Comité Económico y Social Europeo
TEN/675
Normas sobre emisiones de CO2 para vehículos pesados
+ Pesos y dimensiones de los vehículos de carretera
DICTAMEN
Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para vehículos pesados nuevos; Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo en cuanto al plazo de aplicación de las normas especiales sobre la longitud máxima de cabinas que mejoran el rendimiento aerodinámico, la eficiencia energética y el rendimiento en materia de seguridad
[COM(2018) 284 final – 2018-143-COD
COM(2018) 275 final – 2018-130-COD]
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Administrador
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Kristian Krieger
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Fecha del documento
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10/10/2018
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Ponente: Stefan BACK
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Consulta
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Parlamento Europeo, 11/06/2018 y 05/07/2018
Consejo, 08/06/2016 y 05/07/2018
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Fundamento jurídico
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Artículo 91, apartado 1, artículo 192, apartado 1, artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
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Aprobado en sección
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04/10/2018
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Aprobación en el pleno
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DD/MM/YYYY
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Pleno n.º
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Resultado de la votación
(a favor/en contra/abstenciones)
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…/…/…
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE acoge con satisfacción la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 96/53/CE 53 («la propuesta de Decisión») y señala que solo implica la aplicación más temprana de modificaciones sustanciales de la Directiva 96/51/CE ya acordadas. El CESE subraya la necesidad de tener en cuenta el entorno de trabajo de los conductores a la hora de adoptar las normas de ejecución, e insta a la Comisión a consultar con las partes interesadas relevantes en este contexto.
1.2Asimismo, el CESE acoge favorablemente la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para vehículos pesados nuevos («la propuesta de Reglamento») como un planteamiento equilibrado para abordar la necesidad de reducir las emisiones de CO2 de los vehículos pesados a modo de contribución a los compromisos asumidos en virtud del Acuerdo de París y tener en cuenta las disposiciones específicas del Consejo Europeo de octubre de 2014 respecto al sector de los transportes.
1.3El CESE también acoge con satisfacción el objetivo de la propuesta de Reglamento de fomentar la innovación y la competitividad de la industria automovilística de la UE en lo que respecta a vehículos pesados de bajas emisiones ante la competencia en este sector de China, Japón y los Estados Unidos.
1.4Sin embargo, el CESE lamenta la complejidad de la propuesta, que dificulta su comprensión. Asimismo, el CESE lamenta que no se empleen una terminología y unos criterios comunes para lo que la propuesta de Reglamento denomina vehículos de emisión cero y de baja emisión, ya que en otras propuestas del paquete de movilidad se usan denominaciones distintas. Una terminología común y, en la medida de lo posible, criterios comunes habrían hecho los textos más claros.
1.5Según el CESE, es necesario un enfoque tecnológicamente neutro, teniendo en cuenta el dinamismo de la evolución en el ámbito de las fuentes de energía alternativas y, también en vista de la necesidad de evitar soluciones nacionales que resultarían un obstáculo para el buen funcionamiento del mercado interior.
1.6El nivel de reducción del 15 % respecto a las emisiones específicas medias de CO2 en 2020‑2025 es un desafío, pero es acorde con el nivel de reducción adoptado por el Consejo Europeo de octubre de 2014 como lo que podría exigirse de manera razonable al sector de los transportes.
1.7El CESE también acoge con satisfacción la flexibilidad que aporta el sistema de crédito/débito propuesto.
1.8El CESE destaca la importancia de la previsibilidad respecto al sector de la automoción y del transporte, teniendo en cuenta el tiempo y la inversión necesarios para desarrollar productos nuevos y la necesidad de que el marco jurídico sea previsible cuando se realizan inversiones en equipos nuevos. Por esta razón, el CESE también desearía que existiesen objetivos más específicos para la trayectoria de reducción del CO2 después de 2030.
1.9El CESE llama la atención sobre el hecho de que la innovación a menudo implica la modificación de las condiciones de trabajo y la necesidad de formación para adaptarse a nuevas exigencias. Esto requiere esfuerzos para que esta transformación pueda realizarse de modo socialmente sostenible y se facilite el diálogo entre los interlocutores sociales.
1.10Además, el CESE subraya la importancia de comprobar el rendimiento efectivo en materia de CO2 de los vehículos en condiciones de conducción reales, teniendo en cuenta, por ejemplo, los efectos adicionales sobre los niveles de emisiones de CO2 de la digitalización y las técnicas de conducción más eficientes, que aumentan la eficiencia, mejoran la utilización de la capacidad y reducen los costes por unidad transportada.
1.11Por ello, el CESE considera que la propuesta de Reglamento también contribuiría a la mejora de la competitividad del sector de los transportes europeo.
1.12En el marco de la propuesta de Reglamento, el CESE señala un problema de claridad respecto al status de los «vehículos profesionales», tal como se desarrolla más detalladamente en el punto 5.1. A juicio del CESE, los efectos del status específico de los vehículos profesionales deberían explicarse mejor, a ser posible mediante una adición al considerando 17.
1.13El CESE estima que los ingresos derivados de las sanciones que deben abonarse en caso de incumplimiento de los objetivos establecidos por la propuesta de Reglamento deberían destinarse a la financiación del desarrollo de innovación y de soluciones de transporte sostenible para reducir la huella de CO2 de los vehículos pesados.
1.14Por último, el CESE destaca que el término «prima por exceso de emisiones» utilizado en el artículo 8 para denominar lo que en realidad es una sanción no parece apropiado y debería cambiarse, por ejemplo, por «sanción por exceso de emisiones».
2.Contexto
2.1En virtud del Acuerdo de París, la UE se ha comprometido a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para prevenir las consecuencias negativas del cambio climático. El compromiso de la UE se realizó sobre la base de las Conclusiones del Consejo Europeo de octubre de 2014, que se comprometían como mínimo a una reducción del 40 % para 2030, aunque con un objetivo menos ambicioso –una reducción del 30 %– para los sectores que no se incluyen en el comercio de derechos de emisión, en particular el transporte.
2.2La Estrategia europea a favor de la movilidad de bajas emisiones (la Estrategia a favor de la movilidad de bajas emisiones) establece un objetivo de al menos una reducción del 60 % (con respecto a los niveles de 1990) de las emisiones de GEI hasta 2050 y fija el objetivo de que en 2030 los vehículos de baja emisión representen una cuota de mercado significativa.
2.3Uno de los objetivos principales de la iniciativa «Europa en movimiento» (paquete sobre movilidad) consiste en cumplir la Estrategia a favor de la movilidad de bajas emisiones y la Estrategia renovada de política industrial de la UE. El paquete sobre movilidad se presentó en tres entregas: el 31 de mayo y el 8 de noviembre de 2017, y el 17 de mayo de 2018. Las comunicaciones globales que acompañan a las tres partes del paquete han puesto de relieve la importancia de cumplir esta estrategia, habiéndose presentado varias propuestas en este sentido, incluidas la propuesta de Reglamento sobre la monitorización y la notificación de las emisiones de CO2 y el consumo de combustible de los vehículos pesados nuevos, y la propuesta de Reglamento por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos como parte del enfoque integrado de la Unión para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos ligeros y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 715/2007 (versión refundida). Debería resaltarse que el objetivo de estas medidas no solo es medioambiental, sino que también se trata de una cuestión de mantener la competitividad respecto a países como China, Japón y los Estados Unidos, en los que ya se aplican normas medioambientales a los vehículos pesados.
2.4Las dos propuestas objeto de análisis en el presente dictamen forman parte de la tercera entrega del paquete, abordan las normas de comportamiento en materia de emisiones de los vehículos pesados nuevos y reducen el plazo de promulgación en la legislación nacional de las normas especiales sobre las dimensiones de las cabinas que mejoran el rendimiento aerodinámico.
3.Propuestas
3.1Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo en cuanto al plazo de aplicación de las normas especiales sobre la longitud máxima de cabinas que mejoran el rendimiento aerodinámico, la eficiencia energética y el rendimiento en materia de seguridad (la «propuesta de Decisión»)
3.1.1Las normas especiales mencionadas anteriormente pretenden permitir el uso de cabinas con una aerodinámica mejorada, lo que aumentaría el rendimiento energético y reduciría las emisiones de GEI. La actual Directiva 96/53/CE incluye una moratoria de tres años para la introducción de las cabinas aerodinámicas tras el final del período de transposición. Ahora se propone que se reduzca a cuatro meses a partir de la entrada en vigor de la Decisión, para permitir el uso de las cabinas aerodinámicas sin retrasos innecesarios. La aplicación requiere la modificación de las normas sobre homologación de tipo.
3.1.2La propuesta de Decisión no modifica las disposiciones fundamentales de la Directiva 96/53/CE.
3.2Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para vehículos pesados nuevos (la «propuesta de Reglamento»)
3.2.1La propuesta de Reglamento establece objetivos para las reducciones de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados cubiertos por la propuesta de Reglamento, a saber, un 15 % para el período de 2025-2029, y a partir del 1 de enero de 2030, al menos un 30 %, estando este último porcentaje sujeto a una revisión que se realizará en 2022. Las emisiones de referencia se basan en datos de 2019 adquiridos mediante la monitorización prevista en la propuesta de Reglamento sobre la monitorización y la notificación de las emisiones de CO2 y el consumo de combustible de los vehículos pesados nuevos (emisiones del año de referencia).
3.2.2La propuesta de Reglamento incluye camiones con un peso en carga superior a 16 toneladas, tractores y también –respecto a los incentivos en virtud de las disposiciones especiales que se aplican a los vehículos de emisión cero o bajas emisiones– autocares, autobuses y camiones, que, de lo contrario, quedan fuera de la propuesta de Reglamento. Los vehículos profesionales y los vehículos pesados que no están destinados a la entrega de mercancías, en principio, no están cubiertos por los objetivos de reducción del CO2 en la propuesta de Reglamento.
3.2.3A partir de 2020, las emisiones específicas medias de cada fabricante deberán calcularse sobre el año natural anterior (empezando, esto es, en 2019) de acuerdo con actos de ejecución y sobre la base de la información recopilada en el marco de la propuesta de Reglamento de vigilancia (véase el punto 3.2.1 anterior) y del factor de emisión cero o baja emisión que se establecerá.
3.2.4Para los vehículos de cero emisión o baja emisión, la Comisión determinará a partir de 2020 un factor de cero emisión o baja emisión para cada fabricante a partir de las emisiones de 2019. Cada vehículo de cero emisión o baja emisión se contabilizará como dos vehículos. El factor de baja emisión o cero emisión reducirá las emisiones específicas medias como máximo en un 3 % o, en el caso de autobuses, autocares y camiones, a los que normalmente no se aplica el Reglamento, en un 1,5 % como máximo.
3.2.5A partir de 2026, la Comisión deberá definir los objetivos de emisiones específicos de los fabricantes para el año siguiente mediante actos de ejecución a partir de los datos del año anterior. Deberán basarse en los objetivos establecidos en el Reglamento, las emisiones del año de referencia (2019), la cuota de vehículos de los fabricantes en cada categoría, y el kilometraje anual y la carga útil de cada categoría.
3.2.6Podrán adquirirse créditos y deudas. Se calculan sobre la base de la diferencia entre una trayectoria de reducción –que se determinará para cada fabricante según las emisiones del año de referencia y los objetivos de 2025 y 2030– y las emisiones específicas medias de un fabricante; una diferencia positiva produce un crédito. A su vez, una diferencia negativa entre las emisiones específicas medias y el objetivo de emisión específico de un fabricante genera una deuda de emisión.
3.2.7Los créditos de emisiones pueden adquirirse durante el período de 2019-2029, pero los créditos del período 2019-2024 solo pueden utilizarse en objetivos de emisiones específicos para 2025. Las deudas del período de 2025-2029 no pueden superar el 5 % del objetivo de emisiones específicas del fabricante en 2025 multiplicado por el número de vehículos pesados del fabricante ese año («límite de deuda de emisiones»). Las deudas y los créditos pueden transferirse durante el período de 2025-2028, pero en 2029 deben haberse saldado completamente.
3.2.8El exceso de emisiones por año o para el período de 2025-2029 provocará que la Comisión imponga una prima por exceso de emisiones que se calculará sobre la base de 6 800 EUR/gCO2/tkm. Las primas por exceso se considerarán ingresos para el presupuesto general de la Unión.
3.2.9La propuesta de Reglamento también incluye disposiciones sobre el control del cumplimiento de los vehículos y la publicación de los datos y el rendimiento del fabricante.
4.Observaciones generales
4.1Propuesta de Decisión
4.1.1El CESE apoya la iniciativa de permitir la aplicación más temprana de las disposiciones sobre el uso de un diseño de cabinas que debería mejorar la eficiencia energética y, de este modo, reducir las emisiones, así como mejorar la competitividad del sector de la automoción en la UE. El CESE destaca que la propuesta no supone ningún cambio fundamental para la Directiva 96/53/CE, sino que solo ajusta el calendario de aplicación.
4.1.2El CESE señala que son necesarias nuevas normas antes de introducir cabinas aerodinámicas que superen las actuales restricciones sobre peso y dimensiones del vehículo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva UE 2015/719, esta nueva normativa abarcará cuatro ámbitos:
·el rendimiento aerodinámico
·la seguridad de los usuarios vulnerables de la vía pública, por ejemplo a través de la mejora de su visibilidad para el conductor, eliminación de ángulos muertos, etc.;
·la reducción de los daños o lesiones causados a conductores y otros usuarios de la vía pública en caso de choque;
·la seguridad y el confort de los conductores, teniendo en cuenta por ejemplo las dimensiones interiores de la cabina.
4.1.3El CESE insta a la Comisión a que consulte las partes interesadas pertinentes, por ejemplo los sindicatos que representan a los conductores, los transportistas de mercancías por carretera, etc., antes de finalizar estas propuestas.
4.1.4El CESE presupone que la modificación requerida de las normas de homologación de tipo garantizará un entorno de trabajo para los conductores que será, como mínimo, igual al de las normas actuales.
4.2Propuesta de Reglamento
4.2.1El CESE acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión, que parece encontrar un equilibrio razonable entre los objetivos de reducción de las emisiones de GEI en relación con la movilidad, mediante el fomento de la innovación en el sector de la automoción de la UE, y la mejora de su competitividad. Es una continuación de la propuesta sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados mencionada en el apartado 2.3 anterior y acogida favorablemente por el CESE.
4.2.2El CESE observa que la propuesta de Reglamento es muy compleja. El CESE lamenta que haya parecido imposible elaborar un texto más claro y de más fácil comprensión. En este contexto, el CESE también lamenta que la terminología para la denominación de los vehículos de emisión cero y de baja emisión varíe tanto en las tres propuestas relativas a las emisiones de CO2 de los vehículos que forman parte del paquete de movilidad. Por ejemplo, el artículo 4 y el cuadro 2 del anexo en la propuesta de modificación la Directiva 2009/33 relativa a la promoción de vehículos limpios y energéticamente eficientes, y el artículo 3 en la propuesta de refundición del Reglamento 715/2007 sobre las normas sobre emisiones de CO2 de turismos y furgonetas, definen cada uno de manera diferente emisión cero o bajas emisiones. En la propuesta de Reglamento se utiliza una tercera terminología. Cabe lamentar que no se haya empleado una terminología común coherente.
4.2.3Del mismo modo que acoge los objetivos medioambientales de la propuesta, el CESE también acoge con satisfacción el aspecto de la competitividad, teniendo en cuenta que existen sistemas de control y normas respecto al CO2 para los vehículos pesados, por ejemplo, en China, Japón y Estados Unidos. Por ello, resulta importante que se anime al sector de la automoción de la UE a alcanzar normas similares, a fin de poder competir de manera eficaz en estos y otros mercados.
4.2.4El CESE aprecia la perspectiva de neutralidad tecnológica de la propuesta de Reglamento, ya que esto debería crear las condiciones para un enfoque amplio para desarrollar grupos motopropulsores con emisión cero o emisión baja, incluido el desarrollo adicional de los motores de combustión.
4.2.5El CESE llama la atención sobre la importancia de desarrollar grupos motopropulsores alternativos para vehículos pesados, teniendo en cuenta, además, el contexto comercial en que estos vehículos se utilizan por lo general. En este contexto, el CESE también señala el amplio abanico de soluciones disponibles actualmente y el dinamismo de la evolución en este ámbito, lo cual significa que el panorama cambia de manera constante. Por lo tanto, el CESE subraya la importancia, en particular por lo que respecta a los vehículos pesados, de evitar soluciones nacionales divergentes que obstaculicen el funcionamiento del mercado interior impidiendo la movilidad transfronteriza.
4.2.6El CESE toma nota del objetivo del 15 % para la reducción de las emisiones de CO2 durante el período de 2020-2025 y opina que debe considerársele un desafío, teniendo en cuenta que este tipo de obligación es nueva para los vehículos pesados, que también son una clase de vehículo que es nueva para el tipo de requisitos establecidos en la propuesta de Reglamento.
4.2.7No obstante, el CESE queda satisfecho de que el objetivo establecido sea significativamente inferior al objetivo general para la reducción de CO2 establecida por la UE, que también es acorde con la posición que adoptó el Consejo Europeo de octubre de 2014, respecto a lo que se podía exigir de manera razonable al sector de los transportes. En este contexto, el CESE también acoge favorablemente el sistema de crédito/débito propuesto, que aporta una flexibilidad que puede ser necesaria, al menos durante un tiempo.
4.2.8La previsibilidad resulta importante tanto para el sector automovilístico como para el de los transportes. Para el sector automovilístico, es cuestión de saber qué esperar cuando se desarrollan modelos nuevos y nuevas soluciones técnicas, y ambos son proyectos a largo plazo. Para el sector de los transportes, es cuestión de poder elegir con conocimiento de causa, por ejemplo a la hora de invertir en un vehículo nuevo. Por esta razón, resulta importante que se definan objetivos más precisos para la trayectoria de reducción del CO2 después de 2030.
4.2.9La innovación también podría ocasionar cambios en las condiciones de trabajo en el sector automovilístico y conllevar una necesidad de nuevas cualificaciones. Esto también se puede provocarlo un ambiente de trabajo distinto y nuevas tecnologías que podrían añadir nuevas exigencias, por ejemplo, a los conductores. Este aspecto social del desarrollo tecnológico ha de gestionarse de manera apropiada para garantizar unas condiciones adecuadas de trabajo, así como la formación necesaria para adquirir nuevas competencias. El diálogo entre los interlocutores sociales es también necesario para asegurar una transición sostenible.
4.2.10La propuesta de Reglamento solo trata las características técnicas del vehículo. Por ello, el CESE también llamaría la atención sobre la digitalización del transporte –incluido el desarrollo de vehículos automáticos y de rutinas de circulación– que, además de las mejoras respecto al rendimiento en materia de CO2 de los vehículos, también reducirá la huella de carbono de los vehículos pesados. Asimismo, la posible mejora de la eficiencia derivada de la digitalización –por ejemplo, gracias a la mejora de la planificación del viaje y a la agrupación de los fletes que posibilitan las plataformas digitales– podría tener efectos significativos sobre las emisiones reales.
4.2.11Una mayor eficiencia y una mejor utilización de la capacidad también reducirán los costes por unidad transportada y, de este modo, mejorarán la competitividad del sector de los transportes.
4.2.12Por lo tanto, resulta importante que los datos de la simulación VECTO que se utilicen para controlar y comprobar normas se completen con datos reales. En consecuencia, el CESE acoge con satisfacción la declaración de la Comisión, en el contexto de la adopción, por parte del Parlamento Europeo, de la Resolución legislativa sobre el Reglamento sobre la monitorización de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados, cuyo objetivo es complementar los actuales métodos de recopilación de datos con pruebas en carretera que midan el rendimiento en carretera de los vehículos pesados.
5.Observaciones específicas –la propuesta de Reglamento
5.1De acuerdo con la exposición de motivos, se prevén exenciones de las normas de emisión de CO2 para los vehículos profesionales. En el artículo 1, párrafo segundo (cálculo de las emisiones de referencia de CO2), y en el artículo 4 (emisiones específicas medias de un fabricante) se establecen exenciones específicas. Por otro lado, no se mencionan en el artículo 2 (ámbito de aplicación) ni en el artículo 6 (objetivos de emisión específicos de los fabricantes). Por lo tanto, la situación de estos vehículos no parece del todo clara en la propuesta de Reglamento. No obstante, parece que los vehículos profesionales estén de hecho cubiertos por los objetivos de reducción de CO2 establecidos en el artículo 1, letras a) y b), y que se tengan en cuenta a la hora de fijar los objetivos de emisiones específicas del fabricante, y con el fin de establecer las deudas de emisión según el artículo 7. A juicio del CESE, los efectos del status específico de los vehículos profesionales deberían explicarse mejor, a ser posible mediante una adición al considerando 17.
5.2El término «prima por exceso de emisiones» del artículo 8 de la propuesta de Reglamento da a entender más bien algo que se recibe en lugar de un tipo de sanción que deba abonarse, que es lo que es en realidad. En aras de la claridad, podría ser útil considerar un cambio como «sanción por exceso de emisiones», que se corresponde más a la realidad.
5.3El artículo 8 de la propuesta de Reglamento estipula que los importes de las primas por exceso de emisiones deben considerarse como ingresos para el presupuesto general de la Unión. El CESE opina que estos importes deberían destinarse al desarrollo de soluciones sostenibles, ya sea en el sector de la automoción o en el del transporte.
Bruselas, 4 de octubre de 2018
Pierre Jean COULON
Presidente de la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
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