NAT/808
Aplicación del Convenio de Aarhus –
Acceso a la justicia en materia de medio ambiente
DICTAMEN
Comité Económico y Social Europeo
Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo por el que se modifica
el Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones
y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus
sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones
y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente
COM(2020) 642 final – 0289 (COD)
Ponente: Arnaud SCHWARTZ
Coponente: Isabel CAÑO AGUILAR
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Consultas
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Parlamento Europeo, 19.10.2020
Consejo, 20.10.2020
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Fundamento jurídico
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Artículos 192, apartado 1, y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Decisión de la Mesa
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28/10/2020
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Sección competente
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Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
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Aprobado en la sección
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11/01/2021
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Aprobado en el pleno
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27/01/2021
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Pleno n.º
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557
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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254/2/7
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE acoge con satisfacción la
propuesta de la Comisión
de reforzar el mecanismo de revisión interna contemplado en el
Reglamento de Aarhus
y valora positivamente su potencial.
1.2El CESE apoya las cuatro actuaciones prioritarias previstas en la Comunicación de la Comisión, a saber: la obligación de los Estados miembros de transponer plena y correctamente los requisitos de acceso a la justicia que emanan del Derecho derivado de la UE; la necesidad de que los colegisladores incluyan disposiciones sobre el acceso a la justicia en la legislación nueva y revisada de la UE relativa a los asuntos medioambientales; la revisión por los Estados miembros de sus disposiciones legislativas y reglamentarias nacionales que impidan o dificulten el acceso a la justicia; y la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de garantizar el derecho de las personas físicas y las ONG a la tutela judicial efectiva de conformidad con la legislación de la UE.
1.3No obstante, el CESE señala a la Comisión que su propuesta contiene lagunas que las instituciones podrían utilizar para no tener que rendir cuentas.
1.4Así, por ejemplo, el CESE no apoya la propuesta de la Comisión de excluir los actos de la UE que incluyan «medidas de ejecución nacionales», ya que existe una posibilidad real de que esta exclusión haga inefectiva la propuesta de la Comisión o la devalúe.
1.5Al CESE también le preocupa que el hecho de que las organizaciones de la sociedad civil solo puedan solicitar una revisión cuando se hayan adoptado las medidas de ejecución exima de revisión interna muchos de los actos y omisiones de la UE, cuando no la mayoría de ellos.
1.6A pesar de los argumentos expuestos por la Comisión, el CESE señala que los actos de la UE no vinculantes jurídicamente pueden tener efectos significativos tanto para la aplicación de la legislación de la UE como para su interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
1.7Los interlocutores sociales son agentes clave en las cuestiones medioambientales, por lo que el CESE insta a que se los reconozca explícitamente en lo que respecta al acceso a la justicia.
1.8El CESE hace hincapié en que el nuevo Reglamento debería permitir la revisión interna de las decisiones de la Comisión en materia de ayudas estatales.
1.9El CESE considera que, para que el control judicial sea accesible en la práctica, es necesario garantizar que las organizaciones de la sociedad civil se encuentren adecuadamente protegidas frente a cargas adicionales (como costes suplementarios y trabas burocráticas), tanto a escala nacional como de la UE.
2.Antecedentes
2.1Introducción al Convenio de Aarhus y a la propuesta legislativa de la Comisión
2.1.1El 25 de junio de 1998 se aprobó el
Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente
(el «Convenio de Aarhus»). Este Convenio, que establece una serie de derechos medioambientales de los ciudadanos (particulares y sus asociaciones), consta de tres pilares:
·el derecho de toda persona a recibir información sobre el medio ambiente que obre en poder de las autoridades públicas («acceso a la información sobre el medio ambiente»). Esto puede incluir información sobre el estado del medio ambiente, pero también sobre las políticas o medidas adoptadas, o sobre el estado de la salud y seguridad de las personas cuando pueda verse alterado por el estado del medio ambiente. Los solicitantes pueden obtener esa información en el plazo de un mes a partir de la solicitud y sin tener que indicar por qué la necesitan. Además, las autoridades públicas están obligadas, conforme a lo dispuesto en el Convenio, a difundir activamente la información medioambiental que obre en su poder;
·el derecho a participar en la toma de decisiones sobre el medio ambiente. Las autoridades públicas deben tomar disposiciones para que los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales de defensa del medio ambiente puedan formular observaciones, por ejemplo, sobre propuestas de proyectos que inciden en el medio ambiente, o planes y programas relativos al medio ambiente, para que esas observaciones se tengan debidamente en cuenta en la toma de decisiones y para que se facilite información sobre las decisiones finales y los motivos de las mismas («participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental»);
·el derecho a presentar recursos para impugnar las decisiones públicas que se hayan adoptado sin respetar los dos derechos mencionados o la legislación medioambiental en general («acceso a la justicia»).
2.1.2La UE es parte en el Convenio de Aarhus. El Reglamento de Aarhus, adoptado en 2006, contribuye al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio para las instituciones y los órganos de la UE.
2.1.3En la Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo, la Comisión se comprometió a considerar «la posibilidad de revisar el Reglamento de Aarhus para mejorar el acceso a los mecanismos de recurso administrativo y judicial al nivel de la UE por parte de los ciudadanos y las ONG que tengan dudas sobre la legalidad de las decisiones que afecten al medio ambiente» y a tomar «medidas para mejorar su acceso a la justicia impartida por los órganos jurisdiccionales nacionales de todos los Estados miembros».
2.1.4El 14 de octubre de 2020, la Comisión Europea aprobó una
propuesta legislativa por la que se modifica el Reglamento de Aarhus
con el objetivo declarado de «mejorar la aplicación del Convenio de Aarhus» mediante la revisión del mecanismo de revisión interna «en beneficio de las ONG respecto a actos y omisiones administrativos de las instituciones y organismos de la Unión Europea».
2.1.5En su propuesta, y basándose en la jurisprudencia del TJUE sobre la pertinencia del Convenio de Aarhus en el ordenamiento jurídico de la UE, la Comisión Europea hizo hincapié en que los procedimientos judiciales y administrativos relativos al acceso a la justicia en el ámbito del Derecho medioambiental competen «en esencia» al Derecho nacional. Por tanto, cualquier mejora en el acceso a la revisión administrativa y el control judicial en la Unión Europea es complementaria al acceso a la justicia en asuntos de medio ambiente de la Unión en el nivel de los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros.
2.1.6Estos últimos tienen la obligación de dar acceso a la justicia en materia medioambiental en virtud del artículo 9, apartados 2 y 3, del Convenio, también al aplicar el Derecho medioambiental de la Unión Europea. No obstante, cuando a escala nacional las ONG afectadas observen deficiencias en los procedimientos administrativos adoptados, deberán recurrir en primer lugar al órgano jurisdiccional nacional competente del Estado miembro. Posteriormente, las ONG podrán acceder al TJUE en el marco del procedimiento prejudicial previsto en el artículo 267 del TFUE. Este procedimiento también puede referirse a la validez de los actos de las instituciones de la Unión Europea.
2.2Síntesis del documento de la Comisión Europea
2.2.1En particular, las modificaciones propuestas por la Comisión tienen por objeto mejorar las posibilidades que se ofrecen a las ONG medioambientales para solicitar a las instituciones de la UE la revisión de los actos que, a su juicio, puedan infringir el Derecho medioambiental de la UE.
2.2.2Esto debería fomentar la apertura y la rendición de cuentas en lo que respecta a la protección del medio ambiente, contribuir a una mayor transparencia y a una persecución más eficaz de los objetivos medioambientales de la UE y, por consiguiente, ayudar a lograr los cambios sociales sistémicos que exige el Pacto Verde Europeo.
2.2.3La propuesta modifica el
Reglamento (CE) n.º 1367/2006
, aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo en 2006 a raíz de la ratificación por la UE del Convenio de Aarhus en 2005.
2.2.4En 2017, el Comité de Cumplimiento creado en virtud del Convenio resolvió que la UE no había cumplido sus obligaciones de acceso a la justicia en materia medioambiental. La propuesta legislativa de la Comisión tiene por objeto dar respuesta a esa resolución.
2.2.5La propuesta legislativa va acompañada de una
Comunicación de la Comisión
destinada a facilitar el acceso a la justicia en materia medioambiental a los ciudadanos y las ONG de los Estados miembros de la UE.
2.2.6Las autoridades nacionales y locales adoptan muchas decisiones importantes al aplicar la legislación medioambiental de la UE, por ejemplo, cuando conceden permisos para proyectos de infraestructura o instalaciones industriales que puedan contaminar la naturaleza, el suelo, el aire o el agua.
2.2.7Es importante reforzar también el control público de estas decisiones. La Comisión adoptará medidas para ayudar a los Estados miembros a mejorar sus sistemas, en particular los de formación, intercambio de información y desarrollo de capacidades, pero también está dispuesta a emprender acciones legales en caso de que se infrinja el Derecho de la UE.
2.3Próximos pasos
2.3.1El Parlamento Europeo y el Consejo deberán negociar y aprobar la propuesta de la Comisión. Por su parte, la Comisión colaborará de manera constructiva con ambas instituciones para facilitar la adopción del Reglamento de Aarhus revisado antes de la Reunión de las Partes en el Convenio de Aarhus en octubre de 2021.
3.Observaciones generales
3.1El CESE reitera las conclusiones de su anterior Dictamen sobre el «Acceso a la justicia a nivel nacional en relación con las medidas de aplicación de la legislación medioambiental de la UE», en las que:
3.1.1reconoce que la uniformidad en el acceso a la justicia en la UE es un factor esencial que sustenta el mercado único y la aplicación coherente de los derechos fundamentales derivados del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, y ofrece la claridad y la seguridad necesarias para los mercados y los inversores;
3.1.2apoya el Convenio de Aarhus, así como su plena aplicación por parte de la UE y dentro de esta. Por tanto, sigue siendo esencial que las conclusiones en materia de ejecución del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus (CCCA), nombrado por las Partes, sean plenamente respaldadas por estas;
3.1.3en un contexto mundial de acoso y persecución de los defensores del medio ambiente, pide a la UE que lidere la acción para facilitar el acceso a la justicia;
3.1.4da prioridad, junto con ONG medioambientales y la sociedad civil, a un enfoque amplio y ambicioso respecto de las formas y áreas en las que la UE puede mejorar la aplicación del Convenio y el acceso a la justicia por parte de sus instituciones y dentro de ellas. Asimismo, debería contemplarse la adopción de un enfoque paralelo y complementario para el acceso a la justicia por parte de las instituciones de la UE y dentro de ellas, así como orientaciones pertinentes y actividades de ejecución.
3.2El CESE recuerda, asimismo, su posición, expresada en el Dictamen sobre el tema «Acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambiental», en el sentido de que las deficiencias actuales minan la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la legislación de la UE, y pide a los Estados miembros y a la Comisión que movilicen recursos financieros importantes para contratar personal adicional, a fin de supervisar la aplicación de la gobernanza y la legislación en materia de medio ambiente.
3.3El CESE, remitiéndose a su Dictamen sobre «Un papel más constructivo para la sociedad civil en la aplicación de la legislación medioambiental», pide una vez más a la Comisión que:
3.3.1trabaje en la mejora del acceso a la justicia para la sociedad civil (por ejemplo, con el derecho de las OSC a comparecer ante el Tribunal de Justicia, con jueces y fiscales especializados a escala local, nacional y europea);
3.3.2permita a los particulares dirigirse directamente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como en el caso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuando la transposición de la legislación de la UE a la legislación nacional se vea afectada y se hayan agotado las vías de recurso nacionales;
3.3.3se plantee prever un requerimiento medioambiental para problemas que no sean emergencias que deban cumplir los Estados miembros y con arreglo al cual se suspenda el trabajo en espera de una decisión del Tribunal de Primera Instancia en caso de que se produzca cualquier daño inmediato al medio ambiente;
3.3.4instaure un mecanismo adecuado para que las multas abonadas por causar daños al medio ambiente se inviertan en medidas destinadas a apoyar la protección del medio ambiente.
4.Observaciones específicas
4.1El CESE acoge con satisfacción la
propuesta de la Comisión
de reforzar el mecanismo de revisión interna contemplado en el
Reglamento de Aarhus
y valora positivamente su potencial.
4.2El CESE apoya las cuatro actuaciones prioritarias previstas en la Comunicación de la Comisión, a saber: la obligación de los Estados miembros de transponer plena y correctamente los requisitos de acceso a la justicia que emanan del Derecho derivado de la UE; la necesidad de que los colegisladores incluyan disposiciones sobre el acceso a la justicia en la legislación nueva y revisada de la UE relativa a los asuntos medioambientales; la revisión por los Estados miembros de sus disposiciones legislativas y reglamentarias nacionales que impidan o dificulten el acceso a la justicia; y la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de garantizar el derecho de las personas físicas y las ONG a la tutela judicial efectiva de conformidad con la legislación de la UE.
4.3El CESE subraya, no obstante, que estas medidas no sustituyen el acceso adecuado al TJUE mediante la solicitud de revisión interna ni la necesidad de una Directiva horizontal que regule el acceso a la justicia en los Estados miembros.
4.4El CESE coincide con la Comisión en la necesidad de insistir en la aplicación y la observancia del Derecho medioambiental de la UE por parte de los Estados miembros y las instituciones de la UE ante la importancia de que el Pacto Verde Europeo cumpla sus objetivos y promesas.
4.5Por consiguiente, el CESE advierte a la Comisión de que esta propuesta contiene lagunas problemáticas que las instituciones podrían utilizar para no tener que rendir cuentas.
4.6El CESE recuerda a la Comisión que las organizaciones de la sociedad civil, y entre ellas todos los interlocutores sociales, están pidiendo a la UE que establezca mecanismos rigurosos de control del cumplimiento que les permitan exigir responsabilidades a las instituciones de la UE en caso de que estas incumplan sus compromisos en materia de protección del medio ambiente y la salud humana.
4.7El CESE considera que si no se llevan a cabo los cambios necesarios esta propuesta no obligará a las instituciones de la UE a rendir cuentas ni garantizará el cumplimiento de los compromisos de Derecho internacional de la UE.
4.8El CESE no apoya la propuesta de la Comisión de excluir los actos de la UE que incluyan «medidas de ejecución nacionales». Existe una posibilidad real de que esta exclusión haga inefectiva la propuesta de la Comisión o la devalúe.
4.9Dado que a menudo no está claro qué actos de la UE conllevarán medidas de ejecución, el CESE considera que se podrían evitar los retrasos y la inseguridad jurídica si la propuesta no permitiera únicamente a las organizaciones de la sociedad civil solicitar la revisión de dichos actos una vez que se hayan adoptado las medidas de ejecución. Al CESE le preocupa que su redacción pueda eximir de la revisión interna a muchos, si no a la mayoría, de los actos y omisiones de la UE. A este respecto, el CESE subraya que el acceso a los tribunales nacionales, junto con la posibilidad de formular una cuestión prejudicial, no puede sustituir el acceso al mecanismo de revisión interna.
4.10El CESE considera que la definición de los actos administrativos debe ajustarse a la jurisprudencia establecida del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), de modo que todos los actos «jurídicamente vinculantes» estén cubiertos por el mecanismo de revisión interna, incluidos los actos preparatorios que constituyen la base de los Reglamentos, para así cumplir el principio de precaución que resulta fundamental en los litigios medioambientales.
4.11El CESE considera asimismo que la definición de actos administrativos sujetos a control administrativo y judicial no es exhaustiva, y requiere una aclaración expresa en el sentido de que podrán examinarse todos los actos administrativos relacionados con el medio ambiente.
4.12El CESE considera asimismo que los actos de la UE no vinculantes jurídicamente pueden tener efectos significativos tanto para la aplicación de la legislación de la UE como para su interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Por consiguiente, dichos actos también deberían estar cubiertos por el mecanismo de revisión interna.
4.13El CESE subraya, asimismo, que la propuesta debería permitir la revisión interna de las decisiones de la Comisión en materia de ayudas estatales. Como ha confirmado el TJUE, la Comisión Europea debe cumplir la legislación medioambiental de la UE al adoptar decisiones sobre ayudas estatales, por lo que resulta fundamental que las OSC puedan impugnar esas decisiones cuando consideren que la Comisión ha incumplido esta obligación.
4.14El CESE considera que, para que el control judicial sea accesible en la práctica, es necesario garantizar que las organizaciones de la sociedad civil se encuentren adecuadamente protegidas frente a cargas adicionales (como costes suplementarios y trabas burocráticas), tanto a escala nacional como de la UE.
4.15El Reglamento de Aarhus debe especificar que el control judicial de una decisión de revisión interna, por parte del TJUE, debe abarcar la legalidad material y procedimental de la decisión.
4.16El CESE subraya la necesidad de una normativa coherente, en el sentido de que cualquier plazo procesal para el control administrativo o judicial solo se aplique una vez conocido el contenido del acto administrativo impugnado relativo al interés público de primer orden protegido por el Derecho medioambiental y al carácter irreversible de los daños ecológicos. Esto es necesario para evitar prácticas que puedan infringir el artículo 9 del Convenio de Aarhus y la jurisprudencia del TJUE (véase el asunto C-261/18, Comisión/Irlanda) y suponer arbitrariedad.
4.17Por último, pero no por ello menos importante, los interlocutores sociales son agentes clave en las cuestiones medioambientales, por lo que el CESE pide que se los reconozca explícitamente en lo que respecta al acceso a la justicia. El CESE considera que el artículo 11 del Reglamento de Aarhus es actualmente incompatible con el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus y que debe modificarse para no restringir el acceso de las organizaciones de la sociedad civil a la justicia, de modo que sea suficiente que la organización no gubernamental en cuestión tenga la protección del medio ambiente como uno de sus objetivos.
Bruselas, 27 de enero de 2021
Christa SCHWENG
Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
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