, el CESE recomienda reducir la dependencia de la UE de las importaciones de piensos, fertilizantes y otros insumos, y propone una definición de autonomía estratégica abierta aplicada a los sistemas alimentarios sobre la base de la producción alimentaria, la mano de obra y el comercio justo, con el objetivo general de garantizar la seguridad y la sostenibilidad alimentarias para toda la ciudadanía de la UE mediante un suministro de alimentos justo, saludable, sostenible y resiliente.
3.12Por lo que se refiere a los fertilizantes, el CESE considera que, si bien deben emprenderse de inmediato acciones de emergencia, también deben aplicarse medidas a más largo plazo para optimizar la dependencia de la agricultura europea respecto a los fertilizantes minerales importados, reduciendo al mismo tiempo la huella ambiental de la fertilización de los cultivos en Europa. Los objetivos de tales medidas deben ser: i) optimizar el uso total de fertilizantes mediante una mayor eficiencia de los nutrientes vegetales que disminuya las pérdidas; ii) sustituir en parte los fertilizantes sintéticos mediante un mayor uso de estiércol animal reciclado y otros residuos de la cadena alimentaria; y iii) mejorar la autosuficiencia de Europa en cuanto a la producción de fertilizantes. El CESE subraya que la agricultura se encuentra en transición y seguirá mejorando gracias a la agroecología y la agricultura de conservación.
3.13Es necesario mejorar la eficiencia de los nutrientes vegetales para reducir el consumo de fertilizantes, así como las pérdidas de nutrientes por su paso al agua y al aire. Esto debería permitir una reducción del uso de fertilizantes sin afectar al volumen de producción. Tal objetivo puede lograrse mejorando las prácticas de fertilización, incluido el uso de cultivos de cobertura, la elección de determinados fertilizantes (favoreciendo tipos de nitrógeno como el de los fertilizantes a base de nitratos y el uso de inhibidores de la ureasa y de la nitrificación), la utilización de bioestimulantes y una agricultura de precisión que permita una aplicación optimizada (tratamiento escalonado, cálculo del balance, análisis de suelos y plantas, sensores de plantas, herramientas de apoyo a la toma de decisiones).
3.14La mejora vegetal también es clave para la eficiencia en el uso de nutrientes, ya que las variedades mejoradas son capaces de absorber menos nutrientes, especialmente nitrógeno, para una misma cantidad cosechada. A este respecto, el CESE considera que deben desarrollarse tecnologías y semillas innovadoras de modo que siempre se puedan ofrecer soluciones a los agricultores que deben hacer frente a la eliminación de determinadas herramientas.
3.15Sustituir los cultivos con alta demanda de nutrientes —como los cereales, la colza oleaginosa y la remolacha azucarera— por otros con menores necesidades de nutrientes, como el girasol y las leguminosas, es una tendencia que los agricultores han adoptado de forma natural desde 2021-2022. Sin embargo, esta situación debe considerarse con cautela en un marco de política pública, ya que, habida cuenta de los respectivos rendimientos de materia seca y aportaciones de proteínas por hectárea, tal medida podría perturbar los mercados agrícolas y poner en peligro la seguridad alimentaria.
3.16La sustitución parcial de fertilizantes minerales por fertilizantes orgánicos reciclados a partir de estiércol animal y otros residuos orgánicos constituye asimismo un importante objetivo a medio plazo en la UE. Esto ofrecerá beneficios para los suelos (mayor contenido orgánico) y el clima (reducción de las emisiones procedentes de la fabricación de fertilizantes nitrogenados sintéticos) y reducirá la dependencia de las importaciones. Sin embargo, no debe sobrestimarse el potencial del estiércol animal, ya que en su mayor parte ya se recicla, los recursos disponibles son limitados geográficamente (regiones con excedente estructural de estiércol) y la movilización, transformación y transporte suponen costes significativos. La mayoría de los nutrientes procedentes de residuos humanos no se devuelven a los suelos agrícolas. La Comisión Europea también debería fomentar el desarrollo de técnicas para la recuperación de nutrientes a partir de algas y lodos de depuradora y su aplicación agrícola segura.
3.17Por lo que se refiere a los fertilizantes nitrogenados, la promoción de vías alternativas no fósiles para la producción de amoníaco constituye un objetivo muy pertinente a largo plazo, ya que reduciría la dependencia de la UE en cuanto al gas, así como su huella de carbono. El hidrógeno renovable producido por electrólisis del agua (mediante electricidad de origen renovable) se encuentra en una fase industrial experimental, mientras que la metanización de subproductos agrícolas y residuos orgánicos puede producir biometano para la generación de amoníaco y un digestato utilizable como fertilizante orgánico. Sin embargo, a pesar del elevado precio de mercado actual del amoníaco obtenido a base de combustibles fósiles, las alternativas renovables distan mucho de ser competitivas y requerirán tiempo, maduración tecnológica y, posiblemente, subvenciones públicas significativas antes de alcanzar la fase industrial.
3.18El CESE acoge con satisfacción el anuncio de un nuevo observatorio del mercado de fertilizantes, que se creará en 2023, y la organización de consultas con las partes interesadas en el sector de los fertilizantes en el marco del grupo de expertos del Mecanismo Europeo de Preparación y Respuesta ante las Crisis de Seguridad Alimentaria (MEPRCSA). El CESE también considera que un nivel significativo de transparencia en el mercado de los fertilizantes de la UE solo puede garantizarse mediante la publicación periódica de los precios representativos en el mercado interno de una gama de fertilizantes a base de N, P y K, así como el desarrollo de estadísticas públicas sobre el consumo de fertilizantes.
Aspectos sociales
3.19El CESE considera que la Comunicación no tiene suficientemente en cuenta los aspectos sociales relacionados con la disponibilidad y la asequibilidad de los fertilizantes. De hecho, los agricultores (en particular los minifundistas) tienen que pagar un precio más elevado por los fertilizantes que pueden no recuperar en el momento de la cosecha, dado que la compra de fertilizantes y la venta de productos están desvinculadas. Además, el mayor coste de los fertilizantes es en parte responsable de la inflación de los precios de los alimentos, que afecta de manera más específica a los hogares menos favorecidos. Por último, las condiciones laborales de los trabajadores de la industria europea de los fertilizantes también se ven afectadas por las pérdidas de competitividad, los ceses de producción y el elevado nivel de incertidumbre al que se enfrenta el sector en la UE.
Garantizar la disponibilidad y asequibilidad de los fertilizantes en el mundo
3.20El CESE apoya los esfuerzos de la Comisión Europea, los Estados miembros, las instituciones financieras europeas, los países del G-20, las agencias de las Naciones Unidas y las instituciones financieras internacionales para luchar contra la inseguridad alimentaria mundial, en particular la promoción de unos mercados de fertilizantes con una competencia sana y transparentes, la disponibilidad de fertilizantes y su utilización eficaz.
3.21La transparencia en el mercado mundial de los fertilizantes reviste especial importancia. El CESE anima al Sistema de Información sobre los Mercados Agrícolas (SIMA) del G-20 a mejorar la representatividad de su base de datos de precios de los fertilizantes, que actualmente se limita a cuatro productos y ubicaciones.
3.22La FAO y la OMC han advertido recientemente
de que es probable que la escasez mundial de fertilizantes persista en 2023, lo que amenaza la producción agrícola y la seguridad alimentaria, especialmente en África. Debe facilitarse urgentemente el comercio mundial de fertilizantes manteniendo abiertos los mercados, evitando las restricciones y prohibiciones a la exportación, impulsando su producción, ampliando las rutas logísticas y maximizando la eficiencia de los fertilizantes. El CESE acoge favorablemente las iniciativas internacionales a este respecto, como el Grupo de Respuesta a la Crisis Mundial en materia de Alimentación, Energía y Finanzas (Naciones Unidas), la Alianza Mundial para la Seguridad Alimentaria (G7), FARM (UE, G7, Unión Africana) y Global Fertilizer Challenge (Estados Unidos, UE).
3.23Los elevados precios de las importaciones de alimentos y fertilizantes y los trastornos en las cadenas de suministro agravan las necesidades urgentes en materia de balanza de pagos en determinados países de renta baja. La UE debe redoblar sus esfuerzos a este respecto, tanto bilateralmente (Mecanismo de Seguridad y Resiliencia Alimentarias) como a través de iniciativas multilaterales como el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) y la Ventanilla para Shocks Alimentarios del FMI.
Bruselas, 9 de marzo de 2023
Peter Schmidt
Presidente de la Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
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