11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/1

1.1

El consumo colaborativo o participativo se extiende cada vez a más comunidades y ciudades de todo el mundo, que usan las redes tecnológicas para hacer más con menos mediante actividades como el alquiler, el préstamo, el intercambio, el trueque, el regalo o compartiendo productos a una escala antes inimaginable.

1.2

Su incidencia económica (1) viene acompañada por una transformación conceptual del trabajo que posiciona al consumo colaborativo o participativo como una importante fuente potencial de empleo en los próximos años.

1.3

En consecuencia, el consumo colaborativo o participativo representa la complementación ventajosa desde el punto de vista innovador, económico y ecológico de la economía de la producción por la economía del consumo. Además, supone una solución a la crisis económica y financiera en la medida que posibilita el intercambio en casos de necesidad.

1.4

La complejidad y trascendencia que acompañan a la emergencia del consumo colaborativo o participativo exige que las instituciones pertinentes, a partir de los estudios precisos, acometan regular y ordenar las prácticas que se desarrollan en su seno, de manera que puedan establecerse los derechos y responsabilidades de todos los agentes que en él operan. Por una parte, puede cubrir las necesidades sociales en casos de enfoque no comercial, y por otra, contribuir como actividad con ánimo de lucro, a generar empleo, cumpliendo con las normas fiscales, normas de seguridad, responsabilidad, protección del consumidor y demás normas imperativas.

1.5

La Comisión debería abordar el consumo colaborativo o participativo dentro de su agenda de trabajo, abordando el asunto en diferentes fases:

2.1

El progresivo agotamiento del sistema actual y su incapacidad para satisfacer las demandas individuales y colectivas de los ciudadanos hace conveniente la emergencia de alternativas que se adapten a las necesidades y retos que plantea un futuro tejido en redes digitales.

2.2

Este dictamen de iniciativa está en línea con lo establecido en la Estrategia Europa 2020, que propone un consumo de bienes y servicios acorde con un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y, además, con incidencia en la creación de empleo, en la productividad y en la cohesión económica, social y territorial. Además, otras estrategias de la UE afectan directa o indirectamente el espacio del consumo colaborativo, tales como la Comunicación relativa al «Plan de acción sobre consumo y producción sostenibles y una política industrial sostenible» (2), la Iniciativa de Innovación social de Europa, o la «Agenda Digital para Europa».

2.3

El consumo colaborativo o participativo puede suponer un comportamiento resiliente frente a la actual situación económica y financiera, y puede ofrecer respuestas a las incertidumbres crecientes que provoca la crisis económica. Puede representar una oportunidad para retomar la senda de un desarrollo sostenible en lo económico, humano en lo social, y armónico con el planeta en lo medioambiental.

2.4

Por otra parte, los excesos del hiperconsumo han contribuido a crear una brecha de desigualdad entre regiones productoras y consumidoras donde, a consecuencia de ello, conviven antagónicamente la exclusión social y la obesidad, o el despilfarro y la precariedad. El consumo colaborativo o participativo puede suponer una herramienta de mercado complementaria con la que reiniciar y regenerar el mercado interior, saneándolo y haciéndolo más equilibrado y sostenible, siempre que cuente con estructuras fijas.

2.5

Frente a la ya patente insostenibilidad de la sobreproducción y el sobreconsumo, el consumo colaborativo o participativo promueve valores cooperativos y el ejercicio de la solidaridad. La revista Forbes ha estimado recientemente que el flujo de ingresos a través del consumo colaborativo superará los 3,5 mil millones de dólares este año, con un crecimiento superior al 25 %.

2.6

Esto es así en la medida que plantea la oferta y el consumo no como una mera posesión de bienes, sino como el acceso compartido a su disfrute, para la satisfacción de necesidades reales y la realización personal ajena al consumo simbólico y la persecución de deseos inducidos y creados artificialmente.

2.7

Mientras los productos en la sociedad de consumo convencional están pensados para la propiedad individual, el consumo rápido y una eliminación prematura; la creación de productos duraderos y preparados para un uso intensivo de modo que puedan ser utilizados por varias personas, o a lo largo de la vida de un mismo consumidor o usuario, son señas de identidad del consumo colaborativo o participativo, lo que contribuye a un comportamiento más ecológico en los ciclos vitales de los bienes disfrutados. Las nuevas tecnologías (peer to peer y las redes sociales) resaltan la importancia de la comunidad virtual y real.

2.8

Con la crisis económica se está extendiendo la tendencia de poseer menos, atender el gasto y observar la retribución conseguida, ya sea en cuanto a necesidad cubierta o satisfecha, bajo la premisa de que para disfrutar del bienestar no sirve acumular.

2.9

La cuestión radica en la conexión entre las personas que necesitan acceso a un recurso con aquellas otras que dispongan de esos recursos que están infrautilizados y que pueden ser prestados, regalados, intercambiados, alquilados, etc. Esta relación se basa en un sentimiento de comunidad, de compartir y de participación entre los usuarios donde la confianza es el vínculo que permite establecer las conexiones, desarrollar un consumo alternativo y a la larga mantener las relaciones creadas, todo ello necesariamente en un contexto de transparencia, en especial, la de carácter financiero y de responsabilidad de las plataformas que impulsan el consumo colaborativo.

2.10

Al respecto, el poder de la colaboración y el compartir a través de la tecnología tienden a cambiar la forma de concebir la propiedad y las relaciones comerciales (3). El producto ya no se vende únicamente, sino que se alquila, redistribuye o comparte, como también sucede con los servicios.

2.11

Los consumidores quieren poseer menos pero beneficiarse más. Los beneficios racionales percibidos se centran en reducir y en los aspectos prácticos, pero los aspectos emocionales proporcionan afirmación personal y sentimiento de pertenencia (4). Ofreciendo alternativas cómodas y a menudo más económicas, con las iniciativas de consumo colaborativo se optimizan los recursos ya disponibles y se evita la fabricación de nuevos productos innecesarios. En definitiva, compartir resulta rentable y sostenible.

2.12

Basta con reflexionar acerca de la digitalización de los contenidos (fotografías, música, vídeos, libros, etc.) para comprobar que ha permitido a mucha gente darse cuenta de que a menudo lo que se quiere no es el disco en sí, sino la música que está grabada en él. Mientras se pueda acceder en el momento que se necesite se podrá estar satisfecho, y más aún si exige una menor disponibilidad o utilización del espacio personal.

2.13

La propuesta del consumo colaborativo o participativo propicia también una salida a todos los colectivos más vulnerables y, especialmente, a aquellas familias con una situación económica difícil o que hayan podido ser excluidos de los canales convencionales de acceso al crédito para la adquisición de los bienes que necesitan, dadas las circunstancias sociales actuales. Pero también supone una opción para aquellos que pudiendo acceder al mercado de bienes y servicios de forma normalizada, voluntariamente toman la decisión de no hacerlo basada en el compromiso con sus valores personales.

2.14

El consumo sostenible fue reconocido a nivel de Naciones Unidas, a partir de 1999 como un derecho básico del consumidor, mientras que en la Unión Europea, al ser anteriores los textos legislativos de protección al consumidor, no figura dicho derecho como tal aunque debería así reconocerse, como ya solicitó el CESE (5) expresamente mediante una modificación de los Tratados que incluyese el «principio de desarrollo de políticas sostenibles de consumo».

Por otra parte, también el CESE ha aprobado dictámenes relativos a la economía verde (6) y un dictamen sobre la obsolescencia programada (7). Recientemente, el Parlamento Europeo, en su Resolución sobre la Agenda al Consumidor, ha solicitado expresamente a la Comisión que se ocupe del tema.

3.1

Es habitual referirse al consumo colaborativo o participativo como la manera tradicional de compartir, intercambiar, prestar, alquilar y regalar redefinida a través de la tecnología moderna y las comunidades.

De esta referencia se deriva que el consumo colaborativo o participativo no es ninguna idea nueva, sino más bien el rescate de una práctica que se beneficia de la tecnología actual para que el servicio sea mucho más eficiente y escalable. Al mismo tiempo, el consumo colaborativo o participativo siempre debe realizarse por propia iniciativa y basarse en la participación voluntaria.

3.2

El consumo colaborativo o participativo representa una tercera ola de Internet, donde la gente se encuentra en Internet para compartir fuera de Internet. Y también se describe acertadamente por su función de poner en circulación todo aquello que existe.

3.3

Sin duda, en la génesis del consumo colaborativo o participativo nos encontramos con tres precursores: la crisis económica –y de valores–, la expansión de las redes sociales y los comportamientos colaborativos o participativos en Internet. No obstante, para su desarrollo en el contexto de las economías desarrolladas resultan clave los siguientes factores: la confianza en el bien común, la capacidad ociosa y la tecnología (8).

3.4

La confianza entre desconocidos es, quizás, el punto crítico para el éxito del consumo colaborativo o participativo. Por su parte, la tecnología permite a la gente acceder a servicios online que a la vez ayudan a crear conexiones offline con un mayor grado de confianza.

3.5

Compartir recursos exige confianza y buena reputación, especialmente cuando se trata de captar nuevos usuarios. Las iniciativas de consumo colaborativo o participativo tienen que conseguir que sus comunidades se encuentren seguras.

3.6

Así se puede anticipar que compartir online es un buen predictor de compartir también offline. En el mundo offline, la manera más simple de generar confianza al compartir es limitar el tamaño de la comunidad o usar algún tipo de comunidad ya existente donde ya hay un grado de confianza y afinidad. Algunos proyectos de consumo colaborativo o participativo permiten la creación de grupos cerrados donde cubrir las necesidades de los usuarios y generar confianza, siendo más simples de gestionar.

3.7

Cuando se crea un sentimiento de comunidad entre los usuarios del servicio se potencia, asimismo, la confianza en el propio servicio y entre sus usuarios. Los usuarios cuidarán de sus acciones e interacciones para poder construir y proteger su buena reputación, ya que ésta es el elemento que les va a permitir interactuar con la comunidad y usar el sistema, como sucede en todos los mercados.

3.8

Respectos de los riesgos, es imposible su erradicación completa. En cualquier caso, las plataformas que facilitan los intercambios deben asegurarse de que los miembros conocen estos riesgos y disponen de información suficiente para gestionarlos de forma efectiva.

3.9

Por otra parte, la tecnología supone un factor imprescindible para optimizar la localización de los recursos, para agregar grupos de gente con intereses comunes y para construir comunidades. Las tecnologías móviles y de tiempo real incrementan la velocidad y la comodidad tanto para añadir información sobre la localización como para facilitar un sistema de pago sencillo cuando es necesario.

3.10

No obstante, en cuanto al diseño del flujo del servicio, se deberán orientar los esfuerzos en lograr que éste sea accesible y de fácil uso; que promueva una relación próxima y de confianza entre usuarios y con el proveedor del servicio; que proporcione medidas de seguridad suficientes y reconfortantes y que recoja experiencias centradas en el usuario para establecer bancos de reputación mediante las debidas bases de datos centralizadas.

3.11

Este último aspecto de la reputación cobra una especial trascendencia como catalizador de transformaciones de índole económica y social. De hecho, ha llegado a estimarse que el «capital de reputación» (9) podrá actuar como una segunda moneda, cuyo valor reside en una oferta de confianza. Se podría concretar que dicho capital de reputación se está erigiendo como la pieza crucial para la economía del siglo XXI, en la medida que significa proyectar el antiguo poder del «boca a oreja» a la capacidad viral de una sociedad en red.

3.12

Los ciudadanos ya están expresando sus necesidades e intereses comportándose y consumiendo de una manera más relevante y transparente, incorporando a sus criterios de compra atributos de marcado carácter social y añadiendo con su participación un contenido emocional a sus decisiones.

3.13

Finalmente, el consumidor comprometido presta su influencia y apoyo a la marca, tomando parte activa en el éxito de la iniciativa compartida, lo que consolida y retroalimenta el proceso.

3.14

En resumen, se trata de reformular la ecuación: crédito + publicidad + propiedad individual= hiperconsumo -que refleja el espíritu del siglo XX- en esta otra que pretende perfilar el actual siglo: reputación + comunidad + acceso compartido = consumo compartido o colaborativo.

3.15

El consumo colaborativo comparte muchos objetivos de las políticas de la Unión, especialmente del mercado interior, tales como aumentar la eficiencia de los recursos, avanzar en la innovación social, generando empleo y prosperidad económica. Muchas empresas nuevas de consumo colaborativo realizan sus operaciones en el territorio de la Unión, por lo que el continente puede convertirse en una «incubadora» de nuevos modelos de negocio que cree un desarrollo económico más sostenible.

3.16

Al representar el consumo colaborativo un importante cambio económico, social y cultural, la Comisión debe remover los obstáculos que puedan existir a nivel europeo para el desarrollo de estas actividades, creando un marco regulatorio que genere certidumbre a largo plazo en el sector.

4.1

Existe ya un amplio abanico de propuestas y experiencias de consumo colaborativo o participativo a nivel global que ponen de manifiesto la viabilidad cierta de que otra forma de consumir no sólo es posible sino que con ella se puede contribuir -en buena medida- a mejorar el mundo en el que vivimos y, más importante aún, preservar el de las futuras generaciones.

4.2

A raíz de la crisis económica emergieron plataformas, por ejemplo, para la compraventa de vestidos y complementos de novia de segunda mano, para el alojamiento en casas, el alquiler de vehículos o de trajes de gala, incluso en relación con ropa de diseñadores o complementos de lujo, y también comunidades donde los usuarios publican una tarea, como montar un mueble o recoger un paquete y el precio que ofrecen a la persona que quiera llevarla a cabo.

4.3

Un ejemplo paradigmático del valor del consumo colaborativo o participativo lo evidencia el alto número de herramientas y utensilios de los que nunca se llega a hacer un uso frecuente a pesar del precio pagado por ellos, o lo que es lo mismo, la infrautilización de los bienes o la falta de optimización en la rentabilidad de su uso o en el aprovechamiento íntegro de sus prestaciones. Piénsese en los típicos ejemplos de porqué adquirir una taladradora para usarla sólo veinte minutos en toda una vida, o bien, comprar un automóvil para que pase mucho más tiempo aparcado que en movimiento.

4.4

El cincuenta y cinco por ciento de los europeos desean un consumo sostenible, incluso pagando más. Las intenciones de los consumidores en los próximos años respecto de los modos alternativos de consumo se cifran en las siguientes (10):

4.5

Y aunque el consumo colaborativo o participativo es un espectro amplio y abierto de iniciativas, todas ellas tienen en común, como ya se ha citado anteriormente, que facilitan la conexión entre aquellos que disponen de recursos infrautilizados y aquellos que tienen necesidad de esos mismos recursos. Este rasgo queda sumamente ilustrado si nos percatamos de que se tiende a hablar de fabricar productos más ecológicos, pero aún es más ecológico hacer un uso más óptimo de todo lo que ya se dispone.

4.6

El consumo colaborativo tiene unos efectos directos (tales como un menor consumo de recursos y emisiones de CO 2, una mayor demanda de productos de buena calidad, si los productos se van a prestar o arrendar, reparar; favorece el ecodiseño para las experiencias de varios usuarios, la durabilidad y la repetición de personalización de productos compatibles; mejora la interacción social, el desarrollo comunitario y la confianza entre los ciudadanos; favorece el acceso a productos de alta calidad para los consumidores de más bajos ingresos, etc.) y también tiene otros posibles efectos indirectos.

4.7

Lo más parecido desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea, el consumo colaborativo o participativo equivaldría a la prestación de un servicio, a los efectos del artículo 57 TFUE, pero surgen muchos interrogantes. No obstante, deberían diferenciarse, en el consumo colaborativo, entre las actividades sin ánimo de lucro de las que persiguen como fin obtener una ganancia. Siendo solamente éstas últimas actividades las que deben merecer la atención del legislador de la Unión.

4.8

En un intento de ordenar la creciente diversidad heterogénea de iniciativas comprendidas bajo el concepto de consumo colaborativo o participativo, se consideran cuatro ámbitos en la economía del compartir como son: de consumidor a consumidor (C2C), de consumidor a consumidor, pero a través de negocio (C2B), de negocio a consumidor (B2C) y de negocio a negocio (B2B).

4.9

Por otro lado, se propone una categorización según tres sistemas (11): sistemas basados en producto, mercados de redistribución y estilos de vida colaborativos.

4.10

Como se puede comprobar, cualquier ámbito de la vida cotidiana puede ser objeto de práctica de consumo colaborativo o participativo, tanto en lo que refiere a (12):

4.11

En general, bastaría con identificar qué bienes, conocimientos o servicios disponen de capacidad ociosa y pueden ser compartidos en un escenario proclive al desarrollo del consumo colaborativo o participativo como es el que aúna una situación económica débil de manera permanente, una demanda creciente para el desarrollo ético y sostenible, y una vida cotidiana en la que cada vez los ciudadanos estén más conectados. Todas estas condiciones se dan en la actualidad.

5.1

Por ello, se insta a la Comisión Europea a adoptar las medidas pertinentes de protección de consumidor para que, a partir de los estudios oportunos, puedan desarrollarse las iniciativas aquí propuestas.

5.2

A continuación se reseñan, de forma esquemática, las líneas de actuación que se considera deben formar parte de una estrategia para un desarrollo ordenado del consumo colaborativo o participativo como medidas que apoyen, complementen y supervisen la política de protección de los consumidores llevada a cabo por los Estados miembros:

http://www.collaborativeconsumption.com/directory/.

http://www.consumocolaborativo.com/directorio-de-proyectos/.

http://consocollaborative.com/1704-100-sites-de-consommation-collaborative.html.

http://collaboriamo.org/.

http://kokonsum.org/verzeichnis.

http://www.gsara.tv/~ouishare/.

11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/9

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera necesario reiterar la importancia de la lucha contra la economía sumergida y el trabajo no declarado, en paralelo y en sinergia con la atención prestada por la Comisión Europea, por instituciones especializadas como Eurofound y por otras organizaciones internacionales, empezando por el Banco Mundial.

1.2

El CESE, ante la grave crisis económica que persiste en Europa, resalta el efecto negativo de estos fenómenos sobre la dinámica del desarrollo de las empresas y sobre las oportunidades de innovación y mejora del capital humano. En cambio, el regreso a la economía formal de las empresas y trabajadores sumergidos sería un factor de recuperación económica y podría sentar las bases para un desarrollo más duradero.

1.3

A pesar de que estas políticas son competencia de los Estados miembros, se reconoce que una lucha eficaz también pasa por un intercambio sistemático de información, datos y análisis a nivel europeo, para conseguir la participación y cooperación de las autoridades competentes y de los interlocutores sociales implicados.

1.4

Por su naturaleza, el CESE representa, por tanto, el lugar ideal para favorecer y fomentar la puesta en común de instrumentos, políticas y buenas prácticas, a fin de intervenir tanto en los factores económicos como en el contexto cultural y social, en el marco de la estrategia definida por la Unión Europea (UE) para la lucha contra el empleo irregular y la evasión fiscal, fundada en la inclusión en el mercado de trabajo formal.

1.5

En primer lugar, el CESE considera determinante una evaluación cuantitativa y cualitativa de estos fenómenos, sumamente heterogéneos en los diferentes Estados miembros, así como de sus repercusiones negativas en el ámbito económico y social que, a su vez, inciden de forma diferente en los Estados miembros en función de las distintas condiciones estructurales y de contexto. Sin datos ni información coherentes sobre los distintos Estados miembros, pierde vigor la estrategia de lucha contra la economía sumergida, que necesita tanto medidas destinadas a evaluar la amplitud del problema como evaluaciones del impacto de las políticas seguidas.

1.6

Por consiguiente, el CESE propone superar el problema metodológico de las estimaciones del alcance y evolución de la economía sumergida y del trabajo no declarado, que no siempre son completas ni comunes, utilizando el método basado en la información sobre la mano de obra recogida de manera homogénea en todos los Estados miembros. Este método ha sido desarrollado en particular por el Instituto Italiano de Estadística (ISTAT) y, por lo tanto, ha sido probado en un país particularmente expuesto a tales fenómenos y con una amplia heterogeneidad regional.

1.7

El principal elemento de heterogeneidad se refiere a la extensión de la economía sumergida que, en algunos Estados miembros y regiones, llega al 30 % de la producción total, lo que representa no tanto un problema residual, sino más bien una parte integrante de su sistema productivo. Por tanto, el CESE reitera la necesidad de activar una combinación diversificada de políticas de lucha —articuladas en función de los distintos territorios, sectores productivos y tipos de trabajo implicados— a fin de considerar adecuadamente los factores específicos no solo económicos, sino también culturales y sociales que alimentan la economía sumergida y el trabajo no declarado.

1.8

Los interlocutores sociales pueden contribuir a hacer que emerja la economía sumergida, sobre todo en las zonas en las que no se recurre a la misma para ahorrar en costes de producción, sino que resulta ser una parte integrante del tejido productivo. Las políticas de lucha contra la economía sumergida requieren efectivamente la activación de redes entre los operadores europeos, nacionales y locales, conscientes del problema y capaces de promover acciones para que las actividades sumergidas dejen de ser convenientes. Ello será posible penalizando a quien las practica con medidas eficaces de disuasión e incentivando su regularización con acciones preventivas y reparadoras, probablemente más útiles en la actual crisis económica.

1.9

En los territorios, el CESE aboga por la activación de observatorios de la economía sumergida a nivel regional, con representantes de los empresarios, de los sindicatos y de las autoridades públicas competentes, con el fin de estudiar el fenómeno y su evolución en el tiempo, determinar sus características predominantes, evaluar las medidas más eficaces de intervención y supervisar su aplicación concreta.

1.10

El CESE requiere que la lucha contra la economía sumergida no se limite a las fronteras de la UE, sino que también se exija la responsabilidad social corporativa cuando no se cumplan los criterios mínimos de trabajo digno en terceros países que efectúen subcontratos para la UE. Se trata de una práctica que no solo daña a la competencia entre empresas, sino que acarrea el recurso al trabajo infantil y pone en peligro la seguridad de los trabajadores cuando se ignoran las medidas elementales de seguridad, como sucedió recientemente en el derrumbamiento de una fábrica en Bangladesh.

2.1

En el marco de la Estrategia Europa 2020 de la Unión Europea —destinada a lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador—, a las orientaciones para los Estados miembros en materia de políticas económicas se asocian e integran orientaciones para las políticas a favor del empleo, como la lucha contra la economía sumergida y el consiguiente trabajo no declarado, irregular o informal, que siguen siendo competencia de los Estados miembros (1). El concepto genérico de economía sumergida abarca diversas actividades, desde las legales llevadas a cabo ilícitamente a las ilegales. Se entiende por trabajo no declarado «cualquier actividad retribuida que sea legal en cuanto a su naturaleza pero que no sea declarada a las autoridades públicas, teniendo en cuenta las diferencias en el sistema regulador de los Estados miembros. Esta definición (…) abarca diversas actividades, que van desde los servicios domésticos informales hasta el trabajo clandestino realizado por residentes ilegales, pero deja fuera las actividades delictivas» (2).

2.1.1

La economía sumergida afecta al correcto funcionamiento de las actividades productivas y la calidad de la mano de obra, obstaculizando las políticas económicas, sociales y presupuestarias orientadas al crecimiento y cuestionando los esfuerzos efectuados para conseguir los ambiciosos objetivos económicos y de empleo establecidos en la Estrategia Europa 2020. Los efectos negativos se agravan por el impacto de la crisis económica en la situación social y el empleo, que reduce las oportunidades de trabajo y pone en peligro las perspectivas de beneficios e ingresos para empresas y trabajadores.

2.1.2

En efecto, en el marco de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), en los últimos años ha crecido la atención prestada a estos fenómenos (3), ya se analicen directamente o en el marco de consideraciones más generales sobre la necesidad de reformar el mercado laboral, o en relación con cuestiones colaterales como la inmigración ilegal en la UE y el trabajo digno en terceros países.

2.1.3

En particular, la economía sumergida y el trabajo no declarado son elementos del paquete de medidas para el empleo presentado en abril de 2012, del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2012 y 2013, y de las Recomendaciones formuladas a varios Estados miembros en relación con la lucha contra el empleo ilegal y la evasión fiscal. En el Programa de trabajo de la Comisión (4), entre las iniciativas legislativas por realizar hasta 2014, se encuentra la «Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado» para mejorar la colaboración entre las autoridades competentes de los Estados miembros, difundir las mejores prácticas y definir algunos principios comunes.

2.2

Se reconoce que la participación de las organizaciones empresariales y sindicales en el proceso decisorio es esencial: «Los interlocutores sociales desempeñan un papel importante a nivel nacional en la definición de las normas del mercado de trabajo» (5). Por tanto, en paralelo también el Comité Económico y Social Europeo (CESE) debatió y promovió la evolución de las políticas europeas contra la economía sumergida y el trabajo no declarado, aprobando dos dictámenes en 1999 y 2005 (6).

2.2.1

En el primer dictamen, el CESE valoró positivamente la estrategia de lucha basada en la integración en el mercado de trabajo formal y una combinación de políticas adaptables a las diferentes normativas y condiciones de producción de los Estados miembros. Asimismo, se resaltaban algunos aspectos ambiguos o subestimados respecto a la definición del trabajo no declarado, a la distinción entre los que se ven obligados a permanecer en la economía sumergida y los que deciden deliberadamente no regularizarse, al peso de las cargas administrativas y fiscales para las pequeñas y medianas empresas y la artesanía, a la gestión de los inmigrantes irregulares, a la regulación de las nuevas formas de trabajo, a la heterogeneidad del conjunto de los trabajadores no declarados y a la posible ineficacia de algunas medidas de lucha previstas.

2.2.2

El segundo dictamen fue aprobado por el CESE en 2005 por iniciativa propia (7), reiterando los problemas expuestos en el anterior dictamen anterior y añadiendo otros elementos. Entre estos se encuentran la mejora de los incentivos para regularizar el empleo, la reducción de las formalidades burocráticas para la creación de nuevas empresas, una atención específica a las trabajadoras con bajo salario, la promoción de campañas informativas y educativas para empresas y trabajadores, la aplicación de un sistema eficaz de controles y sanciones como disuasión, la consideración de los criterios laborales en terceros países y la vinculación con el desempleo.

3.1

La economía sumergida se produce no solo por los costes percibidos como excesivos (en particular, del trabajo) ni, por tanto, con el único objetivo de reducir de manera ilícita los costes de producción mediante el fraude fiscal y a la seguridad social. También se debe a la voluntad de eludir el cumplimiento de la normativa y de los criterios laborales (salario mínimo, horario máximo, seguridad, certificaciones). Siguiendo esta lógica, se excluyen las actividades criminales y las actividades legales pero realizadas por operadores no autorizados, mientras que se incluyen los trabajos informales ocasionales en el ámbito familiar o de vecindad, que, no obstante, generalmente tienen una mayor aceptación social.

3.1.1

La complejidad del fenómeno es tal que la mano de obra afectada es muy variada (8): autónomos que deciden no regularizarse, trabajadores por cuenta ajena no cubiertos por la seguridad social o sin contrato o pagados en parte «en mano», colaboradores familiares, trabajadores que no declaran un segundo o tercer trabajo, inmigrantes irregulares o trabajadores que no disfrutan de criterios mínimos de trabajo digno en terceros países y que efectúan subcontratos para la UE.

3.2

La necesidad de combatir seriamente la economía sumergida y el trabajo no declarado se deriva de sus múltiples efectos tanto sobre las empresas como sobre los trabajadores, así como sobre el presupuesto público:

3.3

Por otra parte, el proceso de globalización económica y los cambios sociales y demográficos dejan asimismo –al menos potencialmente– más espacio para la economía sumergida y el trabajo no declarado, por lo que las políticas de lucha deben poder evolucionar en consecuencia, adaptándose a las nuevas condiciones y afrontando los fenómenos emergentes, como la mayor demanda de servicios familiares y de asistencia, la reducción de las formas de trabajo estándar y la creciente flexibilidad de las relaciones contractuales, el aumento del trabajo autónomo y de las externalizaciones, así como el refuerzo de las agrupaciones de sociedades multinacionales. Esto requiere que se preste una mayor atención a las definiciones normativas, a los instrumentos de supervisión y control y a las modalidades de coordinación internacional.

3.4

Desde el punto de vista estadístico, las actividades sumergidas son una parte integrante del PIB y su estimación requiere metodologías adecuadas. Pero en la UE resulta difícil obtener información fiable y comparable acerca de la dimensión y estructura de estas actividades, a causa de, al menos, tres motivos: i) la naturaleza de los fenómenos que, por definición, no se pueden observar directamente; ii) la diversidad de las orientaciones en los Estados miembros, lo que da lugar a diferentes normativas nacionales; iii) el uso de diferentes métodos de cálculo. Obviamente, unos planteamientos distintos conllevan cuantificaciones distintas, que pueden diferir de forma muy significativa incluso dentro de un mismo país (véase el cuadro 1). Generalmente, los valores publicados por las fuentes nacionales oficiales están subestimados respecto a los trabajos de los expertos y de las organizaciones internacionales.

3.4.1

Existen tres maneras de evaluar la dimensión de la economía sumergida que, además, pueden aplicarse a distintos objetos de análisis (valor añadido o empleo):

3.5

Un estudio a nivel europeo ha recomendado como base útil para obtener estimaciones homogéneas y comparables entre los Estados miembros la metodología indirecta desarrollada por el Instituto Nacional de Estadística italiano (ISTAT), basada en datos ampliamente accesibles y fiables de la aportación de mano de obra (10). Con un horizonte a medio plazo, esto podría proporcionar a la UE una base común y compartida de análisis, comparación y evaluación, independiente de los trabajos de los centros de estudios u organizaciones externas.

3.6

En la actualidad, la información comparable para todos los Estados miembros proviene tanto de modelos econométricos sobre la economía sumergida como de encuestas directas por muestreo sobre el porcentaje de la mano de obra (por cuenta ajena y autónoma) empleada de manera informal, por lo que los resultados que se obtienen a veces son contradictorios porque analizan dimensiones distintas (véase el cuadro 2). Por otra parte, solo pocos Estados miembros efectúan encuestas nacionales periódicas del fenómeno.

3.6.1

El método econométrico revela valores máximos en algunos Estados miembros del centro y el este de Europa (llegando a valores superiores al 30 % en Bulgaria), elevados en el sur, intermedios en el resto de Europa central y oriental y en los países nórdicos, y mínimos en los Estados miembros continentales y anglosajones (11).

3.6.2

Por su parte, el método directo registra un panorama más variado, con valores máximos en el sur (especialmente en Chipre y Grecia), pero también en Irlanda y Polonia, y valores mínimos en algunos Estados miembros centrales y orientales, nórdicos y continentales (12).

4.1

El impacto de la crisis y de las políticas de austeridad no está claro en principio. Desde el punto de vista de la oferta, la recesión debería incentivar la reducción, incluso con medios ilícitos, de los costes de producción para compensar la reducción de los beneficios y de los ingresos, mientras que los desempleados se mostrarían más dispuestos a aceptar un trabajo no regular. Pero desde el punto de vista de la demanda, se reducen las oportunidades laborales para las personas con bajas cualificaciones, porque se consume y se invierte menos en sectores como la construcción, el comercio, la hostelería, la restauración y los servicios a la familia.

4.1.1

En efecto, la evidencia empírica no es concluyente (13). Según los modelos econométricos, la evolución reciente sigue una curva uniformemente descendiente, salvo una leve subida en 2009 en el punto álgido de la crisis económica, pero con una rápida recuperación posterior entre 2010 y 2012 (véase el cuadro 3). En cambio, las encuestas directas arrojan un cuadro más contrastado, en el que algunos Estados miembros muestran una reducción del empleo informal para los trabajadores por cuenta ajena y otros que, por el contrario, registran un aumento de la actividad informal por parte de los autónomos.

4.2

Además de la dimensión, también la estructura de la economía sumergida y del trabajo no declarado varía entre los distintos Estados miembros, a causa de la disparidad de las estructuras productivas y de los sistemas de Estado del bienestar (14). Las categorías de trabajadores más afectadas por dichos fenómenos –que ya presentan normalmente condiciones económicas peores respecto a la media– aún se ven más afectadas con la recesión y ven reducidas sus perspectivas de ingresos (15).

4.3

Por tanto, las dinámicas de la economía sumergida y del trabajo no declarado —sobre todo, a consecuencia de la crisis— no afectan a la mano de obra de forma homogénea ni entre los distintos Estados miembros ni dentro de cada economía nacional. Hay que tener en cuenta este efecto heterogéneo a la hora de perfilar las políticas de lucha contra la economía sumergida y activar las políticas sociales anticíclicas.

4.4

Habida cuenta de la complejidad y el carácter multidimensional de la economía sumergida y del trabajo no declarado, todo el mundo reconoce la necesidad de combinar diversos instrumentos de lucha, desde la disuasión mediante controles y sanciones a los incentivos para respetar las normativas. El CESE sostiene la creciente importancia, en el curso de los últimos años, de las medidas preventivas y reparadoras para prevenir la aparición de los factores que alimentan la economía sumergida o incentivar su regularización, lo que probablemente será más útil para contribuir a la salida de la crisis económica (16) (véase cuadro 4).

4.5

Generalmente, se proponen distintas medidas que actúan sobre aspectos diferentes:

4.6

Sin embargo, todas esas medidas tienen un objetivo común: para las empresas, hacer que los costes en términos de sanciones económicas y de imagen social sean mayores que los potenciales beneficios obtenidos del fraude o de las irregularidades y, por tanto, que el riesgo sea menos conveniente; para los trabajadores, hacer que el trabajo regular sea más remunerador que el no declarado, en términos de ingresos mensuales y de perspectivas futuras. Para ello, se requiere necesariamente adoptar medidas para acompañar la transformación del trabajo no declarado en empleo regular.

—

Documento de trabajo de la OIT de 2013 «Inspección laboral y trabajo no declarado en la UE». Base de datos e informe Eurofound de 2013 «La lucha contra el trabajo no declarado en la UE 27 y Noruega: Planteamientos y medidas desde 2008»;

—

«Paquete de medidas para el empleo 2012»: Comunicación de la Comisión «Hacia una recuperación generadora de empleo»;

—

Comunicaciones de la Comisión de 2012 y 2013 «Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento»;

—

Recomendaciones específicas por país 2012 y 2013;

—

2012 PROGRESS Mutual Learning Programme peer review sobre «Combatir el trabajo no declarado como reto creciente en el contexto del alto nivel de desempleo»;

—

Comunicación de la Comisión de 2010 «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo», COM(2010) 682 final; Decisión 2010/707/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros.Comunicación de la Comisión del 2007 «Intensificar la lucha contra el trabajo no declarado», COM(2007) 628 final;

—

Encuesta especial del Eurobarómetro de 2007 sobre el trabajo no declarado;

—

Comunicación de la Comisión «Resultado de la consulta política sobre el Libro Verde de la Comisión “Modernizar el derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI”», COM(2007) 627;

—

Libro Verde sobre «Modernizar el derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI», COM(2006) 708;

—

2010 «Viabilidad de crear una plataforma europea para la cooperación entre las inspecciones laborales y otros organismos pertinentes de supervisión y control con el fin de prevenir y combatir el trabajo no declarado» (estudio de Regioplan).

11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/15

1.1

El CESE hace un llamamiento a las instituciones de la UE para que reconozcan que el artículo 9 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) de las Naciones Unidas constituye de por sí un derecho humano y que, por consiguiente, su plena aplicación debe conducir a la creación de las condiciones necesarias, a través de medidas legales y políticas, para permitir a las personas con discapacidad acceder a cualquier entorno y aspecto de la vida. Todo ello reviste una importancia crucial para el ejercicio pleno de sus derechos civiles y políticos, así como de sus derechos sociales, económicos y culturales. La accesibilidad beneficia al conjunto de la sociedad.

1.2

El CESE pide a todas las instituciones, órganos políticos y agencias de la UE –entre los que se incluye el propio Comité– que, en consulta con las asociaciones europeas de personas con discapacidad, preparen un plan concreto que garantice la accesibilidad, entre otros, de sus instalaciones, sitios web y documentación.

1.3

El CESE reconoce que la accesibilidad es un requisito previo indispensable para la sostenibilidad y su dimensión social a la hora de combatir la pobreza y la marginalización, y de fomentar la cohesión social.

1.4

El CESE admite que se han dado pasos positivos en ámbitos como el transporte y las telecomunicaciones (por ejemplo, la Agenda Digital), aunque se necesitan más acciones, también en el mercado interior.

1.5

El CESE reconoce que la falta de accesibilidad es en sí discriminatoria, por lo que resalta la necesidad de que la UE elabore legislación contra la discriminación, a la vez que solicita al Consejo que desbloquee la propuesta de Directiva del Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (COM(2008) 426 final) (art. 19 TFUE).

1.6

El CESE hace un llamamiento a la Comisión Europea para que cumpla su dilatado compromiso y presente un acta europea de accesibilidad jurídicamente vinculante.

1.7

El CESE pide al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea que finalicen la actual propuesta de Directiva sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público, de acuerdo con el Dictamen del CESE sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público (1) y el Foro Europeo de la Discapacidad.

1.8

El CESE exhorta a las instituciones de la UE a que lleguen a un acuerdo sobre la inclusión obligatoria de condiciones ex ante de accesibilidad y discapacidad en el Reglamento que establece las disposiciones comunes de los Fondos Estructurales actuales, así como en los instrumentos de ayuda exterior y otros instrumentos de financiación.

1.9

El CESE cree que ni la crisis ni las consiguientes medidas de austeridad deben ser utilizadas por la UE y por los Estados miembros como excusa para menoscabar el respeto de la accesibilidad como un derecho humano.

1.10

El CESE observa que, a la hora de hacer cumplir la accesibilidad como derecho humano, se deben tener en cuenta los siguientes principios fundamentales: libertad de elección y de movimiento, una vida independiente, ajustes razonables, la participación, el diseño universal y la obligación de adoptar medidas por adelantado.

1.11

El CESE pide a la UE y a los Estados miembros que implanten mecanismos de vigilancia y ejecución con participación de las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.

1.12

El CESE subraya que se debe incorporar la dimensión de accesibilidad a los siguientes ámbitos políticos de la UE: capacidad jurídica, participación política, empleo, ayudas de Estado, transporte, educación, acceso a bienes y servicios, investigación, política exterior y vivienda.

1.13

El CESE considera que, cuando se apliquen las disposiciones de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) de las NU, las instituciones de la UE deberán incluir la accesibilidad en los siguientes instrumentos: la estandarización, la armonización, los requisitos técnicos, los incentivos a las empresas, las políticas sindicales y los convenios colectivos.

1.14

El CESE señala que las estrategias de concienciación constituyen un medio crucial para garantizar el respeto de la accesibilidad como derecho humano por parte de la sociedad, incluidos los propios ciudadanos y los principales agentes, como los colegios y los medios de comunicación, tal como establece el artículo 8 del DCPD de las NU.

1.15

El CESE cree que la accesibilidad debe incluirse en los planes de estudios de disciplinas científicas como la arquitectura, la ingeniería o la informática, entre otras.

1.16

El CESE considera que no existen suficientes instrumentos estadísticos para apoyar la observancia de la accesibilidad como derecho humano, por lo que pide a Eurostat que garantice la creación de tales herramientas.

1.17

El CESE reitera el compromiso, ya manifestado en anteriores dictámenes, de crear un comité director para vigilar la aplicación del DCPD de las NU.

2.1

El enfoque de los derechos humanos en relación con la discapacidad implica que, como parte del Convenio sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD de las NU), la UE contrae, al igual que el conjunto de los ciudadanos, la responsabilidad de construir una sociedad en la que todos los seres humanos –incluidas las personas con discapacidad– puedan disfrutar de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

2.2

La definición de persona con discapacidad recogida en la CDPD de las NU apoya y refuerza el enfoque de los derechos humanos en relación con la discapacidad: Entre las personas con discapacidad se encuentran aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.

2.3

La UE acompañó la firma de la CDPD de las Naciones Unidas con una lista de competencias en las que la accesibilidad constituye un elemento integral. La CDPD de las NU es hasta la fecha el único tratado suscrito por la UE en materia de derechos humanos.

2.4

En el Informe mundial sobre la discapacidad (2011) de la Organización Mundial de la Salud y el Banco Mundial se destaca que los edificios, los transportes, la información y las comunicaciones son frecuentemente inaccesibles a las personas con discapacidad (2).

2.5

El acceso al entorno físico y al transporte público es una condición previa para la libertad de movimientos de las personas con discapacidad, garantizada en el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Del mismo modo, el acceso a la información y la comunicación se considera una condición previa para la libertad de opinión y de expresión, garantizada en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el apartado 2 del artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (3)

2.6

El punto central de la CDPD de las NU (ubicado en la Comisión Europea) desempeña un papel fundamental en la ejecución de esta convención, la cual deberá tener lugar de manera extremadamente proactiva.

2.7

El Consejo de la Unión Europea apoyó el 29 de octubre de 2012 la creación de un marco para proteger, fomentar y supervisar la aplicación de la CDPD de las NU que estará compuesto por el Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Foro Europeo de la Discapacidad y la Comisión Europea.

2.8

El CESE acoge favorablemente la participación plena del Foro Europeo de la Discapacidad en este plantel y destaca la necesidad de implicar de modo muy estrecho a la sociedad civil en sus actividades.

2.9

La CDPD de las NU reconoce la accesibilidad como un derecho en sus artículos 3, 9 y 21.

2.10

Los artículos de la CDPD de las NU sobre la accesibilidad establecen un importante plan de trabajo legal y político que no puede percibirse de manera aislada, por lo que la accesibilidad tiene que considerarse un elemento que permite y facilita el disfrute de todos los demás derechos civiles, económicos, sociales y culturales.

2.11

La accesibilidad ha merecido en los últimos años mayor atención por parte de los legisladores de la UE y ha sido incluida, entre otros, en ámbitos políticos como la contratación pública, los Fondos Estructurales y otros instrumentos de financiación, los derechos de los pasajeros, el sector de los estándares técnicos (ETI-PMR) y el empleo. Esta circunstancia es especialmente importante atendiendo al envejecimiento de la población.

2.12

La Estrategia Europea sobre Discapacidad (EED), el principal instrumento específico en materia de política de discapacidad, ha introducido unos objetivos concretos de la UE en este ámbito. A través de la EED, la Comisión Europea se ha comprometido a presentar medidas jurídicamente vinculantes para lograr la accesibilidad, incluida la accesibilidad en la red y el Acta europea de accesibilidad (4).

2.13

La Agenda Digital para Europa sirve de modelo para la introducción de estrategias políticas generales, a la vez que incorpora también acciones específicas para garantizar el acceso a las personas con discapacidad. Los avances en el ámbito de la accesibilidad se extenderán a la sociedad y a la economía en general, con la creación de nuevos puestos de trabajo y de valor añadido. La plena aplicación de esta Agenda deberá hacer posible una Europa digital libre de barreras para las personas con discapacidad.

2.14

Es necesario hacer uso del potencial del mercado interior en términos de accesibilidad, ya que este impulsará la movilidad transnacional en Europa facilitando al mismo tiempo la movilidad de los trabajadores y las personas con discapacidad. Hay que asegurar el acceso a los sistemas de aprendizaje permanente. Las estrategias europeas de empleo deberán recoger también la necesidad de mantener el empleo y de reciclar profesionalmente a quienes contraen una discapacidad durante su vida laboral.

2.15

La Estrategia Europa 2020 podría haber adoptado un enfoque más global respecto de la discapacidad, con la inclusión de la accesibilidad y la participación tanto de las personas con discapacidad como de las organizaciones que las representan. La ausencia de indicadores globales para la discapacidad en la Estrategia ha conducido a una falta de atención, información y asignación de recursos con esta finalidad. La creación de empleo constituye la estrategia fundamental para garantizar la integración social.

2.16

El CESE resalta que todavía sigue habiendo mucho por hacer y, por lo tanto, valora positivamente la propuesta de Directiva de la Comisión Europea sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público.

2.17

El CESE pide a la Comisión Europea que cumpla su compromiso y proponga, sin más demora ni aplazamientos, un Acta europea de accesibilidad jurídicamente vinculante.

2.18

La crisis económica están repercutiendo de manera radical en el disfrute de los derechos humanos de las personas con discapacidad, también en términos de accesibilidad. Se están deteriorando los niveles de accesibilidad, con lo que, consiguientemente, las sociedades se vuelven más inaccesibles. Cabe señalar que si bien la crisis económica está afectando a todas las familias, sus efectos son desproporcionados en el caso de las familias con niños con discapacidad (5).

2.19

La UE debe adoptar un programa específico para garantizar que los niños con discapacidad tienen acceso a todos los entornos y aspectos de la vida.

2.20

Europa necesita crecimiento integrador y accesibilidad como requisitos previos fundamentales para lograr la sostenibilidad y, en especial, para poner en práctica su dimensión social con vistas a combatir la pobreza y la marginalización, y fomentar la cohesión social a través de la integración de las personas con discapacidad.

3.1

El CESE cree que la «accesibilidad como un derecho humano» ha de transformarse en un concepto político y funcional. Se trata de un concepto válido para el conjunto de la sociedad, y no únicamente para las personas con discapacidad.

3.2

El CESE hace hincapié en que, en todo lo relacionado con la agenda política, la accesibilidad como un derecho humano ha de entenderse de dos maneras:

3.3

El CESE valora positivamente las directrices de la CDPD de las NU para desarrollar el concepto de accesibilidad y considera que la actividad política en este ámbito ha de:

3.4

El CESE respalda la necesidad de garantizar la vida independiente (referida a la vida en comunidad y a la vida en la sociedad), tal como se recoge en el artículo 19 de la CDPD de las NU, por medio de tres acciones principales:

3.5

El CESE observa que las personas con discapacidad han de poder elegir libremente, de manera independiente y autónoma, y en igualdad de condiciones con los demás.

3.6

El CESE toma nota del «Informe mundial sobre el artículo 19: el derecho a vivir y a ser incluido en la comunidad» (6) de Inclusion International, en el que se destaca que a las personas con discapacidad intelectual se las priva de derechos básicos de accesibilidad, como poseer las llaves de su hogar, el derecho de acceso a servicios comerciales, el derecho a decidir por dónde pasear o el derecho a encontrarse con otros estudiantes.

3.7

El CESE reconoce que la institucionalización es una violación extrema de los derechos humanos y una consecuencia desafortunada del desarrollo de los servicios sociales en Europa, en comparación con otras regiones del mundo, que además afecta a todos los países de la Unión Europea, independientemente de sus niveles de vida. Las estrategias de desinstitucionalización deben ir acompañadas de servicios alternativos de base comunitaria, ya que sin estos servicios no hay mejoras: las personas con discapacidad se convierten en personas sin hogar.

3.8

El CESE cree que por «barrera» debe entenderse no solo un obstáculo físico, sino también un obstáculo relacionado con la actitud o la legislación, así como con las políticas, los comportamientos y las costumbres, la falta de concienciación y la discriminación cultural. El CESE desea señalar que la supresión de estas barreras redunda en beneficio de toda la sociedad.

3.9

El CESE apunta que se debería prestar más atención al reconocimiento de las lenguas de signos y otras modalidades de comunicación entre las personas sordas, así como sistemas de reconocimiento vocal para las personas con problemas auditivos. También debe facilitarse la puesta a disposición de documentos en braille y lectores de pantallas para ciegos, así como información de fácil lectura para personas con discapacidad intelectual y de comportamiento.

3.10

El CESE desearía indicar que la señalización, la accesibilidad de la información y comunicación, los servicios de apoyo, la orientación y la circulación dentro y a través de los edificios resultan cruciales para numerosas personas con discapacidad, especialmente aquellas que sufren fatiga cognitiva.

3.11

El CESE apunta que, a la hora de analizar la accesibilidad como un derecho humano, se deben tener en cuenta dos instrumentos fundamentales:

3.12

El CESE considera que el diseño universal ha de ser un principio rector que garantice el pleno acceso a la sociedad, y que debe instituirse como requisito operativo en el proceso de elaboración de las políticas, por ejemplo mediante su inclusión en los artículos de un reglamento (7). Es necesario que el diseño general vaya acompañado del desarrollo de dispositivos y tecnologías de asistencia complementaria.

3.13

Cumplir la obligación de adoptar medidas de accesibilidad por adelantado puede acarrear enormes ventajas para las personas con discapacidad, al permitir anticiparse a sus necesidades antes de que estas se planteen. En el caso de un producto o un servicio, ello significa que dicho potencial deberá tomarse en consideración durante la fase de diseño.

3.14

Se debe hacer una distinción entre, por una parte, la obligación de garantizar el acceso a todos los objetos, infraestructuras, bienes, productos y servicios de diseño, construcción y producción recientes y, por la otra, la obligación de eliminar las barreras y garantizar el acceso a los entornos físicos, los transportes, la información y la comunicación, y los servicios ya existentes y disponibles al público en general. Los Estados Partes están obligados a garantizar ambos aspectos, pero como quiera que el primero debe aplicarse de manera gradual, han de fijar y definir el calendario y asignar unos recursos adecuados para eliminar las barreras existentes (8).

3.15

El CESE señala que la asistencia personal (incluida la «asistencia humana», tal como se recoge en la CDPD de las NU) es una acción fundamental destinada a garantizar el acceso de las personas con discapacidad a una serie de derechos.

3.16

El CESE reconoce que la no discriminación es un instrumento fundamental para garantizar el respeto de los derechos humanos, aunque no será suficiente si no va acompañado de otros instrumentos, como la acción positiva y la estandarización, así como la formación y el fomento de los derechos de las personas con discapacidad entre los empresarios, los ingenieros civiles, los arquitectos, los abogados, los economistas, etc. Esta formación deberá incluirse en sus respectivos planes de estudios. El CESE cree que se debe avanzar en la propuesta de Directiva del Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (COM(2008) 426) (sobre la base del art. 19 del TFUE), actualmente abandonada.

3.17

No se logrará una verdadera aplicación de las obligaciones relativas a la accesibilidad como un derecho humano sin una participación sustancial y coherente de las organizaciones de las personas con discapacidad en la aplicación de los artículos 4.3 y 33 para abordar la cuestión de la accesibilidad. Esta participación podrá garantizarse si las organizaciones de las personas con discapacidad obtienen los recursos económicos necesarios para defender los derechos de este colectivo. El CESE pide que el programa de Derechos Fundamentales, que sustituirá al programa PROGRESS, garantice el mismo nivel de apoyo económico a las organizaciones, generales o específicas, de las personas con discapacidad.

3.18

El CESE resalta que se debe prestar atención al distinto grado en que las personas con discapacidad del medio rural y del ámbito urbano gozan de sus derechos humanos, y atajar este desequilibrio a través de políticas eficaces a escala nacional y regional.

3.19

Las empresas y los empresarios de la UE han de incluir la accesibilidad en sus acciones en materia de diversidad y promover la creación de planes de diversidad.

3.20

El CESE admite que la accesibilidad repercute en la cohesión social y, por lo tanto, las estrategias de sostenibilidad de la UE deberán incluir la accesibilidad como un medio para alcanzar sus objetivos.

3.21

El CESE señala que las mujeres con discapacidad han de hacer frente a restricciones a la hora de acceder a sus derechos en ámbitos como, por ejemplo, la sanidad, la integración social, la educación y el empleo. Estas restricciones se traducen en un empeoramiento de las condiciones de vida, problemas de salud, desempleo y pobreza. Esta circunstancia es extensible también a otras personas vulnerables con discapacidad, como es el caso de los niños, las personas mayores y aquellos que presentan una mayor necesidad de apoyo, que han de afrontar graves limitaciones en el acceso a sus derechos.

3.22

El CESE señala que la juventud de hoy en día es el futuro, y que se deben sentar unas condiciones accesibles que permitan a las personas con discapacidad ejercer plenamente sus derechos. El CESE solicita a la UE que se cerciore de que sus políticas de juventud incluyen una dimensión específica de apoyo a los jóvenes con discapacidad.

4.1

El CESE señala que, de resultas de la conclusión por parte de la UE de la CDPD de las NU, cualquier iniciativa proporcionada de tipo político o legal en la UE deberá ser analizada con vistas a garantizar a las personas con discapacidad una vida independiente y su plena participación, así como la eliminación de las barreras y obstáculos. Este concepto ha de tener un impacto en la actual normativa de la UE, y así se especifica en algunos casos en la declaración de competencias.

4.2

El CESE considera que el mercado interior debe desarrollarse de manera que garantice la inclusión de la discapacidad, la estandarización y la armonización de la accesibilidad como medios para modernizarlo y hacerlo más competitivo e integrador en una economía global. Existe una economía de la discapacidad.

4.3

El CESE aboga por la creación de una Agenda de la UE basada en dos factores:

4.4

El CESE cree que la accesibilidad constituye un derecho fundamental que exige una agenda política específica, y exhorta a la Comisión Europea a que, en relación con la elaboración de sus políticas, proponga un plan de trabajo relativo a los derechos de accesibilidad.

4.5

El CESE pide que los siguientes ámbitos se analicen atendiendo a la accesibilidad como un derecho humano:

4.6

Atendiendo a la accesibilidad como un derecho humano, el CESE solicita que se lleven a cabo acciones concretas en los siguientes ámbitos: prevención de los efectos de la crisis económica en los estándares de accesibilidad y la vida independiente de las personas con discapacidad; proveer acceso a la educación (9); un programa para el acceso a los derechos sociales y culturales (10) (relaciones sociales, actividades recreativas, turismo); cooperación internacional, acuerdos financieros y comerciales, la posición de la UE en ámbitos como los desastres naturales y la cooperación al desarrollo, los ODM, los solicitantes de asilo, las Naciones Unidas y el FMI; en el campo de la investigación, hay que hacer uso de Horizonte 2020; el acceso a la vivienda, incluida la vivienda de protección oficial; además, hay que aprovechar el deporte como un medio de integración social, con acceso a los edificios, instalaciones, programas, etc.

4.7

La integración podrá alcanzarse, entre otros, mediante la acción colectiva de todas las partes interesadas en diversos ámbitos relacionados con los derechos humanos:

4.8

El CESE solicita que se desarrolle y refuerce la inclusión de una estrategia sobre estandarización y accesibilidad en el desarrollo tecnológico.

4.9

El CESE observa que la accesibilidad permitirá desarrollar actividades en nuevos sectores que exigirán también nuevas competencias, especialmente en el sector de las TIC. Las personas con discapacidad han de poder superar la brecha digital apoyándose en acciones específicas de la UE.

4.10

El CESE cree que es necesario desarrollar las capacidades de todas las partes interesadas: entes públicos, empresas privadas, sociedad civil y organizaciones de personas con discapacidad. Hay que prestar especial atención a las pymes.

4.11

El CESE hace un llamamiento a la Comisión Europea para que cumpla su dilatado compromiso y presente un acta europea de la accesibilidad jurídicamente vinculante.

4.12

El CESE valora con satisfacción la presentación de la propuesta sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público, a la vez que reitera las recomendaciones que ha formulado en su dictamen sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público (11):

4.13

El CESE valora con satisfacción la inclusión de los criterios de accesibilidad y las condiciones de la discapacidad en las disposiciones comunes de los Fondos Estructurales y en otros ámbitos como el transporte y los derechos de los pasajeros.

4.14

El CESE considera necesario, como ya se ha anunciado, mantener con carácter periódico una reunión de los presidentes de la UE en torno a la discapacidad y otra reunión de direcciones generales de la Comisión Europea sobre la aplicación de la CDPD de las NU, con participación de los representantes de las asociaciones europeas de personas con discapacidad, con vistas a un seguimiento político y a promover la ejecución de la CDPD de las NU, incluidas sus disposiciones en materia de accesibilidad.

4.15

El CESE señala que, si bien la financiación de la accesibilidad resulta claramente insuficiente, la inclusión de la accesibilidad como un criterio en los actuales sistemas de financiación aportaría alguna que otra mejora en este ámbito: Fondos Estructurales, paquete de inversión social, futuras exenciones por categorías a las ayudas estatales de empleo, directrices RTE-T.

4.16

El CESE también cree necesario impulsar el acceso a los medios de comunicación de masas y dar notoriedad en estos medios a las necesidades que presentan las personas con discapacidad.

5.1

El CESE pide que se elabore una estrategia para la capacitación de los ciudadanos como la vía fundamental para garantizar una plena ejecución de la accesibilidad. Se necesitan campañas de concienciación y es preciso formar tanto a las personas con discapacidad como a todos los demás ciudadanos en lo relativo a los derechos de accesibilidad.

5.2

El CESE lamenta la falta de indicadores y solicita a Eurostat que formule una estrategia para crear indicadores específicos basados en los de la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y el Borrador de la Observación General al artículo 9 del Comité de la CDPD de las NU.

5.3

El CESE aboga por la inclusión de estándares para unos criterios de accesibilidad y unos mecanismos de vigilancia claros (edificios, infraestructuras, TIC modernas como sistemas operativos de tabletas y teléfonos inteligentes, así como el mandato 376 de la Comisión Europea sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios de las TIC). Las personas con discapacidad han de participar plenamente en todas las fases de elaboración de los estándares.

5.4

El CESE cree que es necesario implantar sistemas sólidos que aseguren el cumplimiento, habida cuenta de las deficiencias que presentan los sistemas actualmente en vigor en Europa.

5.5

El CESE destaca que es necesario recurrir a los mecanismos de seguimiento recogidos en las disposiciones comunes de los futuros Fondos Estructurales para garantizar el respeto de las condiciones ex ante de la discapacidad y la plena participación de los interlocutores sociales y de las organizaciones de las personas con discapacidad en dicho seguimiento.

5.6

El CESE cree que las estrategias de educación europeas y nacionales deben incluir la cuestión de la accesibilidad de las personas con discapacidad en los planes de estudio de colegios y universidades.

5.7

El CESE reitera el compromiso, ya manifestado en anteriores dictámenes, de crear un sistema director para vigilar la ejecución del DCPD de las NU por parte del CESE cuando lleve a cabo sus actividades como órgano político.

5.8

Hay que fomentar un sistema europeo de mecanismos para la certificación de la accesibilidad, e implicar a las organizaciones de las personas con discapacidad.

5.9

La dimensión de la accesibilidad debe incluirse en las evaluaciones de impacto legal y político de la UE. Además, hay que crear herramientas para promover la integración en todos los Estados miembros de manera uniforme.

5.10

El CESE propugna que las instituciones de la UE –entre las que figura el propio Comité– vigilen la ejecución de la Estrategia Europea sobre Discapacidad, y señala que es preciso asegurar la accesibilidad de las instalaciones, de las políticas de contratación y de la información (física o electrónica). La revisión de la Estrategia en 2015 habrá de prestar especial atención a este punto.

(a)

tengan acceso a material cultural en formatos accesibles;

(b)

tengan acceso a programas de televisión, películas, teatro y otras actividades culturales en formatos accesibles;

(c)

tengan acceso a lugares en donde se ofrezcan representaciones o servicios culturales tales como teatros, museos, cines, bibliotecas y servicios turísticos y, en la medida de lo posible, tengan acceso a monumentos y lugares de importancia cultural nacional.

11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/24

1.1

Un gran número de ciudadanos en la Unión Europea, en distinto grado según los Estados miembros, encuentra graves dificultades económicas para acceder a servicios esenciales, en particular, en los ámbitos de la vivienda, energía, comunicaciones electrónicas, transporte, agua, atención sanitaria y servicios sociales.

1.2

Ahora bien, el alto nivel de asequibilidad de los servicios de interés económico general (SIEG) constituye uno de los valores comunes; es decir, los valores suscritos por todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión, contemplados en el Protocolo no 26 sobre los servicios de interés general (anejo a los Tratados) y que la Unión y los Estados miembros, en el ámbito de sus competencias respectivas, deben tener plenamente en cuenta a la hora de aplicar las políticas correspondientes.

1.3

Sin embargo, a nivel de la UE no existe ninguna definición o planteamiento uniforme respecto de la asequibilidad o accesibilidad económica de los SIEG, como tampoco existe ningún instrumento para medirla, ya que los Estados miembros, gracias a sus competencias para crear SIEG, disponen de un amplio poder discrecional para establecerlos.

1.4

Por tanto, el CESE propone que la Unión Europea, por una parte, clarifique el concepto de la asequibilidad de los SIEG para todos y lo adapte a las exigencias del Tratado de Lisboa (Protocolo no 26) y de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, por otra parte, introduzca medidas legislativas en el Derecho derivado que obliguen a los Estados miembros a:

1.5

Respetando plenamente la responsabilidad y las competencias de los Estados miembros, la inclusión de los principales datos relativos a los servicios de interés general (SIG) en el Semestre Europeo constituye un requisito previo para el fortalecimiento de la dimensión social de la UE y su mercado, especialmente en tiempos de crisis.

2.1

En lo que respecta a los servicios de interés general (SIG), ya sean de carácter económico (SIEG) o no económico (SNEIG), es preciso asegurarse de que todos los habitantes de los países afectados tengan garantizados el acceso a los servicios y la protección de los derechos fundamentales; están estrechamente relacionados con los objetivos de cohesión económica, social y territorial que persigue la Unión Europea.

2.1.1

Los Estados miembros disponen de un amplio poder discrecional a la hora de determinar, organizar y financiar, sobre la base de una acción social y cívica, los SIG que respondan a las necesidades de los usuarios. En el caso de los SIEG, estos servicios están basados en una lógica comercial y sometidos a las normas comunitarias de competencia y del mercado interior, salvo en el caso de que estas normas obstaculicen la realización de sus misiones particulares. Los SNEIG, por definición, escapan a la lógica del mercado y son competencia exclusiva de los Estados miembros, de conformidad con el artículo 2 del Protocolo 26.

2.1.2

«La Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de interés económico general, […], de conformidad con los tratados», prevé la Carta de los Derechos Fundamentales aneja al Tratado de Lisboa, que indica explícitamente que la base en la materia la constituyen las «legislaciones y prácticas nacionales». La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada en su totalidad por la Unión Europea, establece normas mínimas para proteger y salvaguardar un conjunto de derechos civiles, políticos, sociales y económicos que tienen las personas con discapacidad, entre los cuales se encuentra la accesibilidad a los SIEG.

2.1.3

Muchos Estados miembros asocian a este derecho de acceso la condición de prestar un servicio «en condiciones económicas aceptables por todos» y, a tal fin, aplican, en distinta medida, programas de ayudas sociales individuales y colectivas.

2.2

La inaccesibilidad de los SIEG puede deberse a varios factores: puede depender de las distintas historias nacionales, caracterizadas por modelos y servicios sociales muy variados según los Estados miembros. También puede ser de naturaleza económica (precio inasequible del servicio), geográfica (servicio no disponible en una zona determinada), social (desigualdad de trato), física (discapacidades) o tener su origen en la falta de adaptación a las necesidades o al progreso técnico (inadecuación/nivel de calidad o seguridad insuficiente).

2.3

En lo que respecta a los SIEG, el alto nivel de calidad, la seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios son seis de los catorce valores comunes que menciona el Protocolo no 26 sobre los SIG (anejo a los Tratados de Lisboa, el TUE y el TFUE) y que la Unión y los Estados miembros, cada cual en el marco de sus competencias y del ámbito de aplicación establecido por los Tratados, deben tener plenamente en cuenta a la hora de aplicar las políticas relativas a los servicios de interés económico general en el sentido del artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión.

2.3.1

Estos catorce valores, clasificados en tres grupos, son interdependientes, tanto dentro de cada grupo como también entre los grupos, hasta el punto de que no pueden clasificarse por orden de prioridad.

2.3.2

Por ejemplo, un SIEG, pese a ser totalmente asequible, quizás no pueda responder a las exigencias del Protocolo no 26 si no tiene garantizado un alto nivel de calidad o de seguridad, o si no es accesible para todos los ciudadanos del país de que se trate, pero también si no se establece ninguna diferencia a nivel nacional entre la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios que pueden resultar de las diferentes situaciones geográficas, sociales y culturales, o si, por ejemplo, las autoridades nacionales hacen imposible un SIEG pese a que las autoridades regionales o locales, de conformidad con la legislación o prácticas nacionales tengan el derecho de organizar un determinado SIEG, lesionando de este modo su papel esencial y su amplia capacidad de discreción.

2.4

Las disposiciones de dicho Protocolo pretenden ser explícitamente interpretativas de los catorce valores comunes de la Unión en lo que respecta a los SIEG. La formulación –más bien relativa– de algunos valores, como un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, o la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios, podría plantear una serie de interrogantes en cuanto al valor jurídico o vinculante y a los efectos de estas disposiciones. No obstante, independientemente de las interpretaciones –incluida la del artículo 1 del Protocolo no 26–, la respuesta a estos interrogantes es simple y evidente y corresponde al artículo interpretado: a saber, la autoridad nacional, regional o local competente está facultada para definir las diferentes interdependencias con respecto a los diversos SIEG.

3.1

No existe, a escala de la UE, ninguna definición homogénea o planteamiento uniforme respecto de la asequibilidad o accesibilidad económica de los SIEG, como tampoco existe ningún instrumento para medirla. La asequibilidad suele depender de la percepción subjetiva que tiene el usuario de lo que cuesta y lo que reporta al bienestar de los ciudadanos.

3.2

En general, la asequibilidad de un servicio debe permitir que todos los ciudadanos «puedan pagar fácilmente el servicio» (Libro Verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales) (1).

3.3

Un servicio es totalmente asequible si se propone gratuitamente a los ciudadanos, como sucede, por ejemplo, en algunas ciudades o regiones que ofrecen un transporte público urbano gratuito.

3.4

Para ilustrar la complejidad, las dificultades y la diversidad de aplicación de la asequibilidad, el CESE aborda a continuación, a modo de ejemplo, las interpretaciones que se aplican en los sectores de la vivienda, las telecomunicaciones, la electricidad y el gas. El CESE subraya, además, que el acceso a la atención sanitaria se halla amenazado en numerosos Estados miembros, algo que hay que poner en relación con los ingresos de las personas que, por falta de recursos adecuados, renuncian a ser atendidas. En el informe sobre la aplicación de la estrategia de la Unión «Solidaridad en materia de salud: reducción de las desigualdades en salud en la UE» de 2009 se observa la notable correlación que se da entre la privación material y los problemas de salud que se derivan de ella.

3.5

La exigencia de un precio asequible se introdujo en las legislaciones sobre la liberalización de las industrias de red como elemento indisociable del servicio universal de las telecomunicaciones, la electricidad y los servicios postales, estando en estrecha relación con el objetivo de la cohesión social y territorial buscado por la UE.

3.6

El enfoque de la UE se basa en dos conceptos de precio asequible: uno, que posee una dimensión universal, el otro, que se limita a las personas con bajos ingresos, desfavorecidas o vulnerables, como las personas con discapacidad o con necesidades sociales específicas. Este segundo concepto solo tiene sentido si, de conformidad con el Protocolo no 26, tiene por objeto «la promoción del acceso universal».

3.7

Ahora bien, hay que reconocer que, a pesar de que la asequibilidad se ha convertido en un valor común de la Unión Europea, cuyo respeto es obligatorio para los Estados miembros, determinadas tarifas, como los precios de la energía, los servicios de itinerancia de la telefonía móvil, el transporte o los precios de los alquileres y la vivienda siguen siendo desproporcionados respecto a la renta disponible de un segmento de la población cada vez más amplio. Además, las definiciones de la asequibilidad recogidas en varias normativas de la UE, que el CESE presenta a continuación a título de ejemplos no exhaustivos, difieren mucho entre sí y, sobre todo, son muy aproximativas.

3.8

3.8.1

La encuesta sobre presupuestos familiares (EU-SILC), que se realiza en todos los Estados miembros, fija la tasa de esfuerzo económico máximo para la vivienda en un 40 % de la renta familiar disponible. Por encima de este umbral, el precio de la vivienda se considera inasequible.

3.8.2

Los Estados miembros intervienen de manera muy diversa y en grado muy diferente en el funcionamiento de sus mercados de la vivienda con el fin de permitir que todos los ciudadanos tengan acceso a una vivienda digna a un precio asequible, en caso necesario con una ayuda a la vivienda. La gran mayoría de los Estados miembros han establecido mecanismos de ayuda social o incentivos fiscales para influir en esta partida esencial de los gastos obligatorios de una unidad familiar y subvencionan una oferta paralela de viviendas –denominadas «viviendas sociales»– como complemento de la oferta que exista espontáneamente en el mercado privado.

3.8.3

La vivienda social es una respuesta de los poderes públicos para satisfacer las necesidades de vivienda no cubiertas por el mercado y garantizar un acceso universal a una vivienda digna a un precio/alquiler asequible. En la actualidad 25 millones de hogares europeos ocupan viviendas sociales.

3.8.4

A pesar de estos mecanismos, el acceso a una vivienda digna ha dejado de ser asequible para muchos ciudadanos en la Unión Europea. En 2011, el 15 % de la población europea vivía en condiciones de hacinamiento o indignas y el 17 % de los hogares padecía un sobrecoste de la vivienda con respecto a su renta disponible (2).

3.8.5

Mediante su Decisión de 20 de diciembre de 2011 relativa a la aplicación del apartado 2 del artículo 106 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general la Comisión Europea limitó la provisión de viviendas sociales subvencionadas exclusivamente a las personas desfavorecidas o a los grupos socialmente desfavorecidos claramente definidos como tales que, por problemas de solvencia, no pueden encontrar vivienda en condiciones de mercado, lo cual plantea dudas respecto de los valores recogidos en el Protocolo no 26.

3.9

3.9.1

Si el mercado interior y la libre competencia han contribuido a reducir las tarifas unitarias de las telecomunicaciones, esta reducción se debe igualmente –al menos en parte– a la evolución tecnológica y a la imposición de un precio máximo de las comunicaciones móviles itinerantes por las instancias de la UE.

3.9.2

La legislación sobre telecomunicaciones (3) estipula que la asequibilidad está relacionada con el precio asumible, según las condiciones nacionales específicas, de la utilización del teléfono y la capacidad de los usuarios para controlar sus gastos. En la nota metodológica de la Comisión Europea para la evaluación horizontal de los SIEG (4), el indicado previsto considera el «precio de los servicios en relación con la renta de consumidores de renta baja/media (desglosados en consumidores con distintos niveles de renta)».

3.10

3.10.1

La Comisión considera que, en el sector de la electricidad y del gas, las subvenciones o los procesos de regulación encaminados a disminuir los precios globales de la energía tienden a reducir los incentivos para desarrollar comportamientos energéticamente eficientes, no están dirigidos de manera específica a los más necesitados y pueden falsear la competencia (5).

3.10.2

Se pide, pues, a los Estados miembros que adopten medidas para garantizar una protección adecuada de los consumidores vulnerables (6). Las subvenciones directas a un consumidor por parte de una autoridad pública solo están permitidas si el concepto de pobreza energética queda claramente definido o si las personas vulnerables se hallan claramente identificadas en el ámbito nacional. Para los consumidores que están atravesando dificultades económicas, el suministro de energía debe mantenerse, incluso en caso de impago, durante un período determinado.

3.10.3

Conviene señalar que el concepto de pobreza energética solo se refiere a los sectores de la electricidad y el gas, pero no incluye otros combustibles como, por ejemplo, los utilizados para la calefacción urbana.

3.10.4

La política energética de la UE apuesta por reducir el consumo de energía apoyando medidas de eficiencia energética o de aislamiento térmico de las viviendas para aumentar la asequibilidad económica de los servicios energéticos. Ahora bien, la mejora del rendimiento energético requiere inversiones considerables cuyo rédito económico por la reducción de los gastos en energía solo se hará a largo plazo. En su dictamen de iniciativa «Por una acción europea coordinada para prevenir y combatir la pobreza energética» (CESE 2517/2013), el CESE elaboró propuestas concretas en la materia.

4.1

En 2004, en el marco de la evaluación del funcionamiento de los SIEG de las industrias de red, la Comisión midió la asequibilidad de las tarifas aplicadas a dichas redes mediante un indicador basado en el porcentaje de la renta anual que un usuario debe dedicar durante un año para disponer de una cesta de servicios.

4.2

Sin embargo, la encuesta del Eurobarómetro sobre el grado de satisfacción de los europeos con los servicios de las industrias de red proporciona solo una evaluación subjetiva de la asequibilidad de dichos servicios, y puede servir a lo sumo como indicador de una tendencia general.

4.3

No existen criterios oficiales de la UE para determinar la asequibilidad económica de los SIEG. Los textos de la UE se preocupan más bien de los principios y de las normas armonizadas de fijación de precios «orientados a los costes» o «más acordes a los costes», o incluso de la «recuperación de los costes» (como impone la Directiva marco sobre el agua), al tiempo que garantiza la prestación de los servicios a toda la población.

4.4

Ahora bien, el hecho de que las tarifas estén «orientadas a los costes», incluso sin margen de beneficio para el proveedor, no tiene por qué equivaler a que sean asequibles ni garantiza un acceso universal a los servicios a precios asequibles.

4.5

De acuerdo con el Libro Verde sobre los servicios de interés general de 2003, los Estados miembros deben definir algunos de los criterios para determinar la asequibilidad de un servicio. Deben velar por que los criterios establecidos respeten una serie de derechos en favor de los consumidores y de los usuarios, como la asequibilidad de los SIEG para las personas con discapacidad y, a la vez, establecer un mecanismo de control de precios o conceder subvenciones a los consumidores y usuarios afectados. Estos criterios podrían estar relacionados, por ejemplo, con el precio de una cesta de servicios básicos, que deberá definirse a nivel de los Estados miembros, y cuyo precio máximo (tasa de esfuerzo) se fije en función de lo que es aceptable con respecto a la renta disponible de los ciudadanos más vulnerables.

5.1

De acuerdo con el Libro Verde sobre los SIG, «en los casos en que existe una competencia efectiva, los mecanismos de mercado pueden asegurar la prestación de servicios de calidad apropiada a precios asequibles, reduciendo así en gran medida la necesidad de una intervención de carácter regulador.»

5.2

Sin embargo, dado el nuevo contexto en materia de Tratados, la Comisión Europea afirma en su Comunicación «Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa» (COM(2011) 900 final) que se propone garantizar –en particular, a través del marco de calidad único– que «en años venideros el marco reglamentario a escala de la UE siga consolidando la dimensión social del mercado único para tener mejor en cuenta la naturaleza específica de estos servicios y hacer frente al reto de prestarlos de tal manera que incorpore los valores de calidad, seguridad y asequibilidad, igualdad de trato, acceso universal y derechos de los usuarios reconocidos en el Protocolo [no 26]».

5.3

Entre las obligaciones de servicio público previstas en la legislación europea figuran también el acceso y la asequibilidad para todos los consumidores, y existen disposiciones específicas para los consumidores vulnerables y con discapacidad.

5.4

En vista de lo anterior, la Comisión deberá, por un lado, instaurar una mejor coordinación entre sus propios servicios y crear una auténtica herramienta estadística mediante el cruce y la agregación de datos (respetando estrictamente la confidencialidad de los datos). También deberá aclarar el concepto de la asequibilidad de los SIEG para todos y adaptarlo a las exigencias del Tratado de Lisboa (Protocolo no 26) y de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, proponiendo a la vez medidas legislativas que incorporen al Derecho derivado la obligación para los Estados miembros de:

5.5

Respetando plenamente la responsabilidad y las competencias de los Estados miembros, la inclusión de los principales datos relativos a los servicios de interés general (SIG) en el Semestre Europeo constituye un requisito previo para el fortalecimiento de la dimensión social de la UE y su mercado, especialmente en tiempos de crisis.

11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/32

1.1

El CESE acoge con satisfacción la atención especial dedicada a la elaboración de una Estrategia de la Unión Europea para la región del Adriático y del Jónico (EUSAIR), con el fin de apoyar la cohesión y la competitividad, habida cuenta de la incapacidad de las regiones o los países de resolver satisfactoriamente por separado los desafíos que se les plantean a través de los medios habituales.

1.2

El CESE observa que el documento de reflexión no menciona el valor estratégico de la cooperación mediterránea. El CESE desea subrayar que, aunque la cooperación regional en el área Adriático-Jónica es fundamental para ayudar a los países de los Balcanes Occidentales en el proceso de preadhesión y a estrechar vínculos con las macrorregiones del Danubio y del Báltico, también es esencial considerar el ámbito Adriático-Jónico como un área funcional de la cuenca del Mediterráneo.

1.3

El CESE considera que la EUSAIR debe adoptar un programa completo que incluya una lista de proyectos y planes orientados a la acción. Esta estrategia debe hacer uso de las mejores prácticas ya desarrolladas en otras estrategias macrorregionales (Mar Báltico, Danubio y el Atlántico), la Unión por el Mediterráneo (1), la Estrategia Europa 2020, los programas y medidas de financiación (2) de la UE existentes y las iniciativas de la UE como INTERACT para proporcionar asistencia técnica y formación (3). Asimismo, debería estar vinculada operacionalmente con otras políticas de la UE, tales como la política de cohesión, la política agrícola común y la política pesquera común, el Mecanismo «Conectar Europa», las redes transeuropeas de transporte y energía, Horizonte 2020, la Agenda Digital, el Program a COSME, la política marítima integrada y la política sobre el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) (4). El resultado debería consistir en una lista práctica de medidas, programas y mecanismos dirigidos a garantizar una mayor cohesión a los pueblos de la región.

1.4

El CESE señala la total ausencia del sector privado en el documento de reflexión y subraya la importancia del papel de este sector como motor de crecimiento y empleo. Hace hincapié en la necesidad de que las partes interesadas tanto del sector privado como de la sociedad civil participen más activamente en la preparación y la aplicación de la Estrategia EUSAIR. Se recomienda encarecidamente que se saque mayor provecho del potencial que tiene el sector privado para atraer inversiones (tanto locales como internacionales) y crear oportunidades de negocio.

1.5

El CESE considera que esta estrategia debería incluir una dimensión social más marcada a fin de respaldar mejor el crecimiento integrador de la región del Adriático y del Jónico. Asimismo, resulta vital hacer participar en el diálogo social a los representantes de los grupos sociales «excluidos», como las comunidades inmigrantes, las personas con discapacidad y las organizaciones de mujeres, y apoyar plenamente las políticas de la UE destinadas a prevenir la discriminación por motivos de origen racial o étnico, de discapacidad, edad, orientación sexual o género.

1.6

El CESE lamenta que el documento de reflexión no aborde adecuadamente las cuestiones relacionadas con los flujos de inmigración irregular e ilegal. La UE debe redoblar sus esfuerzos para ayudar a la región de los mares Adriático y Jónico a afrontar el reto de la inmigración e integrar a los inmigrantes en la sociedad.

1.7

El CESE considera que la vigilancia policial y la seguridad son muy importantes para el progreso y la prosperidad de la región del Adriático y el Jónico e insta al Consejo a aumentar el presupuesto y las competencias otorgadas a Frontex para actuar (5).

1.8

Aunque es cierto que en los últimos años se han llevado a cabo varias iniciativas y proyectos de asociación relacionados con cuestiones macrorregionales en la zona de cooperación objeto de examen (Eurorregión Adriática, Foro de Cámaras de Comercio Adriáticas y Jónicas, Foro de Ciudades del Adriático y del Jónico, Uniadrion, etc.), el CESE también desea señalar que esta estrategia ha tardado mucho en materializarse, a pesar de que el debate sobre la «Iniciativa Adriática y Jónica» comenzó ya en octubre de 1999, a instancias del Gobierno italiano, y quedó oficialmente constituido en mayo de 2000 con la «Declaración de Ancona». Después de este retraso considerable, de pronto se decidió acelerar los plazos para la aprobación final, por lo que resulta extremadamente difícil para los miembros del CESE trabajar correctamente sobre la posición del Comité.

2.1

El primer esfuerzo de cooperación en la región del Adriático y del Jónico fue el Pacto de Estabilidad para Europa Sudoriental, puesto en marcha en 1999. Se trataba de un marco destinado a reforzar la paz, la democracia, los derechos humanos y la economía en los países de Europa Sudoriental de 1999 a 2008. A tenor de esta iniciativa, en la Cumbre finlandesa de la UE celebrada en Tampere en octubre de 1999 el Gobierno italiano presentó la Iniciativa para los mares Adriático y Jónico, la cual se estableció oficialmente en Ancona (Italia) en mayo de 2000 con la firma de la Declaración de Ancona. Esta declaración constituyó la piedra angular política para el fortalecimiento de la cooperación territorial de la región de los mares Adriático y Jónico y la promoción de la estabilidad política y económica, creando así una base sólida para el proceso de integración europea. Dicha Iniciativa fue inicialmente firmada por los ministros de Asuntos Exteriores de Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Grecia, Italia y Eslovenia, y posteriormente se amplió a la República Federativa de Serbia y Montenegro.

2.1.1

En relación con la Declaración de Ancona, se activaron varias redes de cooperación a nivel institucional para apoyar la cohesión y la competitividad en la región de los mares Adriático y Jónico: la Eurorregión Adriático-Jónica, el Foro de Ciudades del Adriático y del Jónico, el Foro de Cámaras de Comercio Adriáticas y Jónicas, el Foro de universidades «Uniadrion» y la Iniciativa Adriático-Jónica.

2.2

El 19 de noviembre de 2012, en la reunión ministerial entre la Comisión y los Ministros de Asuntos Exteriores de la región del Adriático y del Jónico, se adoptaron las siguientes decisiones:

2.3

Tras la Decisión del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2012 (8) de establecer una nueva estrategia macrorregional para la región del Adriático y del Jónico antes de finales de 2014, y a fin de respetar el mandato recibido, los servicios de la Comisión comenzarán a elaborar una comunicación y un plan de acción que deberá ser aprobado antes de que finalice la Presidencia italiana.

2.4

El 22 de octubre de 2013, el Consejo, por primera vez, adoptó criterios estratégicos para las características básicas de las estrategias macrorregionales. Dichos criterios fueron los siguientes:

2.5

La Estrategia Adriático-Jónica goza de un fuerte compromiso político y sensibilización en los países participantes y no solo representa un reto, sino también una gran oportunidad para la propia UE. Su misión es «conectar y proteger». Apoyará la cohesión más allá de las fronteras de la UE, en una zona que reviste suma importancia para la estabilidad del continente.

2.6

La Estrategia Adriático-Jónica complementa política y técnicamente a la macrorregión del Danubio (que incluye a varios Estados también involucrados en la Estrategia Adriático-Jónica) y a la macrorregión del Báltico.

2.7

La región del Adriático y el Jónico se enfrenta a una serie de retos importantes, tales como las cuestiones ecológicas y medioambientales, unas conexiones de transporte ineficientes y una cooperación inadecuada para impulsar la cohesión, la competitividad y la innovación. Un factor clave para afrontar con éxito estos desafíos es fomentar una cultura empresarial moderna y el desarrollo de las PYME en la región, promoviendo la cooperación entre ellas y la transferencia de mejores prácticas.

2.8

Una estrategia basada en un enfoque macrorregional puede suponer un valioso impulso a la hora de apoyar la integración europea de los países de los Balcanes y de Europa Oriental, respaldar las políticas de desarrollo integradas y hacer un mejor uso de los fondos nacionales y de la UE, así como de fortalecer los intercambios y las asociaciones entre las sociedades civiles de los países participantes.

2.8.1

La cooperación macrorregional facilita el progreso hacia la armonización con la normativa de la UE –el «acervo comunitario»–, lo que repercute positivamente en el camino hacia Europa y en la estabilidad de los países de la zona Adriático-Jónica y a escala regional. Asimismo, una estrategia macrorregional resulta esencial para promover la cohesión y la integración socioeconómica entre territorios.

2.8.2

Un enfoque macrorregional eficaz con respecto al fortalecimiento de las sinergias entre las diferentes políticas de la UE y la coordinación de los esfuerzos de un amplio abanico de partes interesadas de la región del Adriático y el Jónico debe basarse en la «regla de los tres síes»: más financiación complementaria, más coordinación institucional y más proyectos nuevos. En este ámbito se concedería un papel esencial al sector privado.

2.8.3

Una estrategia macrorregional bien estructurada puede proporcionar un marco común europeo para promover el enriquecimiento cultural y la capacitación de las sociedades civiles nacionales a escala regional. Esto resulta especialmente importante para regiones como Europa Oriental o los Balcanes, donde la consolidación de las prácticas democráticas es indisociable del desarrollo de una esfera pública dinámica y próspera.

2.8.4

Una estrategia macrorregional permitiría planificar el desarrollo de infraestructuras a escala geográfica transnacional, promoviendo el desarrollo de las redes de TIC, de carreteras, ferrocarriles y puertos, garantizando de ese modo la cohesión territorial y una competitividad sin barreras ni obstáculos.

2.9

A pesar de la lenta puesta en marcha del proyecto, se determinó recientemente que era urgente y se condensaron las rondas finales en detrimento del resultado final.

3.1

El mar Jónico representa un factor común y fundamental en la Estrategia de la UE para la región del Adriático y del Jónico. Dicha estrategia debe centrarse en ámbitos de interés mutuo que sean de gran relevancia para los países del Adriático y el Jónico y en aclarar todas las cuestiones prácticas (pilares básicos, gobernanza, etc.). Los gobiernos y los representantes de los interlocutores sociales deberían desarrollar los ámbitos y objetivos prioritarios del plan de acción, como aspiraciones compartidas y soluciones sostenibles para afrontar retos comunes, prestando una atención específica a las inversiones marítimas y marinas para el crecimiento y el empleo.

3.2

El objetivo fundamental de EUSAIR reside en promover la prosperidad económica y social sostenible de la región del Adriático y del Jónico a través del crecimiento y la creación de empleo, mediante la mejora de su atractivo, competitividad y conectividad, al mismo tiempo que se preserva el medio ambiente tanto de las zonas del interior como de los ecosistemas costeros y marinos.

3.3

Este objetivo se logrará a través de actividades realizadas con arreglo a cuatro pilares temáticos (9): generar un crecimiento marítimo y marino innovador, lograr la conectividad de la región, preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y aumentar el atractivo de la región.

3.3.1

Primer pilar: generar un crecimiento marítimo y marino innovador. La pesca (10) constituye una actividad económica muy importante para las zonas costeras del Adriático y del Jónico y sus habitantes. El objetivo básico de este pilar consiste en desarrollar un sector de la pesca y la acuicultura fuerte y de alta calidad que sea medioambiental y económicamente sostenible, y que cree nuevos puestos de trabajo.

3.3.2

Segundo pilar: lograr la conectividad de la región. La región está situada en una zona geoestratégica muy importante en los ejes septentrionales, meridionales, orientales y occidentales de Europa. Los mares Adriático y Jónico constituyen una importante encrucijada de mercancías, pasajeros y energía. Varios países europeos dependen en gran medida de estas zonas en lo que respecta a las importaciones y exportaciones. Las autopistas del mar del Adriático serán un servicio de transporte para mercancías y pasajeros viable, fiable y competitivo. Año tras año aumentan las travesías de buques de pasajeros y el transporte de petróleo y gas. Lamentablemente, además del tráfico marítimo comercial, los mares Adriático y Jónico también son utilizados por redes delictivas dedicadas al tráfico ilegal.

3.3.3

Tercer pilar: preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente. El entorno marino y costero del Adriático y del Jónico acoge una gran diversidad de hábitats y especies. La intensa presión antropogénica, unida a las características topográficas de estos hábitats, hacen que sean muy vulnerables a la contaminación. La cooperación entre las partes interesadas en las zonas costeras se desarrolla dentro del marco normativo de la Directiva marco sobre la estrategia marina, el Convenio de Barcelona y sus Protocolos, así como la Comisión Mixta para la Protección del Mar Adriático y sus Zonas Costeras. Las descargas fluviales y el transporte marítimo ejercen un impacto significativo en el mar Adriático.

3.3.4

Cuarto pilar: aumentar el atractivo de la región. El sector del turismo tiene gran relevancia económica, pues se trata de una de las actividades más importantes y que registran un crecimiento más rápido de la región. En muchos casos, constituye el eje económico de las regiones costeras y, cada vez más, también del interior. Ya solo el sector de los cruceros está mostrando tener un fuerte potencial de crecimiento. Durante los últimos diez años, la demanda de cruceros prácticamente se ha duplicado en todo el mundo, lo que ha repercutido en la zona adriática y jónica, que está experimentando un rápido crecimiento. Asimismo, el patrimonio cultural y arqueológico de la región representa un activo de peso que debería explotarse plenamente. La nueva estrategia macrorregional debe ayudar a las partes interesadas del sector turístico a hacer frente a los desafíos internos y externos, tales como la creciente competencia de otros destinos y las fluctuaciones estacionales, y a penetrar en nuevos mercados que han sido hasta ahora desatendidos por la industria turística, como el turismo para personas con discapacidad o personas mayores. Un enfoque macrorregional del turismo costero y marítimo y de otras formas de turismo podría suponer un incentivo para fortalecer la gobernanza y para involucrar a los agentes privados y a las instituciones financieras internacionales.

4.1

El CESE observa que la sensibilización sobre las distintas cuestiones varía considerablemente entre los ciudadanos de los países de la región. La extrema diversidad de experiencias, con cuatro Estados miembros y cuatro Estados no miembros, todos ellos con unos niveles de sensibilización y desarrollo muy diversos, requiere para esta región una estrategia debidamente adaptada al potencial territorial de cada país.

4.1.1

Por lo tanto, es necesario que la Comisión ayude a aumentar la concienciación y garantizar la participación directa del sector privado y de las organizaciones de la sociedad en su conjunto. En cualquier caso, se trata de un gran desafío.

4.2

El CESE está de acuerdo con las grandes líneas del documento, que analiza en detalle los ingredientes básicos necesarios para apoyar el crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la región del Adriático y del Jónico. Los cuatro pilares describen adecuadamente los problemas, retos y objetivos principales.

4.3

El CESE desea elogiar los esfuerzos invertidos en la elaboración de una estrategia para los mares Adriático y Jónico. El proyecto objeto de debate ha detectado los puntos débiles, las sinergias establecidas y una visión común y presenta un conjunto de propuestas que constituyen una base sólida para el desarrollo de la estrategia, incluyendo un conjunto de medidas realistas y la participación activa de todas las partes interesadas.

4.3.1

El CESE cree en el papel crucial que podrían desempeñar las estrategias macrorregionales para los países de la región. Una estrategia bien planificada puede proporcionar un marco de referencia general y podría considerarse un ejercicio para estimular la estabilidad, una condición siempre indispensable para atraer inversiones del sector privado tanto dentro como fuera de la región.

4.3.2

El CESE respalda las prioridades que se han señalado como puntos fuertes de la región, tales como su importancia como centro de movimiento de mercancías, personas y energía y sus ventajas competitivas para las actividades azules y el turismo. Estos sectores pueden convertirse en auténticos motores de inversión, crecimiento y empleo.

4.3.3

El CESE también se muestra de acuerdo con las conclusiones del proyecto de estrategia, que confirman que es preciso reforzar las sinergias para la cooperación en la región. El CESE considera, por tanto, que el plan de acción debe hacer hincapié en la importancia de crear plataformas de agrupación y redes para participar en iniciativas comunes orientadas a subsanar los puntos débiles comunes y elaborar una visión compartida que permita desarrollar en la región unas economías sostenibles y altamente competitivas.

4.3.4

El CESE observa que el documento no logra abordar satisfactoriamente algunos aspectos importantes relativos a la cohesión económica, social y territorial.

4.3.5

El CESE recomienda que temas relevantes como la investigación, la innovación y el desarrollo y fomento de capacidades de las PYME no deben proponerse solamente como aspectos transversales, sino que se les debe conceder un lugar más destacado para que se conviertan en auténticos motores de apoyo a la competitividad y la cohesión regionales.

4.3.6

El documento de reflexión no menciona el valor estratégico de la cooperación mediterránea. Si bien la cooperación regional adriático-jónica es fundamental para ayudar a los países de los Balcanes Occidentales en el proceso de preadhesión y fortalecer los vínculos con las macrorregiones del Danubio y el Báltico, también resulta esencial considerar el ámbito de la región adriático-jónica como un área funcional de la cuenca mediterránea.

4.3.7

No se abordan satisfactoriamente los problemas relacionados con los flujos de inmigración irregular. En particular, la participación de las regiones meridionales italianas (Apulia, Basilicata, Calabria y Sicilia) en la Estrategia Adriático-Jónica requiere centrarse más en las cuestiones humanitarias y de seguridad relacionadas con la inmigración procedente de países del norte de África.

4.3.8

El CESE considera que, en su forma actual, la estrategia contiene una lista relativamente larga de áreas problemáticas, debilidades estructurales y objetivos. Esta extensa lista no resulta útil y debe reducirse para lograr una lista de medidas realistas más manejable. Por ello, recomienda restringir el contenido de la estrategia a los ámbitos de acción más importantes o dar prioridad a las actividades a corto, medio y largo plazo, comenzando por las cuestiones más importantes.

4.3.9

El CESE considera que la Estrategia Adriático-Jónica debe integrar plenamente a todas las partes interesadas, como gobiernos, autoridades regionales y locales, universidades, instituciones de investigación, empresas del sector privado y PYME, interlocutores sociales, ONG y sociedad civil, como prueba de que la estrategia cumple los principios de gobernanza multinivel y de ciudadanía activa (11).

4.3.10

El CESE toma nota de las decisiones adoptadas por el Consejo en el sentido de que una estrategia macrorregional no debería necesitar más dinero, más regulación o nuevos órganos de gestión (los tres «noes»). No obstante, considera que se necesita más financiación para la asistencia técnica, a fin de aplicar con éxito la estrategia en el futuro.

4.3.11

Asimismo, el CESE considera que la considerable financiación a la que la UE ya se ha comprometido para los programas regionales a través de los Fondos Estructurales constituye un medio adecuado que se debe utilizar con eficacia a la hora de ejecutar las estrategias a través de acciones más coordinadas, sujetas a un enfoque estratégico unificado.

5.1

Generar un crecimiento marítimo y marino innovador: el CESE señala que se ha determinado acertadamente que el mar es un elemento fundamental que puede ayudar a dotar a los países implicados de sectores económicos dinámicos y permitir a las personas encontrar un empleo remunerado. Considera fundamental elaborar nuevos modelos de programación capaces de garantizar la integración y complementariedad de las cadenas de valor de la economía azul (alimentos azules, turismo azul, industria azul, logística azul y recursos azules).

5.1.1

La estrategia señala acertadamente las actividades azules como sectores en los que centrarse, habida cuenta de que la acuicultura ya ha atraído inversiones considerables en los grandes países de la región y que otros pueden utilizar como ejemplo. Por tanto, se espera que las nuevas inversiones en instalaciones y actividades complementarias generen beneficios rápidos, haciendo que la región resulte atractiva para la financiación a través del BEI y de la inversión privada extranjera y local.

5.1.2

El CESE coincide en la necesidad de una «cultura empresarial eficiente en recursos» como medio para mejorar las prácticas de gestión en las principales áreas de actividad. Los países de la región, y especialmente los países no pertenecientes a la UE, se enfrentan a limitaciones y a una filosofía empresarial restrictiva que podría beneficiarse enormemente de una estrecha colaboración en la adopción de una nueva cultura empresarial. El CESE considera que las empresas privadas deben ser motores para garantizar el éxito de estos esfuerzos.

5.1.3

El CESE recomienda que la idea propuesta de convertir esta región en un centro de actividades «innovadoras» sea un objetivo a muy largo plazo, dado que en la actualidad la región posee solamente una capacidad limitada. Por consiguiente, la estrategia debe tener por objetivo construir sinergias y mejorar las infraestructuras educativas y de formación a fin de desarrollar gradualmente las actividades azules y reducir los desequilibrios en la demanda y el suministro de mano de obra competente y cualificada. La UE, respaldada por la comunidad empresarial, los interlocutores sociales y la sociedad civil, puede desempeñar un papel importante en la transferencia y el apoyo de las mejores prácticas y los conocimientos especializados en la región.

5.1.4

El CESE considera que el sector pesquero desempeña un papel social y económico importante en la región de los mares Adriático y Jónico, pero que en algunos países esa infraestructura básica resulta insuficiente. Por ello, el plan de acción debe examinar la situación cuidadosamente y presentar un plan realista. Insta también a los países no pertenecientes a la UE a demostrar un mayor compromiso con la legislación europea en materia pesquera.

5.2

Lograr la conectividad de la región: el CESE considera que, hasta ahora, ha habido una acusada falta de conectividad eficiente y rentable entre los países de la región, particularmente en lo que respecta al cumplimiento de los requisitos energéticos. Además, las conexiones de transporte y de comunicación con el interior y las islas no son adecuadas. El CESE coincide en que es necesario mejorar conexiones marítimas y aéreas tanto dentro como fuera de la región y, por consiguiente, considera esencial que la estrategia marítima para los mares Adriático y Jónico (12), adoptada en noviembre de 2012, se convierta en uno de los principales componentes de EUSAIR, posibilitando el desarrollo de un sistema de conexión de transportes eficiente, especialmente para las áreas sin litoral y periféricas.

5.2.1

El CESE apoya la propuesta de una autopista del mar para los mares Adriático y Jónico con el fin de gestionar mejor la congestión del tráfico en carretera, reducir la brecha de competitividad para las islas y las zonas de interior, y mejorar las conexiones con los otros corredores de transporte mediterráneos.

5.2.2

El CESE estima que el documento de reflexión no concede el protagonismo necesario a las cuestiones energéticas, puesto que la UE busca continuamente fuentes de energía alternativas y nuevas rutas con los países exportadores de gas y petróleo. Al parecer, está previsto que los principales nuevos gasoductos que conectarán Europa con los productores de energía pasen a través de la región del Adriático y del Jónico. Un ejemplo de ello es el acuerdo entre Azerbaiyán, Grecia e Italia relativo al gasoducto transadriático (TAP).

5.2.3

El CESE considera que, habida cuenta de los problemas de tráfico de drogas e inmigración irregular que caracterizan la zona, la región del Adriático y del Jónico necesita un modelo de gobernanza mejorado, un sistema eficaz de vigilancia policial y una cooperación más estrecha entre las autoridades regionales y de la UE. Por tanto, el CESE pide al Consejo Europeo que aumente el presupuesto de Frontex y su capacidad de actuación.

5.3

Preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente: en consonancia con las exigentes políticas de la UE en materia medioambiental, la Estrategia de la UE para la región del Adriático y del Jónico ha fijado objetivos ambiciosos. El CESE acoge con satisfacción este enfoque, dada la importancia de la biodiversidad y la existencia de hábitats muy vulnerables a la contaminación. Apoya las propuestas para una cooperación más estrecha entre los Estados ribereños, dentro del marco normativo de la Directiva marco sobre la estrategia marina, el Convenio de Barcelona, así como la Comisión Mixta para la Protección del Mar Adriático y sus Zonas Costeras. El CESE considera que algunos de los países de la región pueden no estar listos para una política tan ambiciosa y necesitarían un mayor estímulo, incluida, por ejemplo, la posible financiación de las empresas para que adapten su producción a las normas medioambientales.

5.3.1

El CESE considera que el ámbito de acción principal en el marco de este pilar es la aplicación de las disposiciones de la Directiva marco sobre el agua (13), cuyo objetivo es reducir las emisiones de nitrato para mejorar el medio ambiente marino.

5.3.2

Asimismo, respalda la adopción de técnicas avanzadas de gestión del tráfico con objeto de reducir los desechos marinos y los vertidos de aguas de lastre, y promover proyectos para la gestión de los residuos de las actividades costeras terrestres.

5.3.3

El CESE respalda la aplicación de planteamientos de ordenación del espacio marítimo, las zonas marinas protegidas, la red Natura 2000 y la gestión integrada de las zonas costeras.

5.3.4

El CESE señala que el cumplimiento no solo es necesario para los miembros de la UE, sino también –y sobre todo– para los miembros no pertenecientes a la UE, a fin de facilitar su entrada en la Unión.

5.3.5

El CESE considera asimismo que aumentar la cooperación a todos los niveles para el intercambio de mejores prácticas entre las autoridades de las zonas marinas protegidas es una forma efectiva de proteger el medio ambiente.

5.4.1

El CESE apoya firmemente el papel del turismo, que se espera registre un mayor crecimiento en el futuro (14) al convertirse en la principal actividad económica de las regiones costeras. El turismo ha atraído a grandes empresas europeas que están invirtiendo en turismo de calidad y hacen posible que el tráfico turístico aumente significativamente. Aporta muchos beneficios económicos al impulsar el crecimiento y crear empleos bien remunerados, especialmente para los jóvenes. Sin embargo, a medida que el turismo se intensifica es preciso adoptar medidas de mitigación para reducir los efectos negativos en los ambientes marinos y costeros de los que tanto depende.

5.4.2

El CESE sugiere que el turismo se someta a prácticas estrictas de gestión, en un intento por hacerlo más respetuoso con el medio ambiente, y más integrador. El Comité quisiera señalar que la comunidad empresarial, los interlocutores sociales y la sociedad civil pueden brindar un apoyo inestimable en este sentido.

5.4.3

El CESE considera que se debe conceder un papel más importante al sector de los cruceros, al tiempo que se gestiona e integra mejor en el producto turístico, y vería con buenos ojos que se diese mayor énfasis al turismo marítimo a través de nuevas iniciativas políticas y de los objetivos de Europa 2020, como parte de los intentos de la Comisión por desarrollar una estrategia integrada para el turismo costero y marítimo.

5.4.4

El CESE desea recomendar que los aspectos culturales y arqueológicos se integren de manera sólida en las actividades turísticas. El turismo debe diferenciarse mediante la inclusión de otras actividades, como las conferencias, el ecoturismo, el agroturismo, los productos y las rutas temáticas, los estudios académicos, las empresas y el sector de la creación. El CESE cree firmemente que todas las actividades turísticas deben guiarse por los principios del diseño universal.

5.4.5

El CESE considera que la estrategia macrorregional debe ayudar a las partes interesadas del sector turístico a afrontar los desafíos internos y externos, como la creciente competencia de otros destinos y las fluctuaciones estacionales, y a penetrar en nuevos mercados, que han sido hasta ahora desatendidos por la industria turística, como el turismo para personas con discapacidad o personas mayores, mediante la adopción de mejores prácticas a la hora de desarrollar planes regionales de acción para un desarrollo territorial integrado.

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1.1

Los índices de referencia financieros tienen un papel fundamental en el sector financiero, tanto para la fijación del precio de los diversos productos como para la justa asignación de riesgo y capital. Por consiguiente, para un eficaz funcionamiento de los mercados financieros, es de crucial importancia que los parámetros de referencia sean creíbles y fiables.

1.2

Las diversas manipulaciones de los índices de referencia han generado dudas y preocupación respecto a la integridad de los parámetros de referencia en todo el mundo, minando la integridad del sistema y la seguridad en los intercambios. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) está preocupado por la gravedad de las consecuencias de estos comportamientos. En efecto, la manipulación puede causar pérdidas importantes para los inversores, distorsiones en la economía real y, en términos más generales, minar en su conjunto la confianza en los mercados. Por ello, el CESE hace hincapié en la extrema urgencia de adoptar las nuevas medidas propuestas.

1.3

En abril de 2013, el Reino Unido instituyó la Financial Conduct Authority (FCA), una agencia que controla el comportamiento de los entes financieros. La FCA ha regulado las actividades de elaboración del LIBOR, imponiendo nuevos requisitos para reforzar la gobernanza y los controles e introduciendo medidas para sancionar a los responsables de manipular el LIBOR.

1.4

La Comisión Europea, al enmendar las propuestas de Reglamento sobre los abusos de mercado (Market Abuse Regulation — MAR) y de Directiva sobre las sanciones penales para los abusos de mercado (Criminal Sanctions for Market Abuse Directive — CSMAD), ha confirmado la ilegalidad de cualquier manipulación de los índices de referencia, previendo sanciones administrativas o penales. El mecanismo sancionador, si bien es necesario, aún no es suficiente para evitar el peligro de futuras manipulaciones.

1.5

Por consiguiente, el CESE acoge favorablemente la propuesta de Reglamento de la Comisión y considera que con dicha propuesta se ha conseguido el objetivo de mejorar la legislación que asegura la necesaria integridad del mercado y de los valores expresados por los índices de referencia, garantizando que estos no se vean distorsionados por algún conflicto de intereses, que reflejen la realidad económica y que se utilicen de modo correcto. Es evidente el motivo de orden público económico.

1.6

Particular importancia asumen las medidas de protección de los trabajadores denunciantes (Whistle Blowers). El CESE recomienda que en el Reglamento se incluya la referencia a la propuesta de modificación de la Directiva 2003/6/CE sobre el abuso del mercado que prevé la obligación explícita de los Estados miembros de proceder a la adopción de normas sobre esta protección particular.

1.7

El CESE señala con satisfacción que la propuesta está en línea con los principios establecidos el pasado verano por la OICV al término de numerosas consultas, reduciendo así sensiblemente los costes de actuación.

1.8

Los conocidos escándalos por la manipulación del LIBOR y del EURIBOR y los posteriores escándalos por la manipulación de los índices de referencia de los tipos de cambio y de los precios del petróleo, de los productos petrolíferos y de los biocarburantes, señalan la necesidad de regular un amplio abanico de índices de referencia, incluidos los empleados para los derivados energéticos y los productos básicos. El CESE está totalmente de acuerdo y recomienda el amplio objetivo perseguido por la propuesta de Reglamento, de conformidad con el principio de proporcionalidad.

1.9

El Reglamento sometido a examen determina una mayor transparencia del mercado e introduce algunas medidas para reducir la fragmentación. Una aplicación uniforme de la normativa evita el riesgo, muy elevado en los mercados financieros, de arbitraje normativo y, por consiguiente, los usuarios finales se beneficiarán de la uniformidad de los valores de referencia transfronterizos.

1.10

El CESE, interesado desde siempre en reforzar la protección de los consumidores, considera que este Reglamento completa de forma adecuada la normativa vigente al respecto que, de lo contrario, no prevería ninguna medida apropiada para garantizar una evaluación idónea y adecuada de los parámetros de referencia. Los inversores tienen derecho a que sus valores (préstamos, derivados, etc.) sean protegidos contra las pérdidas causadas por el falseamiento del mercado.

1.11

El CESE reitera su decepción por el excesivo recurso a los actos delegados que tampoco en esta propuesta de Reglamento parecen coherentes con lo dispuesto en los tratados. Muchas materias que se han incluido como actos delegados deberían definirse en el Reglamento. El CESE ha aprobado un dictamen a este respecto (1). El Comité solicita a la Comisión ser informado de todas las medidas que en el futuro se adopten a este respecto con actos delegados.

2.1

La Comisión Europea propone introducir un reglamento con normas más rigurosas para los índices utilizados como referencia en los instrumentos y contratos financieros en la Unión Europea.

2.2

El objetivo general de la propuesta es asegurar la integridad de los índices de referencia, garantizando que: a) no se vean afectados por conflictos de intereses; b) reflejen la realidad económica que están destinados a representar y valorar; c) se utilicen de forma adecuada.

2.3

Las características principales de la propuesta de Reglamento pueden resumirse en los siguientes puntos más importantes a fin de:

2.4

Los bancos centrales quedan excluidos del ámbito de aplicación de las normas porque ya disponen de sistemas de garantía y regulación.

2.5

Los anexos a la propuesta recogen disposiciones detalladas sobre los índices de referencia de materias primas y para la determinación de los tipos de interés.

2.6

Para evitar una doble regulación, los índices de referencia calculados a partir de datos aportados por centros de negociación están exentos de determinadas obligaciones, cuando estén cubiertos por otras disposiciones legislativas europeas y por obligaciones de supervisión.

3.1

El CESE reconoce, apoya y aprecia el esfuerzo de la Comisión Europea que, con un rico programa de trabajo y un ritmo rápido, está trabajando para mejorar la estabilidad y eficiencia del mercado de los servicios financieros. Asimismo, reitera que este es el requisito imprescindible para garantizar que el mundo financiero esté al servicio de la economía real.

3.2

El CESE considera que este reglamento está en línea con el objetivo de promover un entorno financiero estable, supervisado, más responsable y, por consiguiente, más cercano a las exigencias de los consumidores y de la economía en general.

3.3

El CESE manifiesta una gran preocupación por el hecho de que el reglamento en cuestión no pueda aprobarse rápidamente, defraudando las expectativas de los ciudadanos europeos, que esperan una respuesta decidida y rigurosa contra las manipulaciones del mercado y de los instrumentos que indican la evolución de los títulos, de los valores y de los índices de referencia, causando enormes daños en un contexto de grandes dificultades a nivel global. Por tanto, desea una rápida aprobación del mismo, sin tener que esperar al próximo escándalo financiero para recordar la necesidad de legislar y hacerlo bien. El CESE señala que la complejidad y amplitud de los objetivos del reglamento propuesto podrían ralentizar el proceso de aprobación.

3.4

Los diversos índices de referencia existentes en los mercados financieros (como, por ejemplo, LIBOR y el EURIBOR para los tipos de interés interbancario o los índices bursátiles) son un elemento importante del sistema financiero.

3.5

La integridad de los parámetros de referencia es fundamental para la fijación de los precios de muchos instrumentos financieros como permutas financieras de tipo de interés (interest rate swap) y acuerdos de tipos de interés futuros (forward rate agreement), contratos comerciales y no comerciales, los acuerdos de suministro, los préstamos y los créditos. Como quiera que de estos parámetros depende el valor de los instrumentos financieros y de los pagos derivados de contratos financieros, su evolución influye considerablemente tanto en los inversores como en los consumidores.

3.6

Según el BCE, en marzo de 2012, una media de casi el 60 % de los préstamos totales al sector no financiero en la zona del euro se basó en tipos de interés variable y el porcentaje de préstamos a las familias con tipos de interés variable llegó al 40 % en el mismo período.

3.7

Los recientes escándalos en torno a la manipulación del LIBOR y el EURIBOR (pero también ha habido otros por la manipulación de los parámetros de referencia de los tipos de cambio o del precio de la energía) han generado dudas y preocupación respecto a la integridad de los parámetros de referencia en todo el mundo. El CESE está de acuerdo con el objetivo de la Comisión de regular todas las posibles manipulaciones de los índices.

3.8

Si los índices de referencia, al estar distorsionados porque han sido manipulados o al no ser fiables, no reflejan lo que están destinados a valorar, los inversores y consumidores se ven perjudicados y pierden la confianza en los mercados.

3.9

Si bien algunos parámetros de referencia son nacionales, el sector de referencia en general es internacional. Por consiguiente, el mercado de la UE de los servicios financieros debe disponer de un marco común de referencia fiable y utilizado correctamente en los diferentes países de la UE.

3.10

Las modificaciones propuestas por la Comisión a la Directiva sobre abuso de mercado (2) y las propuestas sobre sanciones penales permiten que todo abuso sea adecuadamente sancionado. El Comité reitera su apoyo a esta solución solicitada en reiteradas ocasiones, en particular en el marco de su dictamen sobre las sanciones en los servicios financieros (3).

3.11

Sin embargo, tal como sostiene la propia Comisión, la modificación del régimen sancionador no bastará por sí sola para mejorar la forma en que se elaboran y utilizan los índices de referencia. En efecto, las sanciones no eliminan los riesgos de manipulación derivados de la inadecuada gobernanza del proceso de elaboración de índices de referencia, cuando existan en él conflictos de intereses y actuaciones discrecionales. El CESE apoya firmemente esta posición y subraya la necesidad de un sistema de normas que garanticen la transparencia.

3.12

Por otra parte, para proteger a los inversores y los consumidores, es necesario que los índices de referencia sean sólidos, fiables y adecuados para el uso previsto.

3.13

El CESE, interesado desde siempre en la elevada protección de los intereses de inversores y consumidores, es sensible a esta problemática y solo puede estar totalmente de acuerdo con esta exigencia. Los inversores podrían verse beneficiados porque estarán seguros de que los parámetros de referencia utilizados en el instrumento financiero que poseen son sólidos y exentos de manipulación.

A este fin, recuerda su solicitud varias veces reiterada de establecer una agencia europea para la protección de los consumidores de servicios financieros, análogamente a lo realizado en Estados Unidos mediante la ley conocida como Dodd-Fank Act.

3.14

En esta línea, el CESE considera sumamente importante la previsión del Reglamento de aumentar la protección de los inversores a través de disposiciones específicas sobre la transparencia. El principio de transparencia, en efecto, no implica la difusión de información sobre la propiedad y su transmisión a la competencia. En cambio, la transparencia garantiza un contexto de claridad y seguridad en los intercambios, donde la competencia puede funcionar mejor.

3.15

El CESE considera que la propuesta puede mejorarse respecto de la protección adecuada de inversores y consumidores, garantizando que los derechos de reclamación y de indemnización sean aplicables, claros y accesibles; asimismo, cabe establecer una distinción entre:

3.16

Por lo que respecta a la protección de los consumidores, la Directiva sobre el crédito al consumo incluye normas relativas a la información adecuada; lo mismo se dispone a prever la Directiva sobre el crédito hipotecario, que se adoptará en breve; estas normas de la UE para la protección del consumidor no toman en consideración la idoneidad de los índices de referencia en los contratos financieros: es necesario que la propuesta sea coherente con el resto del marco jurídico de la Unión.

3.17

El CESE subraya la necesidad de que en el artículo 18 se aclare que la evaluación de la idoneidad del índice de referencia propuesto para el consumidor sea obligatoria (análogamente a lo previsto en la Directiva MiFID); en caso contrario, la entidad sometida a vigilancia deberá proponer un índice de referencia diferente y más adecuado.

3.18

El CESE, de acuerdo con las recomendaciones formuladas por la Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV), apoya la previsión de la Comisión de utilizar un sistema más «objetivo» de elaboración de índices de referencia, basado en las transacciones efectuadas, y no en sondeos oficiales.

3.19

El CESE apoya el amplio ámbito de aplicación de los principios enumerados en el Reglamento, de acuerdo con los principios propuestos por la OICV y publicados en julio de 2013, que puede hacerse extensivo a una amplia gama de parámetros de referencia.

3.20

Asimismo, el CESE sugiere que se prevean modalidades de aplicación que también garanticen el principio de proporcionalidad. Los índices de referencia difieren mucho unos de otros, por difusión, carácter específico y susceptibilidad de ser manipulados. Por lo tanto, el CESE estima oportuno que se tengan en cuenta las características específicas de los diferentes índices de referencia, su proceso de elaboración y el administrador.

3.21

La discrecionalidad prevista para que el administrador pueda adoptar sus propias metodologías a la hora de elaborar los índices de referencia podría no ser suficiente para garantizar la aplicación de la proporcionalidad. En cambio, el CESE sugiere que se perfeccione el planteamiento, ya adoptado en el Reglamento con la previsión de normas especiales para los índices de referencia «fundamentales», acompañando los principios de alcance más general con una serie de principios detallados que puedan tener en cuenta las diversas categorías de parámetros de referencia y los riesgos potenciales que pueden entrañar.

3.22

Según el CESE, esta última modalidad podría colmar con mayor eficacia las potenciales lagunas, introduciendo principios apropiados, sin menoscabar, sin embargo, la dimensión de la aplicabilidad de las normas.

3.23

El CESE subraya la importancia de establecer algunas distinciones entre los índices de referencia incluso respecto a las posibles consecuencias que podrían tener en los mercados emergentes, en los que los índices de referencia son valores importantes para la transparencia en la transmisión de las informaciones. Por consiguiente, el Comité recomienda adecuar la normativa sobre la base de la importancia sistémica del índice de referencia, a fin de no obstaculizar el desarrollo de algunos mercados.

3.24

El CESE considera muy apropiado que los procedimientos previstos para la elaboración de índices de referencia se sometan a códigos de sanciones, tanto civiles como penales, en caso de manipulación.

3.25

El CESE considera que los procedimientos de elaboración de los índices de referencia pueden ser sólidos y seguros solo si están garantizados por una buena estructura de gobernanza. Por ello, a este respecto el Comité acoge favorablemente la previsión de atribuir al administrador la responsabilidad de la integridad de los índices de referencia y, al igual que la Comisión, considera que las estructuras de gobernanza adoptadas, en términos de funciones y procedimientos, son adecuadas para los potenciales conflictos de intereses.

3.26

Para mejorar esta última previsión, el CESE sugiere imponer la obligación de transparencia también sobre estos aspectos.

3.27

De acuerdo con algunas posiciones manifestadas con motivo de las consultas de la OICV, también el CESE reconoce la importancia de una amplia participación en la elaboración de los índices de referencia para garantizar el principio reivindicado en reiteradas ocasiones de la transparencia y representatividad de los índices de referencia. La aportación voluntaria de los datos previstos en el Reglamento va en este sentido, pero el Comité propone que se prevean normas precisas para la aportación de datos que puedan garantizar la seguridad y solidez de los índices de referencia.

3.28

Respecto a lo previsto en el artículo 8, apartado 3, sobre los procedimientos internos para la notificación de las infracciones del Reglamento, el CESE recomienda que se prevea la flexibilidad, rapidez y facilidad del proceso de notificación de dichas infracciones.

3.29

Particular importancia asumen las medidas de protección de los trabajadores denunciantes (Whistle Blowers). El CESE recomienda que en el Reglamento se incluya la referencia a la propuesta de modificación de la Directiva 2003/6/CE sobre el abuso del mercado que prevé la obligación de denuncia por parte de los empleados de una empresa en la que se produzcan comportamientos ilícitos, con la obligación explícita de los Estados miembros de proceder a la adopción de normas sobre esta protección particular.

3.30

El CESE considera conveniente que se prevean normas que incentiven la denuncia con fundamento y que incluso se instituyan recompensas para aquellos que ayuden a la justicia.

3.31

El CESE se pronuncia a favor de la previsión de la consulta previa a los afectados por los eventuales cambios metodológicos que se consideren necesarios. Este planteamiento, sobre todo para los índices de referencia que deben recalcularse periódicamente, es adecuado para garantizar la continuidad en la utilización de los índices de referencia.

3.32

A este respecto podría ser conveniente prever instrumentos idóneos para garantizar una amplia difusión y la publicidad de los métodos de cálculo del parámetro de referencia (por ejemplo, publicación en el sitio web). Las directrices de la AEVM podrían prever normativas ad hoc.

3.33

El CESE recomienda a la Comisión que trate con cautela la eventual fase de transición a nuevos y diferentes índices de referencia. Esta cuestión es más bien delicada porque podría producir incertidumbre sobre los contratos existentes, dando lugar a controversias y disfunciones del mercado. En estos casos, una posible solución podría consistir en mantener el índice de referencia que deba abandonarse, aplicando el nuevo solamente a los nuevos contratos.

3.34

El CESE subraya la importancia de que la declaración del administrador acerca de la conformidad del código de conducta con el Reglamento precise también si dicha conformidad ha sido valorada por terceros o no. En efecto, esta información adicional podría ayudar, por una parte, a controlar más eficazmente la idoneidad del código y, por otra, a gestionar sucesivas y eventuales atribuciones de responsabilidad en caso de incumplimiento de los principios del Reglamento.

11.6.2014   

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C 177/48

1.1

El CESE apoya la iniciativa de la Comisión en la medida en que ofrece seguridad de las fuentes del Derecho de la Unión, persigue los objetivos de simplificación y aumento de la eficiencia y garantiza el pleno ejercicio de competencias de control democrático y una información clara y transparente para todos los interesados.

1.2

El Comité se congratula de que para la elaboración de estas propuestas la Comisión haya tenido en cuenta varios elementos señalados en dictámenes anteriores.

1.3

El Comité constata que la propuesta de la Comisión se refiere a modificaciones que afectan a más de 80 actos jurídicos, entre reglamentos y directivas, y lamenta no poder realizar una evaluación de cada acto, dada la multiplicidad de temas que se abordan, en materia de:

1.4

El CESE recomienda llevar a cabo nuevas y exhaustivas evaluaciones de los objetivos, los contenidos, el alcance y la duración de la delegación, que debe permitir el pleno ejercicio del control democrático a escala europea, así como de las prerrogativas y funciones garantizadas a los parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo europeo. El Comité considera que deberían definirse de manera unívoca teniendo plenamente en cuenta la interpretación que el Tribunal de Justicia de la UE hace de los conceptos de «medida no esencial» y «poderes de competencia delegada».

1.5

El Comité destaca la importancia de:

1.6

El Comité subraya que los procedimientos de comité deben ser lo más transparentes posible y más comprensibles para todos los ciudadanos de la UE y, en particular, para las personas directamente afectadas por estos actos.

1.7

El Comité resalta la necesidad de cumplir plenamente con lo establecido en el artículo 8, letra a), del Tratado de Lisboa, que prevé que las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos, mientras que la información debe ser totalmente accesible a los ciudadanos y a la sociedad civil.

1.8

Por último, el Comité pide que se evalúen las repercusiones de la aplicación del nuevo marco reglamentario presentando al Parlamento, al Consejo y al propio Comité un informe periódico sobre la eficacia, transparencia y difusión de la información.

2.1

El Tratado de Lisboa introdujo una distinción entre los poderes delegados a la Comisión para adoptar actos delegados –es decir, actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales de un acto legislativo en virtud del procedimiento previsto en el artículo 290 del TFUE (procedimiento de Delegación)– y los conferidos a la Comisión de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 291, es decir, las competencias para adoptar condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE, los denominados actos de ejecución.

2.1.1

Las modalidades de ejercicio del poder de delegación quedan precisadas en actos jurídicos que carecen de carácter vinculante:

2.2

Tal como recordaba el CESE en su dictamen de 2008 sobre el procedimiento de reglamentación con control (3), ya en julio de 2006 (4) el Consejo modificó la Decisión sobre los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (5) añadiendo un nuevo procedimiento: la reglamentación con control.

2.2.1

En virtud de este procedimiento el legislador puede oponerse a la aprobación de medidas 'seudolegislativas', es decir, medidas de alcance general que modifican elementos no esenciales de un acto de base aprobado en codecisión, cuando considere que el proyecto excede las competencias de ejecución previstas en el acto de base o que el proyecto no es compatible con el objetivo o el contenido de acto de base, o bien no respeta los principios de subsidiariedad o proporcionalidad.

2.2.2

Se trata de disposiciones típicas del procedimiento de comitología, reguladas por la Decisión del Consejo 1999/468/CE modificada a su vez por la Decisión 2006/512/CE, que establecen la obligación de que la Comisión presente los proyectos de medidas de aplicación ante comités integrados por funcionarios de las administraciones nacionales con arreglo a cinco procedimientos de comitología: consulta, gestión, reglamentación, reglamentación con control y salvaguardia. Ya en diciembre de 2006 la Comisión adoptó las correspondientes 25 propuestas (6), sobre las cuales el Comité tuvo ocasión de pronunciarse (7).

2.3

El procedimiento de reglamentación con control se ha utilizado para adoptar medidas de ejecución destinadas a modificar elementos no esenciales de los actos legislativos de base. Desde 2009 hasta 2014 el artículo 5 bis de la Decisión sobre comitología y el procedimiento de reglamentación con control siguen siendo válidos, con carácter transitorio, a la espera de adaptar al régimen de los actos delegados las disposiciones existentes mediante operaciones de armonización de una serie de reglamentos, directivas y decisiones.

2.4

El CESE ha tenido ocasión de pronunciarse en un dictamen reciente (8) sobre dos propuestas de reglamento «ómnibus», en doce sectores diferentes, apoyando la iniciativa por considerarla «necesaria para la seguridad de las fuentes del Derecho de la Unión» y porque «tiene por objeto la simplificación y la eficacia», pero recomendando al Consejo y al Parlamento Europeo que muestren «una máxima vigilancia y evalúen detalladamente todos los actos incluidos en este ejercicio de “adaptación”» que comprende 165 actos legislativos, inicialmente sujetos al sistema del procedimiento de reglamentación con control y ahora sujetos al nuevo régimen de actos delegados.

2.5

El CESE recuerda que en fecha reciente aprobó un informe pormenorizado sobre el procedimiento de delegación y recomienda que se tenga en cuenta para interpretar el presente dictamen.

3.1

La propuesta objeto de examen está en línea con el enfoque metodológico adoptado respecto a los procedentes, con un marco reglamentario.

3.2

El marco reglamentario propuesto cubre modificaciones de 76 actos jurídicos, otros tantos reglamentos y directivas sobre diversos temas. Siempre con el fin de armonizarlos con las disposiciones del TFUE, se prevén además modificaciones de supresión en los Reglamentos (CE) 66/2010 y (CE) 1221/2009 sobre medio ambiente; la Directiva 97/70/CE sobre transportes; el Reglamento (CE) 1333/2008 y la Directiva 2002/46/CE sobre salud y consumidores (9); y el Reglamento (CE) 1257/96 del Consejo sobre ayuda humanitaria.

4.1

El CESE apoya la iniciativa de la Comisión puesto que garantiza la seguridad de las fuentes del Derecho de la Unión, persigue un objetivo de simplificación y de aumento de la eficiencia y garantiza el pleno ejercicio de las competencias de control democrático del Parlamento Europeo y del Consejo.

4.2

El Comité se congratula de que en la formulación de estas propuestas se hayan tenido en cuenta varios aspectos de dictámenes precedentes y se reafirma en lo señalado recientemente en cuanto a que, «en virtud del artículo 290 del TFUE, el acto legislativo de base debe prever de manera explícita la duración del poder de delegación y que hasta ahora, a excepción de contadas ocasiones, las delegaciones se fijan en principio para una duración determinada, si fuera necesario renovable, mediante un informe sobre la ejecución de la delegación» (10).

4.3

El CESE recuerda que el propio Parlamento Europeo, en su Resolución de 5 de mayo de 2010 sobre el poder de delegación legislativa, puso de manifiesto el carácter sensible de la operación de delegación, haciendo hincapié en que «los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación con arreglo al artículo 290 del TFUE deben delimitarse de forma expresa y meticulosa en cada acto de base»; el Comité considera que tales elementos deben permitir también el pleno ejercicio de las prerrogativas y funciones que se garantizan a los parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo europeo.

4.4

Asimismo, el Comité considera que la transformación en delegación debería confirmarse solo ante la necesidad de «adoptar actos no legislativos de alcance general que completan o modifican determinados elementos no esenciales del acto legislativo» de conformidad con el artículo 290 y, en caso de actos de naturaleza estrictamente ejecutiva, se debe recurrir a las disposiciones del artículo 291 del TFUE, debiendo excluirse toda posibilidad de delegación de los actos en que están implicados «elementos esenciales de un sector». Por otra parte, el concepto de «elementos no esenciales» está aún por definir, y debería realizarse una evaluación detallada del funcionamiento de este mecanismo.

4.5

A este respecto, el CESE reitera sus recomendaciones a la Comisión de que «adapte su ejercicio de “adaptación en bloque” teniendo en cuenta, en primer lugar, las particularidades de determinados actos legislativos de base» (11) a fin de tomar en consideración las interpretaciones de los conceptos de «medida no esencial» y «poderes de competencia delegada de la Comisión» con arreglo a las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

4.6

El Comité destaca la importancia de:

4.7

El Comité reafirma, como ya señaló anteriormente, que «los procedimientos de comitología, que implican únicamente a representantes de la Comisión y de los gobiernos de los Estados miembros y que están destinados, según la naturaleza del comité instituido, a la gestión, la consulta o la reglamentación que deriva del seguimiento y la aplicación de los actos legislativos, deberían ser más transparentes y más comprensibles para las personas que residen en el territorio europeo, y muy especialmente para quienes se ven afectadas por estos actos». (12)

4.8

Por último, el Comité considera importante evaluar periódicamente las repercusiones de la aplicación del nuevo marco reglamentario propuesto, presentando al Parlamento, al Consejo y al Comité un informe periódico sobre la eficacia, la transparencia y la difusión de información comprensible y accesible para todos sobre los actos delegados de la UE, a fin de permitir el control de este ejercicio, que combina la reglamentación y la ejecución propiamente dicha.

4.9

A este respecto el Comité subraya la necesidad de cumplir plenamente –también en este caso– lo establecido en el artículo 8, letra a), del Tratado de Lisboa, que prevé que las decisiones sean tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos, garantizando la plena accesibilidad de la información a los ciudadanos y a la sociedad civil.

11.6.2014   

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C 177/52

1.1

El CESE reconoce que es necesario actualizar la Decisión del Consejo de 2005 (1) relativa a las nuevas sustancias psicotrópicas (NSP). También está de acuerdo en que es necesario coordinar mejor la actuación de las agencias europeas competentes, fijar un calendario más ajustado para la recogida de datos y prever una clasificación interna más precisa de las sustancias que entrañan riesgos bajos, moderados o graves. Cualquier medida destinada a limitar la oferta debería ajustarse a esta clasificación de manera oportuna y proporcionada.

1.2

El CESE observa, asimismo, que a menudo no se dispone de los datos de apoyo necesarios para la evaluación de impacto de base, el uso de las NSP varía de un país de la UE a otro y las actitudes de los ciudadanos y las respuestas políticas son muy divergentes. La Comisión destaca acertadamente lo que se puede lograr políticamente teniendo en cuenta el Tratado de la UE y las actuales limitaciones financieras, pero debería ir más allá de estas limitaciones para determinar las necesidades reales.

1.3

El CESE cree que también se pueden extraer lecciones observando las diferentes situaciones en países no pertenecientes a la UE; este aspecto debería tenerse en cuenta en cualquier futura evaluación de impacto. Al mismo tiempo, es esencial mejorar y asignar más recursos a la recogida de datos dentro de la UE sobre todos los factores (disponibilidad de sustancias, rutas de suministro, oportunidades económicas y necesidades sociales), los cauces de comunicación (internet y redes sociales) y las consecuencias (enfermedades cuantificables y otros efectos nocivos).

1.4

Deberá aclararse una serie de cuestiones técnicas si el texto de la propuesta de Reglamento permanece tal cual; estas cuestiones se abordan en la parte 5 del presente dictamen. El éxito de esta iniciativa dependerá del apoyo político, el suministro de datos y la financiación de los Estados miembros. Deben fijarse objetivos concretos. Además, se ha de proseguir con la investigación y deben determinarse las mejores (y peores) prácticas en materia de control y tratamiento. La información sobre proyectos y los resultados relacionados con programas de investigación financiados por la UE como, por ejemplo, eSBIRTes, Orion y ALICE-RAP, deberían compartirse regularmente con otras partes interesadas e integrarse mejor en las evaluaciones de impacto y en cualquier propuesta legislativa subsiguiente. La recogida de datos, la evaluación de riesgos y la transferencia de conocimientos deberían llevarse a cabo en tiempo real a través del Foro de la Sociedad Civil sobre las Drogas (o tal vez por medio de una «Plataforma de NSP» más amplia), con la participación de todas las partes interesadas, en particular las ONG y los grupos de apoyo directamente interesados. Este enfoque debería aplicarse a todas las NSP, incluidas las que ya se han notificado por utilizarse individualmente, en mezclas o como adulterantes en otras NSP. Las acciones prioritarias y potenciales deberían concertarse más a menudo con los Estados miembros. Deberían estudiarse alternativas o añadidos a una respuesta común a escala europea y limitada a la reducción de la oferta.

2.1

Una sustancia producida de forma natural o sintetizada deliberadamente para un uso lícito o ilícito, se denomina «psicotrópica» si, además de sus otras propiedades físicas, químicas, toxicológicas y medioambientales, es capaz —cuando la consume un ser humano por el motivo que sea— de interactuar con su sistema nervioso central y provocar una estimulación o una depresión acompañada de alucinaciones o alteraciones de la función motora, el juicio, el comportamiento o el humor.

2.2

Estos efectos pueden considerarse benéficos cuando la sustancia se formula, prescribe y utiliza en condiciones controladas como medicamento para tratar una enfermedad concreta, o por el contrario pueden considerarse perjudiciales y potencial o realmente peligrosos –en ocasiones muy peligrosos– si la sustancia se autoadministra únicamente para experimentar las sensaciones antes descritas. Los riesgos aumentan considerablemente cuando la sustancia también es adictiva y su consumo puede explotarse económicamente.

2.3

Las sustancias como la morfina, la heroína, la cocaína, el éxtasis, el cannabis y sus numerosos derivados y precursores, al igual que una amplia gama de anfetaminas, barbitúricos, benzodiacepinas y otras drogas «psicodélicas», están por tanto sujetas a control, con mayor o menor éxito, con arreglo a dos convenciones de las Naciones Unidas (2) (de 1961 y 1971) y un Protocolo (3) (de 1972) que se aplican, en diversos grados, en todos los países del mundo.

2.4

Toda sustancia psicotrópica no clasificada ni controlada conforme a los citados instrumentos se califica, a efectos de la legislación europea (y de ciertas otras legislaciones), como «nueva», independientemente del momento en que se haya dado a conocer o del tiempo que lleve utilizándose para otros fines, a menudo lícitos. Solo se denomina «nueva sustancia psicotrópica» cuando se constata (o se sospecha) que se está comercializando o distribuyendo únicamente por sus propiedades psicotrópicas, para uso personal por consumidores no sujetos a supervisión médica o de otro tipo.

2.5

El alcohol, el tabaco y la cafeína, que en diferentes dosis cumplen todos los criterios antes expuestos en relación con las NSP y la nocividad a largo plazo, están excluidos de forma específica de las definiciones de las Naciones Unidas y de la UE. Esta exclusión es menos fácil de aplicar «en la calle» o en estudios académicos dado que el consumo y los efectos de estas diferentes sustancias son de carácter mixto, y el alcohol y el tabaco tienen consecuencias para la salud y la sociedad que superan con mucho a las de la mayoría de las NSP. No obstante, los investigadores y las autoridades de regulación no siempre están de acuerdo sobre estas cuestiones y en estos momentos se requiere urgentemente una solución mutuamente aceptable para estimar los daños y riesgos sobre una base cuantitativa.

2.6

Más de trescientas NSP se han identificado como sustancias que se están utilizando (o que se han utilizado) en toda la UE de manera ocasional o más prolongada. Actualmente, los Estados miembros están notificando al menos una NSP por semana. El consumo de estas sustancias no es ilícito porque no están reguladas; son, por tanto, lícitas y pueden describirse como «sustancias legales», transmitiendo la falsa impresión de que también son «seguras» y están «autorizadas». En la mayoría de los casos, no se dispone de datos científicos suficientes para confirmar o rechazar estas suposiciones. En China o en India se sintetizan rápidamente nuevas moléculas –ligeramente diferentes de las prohibidas– que se importan en Europa, en algunos casos en respuesta a pedidos de grupos organizados o de particulares radicados en la UE. Las moléculas existentes también pueden destinarse a fines no legítimos en la UE. En la mayoría de los casos, se trata de ganar dinero, mientras que en otros el reto principal consiste en eludir la ley. Los centros de coordinación nacional de la Red Europea de Información sobre Drogas y Toxicomanías (Reitox) emiten alertas tempranas y facilitan información sobre las NSP recientemente identificadas.

2.7

Las NSP se venden con nombres comerciales aleatorios, abreviados o exóticos, a menudo mezcladas con otros productos prohibidos, nuevos o excluidos, incluidos productos a base de hierbas, sustancias médicamente activas, aditivos alimentarios, tabaco, cafeína y rellenos inertes. Los componentes no siempre son los mismos y escapan de cualquier control; las advertencias de seguridad son inexistentes o solo sirven para obtener la autorización de comercialización («no apto para el consumo humano»). El etiquetado puede ser deliberadamente engañoso («sales de baño» o «incienso» para productos susceptibles de ser inhalados, fumados o inyectados).

2.8

Los productos son comercializados por traficantes especializados o puntos de venta al por menor (en «headshops», «smartshops» o estancos, junto a objetos destinados al consumo de tabaco) y en internet (con la posibilidad de pagar con tarjeta de crédito, evaluaciones del producto y del proveedor, así como una entrega rápida a domicilio). Los sitios web anónimos plantean problemas concretos. Los precios por dosis son generalmente más bajos que los precios de las drogas ilícitas. Los medios sociales fomentan las nuevas tendencias y contribuyen al intercambio de experiencias. El uso de estas sustancias (como «euforizantes legales» o drogas de discoteca, de fiesta, de uso recreativo, de diseño, etc.) varía considerablemente de un Estado miembro de la UE a otro y parece estar creciendo paulatinamente, con un consumo por encima de la media, en Irlanda, Polonia, Letonia y el Reino Unido, según los datos comunicados. Asimismo, según estos datos, el número de personas hospitalizadas como consecuencia directa del consumo de NSP sigue siendo relativamente reducido (lo que a falta de datos fiables, puede considerarse o no como un reflejo fiel del daño real causado).

2.9

Siguiendo la misma lógica, y en comparación con los usuarios habituales o adictos de drogas ilícitas, los usuarios de las NSP (en particular, en el Reino Unido, donde también se recoge gran cantidad de datos) han sido, hasta la fecha, personas jóvenes con un poder adquisitivo razonable, no vinculadas al mundo de la delincuencia y más propensas a buscar ayuda médica en caso necesario. Al tratarse de personas que se mantienen integradas en la vida profesional y familiar, las tasas de recuperación son en general bastante elevadas. Los casos de accidente o de fallecimiento suelen considerarse como tragedias personales inesperadas y tienden a atraer una atención considerable por parte de los medios de comunicación y, por consiguiente, de los responsables políticos, por idénticos motivos.

2.10

Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, no es para nada extraño que las actitudes del público y de la clase política hacia el control de las NSP sean tan divergentes en los Estados miembros de la UE y en el mundo. Uruguay ha legalizado recientemente el cannabis. Nueva Zelanda autorizará las NSP «aceptables» que presenten un bajo riesgo y estén sujetas a controles de calidad. Irlanda ha reducido drásticamente el número de puntos de venta al por menor y los Países Bajos y Canadá se están planteando hacer lo propio. El Reino Unido siempre ha preferido prohibir productos de manera individual o por grupos, pero ahora está estudiando estrategias alternativas. Bélgica tiene previsto prohibir productos por grupos. Si bien se han realizado esfuerzos con el fin de limitar la venta de drogas ilícitas a través de sitios web anónimos, es probable que aumente la venta de sustancias lícitas.

3.1

La Decisión del Consejo de 2005 (4) estableció un marco para el intercambio de información, la evaluación de riesgos y el control de las NSP. Pero esta Decisión ha sido reactiva en la práctica, la información recogida ha sido limitada, la categorización de los riesgos insuficiente y la elección de medidas restrictivas escasa. En 2011, el Consejo pidió a la Comisión que actualizara la Decisión.

3.2

La presente propuesta establece las medidas consideradas necesarias e incluye una propuesta de Directiva por la que se modifica la Decisión marco del Consejo (5) relativa al establecimiento de disposiciones mínimas en el ámbito del tráfico ilícito de drogas. De esta manera, se ampliaría la definición del término «droga» para incluir las NSP que entrañan graves riesgos para la salud, la sociedad y la seguridad, y que están sometidas a restricciones comerciales permanentes en la UE en virtud del mismo capítulo que las sustancias ya enumeradas en las convenciones pertinentes y el Protocolo de las Naciones Unidas.

3.3

La propuesta de Reglamento relativa a las NSP va acompañada de una evaluación de impacto interna en la que se destacan las diferencias en materia de disponibilidad de datos, el uso real, el coste en términos de salud y las soluciones aportadas por los entes públicos y los gobiernos en los diferentes países de la UE. Cuando no se dispone de datos, se facilitan estimaciones. Las opciones políticas se evalúan en relación con su eficacia en la consecución de los objetivos fijados, su repercusión económica, financiera y social, su carácter proporcional y su nivel de aceptación entre las partes interesadas.

3.4

La propuesta se basa en el artículo 114 del TFUE y tiene por objeto garantizar el buen funcionamiento del mercado interior junto con un alto nivel de protección de la salud, la seguridad y los consumidores. Asimismo, tiene por objeto reducir los tiempos de respuesta a nivel de la UE, ofrecer la posibilidad de aportar respuestas específicas y apropiadas, abordar los problemas relacionados con el doble empleo y la falta de seguridad jurídica de los operadores legales, así como conectar el mercado de las NSP al mercado interior en sentido amplio.

3.5

La propuesta establece un calendario para recoger datos con vistas a un informe conjunto que deberán elaborar la Comisión, el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), Europol y otras agencias europeas directamente interesadas (y que trabajan en ámbitos como los medicamentos, los productos químicos y la seguridad alimentaria), sobre la base de las alertas tempranas emitidas por los Estados miembros en relación con las NSP recientemente identificadas.

3.6

Este informe podría conducir a una evaluación formal de los riesgos por parte del OEDT, que sentaría las bases de la actuación de la Comisión. Se proponen criterios para establecer una distinción entre las sustancias que presentan un riesgo bajo, moderado o grave para la salud, la sociedad y la seguridad. Cuando el riesgo se considere bajo, no se tomará medida alguna. En caso de riesgo moderado o grave, la Comisión podrá imponer una prohibición temporal o permanente de la comercialización de NSP específicas y, en determinados casos, de su producción, distribución, importación o exportación.

3.7

La propuesta contempla revaluaciones del nivel de riesgo a la luz de nuevos datos recibidos y la realización de informes y evaluaciones regulares sobre la implementación, la aplicación y la eficacia del Reglamento. Se proseguirá con la investigación y los análisis. Los Estados miembros tendrán la obligación de establecer las sanciones administrativas necesarias para aplicar restricciones comerciales y velar por que éstas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias. Según la Comisión, la propuesta no tendrá ninguna repercusión directa en el presupuesto de la UE.

3.8

El Reglamento entrará en vigor veinte días después de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y su aplicación será obligatoria en cada Estado miembro. La Decisión original del Consejo (6) será derogada y sustituida.

4.1

El CESE acogió favorablemente la Comunicación de la Comisión de 2011 titulada «Para una respuesta más firme frente a las drogas» y la propuesta de Reglamento de 2012 sobre precursores de drogas. El CESE expresó su deseo de que se presentaran nuevas propuestas sobre las «nuevas sustancias psicotrópicas» y propuso orientaciones generales para una actuación eficaz a nivel de la UE y de los Estados miembros.

4.2

En lo que se refiere a los precursores de drogas, el Comité tomó nota en especial de la medida en que las partes interesadas (la Comisión y un número reducido de productores, comerciantes y usuarios finales legítimos) habían respetado plenamente los requisitos del artículo 12 de la Convención de 1988 de las Naciones Unidas (7) en relación con la necesidad de trabajar conjuntamente para alcanzar los objetivos deseados. En este caso concreto relacionado con el desvió de pequeñas cantidades de anhídrido acético para la fabricación de heroína, los objetivos pudieron fijarse de manera bastante precisa.

4.3

Aún no es el caso de las NSP ya que la situación en los Estados miembros y en el mundo es muy diferente de un país a otro en lo que respecta al uso real y a las respuestas de los responsables políticos y la opinión pública. A menudo, ni se recogen ni se recopilan datos clave; las tragedias individuales llaman la atención de los medios de comunicación; las reacciones de los responsables políticos no siempre tienen en cuenta las opiniones de científicos o profesionales y en ocasiones incluso las contradicen; otros factores de complicación, incluido el consumo mucho más generalizado y nocivo de alcohol y tabaco, se consideran demasiado sensibles para ser integrados en un planteamiento regulador uniforme; está claro que existe una brecha generacional en lo que se refiere a la comercialización por internet y el papel de los medios sociales en la percepción individual, la asunción de riesgos y el uso recreativo de sustancias psicotrópicas, tanto antiguas como nuevas;

4.4

En este contexto, claramente muy difícil para aquellos que intentan abordar el problema de las NSP, se consideran pertinentes dos observaciones formuladas por el CESE en sus dictámenes anteriores, a saber que «el Estado no debe causar daños ni riesgos mayores de los que pretende prevenir»  (8) y que, como ocurre con muchos otros ámbitos de actuación legislativa, «las políticas deben basarse en datos y pruebas, y no al contrario»  (9). Esto es sin duda más fácil en la teoría que en la práctica.

4.5

El problema de las propuestas sometidas a examen no es que puedan resultar contraproducentes, sino más bien que podrían no resultar suficientemente eficaces y que su existencia podría demorar la adopción de planteamientos más amplios, transversales en términos sociales, multidisciplinarios y basados en datos, que son necesarios para llegar a un acuerdo sobre la situación actual y los objetivos más a largo plazo para poblaciones específicas. Si estos planteamientos no pueden acordarse con antelación y no puede obtenerse ningún apoyo político y financiero, será necesario que esto se vea reflejado en toda propuesta legislativa a escala europea.

4.6

El CESE observa que la propuesta tiene otros objetivos, como abordar los problemas relacionados con el doble empleo, la utilización de sustancias lícitas para fines ilícitos dentro de la UE y la falta de seguridad jurídica de los «operadores legales». No obstante, estos objetivos no se han cuantificado en la evaluación de impacto y apenas se les presta atención en la propuesta. Tampoco se han estudiado otras posibilidades para colmar las lagunas que han dejado otros textos legislativos. Por tanto, es difícil saber si el fundamento jurídico elegido (artículo 114 del TFUE) es apropiado o no. Los datos estadísticos sobre las 300 sustancias clasificadas hasta la fecha podrían servir para aclarar esta y otras cuestiones.

4.7

El CESE cree firmemente, y ha afirmado en numerosas ocasiones, que regular la oferta solo es una parte de la solución y que es poco probable que logre por sí sola resultados positivos o cuantificables. Debe realizarse un mayor esfuerzo para comprender la demanda y proponer medios más eficaces para alcanzar este objetivo con tan poco riesgo como sea posible. También en este caso, el riesgo nunca puede excluirse por completo, pero puede reducirse de manera significativa. Sería de utilidad disponer de datos más precisos y mejor difundidos.

4.8

El CESE observa, asimismo, que la imposición de sanciones penales debe limitarse a aquellas personas que intentan obtener un beneficio comercial de la venta de sustancias ya conocidas por estar prohibidas o susceptibles de dañar gravemente la salud de las personas. Esto es especialmente cierto por lo que respecta a las NSP, que presentan, por el momento, un riesgo más bajo que las sustancias psicotrópicas «antiguas» o excluidas, y en relación con las cuales el encarcelamiento de los usuarios, que se verían expuestos inevitablemente a sustancias psicotrópicas «antiguas», sería el peor resultado posible en el plano personal y social. Esto debe verse claramente reflejado en la propuesta si se quiere que las medidas tengan credibilidad entre las poblaciones afectadas, especialmente entre los jóvenes directamente afectados en la UE.

5.1

La propuesta contiene definiciones de algunos de los términos clave utilizados, pero no explica cómo deberían aplicarse a este mercado dotado de una estructura poco habitual, en rápido crecimiento, en parte legal y en parte delictivo, parcialmente transparente y regulado, para productos fabricados principalmente fuera de la UE. No se define el término «operador económico», por lo que podría tratarse de operadores legales (un vendedor de NSP, que actúa directamente o a través de un «headshop» o internet) o ilegales (un traficante de drogas prohibidas por ley). ¿Qué significa «comercialización» en el contexto de la venta en internet de productos procedentes del mundo entero? ¿Por qué razón se limita el concepto de «mezcla» a la combinación de dos o más NSP en lugar de, por ejemplo, una NSP con diversas cantidades de tabaco, cafeína, hierbas o materias de relleno? ¿Sería preferible centrarse en los «usuarios» definidos como «toda persona que consuma nuevas sustancias psicotrópicas sin estar sometida a control médico» en lugar de en el grupo más amplio de «consumidores» («toda persona física que actúe con fines ajenos a sus actividades comerciales o empresariales, o a su profesión») que apenas se ve afectado por esta actividad? Si la propuesta pretende ser proactiva en lugar de reactiva, ¿no debería centrarse también en las NSP «que quepa esperar razonablemente que surjan, sobre la base de evaluaciones y opiniones científicas»? Es más, ¿por qué la carga de la prueba se ha trasladado de los proveedores, que deberían estar obligados a demostrar que sus productos son de «riesgo bajo», al OEDT y a la Comisión, que podrían considerarse por tanto como los órganos que conceden la autorización?

5.2

Asimismo, podría aclararse la definición de NSP, quizá considerando que la «n» significa «notificada con arreglo a esta propuesta de la UE» en lugar de «nueva», que solo se refiere a las convenciones existentes de las Naciones Unidas. Dado que las propiedades psicotrópicas de las sustancias en cuestión no se someten (y no pueden ni deben someterse) a ensayos sistemáticos con arreglo al Reglamento REACH u otros actos legislativos relativos a estas sustancias, se dispone de poca información sobre el número de moléculas que podrían presentar estos efectos (o que podrían comercializarse haciendo mención de que presentan estos efectos) en mayor o menor medida. Las limitaciones de los ensayos con animales son evidentes habida cuenta de que el término «sustancia psicotrópica» solo se aplica a los efectos experimentados por seres humanos.

5.3

El CESE observa con cierta preocupación que la propuesta se centra en sustancias individuales en lugar de las mezclas que se comercializan de manera generalizada. Se establece un calendario conforme al cual deberán responder las agencias, pero no se fija ningún plazo para que la Comisión proceda a la elaboración del informe conjunto o a la evaluación de riesgos. El procedimiento se pone en marcha cuando «varios» Estados miembros identifican la misma NSP; ¿por qué no un solo Estado miembro, si se ve muy afectado? ¿Qué número debe entenderse al hablar de «varios»? No queda claro cómo la Comisión decidirá en ausencia (probable) de información adicional de las agencias y, sobre todo, a falta de contribuciones políticas de los Estados miembros. No se prevé ninguna actuación con arreglo a otros actos legislativos de la UE o de los Estados miembros como, por ejemplo, la legislación en materia de etiquetado, las leyes sobre la venta de bienes, la protección general de los consumidores u otras disposiciones legislativas relativas a los productos químicos, la salud o la seguridad alimentaria. Los «headshops», en caso de que sigan estando permitidos, deberán ajustarse plenamente a la legislación en vigor en materia de protección de los consumidores.

5.4

El CESE expresa especial preocupación por el hecho de que no se haya previsto ninguna financiación adicional para esta labor. Si los presupuestos existentes son suficientes, ¿por qué no se siguen actualmente los procedimientos propuestos? ¿Podrán lograrse resultados significativos sin dicha financiación? ¿Es un reglamento (dirigido a los Estados miembros) indispensable para definir el modo en que deberán interactuar las diferentes agencias de la UE? ¿Podrían estos procedimientos internos modificarse de manera más eficaz por consentimiento mutuo a la luz de la experiencia adquirida?

5.5

El CESE observa que la evaluación de impacto en que se basa la propuesta carece de datos comparables de todos los Estados miembros sobre el uso, las consecuencias y los costes sanitarios de las NSP. Si pudiera demostrarse que éstos son de carácter generalizado y significativo, la actuación de las agencias de la UE representaría una solución rentable. El CESE expresa su preocupación por el hecho de que la propuesta no establece normas mínimas en materia de informes, lo cual podría exigir un mayor reconocimiento y apoyo para el papel de los centros de coordinación nacional, en su mayoría de carácter voluntario, que facilitan datos esenciales a través de la red «Reitox».

5.6

El CESE coincide en que las NSP deberían clasificarse a nivel interno, sobre la base de criterios previamente acordados, como sustancias que presentan –según la información de que se dispone actualmente– un grado de riesgo bajo, moderado o grave. Sin embargo, esta clasificación no debe percibirse como una autorización de venta lícita o segura, lo cual deberá quedar claramente establecido en toda lista accesible al público. Habida cuenta de la escasez de datos disponibles y las dificultades para llevar a cabo una evaluación cuantitativa del riesgo, es de prever una reclasificación basada en datos complementarios.

5.7

El CESE suscribe, asimismo, la opinión expresada por el OEDT en sus notas de orientación sobre la evaluación de los riesgos de las NSP en el sentido de que otras sustancias psicotrópicas «antiguas» o excluidas, pero de uso más extendido y más notorias –por ejemplo, la heroína, la cocaína, el cannabis, el éxtasis, el alcohol y el tabaco– deberían incluirse en pie de igualdad como marcadores. Si esto no puede realizarse, pese a la cantidad de pruebas disponibles, tampoco será posible para las NSP, ya que la información será escasa, incompleta y a menudo contradictoria. Las NSP de comercialización reciente pueden tener pocas consecuencias sociales, penales o medioambientales, pero también pueden ser muy peligrosas para la salud humana si se utilizan de forma indebida.

5.8

El CESE estima que este enfoque más holístico de la adicción y la drogodependencia permitiría, asimismo, emprender medidas preventivas y tratamientos curativos mejor financiados a nivel nacional. Será esencial comprender las prácticas y las actitudes de los diferentes grupos de edad (10-18, 18-25 y 25+). El papel que desempeñan los medios sociales y los servicios de comercialización y asesoramiento en línea en la creación de tendencias o la difusión de advertencias ya es significativo y ejercerá una influencia creciente en la toma de decisiones personales en este ámbito. Es necesario fomentar y financiar íntegramente los proyectos de supervisión en la materia. La protección adecuada de la salud debe primar sobre la justicia y el mercado interior.

5.9

El CESE reconoce que más adelante tal vez sean necesarias medidas legislativas, aunque subsisten dudas en torno al carácter indispensable y la forma de las mismas. Los Estados miembros perciben diferentes problemas, prefieren diferentes soluciones y deben tener la posibilidad de actuar a diferentes ritmos. En todo el mundo, resultan sorprendentes los contrastes entre la restricción y la autorización. Será útil observar la forma en que evoluciona la situación en dos países del hemisferio sur, adyacentes y similares desde el punto de vista económico y cultural: Australia y Nueva Zelanda. Será indispensable cooperar estrechamente con los Estados Unidos y otros países en los que se venden productos por internet. En las negociaciones comerciales con China e India deben preverse medidas destinadas a limitar la producción y la venta de sustancias psicotrópicas antiguas, excluidas o nuevas.

5.10

Se trata, ante todo, de un problema verdaderamente global y cualquier futura evaluación de impacto o propuesta legislativa deberá tener en cuenta estos aspectos y examinar una gama más amplia de opciones, aunque inicialmente se consideren difíciles de aplicar a nivel europeo. El OEDT desempeñará un papel fundamental a este respecto. En caso necesario, deberá preverse financiación adicional. Es preciso coordinar mejor los programas de investigación pertinentes y difundir sus resultados de manera más amplia. Cabe esperar que cuando resulte necesario legislar, al nivel que sea, se pueda contar con un conjunto de datos más sólidos para abordar las cuestiones antes planteadas.

11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/58

1.1

El Comité acoge con satisfacción y apoya las acciones que propone la Comisión en su Comunicación y en las dos propuestas legislativas, en la medida en que se tengan en cuenta las recomendaciones siguientes.

1.2

El Comité considera que una de las razones por las cuales la navegación interior no ha logrado aumentar su cuota del mercado de transporte estriba en el insuficiente apoyo político y financiero que ha recabado en los últimos años.

1.3

Por tanto, el Comité hace un llamamiento a la Comisión para que se prevea a favor de las vías navegables y del sector de la navegación interior medios suficientes para alcanzar los objetivos establecidos en su programa, con cargo a la dotación presupuestaria del Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) y determinados aspectos de Horizonte 2020, concretamente los relativos a la innovación, en una proporción que en su opinión debería ser, lógicamente, de al menos el 20 %; le pide, además, que apoye y anime a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento y ampliación de las infraestructuras. Conviene, además, desarrollar nuevos mecanismos de financiación.

1.4

Tras insistir en el papel fundamental que desempeñan las infraestructuras para la consecución de los objetivos de la Comisión, el Comité exhorta a los Estados miembros a asumir su responsabilidad en este ámbito de competencias. A este respecto, se refiere en particular a la estrategia sobre el Danubio, orientada a favorecer el desarrollo de los países ribereños (2010) y a una declaración subsiguiente que se firmó en junio de 2012.

1.5

Aunque apoya esta estrategia de la Comisión, el Comité constata que hasta ahora no ha sido concretada suficientemente, al igual que la declaración subsiguiente suscrita en 2012. Anima, por tanto, a la Comisión a constituir un grupo de trabajo que vele por el cumplimiento de los acuerdos suscritos en el marco tanto de la estrategia como de la declaración.

1.6

El Comité apoya decididamente el documento de trabajo sobre NAÏADES de los servicios de la Comisión, que versa sobre la aplicación de medidas de ecologización a nivel sectorial. A este respecto, desea que se dediquen medios financieros suficientes, en particular para compensar la oportunidad que se desaprovechó con el programa NAÏADES I.

1.7

Remitiéndose a su dictamen anterior sobre la seguridad social en este sector, el Comité hace un llamamiento a todas las partes interesadas para que emprendan iniciativas adicionales en este ámbito. A este respecto, la armonización a la que se aspira, basada en el diálogo social, en cuanto a los tipos de oficios y la coordinación de las cualificaciones profesionales a escala europea desempeñan un papel privilegiado, que la Comisión plasmará de manera concreta en estrecha colaboración con las comisiones fluviales, entre las que figura la Comisión Central para la Navegación en el Rin.

1.8

El Comité considera que las propuestas sobre la cooperación interinstitucional entre la Unión Europea y las comisiones fluviales suponen un avance importante. Invita a las instancias concernidas a coordinar estrechamente los distintos regímenes jurídicos y a realizar así la armonización que se contempla.

2.1

Cada año se transportan por navegación interior aproximadamente 500 millones de toneladas de mercancías, es decir el equivalente de 25 millones de camiones, lo cual corresponde a una prestación de transporte de 140 000 millones de toneladas/kilómetros. Además, la navegación interior desempeña un papel nada desdeñable en el transporte de personas, ya sea en el sector turístico (cruceros, excursiones de un día) o, cada vez más, respecto del transporte urbano y suburbano (por ejemplo, los servicios de transbordador).

2.2

Cada vez más, los mercados de transporte tradicionales, como el transporte a granel de larga distancia, se amplían a nuevos servicios innovadores en los cuales la navegación interior desempeña un papel creciente, incluso en recorridos cortos.

2.3

Habida cuenta de las economías de escala que permite realizar y de su eficacia energética, la navegación interior presenta los costes externos más bajos del mercado en materia de emisiones de CO2, contaminación acústica, accidentes y embotellamientos. Sobre la base de la normativa de seguridad más estricta del mundo, se trata del principal modo de transporte de mercancías peligrosas en Europa.

2.4

Aproximadamente 44 000 personas trabajan en el sector de la navegación interior, al que por otra parte está vinculados indirectamente otros 12 000 puestos de trabajo. El sector afronta una carencia de personal cualificado y ofrece, por tanto, perspectivas a los solicitantes de empleo disponibles en el mercado laboral. Gracias a los nuevos programas de formación y a las perspectivas de carrera, ofrece a los jóvenes unos puestos de trabajo prometedores.

2.5

La navegación interior se desarrolla en un mercado completamente liberalizado pero acusa, desde 2008, las consecuencias de la crisis económica. Dada la recesión económica, estos últimos años los volúmenes de transporte han disminuido, provocando así un exceso de capacidad de la navegación interior y una bajada de los precios del transporte. Según varios estudios, esta situación no mejorará hasta dentro de unos años.

2.6

La extensa red europea de vías navegables, que cuenta con aproximadamente 37 000 kilómetros de ríos y canales, dispone aún de capacidad suficiente para absorber flujos de transporte adicionales. Esta perspectiva requiere, no obstante, velar por un nivel adecuado de mantenimiento de las vías navegables. En razón, especialmente, de la reducción de los presupuestos nacionales, no se han realizado suficientes labores de mantenimiento de las vías navegables y no se han completado los eslabones que faltan, tampoco durante el periodo de vigencia del programa de acción NAÏADES I (2006-2014). Además, el desarrollo de los proyectos de infraestructuras para las vías navegables se ha visto frenado por la duración y la lentitud de los procedimientos, así como por cargas administrativas superfluas.

3.1

El 10 de septiembre de 2013, la Comisión publicó una Comunicación titulada «NAÏADES II — Hacia la calidad del transporte por vías navegables». Aunque reconoce en ella que el Programa NAÏADES II tuvo un efecto movilizador, constata que las perspectivas económicas y ecológicas de la navegación interior se deterioran y que la mejora de las infraestructuras apenas ha progresado. Además, este sector económico atraviesa una crisis económica que genera excesos de capacidad.

3.2

Las posibilidades y los retos de este tipo de transporte han hecho que la Comisión Europea decida proseguir su programa de acción en materia de navegación interior. Con el Programa NAÏADES II, aspira a fomentar cambios estructurales a largo plazo sin intervenir por ello en el mercado liberalizado.

3.3

El Programa NAÏADES propone acciones concretas en los ámbitos siguientes:

3.4

Este programa de acción se completa con dos propuestas legislativas. Una de ellas establece las prescripciones técnicas de la navegación interior y la otra modifica el reglamento sobre la política de capacidad en este ámbito. Estos dos instrumentos llevan en vigor mucho tiempo en el sector de la navegación interior. Con los nuevos textos que propone, la Comisión Europea aspira a modernizar los instrumentos jurídicos en cuestión. Además, la Comunicación de la Comisión incluye un documento de trabajo sobre la «ecologización» de la flota.

3.4.1

La propuesta de la Comisión de adoptar una nueva directiva técnica que derogue a Directiva 2006/87/CE tiene por objetivo articular mejor entre sí las distintas instancias reglamentarias y prevé un mecanismo para favorecer esta coordinación. Es la primera vez que se plasma concretamente la cooperación institucional prevista por la reglamentación.

3.4.2

Por su parte, la propuesta de la Comisión por la que se adapta el Reglamento (CE) no 718/1999 sobre la política de capacidad prevé ampliar los supuestos en los cuales las organizaciones representativas de la navegación interior pueden ser habilitadas para utilizar recursos procedentes de fondos de reserva, en particular con fines ecológicos. Esta propuesta se inserta en el conjunto de las disposiciones propuestas.

3.5

La propuesta menciona distintos agentes susceptibles de contribuir a la ejecución de las acciones derivadas de la Comunicación. La realización de una infraestructura de calidad incumbe a la UE y a los Estados miembros, al igual que la mejora del marco jurídico, que deberá establecer unas condiciones de competencia iguales para todos en el mercado interior. La responsabilidad de la transparencia del mercado y de la innovación depende del nivel del sector.

3.6

Otro de los aspectos abordados en la Comunicación es la mejora de la calidad de la gobernanza. Por motivos históricos, la navegación interior está sujeta a regímenes jurídicos diferentes. Los tratados internacionales y la reglamentación derivada correspondiente garantizan la libre circulación por los grandes ríos europeos. Además, la UE también dispone de competencias en materia de navegación interior. La Comisión Europea preconiza un nuevo enfoque para resolver los problemas de solapamiento de competencias y de actividades. Este enfoque prevé una estrecha cooperación con la Comisión Central para la Navegación en el Rin (CCNR)De hecho, se ha firmado un acuerdo en este sentido.

3.7

El Programa NAIADES II no dispone de presupuesto propio para financiar las medidas propuestas. La Comunicación se remite, al respecto, a la esfera de la UE y al mecanismo «Conectar Europa» (MCE) en cuanto a las inversiones en infraestructuras y al programa «Horizonte 2020» para financiar la investigación, el desarrollo y la innovación. Además, los dos instrumentos deberían brindar un apoyo financiero al programa y a la ecologización de la flota.

3.8

La Comisión Europea desea intensificar el nivel de exigencia en cuanto al fomento del sector del transporte por vías navegables interiores al centrarse en los ámbitos con mayor valor añadido. Para ello, aspira a contar con una contribución por parte de los Estados miembros y del sector.