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DICTAMEN
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Comité Económico y Social Europeo
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Política económica de la zona del euro (2021)
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Recomendación de Recomendación del Consejo
sobre la política económica de la zona del euro
[COM(2020) 746 final]
(Dictamen adicional)
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ECO/557
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Ponente: Kristi SÕBER
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Decisión de la Mesa
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26/04/2021
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Fundamento jurídico
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Artículo 32, apartado 1, del Reglamento interno y artículo 29, letra a), de las Normas de desarrollo del Reglamento interno
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Sección competente
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Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social
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Aprobado en la sección
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05/10/2021
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Aprobado en el pleno
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20/10/2021
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Pleno n.º
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564
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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166/2/1
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE es plenamente consciente de que la pandemia aún no ha concluido y de que sus repercusiones económicas durarán varios años y requerirán una nueva combinación específica de políticas económicas de emergencia. El CESE acoge con satisfacción las últimas previsiones de la Comisión Europea —confirmadas con los datos provisionales—, que indican que, a partir de 2021, las economías de la UE y de la zona del euro volverán a una rápida aceleración, sobre todo gracias a la reactivación de la inversión, fuertemente apoyada por la utilización de NextGenerationEU, en particular el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
1.2Simultáneamente, el CESE reconoce que la UE atraviesa en estos momentos el período más difícil de la historia económica de la integración europea, cuyos efectos se dejan sentir en el consumo privado y las inversiones, así como en los resultados del comercio exterior. En esta fase crítica solo el gasto público puede ayudar a aliviar la situación.
1.3Para afrontar esta situación específica y única ha sido necesario crear una nueva combinación de políticas económicas de emergencia que permitan gestionar la crisis. El CESE valora positivamente la rápida reacción tanto de la UE como de los Estados miembros y celebra que el proceso de doble transición se haya convertido en una parte sustancial de las medidas y la estrategia de recuperación.
1.4Especialmente en el primer semestre de 2020, la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus contribuyó a mitigar unas circunstancias económicas extraordinariamente difíciles, sobre todo mediante la estabilización de los mercados, el empleo y los ingresos personales. A este primer paso siguió el NextGenerationEU, una contribución presupuestaria potente y muy innovadora, que constituye una reacción directa a los efectos de la pandemia. El CESE acoge con gran satisfacción ambas iniciativas como una respuesta rápida y flexible a la pandemia.
1.5El CESE es plenamente consciente de que las diferentes circunstancias y repercusiones de la pandemia han ahondado las divergencias entre los Estados miembros. El CESE pide que se tenga en cuenta el fenómeno de las divergencias en la zona del euro y que se dé una respuesta prudente al notable empeoramiento de la situación presupuestaria; con todo, el Comité celebra la flexibilidad aplicada —dentro de un marco común— en las políticas económicas y los programas de recuperación adaptados a las circunstancias nacionales que se ajustan a las necesidades específicas de los Estados miembros. Recomienda también que se haga gala de la misma flexibilidad en lo que respecta a la ejecución de los programas de recuperación y resiliencia.
1.6El CESE subraya la necesidad de lograr un nuevo equilibrio entre las políticas monetarias y presupuestarias y de eliminar en el próximo período los desequilibrios macroeconómicos detectados. El CESE es consciente del aumento significativo de los ratios de deuda en relación con el PIB durante el último año. Una vez que se haya alcanzado la recuperación económica, la reducción del ratio de deuda en relación con el PIB debe hacerse de manera que promueva el crecimiento inclusivo, y evite injusticias sociales y efectos negativos para las empresas y el mercado laboral.
1.7El CESE admite y entiende que la recuperación posterior a la COVID-19 irá acompañada en gran medida de medidas políticas estructurales que, en su mayoría, estarán en consonancia con el Pacto Verde de la UE. A este respecto, el CESE apoya los vínculos entre el proceso de recuperación, el saneamiento presupuestario y las prácticas de presupuestación ecológica.
1.8El CESE está firmemente convencido de que las lecciones extraídas de la pandemia deben reflejarse en el esfuerzo global por contribuir, a largo plazo, a un desarrollo eficaz en términos económicos, socialmente justo y sostenible desde el punto de vista medioambiental, tanto de la UE como de la zona del euro.
1.9A diferencia de la crisis anterior de 2009-2011, en la que los sectores bancario y financiero fueron uno de los desencadenantes de la recesión consiguiente, en esta ocasión el CESE se congratula de la buena y saneada situación en la que se hallan los sectores bancario y financiero, lo que ha contribuido a superar estas circunstancias difíciles de manera más fluida.
1.10El CESE pide respetuosamente que, como condición fundamental para que las economías de la UE y de la zona del euro obtengan resultados positivos en el futuro, se mantenga la integridad del mercado único y que se evite cualquier signo de fragmentación. Esta integridad debe apoyarse en mayor medida a través de un progreso adecuado en el desarrollo de la unión bancaria y de la unión de los mercados de capitales.
1.11El CESE reconoce y celebra que de la crisis anterior se hayan extraído algunas enseñanzas importantes que han podido utilizarse ahora para apoyar la estabilidad macroeconómica; insta asimismo a las instituciones responsables de la UE a que mejoren la gobernanza de la política económica de la UE y garanticen que las lecciones aprendidas con la pandemia se traduzcan de forma coherente en esfuerzos continuos de reforma.
2.Antecedentes y contexto
Evolución macroeconómica actual y perspectivas de futuro
2.1Aunque la pandemia de COVID-19 ha provocado una depresión económica repentina y profunda, en 2020, la caída del PIB fue, en última instancia, ligeramente menor de lo previsto en un principio. La contracción fue mayor que en la última crisis económica (en 2020, la economía de la zona del euro cayó en un 6,5 % interanual, frente al 4,5 % en 2009; la economía de la UE disminuyó en un 6,0 % interanual en 2020, frente al 4,3 % en 2009); se espera que tanto la economía de la UE como la de la zona del euro crezcan un 4,8 % en 2021). Por lo tanto, afrontamos a una situación económica excepcional y los peores resultados económicos de Europa desde la segunda guerra mundial.
2.2En 2020 tanto el consumo privado como las inversiones cayeron sustancialmente (en ambos casos, un 7,4 % interanual) y el comercio exterior también se vio gravemente afectado. Solo el gasto público creció ligeramente en términos interanuales ese año (un 1,3 %). Hasta ahora, gracias a las medidas de emergencia, no se han producido pérdidas masivas de puestos de trabajo ni grandes pérdidas de ingresos a la escala de las que causó la crisis de 2008. Sin embargo, teniendo en cuenta la disminución sustancial de la actividad económica, esto significa que la productividad también se ha visto reducida.
2.3En general, se considera que 2021 es un año de recuperación (debido sobre todo al crecimiento de las actividades de inversión, que la Comisión Europea estima en un 6,2 %), pero sigue planeando la incertidumbre por el impacto de la pandemia y los cambios de comportamiento de los agentes económicos.
Combinación urgente de políticas económicas
2.4Debido a la pandemia, hubo que crear una nueva combinación de políticas económicas de emergencia para dar una respuesta inmediata, aunque también a medio plazo, a la perturbación. Su prioridad principal es abordar, eliminar y atenuar las repercusiones económicas y sociales de la pandemia y mantener a Europa en una senda competitiva y sostenible.
2.5Otra parte integrante de la respuesta a medio y largo plazo a la pandemia, así como del esfuerzo de recuperación, reconstrucción y resiliencia (estrategia 3R), es el proceso de doble transición (ecológica y digital), con especial atención a las consideraciones sociales y al respeto del Estado de Derecho y otros valores fundamentales de la UE. Además, el CESE pide que se preste mayor atención a la lucha contra las desigualdades y las consecuencias de la crisis, en particular para los más vulnerables.
Política monetaria
2.6El BCE prosigue su política altamente expansionista como respuesta específica a la pandemia. Sin embargo, recientemente, el BCE anunció que las condiciones de financiación favorables podrían seguir manteniéndose mediante adquisiciones netas de activos en el marco del programa temporal de compras de emergencia frente a la pandemia (PEPP) a un ritmo moderadamente inferior al de los dos trimestres anteriores.
Orientación presupuestaria y saneamiento presupuestario
2.7Las iniciativas de inversión en respuesta al coronavirus (IIRC y IIRC+), que reorientaron y reasignaron fondos de la política de cohesión, contribuyeron en gran medida a compensar y contrarrestar las consecuencias negativas, estabilizar los mercados, así como proteger el empleo y los ingresos personales.
2.8El instrumento más innovador inventado, desarrollado y aplicado actualmente como respuesta directa a la pandemia de COVID-19 es indudablemente el programa NextGenerationEU, cuyo principal objetivo es mitigar los efectos negativos de la pandemia.
2.9Con carácter excepcional y temporal, se ha apoyado la política fiscal expansiva de NextGenerationEU mediante la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
2.10Sin embargo, junto con las medidas adoptadas a nivel nacional, el compromiso presupuestario ha resultado gravoso y ha provocado el deterioro de los indicadores presupuestarios.
2.11La reducción del ratio de deuda en relación con el PIB debe hacerse de manera viable a fin de evitar injusticias sociales o efectos negativos injustificados en el mercado laboral. Para mejorar los indicadores presupuestarios es fundamental una estrategia de crecimiento integradora y sostenible.
Política estructural y medidas reglamentarias
2.12La pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto algunos fallos estructurales graves en el funcionamiento de las economías y sociedades europeas. Por tanto, entre las lecciones que deben extraerse de la pandemia de COVID-19 figuran no solo el establecimiento de una nueva normalidad, sino también medidas de ejecución que hagan que los sistemas económicos y sociales sean más resilientes (lo que presupone ya menos fragilidad y vulnerabilidad). Esto incluye no solo los hitos para una doble transición socialmente justa, unos sistemas sanitarios más eficientes e interconectados y la distribución de servicios médicos en toda Europa, sino también el apoyo a una zona del euro más competitiva dentro y fuera de Europa, en particular mediante inversiones estratégicas que respalden la industria europea y refuercen la posición de la UE en un contexto mundial.
2.13En la primera fase de la pandemia, el mercado único se vio gravemente afectado, con la interrupción de los flujos comerciales tradicionales entre los Estados miembros de la UE, e incluso dentro de ellos, debido a las severas medidas restrictivas adoptadas. La situación se resolvió gracias a la intervención de la Comisión Europea, que estableció corredores verdes.
Intermediación financiera
2.14Los sectores bancario y financiero de la UE y de la zona del euro han demostrado su fortaleza y resiliencia, reforzadas por los nuevos Reglamentos y normas adoptados tras la crisis anterior. En la actualidad, el sector es más fuerte en términos de bienes de equipo y de robustez de su cartera. Sin embargo, algunos riesgos relativos a la solvencia de sus clientes podrían aumentar el volumen de los préstamos morosos.
Gobernanza
2.15La crisis actual nos ha recordado que la arquitectura del marco de gobernanza económica de la UE sigue estando incompleta. Con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la naturaleza del Semestre Europeo ha cambiado radicalmente: dado que el desembolso de fondos está vinculado a la aplicación de las recomendaciones específicas por país, estas se han vuelto más vinculantes desde el punto de vista político. La sociedad civil debería participar más en el proceso del Semestre Europeo. El principio de asociación, que durante mucho tiempo ha sido una tradición en la política de cohesión, debería servir como referencia para una herramienta eficaz de participación de la sociedad civil.
3.
Observaciones generales
3.1El CESE reconoce que los escenarios de recuperación dependerán en gran medida de la intensidad de la pandemia y del éxito de las campañas de vacunación, así como de aspectos estructurales (por ejemplo, el rendimiento de sectores que se han visto afectados en su mayor parte o enteramente, como el turismo, la hostelería, el transporte, la cultura y el ocio y su peso en la economía). También serán fundamentales la flexibilidad potencial de la política presupuestaria para permitir la adopción de medidas compensatorias y la eficiencia de estas medidas.
3.2El CESE lamenta que el impacto económico de la pandemia haya provocado mayores divergencias entre las economías de la zona del euro en términos de resultados económicos, indicadores presupuestarios, inflación y saldo de la balanza de comercio exterior. Esto podría influir considerablemente en la situación económica y social y la competitividad de las economías afectadas y de la zona del euro en su conjunto, así como en los desequilibrios internos y externos.
3.3El CESE valora positivamente la respuesta muy amplia y bastante flexible dada a raíz de la pandemia por los principales agentes de la política económica de la UE, a saber, el Banco Central Europeo (con sus programas de compra y tipos de interés clave), el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE, con sus instrumentos de apoyo a la estabilidad macroeconómica) y la Comisión (con su iniciativa muy innovadora NextGenerationEU, completada con otras medidas de emergencia como las IIRC(+), SURE, flexibilidad en las normas presupuestarias y sobre ayudas estatales, así como en la regulación financiera, y otras medidas excepcionales que otorgan a los Estados miembros la flexibilidad necesaria para gestionar la crisis).
3.4El CESE está convencido de que el resultado de la combinación de políticas económicas de emergencia es crucial. En esencia, debe alcanzarse un acuerdo común y coordinado entre las respuestas de la política monetaria y la política presupuestaria. Deben adoptarse las reformas pertinentes para apoyar una recuperación sostenible (por ejemplo, mediante medidas favorables a la energía limpia, la digitalización, la innovación y la economía circular). El impacto de NextGenerationEU y su interacción con otras políticas económicas son importantes, especialmente en los países que reciben gran cantidad de fondos.
3.5El CESE valora positivamente que la combinación de políticas económicas de emergencia también contenga algunos límites para evitar futuras repercusiones negativas para la estabilidad de precios y los indicadores de disciplina presupuestaria a medio y largo plazo como consecuencia de las actuales políticas expansionistas. En particular, la evolución futura de las finanzas públicas está sujeta a riesgos elevados. En este contexto, el CESE destaca la necesidad de una política fiscal justa y sostenible, entre otras cosas mediante la lucha contra el fraude fiscal y la planificación fiscal agresiva.
3.6El CESE prevé que NextGenerationEU no solo vuelva a situar a las economías de la zona del euro y de la UE a sus niveles anteriores a la pandemia, sino que también apoye importantes medidas políticas estructurales, principalmente hacia una transición ecológica y digital, teniendo debidamente en cuenta las preocupaciones en materia de empleo y en el ámbito social. En lo que respecta a NextGenerationEU, el CESE valora positivamente que la UE haya logrado adoptar una medida tan amplia en tan breve plazo, pero también considera necesario un esfuerzo por abordar posibles deficiencias, como la insuficiente consulta a la sociedad civil en el desarrollo de los planes nacionales de recuperación y resiliencia.
3.7El CESE es consciente de que otra herramienta innovadora diseñada y aplicada como respuesta directa a la pandemia es SURE, cuyo objetivo es apoyar a los Gobiernos en sus esfuerzos por proteger el empleo y la renta individual
3.8El CESE recomienda que el próximo saneamiento presupuestario se ajuste a las prácticas de presupuestación ecológica y de apoyo a la inversión pública ecológica con el fin de contribuir al Pacto Verde Europeo y a una situación presupuestaria más saneada en la UE. El CESE es plenamente consciente del considerable impacto negativo de la crisis actual sobre las finanzas públicas.
3.9Si bien el CESE advierte contra la desactivación prematura de la cláusula general de salvaguardia
, una vez que la pandemia haya terminado de forma clara y la recuperación esté bien avanzada será necesario centrarse en la sostenibilidad presupuestaria. En ese momento, las políticas y los instrumentos presupuestarios deberán reorientarse de forma que se adopten estrategias adecuadas a medio y largo plazo. El CESE acoge favorablemente la decisión de la Comisión de reanudar en otoño de 2021 la revisión del marco de gobernanza económica de la UE. Las normas presupuestarias solo deberían aplicarse plenamente tras ser revisadas. Así pues, en lugar de una «vuelta», el CESE recomienda un «giro» hacia un marco de gobernanza económica revisado. En opinión del CESE, cualquier futuro marco presupuestario debe ser favorable a la inversión —mediante la introducción de una regla de oro para las inversiones públicas que no ponga en peligro la estabilidad presupuestaria y financiera a medio plazo—, promover el crecimiento y permitir a los Estados miembros aplicar una política anticíclica en tiempos de recesión económica.
3.10El CESE está a favor de acometer reformas para disponer de unos sistemas de ingresos públicos más eficientes y justos que desplacen la fiscalidad del trabajo y las inversiones productivas y se centren más en la fiscalidad medioambiental y el precio de las externalidades, así como en una estructura de incentivos mejor y más eficiente que permita restringir las prácticas de elusión fiscal.
3.11El CESE valora positivamente que los sectores bancario y financiero de la UE y de la zona del euro se encuentren en una situación mucho mejor que durante la crisis anterior; en concreto, actualmente son menos vulnerables y más resilientes. Sin embargo, al mismo tiempo, el CESE recomienda no subestimar algunos de los riesgos de insolvencia que pueden derivarse de las pérdidas de ingresos sufridas por los clientes del sector. Esto podría dar lugar a que aparezcan más préstamos dudosos en los balances de los bancos. El CESE se congratula de que el sector bancario de la zona del euro haya demostrado su estabilidad y hasta ahora no haya acusado la crisis de manera significativa.
3.12El CESE está firmemente convencido de que el buen funcionamiento del mercado único también implica una mayor resiliencia y eficiencia de las economías de la zona del euro y de la UE en su conjunto. El Comité también considera especialmente importante completar el mercado único para limitar las inflexibilidades e imperfecciones económicas.
3.13El CESE acoge con satisfacción la combinación específica de políticas económicas que se adoptó el año pasado para dar una respuesta inmediata a la pandemia y que se ajustó continuamente para reflejar la evolución de la situación. El CESE considera que las medidas de respuesta de la UE podrían mitigar eficazmente los posibles efectos negativos a largo plazo de la crisis en los resultados económicos de la zona del euro y de la UE, así como en los mercados laborales de la UE, y podrían frenar el aumento de las divergencias económicas y sociales. Al mismo tiempo, es fundamental abordar los desequilibrios importantes a fin de cubrir eficazmente los considerables riesgos macroeconómicos, incluidos los riesgos de aumento de las desigualdades.
3.14El CESE está firmemente convencido de que el buen funcionamiento de la asistencia sanitaria, la protección social y los sistemas de emergencia son cruciales para un desarrollo económico sostenible y positivo a largo plazo. La pandemia ha puesto de manifiesto y reforzado este vínculo, lo que, por consiguiente, también debería reflejarse en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales.
3.15El CESE recomienda encarecidamente proseguir los esfuerzos para completar la arquitectura de la unión económica y monetaria, incluida la adaptación del Semestre Europeo al programa NextGenerationEU, la culminación de la unión bancaria y la unión de mercados de capitales, y la revisión del marco de gobernanza económica. Debería estudiarse si el diseño del NextGenerationEU podría ser también un ejemplo de cómo movilizar y utilizar en el futuro recursos financieros comunes de la UE.
3.16El CESE señala que el paquete principal de medidas para afrontar los efectos negativos de la pandemia se elaboró en el primer semestre de 2020, es decir, justo antes de que se dejaran sentir los efectos más graves de la pandemia en la mayoría de los Estados miembros. Por lo tanto, podría considerarse la posibilidad de efectuar una evaluación de la pertinencia y adecuación de las medidas adoptadas. Aún queda mucho para superar la pandemia, lo que hace necesaria una planificación permanente. La planificación desempeña un papel clave en la anticipación y permitirá seguir dando respuestas a esta nueva realidad.
4.Observaciones específicas
4.1El CESE valora positivamente la publicación por la Comisión de siete iniciativas emblemáticas que servirán de directrices para la aplicación práctica del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) en los distintos Estados miembros. Es muy importante que estas iniciativas sean coherentes con los retos y prioridades identificados para la recuperación posterior a la COVID-19 en la Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro.
4.2El CESE reconoce el papel de apoyo que ha desempeñado el Fondo de Garantía paneuropeo del Banco Europeo de Inversiones para proteger e impulsar el sector empresarial de la zona del euro y de la UE en su conjunto.
4.3Por lo que se refiere a la recuperación, el CESE propone centrarse en el crecimiento económico y la justicia social, lo que se traducirá en un aumento de la renta y el PIB. Una política presupuestaria sostenible, orientada a reducir la carga para las generaciones futuras y limitar el riesgo asociado a unos tipos de interés más elevados o a una menor producción, requiere un mayor aumento de la actividad económica, algo que podría propiciarse mediante a) el refuerzo de la inversión pública y b) reformas que favorezcan la transición hacia una economía verde y digital.
4.4El CESE reconoce y celebra que de la crisis anterior se hayan extraído algunas enseñanzas importantes que han podido utilizarse ahora para apoyar la estabilidad macroeconómica; por lo tanto, está firmemente convencido de que las enseñanzas extraídas de la pandemia deben reflejarse en unos esfuerzos continuos de reforma centrados en la reducción de la cargas administrativas de las empresas mediante la digitalización de la administración pública, de las pymes y del sector empresarial en su conjunto, la identificación electrónica y unos sistemas judiciales más eficaces.
Bruselas, 20 de octubre de 2021
Christa SCHWENG
Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
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