Comité Económico y Social Europeo
ECO/458
La fiscalidad de la economía digitalizada
DICTAMEN
Comité Económico y Social Europeo
La fiscalidad de la economía digitalizada
(Dictamen de iniciativa)
Ponente: Krister ANDERSSON
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Base jurídica
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Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno
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Dictamen de iniciativa
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Decisión del Pleno
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15/02/2018
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Sección competente
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Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social
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Aprobado en la sección
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02/07/2019
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Aprobado en el pleno
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17/07/2019
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Pleno n.º
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545
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Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)
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167/7/7
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE considera que la digitalización de la economía representa una gran oportunidad y que la Agenda Digital de la UE es una política clave para la Unión Europea. Dado que la digitalización continúa siendo un importante motor de crecimiento económico a nivel mundial, el CESE cree que las políticas relacionadas con la fiscalidad de la economía digitalizada deberían procurar promover —y no lastrar— el crecimiento económico y el comercio y las inversiones transfronterizas.
1.2El CESE insiste en la necesidad de que los sistemas tributarios tengan debidamente en cuenta los nuevos modelos de negocio. Los principios de un sistema tributario justo —coherencia, previsibilidad, neutralidad— son más pertinentes que nunca tanto para las autoridades públicas como para las empresas y los consumidores.
1.3Por lo tanto, el Comité comparte la ambición de la Comisión de seguir evitando las prácticas de planificación fiscal abusiva por las empresas y la falta de transparencia por parte de los Estados miembros con el fin de garantizar una igualdad de trato para las empresas y promover la competitividad europea.
1.4El CESE está convencido de que, en el contexto de la digitalización de la economía, todo cambio en las normas de reparto entre países de los derechos de fiscalidad sobre los beneficios debe coordinarse a escala del planeta, para aprovechar mejor las ventajas de la globalización, con una gobernanza y unas normas apropiadas a escala mundial. Por lo tanto, el CESE acoge con satisfacción la estrecha cooperación entre la Comisión, los Estados miembros y la OCDE y el G-20 para apoyar la elaboración de una solución internacional que limite el riesgo de doble imposición a nivel internacional. Sin embargo, si no se logra alcanzar una solución a escala internacional, la UE deberá actuar por su cuenta.
1.5El CESE sugiere que los Estados miembros que decidan establecer sistemas nacionales específicos presten especial atención a encontrar las soluciones más eficientes para evitar complicaciones y costes adicionales, tanto para las administraciones fiscales como para las empresas.
1.6El CESE anima a la Comisión y a los Estados miembros a estudiar cuidadosamente todas las posibilidades para eliminar cualquier imposición insuficiente de los servicios digitales, independientemente de dónde esté radicada la empresa, por aquellas ventas que acaban en un Estado miembro. Los servicios prestados a través de plataformas que utilicen los consumidores europeos deberían incorporarse plenamente en el sistema del IVA, como elemento esencial para abordar la cuestión fiscal. Cabe señalar que los clientes de empresas de comunicación digital como, por ejemplo, Facebook tienen acceso a estos servicios de manera aparentemente gratuita, lo cual plantea la cuestión de cómo podría aplicarse de un modo razonable este sistema del IVA.
1.7La clave de reparto que se ha sugerido para la base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS), con sus tres factores, se podría utilizar y aplicar como punto de partida para la atribución de los beneficios residuales, si este es el método acordado en la OCDE. El CESE apoya este enfoque.
1.8El CESE considera, sin embargo, que los recursos empleados en I+D son importantes para desarrollar activos intangibles y que el país en el que dichas actividades tienen lugar debería ser remunerado por ellas. Por consiguiente, propone que para atribuir el beneficio residual se utilice una fórmula compuesta por cuatro factores, en lugar de los tres de la fórmula de la BICCIS. El CESE reconoce plenamente la complejidad del cálculo de los derechos de fiscalidad internacionales. Al mismo tiempo, se necesita una atribución aceptable y justa de los derechos fiscales entre países.
1.9Teniendo en cuenta que es imposible reasignar los derechos de imposición internacional en el marco actual de los precios de transferencia, el CESE apoya la distribución de los beneficios residuales de los activos intangibles de mercado mediante una fórmula de cuatro factores.
1.10Dado el tamaño cada vez mayor de los mercados no europeos, en particular en países como China, la India y Brasil, la atribución de derechos de fiscalidad sobre la totalidad de la base imponible del impuesto sobre sociedades, o incluso sobre la totalidad de los beneficios residuales, provocaría importantes pérdidas de ingresos en numerosos Estados miembros, y podría dar pie a dificultades para cumplir los objetivos sociales en los países europeos.
1.11El CESE considera necesario lograr un equilibrio razonable entre la reatribución de los impuestos sobre los beneficios de las empresas entre países exportadores netos y países importadores netos, para no comprometer la posibilidad de que los países cumplan sus objetivos sociales y medioambientales.
1.12Los cambios acordados en las normas internacionales de reparto de los derechos fiscales entre países deberían redundar en beneficio de todos los Estados miembros y del mercado único.
2.Introducción
2.1Los actuales sistemas tributarios para las empresas en el mundo y el proyecto sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS) se basan en la evaluación de los beneficios de las empresas allí donde las actividades económicas generen beneficios y donde se cree valor. Sin embargo, la digitalización de las economías ha planteado la cuestión de dónde se crean los beneficios y cómo se distribuyen. Los servicios digitales, en sentido amplio, se pueden prestar a distancia, sin presencia física alguna en el lugar donde se produce el consumo.
2.2Como resultado del proyecto BEPS, el sistema tributario internacional ya está sufriendo una importante transformación que provoca numerosos cambios en la fiscalidad de las empresas. El proyecto BEPS se puso en marcha para atajar las actividades que erosionan la base imponible y el traslado de beneficios, no para modificar las actuales normas internacionales sobre el reparto entre países de los derechos de fiscalidad sobre los ingresos transfronterizos.
2.3La Acción 1 del proyecto BEPS abordaba los desafíos de la economía digital. Al no lograr un consenso sobre cómo gravar estos nuevos modelos de negocio, se elaboró en 2018 un informe provisional sobre el marco integrador del proyecto BEPS de la OCDE y el G-20. Dicho informe define la línea de trabajo acordada para el marco integrador en materia de digitalización y normas tributarias internacionales hasta 2020. También describe cómo afecta la digitalización a otros ámbitos del sistema tributario, ofreciendo a las autoridades tributarias nuevas herramientas que se están traduciendo en mejoras de los servicios a los contribuyentes, aumentando la eficiencia de la recaudación de impuestos y detectando la evasión fiscal.
2.4El 13 de febrero de 2019, la OCDE publicó un documento de consulta pública titulado «Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy» (Abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía), en el que se recogen la revisión de las normas de atribución de beneficios y las normas sobre nexos, así como la propuesta mundial para evitar la erosión de la base imponible.
2.5En 2020 se espera un informe final sobre el marco integrador de la OCDE. Sin embargo, los ministros de Finanzas de los Estados Unidos y de Francia han afirmado que desean acelerar las conversaciones en la OCDE para hallar una solución en 2019. Los Estados Unidos han presentado una propuesta por la que se permite que las jurisdicciones graven los beneficios de la comercialización de activos intangibles utilizados en la jurisdicción de que se trate, incluso cuando la inversión para desarrollar dichos intangibles se realice en otro país. También existe una propuesta germano-francesa para establecer un tipo mínimo para el impuesto sobre sociedades. El presente Dictamen del CESE podría considerarse como una aportación al debate en curso.
2.6La Comisión Europea ya publicó en 2014 un informe sobre la fiscalidad de la economía digital. El Grupo de Expertos de la Comisión en Fiscalidad de la Economía Digital llegó a la conclusión de que la tecnología digital ofrecía a Europa grandes oportunidades. Europa puede impulsar sus posibilidades de crecimiento y de empleo si completa el mercado único digital y aprovecha el potencial digital del mercado único europeo. El Grupo de Expertos debatió en profundidad los principios por los que se debería regir la fiscalidad internacional.
2.7Estos principios también revisten importancia para el presente Dictamen. El Grupo de Expertos llegó a la conclusión de que no debía aplicarse un régimen tributario especial a las empresas digitales. En su lugar, las normas generales deberían aplicarse o adaptarse para que las empresas «digitales» sean tratadas igual que las demás.
2.8Mediante su Comunicación titulada «Es el momento de instaurar un marco fiscal moderno, justo y eficaz para la economía digital», publicada el 21 de marzo de 2018, la Comisión presentó su paquete legislativo para reformar de forma armonizada las normas de la UE relativas al impuesto sobre sociedades para las actividades digitales. El paquete se componía de dos Directivas del Consejo acompañadas de una Recomendación no vinculante relativas a la fiscalidad de las empresas con una presencia digital significativa.
2.9El CESE emitió en julio de 2018 un Dictamen sobre las propuestas de la Comisión titulado «Imposición de los beneficios generados por las multinacionales a través de la economía digital», en el que se destacan los efectos negativos de los impuestos sobre el volumen de negocios, así como la necesidad de llegar a un consenso internacional al respecto.
3.Observaciones generales
3.1 El CESE considera que la digitalización de la economía representa una gran oportunidad y que la Agenda Digital de la UE es una política clave para la Unión Europea. Con la digitalización ya convertida en un importante motor de crecimiento económico a nivel mundial, el CESE cree que las políticas relacionadas con la fiscalidad de la economía digitalizada deberían procurar promover —y no lastrar— el crecimiento económico y el comercio y las inversiones transfronterizas.
3.2Internet permite a las empresas expandirse por los mercados mundiales sin una presencia física significativa, característica que está ayudando especialmente a las pequeñas empresas a exportar a niveles sin precedentes. La digitalización va con frecuencia acompañada de un aumento de la importancia de los activos intangibles, como la propiedad intelectual y los datos.
3.3El CESE insiste en la necesidad de que los sistemas tributarios tengan debidamente en cuenta los nuevos modelos de negocio. Los principios de un sistema tributario justo —coherencia, previsibilidad, neutralidad— son más pertinentes que nunca tanto para las autoridades públicas como para las empresas y los consumidores.
3.4El CESE considera que es muy importante establecer una igualdad de condiciones en materia de fiscalidad de los beneficios de las empresas. En los últimos años ha quedado demostrado que determinadas empresas han sido capaces de utilizar normas fiscales específicas en algunos Estados miembros para reducir su tipo impositivo efectivo a prácticamente cero. La falta de transparencia ha contribuido a generar esta situación. Algunos de estos casos han implicado a empresas multinacionales activas en el ámbito de los servicios digitales.
3.5Por lo tanto, el Comité comparte la ambición de la Comisión de seguir evitando las prácticas de planificación fiscal abusiva por las empresas, ya sean digitales o tradicionales, y la falta de transparencia por parte de algunos Estados miembros con el fin de garantizar una igualdad de trato para las empresas y promover la competitividad europea.
3.6El CESE está convencido de que todo cambio en las normas de reparto entre países de los derechos de fiscalidad sobre los beneficios deben ser normas mundiales, para aprovechar mejor las ventajas de la globalización, con una gobernanza y unas normas apropiadas a escala mundial. Por lo tanto, el CESE acoge con satisfacción la estrecha cooperación entre la Comisión, los Estados miembros y la OCDE y el G-20 para apoyar la elaboración de una solución internacional. Sin embargo, si no se logra alcanzar una solución a escala internacional, la UE deberá actuar por su cuenta.
3.7El CESE sugiere que los Estados miembros que decidan establecer sistemas nacionales específicos presten especial atención a encontrar las soluciones más eficientes para evitar complicaciones y costes adicionales, tanto para las administraciones fiscales como para las empresas.
3.8El CESE observa que las tecnologías digitales también tienen potencial para revolucionar el trabajo relacionado con la investigación y el cumplimiento. La OCDE, en su informe de 2018, muestra cómo la digitalización ya ha tenido un triple impacto positivo en la administración tributaria: ha aumentado la eficacia del cumplimiento de las obligaciones tributarias, ha mejorado los servicios para el contribuyente y ha reducido las cargas relativas al cumplimiento tributario.
3.9La mayor cantidad de datos de terceros a disposición de las autoridades tributarias permite automatizar más informes, con lo que ambas partes ahorran tiempo y dinero, y los datos también se pueden utilizar para atajar las infradeclaraciones, la evasión o el fraude. El software de registro de datos adoptado por varias administraciones tributarias, que computa los datos de las ventas en el momento de las transacciones —y que se pueden presentar directamente a las autoridades tributarias— ya ha aumentado significativamente los ingresos por el IVA de algunos países.
3.10Al evaluar el nivel impositivo efectivo del sector digital, el CESE subraya la necesidad de tener en cuenta los cambios en los códigos tributarios que se están realizando a raíz de la aplicación en curso de las normas en materia de erosión de la base imponible y traslado de beneficios, ya que podrían conducir a que se graven más ingresos en la UE.
4.Posible camino a seguir
4.1No todos los países del mundo cuentan con un impuesto sobre el valor añadido. Sin embargo, el IVA existe en todos los países europeos. En principio, todo el consumo de bienes y servicios debe estar sujeto al IVA, a menos que quede excluido expresamente de la base imponible. Los ingresos por el IVA representan un recurso propio en el presupuesto de la UE, y el Comité considera importante que los servicios digitales se incluyan en la base imponible.
4.2El CESE anima a la Comisión y a los Estados miembros a estudiar cuidadosamente todas las posibilidades para eliminar cualquier imposición insuficiente de los servicios digitales, independientemente de dónde esté radicada la empresa, por aquellas ventas que acaban en un Estado miembro. Los servicios prestados a través de plataformas que utilicen los clientes europeos deberían incorporarse plenamente en el sistema del IVA. Cabe señalar que los clientes de empresas de comunicación digital como, por ejemplo, Facebook tienen acceso a estos servicios de manera aparentemente gratuita, lo cual plantea la cuestión de cómo podría aplicarse de un modo razonable este sistema del IVA.
4.3El CESE observa que los sistemas del impuesto sobre sociedades vigentes en el mundo se basan en evaluar el beneficio empresarial atribuible a cada jurisdicción pertinente. La fiscalidad debe basarse en dónde se crea valor. Dadas las dificultades para afirmar dónde se genera el beneficio en la cadena de valor, es necesario encontrar principios universales sobre cómo evaluar el lugar en que se crea valor. Dentro de la labor exhaustiva de la OCDE, se han desarrollado tales normas, que formulan principios de fiscalidad y definiciones sobre cómo fijar precios para los bienes y servicios (normas sobre fijación de los precios de transferencia) para las empresas dentro de un grupo empresarial.
4.4El CESE considera que las normas internacionales sobre fiscalidad deben revisarse cada cierto tiempo a medida que evolucionan los modelos de negocio. Las normas actuales han sido revisadas recientemente en relación con el acuerdo sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios. Ahora se están aplicando las nuevas normas y definiciones. Se confía en que reduzcan sustancialmente la posibilidad de realizar una planificación fiscal abusiva y la erosión de la base imponible.
4.5En concreto, pueden producirse beneficios (o pérdidas) residuales si los activos intangibles de marketing o de los productos producen beneficios no ordinarios. Por ejemplo, el uso de listas de clientes o de datos recopilados puede dar pie a la existencia de beneficios residuales. El concepto no es en absoluto nuevo, y no solo se podría utilizar para repartir los beneficios entre partes relacionadas, sino también para atribuir los derechos de fiscalidad entre los países. Sin embargo, la idea requeriría un pensamiento innovador y estudiar la posibilidad de atribuir los derechos de fiscalidad de manera acorde con la creación de valor, aunque no exista un establecimiento físico permanente en el país de que se trate. Este punto es uno de los que se han debatido en la OCDE.
4.6El CESE observa que el debate sobre la fiscalidad de las llamadas empresas digitales no trata principalmente sobre las prácticas de erosión de la base imponible y de traslado de beneficios de las empresas, sino sobre la atribución de derechos de fiscalidad entre los países.
4.7Un beneficio (o pérdida) residual podría describirse como aquel beneficio (o pérdida) que se registra una vez que cada una de las partes ha sido remunerada por sus contribuciones ordinarias de acuerdo con el principio de plena competencia. En primer lugar, debería incluir una valoración adecuada del mercado y de los riesgos encontrados, del valor creado por los factores de producción y de las funciones desempeñadas.
4.8Normalmente, las ventas no serían un factor decisivo para atribuir los beneficios a las empresas implicadas en una transacción. Sin embargo, si se utilizan las normas internacionales vigentes —la atribución de beneficios a cada una de las empresas en función de las Directrices de la OCDE aplicables en materia de precios de transferencia—, el beneficio residual se podría atribuir entonces a los países en los que se han desempeñado las funciones. Una de estas funciones podría ser las «ventas».
4.9La clave de reparto que se ha sugerido para la BICCIS, con sus tres factores, se podría utilizar y aplicar para la atribución de los beneficios residuales.
4.10Se podría alegar, sin embargo, que los recursos empleados en I+D son importantes para desarrollar activos intangibles y que el país en el que dichas actividades tienen lugar debería ser remunerado por ellas. Esto requeriría una fórmula compuesta por cuatro factores en lugar de los tres incluidos en la fórmula de la BICCIS.
4.11Dado que es imposible reasignar los derechos de imposición internacional en el marco actual de los precios de transferencia, el CESE apoya la distribución de los beneficios residuales de los activos intangibles de mercado mediante una fórmula de cuatro factores.
4.12Si el beneficio residual es de 30 (de un beneficio total de 100 para el grupo), y la producción se divide en partes iguales en términos de creación de valor en los países A y B, entonces cada uno de estos países debería gravar 35. Dado que el producto también se vende en una cantidad igual en el país C, el beneficio residual se dividiría entre A, B y C. Los países A y B recibirían una base imponible adicional de 13 3/4, mientras que C tendría derecho a gravar 2 1/2.
4.13El CESE reconoce plenamente la complejidad del cálculo de los derechos de fiscalidad internacionales entre países. Implicaría calcular la cuantía de los beneficios residuales y llegar a un acuerdo entre países sobre dichos beneficios. También implicaría conocer el tamaño de cada uno de los cuatro factores de la clave de reparto. Utilizar una fórmula de la BICCIS modificada podría ser visto como un paso encaminado a obtener la aceptación de la BICCIS.
4.14La fórmula de la BICCIS atribuiría los derechos de fiscalidad de las empresas a países en los que no tienen lugar la innovación, la producción, los riesgos ni las funciones. El mero hecho de que las ventas tengan lugar en un país, sin que en dicho país se produzca otra actividad, constituiría entonces una base imponible. Esto supone un cambio importante con respecto a las normas vigentes. No obstante, si la fórmula de la BICCIS se aplicara únicamente a los beneficios residuales, y no a la totalidad de los mismos, se reconocería el derecho legítimo de los países exportadores a retener parte de los derechos de fiscalidad. El valor creado por el emprendimiento y la innovación puede haber generado beneficios fiscales cuando se produjeron los costes de I+D y, cuando la empresa ya es rentable, ese mismo país recibiría ingresos fiscales.
4.15Recomendamos que la Comisión grave fiscalmente el volumen de negocios de estas empresas en la UE basándose en los datos que ya obran en su poder, como, por ejemplo, el tiempo total de publicidad durante el período de conexión de sus clientes.
4.16Dado el tamaño cada vez mayor de los mercados de fuera de Europa, en particular en países como China, la India y Brasil, la atribución de derechos de fiscalidad sobre la totalidad de la base imponible del impuesto sobre sociedades, o incluso sobre la totalidad de los beneficios residuales, provocaría importantes pérdidas de ingresos en numerosos Estados miembros, y podría dificultar el logro de los objetivos sociales en los países europeos.
4.17Según un estudio de Copenhagen Economics, los países exportadores netos podrían perder importantes ingresos del impuesto sobre sociedades si parte de los beneficios se gravan donde se venden los productos y servicios. Un cálculo conservador sugiere que, en 2017, entre el 18 y el 21 % de la actual base imponible del impuesto sobre sociedades en los países nórdicos procedía de beneficios residuales extranjeros. En el caso de Alemania, se calcula que este porcentaje es del 17 %. Si se introduce el enfoque de activos intangibles de marketing, el grueso de estos ingresos por el impuesto sobre sociedades se atribuiría a otros países.
4.18El CESE considera necesario lograr un equilibrio razonable en la reatribución de los impuestos que pagan las empresas entre países exportadores netos y países importadores netos.
4.19Si se gravara a las empresas europeas principalmente en función del lugar en el que venden sus productos, también podrían estructurar sus actividades empresariales de modo tal que los costes se produzcan en el mismo país que las ventas. Este proceso podría dar lugar a que las inversiones y los empleos se trasladen a grandes países consumidores, como China y la India, provocando pérdidas de ingresos adicionales en los Estados miembros. Hay que garantizar la competitividad europea para evitar que esto ocurra.
4.20El CESE destaca la necesidad de lograr un acuerdo a nivel mundial y de aplicar un nuevo régimen o nuevas normas relativas al modo en que se reparten los derechos de fiscalidad entre los países. Si no se dan estas condiciones se produciría una doble imposición, lo cual redundaría en perjuicio de la inversión y el empleo.
Bruselas, 17 de julio de 2019
Luca Jahier
Presidente del Comité Económico y Social Europeo
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