CONVOCATORIA DE DATOS PARA UNA INICIATIVA (sin evaluación de impacto)
El presente documento tiene por objeto informar al público y las partes interesadas acerca de la labor de la Comisión, de modo que puedan formular observaciones y participar de manera efectiva en las actividades de consulta. Solicitamos a estos grupos que expongan sus puntos de vista sobre el modo en que la Comisión percibe el problema y sobre las posibles soluciones, y nos faciliten cualquier información pertinente que posean.
Título de la iniciativa	Estrategia portuaria de la UE
DG principal. Unidad responsable	DG MOVE – Unidad D3 – Puertos y Navegación Interior
Tipo probable de iniciativa	Comunicación de la Comisión
Calendario orientativo	Cuarto trimestre de 2025
Información complementaria	-
El presente documento tiene una finalidad meramente informativa. No predetermina la decisión final de la Comisión acerca de si se emprenderá esta iniciativa o acerca de su contenido definitivo. Todos los elementos de la iniciativa descritos en el presente documento, incluido el calendario, están sujetos a modificaciones.

A. Contexto político, definición del problema y control de subsidiariedad

Contexto político

El sector portuario es crucial para la economía europea. Los puertos de la UE realizan más de dos millones de escalas al año, lo que representa alrededor del 75 % del volumen del comercio exterior de la UE. El último marco de política portuaria de la UE, «Puertos: motor de crecimiento», data de 2013 y se centró en acciones para liberar el potencial de los puertos de la UE. Abordó una serie de lagunas estructurales de rendimiento, la necesidad de modernizar los puertos respetando al mismo tiempo el medio ambiente, una mayor transparencia en el uso de la financiación pública, el acceso al mercado y cuestiones laborales.

La Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente de 2020 y el nuevo enfoque de 2021 para una economía azul sostenible confirmaron el papel estratégico de los puertos, al tiempo que hacían mayor hincapié en la sostenibilidad y la digitalización. El Reglamento sobre la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) de 2024 reconoce el papel de los puertos como nodos multimodales transfronterizos y nodos de transporte que constituyen pasarelas para el comercio, las agrupaciones industriales, la movilidad militar y las energías y combustibles limpios. Dado que el entorno operativo, económico, jurídico e internacional de los puertos de la UE ha cambiado, es necesario actualizar y modernizar el marco político pertinente de la UE.

En el informe Draghi se señaló el papel fundamental de los puertos como nodos de transporte, su vulnerabilidad ante los riesgos y su interdependencia con otros sectores económicos (por ejemplo, la electrificación o las infraestructuras digitales). Como se señala en el Libro Blanco sobre la defensa europea, la movilidad militar es un factor esencial para la seguridad y la defensa europeas y los puertos desempeñan un papel crucial en la cadena logística militar como principales puntos de entrada, al proporcionar la infraestructura crítica de transporte adecuada para un doble uso.

En las orientaciones políticas 2024-2029, la presidenta Von der Leyen anunció una estrategia portuaria de la UE centrada en la seguridad, la competitividad, la independencia económica y la seguridad (sobre la base de la labor de la Alianza Europea de Puertos), en la que se identifican los retos que también se destacaron en la Resolución del Parlamento Europeo 2023/2059 (INI), de 17 de enero de 2024, en la que se pide una estrategia portuaria europea global que abarque ámbitos como la influencia extranjera, la seguridad, el papel de los puertos en la transición energética y la competitividad de los puertos y las empresas de la Unión. En su respuesta [SP(2024) 371], la Comisión destacó que las iniciativas existentes y futuras ya están relacionadas con los ámbitos mencionados.

La estrategia portuaria de la UE se desarrollará en sinergia con otras iniciativas, como la Estrategia Industrial Marítima de la UE, el Plan de Inversiones en Transporte Sostenible, el Pacto Europeo de los Océanos, la Estrategia de Seguridad Interior de la Unión Europea, el Plan de Acción para una Energía Asequible, etc., y contribuirá a varios objetivos políticos: «Una Europa más segura y protegida», «Prosperidad y competitividad sostenibles de Europa» y «Una Europa global: aprovechar nuestro poder y nuestras asociaciones».

Problema que la iniciativa se propone afrontar

Los puertos son cruciales para la economía de la UE como centros multimodales para las cadenas de suministro y exportación nacionales, regionales y mundiales. También se están convirtiendo en centros de energía sostenible, como agrupaciones de industrias de gran consumo de energía y economía circular y pilares de la resiliencia geopolítica y geoeconómica y la movilidad militar. Todas estas funciones implican que es esencial contar con una financiación adecuada para la modernización y adaptación de los puertos. Esto también es esencial para contrarrestar las crecientes amenazas derivadas de incidentes naturales y de origen humano, así como vulnerabilidades físicas y digitales.

Más recientemente, el Parlamento Europeo, algunos Estados miembros y las principales partes interesadas del sector han expresado su preocupación por la influencia extranjera y los controles financieros y operativos ejercidos por terceros países sobre los puertos de la Unión, sus operaciones en el interior y las cadenas logísticas. Existen varios instrumentos que se refieren a las inversiones y la financiación extranjeras (por ejemplo, el Reglamento para el control de las inversiones extranjeras directas y el Reglamento sobre las subvenciones extranjeras). Es necesario adoptar un enfoque adecuado para que los puertos de la UE atraigan las inversiones necesarias a escala mundial y de la UE para financiar las próximas transformaciones y adaptaciones, salvaguardando al mismo tiempo los controles vitales sobre los puertos individuales.

La importancia de los puertos de la UE se subraya en la Brújula para la Competitividad, en la que se pide una estrategia para salvaguardar el papel vital de los puertos para el futuro de la economía de la UE. Unas condiciones de competencia equitativas y un mercado interior que funcione correctamente pueden reforzar la posición económica de los puertos de la UE, mejorar su competitividad mundial, apoyar la autonomía estratégica de Europa y salvaguardar el empleo en el sector portuario y en las industrias pertinentes.

El número cada vez mayor de incautaciones de drogas ilegales en los puertos de toda la UE pone de relieve cómo las redes de delincuencia organizada utilizan las cadenas logísticas marítimas para el tráfico ilícito y se infiltran en los puertos europeos, lo que repercute de forma considerable en la seguridad interior. Los trabajadores portuarios deben estar protegidos frente a las amenazas que plantea la delincuencia organizada. La Alianza Europea de Puertos, puesta en marcha en enero de 2024, ha permitido el intercambio de mejores prácticas entre las partes interesadas públicas y privadas y se ha convertido en el núcleo para hacer que todos los puertos europeos sean más resilientes ante las amenazas delictivas para la seguridad.

Otras amenazas para la seguridad de las actividades portuarias también han aumentado en los últimos años, incluidos los riesgos relacionados con la captura de información sensible o la interrupción de las operaciones portuarias por parte de entidades malintencionadas, por ejemplo, mediante el uso de equipos portuarios. Según el informe de la Agencia de la Unión Europea para la Ciberseguridad de 2023, los ciberataques en los puertos han proliferado, lo que ha cambiado el perfil de riesgo cibernético del sector, y pueden tener una motivación política y ser perpetrados por atacantes patrocinados por el Estado. Dado el aumento de las aplicaciones digitales y los intercambios de datos con un número cada vez mayor de partes interesadas y aplicaciones, un entorno digital más seguro es esencial para unas operaciones portuarias eficientes e ininterrumpidas.

Los puertos proporcionan infraestructuras esenciales para la preparación y la movilidad militares, así como para las autoridades de protección civil, todas las cuales necesitan almacenar y transportar rápidamente grandes cantidades de activos y capacidades en respuesta a catástrofes y crisis militares. Los puertos son igualmente importantes para el Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias de la Comisión, dado el mandato de este último de apoyar las operaciones de protección civil en el marco del Mecanismo de Protección Civil de la Unión. Sin embargo, muchos puertos no son capaces de manejar los tipos más grandes y pesados de artículos y equipos, y son vulnerables a las amenazas naturales y provocadas por el ser humano. Por lo tanto, desde la perspectiva de la preparación militar y la protección civil, es fundamental reforzar la resiliencia general de los puertos.

El cambio climático y sus efectos en el medio ambiente están poniendo en peligro la resiliencia de las infraestructuras y operaciones portuarias. Entre ellas figuran el aumento del nivel del mar y sus repercusiones en las inundaciones; escasez de agua y sus efectos en la navegabilidad; y la intrusión salina y la contaminación aguas arriba que afectan al funcionamiento de los muelles.

Los puertos también tienen un papel importante que desempeñar en la transición energética, en particular como centros de energía limpia. Dado que los productos energéticos representan una parte sustancial del tonelaje entrante, es muy importante que los puertos desarrollen también su capacidad de importación de nuevas fuentes de energía alternativas. Los puertos también son esenciales para el aprovechamiento de energías renovables marinas. Especialmente en el caso de la energía eólica marina, los puertos deben considerar ajustes para atender a la manipulación y el almacenamiento de equipos en alta mar y también pueden recibir y almacenar temporalmente el CO2 capturado.

Los puertos tienen una oportunidad única para convertirse en pioneros mundiales en el suministro de combustibles sostenibles al transporte marítimo, en particular de combustibles basados en hidrógeno. Muchos puertos tienen una base industrial más amplia dentro de la zona portuaria o en el entorno inmediato, que necesitan energía limpia y asequible. Dentro de sus capacidades limitadas, el Fondo de Innovación ha apoyado proyectos iniciales sobre combustibles renovables y combustibles hipocarbónicos, así como el uso de energías renovables en los puertos. La necesidad de descarbonizar el transporte marítimo y la legislación de la UE (la Directiva sobre el comercio de derechos de emisión y el Reglamento relativo a la iniciativa «FuelEU Maritime») obligan a las empresas a buscar combustibles de repostaje más limpios a mayor escala. Es necesario abordar el almacenamiento y el repostaje seguros de estos combustibles en los puertos, a menudo cerca de zonas densamente pobladas. Para que los puertos puedan suministrar electricidad en puerto a los buques y descarbonizar sus propias operaciones, se requieren inversiones en infraestructuras energéticas, en particular en redes y sistemas energéticos inteligentes. Esto acentúa la necesidad de modelos de negocio sostenibles y de niveles de cualificación adecuados.

Debido a estos requisitos emergentes, muchos puertos deben hacer frente a las limitaciones de espacio que restringen sus capacidades operativas o su capacidad para expandirse a las nuevas funciones. Además, muchos puertos se encuentran cerca o dentro de zonas densamente pobladas, lo que requiere un desarrollo armonioso y la colaboración con las comunidades vecinas.

Las personas cualificadas son fundamentales para garantizar que los puertos puedan asumir sus nuevas funciones. Además, la adopción y el uso de tecnologías sostenibles y digitales requerirán nuevas capacidades, educación y formación operativa, también para los estibadores. También existe una necesidad creciente de fomentar la participación de más mujeres, no solo para fomentar una mano de obra más diversa e inclusiva, sino también para aprovechar una gama más amplia de talentos y, de este modo, ayudar a hacer frente a la escasez de capacidades. Es importante garantizar un diálogo social continuo y una mayor atención a la salvaguardia de unas condiciones de trabajo justas y seguras, así como proporcionar las capacidades y los conocimientos necesarios para operar en este entorno cambiante.

Varios proyectos financiados por la UE han apoyado la innovación, como el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) para el transporte, el programa Horizonte Europa y los fondos regionales y de cohesión. No obstante, siguen existiendo retos a la hora de abordar todos los aspectos y necesidades de los distintos puertos y permitir que las nuevas soluciones estén preparadas para un mayor despliegue en el mercado.

Los puertos tienen dificultades para garantizar las inversiones necesarias y el sector ha expresado su preocupación por su capacidad para satisfacer las necesidades actuales y futuras. Esto subraya la importancia de un marco que propicie inversiones privadas en los puertos y la necesidad imperiosa de identificar instrumentos de financiación adecuados en consonancia con las necesidades y el modelo de negocio de cada puerto.

Base para la actuación de la UE (base jurídica y control de subsidiariedad)

Base jurídica

Artículo 90 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que define el marco de la política común de transportes

Necesidad práctica de la actuación de la UE

La estrategia abarcará varios ámbitos que entran dentro de las competencias compartidas con los Estados miembros de la UE (como el transporte, la seguridad, el mercado interior, el medio ambiente y la energía), por lo que debe respetarse el principio de subsidiariedad. Es necesario un enfoque de la UE para mejorar la claridad de las interrelaciones de las diferentes legislaciones y políticas relativas a los puertos, centrar las prioridades de la Comisión y promover un enfoque coordinado para abordar los retos del sector portuario. La falta de acción de la UE para desarrollar una estrategia de la UE clara y global podría dar lugar a una falta de acción coordinada para alcanzar las políticas y los objetivos de la UE.

B. Qué se propone conseguir la iniciativa y de qué modo

Una estrategia portuaria global de la UE tendría por objetivo apoyar la competitividad a largo plazo de los puertos. Expondrá los retos actuales y futuros a los que se enfrentan los puertos europeos en términos de seguridad (física y digital), la importancia de los puertos para la seguridad energética, la competencia, el suministro de nuevos combustibles sostenibles a los buques y la industria, el apoyo a la transición energética, por ejemplo, los parques eólicos marinos, la adaptación a nuevos tipos y modos de propulsión y su doble uso para la movilidad militar. La estrategia abarcará cuestiones como la digitalización/automatización, la investigación y la innovación, el medio ambiente, las capacidades, la seguridad, las necesidades de inversión y el apoyo financiero.

La estrategia también proporcionará una visión general de las acciones e iniciativas existentes de importancia para el sector y estudiará los vínculos, las sinergias y las posibilidades de simplificación. Se prestará especial atención a las diversas políticas y legislación horizontales aplicables a los puertos con el fin de aclarar las interrelaciones existentes.

La estrategia tendrá en cuenta la revisión del Reglamento para el control de las inversiones extranjeras directas y el trabajo contra el tráfico de drogas y la delincuencia organizada en el marco de la Alianza Europea de Puertos, así como la anunciada Estrategia Industrial Marítima Europea y el Pacto Europeo de los Océanos. Otros actos legislativos pertinentes son la Directiva relativa a la resiliencia de las entidades críticas y la Directiva relativa a las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel común de ciberseguridad, ya que abarcan a los organismos gestores de los puertos, incluidas las instalaciones portuarias y las entidades que explotan obras y equipos dentro de los puertos.

Sobre esta base, la estrategia establecerá objetivos políticos y prioridades y propondrá medidas para hacer frente a los retos identificados, con vistas a apoyar la competitividad a largo plazo de los puertos. Estas medidas podrían adoptar, por ejemplo, la forma de recomendaciones u orientaciones dirigidas a los Estados miembros, las autoridades portuarias y las partes interesadas del sector portuario en general.

Repercusiones probables

Al mejorar la claridad y la coordinación de las políticas de la UE, la iniciativa tiene por objeto establecer un marco para la toma de decisiones a escala de la UE, nacional y operativa. También destacará la importancia de abordar los nuevos retos en el sector en lo que respecta a la competitividad, la influencia extranjera, la seguridad, la resiliencia y la transición limpia y energética de los buques y los puertos.

Seguimiento futuro

El seguimiento general de la Estrategia de Puertos de la UE se garantizará principalmente a través de los mecanismos existentes, sin carga adicional de información para los Estados miembros o las empresas. Incluirá intercambios en el Grupo «Navegación» del Consejo, así como en el grupo de expertos del Foro Europeo de Puertos. Las disposiciones específicas de seguimiento de las iniciativas individuales que puedan dar seguimiento a la estrategia se incorporarán a este proceso.

C. Mejora de la legislación

Evaluación de impacto

Se trata de una iniciativa no legislativa que aclarará y ofrecerá una visión general de las acciones existentes en relación con el sector portuario y establecerá posibles nuevas acciones y prioridades de la UE en este ámbito. La estrategia establecerá prioridades y objetivos políticos y propondrá acciones para hacer frente a los retos identificados, incluida la formulación de recomendaciones y la indicación de buenas prácticas a los Estados miembros y a las partes interesadas. Como tal, no está justificada una evaluación de impacto. En el caso de iniciativas específicas que puedan anunciarse en la estrategia y cuando esté justificado en términos de opciones políticas o impactos, se llevarán a cabo evaluaciones de impacto individuales.

Estrategia de consulta

La Comisión consultará de la forma más amplia posible para recabar información clave y garantizar que el interés público general de la UE se refleje en el diseño de la iniciativa. La actual convocatoria de datos, que permanecerá abierta durante cuatro semanas, ofrece la oportunidad tanto al público en general como a las partes interesadas afectadas de aportar puntos de vista y proporcionar datos y pruebas.

La Comisión también celebrará consultas específicas con los Estados miembros y otras partes interesadas pertinentes.

Entre las principales partes interesadas identificadas como susceptibles de interesarse por el tema figuran los Estados miembros (incluidas las autoridades de transporte, energía, medio ambiente, aplicación de la ley y aduanas), los organismos gestores de los puertos y los proveedores de servicios portuarios, las empresas navieras y logísticas, las empresas que suministran equipos portuarios, los proveedores de energía y otras empresas que operan en una zona portuaria y sus alrededores, las autoridades locales (en particular de las ciudades portuarias), los interlocutores sociales (comités de diálogo social sectorial pertinentes), los miembros de la Alianza Europea de Puertos, expertos, grupos de reflexión y organizaciones no gubernamentales, el mundo académico, las comunidades costeras y el público en general.