31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/1

1.1

En sus dictámenes sobre la reducción de las emisiones de CO2, el CESE siempre ha apoyado decididamente las iniciativas legislativas de la Comisión para hacer realidad el objetivo de lograr unos niveles concretos y visibles en la reducción de los gases de efecto invernadero, como contribución fundamental a la lucha contra el cambio climático.

1.2

El CESE comparte los objetivos del presente Reglamento, que busca reducciones progresivas y concretas de las emisiones de CO2 con la propuesta de reducir la cifra hasta los 130 g/km antes de 2012 a través de mejoras en la tecnología de los motores.

1.3

Aboga también por el compromiso de todas las partes para que, mediante un planteamiento integrado, sea posible llegar al objetivo de 120 g/km antes de 2012, según lo previsto en la Comunicación de la Comisión de febrero de 2007, y solicita al Consejo y al Parlamento Europeo que aprueben rápidamente toda la legislación que pueda contribuir a la lucha contra el cambio climático.

1.3.1

El CESE recomienda a la Comisión establecer objetivos a largo plazo, como ya ha señalado el Parlamento Europeo: será preciso buscar soluciones más atrevidas para 2020.

1.4

En concreto, pide la aprobación inmediata de la Propuesta de Directiva COM(2005) 261 final sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo y la mejora de la Directiva 1999/94/CEE sobre las emisiones de CO2, e invita a la Comisión a coordinar y proponer iniciativas sobre publicidad y comercialización en el sector automovilístico para fomentar vehículos que consuman menos.

1.5

Parece necesario optar por un instrumento legislativo específico para el sector automovilístico con vistas a poner fin al período de compromisos voluntarios de las empresas, por cuanto tales compromisos, si bien son apreciables por los grandes avances conseguidos en la mejora de las prestaciones de los turismos en reducción de las emisiones de CO2, han sido insuficientes para alcanzar los objetivos marcados.

1.6

Aunque aprueba la estrategia y el planteamiento previsto, el CESE pide que se impongan medidas realistas y que haya un equilibrio entre las indispensables mejoras ambientales, la protección del empleo en un sector que da trabajo a 13 millones de personas y la plena conservación de la competitividad de las empresas europeas en un sector ciertamente estratégico para la economía europea.

1.7

Valora positivamente la elección legislativa de un reglamento, como instrumento adecuado para garantizar el respeto inmediato de las decisiones que se adopten, evitando así posibles falseamientos de la competencia. Resultan fundamentales una atenta valoración y una distribución más general de los plazos y de las bases concretas de los instrumentos propuestos, para mantener y reforzar la competitividad de las empresas europeas en un mercado global e impedir la aparición de ventajas artificiosas entre los distintos segmentos de producción del sector.

1.8

A tal fin, el CESE propone a la Comisión que tome en consideración la posibilidad de abandonar el método actual de definiciones, puesto que está relacionado con el sistema de valores límite de emisiones basado exclusivamente en la masa de los vehículos (vigente en Japón), y que profundice en parámetros alternativos, como la huella (multiplicación de la batalla del vehículo por la distancia entre ejes), que ya se aplica a los vehículos para transporte en Estados Unidos.

1.9

El CESE pide que se preste más atención a la inclinación de la función lineal (porcentaje de pendiente), puesto que influye directamente en el reparto de la carga entre los fabricantes. La propia Comisión, en el documento de síntesis de la evaluación de impacto (SEC(2007) 1724), señala lo siguiente: «Tras un análisis preliminar, convendría prever pendientes situadas entre un 50° y un 80° para conseguir un equilibrio en la aplicación de estos criterios», de forma que implícitamente reconoce que debería mejorarse de manera notable el estudio de impacto sobre un tema tan delicado. La elección de una inclinación del 60 % deja problemas sin respuesta y podría provocar conflictos con algunos fabricantes que consideren que no es una elección justa ni equilibrada. El CESE recomienda que la elección definitiva, tras realizar todos los exámenes detallados necesarios, no suponga ventaja ni perjuicio.

1.10

Otro aspecto que precisa una atenta valoración es el de la aplicación de las penalizaciones previstas en el artículo 7 del Reglamento objeto de examen. El CESE está de acuerdo con esta medida por su evidente fuerza persuasiva, pero considera que su marcada progresividad no permitirá a la industria europea adecuar su producción a estos valores en los plazos previstos. Las medidas parecen desequilibradas en comparación con las previstas para otros sectores, y también desequilibradas en sí mismas por lo que se refiere a los fabricantes de automóviles pequeños y medianos y los fabricantes de automóviles grandes, pues afectan relativamente más a los primeros.

1.11

El CESE cree que estas medidas tendrán grandes incrementos progresivos y que en último término afectarán a los precios de venta y, en consecuencia, a los compradores, con el consiguiente posible falseamiento de la competencia, lo cual ralentizará a su vez la renovación del parque automovilístico. Pide a la Comisión que actúe a fin de que los recursos obtenidos de esta medida queden en el sector de la automoción y puedan servir de incentivo para la sustitución de los automóviles más contaminantes, para programas de información que sensibilicen al comprador a atender más a los valores de las emisiones de CO2 cuando adquiera su vehículo y, en general, para engrosar los enormes recursos necesarios para investigación y desarrollo.

1.12

Por la importancia de los posibles resultados, el CESE considera que la investigación científica es esencial para los avances conseguidos en el sector, partiendo de la idea de que, si bien en una primera fase pueden conseguirse resultados utilizando la tecnología existente, es lógico pensar que el futuro exigirá la «ruptura tecnológica» y la aplicación de una tecnología más avanzada.

1.13

La opción de la investigación, en opinión del CESE, exige ingentes recursos y un esfuerzo constante de orientación, con la necesidad de lograr una coordinación de las iniciativas ya en marcha en cada Estado miembro, en las universidades y en todos los centros tecnológicos de excelencia que trabajan en distintos ámbitos, previendo y favoreciendo la participación directa de las empresas productoras.

1.14

Así, el CESE cree que podrá conseguirse una movilización del mundo científico mediante una Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC) específica para el sector del automóvil.

1.15

El CESE considera que el análisis de impacto no profundiza lo suficiente, como ya lo reconoció el propio Comité de evaluación del análisis de impacto. De hecho, en el documento SEC(2007) 1725 se pide una aclaración de los efectos que podrían producirse de cara a la consecución de los objetivos y que se expliquen las posibles diferencias con los resultados ex-ante del modelo Tremove. Deben llevarse a cabo análisis posteriores sobre otras variables sensibles, como el precio de los carburantes o el aumento independiente de la masa (AMI), así como reforzar el análisis y la evaluación de los impactos regionales, especialmente sobre el empleo, la industria de los proveedores del sector del automóvil y la competitividad internacional.

1.16

En opinión del CESE, para que una estrategia tan ambiciosa tenga éxito es preciso poner en marcha medidas apropiadas de acompañamiento y protección de la estructura industrial de Europa, a fin de mantener y tal vez reforzar el grado actual de competitividad y salvaguardar el empleo de calidad en el sector. El CESE considera deseable la adopción de un «phasing in» con un objetivo para 2012 no inferior al 80 % de los objetivos finales, con el aumento gradual de los límites para alcanzar el último objetivo antes de 2015.

1.17

Un elemento importante para alcanzar los objetivos medioambientales y salvaguardar la competitividad es la aplicación obligatoria de los límites de emisiones a todos los turismos que se comercialicen en Europa pero que se hayan fabricado fuera del territorio comunitario. Estos límites serán de aplicación a los turismos importados.

1.18

Si bien considera que esta propuesta es el principio del camino para afrontar globalmente los problemas medioambientales derivados del transporte, el CESE pide a la Comisión que prepare sin demora unas normas legislativas adecuadas para resolver el problema de la reducción de CO2 en lo relativo a los vehículos ligeros de transporte, los vehículos pesados y los de dos ruedas. Deberán recabarse todos los datos relativos a las emisiones de estos vehículos.

1.19

El CESE sostiene que, a pesar de su importante política sectorial, la industria automovilística no representa el compromiso más amplio con la política general de transporte, aunque sí constituye una indicación decisiva para guiar a todo el sector hacia los objetivos medioambientales a que ya aspiran otros segmentos de la estructura industrial europea.

1.20

El CESE insiste en que, paralelamente a las medidas previstas, específicas para el sector, se actúe sobre la demanda de transporte de cara a la consecución de los objetivos, y aboga por ello. En opinión del CESE, es indispensable favorecer una estricta política de paso progresivo y constante del transporte por carretera a modalidades que generen menos gases de efecto invernadero, como el transporte ferroviario, la navegación fluvial, el transporte colectivo, recurriendo, siempre que sea posible, a medios con muy bajas emisiones.

1.21

El CESE no comparte la propuesta de exención temporal que se recoge en el artículo 9 del Reglamento en los términos en que se presenta, pues existe una evidente desigualdad de trato a los fabricantes. En opinión del CESE, es indispensable que el Reglamento no dé lugar a ninguna ventaja que altere la competencia.

1.22

El CESE recomienda elaborar un modelo de internacionalización para el cálculo del CO2 en todas las emisiones derivadas de la fabricación de automóviles. Es preciso tener en cuenta la huella del CO2 en todo el ciclo de vida de los automóviles.

1.23

Para conseguirlo es necesario abrir un debate sobre los estilos de vida, asunto sobre el cual el CESE ha presentado recientemente dictámenes específicos. Es una opinión generalizada que, de mantenerse la tendencia actual de aumento del número de automóviles privados y de sus dimensiones, y favoreciendo los vehículos de transporte que producen niveles elevados de emisiones de gases de efecto invernadero y NOx, será imposible alcanzar el objetivo de una reducción del 20 % de CO2, situación que ni puede ni debe aceptarse.

2.1

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobada en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 94/69/CE de 15 de diciembre de 1993, obliga a todas las partes a elaborar y aplicar programas nacionales con vistas a atenuar el cambio climático.

2.2

La Comisión, atendiendo a tales indicaciones, ha desarrollado paulatinamente una serie de instrumentos legislativos que en enero de 2007 permitieron a la Unión Europea proponer en las negociaciones internacionales una reducción global del 30 % de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto de los valores de 1990, con una reducción del 20 % antes de 2020. Estos objetivos fueron posteriormente aprobados por el Consejo y el Parlamento Europeo.

2.3

Al examinar los distintos sectores se comprobó que, respecto de la cifra global del período 1990-2004, se produjo una reducción de aproximadamente el 5 % de las emisiones de gases de efecto invernadero: en el sector de los transportes, las emisiones durante el mismo período aumentaron un 26 %.

2.4

Este dato plantea la necesidad de unos instrumentos legislativos específicos para que el sector del automóvil recupere una tendencia global de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, con especial atención a los turismos que presentan una situación crítica, por ser responsables del 12 % de todas las emisiones de dióxido de carbono (CO2), principal gas de efecto invernadero, como es sabido.

2.5

El sector automovilístico presenta, por una parte, un significativo avance tecnológico, que ha permitido, entre 1995 y 2004, reducir un 12,4 % las emisiones de CO2, con lo que se ha podido ahorrar combustible. Por otra parte, se observa un incremento constante de la demanda de transporte y un aumento continuo de las dimensiones de los vehículos, que ha anulado por completo las mejoras, de tal modo que se han incrementado las emisiones totales de gases de efecto invernadero procedentes del transporte.

2.6

Si no se cuenta con iniciativas específicas, esta tendencia hace bastante poco probable que se alcance el objetivo de 120 g de CO2/km para las emisiones medias del nuevo parque automovilístico.

3.1

La estrategia comunitaria para la reducción de las emisiones de CO2 nació en 1995 y se basa en lo siguiente:

3.2

En 1998 la Asociación Europea de Fabricantes de Automóviles (ACEA) se comprometió a reducir las emisiones medias de los vehículos nuevos hasta 140 g de CO2/km antes de 2008, y en 1999, las asociaciones japonesa (JAMA) y coreana (KAMA) de fabricantes de automóviles contrajeron este mismo compromiso para antes de 2009.

3.3

La Comisión Europea reconoció tales compromisos en las Recomendaciones 1999/125/CE (relativa al acuerdo voluntario con la ACEA), 2000/303/CE (relativa al acuerdo voluntario con la KAMA) y 2000/304/CE (relativa al acuerdo voluntario con la JAMA). Por lo que se refiere al control de las emisiones, aprobó la Decisión no 1753/2000/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un plan de seguimiento de la media de las emisiones específicas de CO2 de los turismos nuevos.

3.4

El 7 de febrero de 2007 la Comisión aprobó dos Comunicaciones paralelas específicas para el sector:

3.5

En estos documentos se recogían los avances logrados para alcanzar el objetivo de 140 g de CO2/km antes de 2008-2009, pero se afirmaba que, sin otras medidas, sería imposible hacer realidad el objetivo de 120 g de CO2/km para los automóviles nuevos.

3.6

Ambas Comunicaciones proponían la adopción de un enfoque integrado de doble dirección:

3.7

En estas mismas Comunicaciones la Comisión indicaba que el objetivo medio relativo al parque automovilístico nuevo debería tener en cuenta los elementos siguientes:

3.8

El marco propuesto, confirmado tanto por el Consejo de Competitividad como por el Consejo de Transporte, cuenta con que todos los fabricantes de automóviles intensificarán sus esfuerzos para fabricar turismos más ecológicos que, al mismo tiempo, ofrezcan la máxima eficiencia en los costes.

3.9

Ello significa que la reducción de las emisiones de CO2 debe realizarse con un enfoque integrado en el que participen todos los agentes, poniendo de manifiesto la oportunidad de una propuesta legislativa que permita alcanzar los objetivos propuestos en un marco de conservación de la competitividad global de la industria automovilística.

4.1

El objetivo de la propuesta de Reglamento objeto de examen, COM(2007) 856 final, es «reducir las emisiones de CO2 de los vehículos ligeros» y llegar a los 130 g/km antes de 2012. Este objetivo se aplica a los vehículos de motor de categoría M1 según se define en el anexo II de la Directiva 2007/46/CE, así como a los vehículos incluidos en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) 715/2007 que se matriculen por primera vez en la Comunidad y que no hayan sido matriculados anteriormente fuera del territorio comunitario.

4.2

La propuesta, que propone un enfoque integrado, se completará con otras medidas para conseguir una reducción adicional de 10 g de CO2/km a fin de alcanzar el objetivo final de 120 g de CO2/km previsto en la Comunicación COM(2007) 19 final.

4.3

Para definir los niveles de emisiones de CO2, el Reglamento tiene en cuenta lo siguiente:

4.4

Asimismo, el reglamento considera:

4.5

Según la Comisión, el Reglamento es coherente con los otros objetivos y con las políticas de la Unión, y nace tras una amplia consulta con la aportación directa de un grupo de trabajo constituido a tal fin en el ámbito del programa europeo para el cambio climático (grupo CARS 21) en el que han estado representadas todas las partes interesadas.

4.6

Fundamento jurídico. El fundamento jurídico es el artículo 95 del Tratado CEE, adecuado para garantizar la igualdad de trato a todos los afectados y con un grado elevado de protección de la salud y del medio ambiente.

4.7

Principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La propuesta respeta estos principios, puesto que, sin afectar a las competencias exclusivas de la Comunidad, evita que se planteen obstáculos al mercado único y, a través de la adopción de medidas legislativas de ámbito comunitario, simplifica las intervenciones para reducir de forma armonizada el impacto de los turismos en el cambio climático.

4.8

Elección del instrumento legislativo. La propuesta de un reglamento, según la Comisión, es la elección más apropiada para garantizar el cumplimiento inmediato de las disposiciones que se tomen, evitando así falseamientos de la competencia con posibles repercusiones en el mercado interior.

4.9

Seguimiento. Las emisiones de dióxido de carbono de los turismos nuevos, medidas de forma armonizada empleando la metodología que establece el Reglamento (CE) no 715/2007, deben ser registradas por cada uno de los Estados miembros, que posteriormente habrán de comunicarlas a la Comisión mediante el procedimiento previsto en el artículo 6.

4.10

Certificado de conformidad. En virtud de la Directiva 2007/46/CE, los fabricantes tienen la obligación de emitir un certificado de conformidad para todos los vehículos. Dicho certificado constituirá el instrumento indispensable para que los Estados miembros autoricen la matriculación y la circulación de un vehículo nuevo, sólo con las excepciones previstas en el artículo 9 del Reglamento.

4.11

Prima por exceso de emisiones. El artículo 7 del Reglamento propone que, a partir de 2012, cuando las emisiones sobrepasen el objetivo establecido, se imponga al fabricante o al gestor de la agrupación una prima por el exceso de emisiones. Dichas primas, que tendrán un notable incremento en los años sucesivos, tal y como contempla el mismo artículo, se considerarán ingreso para el presupuesto la Unión Europea.

5.1

En su resolución de 24 de octubre de 2007, el Parlamento Europeo acogía favorablemente la estrategia de la Comisión Europea, pero proponía que los objetivos de emisiones se apliquen a partir de 2011 para lograr antes de 2015 el objetivo de 125 g CO2/km sólo con la evolución de la tecnología del automóvil. El Parlamento Europeo insistía en la segunda fase con el objetivo a largo plazo de alcanzar los 95 g antes de 2020 y defendía la posibilidad de llegar a 70 g antes de 2025 en función de los resultados conseguidos antes de 2016.

6.1

El comportamiento de los consumidores adquiere una notable importancia a la hora de conseguir unos resultados positivos en la reducción de emisiones de CO2 de los turismos. Por este motivo, la Comisión ha iniciado los trabajos preparatorios para modificar la Directiva 1999/94/CE relativa a la información sobre el consumo de combustible y sobre las emisiones de CO2 facilitada al consumidor al comercializar turismos nuevos. El objetivo es incrementar la contribución de los usuarios a la consecución de los objetivos señalados.

7.1

El CESE, como ya ha indicado en dictámenes anteriores sobre las propuestas legislativas relativas a la reducción de las emisiones de CO2 propuestas por la Comisión, confirma su respaldo a todas las iniciativas comunitarias que aspiren a alcanzar unos objetivos concretos en la reducción de los gases de efecto invernadero, como aspecto fundamental en la lucha contra el cambio climático.

7.2

El CESE coincide con los objetivos de la presente propuesta de Reglamento, con las observaciones que se exponen a continuación, y solicita al Consejo y al Parlamento Europeo la rápida aprobación de toda legislación que puede incidir positivamente en el cambio climático que está produciéndose.

7.3

El CESE pide a las instituciones europeas la aprobación inmediata de la propuesta de Directiva COM(2005) 261 final sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo, que contribuirá a acelerar la consecución del objetivo, al estimular a las empresas a tener un compromiso más claro, que se mejore rápidamente la Directiva 1999/94/CEE relativa a la información mediante etiquetas especiales sobre las emisiones de CO2, que se coordinen y propongan iniciativas referentes a la publicidad y la comercialización del sector del automóvil, con medidas para promocionar los turismos que consuman menos y que se prohíba la publicidad de los que contaminan más.

7.4

En cuanto al Reglamento específicamente, el CESE afirma que la elección del artículo 95 del Tratado permite garantizar la igualdad de trato de todos los afectados y ofrece un grado elevado de protección de la salud y del medio ambiente.

7.5

Valora positivamente la elección legislativa de un Reglamento, como instrumento adecuado para garantizar el respeto inmediato de las disposiciones que se adopten, evitando así posibles falseamientos de la competencia. Esta elección parece necesaria tras un período en el que los compromisos voluntarios de la industria automovilística, aunque apreciables por los resultados conseguidos en cuanto a mejora de las prestaciones de los automóviles y sus emisiones de CO2, se han mostrado insuficientes para alcanzar los objetivos establecidos.

7.6

El CESE aprueba la propuesta de reducir a 130 g/km las emisiones de CO2 mediante mejoras en la tecnología de los motores, aunque lamenta que ya no parezca viable aspirar al objetivo más estricto de 120 g de CO2/km inicialmente previsto para 2012. Reconoce que la Comisión propone lograr ahora los 120 g/km de distinta manera a través de un enfoque integrado, que incluye la mejora de las normas para los neumáticos, el fomento de la concienciación de los consumidores e incentivos para una conducción ecológica (1), en particular mediante un mayor uso de los biocarburantes. No obstante, en vista de las dudas crecientes sobre la viabilidad y la conveniencia del objetivo sobre el uso de biocarburantes en el sector del transporte, el Comité no considera satisfactoria esta alternativa.

7.7

El Comité recomienda, por lo tanto, que la Comisión establezca ahora nuevos objetivos para que el sector del automóvil mejore los resultados de los vehículos en materia de emisiones de carbono en los años venideros. Creemos que establecer ahora una secuencia de objetivos progresivamente más estrictos para los años venideros daría una señal clara de las normas que se aplicarán en el futuro permitiendo así a la industria europea adaptar sus planes de producción.

7.8

Considera que la consecución de este objetivo será una contribución notable del sector automovilístico a la lucha contra los gases de efecto invernadero en el sector del transporte, pues permitiría reducir en 400 millones de toneladas las emisiones de CO2 en este período.

7.9

En cuanto a los ambiciosos objetivos señalados para un futuro más lejano, en opinión del CESE son fundamentales unas inversiones constantes en investigación y desarrollo que permitan aprovechar y coordinar las iniciativas puestas en marcha en los distintos Estados miembros, la universidad, todos los centros tecnológicos de excelencia del sector y con la participación directa de las empresas productoras.

7.9.1

El CESE recuerda a la Comisión y a los Estados miembros la necesidad de tomar medidas de apoyo a la renta, también a través de incentivos fiscales para las familias numerosas, que se ven obligadas a utilizar automóviles grandes. Asimismo debería estudiarse la situación de los mercados del Este, donde la vida media del parque automovilístico es muy elevada y se venden automóviles de segunda o tercera mano muy contaminantes. Debería buscarse el modo de incentivar la renovación en estos países aplicando medidas específicas. Es evidente que los países con una renta per cápita más baja no podrán beneficiarse de la reducción generalizada de las emisiones, pues no podrán adquirir los automóviles nuevos, más eficientes pero seguramente más caros.

7.10

Parece obvio que, si los resultados de los próximos años se consiguen de forma razonable con la utilización de la tecnología existente, para el futuro será preciso pensar en procesos de «ruptura tecnológica» y aplicar una tecnología más avanzada.

7.11

En este sentido, el CESE cree que podrá conseguirse una gran movilización del mundo científico mediante la creación de una Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC) basada en un sistema de cofinanciación entre un presupuesto europeo considerable y una contribución equivalente de las empresas, como ya se ha propuesto recientemente para sectores importantes, como las pilas de hidrógeno y combustible, la aeronáutica y el transporte aéreo, los medicamentos innovadores, los sistemas informáticos y la nanoelectrónica.

7.12

El CESE está a favor de la política de aplicar penalizaciones cuando no se cumplan los objetivos propuestos a partir de 2012, como prevé el artículo 7 del Reglamento, puesto que es partidario de la persuasión, aunque cree que estas penalizaciones deben destinarse a actividades que interesan a la industria de la automoción tales como:

7.13

El CESE se plantea si estas medidas y su marcada progresividad están en consonancia con la capacidad de la industria europea para adecuar su producción a los nuevos límites. Las penalizaciones, que casi sin duda repercutirán en el precio final, parecen especialmente elevadas, pueden convertirse en factor de falseamiento de la competencia y crearían una situación de desventaja frente a otros sectores. Es preciso encontrar una solución que armonice estas cargas, teniendo en cuenta los costes medios que soportan los demás segmentos productivos a los que también afecta la reducción de las emisiones de CO2.

7.14

El CESE propone a la Comisión que tome en consideración la posibilidad de abandonar el método actual de definiciones, puesto que está relacionado con el sistema de valores límite de emisiones basado exclusivamente en la masa de los vehículos, y que busque parámetros alternativos, como la huella (multiplicación de la batalla del vehículo por la distancia entre ejes).

7.15

La inclinación de la función lineal (es decir, el porcentaje de pendiente) influirá en el reparto de la carga entre los fabricantes y en los resultados ambientales. Cuanto más se aproxime a 100 esta inclinación, tanto menor será la carga que soporten los fabricantes de automóviles con una masa elevada y, al contrario, cuanto más se aproxime a 0 mayor será el esfuerzo para alcanzar los objetivos (una inclinación de 80° permite un exceso de emisiones de 6 g, mientras que una inclinación de 20° tan sólo tiene un margen de 1,5 g). La Comisión ha señalado una inclinación de 60° (se permite un exceso de 4,6 g). El Comité pide a la Comisión que reflexione sobre esta propuesta para evitar por todos los medios un Reglamento que pueda favorecer o perjudicar a cualquier empresa europea.

7.16

Si la Comisión mantiene este planteamiento, relacionado con la elección de la masa como parámetro, no tendrá mucho sentido revisar en 2010 la pendiente, y el incremento de la masa deberá considerarse a partir de 2013.

7.17

El CESE solicita a la Comisión que prepare sin demora nuevas normas legislativas apropiadas, capaces de limitar las emisiones de CO2 de los vehículos ligeros de transporte, los vehículos pesados y los de dos ruedas, de los que se han de tener datos fiables y comprobados respecto de las emisiones efectivas.

7.18

El CESE pide a la Comisión que preste la debida atención, junto con todos los valores irrenunciables de la defensa del medio ambiente, a una cuidadosa valoración de los efectos que el desarrollo de un proceso tan complejo puede tener sobre el empleo de los 13 millones de personas que trabajan en el sector automovilístico. Con el incremento del precio del petróleo y la petición de los consumidores para que se ahorre en el precio de los carburantes, la fabricación de vehículos más eficientes podría brindar a los productores europeos de automóviles una ventaja competitiva que favorecería el empleo en la UE.

7.19

En opinión del CESE es necesario aplicar medidas adecuadas y concretas en materia de investigación de tecnologías nuevas, innovadoras y eficientes a fin de mantener y tal vez reforzar el grado actual de competitividad del sector europeo del automóvil y un empleo de calidad.

7.20

El CESE considera que un elemento importante de este proceso es la aplicación oportuna y taxativa de los límites de emisiones a todos los automóviles que se comercialicen en Europa pero se hayan fabricado fuera del territorio comunitario. Estos límites se calcularán en función de las importaciones.

7.21

El CESE considera que los informes sobre los progresos conseguidos, previstos para 2010, representan un momento importante, pues permitirán verificar la estrategia en conjunto. Por lo tanto, pide participar en esas evaluaciones periódicas y tener la oportunidad de dar a conocer su punto de vista.

7.22

El CESE cree que el análisis de impacto no tiene la suficiente profundidad. El propio Comité de evaluación del análisis de impacto ha sugerido, dada la importancia de esta cuestión, profundizar más en algunos puntos cruciales.

7.23

De hecho, en el documento SEC(2007) 1725 se pide una aclaración de los efectos que podrían producirse en la composición de la flota y de cara a la consecución de los objetivos y que se expliquen las posibles diferencias con los resultados ex-ante del modelo Tremove (2) y un nuevo análisis de la sensibilidad de algunas variables, como el precio del combustible o el aumento independiente de la masa (AMI). También deberían valorarse los impactos regionales, en particular sobre el empleo. Finalmente, se sugiere una nueva valoración de la industria de proveedores del sector automovilístico y de la competitividad internacional. El CESE aprueba estas sugerencias y espera que el análisis de impacto sea profundo y exhaustivo.

7.24

El CESE insiste en la necesidad de añadir a las medidas propuestas un reforzamiento de la política para reducir la demanda de transporte. Para ello debe pasarse progresivamente del transporte por carretera a modalidades que produzcan menos gases de efecto invernadero, como el transporte ferroviario, la navegación fluvial, el transporte colectivo, etc.

7.25

El CESE no está de acuerdo con la propuesta de exención temporal que se recoge en el artículo 9 del Reglamento. En su redacción actual, es contraria a la igualdad de trato entre empresas y crea, de hecho, un falseamiento de la competencia en este segmento concreto del mercado, con productos similares y características similares. El CESE cree que la exención, en realidad, se concede a todos los fabricantes (estén o no vinculados a otros) que compiten en el mismo segmento del mercado, que por otra parte es muy reducido y representa tan sólo un 0,2 %.

7.26

El CESE recomienda a la Comisión establecer objetivos a largo plazo, como ya ha señalado el Parlamento Europeo: a partir de 2020 será preciso buscar soluciones más atrevidas, poniendo especial atención en su viabilidad. Es indispensable seguir reduciendo las emisiones y enviar un mensaje inequívoco de voluntad de continuar por este camino.

7.27

El CESE recomienda elaborar un modelo de internalización para el cálculo del CO2 en todas las emisiones derivadas de la fabricación de automóviles. En algunos países, por ejemplo, numerosos componentes llegan de lugares muy lejanos, lo cual contribuye a aumentar las emisiones por automóvil fabricado, ya antes de que lleguen a las carreteras. Es preciso tener en cuenta la huella del CO2 en todo el ciclo de vida de los automóviles, incluido el CO2 necesario para su desguace.

7.28

En diversos dictámenes recientes, el CESE ha exhortado a la Comisión a iniciar un debate sobre los estilos de vida. Aunque comparte los objetivos propuestos, señala que si la tendencia al aumento del número de vehículos particulares y de vehículos para el transporte de mercancías en las carreteras, junto con otras formas de transporte que producen muchas emisiones de gases de efecto invernadero y de Nox se mantiene en los porcentajes actuales y si se cumplen las previsiones de incremento de la Comisión Europea, será imposible alcanzar el objetivo de reducir el CO2 un 20 % que plantean las recientes propuestas de la Comisión.

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/8

1.1

El CESE celebra la iniciativa de la Comisión de revisar la Directiva sobre seguridad de los juguetes, a pesar de que llega tarde y es poco ambiciosa.

1.2

El CESE observa que el estudio de impacto en el que se basa la propuesta se remonta a 2004 y no tuvo en cuenta la totalidad de los Estados miembros actuales de la UE.

1.3

Considerando el número creciente de alarmas desatadas por juguetes que revela el último informe RAPEX (2007), al CESE le extraña que ese mismo estudio de impacto no aporte conclusiones sobre la relación entre la actual Directiva y los accidentes con juguetes cuyas víctimas son niños, ni tampoco en lo que se refiere al desconocimiento admitido de la incidencia de la propuesta en el número y la gravedad de este tipo de accidentes en el futuro, lo que debería ser la preocupación principal y la justificación última de la iniciativa sometida a examen.

1.4

Habida cuenta del reconocimiento por parte de la Comisión de la falta o insuficiencia de datos estadísticos fiables y creíbles acerca de los accidentes causados por juguetes en la Unión Europea, el CESE sugiere que la Comisión, con la colaboración de las autoridades competentes de los Estados miembros, cree un sistema adecuado de información estadística sobre estos accidentes, de un nivel al menos similar al que existe ya en algunos ordenamientos jurídicos, accesible a todos los que intervienen en la cadena de producción y comercialización, como forma de prevenir los accidentes (1).

1.5

El CESE considera que el fundamento jurídico de la propuesta debería ser más bien el artículo 153 del Tratado y no exclusivamente el artículo 95, dado que la prioridad es la protección efectiva de los niños, que debe prevalecer sobre la mera simplificación del comercio transfronterizo de juguetes.

1.6

El CESE considera también que, habida cuenta del ámbito de aplicación y de la naturaleza de la nueva legislación propuesta, así como de la experiencia adquirida con la aplicación de la Directiva actual en los distintos Estados miembros, y en la medida en que se acepta una armonización total, el instrumento jurídico más adecuado sería el Reglamento y no la Directiva.

1.7

El CESE celebra la forma consistente y bien estructurada, desde el punto de vista técnico y jurídico, de la propuesta y aprueba, en general, las medidas innovadoras, en particular por lo que se refiere a:

1.8

El CESE lamenta, no obstante, que no se contemplen -o se contemplen de manera insuficiente- algunos aspectos de gran interés e importancia como son, en particular:

1.9

Por consiguiente, el Comité insta encarecidamente a la Comisión a que revise su propuesta en el sentido preconizado en el presente dictamen, para transformarla en un instrumento más fiable de auténtica protección y seguridad de los niños cuando utilizan juguetes.

1.10

El Comité pide al Parlamento Europeo y al Consejo que tengan en cuenta las sugerencias y recomendaciones formuladas aquí y las incorporen como propias en el proceso legislativo de aprobación de la nueva Directiva.

2.1

Fue en los años setenta cuando la Comisión dio a conocer, por primera vez, su intención de intervenir legislativamente en el ámbito de la seguridad de los juguetes, por medio de distintas propuestas que más tarde fueron retiradas por falta de consenso político. Posteriormente, a raíz de la Resolución del Consejo de 23 de junio de 1986 (2) sobre protección y seguridad de los consumidores, una nueva propuesta de la Comisión señaló, en términos más consensuados, la necesidad de una armonización, a nivel europeo, de la definición de «juguete», de sus normas de fabricación, de los principales requisitos de seguridad, de las condiciones de su comercialización y de las garantías de inocuidad cuando lo utilizan los niños.

2.2

La Directiva 88/378/CE de 3 de mayo de 1988, publicada entonces (3), fue una de las primeras iniciativas legislativas resultantes del «nuevo enfoque» en el ámbito de la armonización técnica y la normalización, basada en la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985 (4).

2.3

El CESE emitió su dictamen obligatorio sobre la propuesta de Directiva presentada en aquella época (5), acogiendo favorablemente el proyecto y lamentando al mismo tiempo los largos retrasos registrados en su elaboración. A partir del postulado según el cual todos los juguetes deben ser fiables y que todos los niños son vulnerables ante el peligro y deben beneficiarse de una protección especial, destacaba ya la necesidad de abordar la cuestión de la seguridad de los juguetes en el contexto más general de la Directiva sobre la seguridad de los productos (6).

2.4

La Directiva de 1988 fue más tarde objeto de varias rectificaciones (7), de una importante modificación mediante la Directiva 93/68/CEE de 22 de julio de 1993 (8) y de una Comunicación de la Comisión relativa a su aplicación (9).

2.5

En 1992 y en 2001 fueron aprobadas y publicadas dos directivas relativas a la seguridad general de los productos que regulan, de manera genérica, la seguridad de los juguetes (10); la última Directiva hacía un especial hincapié en «los cambios introducidos en el Tratado, en particular los artículos 152 sobre la salud pública y 153 sobre la protección de los consumidores, y a la luz del principio de cautela …».

2.6

Veinte años después de la publicación de la Directiva de 1988, la Comisión propone una nueva Directiva en la materia, alegando que desde entonces, la normativa en vigor se ha quedado anticuada, al tiempo que su ámbito de aplicación y los conceptos utilizados deberían reformularse para que sean más claros y adaptarse a las nuevas realidades, que es primordial garantizar la coherencia de sus disposiciones con el marco legislativo general recientemente propuesto para la comercialización de los productos (11) y, sobre todo, que la transposición y la aplicación de la Directiva en los Estados miembros han dado lugar a graves lagunas y disparidades por lo que se refiere a su aplicación, a las cuales procede poner remedio.

2.7

La propuesta aquí examinada se basa en tres importantes estudios técnicos que deben considerarse parte integrante de la propuesta: dos son relativos a las exigencias y a la utilización de algunas sustancias químicas, supuestamente peligrosas, utilizadas en la fabricación de juguetes, y el tercero consiste en un estudio de impacto general cuyo informe final se remonta a 2004.

2.8

A través de esta propuesta la Comisión pretende lograr, en síntesis, los siguientes objetivos:

3.1

El CESE celebra la iniciativa de la Comisión, si bien le reprocha su retraso, dado que la Directiva en curso de revisión tiene más de veinte años y que los parámetros y métodos de producción y comercialización de los juguetes han experimentado desde entonces profundos cambios, así como los gustos y los hábitos de sus destinatarios naturales. El CESE considera, además, que la propuesta examinada podría ser más ambiciosa en sus objetivos, integrando en su contenido las preocupaciones suscitadas por recientes acontecimientos denunciados públicamente y, además, reflejados no sólo en insistentes discursos y tomas de posición de la Comisaria encargada de la protección de los consumidores, sino también en la Resolución del PE de septiembre de 2007, con cuyo contenido está de acuerdo el Comité (12). Lamenta, por ello, que en el debate con el CESE no hubiera estado acompañada por la DG SANCO, que de esta manera no habrá participado directamente en su elaboración.

3.2

El CESE no puede sino asombrarse por el hecho de que el estudio de impacto en el que se basa la propuesta examinada se remonta a más de cuatro años y no expone la situación en la totalidad de los Estados miembros. Cabe añadir que no aparece claramente en qué medida se han tenido en cuenta ni cuál ha sido el grado efectivo, en su elaboración, de la participación y consulta de los representantes de los consumidores y de las familias.

3.3

En cuanto a la denuncia formulada por la Comisión de supuestas deficiencias en la aplicación de la Directiva, al CESE le extraña que aquélla no haya tomado iniciativas para hacer respetar correctamente la legislación comunitaria mencionada.

3.4

El CESE entiende difícilmente cómo es posible, con las reconocidas carencias y deficiencias en materia estadística, admitidas por la Comisión, sacar conclusiones adecuadas, tanto sobre la realidad en la que se propone intervenir como sobre la eficacia de las medidas propuestas. Se sabe, sin embargo, que el mercado de los juguetes en Europa, cuyo volumen se estima en 17 300 millones de euros, al precio al por menor de 2002, y con un volumen de importaciones de más de 9 000 millones de euros, es un sector próspero compartido por más de 2 000 empresas, pequeñas y medianas en su mayoría, que dan empleo directo a más de 100 000 trabajadores (13).

3.5

El CESE considera que la propia naturaleza de la propuesta examinada obligaría a contemplar como fundamento jurídico no sólo el artículo 95, sino también y necesariamente el artículo 153, en la medida en que su contenido no afecta exclusivamente a la realización del mercado interior sino que atañe, además, a una categoría especialmente vulnerable de consumidores, que de ningún modo podrían considerarse «consumidores medios».

3.6

Por otra parte, el hecho de que los niños sean consumidores indirectos de juguetes, en la medida en que no son ellos quienes los adquieren, sino sus padres o los adultos que los ponen a su disposición, debería llevar a la Comisión a reflejar con más rigor en el texto de la propuesta la necesidad de información y educación de esta categoría de consumidores.

3.7

Si bien entiende que la Comisión haya optado en el caso presente por la armonización total, el CESE reafirma su firme convicción de que en casos como éste habría sido más oportuno recurrir al instrumento «Reglamento» en vez de a la «Directiva» por las evidentes ventajas que se habrían derivado en términos de certidumbre y seguridad jurídica y porque se evitarían así los retrasos y las deficiencias en la transposición y las disparidades en la aplicación, problemas que se produjeron con la Directiva actual (14), como señala la Comisión.

3.8

Habida cuenta de la naturaleza de la materia abordada, de la evolución constante del «estado de los conocimientos científicos y técnicos», de la posibilidad de incidentes imprevisibles, claramente puestos de relieve en los casos Mattel y Fisher Price, del aumento preocupante del número de alarmas relacionadas con juguetes, destacados en el último informe anual RAPEX (de 2007), y de que de este sector procede el mayor número de notificaciones (31 %) (15), habría cabido esperar que la propuesta examinada hubiera sacado todas las conclusiones de lo sucedido, en particular, el fracaso del sistema de «post Market Surveillance», procurando que la Directiva fuese de fácil aplicación y cumplimiento para lograr un mercado de los juguetes más seguro, prohibiendo, ante la duda, todo aquello que pueda, aunque no se tenga una certeza absoluta, despertar legítimamente sospechas de peligrosidad, aunque fuera reducida, en la utilización de juguetes por parte de niños y habida cuenta de sus comportamientos imprevisibles. Sin embargo, no ha sido así.

3.9

Por lo que se refiere al marcado «CE», el CESE se limita a recordar y reproducir aquí la posición adoptada en uno de sus dictámenes anteriores relativo al Marco común para la comercialización de los productos, en el sentido de que «la falta de credibilidad del marcado CE representa la falta de credibilidad de todo el sistema: las autoridades de vigilancia del mercado, los productores, los laboratorios y los certificadores y, en última instancia, la propia adecuación de la legislación basada en el nuevo enfoque» (16).

Por consiguiente, el CESE insta urgentemente a la Comisión a que haga compatible el texto final de la propuesta examinada con el texto adoptado para el conjunto de las propuestas relativas al Marco común antes mencionado (17).

3.10

El CESE suscribe enteramente la sugerencia del PE de crear una marca común europea de seguridad para los juguetes, que sería atribuida por terceras entidades independientes, y lamenta que la propuesta no haya dado entera satisfacción al conjunto de sugerencias formuladas en su Resolución de septiembre de 2007. El CESE no ignora, sin embargo, las preocupaciones de las PYME, no en el sentido de que los juguetes que producen y comercializan tengan un nivel inferior de seguridad sino, como se señalaba en el dictamen antes citado, en lo que se refiere a la proporcionalidad de los medios utilizados para la correspondiente certificación de conformidad, en particular para los productos que no se producen en serie o que se producen en serie limitada (18).

3.11

El CESE considera que ninguna sustancia que haya sido debidamente reconocida como potencialmente peligrosa debe intervenir en la fabricación de juguetes, y para ello se precisa un marco ajustado, equilibrado y viable para los fabricantes responsables, y aplicable por parte de las autoridades.

3.12

El CESE celebra la reciente decisión de la Comisión relativa a los «juegos magnéticos», pero deplora que esta cuestión no se aborde en el marco de la propuesta de Directiva examinada y le parece poco firme la reacción de la Comisión ante la gravedad del peligro de los accidentes registrados con este tipo de juguetes, que se ha limitado a un simple «llamamiento» a los Estados miembros y a que pongan, cada uno a su manera, una «advertencia».

3.13

Por lo que se refiere a las sanciones, el CESE considera que estaría plenamente justificada una definición más precisa de su nivel y naturaleza, tal como ha hecho la Comisión en ámbitos donde los efectos perjudiciales de comportamientos reprobables son incluso menores a nivel social.

3.14

En general, el CESE lamenta que no se aproveche la ocasión para situar, en este ámbito, la protección de los niños europeos a un nivel de protección al menos idéntico al que se garantiza, a iniciativa de los propios fabricantes, en algunos de los Estados miembros y en otros países, donde algunos tipos de juguetes están pura y simplemente prohibidos, como se desprende de un muy reciente estudio encargado por el PE (19).

3.15

EL CESE es consciente del alto nivel de competencia existente a nivel internacional en la industria del juguete. Por tanto, insta a la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y al Consejo a tener en cuenta la competitividad del sector a la hora de introducir modificaciones en el proceso legislativo de adopción de esta Directiva. No se trataría de rebajar los estándares de seguridad de los juguetes en detrimento de la protección del consumidor, sobre todo de los niños, sino de llevar a cabo una estricta observancia de las reglas del comercio internacional de forma que las empresas europeas puedan competir bajo unas mismas condiciones.

3.16

Por último, el CESE pide a la Comisión que se muestre sensible a las preocupaciones sociales vinculadas a la fabricación de juguetes, en particular en terceros países en que niños muy jóvenes trabajan en su elaboración en condiciones humanamente condenables en términos de horas y lugar de trabajo, y manipulando diariamente productos tóxicos y extremadamente peligrosos, y que adopte claramente una posición en favor de la defensa del juguete «ecológico» y del juguete «ético».

—

los embalajes de los productos, y más concretamente las situaciones en que los juguetes se envuelven con bolsas de plástico;

—

la posibilidad de que algunas partes de los juguetes puedan desprenderse y ser tragadas por los niños;

—

las características de los juguetes en caso de que se rompan.

—

aclarar que no se debe usar o considerar como un sistema de marcado o etiquetado para el consumo, ni como una garantía de calidad, certificación o aprobación por parte de terceros independientes, sino como una declaración de conformidad y documentación técnica que el fabricante o el importador están obligados a presentar de conformidad con los requisitos del producto bajo su plena responsabilidad a las autoridades y al consumidor;

—

racionalizar los diferentes procedimientos de evaluación de la conformidad;

—

reforzar la protección jurídica del marcado CE registrándolo como marca colectiva, permitiendo a las autoridades públicas que intervengan rápidamente y eviten los abusos manteniendo, no obstante, la posibilidad de marcados nacionales adicionales;

—

reforzar los mecanismos de vigilancia del mercado y los controles aduaneros en las fronteras;

—

realizar un estudio, por parte de los productores y los consumidores, en el que se examinen los aspectos positivos y negativos de un eventual código de conducta voluntario sobre la eficacia de la proliferación de marcados de calidad y etiquetas europeas y nacionales (voluntarios o no) y su relación con el marcado CE».

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/15

1.1

El CESE destaca la importancia de la Estrategia de Lisboa para contribuir a mantener los beneficios del mercado único, así como su desarrollo y consolidación.

1.2

Un mercado único que funcione correctamente, sea competitivo y favorezca la innovación es esencial para que Europa saque el máximo partido de la globalización, al mismo tiempo que salvaguarda sus niveles de bienestar. En este contexto, el CESE expresa su inquietud ante las recientes sentencias del Tribunal de Justicia Europeo en relación con el desplazamiento de trabajadores, cuyas repercusiones para el acervo comunitario en materia de política social está analizando (1).

1.3

Con el fin de desarrollar el mercado único, el CESE destaca que es importante promover y aprovechar los resultados de la investigación científica e innovación, ayudar a los suministradores nacionales de tecnología a fomentar a escala europea tecnologías y productos innovadores, y promover la difusión y explotación transnacional de los resultados de la investigación. El mercado único es una herramienta esencial para la realización de la Agenda de Lisboa. Su objetivo es beneficiar a los consumidores, el crecimiento económico y el empleo mediante el desmantelamiento progresivo de las barreras a la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales, aunque muchas de ellas persistan. Los beneficios de una mayor integración son innegables.

1.4

El «paquete del estudio» del mercado único de la Comisión Europea constituye una buena base para reactivar este último, pero su éxito dependerá en gran medida de la capacidad y la voluntad de los gobiernos nacionales y de sus interlocutores sociales de asumir responsabilidades y poner en práctica los recursos necesarios para convertir esta proclamación de ideas en realidad.

1.5

La aplicación correcta y uniforme de la legislación y de las normas técnicas vigentes es uno de los retos de mayor envergadura. La evaluación del impacto, la reducción de las cargas administrativas y de los gastos que se derivan del cumplimiento de la normativa resultante de la fragmentación fiscal del mercado interior y una consulta más apropiada de los interlocutores sociales y de las partes interesadas, más concretamente de las PYME, son fundamentales, tanto para mejorar la comprensión de los objetivos de reglamentación como para señalar soluciones no reglamentarias.

1.6

Las pequeñas y medianas empresas contribuyen notablemente al funcionamiento eficaz del mercado único. En sus diversas formas, desempeñan un papel especialmente importante en el sector de servicios y son fundamentales en los compromisos sociales en los que se sustenta la economía de la UE. Tanto la «Small Business Act» como la Carta de las PYME reconocen la importancia que éstas tienen en los procesos decisorios y en las instituciones de la UE y los Estados miembros. El CESE, no obstante, opina que se debe prestar más atención al papel que desempeñan en la aplicación de las políticas, sobre todo en lo que se refiere a su contribución al logro de los objetivos de la política económica, ambiental y social.

1.7

El CESE destaca que el Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización es un importante instrumento de solidaridad que ofrecerá a los trabajadores despedidos, debido a los cambios en las pautas comerciales globales, una ayuda concreta para encontrar otro trabajo. Aunque acoge favorablemente que el sistema se aplique a trabajadores de PYME, el Comité lamenta que no esté al alcance de los trabajadores autónomos, que estarán expuestos a esos mismos cambios.

1.8

El CESE exhorta a la Comisión y a los Estados miembros a que garanticen una dotación de recursos suficiente para mejorar la aplicación de las normas del mercado único. También se deberían desarrollar iniciativas para garantizar sinergias entre la política del mercado único, la política de competencia y las políticas social y medioambiental, que son importantes para su buen funcionamiento.

1.9

La Comisión y los Estados miembros deben velar por que las nuevas iniciativas reglamentarias, cuyo objetivo sea contribuir al buen funcionamiento del mercado único, tengan en cuenta tanto el impacto sobre la capacidad competitiva de las empresas europeas como sus consecuencias sociales y medioambientales. Para garantizar la coherencia y la seguridad jurídica de las empresas y los consumidores, así como para evitar nuevas iniciativas que sean contradictorias entre sí, debería preverse una «prueba de compatibilidad con el mercado único» (2) para las nuevas propuestas a escala nacional y de la UE y evaluarse sus repercusiones sociales y medioambientales.

1.10

Se debe ofrecer a los ciudadanos y las empresas un acceso fácil y asequible a la justicia, que incluya medios adecuados de recurso y mecanismos de resolución de conflictos. En este sentido, habría que mejorar el desarrollo de herramientas extrajudiciales de resolución de conflictos.

1.11

El CESE no puede sino acoger con satisfacción el objetivo de la Comunicación de 20 de noviembre de 2007 sobre los servicios de interés general (SIG), que tiene por objeto «la consolidación del marco de la UE aplicable a los servicios de interés general, como los servicios sociales y sanitarios, mediante soluciones concretas para problemas concretos, en su caso» y «una mezcla de acciones específicas por sector y tema».

1.12

Puesto que tanto la legislación primaria de la UE como los Tratados reconocen que los servicios de interés económico general (SIEG) en su conjunto forman parte de los «valores comunes» de la UE y contribuyen a su «cohesión social y territorial», las medidas sectoriales (que tienen en cuenta las características específicas de cada sector) deben combinarse con enfoques específicos por temas.

1.13

Al incorporar a la legislación primaria la distinción entre servicios económicos y no económicos, así como la necesidad de garantizar el respeto de los principios de funcionamiento comunes de los SIEG, el Protocolo sobre los servicios de interés general muestra cómo es ahora más importante que nunca aclarar los conceptos y los planes sometidos a examen para garantizar que tales servicios ya no dependen de un enfoque legislativo o judicial individualizado.

1.14

A pesar de los reiterados llamamientos del Parlamento Europeo para garantizar una auténtica seguridad jurídica para los servicios de interés social general, las propuestas recogidas en la Comunicación sobre los SIG se limitan a un conjunto de respuestas a «preguntas frecuentes», que sin duda serán útiles, pero que carecen de valor jurídicamente vinculante.

1.15

El CESE, por lo tanto, propone un enfoque multifacético y gradual, en el que se combinen los aspectos sectoriales con los temáticos para la adopción de iniciativas legislativas en caso necesario y/o la adaptación de los principios y condiciones a los diferentes sectores (enfoque transversal por temas).

2.1

El conjunto de medidas de la Comisión sometido a examen propone una serie de iniciativas que se apoyan en cinco documentos de trabajo y dos comunicaciones relativas, respectivamente, a los servicios de interés general y a la dimensión social del mercado único (3).

2.2

El CESE ha elaborado dictámenes sobre todos estos temas (4). Recientemente ha aprobado un dictamen de iniciativa sobre la dimensión exterior del mercado único y en la actualidad prepara otro sobre su dimensión social y ambiental (5).

3.1

El Comité celebra que en la Comunicación COM(2007) 724 final se insista en que se asignen competencias a los consumidores y a las PYME para ayudarles a beneficiarse del mercado único y responder mejor a sus expectativas y preocupaciones. Por lo tanto, acoge con satisfacción que la política del mercado único preste especial atención a los ámbitos relacionados con los consumidores, como la energía, las telecomunicaciones, los servicios financieros minoristas y el comercio al por mayor y al por menor.

3.2

El éxito de la futura política del mercado único dependerá de la capacidad combinada de los Estados miembros y de la Comisión para mejorar su funcionamiento. El mercado único es un «trabajo en curso» y una responsabilidad compartida. Los Estados miembros deben identificarse más con él. Con frecuencia las autoridades nacionales incumplen sus responsabilidades de gestión al respecto, lo cual ocasiona nuevos obstáculos que socavan la confianza que aquel debería inspirar. Debería reconocerse más el importante papel de apoyo que tienen los interlocutores sociales.

3.2.1

La Comisión se propone dar mayor prioridad a una aplicación correcta. Hay que crear instrumentos para mejorar los resultados de la legislación en la práctica. Son decisivas al respecto una transposición oportuna y correcta de la legislación comunitaria y la simplificación administrativa. La correcta transposición de la Directiva relativa a los servicios es especialmente importante para alcanzar sus objetivos de empleo y crecimiento.

3.3

Ofrecer soluciones fáciles y rápidas a los problemas a los que se enfrentan los ciudadanos y las empresas en el mercado único ha de seguir siendo una prioridad. Solvit es una herramienta particularmente útil pero, por desgracia, «infrautilizada», debido a la falta de conocimiento del sistema y de su utilidad y de los recursos adecuados, sobre todo a escala nacional. Se recomienda encarecidamente el lanzamiento de iniciativas para remediar esta situación, incluida la adopción de medidas para garantizar los recursos suficientes en los centros Solvit, tanto humanos como financieros, al igual que la aplicación de iniciativas dirigidas a ampliar su alcance.

3.4

El CESE apoya la intención de la Comisión de racionalizar y acelerar los procedimientos de infracción dando prioridad a los casos que presenten el mayor riesgo y que sean económicamente importantes, sin comprometer la eficacia de los elementos de disuasión existentes.

3.5

Queda mucho por hacer en materia de vigilancia del mercado de los productos producidos localmente y los productos importados. El deber correspondiente incumbe tanto a las autoridades de los Estados miembros como a la Comisión Europea.

3.6

El CESE echa en falta una mayor atención de la Comisión a la asistencia a las PYME, vinculando la política al respecto con los objetivos sociales y ambientales de la Unión Europea y, finalmente, la supresión de todas las barreras no arancelarias nacionales, entre ellas las que se oponen a la libre circulación de capitales y de trabajadores (6).

3.7

Más en general, sigue siendo fundamental que la Comisión continúe desempeñando una función importante como garante del Tratado y ejerza su derecho de iniciativa para que el mercado único funcione correctamente.

3.8

El CESE está de acuerdo en que es importante que se sigan realizando esfuerzos para reducir aún más los costes de la fragmentación fiscal del mercado único a través del fomento de normas comunitarias que apoyen el desarrollo de actividades transfronterizas y contribuyan a consolidar el mercado único.

4.1

El CESE acoge con satisfacción el objetivo de garantizar un proceso de formulación de políticas más incluyente y el deseo de ampliar la intervención de los interesados. Es fundamental la realización una evaluación sistemática del impacto.

4.2

Al preparar la evaluación del impacto es esencial consultar a los interesados representativos. Por otro lado, las evaluaciones deben ser controladas por un órgano independiente y externo formado por expertos, sin olvidar a los grupos de usuarios finales de la legislación.

4.3

También se deben reducir las cargas administrativas sobre las empresas sin comprometer los resultados sociales.

4.4

Para garantizar la coherencia y la seguridad jurídica de las empresas y los consumidores, y evitar nuevas iniciativas que generen nuevas barreras, debería preverse una «prueba de compatibilidad con el mercado único» para las nuevas propuestas a escala nacional y de la UE, acompañada de una evaluación de sus consecuencias sociales y medioambientales (7). Los textos legales poco claros, a menudo mal aplicados e interpretados de forma diferente, crean contradicciones en la legislación comunitaria.

4.5

Es de la máxima importancia mejorar la información y los datos sobre la aplicación práctica de las normas sobre el mercado único. La Comisión debería adoptar una actitud más abierta revelando información sobre los Estados miembros que no cumplen sus responsabilidades y ayudando a la función de los interlocutores sociales nacionales haciendo que los informes nacionales sean más coherente y transparentes.

5.1

El CESE concuerda con la Comisión en que la globalización es una fuente formidable de dinamismo y competitividad y que el mercado único es un activo que debe utilizarse como trampolín para afrontar esos retos.

5.2

La liberalización del comercio se entiende acertadamente como primer pilar de la estrategia de la UE en este ámbito. Una conclusión ambiciosa de la Ronda de Doha y la finalización de las negociaciones sobre un acuerdo de libre comercio de gran alcance iniciadas en el marco de la Comunicación «Una Europa Global» servirán para medir el éxito de la UE.

5.3

Las cuestiones de reglamentación y de normas técnicas determinan en medida cada vez mayor la capacidad de las empresas para actuar en la escena internacional. Las organizaciones europeas de normalización, como CEN, Cenelec y ETSI, en colaboración con organizaciones de consulta, tales como Normapme (9), deben velar por que estas normas técnicas sean accesibles a todas las empresas, especialmente las pequeñas, en toda la UE y en los países en desarrollo.

5.4

Con razón, la Comisión insiste en la necesidad de una mayor cooperación, equivalencia y convergencia internacionales en materia de reglamentación. El objetivo a largo plazo ha de ser «una prueba, una norma técnica, aceptada por todos».

5.5

La legislación de la UE debe preservar la competitividad. Unas cargas excesivas sobre las empresas de la UE no se ven compensadas por la aceptación internacional de las normas técnicas de la UE. La cooperación en materia de reglamentación con los países asociados no tendrá éxito sin un espíritu de innovación y de apertura a otros enfoques.

5.6

El CESE celebra el compromiso de proceder a una evaluación comparativa de la reglamentación de la UE con las buenas prácticas internacionales, especialmente las de los principales socios comerciales. Tal evaluación comparativa debería incluirse sistemáticamente en la evaluación de impacto de la UE y ésta debería estar abierta a la cooperación en materia de reglamentación con los socios comerciales importantes. La UE debe aceptar oficialmente las normas técnicas internacionales reconocidas para la evaluación de la conformidad.

5.7

Deben fomentarse iniciativas de la UE para asumir a escala mundial una posición de liderazgo en la formulación de reglas y la elaboración de normas técnicas internacionales de base científica y elevada calidad para los productos industriales y alimentarios. Las normas técnicas comunes deberían ir acompañadas de unos objetivos de reglamentación comunes. Por lo tanto, el Comité recomienda centrar más la atención en los acuerdos bilaterales y en las redes de reguladores internacionales.

5.8

La UE debe seguir apoyando el libre comercio, ofreciendo al mismo tiempo un nivel adecuado de vigilancia del mercado, como protección contra la importación de productos inseguros. No obstante, la Comisión debe velar por que no se abuse de estas medidas y nuevos sistemas de normas técnicas privadas con afán proteccionista (10).

6.1

El Comité apoya la opinión de que una dimensión social ayudará a mejorar el funcionamiento del mercado único, conforme a la estrategia de «crecimiento y empleo» y gracias a la gran importancia que esta pone en una economía saludable de las PYME.

6.2

Puesto que la integración del mercado de trabajo es la mejor salvaguardia contra la exclusión social, aprovechar mejor la población activa de Europa en unas sociedades en rápida evolución debe ser el núcleo del plan de la Comisión en términos de «oportunidades, acceso y solidaridad». La Comisión debe colaborar con los interlocutores sociales para que esta idea se aplique especialmente a los grupos vulnerables, inmigrantes y minoritarios.

6.3

Para responder a los retos de la globalización, es decir, al cambio tecnológico y a la evolución de las realidades sociales y medioambientales, las iniciativas políticas deben orientarse a conseguir determinadas metas sociales mediante el aumento de las tasas de empleo y la creación de unas condiciones generales que favorezcan un gran crecimiento de la productividad.

6.4

La importancia de la integración de la «flexiguridad» (11) en todas las políticas de la UE ha sido destacada por el CESE en un dictamen sobre el asunto (12). Las PYME, y especialmente los trabajadores autónomos, son fundamentales para el funcionamiento eficaz de unos mercados de trabajo flexibles. Con este fin, es necesario comprender mejor el papel de las PYME en relación con la provisión de la política social.

7.1

Con el ánimo de desarrollar el mercado único, el CESE resalta la importancia de promover y extraer provecho de la investigación científica y los resultados de la innovación, ayudando a los suministradores nacionales de tecnología a fomentar en el ámbito europeo los productos y tecnologías innovadores, así como a apoyar la divulgación y la explotación transnacional de los resultados de la investigación. La calidad del mercado único puede influir mucho en la capacidad innovadora de Europa. Se requiere una coordinación de esfuerzos a escala europea en I+D entre «agrupamientos» de PYME, grandes empresas, institutos de investigación, universidades y el nuevo Instituto Europeo de Innovación y Tecnología.

7.2

El progreso hacia la implantación de un sistema de patentes más competitivo en términos de costes y de seguridad jurídica es fundamental para la capacidad de innovación de Europa. Ello incluye avanzar hacia un sistema de patentes con jurisdicción común para Europa que ofrezca a todas las empresas la mayor calidad, rentabilidad y fiabilidad, así como una patente comunitaria que responda también a estos criterios y beneficie particularmente a las PYME. También se precisa una buena protección de los derechos de propiedad intelectual con medidas efectivas a nivel europeo e internacional contra la creciente lacra de la falsificación y la piratería.

7.3

La innovación en la administración de la política social debería incluir las diversas organizaciones de economía social (como las cooperativas), que pueden aproximar la prestación de servicios a las comunidades de usuarios, con una supervisión reglamentaria adecuada.

7.4

La nueva política del mercado único debe desempeñar un papel central en la creación de una economía mundial ecológicamente sostenible.

8.1

Una política equilibrada de protección de los consumidores es importante para el buen funcionamiento del mercado único. El CESE considera que los consumidores son fundamentales en la nueva visión de la Comisión sobre un mercado único verdaderamente incluyente. Se debe prestar más atención a la experiencia de los consumidores en el mercado, por ejemplo mediante la realización de evaluaciones de impacto o la inclusión de los intereses de los consumidores en la Agenda de Lisboa.

8.2

La atención debe centrarse en un mercado común que beneficie tanto a los consumidores como a las empresas y en el papel que puede desempeñar el sector de servicios en la economía, elevando la calidad y la confianza de los consumidores. Estos últimos deben tener un acceso real a los bienes y servicios ofertados en toda la UE, en tanto que las empresas han de poder ofrecer sus bienes y servicios en cualquier parte en la UE tan fácilmente como lo hacen en su mercado nacional. La armonización, junto con el reconocimiento mutuo, ofrece la base apropiada para esta situación de «todos ganan» (13).

9.1

El CESE ha expresado en varios dictámenes (15) su preocupación por la situación de inseguridad jurídica en relación con los SIG.

9.2

En la Comunicación se destaca el papel del protocolo específico sobre los servicios sociales de interés general anejo al Tratado de Lisboa («Protocolo sobre los servicios de interés general»), que, según la Comisión, tiene por fin crear un marco coherente que oriente la acción de la UE, proporcionando una base sólida para definir los servicios de interés general (16).

9.3

En cambio, la Comunicación sobre los SIG sólo hace referencia de pasada al nuevo artículo 16 del Tratado de Lisboa, sin extenderse sobre sus consecuencias, pese a que éste introduce un nuevo fundamento jurídico para los servicios de interés económico general (SIEG), confiriendo al Consejo y al Parlamento la tarea de establecer, por medio de reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, los principios y las condiciones necesarios para que los SIEG puedan cumplir su misión.

9.4

La aplicación efectiva del principio de prevalencia de las misiones de interés general, posibilitado ahora por el nuevo artículo 16 del Tratado de Lisboa, ayudará a reducir los recursos al arbitraje del Tribunal de Justicia.

9.5

El Tratado de Lisboa ofrece una serie de innovaciones, tales como el nuevo artículo 16 arriba mencionado y una referencia general a los SIG y a los servicios de interés general no económicos. Ayuda a reorientar la cuestión de los servicios de interés general dentro del ámbito de actuación de la Comunidad conforme al principio de subsidiariedad.

9.6

A juicio del CESE, el nuevo Tratado de Lisboa (artículo 16 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —TFUE— y Protocolo sobre los SIG) es, por tanto, sólo el comienzo de un nuevo enfoque para lograr una mayor seguridad jurídica y una reglamentación más coherente de los regímenes de SIG nacionales y de la Comunidad.

9.7

El Protocolo sobre los SIG constituye un manual de reglas sobre los servicios de interés general, tanto económicos como no económicos, pero no hace ningún intento de resolver el problema de la distinción entre estas dos categorías.

9.8

Al incorporar a la legislación primaria la distinción entre servicios económicos y no económicos, así como la necesidad de garantizar el respeto de los principios comunes de funcionamiento de los SIEG, el Protocolo sobre los SIG muestra cómo es ahora más importante que nunca aclarar los conceptos y los regímenes objeto de examen, con el fin de ofrecer seguridad jurídica a las empresas y organismos encargados de gestionar estos servicios y a sus principales beneficiarios.

9.9

La Comunicación sobre los SIG propone «la consolidación del marco de la UE aplicable a los servicios de interés general, como los servicios sociales y sanitarios, mediante soluciones concretas para problemas concretos, en su caso» y «una mezcla de acciones específicas por sector y tema».

9.10

Esa actuación debe tener en cuenta naturalmente las características específicas de cada sector considerado. No obstante, puesto que el Derecho primario ha reconocido que los SIEG en su conjunto forman parte de los «valores comunes» de la UE y contribuyen a su «cohesión social y territorial», es necesario combinar las medidas sectoriales (que tienen en cuenta las características específicas de cada sector) con enfoques específicos por temas.

9.11

El CESE, por lo tanto, propone un enfoque multifacético y gradual, en el que se combinen los aspectos sectoriales con los temáticos para la adopción de iniciativas legislativas en caso necesario y/o la adaptación de los principios y condiciones a los diferentes sectores (enfoque transversal por temas).

10.1

El CESE destaca la importancia de la Estrategia de Lisboa para contribuir a mantener los beneficios del mercado único, así como su desarrollo y consolidación.

10.2

La Comisión ha introducido el concepto de «servicios sociales de interés general» (SSIG), desarrollándolo en su Libro Blanco sobre los SIG, así como en dos comunicaciones (17) y en un «documento de trabajo interno» (18).

10.3

La Comunicación no propone una definición de estos SSIG y prefiere hacer una distinción entre dos grupos generales de tales servicios: en primer lugar, los sistemas legales y complementarios de protección social y, en segundo lugar, los «demás servicios esenciales prestados directamente a la persona».

10.4

El enfoque prudencial de la Comisión muestra lo difícil que es clasificar los SSIG, ya que éstos reflejan misiones específicas y muy variadas que están profundamente arraigadas en las preferencias colectivas nacionales e incluso locales.

10.5

Durante la consulta sobre el Libro Verde de 2003, la mayoría de los interesados del sector (autoridades locales, operadores, representantes de los usuarios) declaró tener la sensación de que aumentaba la inseguridad jurídica con respecto al corpus legislativo comunitario que les era aplicable, dadas sus características específicas, en particular en lo relativo a la autorización para prestar el servicio. Recalcaron que quedaban en una «zona gris» que dificultaba la realización de su labor. Tal reacción, a su vez, tuvo los efectos siguientes:

10.6

La Comisión, sin embargo, no se ha adherido a este enfoque, que evidentemente contradice el de carácter sectorial que ella favorece, y ahora se propone limitar sus propuestas a un conjunto de respuestas a «preguntas frecuentes» y un servicio de información interactivo que sin duda será útil, aunque carecerá de valor jurídico vinculante.

10.7

Para responder a los llamamientos en favor de la seguridad jurídica, entre otras cosas en virtud del artículo 16 del TFUE, que abre nuevas perspectivas en cuanto al papel y el lugar de los SIEG en la Unión Europea, incluidos los SSIG, es preciso continuar con el proceso de aclaración de conceptos y también los marcos comunitarios aplicables a las actividades de interés público.

11.1

El Comité acoge con satisfacción los objetivos enunciados en la Comunicación sobre «Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social para la Europa del siglo XXI» (21), que va dirigida a los ciudadanos de la UE, la sociedad civil y las empresas, incluidas las PYME, y se basa en los instrumentos fundamentales de Europa, como el mercado único, la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo y la Estrategia de desarrollo sostenible.

11.2

La transformación que están experimentando las sociedades europeas (UE 27 con 500 millones de ciudadanos, cambios demográficos, globalización, avances tecnológicos y desarrollo económico, entre otros cambios) podría brindar nuevas oportunidades de trabajo y requerir nuevas competencias, pero la adaptación al cambio sigue suponiendo un riesgo de desempleo y exclusión.

11.3

El CESE se pronuncia a favor de que la UE desempeñe un papel más destacado en la facilitación, anticipación y fomento de tales cambios estructurales, promoviendo al mismo tiempo los valores europeos a escala mundial. La Comunicación esboza una nueva «visión social que ofrezca oportunidades de éxito en la vida» para la Europa del siglo XXI y trata de completar la consulta finalizada el 15 de febrero de 2008. En el debate sobre los cambios sociales y sobre el concepto de una realidad social europea han participado, entre otros, la Oficina de Asesores de Política Europea (OAPE), los Estados miembros y las instituciones de la UE. El CESE acoge con satisfacción el objetivo de que el análisis final de estos debates contribuya a la preparación de la nueva Agenda Social que debe presentarse en 2008 y que ha de tener en cuenta el nuevo marco institucional previsto por el Tratado de Lisboa.

—

Oportunidades: para empezar bien la vida, realizar el potencial propio de cada cual y explotar lo mejor posible las posibilidades ofrecidas por una Europa innovadora, abierta y moderna.

—

Acceso: métodos nuevos y más eficaces para adquirir una educación, progresar en el mercado laboral, obtener una atención sanitaria y una protección social de calidad y participar en la cultura y en la sociedad.

—

Solidaridad: estimular la cohesión y la viabilidad sociales, y asegurarse de que no se excluye a nadie.

11.4.2.1

El CESE concuerda con la Comisión en que no existe un enfoque único para toda Europa y en que los retos comunes exigen una actuación conjunta apoyada por la ciudadanía activa.

11.4.2.2

Combatir la exclusión social y mejorar el nivel de vida mediante la creación de oportunidades para las personas es esencial para sostener el crecimiento económico y reducir los riesgos de deficiencias en el sistema de bienestar. La confianza en todos los sentidos de la palabra es esencial para el progreso, la modernización y la apertura al cambio.

1)

En el relativo a la juventud: los nuevos cambios sociales y la nueva economía basada en la innovación y la tecnología exigen que se dedique más atención a la educación y las competencias; invertir en la juventud tiene un impacto positivo, tanto en el desarrollo económico como en la cohesión social. La Agenda de Lisboa ha situado la educación en el centro del sistema social y económico europeo al convertir el conocimiento en una palanca de competitividad para Europa en el contexto mundial.

2)

En el relativo a unas carreras que colmen las aspiraciones: una economía y un mercado de trabajo dinámicos requieren unas normas laborales flexibles y unos estrictos criterios sociales (véase «flexiguridad»).

3)

En el relativo a una vida más larga y más sana: la mayor esperanza de vida impone una carga a los sistemas de protección social, pero también crea nuevas oportunidades económicas en materia de nuevos servicios, bienes y tecnologías. La UE debería promover nuevas políticas sociales para aprovechar estas oportunidades y subsanar los fallos de los actuales sistemas de protección.

4)

En el relativo a la igualdad de género: los nuevos modelos económicos inducen nuevos esquemas sociales. Por ejemplo, las políticas laborales deben adaptarse a los nuevos requisitos de igualdad de género. Algunas de las propuestas de la Comisión se refieren a las diferencias de retribución, al sistema fiscal y a las fórmulas de trabajo que favorezcan la vida familiar.

5)

En el relativo a la inclusión activa y la no discriminación: las ampliaciones recientes han puesto de manifiesto las grandes diferencias económicas y sociales existentes entre Estados miembros y regiones. La Comisión Europea se propone fomentar una nueva política de cohesión basada en la aceptación de la diversidad, la inclusión activa, el fomento de la igualdad y la erradicación de las discriminaciones.

6)

En el relativo a la movilidad y la integración satisfactoria: el mercado único ha producido una creciente movilidad de los ciudadanos, influyendo también en las PYME. Esto exige aplicar nuevos enfoques para toda la UE basados en la integración.

7)

En el relativo a la participación activa, la cultura y el diálogo: estos aspectos desempeñan un importante papel en la cohesión social, a la vez que constituyen un activo económico relacionado con la innovación y el desarrollo tecnológico.

11.4.4.1

El CESE subraya que, aunque los Estados miembros son los que tienen la competencia principal en estas políticas, la UE y los interlocutores sociales desempeñan un importante papel en la dirección y el apoyo de las medidas y reformas conexas. El acervo comunitario es un instrumento de primer orden, sobre todo en lo que respecta a las políticas de ampliación y de cohesión, al Tratado de Lisboa y a la Carta de los Derechos Fundamentales.

11.4.4.2

El CESE suscribe las siguientes cinco estrategias definidas en la Comunicación:

—

«The single market: review of achievements» (El mercado único: examen de los logros) [SEC(2007) 1521]

—

«Instruments for a modernised single market policy» (Instrumentos para una política del mercado único modernizada) [SEC(2007) 1518]

—

«Implementing the new methodology for product, market and sector monitoring: Results of a first sector screening» (Aplicación de la nueva metodología de seguimiento de los productos, mercados y sectores: resultados de un primer control sectorial) [SEC(2007) 1517]

—

«The external dimension of the single market review» (La dimensión exterior de la revisión del mercado único) [SEC(2007) 1519]

—

«Initiatives in the area of retail financial services» (Iniciativas en el área de los servicios financieros al por menor) [SEC(2007) 1520].

—

Una Comunicación sobre los «Servicios de interés general, incluidos los sociales: un nuevo compromiso europeo»[COM(2007) 725 final] y varios documentos de trabajo SEC(2007) 1514, SEC(2007) 1515, SEC(2007) 1516]

—

Una Comunicación sobre «Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social para la Europa del siglo XXI»[COM(2007) 726 final].

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/23

1.1

El Comité acoge favorablemente las iniciativas de la Comisión destinadas a apoyar en mayor medida la creación y el crecimiento de las microempresas, así como la consolidación y el estímulo del espíritu empresarial, para ampliar la base de producción y empleo de la Comunidad, con vistas a una mayor competitividad y cohesión y una mejor economía del conocimiento, de acuerdo con los objetivos de la agenda revisada de la Estrategia de Lisboa.

1.2

El Comité aplaude la iniciativa destinada a crear una nueva estructura comunitaria de apoyo al microcrédito, pero considera insuficiente una simple acción de estímulo para los Estados miembros, dado que el sector no bancario, excluido de las directivas bancarias de la UE, tiene una base legislativa insuficiente en muchos Estados miembros y está regulado por disposiciones básicas muy divergentes.

1.3

En opinión del Comité, toda acción piloto de la microinversión socialmente responsable que aúne a las instituciones de microcrédito bancario en un sistema europeo en redes –aplicando los acuerdos de entendimiento MOU con las distintas instituciones y el apoyo de las asociaciones sectoriales– debería orientarse prioritariamente hacia aquellas partes «con pocas posibilidades de crédito bancario»:

1.4

El Comité está convencido de que la aplicación de las nuevas tecnologías de forma innovadora al microcrédito puede incrementar, mediante un sistema de redes, el ámbito de acción de las microfinanzas, aumentar la competitividad y reducir los costes para los consumidores y los usuarios.

1.5

Del mismo modo, el Comité considera que una acción de apoyo al microcrédito debe ir acompañada de una acción de formación para los solicitantes, que facilite su desarrollo y éxito en el mercado, para evitar la exclusión social y realizar, cada vez mejor, los objetivos de la Estrategia de Lisboa.

1.6

Pese a que comparte la opinión de que los cambios necesarios a nivel nacional de los aspectos institucionales y jurídicos de apoyo al microcrédito competen predominantemente a los Estados miembros y deberán ser puestos en práctica a través de los mecanismos del ciclo de gobernanza anual de la Estrategia de Lisboa, el Comité considera indispensable potenciar el sistema de referencia europeo, en particular:

1.7

Por lo que se refiere a la propuesta de una estructura comunitaria de apoyo específico en el compartimento Jeremie del Fondo Europeo de Inversiones, el Comité considera que esta solución no permitiría ni dar una visibilidad óptima a la iniciativa —limitando, por otra parte, su papel a la coordinación de las distintas iniciativas existentes— ni añadir otras actividades a las actividades de asistencia técnica. Por consiguiente, el Comité considera que convendría crear un compartimento independiente, que pueda actuar como Fondo del Microcrédito.

1.8

Por otra parte, la financiación y la asistencia técnica aportadas por esta nueva estructura no deberían referirse solamente a las nuevas instituciones de microfinanciación (IMF) no bancarias, sino dirigirse a todas a fin de no introducir distorsiones en la competencia.

1.9

La Iniciativa comunitaria para el desarrollo del microcrédito debería incluir también el refuerzo del diálogo social y del diálogo entre los diferentes agentes de la sociedad civil, además de valorizar las redes europeas de intercambio de buenas prácticas, como la Red Europea de Microfinanzas, el Centro de Microfinanzas para Europa Central y Oriental y la Plataforma Europea de Microfinanzas.

1.10

En opinión del Comité, la iniciativa de las IMF debe impulsar el papel de las asociaciones empresariales con vistas a comprobar la fiabilidad y la competencia de los agentes, así como el desarrollo de un sólido potencial relacional y fiduciario en el apoyo y acompañamiento —también en materia de formación y asesoría— encaminado a incentivar la autonomía de los beneficiarios y reducir y simplificar las cargas administrativas, particularmente en la fase de elaboración de los planes de negocio.

1.11

La creación de un fondo del microcrédito, conectado de manera racional con las instituciones financieras, las administraciones estatales (2), las organizaciones del sector y los consorcios y cooperativas de garantía, puede convertirse en una importante experiencia para orientar la ingeniería financiera hacia modalidades de «gestión social» del crédito.

1.12

Una visión social del crédito, que también puede sentar las bases para la creación de un fondo del microcrédito, está estrechamente vinculada a los principios de responsabilidad social de las empresas y al valor de más y mejor empleo.

1.13

El apoyo a la certificación medioambiental EMAS puede favorecer, mejor que otros instrumentos, un crecimiento social de las empresas y facilitar la divulgación consciente de un Fondo del Microcrédito.

2.1

En abril de 2007 el Observatorio de las PYME indicó que el principal obstáculo a la innovación de productos y procesos, para las PYME europeas, era el acceso a la financiación, seguido de la dificultad de encontrar personal cualificado. En cambio, los problemas de las empresas más grandes se centran en los recursos humanos.

2.2

Las principales lagunas que se observan en el mercado son la falta de capitales iniciales, la escasez de oferta de fondos y la inadecuación de la demanda. La Comisión abordó estas cuestiones en su Comunicación «Aplicación del programa comunitario sobre la Estrategia de Lisboa: Financiar el crecimiento de las PYME — añadir valor europeo» (3), sobre la que el Comité se ha pronunciado en varias ocasiones (4).

2.3

En particular, el CESE señaló que «deberían intensificarse las políticas de ayuda a la creación y desarrollo de empresas, entre las que cabe citar: una reducción de los plazos y los costes que requiere la creación de una empresa, medidas para mejorar el acceso al capital de riesgo, programas de formación empresarial, medidas para mejorar el acceso a redes y servicios de utilidad pública y una red más amplia de servicios de ayuda a las pequeñas empresas» (5).

2.3.1

El Comité reitera lo ya expresado en anteriores dictámenes (6), en el sentido de que «también las cooperativas, empresas asociadas y mutualidades, así como empresas de nueva creación y microempresas innovadoras, pueden contribuir a aumentar la competitividad y el potencial de innovación en la UE».

2.4

Además, el Comité destacó que un «asunto de suma importancia es la facilitación del acceso a los mercados financieros» y que «debería alentarse a los bancos y a otros agentes financieros implicados, como los fondos de capital de riesgo, a adoptar una actitud más positiva con respecto a la asunción de riesgos» (7).

2.5

La Comisión Europea anunció en otoño de 2007 el examen de una serie de iniciativas en favor de las PYME, como una iniciativa europea para la creación de una nueva estructura de apoyo al microcrédito (8).

2.6

En general, se reconoce que el microcrédito es un instrumento financiero con gran influencia en el espíritu empresarial, el desarrollo económico y la inclusión social productiva, pero que todavía adolece de numerosas carencias e imperfecciones, debidas a las dificultades para obtener inversiones en el capital inicial de la empresa, en particular cuando el solicitante está en el paro, es un inmigrante recién llegado, pertenece a una minoría étnica o reside en una región de la convergencia.

2.7

Otro problema lo plantea el hecho de que para las instituciones financieras existen economías de escala relacionadas con los costes fijos de las transacciones, como la recopilación de información, la evaluación y el seguimiento del préstamo. Esto es, sobre todo, cierto en el caso de la concesión de microcréditos a las actividades autónomas y a PYME que no son suficientemente transparentes y disponen de una capacidad limitada para facilitar información adecuada a la institución financiera.

2.8

De acuerdo con la definición internacional, el microcrédito es un préstamo de escasa cuantía —inferior a 25 000 euros en Europa (9) y a 100 000 dólares en Estados Unidos— destinado a personas con bajos ingresos, que no suelen tener acceso al crédito bancario porque su solvencia es insuficiente o porque los costes de gestión se consideran demasiado elevados (10). El crédito al consumo no se incluye en la definición del microcrédito.

2.9

El Comité comparte la opinión de la Comisión sobre el importante papel del microcrédito en la realización de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, así como en la promoción de la integración social, y considera esencial que se mantenga su función principal de fomento del crecimiento del trabajo autónomo y del desarrollo de las microempresas, sin transformarlo en una mera ayuda social.

2.10

El Comité considera que el microcrédito, en la UE, debe dar respuesta a los problemas planteados por las deficiencias del mercado, garantizando a los empresarios un acceso a la financiación necesaria para emprender o ampliar actividades económicamente productivas, también en el marco de la política de ayuda y cooperación al desarrollo (11).

2.11

A escala comunitaria, el CIP —Micro-credit Guarantee, respaldado por el FEI (12)— es un sistema de garantía del microcrédito concedido por instituciones locales a microempresas (13), pero en la actualidad no existe una normativa comunitaria específica sobre el microcrédito, excepto la que se aplica al sector del microcrédito bancario, sujeto a la legislación bancaria europea (14), aparte de las referencias al microcrédito que se hacen en distintos programas e iniciativas comunitarias (15).

2.12

Por lo demás, cada Estado miembro regula y gestiona el sector del microcrédito de forma diferente: sólo dos Estados miembros cuentan con una legislación específica que regula el sector no bancario de la microfinanciación (16), aunque existen normas contra los préstamos usurarios en otros cuatro Estados miembros (17).

2.13

El Consejo Europeo de primavera señaló, entre otros aspectos, que era de importancia inmediata «facilitar en mayor grado el acceso a la financiación, incluso a través de los instrumentos financieros existentes de la UE» (18) y «fomentar una mayor participación global de la población activa, y hacer frente a la segmentación con el fin de promover una integración social activa».

2.14

El Comité opina que un marco jurídico y de apoyo más extenso podría fomentar mejor la creación de nuevas empresas productivas y su consolidación, al evitar los riesgos de marginación y exclusión del sistema productivo, que pueden generar problemas sociales y delictivos como el recurso a la usura.

3.1

La Comisión formula dos líneas de acción:

4.1

El microcrédito constituye una palanca para la inserción social y permite que las personas y las empresas económicamente débiles y excluidas del sistema bancario clásico accedan a los recursos financieros indispensables para la creación y el desarrollo de actividades generadoras de renta.

4.2

A escala comunitaria, el «Small Business Act» para Europa (19) —cuyo objetivo declarado es definir los principios y las medidas concretas para mejorar el entorno de las PYME europeas— debería permitir la identificación y supresión de los obstáculos que impiden liberar el potencial de las empresas de menor tamaño, mediante mayores esfuerzos de simplificación, un mejor acceso al crédito y normas adecuadas en materia de energía y medio ambiente.

4.3

El Comité considera que debería mejorarse la coordinación de los numerosos instrumentos activados a este respecto, valorando la experiencia adquirida por los instrumentos operativos en el pasado y en la actualidad en el ámbito del microcrédito que, como recuerda la propia Comisión Europea (20), son los siguientes:

4.3.1

El Comité considera que, a la hora de definir la nueva acción comunitaria para el microcrédito, convendrá tener debidamente en cuenta las experiencias positivas que se han registrado en la puesta a punto y en la aplicación plurianual concreta del Programa marco de microfinanciación UE-ACP de la DG Europaid.

4.4.1

Las instituciones financieras europeas, desde principios de los años ochenta (24), y sobre todo gracias a las reflexiones y sugerencias producto de los debates entablados en el marco de las «Conferencias Europeas del Artesanado y las Pequeñas Empresas» (25), han difundido y fomentado en los Estados miembros la cultura de la ingeniería financiera (26).

4.4.2

La necesidad de poner en marcha de forma concreta líneas operativas que redujeran las dificultades de acceso al crédito y contribuyeran a organizar la ingeniería financiera, animó a la Comisión y al BEI, también bajo la presión de las organizaciones europeas de pequeñas empresas, a crear el FEI (27), que, tras un primer breve paréntesis durante el cual prestó también apoyo a las redes de comunicación (28), se ha centrado en apoyar —bajo distintas formas de garantía y, sobre todo, mediante acciones de ingeniería financiera— las medidas de apoyo destinadas a las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (PYME).

4.4.3

Gracias a los programas plurianuales de la Comisión destinados a las microempresas y las pequeñas y medianas empresas y a la cooperación, y recientemente mediante el primer programa específico del CIP (29), las acciones de ingeniería financieras se han desarrollado de la siguiente manera:

4.4.4

El CESE ha expresado en reiteradas ocasiones su satisfacción por las medidas adoptadas, sobre todo en los últimos quince años, por la Comisión, el BEI, y el FEI a fin de apoyar a las empresas de pequeño tamaño. El CESE reconoce la ampliación y modernización del apoyo financiero del grupo del BEI a las PYME (32), pero considera que podrían redoblar los esfuerzos, en particular por medio de programas definidos de común acuerdo con:

4.4.5

En los diferentes Estados miembros, se podría crear una red de «fondos de microcrédito» dotada con fondos rotatorios alimentados por el BEI y con garantías complementarias del FEI, que debería estructurarse a distintos niveles. A nivel regional (NUTS II) y provincial (NUTS III), la concesión de los préstamos podría tramitarse a través de los consorcios de garantía, cuando existan (33). Éstos ya tienen una gran experiencia en materia de capital inicial y, con un fondo de riesgo adecuado garantizado por el FEI, podrían, a su vez, ofrecer una garantía fiduciaria.

4.4.5.1

Es necesario aclarar esta nueva propuesta en lo relativo a la creación del microfondo por parte del Grupo del BEI y la Comisión Europea. El propósito de esta iniciativa es apoyar a las instituciones que financian el microcrédito en toda Europa proporcionado tanto financiación (ayudas, préstamos, créditos intermedios o instrumentos de capital) como asistencia técnica. El FEI está procediendo a la creación de este microfondo con un capital inicial en torno a los 40 millones de euros (de los cuales 20 proceden del BEI) y, en opinión del CESE, debería gestionar el fondo en el futuro.

4.4.6

El microcrédito podría ser suficiente para adquirir material o equipamiento simple, necesario para el inicio de una actividad empresarial, o para renovar los equipamientos, algo que siempre es necesario en una microempresa (34).

4.4.6.1

A juicio del Comité, se debería dedicar una atención especial al microcrédito dirigido a las mujeres empresarias. En estos casos se debería prestar mayor atención a la flexibilidad, a las modalidades y a los criterios de concesión del crédito, para afrontar condiciones objetivas de malestar social o psicológico que pueden agudizarse en casos de:

4.4.6.2

Las modalidades y la gestión de los microcréditos dirigidos al desarrollo de la actividad de las mujeres deberían tener en cuenta de forma predominante las prioridades de inserción y reinserción social y económica de las mujeres en el tejido productivo de la sociedad, teniendo en cuenta la necesidad de actuar contra el peligro de la falta de estima y de reforzar el desarrollo de la cultura empresarial y la capacidad de asumir mayores responsabilidades y riesgos.

4.4.7

El microcrédito debería brindar también una oportunidad a aquellos jóvenes que deseen emprender una actividad autónoma, pero que, a pesar de contar con una suficiente preparación profesional y verse animados por el deseo de convertirse en empresarios, no disponen de posibilidades económicas.

4.4.7.1

La primera garantía del préstamo —que en cualquier caso debe ser concedido por una institución financiera, bancaria o no— estará constituida por el equipamiento adquirido. Pero lo que incita a las instituciones financieras a adoptar un enfoque menos fiscal en la concesión del préstamo (35) es el hecho de que exista un «Fondo Europeo del Microcrédito» dotado de recursos financieros y conocimientos técnicos que le permitan intervenir periódicamente, por medio del FEI, los consorcios de garantía y las organizaciones sectoriales para remediar las posibles insolvencias acumuladas, pero que también tenga la capacidad y la voluntad de promover las mejores normas de solidez, diversificación y mejora de la producción, la transparencia y la lucha contra la usura (36).

4.4.8

Los estudios realizados sobre la insolvencia de las microempresas y de las pequeñas empresas en los últimos diez años, en los principales países europeos, revelan que los casos de insolvencia no superan el 4 % de los préstamos concedidos (37). Eso significa que, dado que el porcentaje es inferior al 5 %, el multiplicador que puede utilizarse para garantizar el crédito concedido por la institución financiera es igual a 20.

4.4.9

Con un multiplicador igual a 20 y una garantía fiduciaria que cubra el 50 % de la insolvencia de cada deudor, un consorcio de garantía que disponga de un fondo de riesgo de un millón de euros podría garantizar préstamos hasta un total de 40 millones de euros a un gran número de empresarios (38).

4.4.9.1

El sistema de «consorcios de garantía», mediante la concesión de garantías, permitió en 2007 conceder financiación a las empresas artesanales italianas por un importe de cerca de seis mil millones de euros.

4.4.10

En la UE-27 se crean cada año alrededor de 500 000 nuevas empresas. El número de empresas que desaparecen cada año es ligeramente inferior (39). El 99 % de las empresas creadas anualmente son PYME y, de éstas, al menos 240 000 sólo están constituidas por su propietario (40).

4.4.11

Si retomamos el ejemplo citado en el punto 4.4.9, se podría, con un fondo de riesgo de un millón de euros, y gracias a la ingeniería financiera, garantizar, por medio de una Caja del Microcrédito, un préstamo de 25 000 euros a 1 600 pequeñas empresas.

4.5.1

Como ya se ha señalado, el crédito constituye uno de los instrumentos fundamentales para el desarrollo económico y social y la materialización de la «economía social de mercado».

4.5.2

Por este motivo, han venido surgiendo y ganando cada vez más espacio nuevas perspectivas que ya no perciben el crédito como una mera relación entre el cliente y el instituto financiero, sino como un instrumento de alto valor social derivado de su vinculación tanto con un mayor empleo —y más seguro— como con el desarrollo económico.

4.5.3

De estas nuevas perspectivas, más amplias, se deriva la necesidad de repartir entre varias partes los riesgos asociados a la concesión del crédito.

4.5.4

El reparto de los riesgos del crédito entre distintos entes:

4.5.5

Atendiendo a su valor social, la concesión de un crédito debe subordinarse cada vez más y mejor al principio de la responsabilidad social de la empresa, y exige del empresario la preparación y la adhesión a los valores del desarrollo sostenible.

4.5.6

La certificación medioambiental EMAS (41) es más útil que otras certificaciones para servir de condición ligada a la función social del crédito, en el seno de un proceso de ingeniería financiera.

4.5.7

En estos últimos años, sólo algunas decenas de millares de empresas han podido aprovecharse de los instrumentos financieros comunitarios (42). Existe, por tanto, una divergencia importante entre la fenomenología del problema y los resultados obtenidos. Esto induce a reflexionar sobre las posibilidades concretas de intervención por medio de sistemas que permitan una mayor participación de las instituciones financieras y la multiplicación de los resultados.

4.5.8

Los días 20 y 21 de noviembre de 1997, el Consejo Europeo extraordinario celebrado en Luxemburgo, convocado con un solo punto en el orden del día: el empleo, puso en marcha tres iniciativas concretas para ayudar a las empresas a seguir siendo competitivas en los mercados y pidió a la Comisión que presentara propuestas para consolidar la economía e incrementar el empleo. Las tres iniciativas eran: el Plan de ayuda inicial del MET (Mecanismo Europeo para la Tecnología), la Empresa Conjunta Europea (ECA) y el Mecanismo de garantía PYME. Dos de estas tres iniciativas —la ayuda inicial del MET y el Mecanismo de garantía PYME— estaban destinadas a facilitar el acceso al crédito.

4.5.8.1

Al finales de 2005, más de 277 000 PYME (43) se habían beneficiado del programa Crecimiento y empleo y del MAP (programa plurianual).

4.5.8.2

El «SME Guarantee Facility» es uno de los programas europeos más importantes orientados a las PYME (44).

4.5.9

Cuando se habla de capital riesgo para las microempresas (23 millones de empresas en Europa) y pequeñas empresas (1,1 millón de empresas en Europa, de las que el 90 % son empresas individuales o sociedades de personas), nos referimos únicamente al 5 % o 6 % de este universo.

4.5.10

Por lo tanto, el Comité considera que es indispensable prever formas de apoyo al crédito que se dirijan también a las sociedades de personas, como es el caso de los instrumentos de ingeniería financiera, a fin de evitar que su aplicación siga siendo marginal e impida así a las microempresas y pequeñas empresas crecer en términos de cultura financiera.

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/29

1.1

El objetivo de la actual propuesta es modificar la Directiva 76/769/CEE del Consejo para incluir restricciones a la venta y el uso de diclorometano (DCM) cuando se utiliza como componente en decapantes de pintura para uso industrial, profesional y privado.

1.2

Se trata de la última modificación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo antes de que sea sustituida el 1 de junio de 2009 por el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

1.3

El CESE reconoce las considerables dificultades, de índole científica y política, a que hace frente la Comisión para proponer y llegar a un acuerdo sobre una modificación proporcionada y eficaz en cuanto a los costes que, como exige la Directiva 76/769/CEE, servirá para preservar el mercado interior al mismo tiempo que garantiza un elevado nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente.

1.4

El CESE está de acuerdo en que existen pruebas concluyentes de que, cuando se producen altas concentraciones de vapores como resultado de la elevada volatilidad del DCM, estas pueden ocasionar la pérdida de consciencia y la muerte. Estas situaciones vienen ocasionadas por prácticas industriales poco adecuadas, entre ellas una ventilación insuficiente. Menos concluyentes son las pruebas de que, cuando usan ocasionalmente estos productos en el ámbito doméstico, los usuarios se exponen a importantes riesgos. Por este motivo, la propuesta de prohibir las ventas resulta desproporcionada, y dados los riesgos conocidos, aunque hasta ahora no cuantificados, de los productos y procedimientos alternativos, es poco probable que dicha prohibición produzca una reducción global de la tasa de accidentes registrados, que es bastante baja.

1.5

Asimismo, el CESE señala, como hicieron ya los consultores contratados por la Comisión, que los riesgos especiales del DMC no quedan totalmente cubiertos por los pictogramas existentes o las frases de riesgo y seguridad. Esta misma observación se aplica al riesgo de que son objeto los niños, normalmente en el ámbito doméstico. Se trata de un fallo del sistema de etiquetado, y no de los productos o las personas implicados. Por este motivo, se hacer ciertas recomendaciones sobre el envasado y el etiquetado, a fin de rectificar esta situación.

1.6

También se señalan otros problemas, en particular la ausencia de los límites de exposición profesional acordados y de orientaciones o normas sobre unas buenas prácticas industriales. En este sentido se considera que el acto alemán TRGS 612 ofrece un excelente modelo.

1.7

Asimismo, se presentan una serie de observaciones de carácter general para su examen por la Comisión, el Parlamento Europeo y los Estados miembros, en la esperanza de que pueda alcanzarse un acuerdo. De lo contrario, el resultado será una fragmentación del mercado interior y los usuarios, tanto en el lugar de trabajo como fuera de él, seguirán expuestos al riesgo.

2.1

Como se indicó anteriormente, el Reglamento (CE) no 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), entrará en vigor el 1 de junio de 2009. Este Reglamento derogará y sustituirá a una serie de reglamentos y directivas del Consejo y de la Comisión, incluida la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos.

2.2

En el anexo I a la Directiva 76/769/CEE del Consejo se establecen las restricciones específicas que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, sobre las que ha existido un consenso y que se han aplicado durante los últimos treinta años. El 1 de junio de 2009 esas restricciones pasarán a convertirse en la piedra angular del anexo XVII al Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

2.3

Las modificaciones anteriores de la Directiva 76/769/CEE del Consejo (es decir, las que se hicieron para añadir nuevas medidas restrictivas) se llevaron a cabo en forma de directivas que requerían su aplicación por los Estados miembros. No obstante, la presente propuesta de la Comisión consiste, en lugar de en una directiva, en una decisión con efecto inmediato. Por consiguiente, no requerirá la incorporación a las legislaciones nacionales, puesto que, de otro modo, las nuevas leyes quedarían derogadas el 1 de junio de 2009 cuando entre en vigor el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

2.4

Todas las propuestas sobre restricciones de comercialización y uso de sustancias y preparados peligrosos que se presenten ulteriormente recaerán en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

2.5

Por lo general, las sustancias (y cualquier preparado que las contenga) para las que se ha considerado necesario establecer restricciones de comercialización y uso, se han decidido mediante evaluaciones de determinadas «sustancias prioritarias» designadas por los Estados miembros y publicadas en cuatro listas prioritarias en entre 1994 y 2000, de conformidad con el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo.

2.6

Se ha evaluado, asimismo, una serie de sustancias no incluidas en las listas para determinar sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente, se han presentado propuestas para restringir su comercialización y uso, y se han abordado nuevos problemas a instancias de los Estados miembros. El DCM ha sido incluido en este apartado. Por una serie de variadas razones, determinados Estados miembros ya han restringido su uso —o tienen previsto hacerlo—, en particular como componente decapante de pintura. Otros Estados miembros consideran dichas medidas desproporcionadas, costosas y con posibles consecuencias desfavorables para los usuarios. Existen algunas pruebas —o falta pruebas suficientes— que corroboran ambas posturas.

2.7

El Consejo examinó por primera vez la Propuesta en su conjunto a principios de junio. Si se logra alcanzar un acuerdo durante los próximos meses, la Propuesta podrá seguir su curso previsto. De lo contrario, la Propuesta será rechazada. En tal caso, el mercado interno de los decapantes de pintura a base de DCM seguirá fraccionado, evolucionando hacia una mayor desintegración. Posteriormente, el DCM pasará a ser evaluado en su momento con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH), considerándose su uso como decapante de pintura como una de tantas vías de exposición que deberán examinarse. Lógicamente no está claro qué recomendación se emitirá finalmente ni cuándo.

3.1

El DCM es un compuesto de hidrocarburo de bajo punto de ebullición alifático halogenado incoloro con un aroma levemente dulce. Durante muchos años se ha empleado como disolvente fuerte y poco inflamable principalmente en la elaboración de productos farmacéuticos, aerosoles y colas, así como en otras aplicaciones como decapantes de pintura, desengrasado de metales y disolventes de extracción para productos alimenticios.

3.2

Aunque considerado uno de los hidrocarburos halogenados de bajo peso molecular más seguros, el DCM debe emplearse con precaución. Figura en la categoría 3 de la clasificación de la Unión Europea de las sustancias cancerígenas, es decir, «sustancias cuyos posibles efectos cancerígenos en el hombre son preocupantes, pero de las que no se dispone de información suficiente para realizar una evaluación satisfactoria». Por consiguiente, debe ir acompañado de la frase R40 («posibles efectos cancerígenos»). Además, en la Directiva marco de política de aguas figura como sustancia prioritaria.

3.3

No obstante, más preocupante resulta su carácter de poderoso narcótico, depresivo del sistema nervioso central que puede desembocar en la pérdida de consciencia o en la muerte. Ello ha provocado una serie de accidentes, algunos mortales, generalmente vinculados con prácticas inseguras e importante sobreexposición, especialmente en el marco de operaciones industriales a tanque abierto o de un uso profesional a gran escala. Su uso en sistemas cerrados, cuando es factible, evita dichos riesgos.

3.4

Los niveles de producción de DCM en Europa (en plantas situadas en Alemania, Francia, Italia, España, Países Bajos, Reino Unido y Rumanía) disminuyen paulatinamente a medida que se va disponiendo de otras sustancias. De las 240 000 toneladas aproximadamente fabricadas actualmente en Europa, se exportan alrededor de 100 000 toneladas. Entre un 30 y un 50 % del volumen sobrante se emplea en la industria farmacéutica y entre un 10 y un 20 % se comercializa en forma de DCM puro como decapante de pintura. El DCM reciclado procedente de la industria farmacéutica da lugar a un volumen equivalente. La presente Propuesta se refiere únicamente al uso del DCM como decapante de pintura.

3.5

En la mayoría de los hogares se emplean decapantes de pintura esencialmente para conservar y decorar objetos de madera, metal, piedra o escayola así como superficies situadas tanto en el interior como en el exterior. Existen, además, una serie de mercados más especializados que abarcan la restauración artística, la eliminación de grafiti y la pintura de vehículos de gran envergadura como trenes o aviones.

3.6

Los decapantes de pintura se clasifican, de manera algo arbitraria, en tres categorías, a saber: industrial (uso in situ continuo y a gran escala); profesional (en diversos lugares por especialistas, constructores y decoradores) y privado (particulares que efectúan ocasionalmente labores de mantenimiento).

3.7

Resulta difícil determinar para cada grupo el número de incidentes que acaecen actualmente. Dado que los síntomas por sobredosis de DCM se asemejan a los de un ataque cardiaco, es posible que algunos de ellos no se identifiquen como tales. Con arreglo a los datos transmitidos a la Comisión por los consultores Risk & Policy Analysts (RPA), durante los últimos veinte años se produjeron en Europa entre tres y cuatro incidentes por año atribuibles al uso de decapantes de pintura a base de DCM, uno de ellos mortal. Los accidentes mortales se produjeron sobre todo en Francia (6), Alemania (6) y Reino Unido (5); los demás accidentes se concentraron en el Reino Unido (36), Suecia (12) y Francia (6). En el sur de Europa sólo se ha registrado un incidente durante el período analizado por los consultores Risk & Policy Analysts (1930-2007); se trata de un fallecimiento en accidente laboral acaecido en España en 2007. Las condiciones climáticas y las prácticas laborales locales pueden ser significativas. Cuando hace calor, las ventanas permanecen abiertas, asegurándose una buena ventilación de manera que el riesgo es desdeñable; en áreas de clima frío, suele ocurrir lo contrario.

3.8

Los accidentes acaecen con igual frecuencia en el ámbito industrial y profesional. La mayoría de los accidentes no mortales se produjeron como consecuencia del manejo por agentes considerados «profesionales». Los accidentes mortales se atribuyeron casi todos a la ventilación insuficiente y al uso inadecuado del equipo de protección individual, especialmente tratándose de grandes operaciones a tanque abierto.

3.9

Resulta imposible comprobar la existencia de un posible accidente mortal señalado por un consumidor (o profesional) en Francia en 1993 ya que se ha puesto en duda una prueba clave. Sólo se registró el fallecimiento de otro consumidor en los Países Bajos en 1960. Otros factores pueden resultar relevantes.

3.10

Naturalmente, existen alternativas a los decapantes de pintura a base de DCM. En general se clasifican en tres grupos, a saber, los decapantes físico-mecánicos (mediante sableado, raspado y granallado); «decapantes térmicos mediante pirólisis» (en hornos, sobre lechos fluidizados calientes o mediante sopletes o pistolas de calor) y los decapantes químicos (mediante disolventes muy potentes, incluido el DCM; líquidos o pastas corrosivas, generalmente muy alcalinos, o bien mezclas a base de ácido fórmico o peróxido de hidrógeno). Cada proceso puede funcionar y resultar preferible según las circunstancias. Todos presentan algún tipo de riesgo, debido ya sea a su impacto sobre las partículas, el calor, el fuego, las explosiones, la irritación de los ojos y de la piel o en función de la composición del producto que se esté decapando, especialmente cuando se trate de pinturas aplicadas antes de 1960. Cuando se trata de varias capas de pintura, de cien años o incluso más, aplicadas por ejemplo en inmuebles antiguos pero aún en uso, o también en propiedades muy solicitadas en el mercado, o bien en superficies muy delicadas que es preciso evitar dañar, es preciso utilizar diversas estrategias y recurrir en cierto modo a la experimentación.

3.11

No se dispone de datos sobre el porcentaje del mercado global correspondiente a cada una de las alternativas reflejadas en la clasificación o a los costes por metro cuadrado decapado. Se considera que el DCM es el disolvente de uso más frecuente, especialmente por parte de los particulares, junto con las aplicaciones a base de sosa cáustica también muy usuales. Comparar los costes resulta difícil incluso dentro del conjunto de los productos químicos. Al parecer, los decapantes de pintura a base de DCM suelen resultar más baratos que los productos competidores a igual volumen. Esta ventaja tiende a desaparecer si se tienen en cuentan los costes globales del equipo de protección (en caso de que se necesite) y de la eliminación de los residuos (en su caso).

3.12

Los costes globales dependen, además, del tiempo de aplicación. Los productos y procedimientos más lentos y menos perjudiciales aumentan los costes de los trabajos emprendidos y reducen los beneficios. Los disolventes de alto punto de ebullición permiten cubrir superficies amplias en una sola aplicación pero tardan más en actuar. Para un particular, los tiempos de exposición de breve duración se sustituyen por otros más largos y potencialmente más inconvenientes en el ámbito doméstico (hay que poner en entredicho la suposición de los consultores de RPA de que los particulares son menos sensibles al factor tiempo «porque generalmente efectúan las operaciones de decapado de pintura durante su tiempo de ocio»). Para todos los usuarios pasarán a ser esenciales los métodos de trabajo y los cambios en los flujos de trabajo. Para un usuario industrial, cualquier cambio que suponga pasar a productos acuosos disminuye los gastos de ventilación pero aumenta enormemente los costes para minimizar la corrosión de los tanques y conducciones. Teniendo en cuenta todas estas variables, resulta extremadamente difícil predecir los efectos de cualquier restricción relativa a una de las opciones disponibles. En tales circunstancias, los consumidores corren especialmente riesgos sin que quede demostrado, habida cuenta del conflicto de opiniones existente en la esfera gubernamental, de que se escojan los productos o procedimientos alternativos realmente en función de sus intereses.

3.13

Una de las alternativas más usuales al DCM como decapante, la N-metil-2-pirrolidona (NMP), se ha clasificado recientemente como «Sustancia tóxica para la reproducción categoría 2» lo cual puede llevar a que se prohíba la venta de productos que contengan dicha sustancia a los particulares (aunque no a los usuarios profesionales o industriales). Otros disolventes, como el 1,3-dioxolano, son muy inflamables.

3.14

Los sistemas a base de ésteres dibásicos (DBE) —mezclas de dimetil-adipato, succinato y glutarato— actualmente parecen ser las alternativas más prometedoras, siendo escasos los indicios de que resulten peligrosos para la salud humana o el medio ambiente. El sulfóxido de dimetilo (DMSO) y el alcohol de benzilo también parecen ser relativamente seguros. Independientemente de que sus usuarios los consideren o no eficaces en cuanto a los costes, influyen muchos factores de manera que no se puede asegurar su uso generalizado como alternativa segura.

3.15

En general, resulta evidente que no existe ningún enfoque enteramente aceptable y que una acción inadecuada puede incrementar la tasa actual, relativamente baja, de incidentes registrados. La dificultad reside en encontrar una solución que satisfaga a todas las partes, en particular, a Estados miembros que cuentan con experiencias distintas y que defienden, de manera bastante razonable, posturas firmes.

4.1

La propuesta de la Comisión tiene como objetivo proteger la salud humana y el medio ambiente al tiempo que preserva el mercado interior para el diclorometano, especialmente cuando se usa como componente esencial de decapantes de pintura para uso industrial, profesional y privado.

4.2

Mediante la Propuesta se pretende prohibir la venta de decapantes de pintura a base de DCM a los particulares y a los profesionales, salvo a aquellos que dispongan de una formación o autorización específicas expedida por las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate. La venta a instalaciones industriales solo será posible si se aplican determinadas medidas de protección, en particular, en materia de ventilación y de empleo de equipo de protección individual. En todos los productos cuya fórmula contenga DCM deberá figurar de forma indeleble la mención «para uso exclusivo de profesionales» (y, por tanto, sólo de aquellos que dispongan de la correspondiente autorización).

4.3

No se comercializarán nuevos decapantes de pintura a base de DCM para su venta a los particulares o a los profesionales a partir de doce meses después de la fecha de entrada en vigor de la Decisión. Su venta a estos dos tipos de usuarios estará prohibida al término de un plazo adicional de doce meses.

4.4

La Decisión entrará en vigor a los tres días de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

4.5

La Propuesta incluye una exposición de motivos y un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (informe de evaluación de impacto). Para más información véanse los informes de evaluación de impacto elaborados por consultores externos a la Comisión (RPA, TNO) y los estudios sobre cuestiones específicas (Etvaread, sobre la eficacia de los retardadores de evaporación). A su vez, éstos fueron analizados por el comité científico competente (CCRSM). En la medida en que, pese a las preocupaciones que suscita, ninguna parte interesada ha considerado el DCM como sustancia prioritaria, no existe ningún informe de la Unión Europea sobre la evaluación de riesgos (siglas en inglés: RAR).

4.6

Algunos Estados miembros de la UE (y otros importantes mercados e socios comerciales como Suiza y los EE.UU.) han elaborado estudios para confirmar sus posturas específicas —y a menudo conflictivas— de carácter legislativo y político. Los sectores interesados han recabado datos sobre los posibles riesgos y beneficios comparados de los distintos productos y procedimientos; no es de extrañar que también ello resulte conflictivo. Los comentarios de las demás partes interesadas se recabaron durante la Semana Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, «Construyendo seguridad», de 2004, tras una conferencia de expertos organizada por la Confederación danesa de pintores. Según un informe de RPA de abril de 2007, la OEUC, la EMCEF y la CES todavía no han dado a conocer oficialmente sus opiniones.

5.1

El CESE reconoce las dificultades a que se enfrenta la Comisión a la hora de proponer una modificación proporcionada y eficaz en cuanto a los costes a la Directiva 76/769/CEE para el uso del DCM como disolvente en los decapantes de pintura. Hasta ahora, los incidentes registrados y verificados son relativamente poco numerosos. Cabe la posibilidad (o no) de que no todos los casos se hayan denunciado. La legislación en vigor no siempre se ha respetado y, por lo que se refiere al etiquetado, resulta inadecuada. Existen productos y procesos alternativos, pero que no se han evaluado y conllevan, todos ellos, riesgos. Las posiciones de los Estados miembros difieren entre ellas, y no faltan buenas razones para ello. No hay garantías de que el resultado final será favorable para ninguno de los grupos que probablemente se vean más afectados.

5.2

El CESE reconoce también que, debido a las obvias restricciones impuestas por los plazos, esta es la última oportunidad para introducir nuevas medidas con arreglo a la Directiva objeto de modificación. Si los Estados miembros y el Parlamento Europeo no logran alcanzar una posición común, y la Decisión propuesta (o alguna variante) no se aprueba ni pasa a ser aplicada, no podrá adoptarse ninguna nueva medida hasta que los efectos del DCM, para todos sus usos, se evalúen con arreglo al Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

5.3

El CESE está convencido de que, para proteger el medio ambiente y la salud de todos los usuarios, en el lugar de trabajo o fuera de él, este retraso es innecesario e inconveniente. El CESE lamentaría también enormemente cualquier fragmentación del mercado interior en torno a esta cuestión, o a cualquier otra. Debería ser obvio, para todas las partes implicadas, que es necesario encontrar la base para un acuerdo por el que se busque una gestión de los riesgos, y no simplemente sustituir un riesgo por otro.

5.4

En este sentido, el CESE señala que el DCM puede fabricarse, almacenarse, transportarse y utilizarse de manera segura en sistemas cerrados. El DCM no es inflamable, y no contribuye a la formación de ozono troposférico. No obstante, en sistemas abiertos, por ejemplo, en la utilización de decapantes de pintura, el DCM presenta claros problemas debido a su volatilidad (se evapora rápidamente), la densidad del vapor resultante (se acumula en el punto más bajo o allí donde la ventilación es inadecuada), y su carácter de narcótico (provoca la pérdida de consciencia y la muerte). Todos estos elementos suponen riesgos aun mayores para los niños. Además, el DCM está clasificado como sustancia cancerígena de categoría 3 y este riesgo potencial es el que domina en el etiquetado de los productos que lo contienen.

5.5

Tanto RPA como otros expertos han señalado que esto puede resultar engañoso e inadecuado para proteger debidamente a los usuarios, en el lugar de trabajo o fuera de él. La legislación actual no contempla frases de riesgo (R) o seguridad (S) ni pictogramas, como no lo hacen tampoco sus equivalentes del Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos de las Naciones Unidas, que adviertan debidamente del riesgo de narcosis (y consiguientemente riesgo mortal) o, de manera más sorprendente, de los riesgos graves para los niños (que obviamente serían de aplicación en muchos productos y técnicas utilizadas en el ámbito doméstico).

5.6

La atención prestada al riesgo probable de cáncer, hasta ahora no demostrado, también puede resultar engañosa. En su dictamen sobre el informe del Etvaread sobre los retardadores de vapor, el CCRSM señaló que, para el fin investigado, el mecanismo metabólico de los ratones no es el mismo que el de los humanos, y por ello es poco probable que el DCM, sobre la base de las pruebas presentadas, sea cancerígeno. Las pruebas basadas en la utilización real del producto son escasas, y se siguen esperando los resultados de dos importantes estudios epidemiológicos de cohortes expuestas al DCM realizados en los EE.UU en otros sectores industriales. En la UE, las cohortes estudiadas pueden haber estado expuestas a otras sustancias cancerígenas conocidas, como el estireno. RPA no ha presentado pruebas de que existan riesgos reales derivados de la exposición al DCM utilizado en los decapantes de pintura. La frase de riesgo requerida (R68, «posibilidad de efectos irreversibles») no es la de mayor utilidad en estas circunstancias.

5.7

Asimismo, cabe señalar que las estadísticas de incidentes presentadas por RPA para el periodo 1930-2007 muestran claramente los riesgos de una sobreexposición al DCM, en general en condiciones de trabajo deficientes. No se recogieron los datos correspondientes a procesos y productos alternativos. No obstante, es posible cuestionar hasta qué punto estos datos pueden aplicarse también a la utilización por «profesionales» o «consumidores» en un ámbito doméstico. Las indicaciones sobre los efectos crónicos (a largo plazo) para la salud en el ámbito industrial pueden (o no) ser una indicación de los posibles problemas que pueden surgir a raíz de una exposición breve por parte de un particular; pero es más difícil establecer prorratas a partir de las estadísticas de accidentes, entre los que se cuentan quizás estos problemas.

5.8

Los estudios también han hecho hincapié en la falta de límites de exposición profesional coherentes aplicables en los lugares de trabajo en toda la UE. Estos límites varían considerablemente de un Estado miembro a otro para una misma sustancia (DCM por ejemplo), pero también entre sustancias diferentes (DCM y DBE o DMSO, por ejemplo). Los fabricantes deben asumir su deber de proteger a sus trabajadores, mientras que, para hacerlo posible, los legisladores deben proporcionar un marco regulador claro y coherente, sobre la base de datos concretos.

5.9

En este sentido, el CESE ha tomado nota, en particular, del documento elaborado por el Ministerio Federal alemán de Trabajo y Asuntos Sociales, en su versión de febrero de 2006, sobre las normas técnicas aplicables a las sustancias peligrosas (TRGS 612), en el que se contemplan alternativas a los decapantes de pintura a base de DCM. Podría ser un modelo a seguir para contribuir a garantizar la seguridad en el lugar de trabajo, y es un texto mucho más detallado que la actual propuesta de la Comisión.

5.10

En la mayoría de los casos habría que respetar la jerarquía de preguntas a que debe responderse en el texto mencionado: (a) ¿Puede, mediante la sustitución del producto, mejorar la seguridad del procedimiento?; (b) En caso contrario, ¿por qué motivo? y (c) ¿Ha adoptado todas las medidas adecuadas para garantizar la seguridad en su lugar de trabajo? Deberían reconocerse plenamente los riesgos potenciales de los productos y procedimientos alternativos, así como sus beneficios. Por encima de todo, debe hacerse una estimación de los efectos posibles de una decisión de suprimir una cantidad significativa de cualquier material del mercado; ¿cómo reaccionarán los usuarios, y permitirá su elección mejorar su seguridad personal?

5.11

Mencionemos el ejemplo de un Estado miembro en el que ya se han prohibido los productos a base de DCM, tanto para uso industrial como profesional. La prohibición se aplica a la venta de productos que contienen DCM, no al DCM en sí. Por consiguiente, sigue siendo posible confeccionar un decapante de pintura poderoso mezclando DCM con metanol in situ. El producto resultante es más barato, pero no tiene los agentes tensioactivos y los retardadores de vapor que incrementan tanto la eficacia como la seguridad de los productos elaborados de manera adecuada. Se trata, por consiguiente, de un efecto no deseado.

5.12

Como ya han señalado tanto RPA como la Comisión, en la práctica resulta difícil justificar o mantener la distinción entre diferentes categorías de usuarios. La única diferencia real es que las operaciones continuadas de alto rendimiento para decapar pintura, realizadas en un lugar único, requieren grandes tanques abiertos que contienen los agentes químicos en los que se bañan los objetos; por regla general, en las operaciones fuera de emplazamientos específicos no se utiliza este sistema de baño, por lo que no se requieren grandes tanques abiertos. Las instalaciones específicas están cubiertas por otras directivas, por ejemplo, la de emisiones de disolventes y la de calidad de las aguas residuales, que deberían aplicarse de manera rigurosa; por su parte, las operaciones fuera de las instalaciones específicas dependen en mayor medida del cuidado y el sentido común de cada usuario. Siempre que haya un empresario implicado, es obvio que debe cumplir su deber de tomar las precauciones necesarias para garantizar las mejores condiciones de trabajo posibles para sus trabajadores.

5.13

Asimismo, la categoría «profesional» debería dividirse en dos grupos: el de quienes trabajan permanentemente en operaciones especiales de limpieza (por ejemplo, limpieza de grafitis, restauración de fachadas, trenes y aviones) y el de quienes solo necesitan decapar pintura de manera ocasional (constructores, decoradores y «consumidores»), como paso previo, necesario pero que exige tiempo, para otra actividad más provechosa. Las necesidades, capacidades y puntos vulnerables de este último grupo parecen idénticas y deberían tratarse de manera equivalente.

5.14

Por último, se ha introducido una propuesta para entrenar y conceder licencias a determinados agentes, como una posible derogación que permita alcanzar un compromiso entre las diferentes posiciones. No obstante, resulta difícil equiparar el uso de decapantes de pintura a base de DCM con, por ejemplo, la supresión de amianto o la gestión de residuos nucleares, para los que una licencia es imprescindible. Dados los elevados costes de establecer y controlar un sistema de este tipo, es difícil imaginar que esta propuesta pueda satisfacer las necesidades de nadie.

6.1

Teniendo en cuenta todo lo dicho hasta ahora, el CESE no considera que la propuesta actual sea proporcionada o que pueda, en sí misma, reducir el número de accidentes en el lugar de trabajo o fuera de él. A la vista de las importancias diferencias, políticas y de hecho, que existen entre los Estados miembros, deben evaluarse, y aplicarse sin más demora, otros enfoques.

6.2

Estos incluirían cambios en el envasado y etiquetado de los decapantes de pintura a base de DCM para minimizar el riesgo de accidentes y hacer hincapié en los peligros reales. Las ventas a las personas que no trabajan de manera permanente en el decapado de pinturas, ya sea en instalaciones específicas o fuera de ellas, deberían limitarse a un máximo de 1 L por envase y compra, y ello independientemente de que se trate de un profesional o un particular. Los envases deberían estar provistos de un cierre de seguridad para niños con arreglo a la definición establecida por los reglamentos y directivas existentes o futuros, a las normas EN-ISO 8317:2004 y 862:2005 o a unos y otras. Asimismo, sería útil que los envases tuvieran cuellos de botella estrechos para limitar el derroche, aunque la necesidad de decantar el contenido antes de la utilización con brocha limitaría su efecto. Por otra parte, los fabricantes deberían trabajar activamente para encontrar nuevos sistemas de producción más seguros, para garantizar la viabilidad a largo plazo de estos productos. Las ventas al por mayor a los demás usuarios, para usos industriales o usos profesionales sistemáticos, deberían hacerse en cantidades no inferiores a 20 L. En tales circunstancias, los fabricantes y los proveedores deberían asumir su responsabilidad y garantizar que se ofrece información y formación suficiente para asegurar que el producto se utilizará y eliminará de manera segura independientemente de la condiciones de uso.

6.3

Deberían crearse, de manera urgente, nuevos pictogramas y frases de riesgo y seguridad para avisar del carácter narcótico del producto y de los riesgos para los niños, que complementarían a los que se utilizan ya en la actualidad. Para los decapantes a base de DCM (y otros productos con efectos similares), la formulación adecuada para todos los usuarios debería ser algo del tipo: «Sustancia narcótica: en concentraciones elevadas puede provocar la pérdida de consciencia y la muerte»; «No debe utilizarse en presencia de niños o adultos vulnerables»; «Evítese su uso en lugares cerrados: los vapores pesados producen asfixia». Estas formulaciones parecen justificadas a la vista de las pruebas existentes y responden a una necesidad real. Las frases no deberían perderse en una ristra de advertencias de menor importancia. Probablemente, una advertencia eficaz y un pictograma distintivo sobre la necesidad de proteger a los niños tendría más efecto que muchas advertencias más complicadas. En este sentido, la actual frase S2 («Manténgase fuera del alcance de los niños») no es suficiente.

6.4

También hay una clara necesidad de un conjunto de límites de exposición profesional estandarizados y coherentes entre ellos, aplicables en toda la UE, a fin de mejorar la seguridad en el lugar de trabajo. Sería un efecto útil del programa REACH en los años venideros.

6.5

Huelga decir que unas buenas prácticas de trabajo y el respeto de todos los controles existentes constituyen la clave de la gestión del riesgo, tanto en el lugar de trabajo como fuera de él. Fabricantes y vendedores comparten la responsabilidad de ofrecer buenos consejos y garantizar que tanto el público en general como otros usuarios esporádicos de materiales o procedimientos peligrosos puedan seguir sus recomendaciones. Los consejos en materia de seguridad y los equipos para garantizarla deberían fomentarse con el mismo entusiasmo y los mismos incentivos que se usan para los materiales en cuestión.

6.6

El enfoque del TRGS 612 alemán debería servir de base para los controles en toda la UE. Si es necesario, pueden añadirse consejos técnicos adicionales sobre la ventilación o el tratamiento de residuos. Las buenas prácticas deberían publicarse y compartirse.

6.7

Las investigaciones en curso en los EE.UU. sobre los efectos de la exposición a largo plazo al DCM deberían finalizarse lo antes posible, y los resultados deberían presentarse al CCRSM para su evaluación. Deberían examinarse las posibilidades de determinar qué grupos serían los apropiados para realizar este tipo de estudios en Europa.

6.8

Asimismo, debería llevarse a cabo una evaluación sistemática de los riesgos asociados al decapado de pinturas, de modo que todos los productos y procedimientos puedan analizarse sobre una base comparable. Esto permitiría entender mejor las características de su rendimiento y sus riesgos, y quizás haría posible que los usuarios, tanto en el lugar de trabajo como fuera de él, pudieran estar mejor informados y así elegir mejor. Sea como fuere, ningunas de estas propuestas debería retrasar la adopción de las medidas de control indicadas más arriba.

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/35

1.1

El CESE aprueba el contenido de la Directiva y considera que se trata de un paso más en la estrategia de simplificación administrativa prevista en la Comunicación Análisis estratégico del programa «Legislar mejor» en la Unión Europea.

1.2

Es la continuación de los dictámenes positivos del Observatorio del Mercado Interior del CESE, que en numerosas ocasiones ha apoyado las iniciativas para la simplificación administrativa en el ámbito del Derecho de sociedades. Considera que tales iniciativas, al reducir los costes de las empresas, contribuyen notablemente a la competitividad de las empresas europeas, siempre que no afecten a la protección de los intereses de otras partes.

1.3

El CESE subraya que la propuesta objeto de examen, por la que se modifican las Directivas 68/151/CEE (Primera Directiva sobre del Derecho de sociedades) y 89/666/CEE (Undécima Directiva sobre el Derecho de sociedades), pretende simplificar y reducir las cargas administrativas en cuestiones delicadas, como son las obligaciones de publicación y traducción a que están sujetos determinados tipos de sociedades, que a menudo soportan la carga de unos costes desproporcionados y, en ocasiones, injustificados.

1.4

El CESE respalda las intervenciones propuestas, que se sirven de pequeñas modificaciones del acervo comunitario y que, además de reducir las cargas administrativas de las empresas, como demuestra la evaluación de impacto presentada, eliminan la posibilidad de que en el seno de la Unión aparezcan obstáculos injustificados a la libre circulación de bienes y servicios.

1.5

Así pues, el CESE valora positivamente tales medidas y apoya la solicitud del Consejo a la Comisión de que en el futuro se apliquen nuevas medidas para reducir las cargas injustificadas que aún existen en varios sectores y que, sin aportar valor añadido a los usuarios, perjudican a las empresas y reducen su capacidad de respuesta a los retos que plantea la actual competencia global.

1.6

El CESE recomienda a la Comisión que anime a los Estados miembros a continuar con la simplificación de los actos administrativos de las empresas y transfieran a Internet toda la información que, en virtud de la legislación y los reglamentos vigentes, ha de ser publicada.

2.1

Tras una serie de verificaciones que comenzaron en 2005, la Comisión lanzó un programa de simplificación legislativa con el fin de reducir los costes y las cargas administrativas que soportan las empresas a consecuencia de las disposiciones legislativas vigentes, partiendo de la idea de que los costes inútiles constituyen un freno a la actividad económica de la Comunidad y menoscaban la competitividad de las empresas.

2.2

El 14 de noviembre de 2006, la Comisión presentó una Comunicación con el significativo título de Análisis estratégico del programa «Legislar mejor» en la Unión Europea  (1) y el documento de trabajo Medir los costes administrativos y reducir las cargas administrativas en la Unión Europea  (2). Ambas iniciativas ponían de relieve la necesidad de buscar beneficios económicos concretos para las empresas en aquellas circunstancias en las que la simplificación no produjera efectos negativos entre los usuarios de la información.

2.3

Tal orientación estratégica se vio reforzada posteriormente por un Programa de Acción, de marzo de 2007, para la reducción de los costes administrativos (3), programa que aún no se ha publicado en el Diario Oficial y que establece como objetivo reducir tales costes un 25 % antes de 2012.

2.4

En marzo de 2007 se aprobaron mediante un procedimiento acelerado varias propuestas con el objetivo de reducir las cargas administrativas, y el 10 de julio de 2007 la Comisión presentó una Comunicación que recoge las propuestas de simplificación en materia de Derecho de sociedades, contabilidad y auditoría (4).

2.5

En la reunión celebrada los días 13 y 14 de marzo de 2008, el Consejo Europeo invitaba a la Comisión a seguir por este mismo camino proponiendo nuevas propuestas de reducción (5).

2.6

En este contexto se sitúa la propuesta de Directiva objeto de examen, relativa a las obligaciones de publicación y traducción en el ámbito del Derecho de sociedades, que prevé la reducción o la eliminación de la obligación de facilitar cierta información que no aporte ningún valor añadido a los usuarios.

3.1

La Directiva sometida a examen, según la Comisión, persigue el objetivo de reforzar la competitividad de las empresas europeas reduciendo o eliminando las obligaciones administrativas que contemplan las disposiciones vigentes, que no responden a una exigencia de información de los usuarios y que, de hecho, para las empresas suponen un coste añadido inútil.

3.2

Supone la modificación de la Directiva 68/151/CEE (Primera Directiva) y de la Directiva 89/666/CEE (Undécima Directiva), en cuanto a la obligación de publicación y traducción en la constitución de determinados tipos de sociedad.

3.3

Por lo que se refiere a la Primera Directiva, establece una nueva obligación mínima respecto de lo previsto en el apartado 4 del artículo 3 de la Directiva 68/151/CEE sobre el Derecho de sociedades. El artículo modificado pretende eliminar algunas de las obligaciones actuales, como publicar en los boletines nacionales la información relativa a la constitución de la sociedad o publicar las cuentas anuales, que, según la legislación vigente, deben publicarse todos los años.

3.4

Esta simplificación no supone reducción alguna del valor añadido que reciben los usuarios, sobre todo en un momento en el que la información del registro mercantil —a la que los Estados miembros han de garantizar el acceso— puede consultarse en red mediante el uso cada vez más generalizado de los medios electrónicos.

3.5

Los Estados miembros deben facilitar el acceso electrónico a la información en orden cronológico y mantienen la facultad de establecer otras modalidades sólo cuando no supongan ningún coste añadido para la empresa.

3.6

Por lo que se refiere a la Directiva 89/666/CEE (Undécima Directiva) sobre el Derecho de sociedades, se modifica la práctica que impone la traducción de todos los documentos que figuran en el expediente, incluso cuando la empresa registra una nueva sucursal.

3.7

El artículo 4 de la nueva Directiva exige la publicación de los documentos en una lengua oficial de la Comunidad y considera suficiente que la traducción esté autenticada mediante un procedimiento reconocido por las autoridades de un Estado miembro. Tal autenticación ha de ser aceptada por todos los Estados miembros, que no podrán imponer más obligaciones formales que las previstas en los apartados 1 y 2, respetando así el objetivo de reducir al mínimo necesario los costes de traducción y autenticación.

3.8

Respecto de las anteriores, queda sin cambios el fundamento jurídico de la nueva Directiva, de forma que se mantiene el artículo 44, apartado 2, letra g) del Tratado. Por otra parte, la Comisión considera que se respetan y justifican los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

3.9

La Comisión señala que las modificaciones previstas y la evaluación de impacto han superado el análisis de una amplísima representación de las partes interesadas (110 procedentes de 22 Estados miembros). Este resultado positivo se ha publicado en la página Web de la Dirección General de Mercado Interior y Servicios (DG MARKT).

3.10

El ahorro que la Comisión señala en el estudio de impacto debería rondar los 410 millones EUR anuales por la publicación de las cuentas anuales y unos 200 millones EUR por la publicación de los cambios introducidos en los registros. En cuanto a la reducción de costes por traducción y autenticación, sería de unos 22 millones EUR.

4.1

En numerosos dictámenes relacionados con el Observatorio del Mercado Interior, el CESE ha manifestado su respaldo a la simplificación administrativa en el marco de la iniciativa Análisis estratégico del programa «Legislar mejor» en la Unión Europea.

4.2

Los dictámenes del Comité respaldan plenamente este programa, que supone una contribución concreta al aumento de la competitividad de las empresas europeas, pues reduce sus costes en lo relativo al Derecho de sociedades, que en gran medida parecen obsoletos y excesivos, sin que las intervenciones propuestas afecten a la protección de los intereses de otras partes.

4.3

El CESE subraya que este programa, dirigido a sectores delicados como son las obligaciones de publicación y traducción, no sólo reduce considerablemente los costes —como demuestra la evaluación de impacto—, sino que aumenta la credibilidad de la dimensión europea al eliminar de raíz toda tentación de interponer internamente obstáculos artificiales e injustificados a las normas de la libre circulación de bienes y servicios.

4.4

Observa que las iniciativas elaboradas hasta la fecha se adoptaron tras una cuidadosa valoración de los objetivos perseguidos, con gran atención a los principios fundamentales de subsidiariedad y proporcionalidad y una consulta exhaustiva a todas las partes interesadas.

4.5

Así pues, el CESE aprueba el contenido de esta Directiva, que, en su opinión, es un avance apreciable en una estrategia más amplia, y respalda plenamente al Consejo en la solicitud que dirige a la Comisión de intervenir en otras cuestiones y otros sectores en los que la simplificación se presente como medida necesaria para reducir las numerosas obligaciones que aún pesan sobre las empresas.

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/37

1.1

El CESE acoge con agrado que las exenciones previstas para las pequeñas empresas en la Cuarta Directiva en materia de Derecho de sociedades se amplíen a las medianas empresas, puesto que ello supone una reducción de los requisitos de información impuestos a estas empresas.

1.2

El CESE también acoge con satisfacción las modificaciones propuestas a la Séptima Directiva, ya que aclaran la interacción entre las reglas de consolidación de esta Directiva y las Normas Internacionales de Información Financiera.

1.3

El CESE valora particularmente que se respete el objetivo de simplificar la información financiera: los usuarios de las cuentas no sufren una pérdida de información significativa y las demás partes interesadas apenas quedan afectadas. La simplificación propuesta se basa en las necesidades de las PYME y de los usuarios de la información financiera.

1.4

Por el momento se carece de investigaciones y pruebas para definir las necesidades de los usuarios, que pueden variar de un Estado miembro de la UE a otro. Antes de introducir nuevos cambios en las obligaciones financieras de las PYME, debería analizarse la situación actual en cuanto a las opciones de las Cuarta y Séptima Directivas que se conservarán. Tales estudios deberían incluir: (a) la utilización de las opciones existentes; (b) los motivos alegados por los Estados miembros para explicar las opciones que han elegido, y (c) una revisión de si los Estados miembros han alcanzado sus objetivos.

1.5

Así pues, el CESE recomienda que se lleve a cabo una investigación en este ámbito que sirva de base para unas propuestas políticas razonables en el futuro.

1.6

Los requisitos contables fueron uno de los primeros aspectos de la legislación armonizados a escala europea. El CESE recuerda que es esencial hacer realidad el mercado común y subraya la importancia de que la armonización cree igualdad de oportunidades en la UE.

1.7

El comercio transfronterizo de las PYME está creciendo en la UE, por lo que está plenamente justificado que se desarrolle la armonización de los marcos y las normas de información financiera para apoyar este incremento del comercio y crear igualdad de oportunidades.

2.1

En sus conclusiones, el Consejo Europeo de los días 8 y 9 de marzo de 2007 puso de relieve que es importante reducir la carga administrativa para impulsar la economía europea, especialmente si se consideran las ventajas que ello puede suponer para las pequeñas y medianas empresas.

2.2

Además, destacó la necesidad de un importante esfuerzo común de la Unión Europea y de los Estados miembros para reducir la carga administrativa mediante la simplificación de las normas de contabilidad de las pequeñas y medianas empresas. El fundamento legal de tales medidas sería el apartado 1 del artículo 44 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (1).

2.3

Se ha determinado que los ámbitos contable y auditor son un área en la que cabe reducir la carga administrativa de las empresas dentro de la Comunidad (2).

2.4

Se puso especial interés en encontrar otras formas de reducir en mayor medida las obligaciones de información de las pequeñas y medianas empresas.

2.5

En anteriores ocasiones se introdujeron cambios para permitir a las empresas que entran en el ámbito de aplicación de las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE utilizar métodos contables conformes a las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

2.6

En virtud del Reglamento (CE) no 1606/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativo a la aplicación de normas internacionales de contabilidad (3), las empresas cuyos valores están admitidos a cotización en un mercado regulado de alguno de los Estados miembros deben elaborar sus cuentas consolidadas de conformidad con las NIIF, y están, por tanto, exentas de la mayor parte de los requisitos de las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE. No obstante, la contabilidad de las pequeñas y medianas empresas dentro de la Comunidad aún se basa en estas Directivas.

2.7

Las pequeñas y medianas empresas están, con frecuencia, sujetas a las mismas normas que las grandes empresas, a pesar de que sus necesidades contables específicas rara vez se han evaluado. En particular, el creciente número de requisitos de información constituye un motivo de preocupación para dichas empresas. Las normas de información extensiva originan una carga financiera y pueden inhibir la utilización eficiente del capital con fines productivos.

2.8

La aplicación del Reglamento (CE) no 1606/2002 ha puesto también de manifiesto la necesidad de aclarar la relación entre las normas contables impuestas por la Directiva 83/349/CEE y las NIIF.

2.9

En los casos en que los gastos de establecimiento puedan tener la consideración de activo en el balance, el artículo 34, apartado 2, de la Directiva 78/660/CEE exige que dichos gastos se comenten en la memoria.

2.10

Las pequeñas empresas pueden quedar exentas de esta obligación de información, de conformidad con el artículo 44, apartado 2, de la misma Directiva. A fin de reducir la carga administrativa innecesaria, resulta oportuno hacer posible que las medianas empresas queden también exentas de esa obligación de información.

2.11

La Directiva 78/660/CEE establece que se indique la distribución del volumen de negocios por actividades y mercados geográficos. Aunque este requisito se impone a todas las sociedades, las pequeñas empresas pueden quedar exentas de él, de conformidad con el artículo 44, apartado 2, de la misma Directiva. A fin de reducir la carga administrativa innecesaria, resulta oportuno hacer posible que las medianas empresas queden también exentas de esa obligación de información.

2.12

La Directiva 83/349/CEE exige a cualquier empresa matriz que confeccione cuentas consolidadas, aun cuando la única filial o todas las filiales globalmente consideradas no presenten un interés significativo a efectos de lo dispuesto en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 83/349/CEE. Como consecuencia de ello, estas empresas quedan sujetas a lo previsto en el Reglamento (CE) no 1606/2002 y, por tanto, deben elaborar sus estados financieros consolidados de conformidad con las NIIF. Este requisito se considera gravoso en el supuesto de que una empresa matriz sólo tenga filiales que no presenten un interés significativo.

2.13

Por consiguiente, procede permitir que se exima a una empresa matriz de la obligación de elaborar cuentas consolidadas y un informe consolidado de gestión, si las filiales de esa empresa matriz carecen de interés significativo, ya sea individualmente o en conjunto.

2.14

Toda vez que los objetivos de la Directiva sometida a examen, esto es, la reducción de la carga administrativa derivada de determinados requisitos de información de las medianas empresas y de la obligación de elaborar cuentas consolidadas que recae sobre ciertas empresas dentro de la Comunidad, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, debido a la dimensión o a los efectos de la Directiva, pueden lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado.

2.15

De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la Directiva sometida a examen no excede de lo necesario para alcanzar esos objetivos.

2.16

Procede, por tanto, modificar las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE en consecuencia.

3.1

El objetivo perseguido a través de la modificación de la Directiva 78/660/CEE (Cuarta Directiva en materia de Derecho de sociedades) (4) consiste en simplificar la presentación de información financiera para las medianas empresas (5) y en reducir las obligaciones a que están sujetas a este respecto desde una perspectiva a corto plazo. Los cambios darán lugar previsiblemente a una menor carga administrativa sin que se pierda por ello información relevante.

3.2

El objetivo perseguido a través de la modificación de la Directiva 83/349/CEE (Séptima Directiva en materia de Derecho de sociedades) (6) consiste en aclarar la interacción entre las reglas de consolidación de esta Directiva y las contenidas en las Normas Internacionales de Información Financiera.

3.3.1

La Comisión inició oportunamente el debate sobre la consecución de reducciones significativas en la carga reglamentaria que soportan las PYME en virtud de las Cuarta y Séptima Directivas en materia de Derecho de sociedades, junto con el proceso de consulta, teniendo presente el objetivo de garantizar el florecimiento de las PYME en el mercado único europeo. El problema de la carga reglamentaria que soportan las PYME está provocado, en todos los casos, por el hecho de que la reglamentación original fue concebida para grandes entidades empresariales. Tal reglamentación no es necesariamente aplicable a las PYME y a menudo supone una carga significativa en cuanto a administración y costes.

3.4.1

En los debates es importante centrarse no sólo en la «simplificación» de los requisitos de información financiera, sino también en la «relevancia» para las PYME, diferenciadas de las grandes empresas que cotizan en bolsa. El debate sobre la simplificación tiende a reducirse a los costes, mientras que el debate sobre la relevancia se refiere a los beneficios de la información financiera, en especial para los usuarios y sus necesidades.

3.4.2

La simplificación de la Directiva sobre la contabilidad ha de tomar como punto de partida las verdaderas necesidades de las PYME y de quienes utilizan sus cuentas. Para que los informes financieros sean útiles y relevantes, estudiar a los usuarios y sus necesidades es fundamental para el desarrollo de un marco europeo de información financiera para las PYME. Se trata de usuarios diversos: instituciones financieras (calificación crediticia), autoridades públicas (impuestos, blanqueo de dinero, etc.).

3.4.3

También es importante recordar que las propias PYME utilizan mucha información financiera, por ejemplo, cuando actúan como proveedores y parte contratante de otras PYME, y es preciso valorar la situación crediticia.

3.4.4

En el contexto de la simplificación de las normas contables de las PYME es necesario realizar rigurosas evaluaciones de impacto que incluyan una valoración de los beneficios de la información financiera y las cargas de costes y administrativa. Dichas evaluaciones de impacto deberían estudiar los motivos para imponer en principio unas obligaciones de información financiera, además de los intereses de aquellas partes (transparencia, etc.) a las que se pretende proteger.

3.5.1

El comercio transfronterizo de las PYME está creciendo (7) en la UE, por lo que está plenamente justificado que se desarrolle la armonización de los marcos y las normas de información financiera para apoyar este incremento del comercio y crear igualdad de oportunidades. Ello puede exigir una reducción de las opciones y pasar a una armonización máxima, por ejemplo, en el ámbito de la publicación de la información financiera y el acceso público a ésta.

3.6.1

El proyecto del IASB para las PYME es resultado de las peticiones de los organismos de elaboración de normas internacionales, contables y otras partes interesadas de tener una alternativa a las NIIF. Aunque, en un principio, era reacio a aceptar el proyecto, el IASB se convenció de que la mayoría de estos interesados quería que saliera adelante, y sólo este organismo contaba con la credibilidad y la autoridad necesarias para establecer unas normas contables viables y de alta calidad. No obstante, el punto de partida del proyecto fueron las NIIF, desarrolladas para empresas que cotizan en bolsa.

3.6.2

Las NIIF se crearon a partir de la información financiera de estas empresas, pensando en las partes interesadas. Como ya se ha señalado, la información financiera de las PYME suele ser para uso interno o informal (en las relaciones con proveedores, partes contratantes, instituciones financieras, etc.), más que por la obligación legal o de otra índole de informar a un grupo amplio de usuarios.

3.6.3

La aplicación obligatoria de las NIIF o de otras normas basadas en las desarrolladas para las empresas que cotizan en bolsa generaría una notable carga administrativa y unos costes financieros para las PYME que, probablemente, sobrepasarían todo efecto positivo. La estrecha relación entre las cuentas anuales y las declaraciones tributarias obligaría, además, a PYME de distintos Estados miembros a llevar dos tipos de informes financieros, algo que también aumentaría la carga administrativa.

3.7.1

Por lo que se refiere a las opciones de simplificación para las PYME de las Directivas contables —que, en general, son ampliaciones de las opciones actuales de que disponen las PYME en virtud de las Directivas—, es importante estudiar el resultado de dichas opciones en los Estados miembros antes de introducir nuevas Directivas. El CESE recomienda, por otra parte, aplicar sistemáticamente el principio only once (sólo una vez) a todos los niveles (8).

3.7.2

Antes de introducir nuevos cambios en las obligaciones de información financiera de las PYME, debería analizarse la situación actual en cuanto a las opciones de las Cuarta y Séptima Directivas que se conservarán. Tales estudios deberían incluir: (a) la utilización de las opciones existentes; (b) los motivos alegados por los Estados miembros para explicar las opciones que han elegido y (c) una revisión de si los Estados miembros han alcanzado sus objetivos.

3.7.3

Uno de los principales problemas de la situación actual es el enfoque «de arriba abajo», que (a) crea cargas administrativas para las PYME, y (b) reduce la relevancia de los marcos y normas de contabilidad financiera para estas empresas. La futura revisión de la información financiera en la UE debería ocuparse de este problema adoptando un enfoque «de abajo arriba», pues se centraría en las necesidades de las PYME y otras partes interesadas y se basaría en el estudio de los usuarios y sus necesidades, como se ha señalado anteriormente.

—

CESE 952/2006 sobre el tema «Una estrategia para la simplificación del marco regulador» (INT/296), DO C 309 de 16.12.2006, p. 18;

—

CESE 89/2007 sobre el tema «Revisión del mercado único» (INT/332), DO C 93 de 27.4.2007, p. 25;

—

CESE 1187/2008 sobre el tema «Medidas políticas para las PYME» (INT/390) (pendiente de publicación en el DO);

—

CESE 979/2008 sobre el tema «Contratos públicos internacionales» (INT/394) (pendiente de publicación en el DO).

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/41

31.3.2009   

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C 77/41

31.3.2009   

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Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/42

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ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/42

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/43

1.1

El CESE acoge con satisfacción los planes de lucha contra el cambio climático del Consejo Europeo de 2007 que, entre otros, se aplicarán a través de la directiva objeto de examen.

1.2

El Comité apoya expresamente la declaración de la Comisión de que el objetivo de desarrollo de las energías renovables (en lo sucesivo, «ER») no sólo tiene sentido desde el punto de vista de la política de protección climática, sino que también tiene efectos positivos indudables en la seguridad del abastecimiento energético, las oportunidades de desarrollo regional y local, el desarrollo rural, las perspectivas de exportación, la cohesión social y las oportunidades laborales, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas y de los productores independientes de energía.

1.3

Por estos motivos, el CESE acoge con agrado la propuesta de Directiva y el objetivo del 20 % de energía generada a partir de fuentes renovables. Considera que las ER no sólo contribuyen a proteger el clima, sino que además constituyen un objetivo estratégico razonable de la política energética que conducirá a una mayor autosuficiencia energética y, por consiguiente, a una mayor seguridad del abastecimiento.

1.4

El objetivo de «reducir las emisiones de CO2 en un 20 % para 2020», que será realizado con otras directivas (1), y el objetivo de «un 20 % de energía final procedente de las ER», que se pretende con la propuesta objeto de examen, están estrechamente relacionados y se complementan. Sin embargo, deben ser considerados objetivos independientes. Sobre todo porque algunas ER no siempre tienen repercusiones claramente positivas desde el punto de vista de la política climática (véase el punto 6 «Agrocombustibles»).

1.5

Dado que se ha reconocido que la reforma de nuestro sistema energético es necesaria y entrañará elevados costes de inversión, es preciso prestar atención a que los Estados miembros conserven un elevado grado de flexibilidad, para que puedan intervenir a fin de conseguir los máximos beneficios, expresados en términos de protección climática y creación de empleo, con los costes mínimos.

1.6

El CESE destaca que está claramente a favor del desarrollo de ER y que es consciente de que, si se aspira a realizar los ambiciosos objetivos del Consejo (una reducción del CO2 entre el 60-80 %, así como una mayor autosuficiencia energética), a medio y largo plazo se precisará un porcentaje claramente superior al 20 % establecido como objetivo para 2020.

1.7

El CESE observa que el objetivo estratégico de reemplazar parcialmente la gasolina o el gasóleo por agrocombustibles es una de las medidas menos eficaces y más caras de protección climática y que actualmente entraña una asignación extremadamente inadecuada de recursos financieros. El CESE no puede entender los motivos por los que precisamente se han de fomentar de manera más intensiva las medidas políticas más caras, que, además de no responder a razones económicas, tampoco responden a un elevado número de razones medioambientales y sociales (véase el punto 6). Por tanto, el Comité rechaza el objetivo separado del 10 % para los agrocombustibles.

1.8

El Comité aplaude que la UE tenga previsto establecer criterios de sostenibilidad para los agrocombustibles. Los criterios medioambientales formulados en la propuesta, sin embargo, no van suficientemente lejos, ni siquiera se mencionan las cuestiones sociales, por lo que la propuesta de directiva presenta en este punto una laguna completa (2).

2.1

La finalidad de la directiva examinada es establecer objetivos vinculantes para el desarrollo de ER. Se prevé para la UE una cuota global del 20 % del consumo total de energía en 2020 y para cada Estado miembro un objetivo vinculante mínimo del 10 % como cuota de biocarburantes (3) utilizados en el transporte (4).

2.2

El objetivo europeo del 20 % se realizará con la aplicación de objetivos individuales obligatorios que cada Estado miembro deberá establecer y que se recogen en una lista en el Anexo I, Parte A. Para ello, los Estados miembros deberán establecer en sus planes de acción nacionales objetivos para la electricidad, la calefacción/refrigeración y el sector del transporte/los agrocombustibles, así como las medidas correspondientes para realizar esos objetivos.

2.3

La directiva se apoya en las decisiones del Consejo Europeo de primavera de 2007. En ellas se argumenta que con la utilización de energías renovables se puede contrarrestar el cambio climático. Al mismo tiempo, no obstante, se observa que precisamente «el sector de las energías renovables destaca por su capacidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación, de explotar las fuentes de energía locales y descentralizadas, y de fomentar unas industrias de tecnología avanzada y nivel mundial.»

2.4

Según la Comisión, las fuentes de energía renovables son «en gran medida autóctonas, no dependen de la futura disponibilidad de fuentes de energía convencionales y su carácter predominantemente descentralizado rebaja la vulnerabilidad de nuestras economías respecto a un abastecimiento energético volátil». Por tanto, la seguridad del abastecimiento es, junto con la protección climática, la innovación y el desarrollo económico, otra importante motivación de la Comisión.

2.5

La Comisión destaca que «el desarrollo de un mercado de fuentes de energía renovables y de sus tecnologías también tiene efectos positivos indudables en la seguridad del abastecimiento energético, las oportunidades de desarrollo regional y local, el desarrollo rural, las perspectivas de exportación, la cohesión social y las oportunidades laborales, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas y de los productores independientes de energía».

2.6

La directiva no sólo establece los objetivos cuantitativos mencionados, sino que, entre otros, también regula

2.7

Con la aprobación de la nueva directiva se derogarán la Directiva 2001/77/CE relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, en la que se recoge la parte indicativa del 21 % «de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el consumo total de electricidad de la Comunidad en 2010», y la Directiva 2003/30/CE relativa al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte, con la que se pretendía conseguir un porcentaje del 5,75 % para 2010.

3.1

En 2007, el Consejo Europeo de 2007 reiteró «que los compromisos de reducción absoluta de emisiones son la espina dorsal de un mercado mundial del carbono y que los países desarrollados deben seguir tomando la iniciativa, comprometiéndose con una reducción colectiva del 30 % de sus emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2020 en comparación con 1990, con vistas a reducir colectivamente sus emisiones entre un 60 % y un 80 % de aquí a 2050 en comparación con 1990».

3.2

La propuesta de directiva examinada es un elemento fundamental para la aplicación de esta decisión. El CESE acogió con satisfacción las conclusiones sobre el clima del Consejo Europeo y destacó que el ahorro y la eficiencia energética deben tener la máxima prioridad. El desarrollo intenso de las ER es inevitable, pues no sólo es necesario desde el punto de vista de la política de protección climática, sino que además será necesario para hacer frente a la previsible escasez de recursos fósiles a medio y largo plazo. Las rápidas subidas que actualmente se pueden observar en el precio de las energías fósiles contribuirán a hacer que muchas ER sean rápidamente más rentables.

3.3

El CESE acoge expresamente con agrado que la Comisión en su exposición de motivos no sólo aborde los aspectos climáticos, sino que además considere que las cuestiones de la seguridad del abastecimiento y de los puestos de trabajo tienen una importancia fundamental. En reiteradas ocasiones destaca la importancia que podrían tener las estructuras descentralizadas de abastecimiento energético, por ejemplo, para el potencial económico regional y las zonas rurales (puntos 2.4 y 2.5). El Comité opina lo mismo al respecto. No obstante, estima que es indispensable considerar las distintas estrategias sobre ER precisamente teniendo en cuenta estos aspectos y de manera más diferenciada que hasta ahora.

3.4

El CESE está de acuerdo con la Comisión en que el liderazgo de Europa en el desarrollo y aplicación de ER es positivo desde el punto de vista de la política de protección climática y que, además, origina ventajas para Europa reforzando su competitividad. La propuesta de directiva es una clara señal de la política energética, medioambiental e industrial; también envía una señal a la comunidad internacional respecto a las negociaciones internacionales pendientes en materia de protección climática.

3.5

La «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el esfuerzo que habrán de desplegar los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020» (COM(2008) 17 final) y la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero» (COM (2008) 16 final) establecen el verdadero «reparto de las cargas», es decir, las correspondientes contribuciones nacionales al objetivo europeo de reducción de un total del 20 % del CO2.

3.6

El CESE estima que el objetivo de conseguir un porcentaje del 20 % de ER para 2020 es razonable desde el punto de vista político-estratégico y, además, factible en términos técnicos y económicos, ya que así se evidenciará la introducción de una política energética posterior a la energía fósil. También estima que se podrán realizar los distintos objetivos nacionales, sobre todo porque los Estados miembros tendrán toda una gama de opciones flexibles a su alcance (importación, participación en proyectos, etc.) Está claro que la reestructuración del sistema energético no será gratuita y que no podrá ser realizada sin cambios estructurales. No sólo es necesario invertir en instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, sino también en la construcción de centrales e instalaciones de almacenamiento de energía, para compensar las fluctuaciones en la generación de energía debidas a la insuficiencia del viento o de la radiación solar, así como en el desarrollo de conexiones eléctricas entre los Estados miembros de la UE. Haciendo hincapié exclusivamente en la producción de energía no se lograrán los resultados previstos.

3.7

Por ejemplo, Alemania fomenta la producción de electricidad procedente de energías renovables a través de su Ley de Alimentación Eléctrica, y su porcentaje nacional actual de electricidad renovable es del 15 %; Los costes adicionales, cubiertos por los consumidores de electricidad debido a unas tarifas con primas más elevadas, ascienden a unos 3 500 millones EUR anuales. Sin embargo, esta cifra no tiene en cuenta los beneficios económicos en términos de nuevos empleos, la prevención de daños medioambientales o nuevos ingresos fiscales.

3.8

Para que los costes incurridos en la consecución de los objetivos sean lo más bajos posibles, la directiva prevé que también se podrán conseguir los objetivos nacionales con medidas encaminadas a apoyar el desarrollo de ER en otros Estados miembros. También será posible importar electricidad procedente de ER, con garantía de origen. El CESE estima que esta disposición es, en principio, razonable. Sin embargo, apoya las peticiones de algunos Estados miembros para que se condicione este comercio a autorización, con el fin de evitar que las medidas de fomento de las ER financiadas por un Estado miembro (5) puedan ser utilizadas para ahorrar costes en otro Estado miembro.

4.1

El CESE estima correcto el enfoque de la Comisión de establecer un objetivo global para los tres sectores en los que las ER desempeñarán un papel (en particular, la electricidad, la calefacción y refrigeración, y el sector del transporte), en vez de establecer tres objetivos separados. De esta manera, los Estados miembros tendrán libertad para decidir la manera en que combinarán las medidas en los tres sectores con vistas a realizar el objetivo global nacional.

4.2

Sin embargo, esta flexibilidad se verá seriamente menoscabada, ya que se establecerá un objetivo separado y vinculante aplicable a uno sólo de estos sectores, es decir la sustitución del gasóleo y la gasolina en el sector del transporte.

5.1

La Comisión confiere un papel especial a los agrocombustibles.

5.2

En muchos estudios publicados durante los últimos meses sobre los agrocombustibles se señala que la biomasa, al contrario que la energía solar, es un recurso limitado y que, inevitablemente, se producirán situaciones de competencia con las superficies para la producción de alimentos o la protección de la biodiversidad. El alcance de esta competencia sigue siendo objeto de debate. Por tanto, antes de que la política intervenga, es preciso hacer un análisis estratégico muy exacto sobre los ámbitos de aplicación y las modalidades de ER más razonables. Este análisis deberá ir precedido de una evaluación muy precisa de las repercusiones.

5.3

En una recomendación publicada en noviembre de 2007 sobre el uso de la biomasa para la producción energética, el Consejo científico del Ministerio de Agricultura de Alemania consideró que la energía solar y eólica asumirán a largo plazo un papel dominante entre las ER, sobre todo porque en comparación con la biomasa tienen un potencial claramente superior. Para ello menciona tres motivos:

5.4

Si los recursos naturales existentes son escasos y el cambio a estructuras nuevas, renovables y lo más descentralizadas posible de abastecimiento energético entraña inversiones comparativamente elevadas, será preciso prestar especial atención al principio de concentración de recursos financieros en las estrategias más eficientes de protección climática.

5.5

Sin embargo, a nivel de la UE, algunas de las modalidades existentes de bioenergía —que en algunos casos reciben subvenciones estatales, en particular los agrocombustibles y la producción de biogás procedente de maíz— entrañan costes ligados a la reducción de CO2 muy elevados (6) (de 150 a más de 300 EUR por tonelada de CO2).

5.6

Otras modalidades de bioenergía —por ejemplo, la producción de biogás procedente de estiércol húmedo (idealmente ligado a cogeneración de calor y electricidad), la producción combinada de electricidad y calor procedente de virutas (de residuos de madera o de plantaciones de cultivo corto), así como la combustión combinada de virutas en grandes centrales eléctricas existentes— tienen costes ligados a la reducción de CO2 de sólo 50 euros por tonelada (7).

5.7

El Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión Europea observa que, con respecto a la reducción de gases de efecto invernadero por hectárea, resulta mucho más eficiente utilizar biomasa para la producción de electricidad que para producir agrocombustibles líquidos (8). Las centrales modernas de producción de biomasa son casi tan eficientes como las instalaciones que funcionan con combustibles fósiles, de manera que, en la producción de calor y electricidad, un MJ de biomasa prácticamente sustituye a 0,95 MJ de energía fósil. En general, la eficiencia energética en la conversión de biomasa en combustible líquido para fines de transporte oscila entre el 30 y el 40 %. 1 MJ de biomasa sólo sustituye, por tanto, entre 0,35 y 0,45 MJ de petróleo crudo en el sector del transporte.

5.8

Con la producción de agrocombustibles se puede lograr una reducción de CO2 de casi tres toneladas de CO2 por hectárea, con las modalidades de bioenergía descritas en el punto 5.6 se pueden lograr una reducción de más de 12 toneladas de CO2 por hectárea.

5.9

En este contexto, el CESE se pregunta por qué la Comisión quiere imponer expresamente un objetivo del 10 % para los agrocombustibles. El CESE recuerda que el Consejo Europeo de Primavera declaró que era preciso realizar este objetivo de manera «rentable» y que se deben cumplir tres condiciones:

5.10

Con respecto a la sostenibilidad existen más preguntas que respuestas (véase el punto 9) y todavía no está disponible la segunda generación de agrocombustibles. Por consiguiente, no se cumplen al menos dos de las tres condiciones establecidas por el Consejo Europeo, lo que no impide que la Comisión pretenda imponer el objetivo del 10 %.

5.11

La Comisión lo justifica, entre otras cosas, con el argumento de que el sector de los transportes experimenta, en comparación con otros sectores económicos, el aumento más rápido de emisiones de gases de efecto invernadero y que el coste de producción de los agrocombustibles «es actualmente superior al de otras formas de energías renovables, lo que puede significar que apenas se desarrollarían sin una obligación específica».

5.12

El CESE no puede respaldar este argumento:

5.12.1

Es cierto que las emisiones de gases de efecto invernadero se han vuelto incontrolables en el sector del transporte. El CESE estima que valores límite más estrictos para los gases de escape y una sustitución del 10 % del gasóleo y la gasolina no solucionan el problema y que ni siquiera compensarán el impacto medioambiental que el sector de los transportes tendrá durante los próximos años.

5.12.2

En varias ocasiones el Comité ha mencionado que este problema podría resolverse con una política de prevención del tráfico y con una modificación del reparto modal en favor de transportes más respetuosos con el medio ambiente, como el tren, transportes públicos de cercanías y los barcos.

5.12.3

Desde el punto de vista técnico, el CESE estima que el futuro del transporte personal motorizado no se encuentra en el motor de combustión, sino en vehículos de tracción eléctrica, que se alimentarán con ER. Para que un Golf-VW recorra 10 000 kilómetros con agrogasóleo, según una estimación del Empa (9), habría que cultivar anualmente 2 062 m2 de colza. En cambio, con paneles solares se precisaría, para producir la energía necesaria para recorrer los 10 000 kilómetros, una superficie de 37 m2 por año, unas sesenta veces menos que la superficie de cultivo de colza.

5.12.4

El requisito estratégico de sustituir el gasóleo o la gasolina por agrocombustibles es, por tanto, una de las medidas menos efectivas y más caras de protección climática y entraña una asignación extremadamente inadecuada de recursos financieros. El CESE no puede entender los motivos por los que precisamente se han de fomentan de manera más intensiva las medidas políticas más caras, que, además de no responder a razones económicas, tampoco responden a una gran cantidad de razones medioambientales y sociales.

5.12.5

El CESE, por tanto, no suscribe la declaración de la Comisión de que «el aumento del uso de biocarburantes en el transporte es una de las herramientas más eficaces» para afrontar los desafíos.

5.13

Si se considera que el objetivo de la Comisión es autorizar los agrocombustibles cuando estos garanticen reducciones de, por lo menos, el 35 % de los gases de efecto invernadero, en comparación con los combustibles de origen fósil, el objetivo del 10 % conducirá a reducir sólo el 3,5 % de las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte motorizado, asumiendo que el volumen de tráfico permanezca invariable. Puesto que el transporte contribuye a una cuarta parte del volumen total ocasionado por los gases de efecto invernadero, se trata de un potencial total de reducción del 1 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. Es un valor totalmente desproporcionado si se tienen en cuenta el coste financiero y los riesgos asociados.

5.14

Aun considerando que los agrocombustibles para el transporte fuesen una aplicación razonable de la biomasa, se debería prestar atención prioritaria a la eficiencia absoluta. El Anexo VII de la directiva destaca, sin embargo, que la conversión de biomasa en éter o etanol no es el enfoque adecuado. En efecto, cada conversión molecular (industrial) entraña una aplicación energética y, por tanto, una pérdida energética. Tendría más sentido aprovechar la biomasa extraída de manera directa, sin conversión industrial o química.

5.15

Algunos productores de tractores que ya están comercializando motores que funcionan con aceite vegetal puro demuestran que se trata de algo posible desde el punto de vista técnico.

5.16

El Anexo VII muestra que con esta tecnología se pueden conseguir las mayores reducciones de gases de efecto invernadero: el aceite vegetal puro de colza registra un ahorro medio de gases de efecto invernadero del 55 %, el agrogasóleo de colza sólo del 36 %, el etanol de trigo del 0 % comparado con los combustibles de aceites fósiles. El CESE no entiende por qué la Comisión no señala expresamente que este enfoque es espacialmente razonable, sobre todo puesto que también contribuiría a facilitar el establecimiento de estructuras descentralizadas de abastecimiento energético y, por consiguiente, a crear empleos en la agricultura y las zonas rurales.

5.17

El CESE considera que una buena estrategia sería fomentar la utilización de los aceites vegetales puros que se extraigan, por ejemplo, de cultivos mixtos respetuosos con el medio ambiente, en la propia agricultura y también, entre otros, en los transportes municipales o en embarcaciones (10). De esta manera, los agricultores podrían participar directamente en el desarrollo de los ciclos energéticos regionales y beneficiarse directamente de ellos. En el marco de la estrategia de los agrocombustibles, por otro lado, se convertirían en productores de materias primas lo más baratas posible para la industria de los hidrocarburos, en caso de que se llegasen a utilizar materias primas producidas en Europa.

6.1

La Comisión supone que gran parte de la biomasa necesaria para producir agrocombustibles se cultivará en regiones con climas más adecuados fuera de la UE. La sustitución de importaciones de petróleo por importaciones de biomasa no entrañará, sin embargo, reducciones, sino simplemente una diversificación de las importaciones imprescindibles.

6.2

La nueva política energética de la UE no puede establecer seriamente un objetivo que consista en sustituir una dependencia por otra.

6.3

Por el contrario: se debería dar prioridad al enfoque de que las fuentes disponibles realmente descentralizadas, locales o regionales se conviertan en el núcleo de la nueva estrategia de ER. En este contexto, las bioenergías también pueden y deben desempeñar un papel, aunque no se trate del papel que se les había sido asignado con la estrategia de los agrocombustibles.

7.1

La Comisión señala que la energía de las ER es «un sustituto próximo de las energías convencionales, y se suministran a través de las mismas infraestructuras y sistemas logísticos». El CESE considera que esta declaración es básicamente engañosa: las ER de estructuras descentralizadas se oponen diametralmente a las energías «convencionales», que proceden más bien de grandes estructuras organizadas centralmente.

7.2

Una estrategia de agrocombustibles basada en importaciones energéticas y en la mezcla de gasóleo y gasolina utiliza estructuras «convencionales», es decir, organizadas centralmente, de compañías petrolíferas multinacionales. Así consolida sus estructuras de producción y de distribución, lo que responde por completo a los intereses de la industria petrolífera. Sin embargo, apenas crea nuevos puestos de trabajo en Europa (11).

7.3

Si, por el contrario, se hace hincapié en la utilización eficiente de la energía procedente, por ejemplo, de virutas de madera para producir calor o electricidad, o de aceites vegetales puros de cultivos regionales o la utilización de biogás en los vehículos o en zonas sin redes de gas natural, de las tecnologías solares descentralizadas, etc., se pueden desarrollar nuevas modalidades de producción y distribución, organizadas regionalmente, con un gran potencial de creación de puestos de trabajo.

7.4

Con la energía solar térmica y la utilización descentralizada de la energía fotovoltaica, los consumidores (de energía) producen en gran medida la energía que necesitan, lo cual demuestra que un abastecimiento energético basado en ER se organiza de manera completamente diferente a las actuales estructuras de abastecimiento energético.

7.5

Otras medidas —como, por ejemplo, el aumento de la eficiencia energética y del ahorro energético— pueden crear también, ya en la fase de construcción, cientos de miles de puestos de trabajo en pequeñas y medianas empresas. Algunos ejemplos de ello son el aislamiento de edificios, las instalaciones de energía solar y eólica o la construcción de centrales de biogás. El papel de la política es garantizar que también se explota precisamente este potencial, ya que la estrategia de los agrocombustibles prevista en la directiva no es la vía más eficiente.

7.6

Respecto a la cuestión de los puestos de trabajo, esto significa que es indispensable examinar de manera muy exacta y diferenciada las distintas ER. De hecho, las ER podrán fomentar y respaldar estructuras económicas regionales, pero también podrán contribuir a perpetuar grandes estructuras centrales.

7.7

Lo mismo, por lo demás, se puede decir de los países en los que se cultiva biomasa para la producción de agrocombustibles. El Ministerio responsable de las ayudas al desarrollo de Alemania concluyó en un documento de trabajo titulado Posición de la política de desarrollo ante los agrocombustibles, de marzo de 2008, que, en términos de desarrollo económico, medioambiental y social en los países en desarrollo, una estrategia de producción masiva de biomasa con fines de exportación sería una reacción al drástico aumento de la demanda de los países industrializados que entrañaría enormes riesgos y no crearía puestos de trabajo, mientras que la producción de biomasa para el abastecimiento energético descentralizado con la participación de pequeñas explotaciones agrícolas sería, en general, positiva.

8.1

El CESE acoge con satisfacción que la Comisión tenga previsto introducir también criterios de sostenibilidad para la producción de agrocombustibles. Se trata de una importante medida, aunque el Comité estima que la propuesta presentada es absolutamente insuficiente.

8.2

La propia Comisión reitera en varias ocasiones la importancia de conseguir un equilibrio entre los pilares económico, medioambiental y social en la política de sostenibilidad. Sin embargo, ya solamente a causa de la exclusión total de las cuestiones sociales en los criterios mencionados, el CESE opina que la propuesta de directiva no aplica bajo ningún concepto una estrategia de sostenibilidad razonable ni criterios sostenibles para los agrocombustibles. En este aspecto, será preciso revisar por completo la propuesta de directiva.

8.3

Para el CESE sería importante que, debido a los cambios indirectos en la utilización del suelo, se adoptaran criterios medioambientales y sociales eficaces, no sólo para los agrocombustibles, sino también para todos los productos de importación agrícola, incluidos los piensos.

8.4

Es ilusorio también creer que el establecimiento de un plazo (en este caso: enero de 2008) puede evitar, por ejemplo, que se conviertan selvas vírgenes y turberas en superficies para la producción de agrocombustibles. Para ello se precisaría tanto un sistema operativo de catastro como un sistema operativo de administración y supervisión. La experiencia demuestra que ninguno de los dos existe en la mayoría de los países emergentes y en desarrollo.

8.5

El CESE estima que los criterios enumerados en los apartados 3 y 4 del artículo 15 son insuficientes para preservar la biodiversidad y evitar que se utilicen terrenos con elevadas reservas de carbono. Para la preservación de la biodiversidad existen muchos más terrenos importantes que los mencionados en los apartados a) a c) del apartado 3 del artículo 15. Lo mismo se puede decir del artículo 4 a) y b) para las reservas de carbono.

8.6

En la Parte B del Anexo VII, la Comisión incluye una lista de «Valores típicos y valores por defecto estimados para los futuros biocarburantes» que no se encuentran o sólo en cantidades insignificantes en el mercado. El CESE opina que solamente se debería trabajar con valores demostrados, y no con estimaciones.

31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/49

1.1

El CESE aprueba los mecanismos que figuran en la propuesta para la promoción de demostraciones de CAC (captura y almacenamiento de CO2) en centrales termoeléctricas, como señala la Comunicación de la Comisión, pero expresa su preocupación ante la falta de capacidad de financiación y de opciones de financiación claras a medio (2010-2020) y largo plazo (2020 y después).

1.2

Se debería procurar garantizar que la falta de capacidad de financiación por parte de la Comisión se vea en parte compensada con ingresos procedentes del régimen europeo de comercio de emisiones (RCE-UE), por ejemplo a través de la subasta de derechos de emisión por parte del sector de producción energética después de 2013. Es importante observar que hasta ahora no se ha propuesto ningún plan financiero específico —ni siquiera para la necesaria seguridad— a nivel de la UE.

1.3

Es importante que las condiciones financieras sean claras y estén establecidas para finales de 2009 a más tardar. Solamente así se garantizará una base financiera para empezar la preparación de instalaciones de demostración de CAC a gran escala a fin de que sean operativas en 2015.

1.4

Los ingresos generados por el RCE-UE deberían recaudarse a nivel nacional en el marco de la aplicación de la Directiva revisada RCE-UE a partir de 2013.

1.5

La propuesta de la Comisión de que los Estados miembros puedan destinar el 20 % de los ingresos totales generados por el RCE-UE a medidas de apoyo para reducir las emisiones de CO2 es completamente inadecuada y representa una oportunidad de financiación desperdiciada. Se debería exhortar enérgicamente a los Estados miembros a que cambiaran drásticamente su posición respecto a los ingresos RCE-UE y a dedicar todos los ingresos RCE-UE a tecnologías bajas en carbono y neutras en carbono con una dotación específica para CAC. De esta manera podrían estar disponibles los miles de millones de euros de que la Comisión carece actualmente pero que son necesarios para respaldar la demostración temprana de CAC a gran escala.

1.6

La Comisión debería elaborar un plan que defina la organización y el papel de la Iniciativa Industrial Europea, garantizando que complementa pero no interfiere con otras iniciativas tales como los proyectos apoyados por el séptimo programa marco, la plataforma tecnológica europea para centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles con cero emisiones y el programa emblemático europeo.

1.7

El CESE está de acuerdo con la necesidad de una infraestructura europea conjunta de transporte y almacenamiento del CO2. Se precisa un sistema de transporte a escala europea para conectar a los Estados miembros que no puedan crear instalaciones nacionales de almacenamiento propias.

1.8

A causa de la importancia del transporte como elemento esencial para crear una infraestructura de CAC de gran dimensión, la UE podría adoptar las siglas CTAC (captura, transporte y almacenamiento del carbono, es decir, se añade el transporte).

2.1

El desarrollo de la cadena general de valor añadido de la CAC, que incluye la captación, el transporte y el almacenamiento del CO2, se encuentra en una fase inicial, en ocasiones aún exploratoria. En cambio, el rendimiento de las técnicas convencionales de producción de energía, pese a que aumenta progresivamente, poco a poco va alcanzando ya el límite de lo físicamente posible. Considerando la urgente necesidad de sustituir la capacidad de producción de las centrales en las próximas décadas, el Comité recomienda adoptar un enfoque pragmático, en el que las dos tecnologías puedan desarrollarse en paralelo. Así como el desarrollo de una capacidad de rendimiento cada vez mayor puede orientarse en función del mercado, las tecnologías de CAC (tanto para las centrales como para las infraestructuras) aún necesitan apoyo suplementario durante la fase de demostración y comercialización.

2.2

La tecnología de CAC se desarrolla en varias direcciones: como tecnología integrada en las centrales en las que —en los procesos de gasificación del carbón— se capta el CO2 antes del proceso de combustión o en las que se emplea el procedimiento denominado de oxyfuel (en el que el CO2 se enriquece y después se captura); y en los procedimientos que utilizan la técnica de «poscombustión», en la que el CO2 se separa de los demás gases de la combustión (proceso denominado «lavado del CO2»). Este último método, si se desarrolla adecuadamente, es idóneo para ser instalado en las nuevas centrales de alto rendimiento, siempre que estén diseñadas para utilizarlo (capture ready). Estas variantes tecnológicas tienen en común el hecho de que el CO2 captado en la central debe transportarse a otro emplazamiento adaptado para su almacenamiento.

2.3

Para la aceptación social y política de este método, la cuestión del almacenamiento seguro y a largo plazo del CO2 es crucial. Este aspecto es, en definitiva, la principal cuestión medioambiental que ha de afrontar esta tecnología como tal (2).

2.4

En una reunión celebrada en Aomori, Japón, el 9 de junio de 2008, el grupo de ocho potencias industriales (G8) acordó la puesta en práctica de veinte grandes proyectos de demostración de captura y almacenamiento de CO2 (CAC) para el año 2010, al objeto de apoyar su desarrollo tecnológico y la reducción de los costes para una amplia aplicación de CAC a partir de 2020.

2.5

A la reunión del G8 asistieron representantes de Gran Bretaña, Canadá, Italia, Japón, Francia, Alemania, Rusia, Estados Unidos, China, India y Corea del Sur.

2.6

Para apoyar el compromiso del G8 en materia de CAC, el Ministerio de Energía de Estados Unidos (DOE) se comprometió a financiar la incorporación de la tecnología CAC en el ciclo combinado de gasificación integrada (IGCC) a escala comercial y múltiple, u otras centrales generadoras con tecnologías avanzadas bajas en carbono, en el marco de su programa FutureGen. Los EE UU están financiando también siete asociaciones regionales de secuestro de carbono para demostrar la eficacia del almacenamiento terrestre a gran escala y a largo plazo del dióxido de carbono.

2.7

El anuncio del G8 sobre la CAC está en consonancia con la recomendación de la Agencia Internacional de Energía (AIE) de utilizar la tecnología CAC como parte de una solución global para rebajar a la mitad las emisiones de gases de efecto invernadero antes de 2050.

3.1

Las tecnologías para la captura y el almacenamiento de CO2 (CAC) representan un elemento crucial en el conjunto de tecnologías nuevas o ya existentes con potencial para frenar las emisiones de CO2 y alcanzar así los objetivos fijados para 2020 (3).

3.2

La aplicación a gran escala de CAC en centrales eléctricas podrá ser viable comercialmente en 10-15 años, lo que permitirá que la CAC, hacia 2020, o poco después, ocupe su propio lugar en un sistema impulsado por el régimen de comercio de emisiones (RCE) como instrumento crucial para la eliminación de emisiones de CO2 de combustibles fósiles en la producción de energía.

3.3

Esto no sucederá si no se comienza inmediatamente a dar los pasos preparatorios necesarios; los ensayos previos son particularmente necesarios para las tecnologías CAC, ya globalmente desarrolladas y utilizadas en otras aplicaciones, al objeto de adaptarlas adecuadamente para una aplicación a gran escala en la producción de energía.

3.4

El Consejo Europeo dio su aprobación en marzo de 2007, y la reiteró en marzo de 2008, a la intención de la Comisión de incentivar la construcción y el funcionamiento antes de 2015 de hasta 12 instalaciones de demostración de tecnologías sostenibles de combustible fósil en la producción de energía comercial.

3.5

Como complemento a la propuesta de Directiva de la Comisión sobre el almacenamiento geológico de CO2 por la que se crea el marco jurídico para la CAC en la UE, la Comunicación actual pretende dar un impulso a los trabajos sobre la CAC, al objeto de crear una estructura que coordine y apoye efectivamente las demostraciones de CAC a gran escala y condiciones para inversiones industriales audaces en una serie de instalaciones.

3.6

Es imprescindible que empiecen cuanto antes los esfuerzos europeos de demostración de CAC en un marco político integrado, incluidos esfuerzos específicos en I+D y medidas de sensibilización y aceptación pública. Según la Comisión Europea, un retraso de 7 años en la demostración que acarree un retraso similar en la introducción global de CAC podría significar más de 90 GT de emisiones de CO2 vertidas en todo el mundo hasta 2050 (4) que se podrían evitar, equivalentes a más de 20 años de las emisiones globales actuales de CO2 en la UE.

3.7

El compromiso claro y resuelto de la industria europea, respaldado con garantías e incentivos de la Comisión, es esencial si se pretende que haya contribuciones de fondos públicos. En particular, los Estados miembros que tienen la intención de basar su combinación energética futura en el carbón deberían adoptar medidas de apoyo para ensayar sin demora la CAC.

3.8

Se mencionan dos tipos principales de obstáculos:

El documento de la Comisión sugiere que existe una buena oportunidad de alcanzar el liderazgo en materia de regulación internacional.

3.9

La iniciativa industrial europea propuesta debería reunir los esfuerzos de los pioneros en una red de proyectos de demostración. Esto debería ayudar a intercambiar experiencias e información, sensibilizar más a la opinión pública y justificar políticas que permitan una cadena completa de valor de la CAC. Además, se espera también que la iniciativa industrial europea propuesta contribuya a atraer fondos nacionales e internacionales.

3.10

La Comisión señala que ella puede proporcionar solo un apoyo mínimo y por lo tanto espera un efecto catalizador de la financiación por parte de las propias empresas pioneras y de fondos públicos de los gobiernos nacionales y de ONG internacionales.

3.11

Se definen tres acciones:

Además, se señala que cuanto más tiempo tarde la industria en empezar a practicar la CAC, más se verán obligados los responsables políticos a considerar la adopción de medidas constrictivas.

3.12

Se plantea la necesidad de una infraestructura conjunta europea de transporte y almacenamiento de CO2. Está prevista una revisión de las directrices TEN-E que incluyen la CAC.

4.1

A raíz de las decisiones del Consejo de marzo de 2007 sobre la protección del clima y la seguridad del abastecimiento energético, la Comisión propuso una serie de medidas, en forma de documentos separados, para cumplir los objetivos formulados en las decisiones del Consejo. El núcleo central de estas medidas es la eficiencia energética, el desarrollo de fuentes de energía renovables, así como el desarrollo y la utilización de tecnologías innovadoras en estos ámbitos. Sobre cada uno de estos temas el Comité ha elaborado dictámenes específicos (5).

4.2

En este contexto, el desarrollo de métodos que posibilitan una reducción sostenible de los gases de efecto invernadero emitidos por la utilización de fuentes de energía a base de combustibles fósiles también desempeña un papel importante. Este es el objeto del presente dictamen.

4.3

El dictamen se completará con otro dictamen del Comité (6), dedicado a otra técnica similar, en el que se examina la propuesta de Directiva de la Comisión sobre el almacenamiento geológico del dióxido de carbono.

5.1

En su Comunicación, la Comisión señala en varias ocasiones que, para que sus planes tengan éxito, es esencial demostrar en una fase temprana que: a) el régimen europeo de comercio de emisiones (RCE-UE) desempeñará un papel clave, y b) hay un margen para generar «verdaderos beneficios comerciales». Obviamente, el RCE-UE promete generar verdaderos beneficios comerciales para los pioneros. Sin embargo, llegará demasiado tarde si la Comisión no logra proporcionar antes de que finalice 2009 un conjunto claro y definitivo de normas básicas para el sistema RCE-UE posterior a 2012.

Para finales de 2009, la industria deberá disponer de una base sólida para adoptar decisiones de inversión y poder empezar la fase de ingeniería y construcción a tiempo para que las primeras instalaciones de CAC puedan ser operativas en 2015. Este aspecto no se ha destacado suficientemente, especialmente si se tiene en cuenta la falta de claridad actual en torno al RCE-UE y las vagas demandas de la Comisión a la industria y los Gobiernos nacionales que mantienen sin resolver el problema de la financiación.

5.2

El RCE-UE constituye efectivamente un mercado importante del carbono, que puede resultar muy efectivo, a condición de que el régimen se oriente claramente hacia el establecimiento de un precio para los derechos de emisión que cubra sobradamente los costes adicionales que conllevan las medidas para reducir las emisiones de carbono. Si la Comisión no consigue establecer disposiciones claras en lo que se refiere a las reglas y al alcance de las subastas y a la recuperación apropiada de los ingresos así obtenidos y si no logra desempeñar un papel de supervisión, los eventuales inversores tenderán a adoptar una postura de «esperar para ver» debido al alto grado de incertidumbre que existirá.

5.3

Una infraestructura europea conjunta de transporte y almacenamiento del CO2 es efectivamente algo que facilitaría claramente la aplicación a gran escala de la CAC en toda Europa. Algunos Estados miembros pueden verse incapacitados para crear sus propias instalaciones nacionales de almacenamiento (7). Cuando sea posible, se debería hacer uso de la infraestructura existente que haya caído en desuso o integrar las nuevas instalaciones en otras infraestructuras. Habida cuenta de la importancia del transporte, el CESE sugeriría incluso que se adoptaran las siglas CTAC (captura, transporte y almacenamiento del CO2) incluyendo explícitamente el transporte, aunque las siglas CAC se conozcan bien y estén ya reconocidas internacionalmente.

5.4

La Comisión impone una considerable carga a las autoridades nacionales en lo que se refiere a la financiación de la CAC dado que no hay margen alguno para una contribución significativa del presupuesto actual. Teniendo en cuenta que el asunto tratado es de gran importancia en la UE y ante la necesidad de que haya una supervisión a nivel comunitario para garantizar el éxito de los proyectos de demostración, la Comisión debería asumir una parte mucho más amplia en la financiación de los proyectos de CAC que la que prevé actualmente, respaldada, en caso necesario, por las contribuciones de los Estados miembros (8).

5.4.1

La subasta de derechos de emisión en el marco del RCE-UE ha brindado una oportunidad de abordar el problema de la insuficiente financiación de la Comisión. De momento, sólo el 20 % se dedica al apoyo de tecnologías bajas en carbono y neutras en carbono. Se debería instar encarecidamente a los Estados miembros a que transformen radicalmente su posición respecto a los ingresos del RCE-UE, y dediquen todos los ingresos RCE-UE a tecnologías de baja o nula emisión de carbono y con una dotación específica para la CAC (9). De esta manera, se podría disponer de los miles de millones de euros que le faltan actualmente a la Comisión pero que son necesarios para fomentar la demostración temprana de CAC a gran escala.

5.4.2

Por otra parte, como el Comité ya ha sugerido, el presupuesto para energía del séptimo programa marco (VII PM) podría aumentarse significativamente en un 15 %, lo que daría lugar a un aumento del 2 % al 3 % del PIB invertido en I+D. De esta manera, se aportaría a través del VII PM una contribución real para promover la demostración de CAC.

5.4.3

Hay otras medidas respaldadas por el séptimo programa marco que pueden contribuir también a la preparación de proyectos de demostración a gran escala. Las diversas medidas deberían vincularse claramente a los mecanismos propuestos para promover la demostración.

5.5

No se hace ninguna mención sobre el modo en que la Iniciativa Industrial Europea encaja con el conjunto de otras medidas e iniciativas en que participa la Comisión (10). Para garantizar un planteamiento integrado es esencial indicar qué medidas se deben tomar.

5.6

Se prevé que el desarrollo y la aplicación de las tecnologías CAC tendrán un notable impacto positivo en el empleo en Europa. Algunos proveedores importantes de equipos e infraestructuras de transporte en relación con la CAC están implantados en Europa. Si la CAC se generaliza, podrían desarrollar y también vender e instalar, por ejemplo, equipos y conducciones, por todo el mundo. Europa tiene una posición mundial fuerte en materia de CAC que se consolidaría más si la UE tuviera éxito en la demostración temprana a gran escala de la tecnología CAC en Europa (11).

5.7

El CESE propone que se utilice la palabra «limpio» en lugar de «sostenible» para los combustibles fósiles. «Sostenible» es más apropiada para, por ejemplo, la energía solar y la bioenergía y menos apropiada para las tecnologías CAC que, temporalmente, utilizarán combustibles fósiles de una manera limpia, hasta que se logre una transición completa hacia un suministro energético sostenible.

5.8

En cuanto a la viabilidad del almacenamiento seguro de CO2, hay ya una considerable experiencia en este ámbito, como se indica brevemente a continuación: