INT/952
Máquinas
DICTAMEN
Sección de Mercado Único, Producción y Consumo
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las máquinas
y sus partes y accesorios
[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]
Ponente: Martin BÖHME
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Consulta
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Consejo de la Unión Europea, 09/06/2021
Parlamento Europeo, 07/06/2021
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Fundamento jurídico
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Artículos 114 y 304 del TFUE
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Sección competente
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Sección de Mercado Único, Producción y Consumo
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Aprobado en sección
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02/09/2021
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Aprobado en el pleno
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DD/MM/AAAA
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Pleno n.º
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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…/…/…
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1La producción de máquinas es uno de los sectores económicos clave de la Unión Europea. Las capacidades y usos de las máquinas aumentan exponencialmente, dadas las nuevas posibilidades técnicas y de ingeniería. Es hora de que las tecnologías digitales, como la inteligencia artificial, el internet de las cosas y la robótica, se tengan más en cuenta. En consecuencia, también es preciso adaptar las disposiciones que regulan la seguridad y la protección de la salud en el ámbito de las máquinas. En este contexto, la propuesta de Reglamento tiene asimismo una gran relevancia para el mercado interior. En 2020, el CESE ya abordó ampliamente la cuestión de la Directiva sobre máquinas en su documento informativo «Revisión de la Directiva relativa a las máquinas».
1.2El CESE subraya que, por muy necesario que sea regular las normas aplicables a las máquinas en toda la UE, establecer normas jurídicamente vinculantes y velar por una aplicación coherente de las mismas, no debe descuidarse a las empresas de la UE, los fabricantes y los operadores de máquinas. Esta afirmación es válida para las grandes empresas, pero también para las pequeñas y medianas empresas. Dado que la fabricación de máquinas es un negocio internacional, las normas de la UE en el ámbito de los productos deben tener la capacidad de promover la calidad, la seguridad y la competitividad y deben contribuir a que las empresas desarrollen enfoques innovadores que la regulación no debería obstaculizar.
1.3El CESE valora positivamente que los operadores de máquinas y de sus partes y accesorios y los trabajadores sigan ocupando una posición central en la propuesta de Reglamento, ya que su seguridad y la protección de su salud siguen siendo una preocupación fundamental. Asimismo, se considera que la transformación normativa de la Directiva sobre máquinas en un Reglamento presenta la ventaja de permitir una interpretación más uniforme en los Estados miembros. Esto facilitará aún más la detección y la mejora de las deficiencias en seguridad, lo que rendundará en beneficio, en particular, de las personas que utilizan las máquinas.
1.4El CESE pide a la Comisión que tenga en cuenta las siguientes recomendaciones:
1.4.1Es necesario concretar las disposiciones transitorias relativas al nuevo Reglamento sobre máquinas, con el fin de garantizar la seguridad jurídica de todas las partes interesadas.
1.4.2El CESE considera que los anexos que forman parte de la propuesta de Reglamento requieren una adaptación estructural y sustancial. El diseño de la numeración, la clasificación de los tipos de máquinas y los solapamientos con otras normativas de la UE en ámbitos próximos siguen suscitando dudas.
1.4.3El CESE considera que ha de quedar claro que las máquinas deben ser seguras en el momento de su comercialización y durante toda su vida útil.
1.4.4Las máquinas, cada vez más complejas, requieren una formación específica de los usuarios, para que los trabajadores no se vean expuestos a riesgos innecesarios. Además, son necesarias estructuras que permitan asignar responsabilidades claras en caso de accidente. Los representantes de los trabajadores deberían participar en los procedimientos de adquisición e instalación de máquinas nuevas.
1.4.5El uso de la inteligencia artificial requiere un marco de seguridad que debe determinarse individualmente y en el que puedan gestionarse estos sistemas.
1.4.6La participación obligatoria de los organismos notificantes en la evaluación de la conformidad de las máquinas y sus partes y accesorios tiene que seguir siendo asequible económicamente para las empresas.
1.4.7El CESE considera necesario realizar un seguimiento continuo de la legislación referente a las máquinas y sus partes y accesorios, en coordinación con las partes interesadas pertinentes, para responder a las innovaciones técnicas, a los retos que afrontan los fabricantes y a la protección de la salud física y mental de los trabajadores.
2.Antecedentes del Dictamen y de la propuesta legislativa objeto de examen
2.1En 2018, el volumen de negocio de la fabricación de máquinas ascendió a 700 000 millones de EUR, una producción por valor de 670 000 millones de EUR y un valor añadido de 230 000 millones de EUR. Las exportaciones totales de máquinas y equipos de la UE ascendieron a 517 000 millones de EUR, de los cuales el 50 % se exportó a los Estados miembros de la UE (es decir, comercio intracomunitario) y el resto se exportó fuera de la UE (comercio con terceros países).
2.2La propuesta de la Comisión de un nuevo Reglamento sobre las máquinas forma parte de un «paquete sobre inteligencia artificial» más amplio. La propuesta específica relativa a las máquinas constituye una revisión de la denominada «Directiva sobre máquinas» (Directiva 2006/42/CE). La revisión tiene por objeto fomentar el cambio digital y reforzar el mercado interior. La Directiva relativa a las máquinas forma parte de la legislación sobre la seguridad de los productos. Su objetivo es garantizar un alto nivel de protección de los trabajadores, consumidores y otras personas expuestas, centrándose en la seguridad de las máquinas propiamente dichas. Obliga a los fabricantes de máquinas a tener en cuenta los aspectos de seguridad ya en las etapas del diseño y la fabricación de las máquinas («seguridad desde el diseño»).
2.3La propuesta comprende seis objetivos específicos:
1.abordar los nuevos riesgos relacionados con las tecnologías digitales emergentes;
2.garantizar una interpretación coherente del ámbito de aplicación y de las definiciones y mejorar la seguridad de las tecnologías tradicionales;
3.reevaluar las máquinas consideradas de alto riesgo y reevaluar los procedimientos de conformidad conexos;
4.reducir la documentación requerida en papel;
5.garantizar la coherencia con otra legislación del nuevo marco legislativo para la comercialización de los productos, y
6.reducir las posibles divergencias de interpretación originadas por la transposición al Derecho nacional.
2.4La Comisión, en el marco de un análisis de impacto, ha evaluado diferentes opciones acerca de cómo abordar la Directiva sobre máquinas, que data de 2006, es decir, que ya tiene quince años y que se fundamenta en la normativa de 1989. Habida cuenta de la velocidad del desarrollo técnico y de ingeniería, se trata de un período de tiempo muy largo. En este contexto, se ha optado por una revisión con el fin de aumentar la competitividad y reducir al mínimo la carga para los fabricantes y, adicionalmente, aumentar la seguridad mediante requisitos más claros o requisitos suplementarios. Debe asumirse que el cumplimiento de las disposiciones entrañará gastos adicionales.
2.5La modificación normativa de una Directiva para transformarla en un Reglamento tiene por objeto evitar transposiciones divergentes en los Estados miembros. De este modo, la Comisión se compromete a mejorar y a garantizar la coherencia general en la interpretación y en la aplicación del acto legislativo.
3.Observaciones generales
3.1A diferencia de muchas otras Directivas, la actual Directiva sobre máquinas todavía no se ha adaptado al denominado nuevo marco legislativo europeo. En este sentido, el CESE acoge con satisfacción el hecho de que la normativa se actualice y se adapte a las nuevas condiciones marco legislativas de la UE. Se consideran importantes las aclaraciones sobre el ámbito de aplicación, en particular, en lo que se refiere a la definición de la Directiva sobre baja tensión, la Directiva relativa a los equipos a presión y otras Directivas, así como las precisiones que se introducen en las definiciones, por ejemplo en la definición de «cuasi máquina».
3.2El CESE considera que la propuesta de revisión constituye una intervención en un ámbito muy relevante para muchas empresas, trabajadores y otros grupos importantes de la UE. Las normas propuestas serán el fundamento jurídico principal para cualquier empresa que construya, monte u opere maquinaria. La seguridad de los trabajadores que utilizan las máquinas depende en gran medida de la aplicación y el control coherentes de las normas en los Estados miembros.
3.3De conformidad con el principio de igualdad de la UE, los requisitos de seguridad y protección de la salud en el ámbito de las máquinas deben ser iguales en todos los Estados miembros e igualmente vinculantes para todos los fabricantes, distribuidores y operadores de dichos Estados. El CESE considera que, si se cumplen estos requisitos, los productos pueden comercializarse libremente entre todos los Estados miembros.
3.4El CESE celebra el hecho de que la propuesta de Reglamento mantenga el objetivo fundamental de la anterior Directiva: establecer normas básicas de ámbito europeo en materia de seguridad, protección de la salud y libre circulación de mercancías. Los principales objetivos siguen siendo, por un lado, la seguridad y, por otro, la eliminación de las barreras comerciales, aunque ahora con la inclusión de las innovaciones tecnológicas y de ingeniería actuales y futuras en el sector de las máquinas.
3.5El CESE subraya la necesidad de unas disposiciones transitorias más transparentes, proporcionadas y comprensibles con vistas a la conversión de la Directiva sobre máquinas en el nuevo Reglamento sobre máquinas. Debe especificarse el artículo 50 de la propuesta. No queda claro qué normas se aplican a las máquinas producidas o comercializadas durante el período de transición de treinta meses ni cómo se diferenciarán estas máquinas de los productos anteriores a esta fase de transición. Los fabricantes e importadores deben disponer de un plazo de tiempo adecuado. Una solución razonable sería, por ejemplo, que se estableciera que los Estados miembros no deben impedir, hasta 42 meses tras la entrada en vigor del nuevo Reglamento, la comercialización de máquinas producidas de conformidad con la Directiva 2006/42/CE antes de la fecha de derogación de la Directiva.
3.6La actual propuesta sobre las máquinas amplía, una vez más, la gama de tipos muy diferentes de máquinas que deben abordarse en un Reglamento de estas características. A juicio del CESE, esto es lógico para crear un conjunto de normas completo y comprensible. Precisamente para los fabricantes, los exportadores y también para los compradores de máquinas es importante que se regule de manera segura la integración de sistemas de inteligencia artificial (IA) en los parques de maquinaria. El enfoque normativo global presentado permite que las empresas realicen una única evaluación de la conformidad.
3.7El CESE considera que los anexos que forman parte del proyecto de Reglamento requieren una adaptación estructural y sustancial. No hay razón alguna para modificar la numeración de los anexos correspondientes de la propuesta de Reglamento (el anexo IV es ahora el anexo I, etc.). Las modificaciones deberían limitarse a los casos en que exista una clara necesidad. Además, debido a su riesgo potencialmente elevado, es apropiado incluir determinados componentes de seguridad del anexo II, como los ROPS, los FOPS o el software que garantiza las funciones de seguridad, en la lista de máquinas y sus partes y accesorios de alto riesgo que figuran en el anexo I. Por otra parte, deben evitarse los solapamientos contradictorios con otros actos legislativos vigentes de la UE aplicables a las máquinas y sus partes, como ocurre en el caso de la Directiva de baja tensión. Los procedimientos de evaluación de la conformidad solo se deberían llevar a cabo una vez. Esto sería pertinente, por ejemplo, para determinados requisitos de salud y seguridad establecidos en el anexo III de la propuesta objeto de examen, que están relacionados con determinadas riesgos (por ejemplo, la Directiva sobre equipos radioeléctricos [RED] 2014/53/UE o la Directiva sobre equipos a presión [PED] 2014/68/UE). En este caso, solo deberían aplicarse los procedimientos de evaluación de la conformidad para la introducción en el mercado o la puesta en servicio previstos en la propuesta de Reglamento examinada.
3.8El CESE considera que la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores es un factor fundamental. Los fabricantes y diseñadores de máquinas son responsables de la seguridad básica de una máquina. Si no se puede garantizar la seguridad, no se podrá poner en funcionamiento. Las personas que utilizan máquinas a diario no deben verse expuestas a riesgos evitables. Esto significa concretamente que las máquinas deben ser seguras en el momento de su comercialización y durante toda su vida útil. Debe comprobarse periódicamente el cumplimiento de la normativa de seguridad. Las máquinas deberán poder manejarse de manera segura, y todos los dispositivos de seguridad y protección deberán diseñarse de manera que no puedan desconectarse o manipularse con facilidad. Además, todos los riesgos residuales que no puedan eliminarse en la fase de fabricación deberán ser claramente identificables por los usuarios u operarios por medio de marcado y la documentación técnica, en particular, el manual de instrucciones. El CESE recomienda a la Comisión que incluya en la propuesta de Reglamento una recomendación acerca de la necesidad de consultar a los representantes de los trabajadores y a los responsables de la seguridad laboral. Además, deben definirse claramente las responsabilidades de las personas físicas o jurídicas en caso de accidente, en particular en lo que respecta a la utilización de la inteligencia artificial.
3.9El CESE se remite al contenido de su Dictamen de 2019 «Plan coordinado sobre la inteligencia artificial». En él señalaba que, para reducir los riesgos a los que pueden estar expuestas las personas que manejan las máquinas, los trabajadores deben recibir formación individual sobre la utilización de la IA y los robots, al objeto de poder trabajar con ellos de manera segura y detenerlos en caso de emergencia (el «principio del freno de emergencia»). Esto tiene especial validez allí donde las personas y las máquinas colaboran de manera particularmente estrecha. La Organización Internacional de Normalización (ISO) ha adoptado una norma sobre robots destinada a fabricantes, distribuidores y usuarios. Esta norma proporciona directrices para el diseño y la organización de las áreas de trabajo, con la finalidad de reducir los riesgos en el lugar de trabajo.
3.10El CESE otorga prioridad a las instrucciones digitales. A petición del cliente, el fabricante puede proporcionar el manual de instrucciones en formato papel. Sin embargo, la industria es consciente de que, en muchos casos, los clientes ya exigen manuales de instrucciones en formato digital.
3.11La utilización cotidiana de las máquinas demuestra que la diversidad de usos y peligros asociados a las mismas no permite una reglamentación general ni supuestamente más sencilla, como la simple «prohibición» de la presencia de bordes metálicos afilados, puesto que, en ocasiones, estos forman parte de la función de una máquina. En muchos tipos de máquinas, por ejemplo, en prensas o máquinas de corte por láser, los peligros para los operarios están indisolublemente ligados al funcionamiento deseado de la máquina. Es responsabilidad de los fabricantes reducir en la medida de lo posible estos riesgos de lesión mediante medidas de protección adecuadas.
3.12El CESE considera correcto que la propuesta de Reglamento que se ha presentado incluya ahora, en particular, las máquinas más avanzadas y, por lo tanto, menos dependientes de los operarios humanos. Se espera que la cuota de estas tecnologías en el conjunto del mercado europeo de máquinas crezca considerablemente en los próximos años. En particular, es necesario establecer normas uniformes para las máquinas capaces de aprender de manera independiente a ser progresivamente más autónomas y, por tanto, a realizar nuevas acciones y pasos de funcionamiento. Por lo tanto, es más o menos obvio que las tecnologías digitales, como la inteligencia artificial, el internet de las cosas y la robótica, plantearán nuevos desafíos en materia de seguridad de los productos. Precisamente, el uso de la inteligencia artificial requiere un marco de seguridad que ha de determinarse individualmente y en el que pueda funcionar dicho sistema.
3.13El CESE subraya que, además del aspecto de la protección de la salud (física y mental) de los operarios de las máquinas, también los aspectos medioambientales y las repercusiones climáticas deben tener una influencia significativa a la hora de valorar la seguridad de una máquina. La producción y el funcionamiento de una máquina y la cuestión de la sostenibilidad deben considerarse de manera conjunta y evaluarse en función de las repercusiones que tienen para las personas y el medio ambiente. Una máquina que produce continuamente daños el clima difícilmente puede considerarse segura. La propuesta presentada tiene en cuenta el aspecto de las repercusiones medioambientales. Se trata, en particular, de abordar la cuestión de qué sucede cuando las máquinas y sus partes y accesorios se modifican con posterioridad mediante intervenciones físicas o digitales y es posible que el fabricante no lo haya previsto. Esto podría dar lugar a que se dejen de cumplir los requisitos fundamentales de seguridad y de protección de la salud y a que las evaluaciones de conformidad que se hayan llevado a cabo dejen de ser válidas. Tener en cuenta de manera general la protección del medio ambiente y del clima en la fabricación y el funcionamiento de una máquina requiere el establecimiento de un vínculo coherente con el resto de la legislación de la UE (por ejemplo, la relativa a la sostenibilidad de los productos).
3.14La propuesta de la Comisión prevé que, en el caso de las máquinas de alto riesgo sujetas a comprobación, se elimine la posibilidad de que el fabricante pueda llevar a cabo el procedimiento de evaluación de la conformidad por su cuenta, aunque se apliquen normas armonizadas. Sin embargo, muchas de estas máquinas se fabrican en series reducidas o como piezas individuales, por lo que la participación de una autoridad verificadora externa en estos casos no resulta idónea en la práctica. Por consiguiente, el CESE recomienda que se mantenga la normativa vigente en los casos debidamente justificados. Por ejemplo, si el porcentaje de inteligencia artificial se refiere únicamente a programas estáticos que no pueden evolucionar ni tomar decisiones de manera autónoma. Por otra parte, cabe preguntarse si la participación obligatoria de un organismo notificante en el proceso de evaluación de la conformidad no irá acompañada también de gastos considerables que supondrán una carga importante para las pequeñas y medianas empresas. Esto se aplica sobre todo cuando únicamente una pequeña parte de la máquina está equipada con inteligencia artificial, pero, por esta razón, debe auditarse íntegramente y notificarse como máquina de alto riesgo. En el caso concreto de piezas individuales, cuando no pueda aplicarse una norma de comprobación adecuada, se plantea la cuestión de la eficiencia de un organismo notificante externo.
3.15El CESE acoge favorablemente el hecho de que la Comisión pueda formular sus propias especificaciones técnicas, en caso de que no existan normas armonizadas adecuadas. En este caso deberá contarse con la participación por anticipado de todas las partes interesadas pertinentes.
3.16En el contexto de unos procedimientos uniformes de comprobación y notificación, el CESE recomienda introducir un certificado europeo para que las empresas demuestren la fiabilidad de los sistemas de inteligencia artificial dignos de confianza.
3.17La propuesta prevé que las máquinas y sus partes y accesorios únicamente puedan comercializarse en el mercado o ponerse en servicio cuando su instalación, mantenimiento y uso se lleven a cabo correctamente. Por otro lado, deberán cumplirse los requisitos fundamentales de seguridad y de protección de la salud establecidos en el anexo III (artículo 7). No obstante, las cuasi máquinas no deberían ponerse en servicio, por lo que quedarían exentas de las disposiciones relativas a la puesta en servicio. Podría estipularse aparte, por ejemplo, que las cuasi máquinas solo pudiesen comercializarse si cumplen los requisitos fundamentales de seguridad y de protección de la salud establecidos en el anexo III para los que el fabricante haya declarado la conformidad en la declaración de incorporación.
3.18En el contexto de una aplicación lo más coherente posible del Reglamento sobre máquinas, el CESE considera necesario para la Comisión Europea y todas las partes interesadas pertinentes que se lleve a cabo un seguimiento permanente. Esto requiere procesos de coordinación por parte de las direcciones generales GROW, EMPL y CONNECT. Por otra parte, con vistas a una coordinación continuada se podría crear, en concreto, un órgano compuesto por los grupos de cooperación administrativa (ADCO) para el sector de las máquinas y por el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (SLIC) para la seguridad y la protección de la salud en el trabajo; esta coordinación debería ser financiada por la Comisión.
Bruselas, 2 de septiembre de 2021
Alain COHEUR
Presidente de la Sección de Mercado Único, Producción y Consumo
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