ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 27

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Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

52o año
3 de febrero de 2009


Número de información

Sumario

Página

 

III   Actos preparatorios

 

COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

 

446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008

2009/C 027/01

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno y que modifica la Directiva 2007/46/CECOM(2007) 593 final — 2007/0214 (COD)

1

2009/C 027/02

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Las diferentes medidas políticas, al margen de una financiación apropiada, que pueden contribuir al crecimiento y al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas

7

2009/C 027/03

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión: Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivoCOM(2007) 621 final

12

2009/C 027/04

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UECOM(2007) 807 final

18

2009/C 027/05

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre La evolución del sector de la construcción en Europa

22

2009/C 027/06

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Evolución del sector de los servicios a empresas en Europa

26

2009/C 027/07

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los productos cosméticos (refundición) COM(2008) 49 final — 2008/0035 (COD)

34

2009/C 027/08

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 2001/82/CE y la Directiva 2001/83/CE en lo relativo a las variaciones de los términos de las autorizaciones de comercialización de medicamentosCOM(2008) 123 final — 2008/0045 (COD)

39

2009/C 027/09

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los recipientes a presión simples (Versión codificada) COM(2008) 202 final — 2008/0076 (COD)

41

2009/C 027/10

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancíasCOM(2007) 608 final

41

2009/C 027/11

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión — Comunicación sobre una política portuaria europeaCOM(2007) 616 final

45

2009/C 027/12

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema La ordenación del tiempo de trabajo de los trabajadores autónomos en el transporte por carretera

49

2009/C 027/13

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Plan estratégico europeo de tecnología energética (PLAN EETE) — Hacia un futuro con baja emisión de carbonoCOM(2007) 723 final

53

2009/C 027/14

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema El cambio climático y la agricultura en Europa

59

2009/C 027/15

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernaderoCOM(2008) 16 final — 2008/0013 (COD)

66

2009/C 027/16

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el esfuerzo que habrán de desplegar los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020COM(2008) 17 final — 2008/0014 (COD)

71

2009/C 027/17

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican las Directivas del Consejo 85/337/CEE y 96/61/CE, y las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006COM(2008) 18 final — 2008/0015 (COD)

75

2009/C 027/18

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva 2006/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores por lo que respecta al artículo 6, apartado 2, sobre la puesta en el mercado de pilas y acumuladoresCOM(2008) 211 — 2008/0081 (COD)

81

2009/C 027/19

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre La minería no energética en Europa

82

2009/C 027/20

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Integración de las minorías — Los roma

88

2009/C 027/21

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Elementos para la estructura, organización y funcionamiento de una plataforma para la mayor participación de la sociedad civil en la promoción a nivel comunitario de políticas de integración de nacionales de terceros países

95

2009/C 027/22

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Por un nuevo Programa europeo de acción social

99

2009/C 027/23

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificadoCOM(2007) 637 final — 2007/0228 (CNS)

108

2009/C 027/24

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembroCOM(2007) 638 final — 2007/0229 (CNS)

114

2009/C 027/25

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Año Europeo de la Creatividad y la Innovación 2009COM(2008) 159 final — 2008/0064 (COD)

119

2009/C 027/26

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas

123

2009/C 027/27

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Las razones de la diferencia entre la inflación percibida y la inflación real

129

2009/C 027/28

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema El papel de la sociedad civil en los programas comunitarios de apoyo a la preadhesión de Albania

140

2009/C 027/29

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema El establecimiento de redes de organizaciones de la sociedad civil en la región del Mar Negro

144

2009/C 027/30

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Cómo conciliar dimensión nacional y dimensión europea en la comunicación de Europa al ciudadano

152

ES

 


III Actos preparatorios

COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008

3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/1


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno y que modifica la Directiva 2007/46/CE»

COM(2007) 593 final — 2007/0214 (COD)

(2009/C 27/01)

El 14 de noviembre de 2007, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno y que modifica la Directiva 2007/46/CE».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. IOZIA).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 117 votos a favor y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE aprueba el contenido del Reglamento COM(2007) 593 final sometido a examen y ve positiva la promulgación de normas armonizadas a nivel comunitario para la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno, al tiempo que está de acuerdo con la elección de un único procedimiento a nivel europeo válido en todos los Estados miembros, porque resulta más sencillo y bastante menos oneroso que 27 homologaciones distintas que, sobre todo, crearían condiciones evidentes de distorsión de la competencia y una fragmentación del mercado interior.

1.2

La importancia de esa intervención es evidente: ante una previsión de constante desarrollo en la comercialización de vehículos de motor impulsados por hidrógeno, no existe ni a nivel nacional ni europeo una homologación tipo para tales vehículos. Y en los diferentes Estados miembros donde se han adoptado reglamentaciones provisionales, se observan notables diferencias entre unos y otros.

1.3

El CESE estima necesario proceder rápidamente a la aprobación del Reglamento, pues parece capaz de facilitar un marco de referencia seguro para las empresas del sector y, por consiguiente, de favorecer las inversiones necesarias para el desarrollo de tecnologías vinculadas a la utilización de hidrógeno. Sobre la elección estratégica de tal uso, el CESE se ha manifestado favorablemente en los últimos dictámenes al respecto, en los que ha mantenido que el hidrógeno, incluso con las limitaciones todavía presentes en la actualidad, representa el desafío para el futuro.

1.4

La promulgación de estas normas comunitarias en materia de armonización constituye, además, un importante elemento de garantía de seguridad para los usuarios. La consolidación de la confianza de éstos constituye una condición esencial ante un previsible desarrollo de dichos vehículos que, según las estimaciones de la Comisión, debería alcanzar antes de 2020 el objetivo de un millón de vehículos impulsados por hidrógeno.

1.5

Un importante ejemplo que confirma la validez y la posibilidad concreta de conseguir ese objetivo lo presenta el constante y continuo incremento de taxis con alimentación híbrida que circulan por Nueva York, donde una positiva política urbana permite conjugar el respeto y la defensa del medio ambiente con las normas del mercado, demostrando con hechos que los intentos de interponer obstáculos artificiosos al desarrollo de esta tecnología suelen ocultar tan sólo una defensa de intereses creados.

1.6

Alcanzar esta meta parece necesario porque sólo con una decidida acción de sustitución de los carburantes fósiles parece posible conseguir un objetivo coherente con las políticas de la Unión para el desarrollo sostenible y la lucha contra el cambio climático. Esa meta podrá conseguirse a través de una progresiva utilización del hidrógeno, de los biocombustibles de segunda generación y de otros carburantes renovables.

1.7

El apoyo fundamental a esa estrategia a largo plazo pasa por esfuerzos precisos en el campo de la investigación tecnológica. El CESE solicita, por consiguiente, la aplicación de programas concretos de investigación a partir de la rápida aprobación del Reglamento COM(2007) 571 final, que prevé la constitución de una «Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC)» a través de la creación de la Empresa Común «Pilas de combustible e hidrógeno» (1). Asimismo, sostiene y recomienda programas de investigación orientados a las nuevas vías para la producción y utilización de hidrógeno, y se adhiere a las solicitudes procedentes del mundo de las empresas y de la investigación en el sector de la utilización de hidrógeno, para que el Consejo y el Parlamento aceleren el proceso de aprobación de las propuestas necesarias.

1.8

El CESE insta a la Comisión a que examine ya el problema de la difusión de la red distributiva porque la disponibilidad de tecnologías seguras y eficientes para el almacenamiento y una suficiente distribución constituyen elementos indispensables para la difusión de vehículos impulsados por mezclas gaseosas.

1.9

En una primera fase tales intervenciones deberán favorecer la difusión en todo el territorio comunitario de GLP y metano, que representan el objetivo más inmediato y realista de una descarbonización parcial de los carburantes, pero que actualmente, en muchos países de la Unión, presentan una difusión muy escasa o inexistente. Esta primera fase de investigación de nuevas tecnologías cada vez más seguras y eficientes en el campo del almacenamiento y la distribución está destinada en el próximo futuro a favorecer el tránsito a una fase intermedia de distribución de combinaciones de gas e hidrógeno, hasta la fase definitiva de la distribución del hidrógeno.

1.10

El CESE considera fundamental afrontar de forma concreta la recuperación de la confianza de los futuros consumidores, para eliminar la perplejidad que aún se siente en torno a la utilización del hidrógeno. Por consiguiente, es necesario prever programas generales de información con un mensaje claro y motivado que confirme que en esta tecnología ya se han alcanzado los actuales niveles de seguridad de los vehículos convencionales.

1.11

El CESE está de acuerdo con la elección del Reglamento como forma jurídica de la propuesta, ya que garantiza condiciones paritarias a los productores del sector mediante la aplicación simultánea de las normas contempladas en todos los Estados miembros.

1.12

Asimismo, aprueba la propuesta de efectuar la elaboración y aplicación de las normas fundamentales con ayuda de «un comité regulador (la propuesta comitológica)», y está de acuerdo con que se disponga un período transitorio para la aplicación del conjunto de las normas, porque dicha aplicación resultará algo compleja para las empresas del sector.

1.13

El CESE sostiene y considera importante la presencia de Europa en el GCG (Global Coordination Group) para el establecimiento de normas de homologación a escala mundial (GTR (Global Technological Regulation)), pero subraya también que la búsqueda de tal acuerdo no debe constituir un obstáculo para el progreso de este procedimiento legislativo. La disponibilidad de un instrumento legislativo propio y de una experiencia de aplicación de normas comunitarias está destinada a reforzar la presencia de Europa en todos los organismos a nivel mundial, así como a impedir que se llegue a reglamentos mundiales en el ámbito de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno que sólo tengan en cuenta la única experiencia actualmente disponible (Japón).

1.14

La disponibilidad de una experiencia basada en una regulación legislativa a nivel comunitario y los importantes resultados que pueden derivarse de un esfuerzo consistente y continuo en el campo de la investigación tecnológica podrán constituir un elemento fundamental de apoyo a la competitividad de las empresas que ya operan en el sector automovilístico, considerando que sobre las nuevas tecnologías y los nuevos carburantes están en juego cuotas elevadas del futuro mercado.

1.15

A juicio del CESE, todo esto requiere la adopción de decisiones valientes y oportunas, junto con una visión estratégica a largo plazo que considere un futuro escenario en el que el hidrógeno, a su debido tiempo, está destinado a desempeñar un papel importante y decisivo.

1.16

El CESE insta a la Comisión a que reconsidere la propuesta de «etiquetado» de los vehículos impulsados por hidrógeno, pues podría considerarse una especie de criminalización, al identificar tales vehículos como «peligrosos», mientras que las pruebas de seguridad han dado resultados parecidos a los de los vehículos impulsados por otros carburantes. En lugar de tal etiqueta, el CESE considera más oportuno identificar los carburantes de todos los vehículos, permitiendo reconocerlos con claridad.

1.17

Para facilitar la difusión de los vehículos impulsados por hidrógeno, a falta de una red de distribución, el CESE recomienda a la Comisión que homologue también los pequeños reformer para una autoproducción de gas metano e hidrógeno (como, por ejemplo, la Home energy station u otros similares). Esto podría constituir un primer paso concreto para poder satisfacer, en primer lugar, la nueva demanda de hidrógeno, si bien habrá que mantener el objetivo de producir hidrógeno a partir de fuentes renovables, desde el biogás hasta la fotolisis y la electrolisis utilizando electricidad producida por fuentes renovables.

2.   Introducción

2.1

El Reglamento (COM(2007) 593 final) sometido a examen parte de la constatación de que no existe en Europa ninguna norma que regule un sistema de homologación tipo para los vehículos de motor impulsados por hidrógeno, ni siquiera en presencia de una previsión de desarrollo en la comercialización de vehículos impulsados por tal tecnología.

2.2

Tampoco en los diferentes Estados miembros de la UE existen actualmente disposiciones que regulen el ámbito de esta propuesta.

En efecto, en las legislaciones vigentes relativas al conjunto de la homologación de los vehículos de motor, no se han previsto normas generales para los vehículos de motor impulsados por hidrógeno, debido, en particular, a sus características diferentes de las de los vehículos de motor que utilizan combustibles convencionales en la propulsión de los vehículos.

2.3

En algunos Estados miembros se han adoptado reglamentaciones provisionales que difieren considerablemente de un país a otro. Si esta situación se prolonga, aparecerán procedimientos de homologación distintos en los diferentes Estados miembros, con las inevitables consecuencias de fragmentar el mercado interior, distorsionar las normas sobre la competencia y alejar la posibilidad concreta de que esta tecnología contribuya de manera decisiva a mejorar el medio ambiente.

2.4

Esta propuesta de Reglamento se propone, por consiguiente, garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior e impedir que en los diferentes Estados miembros puedan circular vehículos homologados con normas dispares, creando desequilibrios entre los diferentes productores y favoreciendo la posibilidad de interponer barreras artificiales al comercio en Europa.

2.5

Una perspectiva de este tipo constituiría un obstáculo para el desarrollo de las tecnologías vinculadas a la utilización del hidrógeno en Europa, frente a la necesidad de acelerar intervenciones y avances concretos de esta tecnología que representa una de las alternativas más significativas a la utilización de combustibles fósiles que aún hoy en día cubren el 98 % del transporte público y privado y el 50 % de las fuentes primarias de energía, con la posibilidad de aumentar hasta el 73 % si no se opta decididamente por la diversificación.

2.6

El Reglamento propuesto representa, junto con los importantes programas de investigación del sector recogidos en el 7o Programa Marco, un importante paso para aproximar el uso del hidrógeno al nivel de seguridad que han alcanzado las tecnologías convencionales y, por otra parte, puede contribuir a recuperar el consenso de los potenciales consumidores.

2.7

La adopción de normas armonizadas a escala comunitaria en materia de homologación de vehículos de motor impulsados por hidrógeno constituye, sin lugar a dudas, un paso decisivo para conseguir el necesario consenso de los usuarios. Desarrollar una relación de confianza respecto de la utilización del hidrógeno por parte de los usuarios es una condición imprescindible para acelerar la comercialización de vehículos impulsados por combustibles alternativos, con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, una condición indispensable para una protección real y concreta del medio ambiente.

3.   La propuesta de la Comisión

3.1

La propuesta de Reglamento sobre los vehículos impulsados por hidrógeno establece el objetivo de fijar unas normas válidas en toda la UE para la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno.

3.2

Prevé la modificación de la Directiva marco 2007/46/CE a efectos de incorporar plenamente los vehículos de hidrógeno de las categorías M1, M2, M3 y N1, N2, N3 (2) en el marco del procedimiento de homologación CE de vehículos y de incluir los vehículos impulsados por hidrógeno en todas las directivas y los reglamentos que regulan el ámbito de la homologación.

3.3

El fundamento jurídico de la propuesta es el artículo 95 del Tratado.

La propuesta respeta plenamente el principio de subsidiariedad, en la medida en que los objetivos políticos alcanzados a escala comunitaria no pueden lograrse a nivel de cada Estado miembro. Además, con el mismo procedimiento se impide la creación de obstáculos al mercado único.

Por otra parte, la propuesta garantiza el respeto del principio de proporcionalidad al fijarse como único objetivo el buen funcionamiento del mercado interior, unido a un alto nivel de seguridad pública y de protección del medio ambiente.

3.4

La Comisión opta por la forma del Reglamento, dado que, para garantizar la aplicación simultánea de las disposiciones contenidas en la propuesta en todos los Estados miembros, no se debe esperar su transposición a las respectivas legislaciones. En efecto, en caso contrario, la adaptación de las normas de homologación no sería homogénea y, en algunos casos, supondría modificaciones importantes en las normas de transposición.

3.5

Esta propuesta ha sido objeto de una extensa consulta de todas las partes interesadas. En el marco del «Grupo de trabajo sobre el hidrógeno», se consultó a las autoridades nacionales, los fabricantes de vehículos, los proveedores de componentes y las asociaciones de la industria.

3.6

Las cuatro opciones examinadas fueron las siguientes:

ninguna actuación; es decir, mantenimiento de la situación existente,

legislación en los Estados miembros,

legislación a escala de la Unión Europea y

planteamiento no regulador: autorregulación.

3.7

Posteriormente se designó a un consultor, encargado de recabar las respuestas sobre la seguridad, la tecnología y los costes ligados a las distintas opciones. Los resultados se presentaron a las principales empresas del sector automovilístico que trabajan con la tecnología del hidrógeno.

3.8

De este extenso proceso de consulta se desprendió claramente que la vía más adecuada consistía en una intervención legislativa a nivel comunitario que llevara a una homologación para todos los vehículos de motor impulsados por hidrógeno.

3.9

En apoyo a esta elección, la Comisión presentó un estudio (3) que demuestra que la introducción de un proceso de homologación europea, por estricta que sea, constituye la solución más sencilla y menos costosa, si se compara con el coste teórico que supondrían 27 sistemas diferentes de homologación en los distintos Estados miembros.

3.10

Las evaluaciones del consultor se transmitieron a la Comisión que, sobre la base de las consultas previas, elaboró la propuesta objeto de examen que inició el proceso institucional.

3.11

La Comisión considera que las normas establecidas en este Reglamento permiten dar a los usuarios de los medios de transporte impulsados por hidrógeno las garantías necesarias en términos de seguridad y contribuir de manera decisiva al respeto del medio ambiente.

3.12

El objetivo final prevé que 36 meses después de la entrada en vigor del Reglamento, todas las instalaciones, los sistemas de hidrógeno y los materiales utilizados deberán cumplir plenamente las normas previstas en el Reglamento.

4.   La audiencia

4.1

La audiencia, en la que participaron representantes de la Comisión, del mundo académico, de las empresas del sector automovilístico que trabajan con la tecnología del hidrógeno, de asociaciones europeas de consumidores y de fabricantes de pilas de combustible, proporcionó numerosos temas de reflexión y conocimientos sobre los últimos avances tecnológicos.

4.2

Se destacó la importancia de informar al público y de tomar iniciativas —como la que se organiza en Roma desde hace ya unos años (H2 Roma)— que promueven encuentros entre fabricantes y ciudadanos, informan sobre el desarrollo tecnológico y permiten al público familiarizarse con una tecnología que todavía muchos consideran peligrosa. Los participantes manifestaron un gran interés por el papel del CESE, que podría ejercer de mediador cultural.

4.3

Tanto las empresas como los consumidores destacaron la necesidad de garantizar la seguridad de los vehículos y de las infraestructuras de almacenamiento y distribución, así como la disponibilidad del hidrógeno. La investigación debe continuar y, a tal fin, es necesario darle mayor apoyo. Se acogieron favorablemente las recientes iniciativas europeas en favor de las pilas de combustible y, en particular, la decisión de financiar una Iniciativa Tecnológica Conjunta.

4.4

Las pruebas de autonomía han demostrado que, ya hoy en día, un vehículo de hidrógeno puede recorrer hasta 600 km. Se están preparando pruebas suplementarias.

4.5

Los vehículos de hidrógeno son ya una realidad tecnológica, como se desprendió de la audiencia, pero no se satisfacen las condiciones económicas y sociales necesarias para pasar a su comercialización. Con la adopción del Reglamento relativo a su homologación se superará el primer obstáculo.

5.   Observaciones generales

5.1

El CESE aprueba el contenido del Reglamento examinado y es favorable a la adopción de normas armonizadas en materia de homologación de los vehículos impulsados por hidrógeno, en la medida en que este procedimiento constituye un paso adelante con respecto a la situación actual. En efecto, la ausencia de referencia legislativa crea claras condiciones de distorsión de la competencia, así como una fragmentación del mercado interior. Es importante que el Reglamento se apruebe rápidamente, entre otras cosas, por razones manifiestas de seguridad y protección del medio ambiente.

5.2

En opinión del CESE, la falta de un marco de referencia seguro tiende inevitablemente a desalentar las importantes inversiones que se necesitan para desarrollar las tecnologías vinculadas a la utilización del hidrógeno como vector energético para los vehículos de motor del día de mañana.

5.3

El Reglamento objeto de examen es coherente con las políticas de la Unión en materia de desarrollo sostenible y de lucha contra el cambio climático, que fundamentan las iniciativas comunitarias y representan una contribución irrenunciable a los objetivos generales de la Estrategia de Lisboa.

5.4

El CESE está firmemente convencido de que, a falta de un desarrollo rápido y coherente de los vehículos impulsados por hidrógeno y de la sustitución progresiva de los combustibles fósiles, los beneficios medioambientales resultarán bastante limitados y, en cualquier caso, desdeñables desde el punto de vista cuantitativo. Llama la atención sobre la necesidad de promover la sostenibilidad medioambiental y de luchar sin tregua contra el cambio climático, objetivos estos que pueden alcanzarse gracias a la utilización del hidrógeno, de los biocarburantes de segunda generación y de otros combustibles renovables.

5.5

El CESE considera que el apasionante camino que debe recorrerse para invertir la tendencia actual en la que la demanda de energía se satisface esencialmente mediante fuentes de energía fósiles, que representan actualmente entre el 85 y el 90 % de la oferta energética mundial, pasa por la utilización del hidrógeno y el compromiso de la investigación en el ámbito de las pilas de combustible y del hidrógeno. La evaluación de las perspectivas debe tener en cuenta que, en lo que respecta a los combustibles fósiles, las previsiones de futuro apuntan a una situación de escasez y unos precios en constante aumento.

5.6

En un dictamen aprobado recientemente por el CESE (4) se apoya plenamente la iniciativa de la Comisión (COM(2007) 571 final) de financiar con casi 470 millones de euros una Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC) mediante la «creación de la Empresa Común “Pilas de Combustible e Hidrógeno”». Esta iniciativa permitirá a la Comisión, a los Estados miembros y a la industria, en el marco de una acción de investigación de gran envergadura, poner en común sus respectivos recursos en favor de programas dirigidos a sectores estratégicos para la diversificación y futura disponibilidad de energía.

5.7

En otro de sus dictámenes sobre «La combinación energética en los transportes» (5), el CESE «considera indispensable que se acelere firmemente la financiación de la investigación sobre la producción y el uso del hidrógeno», y «hace suyas las peticiones procedentes del mundo empresarial y de la investigación con actividades encaminadas al desarrollo del uso del hidrógeno para que el Consejo y el Parlamento aceleren la aprobación de la propuesta».

5.8

Las pilas de combustible son convertidores de energía que permiten reducir significativamente la producción de gases de efecto invernadero y de otros agentes contaminantes. En lo referente al tratamiento de la biomasa, el CESE sigue con atención en el dictamen mencionado en el punto anterior los recientes progresos en el ámbito de los nuevos catalizadores destinados a las pilas de combustible, que constituyen una tecnología muy prometedora para suministrar una energía limpia a los vehículos de motor.

5.9

Al reafirmar que la utilización del hidrógeno, con vistas a la sustitución progresiva de los combustibles fósiles, constituye una etapa obligatoria y deseable, el CESE destaca que el objetivo de la puesta en circulación de vehículos de motor impulsados por hidrógeno requiere inversiones importantes en todos los ámbitos de la investigación vinculados a este proceso. Por esta razón, el CESE acoge favorablemente y apoya los programas de investigación encaminados a reforzar esta estrategia.

5.10

El CESE considera que el problema del elevado coste de este proceso, por importante que sea, no puede constituir un freno al desarrollo de esta tecnología, por lo que presta gran atención a todos los programas que buscan nuevas soluciones para producir hidrógeno de manera sostenible, dado que las soluciones actuales, con las que más del 90 % del hidrógeno se produce a partir del metano, se basan en una energía cuantiosa, pero que debe considerarse insostenible.

5.11

El CESE subraya que a la hora de evaluar los costes vinculados a todo progreso tecnológico, los enormes recursos financieros necesarios no deben apreciarse exclusivamente en el contexto de los vehículos privados, por significativo que sea desde el punto de vista cuantitativo. En efecto, en el marco de una visión estratégica y prospectiva, esta evaluación debe tener en cuenta los futuros beneficios que puede suponer la extensión del uso del hidrógeno a objetivos más ambiciosos, desde el transporte público y privado hasta el transporte de mercancías y la propulsión de trenes y motores marinos, pasando por una posible utilización del hidrógeno, eso sí, en una perspectiva más lejana, en las centrales eléctricas.

5.12

El CESE está firmemente convencido de que si estos importantes programas de investigación se desarrollan adecuadamente y se benefician del apoyo económico y político de todas las partes interesadas, la posibilidad de ver circular vehículos de motor impulsados total o parcialmente por hidrógeno puede convertirse en una realidad en un plazo relativamente corto.

5.13

Esta tendencia positiva se puede ilustrar con el ejemplo concreto del constante aumento del número de taxis de propulsión híbrida en Nueva York, donde una política urbana favorable permite conciliar el respeto del medio ambiente con las normas del mercado, lo que demuestra en la práctica que los intentos de obstaculizar el desarrollo de esta tecnología esconden, a menudo, la mera voluntad de defender intereses creados.

5.14

En todos los dictámenes que ha emitido sobre este tema, el CESE ha respaldado la elección del hidrógeno que, a pesar de las limitaciones actuales, constituye un desafío para el futuro. Sigue con atención los recientes proyectos de iniciativas que optan por utilizar tecnologías de producción y elaboración diferentes y preparan así la vía a la futura utilización del hidrógeno para alimentar vehículos de motor.

5.15

En esta perspectiva de desarrollo, el CESE pide una vez más a la Comisión que examine la cuestión de la difusión en el territorio de la red de distribución de combustibles alternativos, comenzando por potenciar la distribución de gas natural comprimido (GNC), poco extendida en algunos Estados miembros e inexistente en otros, salvo algunas excepciones positivas, como Polonia.

5.16

El almacenamiento y la distribución constituyen ejemplos concretos de una orientación específica de la investigación en este sector. La necesidad de disponer de tecnologías innovadoras en materia de distribución de gas es una cuestión esencial y decisiva para la difusión de nuevos vehículos de motor, tanto en una fase intermedia de posibles mezclas de gases diferentes como en la consecución del objetivo final de la propulsión por hidrógeno.

5.17

En este ámbito, es necesario prever a su debido tiempo la disponibilidad de sistemas de distribución cada vez más eficaces y seguros, sobre la base de la experiencia adquirida en las dos instalaciones que funcionan actualmente en Europa, en Mantua (Italia) y Munich (Alemania), y orientar la investigación hacia sistemas cada vez más avanzados desde el punto de vista tecnológico y cuyo objetivo principal sea el logro de unas normas elevadas en el ámbito de la seguridad y la protección del medio ambiente.

5.18

El CESE considera, por tanto, que el establecimiento de unas normas elevadas de seguridad y eficiencia en el ámbito de la conservación y distribución de combustibles gaseosos constituye un elemento esencial en la fase actual, que requiere un ambicioso programa de difusión por todo el territorio europeo de instalaciones de gas licuado de petróleo (GLP) y metano. Es éste el objetivo más urgente y más realista de descarbonización, incluso parcial, de los combustibles, como fase intermedia hacia la fase final de distribución del hidrógeno. Las tecnologías necesarias para el almacenamiento y suministro del gas y el hidrógeno son muy similares, de manera que el desarrollo de las primeras no podrá sino favorecer la difusión del hidrógeno.

5.19

El CESE es consciente de que el uso del hidrógeno plantea aún verdaderos problemas de coste y de criterios de seguridad. Sin embargo, estos problemas, ligados a los temores del pasado, deben hoy superarse sobre la base de las exhaustivas pruebas efectuadas en distintos países, para alcanzar un nivel de seguridad similar al de las tecnologías convencionales. El logro de este objetivo, con ayuda de programas de información generales y específicos, permitirá recuperar la confianza de los futuros usuarios, condición indispensable si se quiere relanzar definitivamente la utilización de esta tecnología.

5.20

A tal fin, el CESE considera indispensable que esta estrategia basada en el hidrógeno vaya acompañada de un ambicioso programa de información que permita restablecer la confianza de los futuros consumidores, que consideran el hidrógeno como un producto muy arriesgado.

5.21

Este programa generalizado de información generalizado deberá transmitir un claro mensaje en el sentido de que la utilización del hidrógeno ya alcanza hoy en día el alto nivel de seguridad de los vehículos convencionales, aunque exista la posibilidad de accidentes. Es éste un elemento esencial para dar credibilidad a las previsiones de la Comisión relativas a la consecución del objetivo de poner en circulación de aquí al año 2020 al menos un millón de vehículos en el territorio comunitario (p. 34 de la Evaluación de impacto).

5.22

Este Reglamento relativo al establecimiento de normas armonizadas a nivel comunitario respecto de la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno es un primer paso que permitirá recuperar y mantener el consenso. Debe, pues, respaldarse, partiendo del principio fundamental de que la utilización de hidrógeno contribuye de manera decisiva a la protección del medio ambiente, puesto que, como es sabido, esta forma de alimentación no emite gases de efecto invernadero ni agentes contaminantes a base de carbono.

5.23

El CESE aprueba la elección del Reglamento como instrumento jurídico para la propuesta, ya que de esta forma se garantizan unas condiciones uniformes para los productores del sector, gracias a la aplicación inmediata de las disposiciones en todos los Estados miembros.

5.24

El CESE también aprueba la propuesta consistente en elaborar y aplicar las disposiciones fundamentales mediante la «propuesta comitológica», y es favorable a la instauración de un período transitorio que parece necesario respecto de los productores, dada la complejidad de la tecnología, cuya aplicación requiere bastante tiempo.

5.25

El CESE apoya y considera importante la presencia de Europa, junto a Japón y los Estados Unidos, en el GCG, una estructura encaminada a instaurar un procedimiento mundial en el ámbito de la homologación de los vehículos de motor impulsados por hidrógeno.

5.26

Sin embargo, la búsqueda de un acuerdo de tales dimensiones no debe constituir un obstáculo a la continuación de un procedimiento legislativo comunitario, ya que el tiempo necesario para alcanzar un acuerdo a escala mundial es más largo que el que requiere la adopción de este Reglamento. Por el contrario, la participación en este organismo de una Europa que disponga de un instrumento legislativo específico y de experiencia propia en su aplicación, además de reforzar su presencia, impedirá que el Reglamento se homologue sobre la base exclusiva de la única experiencia disponible actualmente, la de Japón.

5.27

Una presencia fuerte de Europa en las instancias decisorias mundiales también constituye un elemento decisivo para mantener la competitividad de las grandes empresas automovilísticas activas en Europa, que no pueden perder el contacto con la evolución de un mercado en el que una presencia importante, oportuna y tecnológicamente avanzada es fundamental para conquistar grandes cuotas del mercado de mañana.

5.28

A pesar de que sólo constituye uno de los aspectos del conjunto del proceso, el tema de la homologación es una etapa importante hacia la disponibilidad de combustibles alternativos, que permitirá a Europa salir de la situación crítica en que se encuentra respecto de los combustibles fósiles, aportará grandes beneficios medioambientales y la preparará para la llegada segura, aunque en un plazo imposible de determinar, del progresivo agotamiento de este recurso.

5.29

Esta situación requiere la adopción de decisiones valientes, así como una visión estratégica prospectiva que tenga en cuenta el presente y se inscriba en una perspectiva de futuro en la que la utilización del hidrógeno parece destinada a desempeñar un papel fundamental.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO C 204 de 9.8.2008, p. 19.

(2)  

M1: vehículos que se utilizan para el transporte de viajeros y tienen una capacidad máxima de ocho asientos adicionales al del conductor.

M2: vehículos que se utilizan para el transporte de viajeros y tienen una capacidad superior a ocho asientos adicionales al del conductor y una masa máxima no superior a 5 t.

M3: vehículos que se utilizan para el transporte de viajeros y tienen una capacidad superior a ocho asientos adicionales al del conductor y una masa máxima superior a 5 t.

N1: vehículos que se utilizan para el transporte de mercancías y tienen una masa máxima no superior a 3,5 t.

N2: vehículos que se utilizan para el transporte de mercancías y tienen una masa máxima superior a 3,5 t, pero no superior a 12 t.

N3: vehículos que se utilizan para el transporte de mercancías y tienen una masa máxima superior a 12 t.

(3)  TRL, Ltd., asesor técnico-científico de la Comisión.

(4)  DO C 204 de 9.8.2008, p. 19.

(5)  CESE 1104/2007 (TEN/297), punto 1.4. No publicado aún en el DO.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/7


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Las diferentes medidas políticas, al margen de una financiación apropiada, que pueden contribuir al crecimiento y al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas»

(2009/C 27/02)

El 20 de septiembre de 2007, Andrej VIZJAK, Ministro de Economía de Eslovenia, en nombre de la futura Presidencia del Consejo, invitó al Comité Económico y Social Europeo a elaborar un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Las diferentes medidas políticas, al margen de una financiación apropiada, que pueden contribuir al crecimiento y al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. CAPPELLINI).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 122 votos a favor y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE considera que la Small Business Act para Europa (SBAE), que el propio Comité había solicitado en reiteradas ocasiones, debe permitir el relanzamiento de la Carta europea de las pequeñas empresas, y constituye una magnífica oportunidad para poder desarrollar el potencial de las pequeñas empresas, así como una prueba de la voluntad real de las instituciones y de los Estados miembros de emprender una verdadera política voluntariosa y perenne de apoyo a las PYME y a las más pequeñas empresas.

1.2

Esta política no debe limitarse a los períodos de dificultades económicas, cuando los medios políticos redescubren los encantos de las PYME y de las empresas más pequeñas para reabsorber la escasez de puestos de trabajo y disminuir las estadísticas del paro, sino que debe transformarse en una política madura y de apoyo a largo plazo de su competitividad.

1.3

El CESE recomienda diez medidas fundamentales para apoyar y reactivar el desarrollo de las PYME mediante la creación de un entorno que les sea realmente favorable, así como para promulgar una Small Business Act para Europa que sea eficaz, que sea algo más que una simple declaración política, con el fin de:

obtener un buen conocimiento del tejido europeo de las diferentes categorías de PYME, de su evolución y de sus necesidades a nivel horizontal y sectorial a la vista del mercado interior en sus dimensiones interna, externa y transfronteriza, por medio de, entre otras opciones, la publicación de informes anuales;

integrar la dimensión PYME en todas las políticas comunitarias y en el proceso legislativo;

proseguir a todos los niveles la estrategia de simplificación administrativa e instaurar un nuevo método de consulta con las diferentes categorías de PYME y sus organismos intermediadores representativos;

asegurar que las legislaciones a todos los niveles tengan en cuenta la situación y necesidades de las diferentes categorías de PYME y apliquen el principio «Think small first» (piensa ante todo en pequeño);

asegurar que las legislaciones tengan en cuenta cuatro principios fundamentales: 1) análisis de impacto eficaces; 2) proporcionalidad; 3) «only once» (sólo una vez); 4) salvaguardia, con la extensión, entre otras cosas, de las facultades del SME Envoy (representante de las PYME) y la creación de un defensor de las PYME para el mercado interior;

apoyar las actividades de acompañamiento y asesoramiento de las organizaciones intermediadoras de PYME que sean representativas;

reactivar los programas de cooperación de empresas, intercambios entre sus organizaciones y puesta en red de sus servicios de ayuda;

establecer una política ampliada y permanente de la innovación hacia las más pequeñas empresas;

simplificar y fomentar el acceso de las PYME a los programas de la UE;

seguir una política a favor de la transmisión-reactivación de las empresas.

1.4

El CESE solicita que la SBAE se imponga a todos los niveles bajo la forma de un instrumento jurídicamente vinculante.

1.5

Por otra parte, solicita que la SBAE permita propiciar el diálogo social entre los interlocutores sociales del entorno de las PYME a fin de instaurar el mejor entorno laboral posible para favorecer la creatividad y la innovación —incluso en las condiciones de trabajo— velando, en particular, por la mejora de la seguridad y del análisis de los riesgos en el lugar de trabajo.

2.   (Antecedentes) Presentación del dictamen exploratorio

2.1

La importancia de las pequeñas y medianas empresas (PYME) para la economía de la Unión Europea es reconocida por todos como un elemento clave para el crecimiento y el empleo en la UE y para responder a los nuevos desafíos de la globalización. Una evaluación de los resultados de la política de las PYME seguida durante el período 2005-2007 ha puesto de relieve que se han realizado importantes progresos, tanto a escala comunitaria como en el plano nacional, gracias a la aplicación del principio «Think small first».

2.2

La Comisión Europea ha subrayado la necesidad de liberar totalmente el potencial de crecimiento y de creación de empleo de las PYME y aprovechar plenamente su capacidad innovadora. Esta orientación se reflejaba en el informe sobre la estrategia renovada de Lisboa para el crecimiento y el empleo adoptada el 11 de diciembre de 2007. En este contexto, se lanzó el principio de una « Small Business Act » para Europa (SBAE) cuyo principal objetivo sería el de definir principios y medidas concretas para mejorar el entorno de las PYME europeas y tener totalmente en cuenta su diversidad. Esta iniciativa fue acogida favorablemente en el Consejo Europeo de diciembre de 2007, y el objetivo de la Comisión es, desde entonces, presentar una propuesta para el mes de junio de 2008.

2.3

Recordemos a este respecto que el CESE emitió recientemente, o prepara en la actualidad, varios dictámenes sobre la política de las PYME, como los siguientes:

«Evolución del sector de los servicios a empresas en Europa» (INT/412 — ponente: CALLEJA) (en curso de elaboración)

«Programa de investigación y desarrollo para las PYME» (INT/379 — ponente: CAPPELLINI)

«Revisión intermedia de la Política Moderna de la PYME» (INT/392 — ponente: BURNS) (en curso de elaboración)

«Contratos públicos internacionales» (INT/394 — ponente: MALOSSE)

«Microcrédito» (INT/423 — ponente: PEZZINI) (en curso de elaboración).

2.4

La Presidencia eslovena del Consejo solicita al CESE propuestas de carácter político para favorecer el crecimiento de las PYME. No se trata, pues, de que el CESE confeccione una nueva lista de medidas técnicas destinadas al crecimiento individual de las PYME, sino de proponer un marco político más estructurado e innovar en favor de las PYME.

2.5

Entre varias prioridades, la Presidencia eslovena ha subrayado dos en particular:

a)

permitir a todas las PYME —considerando sus diferencias de tamaño, actividad, sectores y modo de producción— que respondan a los grandes desafíos con que se verán enfrentadas con los cambios industriales, climáticos y demográficos y los desafíos sociales, así como la reestructuración de los mercados con los efectos de la globalización, los cambios en la distribución, la normalización y la certificación de los productos y los servicios;

b)

permitirles participar estrechamente en las opciones políticas, las prioridades operativas y las decisiones legislativas a todos los niveles que van a dirigir su marco de actividad.

2.6

Por otra parte, la Presidencia eslovena requiere el dictamen del CESE en el contexto de la preparación de la Small Business Act a la europea.

3.   Observaciones generales

3.1

En sus anteriores dictámenes, el CESE ha tenido en cuenta los importantes avances efectuados en favor de las PYME, en particular por lo que respecta a la financiación y a la simplificación administrativa. Y, por otra parte, subraya con satisfacción la muy fuerte evolución de las posiciones de las instituciones europeas a favor de las pequeñas empresas, y espera que no se deba únicamente al contexto económico y social actualmente difícil. Sin embargo, pese a estos indudables avances, quedan muchas insuficiencias que marcan las políticas emprendidas estos últimos años.

3.2

El CESE considera, entre otras cosas, que la Carta europea de las pequeñas empresas no ha alcanzado sus objetivos estratégicos por la falta de valor jurídico y que, en la mayoría de los casos, se ha quedado al nivel de una simple declaración política. Es necesario reforzar su aplicación en los Estados miembros y a nivel regional, así como reanudar las evaluaciones y recomendaciones anuales a los Estados miembros.

3.3

Por otra parte, se ha señalado a menudo que la concertación con las diferentes categorías de PYME aún puede mejorar; el CESE considera que es necesario emprender a nivel europeo, nacional y regional, una nueva cultura del diálogo que permita reforzar e institucionalizar las concertaciones entre las instituciones y las organizaciones intermediadoras que representan a los diferentes medios de las PYME.

4.   Observaciones específicas

4.1   Crear un nuevo entorno favorable al desarrollo de todas las PYME

Frente a esta situación y los grandes desafíos que van a afrontar las PYME, pero también para dar cuerpo a la Estrategia de Lisboa renovada que se aprobó en la cumbre de primavera de 2008 y apoyar las iniciativas de la Comisión para mejorar la competitividad de las PYME, el CESE sostiene totalmente la iniciativa de la Presidencia de seguir una política innovadora respecto a las PYME, con una base constituida por la SBAE.

4.2   Un proyecto europeo en favor de las PYME y de las microempresas

El CESE recomienda a las instancias comunitarias que ya no se centren tan sólo en las empresas que registran un fuerte crecimiento, en el posicionamiento internacional y en diferentes principios de excelencia que sirven para privar de las ventajas de las acciones comunitarias a millones de empresas de pequeño tamaño pero que son creadoras de valor, innovaciones, empleo y estabilidad del territorio. Asimismo, solicita a las instituciones y autoridades públicas a todos los niveles que innoven en su política a favor de las PYME, mediante la puesta en marcha de un verdadero proyecto europeo que reúna a todas las fuerzas económicas de las medianas y pequeñas empresas, así como de las microempresas, para aportar el suplemento de crecimiento y empleo que la UE necesita. Este proyecto europeo también debe permitir el fomento y desarrollo del diálogo con los interlocutores económicos y sociales y las organizaciones representativas de las diferentes categorías de PYME sobre los nuevos desafíos comunitarios (cambio climático, evolución demográfica e inmigración, medio ambiente, energía, etc.) con los que las PYME se verán enfrentadas. Basándose al mismo tiempo en las empresas con fuerte tasa de crecimiento, pero también y sobre todo, en la economía de proximidad y las actividades llamadas «tradicionales», este proyecto europeo debe permitir a la Unión emprender una política de promoción de las empresas de tamaño humano y basarse también en la economía de proximidad para asegurar el crecimiento de los países miembros centrándose en cinco medidas prioritarias.

4.2.1

Conocer y comunicar la situación de las diferentes categorías de PYME. Toda política comunitaria debe basarse en datos claros que permitan el conocimiento de las situaciones. La noción de PYME abarca realidades y categorías o formas de empresas muy diferentes (empresas individuales o en sociedad sin ningún asalariado o hasta 250 empleados, empresas dedicadas a la artesanía, al comercio, a la economía social o a actividades liberales) que operan en sus sectores de actividad en situaciones y con necesidades muy diferentes. Los datos sobre estas diferentes categorías de PYME suelen ser incompletos o inexistentes. Los análisis llevados a cabo por el anterior Observatorio europeo de las PYME habían facilitado, en la mayoría de los casos, datos esenciales. El CESE acoge favorablemente la reactivación del Observatorio por la DG Empresa y solicita:

implantar un amplio programa de estudios económicos (incluidos los estudios sectoriales) sobre la situación y las necesidades de las diferentes categorías de PYME, también a nivel nacional y regional, así como análisis estadísticos en concertación con las organizaciones representativas interesadas;

favorecer y desarrollar las actividades de investigación y de estudios propios de las organizaciones de empresas a nivel europeo, nacional y territorial, en concertación con los centros de investigación, las universidades y los Estados miembros.

4.2.2

Integrar la dimensión PYME en todas las políticas comunitarias: el CESE ha podido observar que, más allá de las declaraciones políticas a favor de las pequeñas empresas, los legisladores de todos los niveles, por desconocimiento de la realidad o en aras de la simplicidad, siguen mostrando una tendencia muy fuerte a sistematizar el modelo de la gran empresa y aplicar el principio del bonsái, con la pretensión de que todo lo que es bueno para la gran empresa también lo es para la pequeña. Este planteamiento teórico de un modelo económico único está en contradicción con la realidad del pluralismo de las formas de sociedades y de culturas de empresas, y en la práctica se traduce en que más del 90 % de las empresas europeas se sienten incomprendidas e ignoradas por las políticas comunitarias. El CESE señala particularmente a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros que las empresas pequeñas y las microempresas constituyen una fuerza esencial de la economía y del empleo de la UE, pero que corren el riesgo de constituir su punto débil, no por algo imputable a las mismas, sino por la insuficiente atención que les prestan los poderes públicos a todos los niveles. Por ello, solicita que la SBAE sea la ocasión para pasar a la práctica, y espera que las necesidades y las particularidades de las diferentes categorías de PYME se tengan obligatoriamente en cuenta en todas las políticas, programas y negociaciones, así como en el marco del diálogo social y de las relaciones internacionales, tanto a nivel comunitario como nacional y regional.

4.2.3

Proseguir la política de simplificación administrativa: el CESE anima vivamente a la Comisión a que redoble sus esfuerzos de simplificación de la legislación comunitaria, pero solicita, sobre todo, a las instituciones comunitarias, así como a los Estados miembros, que emprendan una política más eficaz de simplificación basada en cinco puntos:

establecer una verdadera política de «Think small first» (pensar, ante todo, en pequeño);

simplificar, pero no eximir de responsabilidad: el CESE duda del fundamento y la eficacia de la concesión sistemática de excepciones a las pequeñas empresas y prefiere una proporcionalidad en la puesta en marcha, así como una concertación directa con las organizaciones de PYME interesadas;

asociar sistemáticamente a las organizaciones representativas de las diferentes categorías de PYME en el proceso legislativo comunitario, nacional y regional, así como en el diálogo social a diferentes niveles, y una mayor colaboración con el CESE y el Comité de las Regiones;

sistematizar el principio «Only once» (sólo una vez) a todos los niveles y grados;

redactar guías prácticas y documentos explicativos de las legislaciones adoptadas para hacerlas comprensibles y susceptibles de una transposición más sencilla.

4.2.4

Sostener las actividades de acompañamiento y asesoramiento de las organizaciones intermediadoras: para sus servicios de asistencia técnica a todas las PYME que exigen competencias particulares que no puede ejercer la nueva red EEN (Enterprise Europe Network), las organizaciones intermediadoras representativas de las diferentes categorías de PYME constituyen un mecanismo esencial para el éxito de las políticas comunitarias, pues desempeñan un papel insustituible en la transmisión de información y ayuda a las empresas, al permitir, entre otras cosas, adaptar las legislaciones a la situación propia de cada empresa, caso por caso, y traducir la legislación a nivel microeconómico y a nivel local, y también lo más cerca posible de la más pequeña empresa. Por una parte, el CESE considera esencial que los poderes públicos de todos los niveles emprendan una política voluntariosa de apoyo a su actividad y que los programas comunitarios que afectan a las PYME prevean expresamente medidas de apoyo a estas organizaciones. Y por otra parte, solicita a la Comisión, a los Estados miembros y a las regiones que apliquen las conclusiones a este respecto de la IV Conferencia Europea de la Artesanía y las Pequeñas Empresas celebrada en Stuttgart.

4.2.5

Reactivar los programas de cooperación de empresas y los programas de intercambios entre las organizaciones. El CESE solicita a la Comisión que reactive los programas interregionales de cooperación de empresas que en el pasado han dado muestras de su eficacia; por otra parte, es necesario apoyar las acciones llevadas a cabo por las organizaciones intermediadoras o permitir la creación de órganos destinados a favorecer esta cooperación.

4.3   Adoptar una Small Business Act realmente eficaz

4.3.1

En este contexto, el CESE acoge favorablemente las posiciones del Consejo y de la Comisión a favor de la creación de una Small Business Act a la europea (SBAE), tanto más cuanto que el CESE la había solicitado en reiteradas ocasiones (1). Asimismo, considera que, para ser eficaz, la SBAE debe satisfacer varias condiciones:

4.3.1.1

debe tener por finalidad crear el mejor entorno posible para las PYME y las microempresas a todos los niveles y dar una respuesta concreta a los diferentes desafíos que las PYME deben afrontar a lo largo de su ciclo de vida, incluida, en particular, su transmisión y reactivación; en este contexto, la SBAE no debe llevar a un debilitamiento de las condiciones laborales de los empleados de las PYME, sino que, por el contrario, las iniciativas emprendidas deberían permitir que se tuviera más en cuenta su situación;

4.3.1.2

debe aportar un verdadero valor añadido y no limitarse a una simple recopilación de los programas vigentes o a la simple coordinación de las diferentes medidas en curso;

4.3.1.3

no debe ser una simple declaración de intenciones, como desgraciadamente ha sido el caso para la Carta Europea de las Pequeñas Empresas, y no debe limitarse a un simple compromiso político de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros; las PYME y las microempresas europeas merecen más que eso, y el CESE estima que dar un valor jurídico a la SBAE es la consagración y la prueba de la voluntad de la UE de actuar mejor respecto a las PYME y las microempresas;

4.3.1.4

debe ser vinculante en su totalidad e imponerse a todos los niveles decisorios europeos, nacionales y regionales dirigiéndose a los poderes públicos a todos los niveles, dejando a los Estados miembros el cometido de su aplicación (2);

4.3.1.5

debe aplicarse a todas las políticas comunitarias integrando las PYME en el conjunto de estas políticas y desarrollando un planteamiento holístico por el que todos los aspectos de las políticas y las consecuencias de las nuevas normas para las diferentes categorías de PYME se tienen correctamente en cuenta.

4.3.2

El CESE solicita que la SBAE integre cinco importantes medidas políticas que permitan asegurar que las legislaciones no restringen el desarrollo y la competitividad de las diferentes categorías de PYME:

4.3.2.1

Asegurar que los textos legislativos a todos los niveles se conciben teniendo en cuenta situaciones específicas y necesidades particulares de diferentes categorías de PYME. A este fin conviene establecer una norma de base que se imponga a todos los niveles decisorios, en el sentido de que las propuestas legislativas deben elaborarse con conocimiento de las necesidades y expectativas de las PYME y, en particular, de las más pequeñas, e imponiendo el principio «Think small first», con una especial atención a los autónomos, que representan más de la mitad de las empresas europeas. Ello supone, muy especialmente, la consulta sistemática a las organizaciones representativas de las PYME y la participación a su justo nivel de expertos de estas organizaciones en todos los comités consultivos, a nivel regional, nacional o europeo, que tratan problemáticas que pueden tener un impacto en las PYME, como, entre otras cosas, solicitó el Consejo de competitividad el 13 de marzo de 2006.

En este espíritu, el CESE solicita que se nombre en cada Dirección General de la Comisión a un responsable de las PYME que se encargue de velar por que las medidas legislativas y los programas gestionados por la DG incluyan las prioridades y expectativas de las PYME y de las microempresas.

4.3.2.2

Asegurar que las legislaciones respeten los principios fundamentales. Para el CESE, la eficacia de legislaciones a todos los niveles y de programas o medidas colectivas o individuales a favor de las PYME depende de cuatro principios, y desea que estos principios se inscriban en la SBAE y se apliquen sistemáticamente a todos los niveles: europeo, nacional y regional:

análisis del impacto sistemático para las PYME : no debería poder adoptarse ningún texto legislativo si previamente no ha sido objeto de un análisis de impacto sistemático en las diferentes categorías de empresas del sector de actividades en cuestión, midiendo los efectos económicos y sociales directos e indirectos, como la carga administrativa y los costes de información e inversión que se impondrán, así como los beneficios que les podrá reportar;

principio de proporcionalidad : la legislación no debe imponer medidas inútiles a las PYME y limitarse a lo estrictamente necesario; las condiciones para la aplicación de la legislación deben adaptarse a la realidad y la diferente situación de las empresas afectadas, así como a la capacidad de éstas para ponerlas en práctica;

principio «only once» : las PYME tienen el cometido de producir y no ser servicios administrativos; no pueden someterse más de una vez a declaraciones y procedimientos administrativos para un mismo asunto; corresponde a las autoridades administrativas pertinentes comunicarse esta información entre sí; este principio «only once» podría practicarse por medio de las ventanillas únicas que aplican el principio «un empresario — un solo interlocutor», con la ayuda de las organizaciones intermediadoras que ya desempeñan este cometido a nivel nacional;

principio de salvaguardia : una legislación no puede adoptarse si es contraria al desarrollo de las PYME y amenaza con frenar su competitividad. Toda nueva propuesta legislativa que no se haya sometido a un análisis de impacto completo o para la que sea evidente que las medidas propuestas entran en contradicción con el desarrollo socioeconómico de las PYME debería poder bloquearse.

El CESE subraya, por otra parte, la necesidad de operar y garantizar una total transparencia en los procedimientos administrativos, permitiendo a las PYME tener acceso a todos los datos administrativos que les conciernan y corregirlos de acuerdo con sus necesidades.

4.3.2.3

Aplicar una política ampliada y coherente de la innovación. El CESE solicita que la Comisión, los Estados miembros y los entes políticos territoriales no se limiten a apoyar la innovación en las altas tecnologías y adopten una política más voluntariosa, incluyendo en los programas medidas expresas de apoyo a la innovación de baja y media tecnología y la innovación no tecnológica en las PYME y, en particular, en las más pequeñas empresas.

Por sí sola, la nueva red de asesores de la European BIC Network (EBN) nunca podrá intervenir eficazmente en todas las empresas que tengan un potencial de innovación. Por consiguiente, el CESE solicita que la SBAE establezca como prioridades:

fomentar el diálogo entre los interlocutores sociales de las PYME con el objetivo de instaurar un entorno laboral propicio para la creatividad y la innovación;

apoyar el establecimiento de consejeros en las organizaciones intermediadoras de PYME, pequeñas empresas y microempresas, al nivel más próximo a la empresa, así como a la formación a la medida de los empresarios y asalariados para innovar mejor, utilizando las nuevas oportunidades de los mercados en transformación;

crear instrumentos financieros adaptados a las situaciones de las más pequeñas empresas, velando por que apoyen también medidas destinadas a los empleados;

instar a los Estados miembros y las regiones a emprender, con las organizaciones de PYME, una campaña para la detección de las innovaciones tecnológicas y no tecnológicas en las PYME y, sobre todo, en las microempresas.

4.3.2.4

Ampliar el acceso a los programas comunitarios. El CESE estima que la complejidad administrativa y las diferentes exigencias hacen cada vez más compleja, e incluso imposible, la participación de las pequeñas empresas en los programas comunitarios. Y llevan a la paradoja de que las organizaciones intermediadoras se desinteresan cada vez más de los programas. Por ejemplo, las actuales obligaciones jurídicas no permiten acciones innovadoras ni apoyar proyectos piloto experimentales, lo que priva a la UE de un gran número de propuestas innovadoras. El CESE considera que habría que revisar los principios y los dispositivos: dada la importancia del trabajo, no corresponde al presente dictamen precisar las modificaciones necesarias, pero el CESE solicita a la Comisión que, en el marco de la SBAE, emprenda una verdadera concertación con las organizaciones representativas de PYME, a fin de precisar nuevas condiciones para la elaboración y participación en los programas en los diferentes niveles territoriales.

En este marco, es necesario que los Fondos Estructurales puedan permitir favorecer el acceso de las PYME a los contratos públicos, especialmente en las regiones más desfavorecidas (3).

4.3.2.5

Facilitar y fomentar la transmisión-reactivación de las empresas. El CESE subraya, en particular, el desafío de la transmisión y reactivación de empresas, sobre todo de las pequeñas empresas de producción y de servicios en el medio urbano y en el medio rural: su desaparición anunciada, pero no ineludible, tendrá considerables efectos negativos en el mantenimiento de la actividad y los puestos de trabajos en dichos medios. Conviene, por una parte, favorecer el establecimiento de sistemas de acercamiento entre compradores y vendedores, así como incentivos financieros o fiscales y, por otra, animar a los empresarios a llevar a cabo una mejor capitalización para mantener el valor de sus activos.

La situación sui géneris que viven los empresarios en determinadas zonas como, por ejemplo, el medio rural, exige el desarrollo de fórmulas innovadoras, como asociaciones público-privadas.

4.4   El núcleo de la SBAE debería ser un instrumento con valor jurídico vinculante

4.4.1

Para que la SBAE sea realmente eficaz, el CESE solicita que el Consejo y el Parlamento adopten estas medidas bajo la forma de un acto jurídicamente vinculante que se imponga a los niveles decisorios europeo, nacional y regional.

4.4.2

En este contexto, el CESE solicita una evaluación anual de la puesta en práctica de la SBAE, así como del conjunto de las políticas sobre las PYME a nivel comunitario y nacional, y que se rinda cuentas anualmente de los progresos; este informe anual debe ser objeto de un capítulo específico separado en el marco de la aplicación de la Estrategia de Lisboa.

4.4.3

A raíz de esos informes, la Comisión deberá poder formular sus recomendaciones de aplicación, tanto a los Estados miembros como a las regiones, y el Comité espera poder emitir su dictamen al respecto.

4.4.4

El CESE solicita que estas evaluaciones anuales conduzcan, en caso necesario, a una adaptación o revisión de la SBAE y de las políticas sobre las PYME.

4.4.5

El CESE recomienda encarecidamente a la Comisión y al Consejo que asocien muy estrechamente a las organizaciones representativas de las diferentes categorías de PYME a la concepción y aplicación de la SBAE.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

Del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Véase el Dictamen del CESE sobre el tema «El potencial empresarial, en particular de las PYME (Estrategia de Lisboa)» (DO C 256 de 27.10.2007, p. 8).

(2)  Véase el Dictamen sobre el tema «Contratos públicos internacionales» (DO C 224 de 30.8.2008, p. 32), en el que el CESE se pronuncia contra el establecimiento en la UE de un sistema de cuotas para las PYME basado en el modelo del «Small Business Act» de EE.UU.

(3)  Véase el Dictamen CESE 979/2008 sobre el tema «Contratos públicos internacionales» (pendiente de publicación en el Diario Oficial).


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/12


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión: Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo»

COM(2007) 621 final

(2009/C 27/03)

El 19 de octubre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión: Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de junio de 2008 (ponente: Sr. MENDOZA CASTRO).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 10 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 108 votos a favor y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo acoge favorablemente y valora de forma positiva la Comunicación de la Comisión «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» y respalda el compromiso de la Comisión de afianzar de forma clara su estrategia y su política turística para los próximos años con la Agenda que debe llevar a su aplicación en la práctica diaria esa estrategia y esa política. Esa nueva política ya se expresó con anterioridad en la Comunicación de la Comisión «Una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo».

1.2

Se reconoce el esfuerzo de la Comisión para sintetizar brevemente numerosos e importantes documentos, opiniones y debates. El resultado cumple adecuadamente la misión de trasladar de forma clara a la sociedad el resultado de los trabajos del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, de los expertos que han elaborado el informe y los resultados de la consulta pública posteriormente llevada a cabo.

1.3

Se consideran acertados tanto la fundamentación de esa nueva política en la Estrategia renovada de Lisboa como los objetivos generales planteados de mejora de la competitividad y sostenibilidad y los más particulares de prosperidad económica, equidad y cohesión sociales y protección medioambiental y cultural.

1.4

Se consideran acertados los retos identificados en la Comunicación de la Comisión y la forma propuesta para afrontarlos. La metodología propuesta es la de la participación de todos los agentes bajo formas diversas de colaboración y «colaboración competitiva», participación que se considera el eje vertebrador de la nueva política turística y de su Agenda de aplicación. La importancia de los retos indicados en la Comunicación de la Comisión es patente, y el estudio continuo de la repercusión en la sostenibilidad de los gases de efecto invernadero debe ser en el futuro un elemento clave para la Agenda.

1.5

Se considera adecuado que la Comisión se comprometa a ejecutar esa nueva política a través del diálogo, de la cooperación, el lanzamiento de acciones de apoyo y la coordinación entre los agentes. La «Agenda para el turismo europeo sostenible y competitivo» es el desarrollo de la metodología concreta y los instrumentos de actuación propuestos para cada uno de los agentes intervinientes en el turismo europeo. Sin embargo, se entiende que la Comisión a través de la Dirección General de Empresa puede y debe tener un papel más activo y debe liderar la puesta en marcha de numerosas iniciativas de ámbito europeo, como, por ejemplo, el turismo social, el turismo para todos, la formación en el ámbito turístico. De forma especial, tanto la Comisión como el resto de las instituciones deberían hacer un mayor esfuerzo en involucrar a las pequeñas, medianas y microempresas en la sostenibilidad del turismo y en la Agenda para aplicarla y alcanzarla. Se valora positivamente la iniciativa de la Comisión de los «destinos europeos de la excelencia» como buena práctica y efecto demostración.

1.6

El CESE propone y recomienda una vez más potenciar el Foro Europeo de Turismo y avanzar en la reflexión y estudio acerca de la puesta en marcha de un Consejo Consultivo Europeo de Turismo y de una Agencia Europea del Turismo. Ambas instituciones tal vez podrían aportar espacios donde las autoridades turísticas y los diversos agentes del sector turístico podrían encontrarse para mejorar y distribuir la información sobre el turismo sostenible y competitivo, para monitorizar el cumplimiento de la política y de la agenda del turismo europeo y de forma especial para tratar de percibir las tendencias en el sector turístico y configurar las acciones a emprender. De forma especial la visión del cambio climático, sus repercusiones en el turismo y las acciones a emprender podrían ser objetivos de ambas instituciones.

1.7

Se considera muy positiva la voluntad manifestada por la Comisión de mejorar la utilización de los instrumentos financieros disponibles. De forma concreta, en el ámbito del turismo social se considera que hay ya campo adecuado para iniciar en forma de proyecto piloto alguna experiencia con carácter transnacional. Algunos ejemplos de esa actuación pudieran ser el turismo social y el turismo para todos, el desarrollo de los recursos humanos, el desarrollo del producto y la penetración de mercado. El Comité piensa que ya hay margen suficiente para reunir experiencias transfronterizas bajo la forma de proyectos experimentales en esos campos.

1.8

El CESE recibe con agrado la culminación de los trabajos emprendidos de la Agenda 21 para el turismo y cuyos resultados expresados en la Comunicación de la Comisión de la «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» completan y concretan la política general de sostenibilidad en el turismo europeo. De hecho, el documento técnico de la comisión creada a tal efecto es la base y complemento de la Comunicación de la Comisión, por lo que ambos documentos deben verse en conjunto.

1.9

En el ámbito estadístico, el CESE aplaude la convocatoria de propuestas, puesta en marcha por la Comisión y solicitada en su día por el Comité Económico y Social Europeo, acerca de la creación de una red de Observatorios de Turismo que permitan no sólo el reflejo de los datos del sector, sino también ser capaces de aportar una visión estratégica y prospectiva, con capacidad de prever y configurar actuaciones de futuro.

1.10

El CESE se ofrece a seguir trabajando en el ámbito turístico bajo las líneas expresadas en la Comunicación de la Comisión sobre la Agenda e invita al resto de las instituciones europeas, a los Estados miembros, a las regiones y localidades, a los agentes del sector: empresarios y sindicatos y a todos los ciudadanos a colaborar en el conocimiento y apoyo del turismo como derecho de todos y como actividad económica estratégica para el futuro de Europa. De igual forma se hace necesaria la responsabilidad de todos los agentes y de los consumidores para hacer un turismo más sostenible y competitivo.

1.11

Aunque la Comunicación de la Comisión tiene en cuenta criterios y elementos de carácter social en la configuración de la actividad turística, el CESE echa a faltar alguna referencia al concepto y realidad de la ciudadanía europea; el turismo es de hecho y puede serlo con mucha mayor intensidad un elemento cohesionador de culturas y realidades sociales en torno a esa ciudadanía europea que todos estamos llamados a promover y desarrollar. La variedad y diversidad de culturas, lenguas, patrimonio natural y cultural de los diversos Estados de Europa es una gran riqueza que puede y debe utilizarse y disfrutarse como forma de conocernos y reconocer nuestros derechos como ciudadanos europeos. Otro aspecto al que debiera darse mucha importancia en los debates y documentos sobre turismo a nivel europeo es la cultura, dadas las sinergias que puedan darse entre turismo y cultura como ya quedó patente en otro Dictamen del Comité.

1.12

En la mejora de la competitividad y de la sostenibilidad turísticas, es preciso tomar en consideración las características particulares de los destinos. El Comité recomienda que se tengan en cuenta las características específicas de los Estados miembros que dependen en gran medida del turismo. Deben tenerse en cuenta de forma adecuada las necesidades de los diversos territorios al elaborar políticas y propuestas en el ámbito turístico. Se recomienda que las evaluaciones del impacto llevadas a cabo por la Comisión tomen en consideración el impacto potencial desproporcionado en diversas regiones y sectores, por ejemplo, en cuanto a los destinos que dependen en gran medida del transporte por avión y no tienen ningún otro medio de transporte o dependen de forma casi exclusiva de él, como es el caso de las islas.

1.13

El CESE considera que el conjunto de principios y valores contemplados en la Comunicación de la Comisión: sostenibilidad, bienestar social, competitividad, cooperación, partenariado, rentabilidad, seguridad, calidad de empleo, etc., integran de hecho un Modelo Turístico Europeo, no como conjunto de normas sino del resultado de aplicar de forma generalizada esos principios y valores en todos los territorios de la Unión Europea.

1.14

El CESE alienta a la Comisión a avanzar de forma conjunta en la certificación a nivel europeo de conocimientos y competencias en el ámbito turístico como forma de mejorar la cantidad y calidad del empleo en el sector. Debe potenciarse el Europass que es una forma de presentar las capacidades y cualificaciones personales, de manera sencilla y fácilmente comprensible en toda Europa (Unión Europea, AELC/EEE y países candidatos), de las personas trabajadoras que quieran encontrar empleo y desplazarse profesionalmente por toda Europa.

2.   La Comunicación de la Comisión

Con la intención de mejor conocer y aprehender lo que la Comisión quiere transmitir a todos los agentes e instituciones europeas, hacemos un breve repaso del texto de la Comunicación, resumiendo sus principales aportaciones.

2.1   Introducción de la Comunicación

2.1.1

El reto del equilibrio entre la sostenibilidad y la competitividad. La Comunicación de la Comisión en su apartado 1 de Introducción reconoce en primer lugar el papel central y estratégico del turismo en la economía europea, basado no sólo por los datos cuantitativos sino también por su capacidad de crear empleo y cumplir de ese modo al objetivo de la Estrategia de Lisboa renovada. Merece citarse el dato previsto de crecimiento, superior el 3 %, que sin duda es una buena contribución a los objetivos de empleo, pero que en determinados casos y a largo plazo puede representar una amenaza de traspasar los límites que la sostenibilidad impone.

2.1.2

Competitividad y sostenibilidad: dos condiciones compatibles. La Comunicación de la Comisión expresa bien claramente que la competitividad depende de la sostenibilidad, de la calidad de la experiencia turística y hace una referencia expresa a las exigencias que el cambio climático impone a la industria turística. La responsabilidad social de las empresas puede colaborar de forma decisiva en la asunción de medidas de adaptación y lucha contra el cambio climático a la vez que ayuda en la innovación y el valor de los productos turísticos para un mundo con importantes retos globales.

2.2

Contenido de la Agenda. La Comisión propone con su Comunicación la creación de un nuevo equilibrio entre el bienestar de los turistas, el entorno y la competitividad de empresas y destinos, equilibrio que debe ser creado por todos.

2.2.1

Los objetivos y los retos. La Comunicación de la Comisión plantea como guía de acción para todos los agentes tres objetivos básicos para la Agenda: la prosperidad económica, la equidad y cohesión sociales y la protección medioambiental.

La Comunicación de la Comisión propone muy importantes retos para alcanzar esos objetivos:

Gestión sostenible de los recursos naturales y culturales

Minimización de la contaminación y el uso de los recursos

Gestión del cambio en interés del bienestar de los ciudadanos

Reducción de la estacionalidad de la demanda

Lucha contra el impacto medioambiental del transporte

Turismo accesible a todos

Calidad de los empleos turísticos

Garantizar la seguridad de los turistas y de las poblaciones de acogida.

Ese catálogo de retos es algo abierto y vivo que en todo momento los diversos agentes del sector turístico deben actualizar, priorizar y gestionar con espíritu cooperativo.

2.2.2

Un marco para la acción. La Comunicación de la Comisión plantea que la acción coherente para la consecución de los objetivos y retos pasa por conseguir la colaboración y la gestión responsable de los destinos, de las empresas y de los turistas y desarrolla las condiciones bajo las que debe buscarse esa coherencia.

2.2.3

Los principios. La Comunicación de la Comisión plantea un total de nueve principios que deben respetarse para poder conseguir ese turismo sostenible y competitivo. Cabe resaltar tres de entre ellos:

El respeto a los límites que puedan establecerse acerca de la capacidad de acogida, las instalaciones o el volumen de los flujos de los turistas.

Lograr el ritmo adecuado a la dotación de recursos naturales, culturales y sociales disponibles en cada momento.

Planificar a largo plazo como condición indispensable para el equilibrio entre sostenibilidad y competitividad.

2.3

Avanzar juntos. La Comisión plantea en este apartado la necesidad de reunir esfuerzos y trabajar de forma voluntaria y continua para todos los agentes con incidencia en el sector. El modelo propuesto es el de respeto al principio de subsidiariedad, actuando preferentemente a nivel destino pero con un marco de apoyo nacional y europeo. La Comunicación de la Comisión plantea, pues, tanto el papel de los diversos agentes del sector como el de la Comisión Europea a la luz del Tratado.

2.3.1

El papel de los agentes del sector. La Comunicación, siguiendo las conclusiones del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, plantea amplias responsabilidades y papeles específicos a los tres ámbitos de actuación: destinos, empresas y turistas. De forma especial se hace referencia a la necesidad de trasladar y difundir entre las microempresas el mensaje de la necesidad del equilibrio entre sostenibilidad y competitividad.

2.3.2

El papel de la Comisión Europea. La Comisión reconoce sus responsabilidades de acción de acuerdo con el Tratado y se compromete a lanzar e impulsar diversas iniciativas a nivel comunitario, en el marco y desarrollo de la Agenda. Entre dichas iniciativas merecen especial atención cuatro grupos de acciones:

La movilización de los agentes para producir y compartir conocimientos, siempre en el marco del equilibrio entre sostenibilidad y competitividad. El Foro Europeo de Turismo es un buen ejemplo del intercambio de ideas y experiencias.

La promoción y apoyo de los destinos europeos de excelencia como ejemplo de buenas prácticas y su difusión como redes de destinos comprometidos con la sostenibilidad y la competitividad.

El uso de los muy diversos instrumentos financieros de la UE en que la Comisión se compromete a difundir la información para su mejor utilización en el ámbito turístico.

La integración de la sostenibilidad y competitividad en las políticas de la Comisión y su aplicación a la diversidad de territorios con muy diferentes sensibilidades y necesidades: litoral, montaña, áreas rurales y zonas urbanas.

2.4   Conclusión de la Comunicación

La Comunicación de la Comisión concluye con el llamamiento a la total colaboración entre todos los agentes públicos y privados en la adopción y realización práctica de la Agenda. La recomendación, una vez más, del establecimiento de colaboración a todos los niveles es condición para la mejora de la competitividad que asegure un turismo europeo atractivo y sostenible a largo plazo. La Comisión se plantea el horizonte del año 2011 como fecha de evaluación del plan de acción que la Agenda supone. El objetivo de la Comisión de la presentación de la Comunicación se percibe así bien claramente.

3.   Observaciones generales del Dictamen

3.1

El reconocimiento del turismo y su importancia estratégica en la economía europea han merecido por parte de todas las instituciones europeas declaraciones tanto formales como informales que refuerzan ese papel, lo divulgan entre todos los agentes y en definitiva suponen un fuerte empuje de ese sector. Y ello no sólo por el ámbito estrictamente económico, sino por su relevancia social en la construcción de la Europa de los ciudadanos. Aun reconociendo ese impulso, posiblemente queda aún recorrido para que el turismo alcance, ahora y en el futuro, ese papel central en la política europea.

3.2

De forma especial debe indicarse que el nuevo Tratado de Lisboa reconoce la importancia del turismo para Europa y otorga a la Unión Europea más posibilidades de contribuir a su desarrollo. La UE tiene por ese Tratado la competencia y la misión de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros y como objetivos fomentar un entorno favorable al desarrollo de las empresas y favorecer el intercambio de buenas prácticas.

3.3

Esa presencia del turismo se da en diversos ámbitos institucionales europeos:

En el Parlamento Europeo, que ha aprobado resoluciones en repetidas ocasiones y de muy diversas formas del turismo y su repercusión en el empleo y la economía. Baste con citar las Resoluciones sobre «Turismo y desarrollo» y «Nuevas perspectivas y nuevos retos para el turismo sostenible».

En el Consejo de la Unión Europea, que se ha ocupado del turismo en diversas ocasiones mediante Conclusiones y Planes de Acción, fundamentalmente para reforzar la necesidad de su sostenibilidad, competitividad y capacidad de generación de empleo. Cabe citar de forma especial las Conclusiones del Consejo adoptadas el 7 de julio de 2006 acerca de la Comunicación de la Comisión sobre la nueva política turística en la UE, que la acogen favorablemente e invitan a la Comisión a un papel activo en la coordinación de diversas políticas.

En la Comisión Europea, a través de sus diversas Comunicaciones, de forma especial la que en marzo 2006 fija la nueva política turística en la UE, de la creación, potenciación y mantenimiento de los Foros Europeos del Turismo, de la organización de conferencias sobre diversos temas: turismo social, Agenda 21 para el turismo y otras muchas actividades, tales como el proyecto experimental sobre los «Destinos Europeos de la Excelencia», por el que se dan el reconocimiento y la promoción de buenas prácticas aplicadas en los Estados miembros de la UE y en los países candidatos.

En el Comité de las Regiones, que entre otros trabajos ha emitido dictámenes acerca de las Comunicaciones de la Comisión: «Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo» y «Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo».

En el Comité Económico y Social Europeo, que ha tenido siempre y sigue teniendo en la actualidad un especial interés en lo concerniente al turismo, como lo demuestran los más de 11 dictámenes aprobados desde 1999 hasta la fecha, la participación activa en los diversos Foros Europeos de Turismo convocados por la Comisión, la participación y promoción de múltiples Jornadas sobre diversos aspectos del turismo. Merece especial atención la colaboración mutua del CESE con otras instituciones en todas las iniciativas que cualquiera de ellas ha planteado en el ámbito del turismo.

3.4

El presente Dictamen del CESE quiere ser un elemento valorativo de la Comunicación de la Comisión respecto de sus aportaciones tanto a la política como a la propuesta de forma de gestionar, pero quiere también aportar elementos propositivos que enriquezcan si no el texto, sí al menos el debate en torno a él.

3.5

De forma muy similar al Dictamen del CESE INT/317 referido a la Comunicación de la Comisión sobre la nueva política turística, este Dictamen del CESE quiere una vez más declarar y concretar:

que el turismo es un derecho de todos los ciudadanos tal y como expresa el Código Ético Mundial del Turismo y que lleva consigo deberes de buenas prácticas;

que es un derecho que además genera riqueza y rentabilidad directa e indirecta de forma especial entre empresas micro, pequeñas y medianas, configurando una industria estratégica, y que se ha demostrado estable, para Europa;

que la calidad de las prestaciones de los agentes del sector y la responsabilidad de los usuarios hacia las comunidades locales son valores que debemos preservar como base para su continuidad;

que el turismo repercute o debe repercutir de forma positiva en el ámbito local y regional a nivel económico, social y medioambiental, y en el medio urbano, y en tal sentido es un instrumento de conocimiento de otras culturas y formas de ser y actuar distintas y de cooperación interregional;

que el turismo es un sector dinámico y gran generador de empleo ahora y en el futuro y con capacidad para crear empleo de calidad, estable y con derechos;

que el turismo no está exento de problemas como la masificación y la estacionalidad que tienen como consecuencia la pérdida de competitividad;

que creemos en la virtualidad práctica de la «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo». que aporta claridad de miras y ambición en sus objetivos;

que el modelo turístico europeo es una necesidad interna y puede ser una referencia mundial si está basado no en más normativa sino en valores de calidad, sostenibilidad, accesibilidad etc., libremente asumidos por los destinos turísticos y por todos los agentes que intervienen;

que el modelo turístico europeo se basa y se enriquece por la variedad de destinos, de formas de entender el turismo y por la diversidad de sus formas de expresión;

que este modelo turístico europeo que defendemos es un buen instrumento para la paz y el entendimiento de los pueblos.

4.   Observaciones particulares

4.1

La Comunicación de la Comisión expresa de forma clara la propuesta acerca del necesario equilibrio entre sostenibilidad y competitividad y la forma de conseguirlo en la práctica. Todo ello, incluido en una Comunicación no muy extensa, ha significado sin duda un gran esfuerzo de síntesis y ha precisado el análisis de numerosos documentos, opiniones y debates. El resultado, cabe resaltar, ha cumplido la misión de trasladar a la sociedad de forma clara cuál es la opinión básica de la Comisión respecto al futuro del sector y las acciones a realizar en esa compleja industria.

4.2

Parece acertada la fundamentación que hace la Comunicación de la Agenda en cuanto valora por una parte el impacto económico del turismo y su capacidad de crear empleo entre los jóvenes, pero también el necesario equilibrio entre sostenibilidad y competitividad que a largo plazo se ayudan mutuamente. Estudios de impacto como el de la huella medioambiental de las diversas actividades y territorios, o como el de los límites de carga o acogida son elementos esenciales para compaginar y mantener el equilibrio entre esas variables. La asunción general de que la actividad turística tiene unos límites y unos ritmos máximos está en la base del equilibrio entre sostenibilidad y competitividad.

4.3

Tal vez hubiera sido conveniente que la Comunicación de la Comisión analizara con algo más de detalle el nuevo Tratado de Lisboa, para tratar de ver cómo se articula en ese documento la Agenda y lo que representa de avance para aplicar la nueva política europea de turismo. No hay que olvidar que los Estados y las regiones han manifestado en repetidas ocasiones que quieren mantener las competencias sobre el turismo, pero sin renunciar a que la Unión Europea ejerza unas funciones de impulso y coordinación de ciertos aspectos comunes que pueden mejorar la competitividad del sector turístico europeo. Por ejemplo: la creación y mantenimiento de un portal europeo de promoción de Europa como destino turístico es ya una realidad valiosa y enriquecedora, adecuada para ofrecer el conjunto de países de la UE como destino turístico variado y privilegiado que es.

4.4

El conjunto de retos y objetivos planteados por la Comisión en su Comunicación son ciertamente los principales a los que se enfrenta el turismo en las próximas décadas. Sin duda los retos básicos de sostenibilidad y la mejora de la competitividad son lo suficientemente amplios como para abarcar otros retos importantes, como la mejora de la calidad, la lucha contra la estacionalidad o la mayor profesionalización de los trabajadores del turismo, retos también enunciados en la Agenda.

4.5

Son continuas en la Comunicación de la Comisión las llamadas a la colaboración, ya que, de forma coherente con la nueva política turística, se propone que su refuerzo sea el eje vertebrador e identificador. De forma especial es importante resaltar el papel de los sindicatos y de las organizaciones empresariales que deben ser incluidos en los procesos de colaboración, llamados a participar en todos los debates y foros y en la ejecución de medidas generales de mejora del sector. De forma similar sería conveniente la potenciación de redes estables de ciudades y destinos turísticos, enmarcadas bajo la voluntad común de mejora de la competitividad y la sostenibilidad. Se valora positivamente la promoción de los destinos europeos de excelencia y se insiste en que tal concepto debe incluir el correcto tratamiento de las relaciones laborales y sociales y la participación de los sindicatos y de las organizaciones empresariales en el destino elegido como forma de mejorar la sostenibilidad y la competitividad de los destinos turísticos.

En el ámbito de sus competencias, es destacable el papel a desempeñar por las organizaciones de consumidores.

4.6

La Comisión se compromete a ejecutar esa nueva política a través de la cooperación, el lanzamiento de acciones específicas de apoyo y la coordinación entre los agentes. La búsqueda de una mayor responsabilidad de todos los agentes del sector es sin duda una exigencia de la Agenda. La Dirección General de Empresa tiene, a juicio del CESE, un muy importante papel en estas tareas de coordinación de todas las políticas europeas que conciernen directa o indirectamente al turismo y que afectan a los diversos tipos de destinos que también tienen características específicas.

4.7

Asimismo se considera que el papel de la Comisión debiera ser más activo en la puesta en funcionamiento de iniciativas de ámbito europeo, entre ellas la del turismo social transnacional de ámbito europeo. De forma concreta cabe citar que el CESE ha propuesto en varias ocasiones, y lo hace otra vez más, impulsar y potenciar el Forum Europeo de Turismo y avanzar en la reflexión y el estudio acerca de la posibilidad de la creación de un Consejo Consultivo Europeo del Turismo y una Agencia Europea del Turismo que sean ámbito de información y seguimiento de las políticas y acciones en el ámbito turístico europeo. También se propone a la Comisión que promueva la investigación para la implantación de las plataformas tecnológicas en el sector turístico que sean capaces de mejorar la comercialización turística, especialmente ante las posibilidades de fomento del turismo interior en Europa, y zonas potencialmente emisoras (China, India, Rusia, etc.).

4.8

Se considera que la Comunicación de la Comisión no incide de forma suficiente en el papel de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en el nuevo escenario del turismo, tanto desde el punto de vista de los usuarios como de las empresas y agentes del sector. El esfuerzo en investigación y desarrollo en el ámbito turístico que mejore la utilización de esas tecnologías debe ser una prioridad para los próximos años. Sin duda ese esfuerzo redundará en la mejor gestión de los destinos, de las empresas y de los turistas hacia el equilibrio deseado.

4.9

Es importante la voluntad manifestada de la adopción de medidas concretas y, de forma especial, la de mejor utilización de los instrumentos financieros europeos disponibles, pero se echa en falta una propuesta de algún programa específicamente dirigido a implementar los importantes retos del turismo europeo, perfectamente identificados en la Comunicación. Se debe asegurar que todos los fondos destinados directa o indirectamente al turismo cumplan sus objetivos con eficacia y eficiencia.

4.10

No es posible entender esta Comunicación de la Comisión sin tener en cuenta las importantes aportaciones del informe del Grupo para la Sostenibilidad del Turismo, documento que ha aportado de forma significativa criterios para la elaboración de la Agenda, especialmente en la asignación de roles a cada agente del sector. El esfuerzo realizado por importantes expertos durante varios meses sin duda ha sido fructífero y aporta visiones complementarias y concretas a múltiples cuestiones acerca de la sostenibilidad y la competitividad.

4.11

La Comunicación de la Comisión no indica en este caso claramente el papel que otorga a las estadísticas turísticas. Se considera preciso que las estadísticas turísticas colaboren de forma clara en el seguimiento de la aplicación de la Agenda y en especial concedan mayor importancia a las variables de sostenibilidad, competitividad y las que conciernen al empleo.

4.12

La Comunicación de la Comisión plantea bien claramente la necesidad de integrar las políticas turísticas de sostenibilidad y competitividad con el resto de políticas de toda la Comisión y de toda la UE como forma de asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados en la Agenda.

4.13

Tal y como ya se indicó en el Dictamen del CESE de la Declaración de Katowice, así como en el Dictamen sobre «Turismo y cultura: dos fuerzas al servicio del crecimiento», en el «Dictamen sobre la nueva política turística» y en otros documentos del CESE, sería necesaria también la realización de campañas de comunicación en torno a la educación y motivación entre toda la población europea, pero de forma especial entre los jóvenes.

4.14

Se considera de vital importancia que la formación, tanto reglada como ocupacional, responda a las necesidades de las empresas y mejore la empleabilidad de las personas. La certificación y reconocimiento a nivel europeo de conocimientos y competencias debe ser un instrumento para facilitar más y mejores condiciones de empleo en el sector turístico.

4.15

Para mejorar la competitividad y la sostenibilidad del turismo, hay que tomar en consideración las características particulares de destinos. El Comité recomienda que, al elaborar políticas y propuestas, se tengan en cuenta las características específicas de los Estados miembros que dependen en gran medida del turismo y sea dada la consideración debida a las necesidades de los territorios diversos. Al mismo tiempo, cabría señalar que el turismo con destinos remotos puede tener un impacto particularmente fuerte en el cambio climático debido a las largas distancias que hay que recorrer. En adelante, tal vez sea necesario destacar las ventajas de buscar destinos más cercanos al lugar de salida, a los que se puede llegar con menos emisiones de dióxido de carbono.

Bruselas, 10 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social Europeo

El siguiente texto del punto 4.15 del Dictamen de la Sección obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos, pero fue modificado por la enmienda aprobada en el Pleno por la Asamblea:

«4.15

Para mejorar la competitividad y la sostenibilidad del turismo, hay que tomar en consideración las características particulares de destinos. El Comité recomienda que, al elaborar políticas y propuestas, se tengan en cuenta las características específicas de los Estados miembros que dependen en gran medida del turismo y sea dada la consideración debida a las necesidades de los territorios diversos».

Resultado de la votación

Votos a favor de añadir una nueva frase: 48 Votos en contra: 43 Abstenciones: 16


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/18


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UE»

COM(2007) 807 final

(2009/C 27/04)

El 18 de diciembre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el:

«Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UE».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. GRASSO).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 123 votos a favor, 1 voto en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Valoraciones y recomendaciones

1.1

Una vez más, la Comisión solicita a nuestro Comité que elabore un dictamen sobre la integración del mercado de los créditos hipotecarios para la adquisición de bienes inmuebles con fines residenciales y no residenciales. Se trata del Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario de la UE.

1.2

Normalmente, los libros blancos son fruto de una valoración política casi definitiva y estructurada en torno a una cuestión: «qué hacer». Esta vez no es el caso. De hecho, la Comisión deberá examinar numerosos puntos que siguen planteando incertidumbre, como los fondos comunes de inversión, los proveedores de financiación, la combinación de productos (tying), etc. En total, son catorce los aspectos que se tomarán en consideración.

1.3

Así pues, el Libro Blanco no es la plasmación de un proceso ya concluido, sino de otro que, por el contrario, sigue abierto por su complejidad real y comprobada. Entonces, ¿de qué sirve solicitar un nuevo dictamen si este Libro Blanco no añade nada nuevo al Libro Verde ya abordado con anterioridad en un dictamen del CESE?

1.4

Se trata de un problema que se viene planteando desde hace muchos años en las distintas mesas de negociaciones sin que la Comisión encuentre una salida ni adopte una decisión efectiva que elimine las barreras culturales, jurídicas, administrativas, etc. que, en opinión del CESE, constituyen los obstáculos verdaderos y reales para el cumplimiento de los objetivos de la Comisión.

1.5

Aprobado en el Pleno de diciembre de 2005 con una sola abstención, el Dictamen del CESE (1) sobre el Libro Verde sigue siendo válido en su conjunto.

1.6

El Libro Blanco refleja aún hoy una situación marcada por la elevada fragmentación del sector, consecuencia de las particularidades culturales, jurídicas, legislativas y ético-sociales que caracterizan la adquisición de un inmueble, en especial si va destinado a vivienda, en los distintos países de la Unión.

1.7

Aun mostrando su perplejidad por las posibilidades concretas de integración y homogeneización que presenta el mercado del crédito hipotecario en una Unión Europea marcada por unas particularidades y características radicalmente distintas (Dictamen de 15 de diciembre de 2005, ponente: Sr. Burani (2)), el CESE considera útil, por una cuestión de principio, el intento de la Comisión de establecer «reglas», ya sean éstas meras sugerencias de conducta (las denominadas «mejores prácticas») o propuestas de carácter vinculante.

1.8

No obstante, esta intervención parecería excesiva si se pretendiera someter a debate las oportunidades —de por sí positivas— ya actualmente implícitas en los automatismos de regulación del mercado de los créditos hipotecarios.

1.9

Entretanto, el CESE sugiere que la Comisión ahonde en el examen de aquellos temas (registros hipotecarios, ejecuciones inmobiliarias, divulgación de la cultura financiera) que no presenten excesivas dificultades, siempre y cuando el esfuerzo valga la pena.

1.10

El Comité considera que, en la orientación de la Comisión, la intervención presta una excesiva atención a los posibles beneficios a corto plazo, derivados de la posible introducción de nuevas reglas que se basan en unos modelos interpretativos algo parciales del mercado de los créditos hipotecarios. Aplicando un planteamiento orientado hacia los resultados a corto plazo, la intervención va encaminada a reducir el coste de la financiación hipotecaria sin mostrar interés por la utilidad real que pudiera tener para los ciudadanos comunitarios la actual oferta de productos relevantes en el plano de la financiación y la innovación.

1.11

Como también reitera el ponente Burani en su dictamen, el CESE considera que el sistema propuesto por la Comisión sintoniza tan poco con la continua evolución del mercado que suscitan preocupación las consecuencias a largo plazo para los prestatarios más débiles, es decir, los consumidores más necesitados de protección.

1.12

El CESE valora positivamente que se vinculen las normas actuales del crédito hipotecario a la necesidad de proteger a los consumidores. Estas intenciones son encomiables y deben ser fomentadas siempre que vayan encaminadas a difundir una mayor cultura financiera en el ámbito de los créditos hipotecarios. Por consiguiente, cabe aplaudir la voluntad de la Comisión de proceder a intensificar las normas de transparencia para proteger mejor al consumidor.

1.13

No obstante, parece al mismo tiempo complicado y aleatorio imponer a cualquier precio reglamentos generalistas enfocados a evaluar el riesgo que plantea el solicitante del crédito.

1.14

En opinión del CESE, si, por un lado, es necesario proteger al consumidor en la fase de negociación del préstamo hipotecario, por el otro, el prestatario debe ser consciente de sus responsabilidades respecto de la entidad que concede el préstamo.

2.   Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1

El 18 de diciembre de 2007 se publicó la evaluación de impacto (SEC(2007) 1683) que acompañaba al denominado Libro Blanco sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario en la Unión Europea. Este documento incluye tres anexos: a) las características del mercado del crédito hipotecario; b) los procedimientos o procesos, y c) las evaluaciones de impacto sobre aspectos específicos.

2.2

Si el examen del documento SEC(2007) 1684 permite descubrir una excelente síntesis de la documentación, cabe subrayar, en aras de la brevedad, algunos de los puntos fundamentales de este documento para el que ahora se solicita un nuevo dictamen del CESE:

se plasma una situación de elevada fragmentación, consecuencia de las particularidades culturales, legislativas y, sobre todo, de carácter ético y social que representa la adquisición de un inmueble destinado a la vivienda en los distintos países de la Unión;

se hace hincapié en la delicadeza de esta problemática en todos sus aspectos —también desde el punto de vista económico y financiero— habida cuenta de la importancia que reviste el mercado inmobiliario para las economías de los distintos países de la Unión Europea, así como la contribución del empleo hipotecario a la rentabilidad del sector bancario, y

se subraya que, en la actual situación de fragmentación, se podría recurrir también a la «presentación de un nuevo acto normativo» para lograr una mayor integración del mercado.

2.3

Así pues, el documento de la Comisión retoma los puntos ya analizados en el precedente Libro Verde sobre el crédito hipotecario. No podía ser de otra manera, ya que el nuevo documento trata sobre la integración de los mercados de crédito hipotecario y las correspondientes evaluaciones de impacto ya mencionadas.

2.4

En cualquier caso, el CESE ya emitió un dictamen sobre este Libro Verde el 15 de diciembre de 2005 (ponente: Sr. Burani). Lo expuesto en dicho documento refleja, a todos los efectos, la posición del CESE a este respecto. El presente dictamen tiene por objeto centrar la atención en dos puntos añadidos por la Comisión:

la posibilidad de expresar su opinión sobre las intenciones de intervención que propone la propia Comisión, teniendo en cuenta las evaluaciones de impacto que surjan del Libro Blanco (3), y

la solicitud de formular propuestas conformes a la solicitud de la Comisión, la cual precisamente afirma que «es posible desarrollar un amplio programa de control y evaluación previa presentación de las propuestas detalladas» (4).

3.   Observaciones del CESE al Libro Blanco

3.1

El Libro Blanco suscita un gran número de problemas irresueltos para los que se recaba ahora la opinión del Comité: Se trata de once puntos:

1)

la elección del producto necesario;

2)

la extinción anticipada;

3)

la combinación de productos;

4)

los registros crediticios;

5)

las valoraciones inmobiliarias;

6)

los procedimientos de ejecución inmobiliaria;

7)

los registros nacionales;

8)

la normativa aplicable;

9)

las normas sobre las variaciones de las tasas y sobre las denominadas tasas de usura;

10)

la financiación del crédito hipotecario, y

11)

las instituciones no bancarias y de servicios.

3.2   Observaciones sobre los puntos específicos de la evaluación de impacto

3.2.1

Información precontractual . Para mejorar los desequilibrios informativos en la fase precontractual, el CESE considera importantes la circulación y difusión de la información y de los conocimientos específicos en el ámbito de los créditos hipotecarios, algo que no deberá acarrear costes para el ciudadano.

3.2.1.1

El incremento de la información y la divulgación de la cultura financiera son condiciones para evaluar con eficacia la relación coste-beneficio que se deriva de una situación de riesgo. De hecho, el mejor instrumento para prevenir las posibles situaciones de riesgo excesivo pasa por concienciar eficazmente a las partes contratantes acerca de su exposición a dichas situaciones.

3.2.1.2

El CESE también cree importante subrayar que las reglas y normas han de referirse a las modalidades de circulación de la información y a la aplicación de posibles acciones sancionadoras en caso de incumplimiento. Sin embargo, el Comité opina que la imposición sin más de una obligación a una sola de las partes contratantes no lograría más que un intento por desquitarse y repercutir la carga a la otra parte.

3.2.2

Códigos de conducta . El CESE considera que se deben adoptar incentivos para la adhesión voluntaria al código de conducta.

3.2.2.1

Esto permitiría al prestatario adquirir una mayor conciencia del riesgo que asume y de la posibilidad de obtener unas condiciones de financiación ventajosas.

3.2.2.2

El instrumento que se propone podría consistir en obligar al prestatario a responder a una serie de preguntas estándares con vistas a evaluar su propia capacidad para mantener el compromiso financiero a medio y largo plazo.

3.2.3

Índice de coste. El CESE considera oportuno que se obligue a los órganos de financiación a indicar el coste global de la operación, con un desglose de sus distintos componentes, incluida la variable fiscal.

3.2.4

Asesoría . Por lo que respecta a esta cuestión, el CESE opina que los servicios de asesoría estrictamente asociados a las operaciones de financiación hipotecaria deben valorizarse con la ayuda de mecanismos autónomos para la fijación de precios que, no obstante, deberán quedar reflejados en el cálculo del coste de la operación.

3.2.5   Extinción anticipada

3.2.5.1

Aplicabilidad. Cuando se habla del problema de la extinción anticipada en el caso de las financiaciones hipotecarias, convendría distinguir entre: a) el caso de reembolso anticipado con extinción total o parcial de la deuda hipotecaria, y b) el caso de extinción derivado de la oportunidad de negociar condiciones más ventajosas en términos de costes con otras instituciones financieras.

en el primer caso, el CESE cree que es importante permitir en todo momento también el reembolso parcial anticipado;

en el segundo caso, debería tener lugar mediante la transferencia del contrato de financiación a otra institución crediticia.

3.2.5.2

Coste. Por lo que respecta a los costes de la extinción anticipada, se considera que deben calcularse utilizando fórmulas matemáticas y quedar reflejados obligatoriamente en los informes contractuales. El adeudo de los costes al cliente debería producirse únicamente en caso de reembolso voluntario de la financiación. En caso de cesión del contrato, los costes deberían correr a cargo de la institución crediticia reemplazante.

3.2.6

Combinación de productos. Para ser válida, la venta combinada de productos debe basarse, ante todo, en la capacidad para demostrar la verdadera utilidad de la combinación. El CESE cree que es posible resolver este problema obligando al prestamista a presentar un cálculo de la relación coste/beneficio y permitiendo un plazo suficiente al prestatario para que decida si considera o no aceptable la propuesta, llegado el caso incluso una vez concluido el contrato de financiación.

3.2.7

Registros crediticios . Por lo que respecta a esta cuestión, el CESE comparte la exigencia de contar con un registro paneuropeo cuyo acceso se regularía por normas específicas en materia de confidencialidad. De hecho, se considera que la creación de un registro crediticio paneuropeo podría ser un elemento útil para impulsar la competencia transeuropea entre los distintos prestamistas de crédito hipotecario. En cualquier caso se debe facilitar el acceso transfronterizo a los registros de cada Estado miembro simplificando los procedimientos de información.

3.2.8

Evaluación inmobiliaria . Se parte de la premisa de que la evaluación inmobiliaria es un ejercicio más complejo que la evaluación financiera general. Así, las particularidades del bien (sobre todo su inamovilidad) condicionan su utilidad, y en su evaluación influyen, además, otros factores externos de carácter territorial como:

la morfología,

los servicios a la movilidad,

la densidad demográfica, etc.

Por consiguiente, imaginar que se pueden sintetizar todas las determinantes del valor en una fórmula específica de evaluación inmobiliaria es pura utopía.

3.2.8.1

Criterios de evaluación inmobiliaria . Una vez subrayada la gran complejidad que entraña la evaluación inmobiliaria por los motivos ya mencionados, no se considera útil recurrir a una fórmula específica universal. En su lugar, se propone desarrollar las denominadas «mejores prácticas» sobre una base local y reforzar la obligatoriedad de que la evaluación corra a cargo de personas de profesionalidad contrastada y acreditadas por asociaciones del sector, las cuales deberán también asumir la responsabilidad de respetar la imparcialidad de sus propuestas.

3.2.8.2

Evaluación de los riesgos inmobiliarios . El CESE considera que, además de la evaluación inmobiliaria, debería valorarse también la volatilidad que se espera del valor en cuestión, lo que permitiría evaluar mejor el alcance de las garantías que ofrece el inmueble. Con esta finalidad, se propone recurrir a instrumentos ya utilizados por los operadores del mercado financiero y recogidos sustancialmente en otras normativas comunitarias, como es el caso de los valores de riesgo (value-at-risk) (5).

3.2.9

Ejecuciones inmobiliarias . Al desglosar la financiación hipotecaria en un crédito al bien inmobiliario y otro a la persona financiada, habría que distinguir también entre el beneficiario económico del inmueble y el titular de la garantía formal.

3.2.10

Normativa aplicable . El CESE considera que la posibilidad de efectuar arbitrajes fructíferos entre las distintas oportunidades que brindan las normativas civiles y fiscales de los países de la Unión actúa como fuerza motriz para una integración del mercado que, de otro modo, no sería viable.

3.2.10.1

Por consiguiente, el CESE se muestra en principio favorable al mantenimiento de las distintas normativas vigentes en los Estados miembros, ofreciendo a la parte contratante la posibilidad de elegir la normativa que contribuya a reducir el coste global de la operación de financiación, como ya se prevé en el Convenio de Roma (6).

3.2.11

Tasas de usura . A este respecto, el CESE se reafirma en la postura que ya ha manifestado en el pasado, especialmente por lo que respecta a la extrema dificultad de definir correctamente un nivel de tasa de usura recurriendo a modelos normativos adoptados para el denominado crédito al consumo. En cualquier caso, se hace hincapié en que la mejor arma para defenderse de la usura sigue siendo la información. Así pues, el CESE propone instituir instrumentos de comunicación a gran escala para informar acerca de las horquillas de las primas de riesgo aplicadas a las distintas categorías de riesgo para los prestatarios.

3.2.12

Refinanciación del crédito hipotecario . El CESE considera que la posición del Libro Blanco, que se decanta por diferenciar las reglas de refinanciación basándose en la naturaleza subjetiva de los intermediarios (distinguiendo así entre los de carácter bancario y no bancario), resulta demasiado fácil de eludir.

3.2.12.1

Instituciones no bancarias y de servicios . La concesión de la financiación hipotecaria deberá corresponder siempre a una institución financiera regulada y controlada. Se permite que instituciones cualificadas, incluso de carácter no crediticio, se hagan cargo de la promoción y asistencia de las estructuras de intermediación (por ejemplo, de asesoría).

4.   Propuestas del CESE aún por desarrollar

4.1

La reciente crisis americana de las denominadas hipotecas sub-prime o de alto riesgo ha puesto de manifiesto cómo la volatilidad de los precios inmobiliarios, unida a unas prácticas poco rigurosas en la evaluación riesgo-cliente por impago de unas cuotas sobredimensionadas respecto del valor de los propios inmuebles ofrecidos en garantía, puede generar crisis financieras de tales dimensiones que llegan a desestabilizar todo el sistema. Por consiguiente, toda intervención de ámbito comunitario deberá tener presente esta experiencia, además de los demás aspectos ya comentados en el punto precedente.

4.2

Así pues, la introducción de un vigesimoctavo régimen de reglamentación del crédito hipotecario que, tal como se propone en el Libro Blanco, venga a unirse a los ya existentes en los países de la Unión podría contribuir a una mayor integración del mercado comunitario de los créditos hipotecarios y brindaría a las partes contratantes un mayor poder de elección, sin crear las condiciones de inestabilidad para el sistema financiero que ha puesto de manifiesto la crisis de las hipotecas de alto riesgo.

4.3

En ocasiones, la elección en la compra de un inmueble, sobre todo si es de carácter residencial, se ve influida, en parte, por factores emotivos (subjetivos) que no tienen nada que ver con la valoración correcta y racional (objetiva) de dicho bien. Consiguientemente, y a fin de garantizar su eficacia, ninguna intervención de la Comisión encaminada a regular el crédito hipotecario podrá prescindir del ámbito (objetivo o subjetivo) de referencia.

4.4

Sería interesante formular una propuesta, que el CESE podría desarrollar ulteriormente, consistente en la adopción de un sistema interpretativo distinto del crédito hipotecario que subdividiera toda operación de financiación en una cartera formada por dos componentes pasivos:

el primero es una financiación del activo (asset backed), cuyo valor viene determinado por los precios de mercado y la posible volatilidad del valor del inmueble;

el segundo consiste en una financiación del objetivo (de la persona), cuyo valor se determina por las capacidades y perspectivas económicas y financieras del prestatario.

4.5

Al profundizar en este modelo, la adopción de un sistema de doble composición (twin-mortgage) podría presentar ventajas como:

la simplificación de la evaluación de los riesgos ligados a la parte más racional de la operación (financiación del activo) respecto de los riesgos derivados de la solvencia financiera del prestatario (financiación personal del objetivo);

la posibilidad de aplicar precios transparentes frente a las distintas situaciones de riesgo que caracterizan a ambos componentes de la operación de financiación (financiación objetiva del bien y subjetiva de la persona);

La reducción de las repercusiones negativas para el sistema financiero en caso de impago por parte de un excesivo número de prestatarios, lo que contrastaría con lo recientemente vivido en el mercado financiero a raíz de la crisis de las hipotecas de alto riesgo.

4.6

El CESE desea que la Comisión extraiga cuanto antes sus conclusiones sobre esta cuestión, dando muestras de una mayor determinación y creando las condiciones propicias para que la separación de los aspectos institucionales pueda servir de base para la puesta en marcha de un eventual vigesimoctavo régimen.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO C 65 de 17.3.2006, p. 113, ponente: Sr. BURANI.

(2)  DO C 65 de 17.3.2006, p. 113; ponente: Sr. BURANI.

(3)  Véase el anexo II al Libro Blanco.

(4)  Véase el anexo II al Libro Blanco, punto 8.

(5)  Véase la Directiva 2004/39/CE, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros (la denominada Directiva MIFID), publicada en el Diario Oficial y en vigor desde el 30 de abril de 2004.

(6)  Véase COM(2005) 650 final de 15 de diciembre de 2005.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/22


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La evolución del sector de la construcción en Europa»

(2009/C 27/05)

El 6 de diciembre de 2007, la Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea y Comisaria de Relaciones Institucionales y de Estrategia de Comunicación, y el Sr. Verheugen, Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario de Empresa e Industria, pidieron al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«La evolución del sector de la construcción en Europa».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de junio de 2008 (ponente: Sr. HUVELIN).

En su 446o pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 10 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 57 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusión

1.1

En contra de lo que algunos podrían creer, el futuro de la industria de la construcción dependerá en menor medida de los créditos públicos que se asignen (aunque una mayor continuidad en la programación seguiría representando una ventaja clara) que de la capacidad de las autoridades competentes para hacer evolucionar el marco reglamentario impuesto a todos para permitir la máxima transparencia en la competencia y la mejor utilización del potencial y de los conocimientos técnicos de las empresas de todos los tamaños.

1.2

Teniendo esto en cuenta, el presente dictamen recomienda esencialmente:

la instauración, por medio de un reglamento y en el plazo más breve posible, de procedimientos unificados de licitaciones que ofrezcan a los clientes en general y, en particular, a las empresas públicas, la gama más amplia y más clara posible dentro de la cual puedan elegir como responsables la herramienta contractual que responda a su necesidad,

la apertura a los profesionales de la construcción de espacios reglamentarios que les permitan aportar una contribución importante a los retos del desarrollo sostenible: mediante la consideración del coste global, recurriendo a las colaboraciones público-privadas (CPP) de todos los tamaños y con financiaciones basadas en los resultados esperados, las empresas grandes y pequeñas están hoy en condiciones de afrontar ese reto y ganarlo,

un trabajo sobre la imagen del sector de la construcción, a fin de que resulte atractivo para las jóvenes generaciones escolares y remediar así la falta de vocación;

un esfuerzo importante de formación para una serie de profesiones que representan en Europa un porcentaje muy importante del empleo no deslocalizable,

el fomento de una construcción sostenible en la UE,

el mantenimiento de un entorno económico sano y de unas condiciones de empleo que respeten las necesidades de las personas en los países en los que trabajan,

el fomento de la competitividad europea.

1.3

La probable llegada en un futuro próximo de competidores exteriores a Europa solo podrá prepararse si se cumplen estas condiciones.

2.   Introducción (contexto)

2.1

Mediante carta de 6 de diciembre de 2007, los comisarios europeos Margot Wallström y Günter Verheugen pidieron al CESE, en el marco de la consecución de los objetivos de la Agenda de Lisboa, que elaborase un dictamen exploratorio con el fin de examinar si los textos legislativos que regulan los sectores de la construcción y de los servicios empresariales forman un corpus coherente, si están en consonancia con los cambios en curso y futuros y, por último, en qué medida sería necesario lanzar un ejercicio de simplificación, racionalización y modernización legislativa en estos ámbitos. Conviene precisar que el ejercicio no se debería limitar específicamente a las normativas destinadas a los sectores en cuestión, sino que debería extenderse a cualquier otra legislación que influya en su desarrollo (salud, seguridad en el trabajo, protección del medio ambiente, etc.) e integrar los legítimos intereses que se articulan en torno ellos.

2.2

Es, pues, necesario considerar con rigor y método el conjunto de los puntos planteados en la solicitud de dictamen, ya que el ámbito de investigación es muy extenso y había dado lugar en ocasiones anteriores a varios estudios globales que la Comisión había encomendado a una serie de consultores externos.

2.3

No obstante, el presente dictamen se centrará solo en los aspectos contemplados por los comisarios, es decir, en aquellas modificaciones o simplificaciones legislativas o reglamentarias aplicables al sector de la construcción y susceptibles de aportar progresos, en el marco de una visión estratégica y objetiva del sector, que den lugar a mejores condiciones de funcionamiento y desarrollo.

2.4

El presente dictamen recoge así aspectos que conviene recordar sobre el sector de la construcción, a fin de encuadrar bien en su entorno los oficios del sector de la construcción, con las limitaciones que les son propias.

3.   Lugar que ocupa el sector de la construcción en la economía europea

3.1

En 2006 había 2,7 millones de empresas en el sector de la construcción con los siguientes porcentajes para la Unión Europea de los 27:

 

2006

Porcentaje en el PIB del valor añadido bruto de la construcción

10,5 %

Porcentaje que representan los salarios en el valor añadido bruto de la construcción

54,5 %

Porcentaje de la formación bruta de capital fijo de la construcción en el total de la FBCF total

50,5 %

Porcentaje que representa la construcción en el empleo total del conjunto de los sectores (1)

7,2 %

3.2   Datos que conviene recordar

3.2.1

La construcción es una actividad que no se puede deslocalizar y resulta, por tanto, esencial en las tendencias futuras del crecimiento europeo y en el tejido industrial europeo.

3.2.2

Debido a la propia estructura de su producción y a la necesidad de disponer de puntos fijos geográficos distribuidos en todos los territorios nacionales y profundamente enraizados en la vida local, la construcción desempeña un papel social y cívico que conviene no olvidar y que debe fomentarse.

3.2.3

Asimismo, la construcción está llamada a desempeñar un papel importante en el conjunto de las acciones vinculadas al desarrollo sostenible:

como protagonista ineludible de las inversiones que deben realizarse en este contexto (vivienda, inmuebles en general, transportes, producción de energía, etc.),

mediante la adaptación de sus métodos de trabajo (lo que incluye los del sector de los materiales) a las necesidades y exigencias del desarrollo sostenible.

3.2.4

La descripción del entorno general de este sector de actividad quedaría incompleta si no se mencionara el hecho de que, pese a los considerables esfuerzos efectuados por los profesionales desde hace más de 30 años, sigue transmitiendo una imagen de connotaciones en parte negativas. Este hecho debe incluirse en la reflexión que constituye el presente dictamen, ya que se refleja en:

el espíritu de los textos que en algunos países regulan las condiciones de adjudicación de los contratos y el trato que se da al trabajo ilegal,

dificultades evidentes para la contratación de jóvenes (atractivo directo) y para proporcionarles formación (desconfianza del sistema educativo en su conjunto respecto a la construcción).

3.2.5

La propia naturaleza de estas profesiones, tanto en lo que respecta a las necesidades de los clientes como a las distintas habilidades técnicas, es un hecho que se da y que se seguirá dando en los años venideros, ante un mercado extremadamente fragmentado. Esto hace que siempre convivirán artesanos, empresas pequeñas, medianas y grandes.

En este contexto, la idea de que las grandes empresas sólo intervienen en las grandes operaciones debe relativizarse: en el conjunto del mercado europeo, el volumen de las operaciones por un importe unitario superior a los 20 millones de euros sólo representa entre el 2 % y el 5 %.

3.2.6

En realidad, los grandes grupos europeos, que suelen estar presentes a escala mundial, son en su mayoría «federaciones» de empresas pequeñas y medianas, establecidas a nivel local y que intervienen en el mismo entorno competitivo local que las PYME independientes.

3.2.7

Los grandes protagonistas europeos de este sector no se han desarrollado en general según lo que podría denominarse el modelo «norteamericano», sino que han ido integrando los medios de mantener y desarrollar sus conocimientos técnicos, reivindicando el derecho a participar en la concepción de los proyectos.

3.2.8

Gracias a este enfoque, las empresas europeas se han hecho un hueco en los mercados mundiales. Pero este modelo, orientado hacia la integración de la concepción y la realización, no es necesariamente atributo de los grandes grupos: puede y debe aplicarse a las empresas de todos los tamaños.

4.   Algunos principios básicos

4.1

El reto de este dictamen exploratorio solicitado por la Comisión Europea debe ser, más allá del objetivo de simplificación de la legislación, el de proponer un planteamiento que permita:

una verdadera transparencia y la igualdad de oportunidades en los concursos,

el paso de una cultura de desconfianza —heredada de un pasado lejano—, a una cultura de confianza y colaboración,

la integración de la oferta económicamente más ventajosa y del coste global t en la vida útil de las obras,

la garantía de la propiedad intelectual,

la mención de condiciones de trabajo mínimas en el marco de la contratación pública, así como de controles y sanciones en caso de infracción,

la reducción de las cargas administrativas limitando en la mayor medida posible la reglamentación y los procedimientos, manteniendo al mismo tiempo los aspectos de seguridad y los derechos y obligaciones esenciales de las partes contratantes.

4.2

Al margen de las fluctuaciones en volumen de los mercados —cuestión ajena al presente dictamen—, estos diversos elementos que deben incorporarse en las reglamentaciones deberían permitir a los protagonistas de la construcción un desarrollo correcto que garantice el cumplimiento de una política social coherente (empleo — seguridad — remuneraciones) y permita mejorar el poder de atracción para los distintos protagonistas interesados (jóvenes, padres, profesores, etc.).

5.   Propuestas principales

5.1

Los elementos clave en los que consideramos que las autoridades competentes deben concentrar sus esfuerzos son los siguientes:

unificación y simplificación de los procedimientos de adjudicación de contratos, con el fin de garantizar a la vez la transparencia y el uso óptimo de recursos y competencias,

estímulo a la innovación, solucionando concretamente el problema de la propiedad intelectual de ideas y variantes,

formación inicial y continua de los trabajadores,

contribución al cambio de imagen de este sector profesional que ofrece empleos a los jóvenes,

normas sociales, que regulen a la vez las condiciones de empleo y las mejores prácticas en materia de salud/seguridad,

desarrollo sostenible, en el sentido más amplio del término, ámbito en el cual las empresas de la construcción están llamadas a desempeñar un papel principal y a asumir nuevas responsabilidades.

5.2   Unificación y simplificación de los procedimientos de adjudicación de contratos:

5.2.1

Las acciones podrían dirigirse a los siguientes ámbitos:

transformar la legislación sobre contratos públicos en reglamentos, sustituyendo las directivas actuales para unificar realmente los procedimientos a nivel europeo y garantizar la uniformidad de las condiciones de competencia,

reforzar la preferencia sistemática a la mejor oferta sobre la oferta más barata,

ofrecer al diálogo competitivo un marco más riguroso para los adjudicadores, a fin de que sea realmente un procedimiento de optimización y evitar la depredación sistemática de ideas y de la propiedad intelectual,

favorecer el enfoque concepto-realización que permita asociar, desde la fase de concepto, los conocimientos técnicos de las empresas y el talento creativo de los diseñadores,

aumentar el recurso a los contratos globales (construcción — mantenimiento o colaboraciones público-privadas), a fin de responder al reto del desarrollo sostenible, preparar y organizar la respuesta adaptada a las tentativas de dumping de algunos países en el mercado europeo,

llevar a cabo una verdadera armonización de las normas y aspectos técnicos, a fin de suprimir las barreras técnicas nacionales y unificar el mercado europeo,

tener en cuenta las necesidades de las pequeñas y medianas empresas, para que puedan perdurar, mantener sus puestos de trabajo y evitar así una bipolarización demasiado grande del sector.

En esta enumeración conviene dejar claro que cuando se pide una evolución de la normativa, no se pretende la imposición de soluciones preestablecidas, sino proporcionar a los promotores de obras una «caja de herramientas» completa de la que puedan servirse para responder a sus necesidades.

5.2.2

Este conjunto de modificaciones o adaptaciones favorecería la transparencia y la igualdad de oportunidades entre entidades privadas, públicas o semipúblicas y dejaría claro que toda prestación económica exige la convocatoria de un concurso y un contrato formalizado.

5.3   Innovación y propiedad intelectual:

5.3.1

La particularidad del sector de la construcción reside en que las obras producidas son siempre «prototipos». Debido a este hecho se hace necesaria la introducción de una legislación europea que proteja la propiedad intelectual, que reconozca el carácter específico de las ideas que han de protegerse: es decir, que éstas se conciben con vistas a un concurso concreto y no tienen necesariamente un carácter sistemático repetitivo. Debería establecerse una legislación específica a nivel europeo, con el fin de proteger las ideas técnicas en los procedimientos de concurso y establecer derechos para quienes participan en los concursos.

5.4   Formación:

5.4.1

En la mayoría de los Estados miembros los profesionales de la construcción han constatado de manera general que los sistemas educativos nacionales responden de manera muy imperfecta, en todos los niveles de formación, a las necesidades de la profesión. Por tanto, si se desea mejorar las relaciones entre las profesiones y los sistemas educativos nacionales, será necesario dar un impulso a nivel europeo que podría basarse en:

favorecer una legislación en materia de formación para el sector de la construcción y de las obras públicas en Europa (reconocimiento y convalidación de certificación de la formación a todos los niveles),

contribuir a desarrollar la puesta en práctica de la valorización de los recursos humanos a través de la promoción de la formación continua. El sector de la construcción se ve aquejado de un déficit de imagen entre los jóvenes, que no lo sitúan entre sus preferencias a la hora de optar por una carrera profesional. El sector necesita personal competente, dado que sus oficios requieren ya buenas o muy buenas cualificaciones y conocimientos de base sólidos que deberían después valorizarse en las empresas mediante el acceso de sus asalariados a la formación continua y a las distintas carreras que de esta manera serían posibles,

generalizar un sistema «Erasmus» de formación para las profesiones relacionadas con la construcción y las obras públicas europeas a distintos niveles de formación, aprovechando la enseñanza de las experiencias ya realizadas, pero a una escala mucho más reducida (con la ayuda del FSE, en tres sectores: pintura, talla de piedra y renovación de edificios antiguos),

promover universidades europeas para los oficios de la construcción y de las obras públicas y el reconocimiento de un título europeo de trabajador de la construcción,

desarrollar en Europa escuelas para jefes de obras, a fin de que los clientes públicos y privados de las empresas conozcan mejor los contratos y los métodos de intervención de las empresas,

desarrollar centros interprofesionales europeos de educación y formación superior,

promover cualificaciones europeas (por ejemplo, lenguas).

5.5   Legislación social y en materia de salud y seguridad:

5.5.1

Las normas vigentes han tenido un impacto muy positivo y muy significativo en los métodos de trabajo de la construcción. Sin embargo, convendría:

favorecer los intercambios de mejores prácticas acerca de los aspectos salud y de seguridad,

luchar contra el trabajo ilegal mediante la instauración de instrumentos europeos (consulta e interconexión de bases de datos, tarjetas de identidad u otros sistemas de identificación de los trabajadores), sanciones y una fiscalidad adecuada (un tipo de IVA reducido, por ejemplo),

facilitar la aplicación del reglamento REACH,

facilitar el flujo de trabajadores sin dumping social (aceptando los trámites previos establecidos ya en los Estados en materia de traslados) y permitir el retorno de los trabajadores europeos a su país de origen,

ofrecer la posibilidad de ejecutar las multas en el conjunto de los países de la UE,

fundamentar cualquier forma de movilidad de los trabajadores en la aceptación de las condiciones del Estado en que se trabaje.

5.6   Desarrollo sostenible:

5.6.1

Como se ha señalado más arriba, ante el reto del cambio climático y los desafíos mundiales, los profesionales de la construcción tienen un papel considerable que desempeñar. Y están dispuestos a asumirlo en la medida en que la normativa y los incentivos lo permitan con el fin de aportar valor añadido al mercado europeo. También están dispuestos a difundir sus conocimientos técnicos sobre este tema en aquellas partes del mundo donde, como se sabe, los esfuerzos que es necesario desplegar para que se perciban los efectos de las acciones emprendidas son enormes.

5.6.2

Para ello, convendría:

introducir un enfoque de costes globales (para la duración de la inversión) en las normas de la contratación pública europea; definir el concepto de mejor oferta, tal vez con una referencia al «desarrollo sostenible». Esto permitiría a los promotores de obras tener en cuenta de manera completa la dimensión «desarrollo sostenible» a la hora de elegir;

favorecer los procedimientos de CPP, que, por su propia naturaleza, integran concepción, realización y mantenimiento y podrían ser el mejor medio de optimizar el concepto de coste global;

reorganizar determinadas ayudas financieras concentrándolas, en el conjunto de los Estados miembros, en el inmenso proyecto de la renovación energética;

fomentar grandes rehabilitaciones de conjunto de obras y de edificios públicos;

promover el desarrollo y la valorización de barrios ecológicos (crear una etiqueta comunitaria, incentivo financiero, etc.).

5.6.3

Tanto en el ámbito de la construcción como en el de los transportes, si se brinda a las constructoras la posibilidad de intervenir en la cadena «concepción — realización — mantenimiento», pueden aportar contribuciones decisivas —en concreto, para garantizar la financiación de las operaciones necesarias— en su capacidad para administrar costes globales y financiar inversiones con vistas a futuras medidas de ahorro de energía.

5.7   Las PYME en el sector de la construcción

5.7.1

A diferencia de lo que ocurre en otro tipo de actividades (véase, más arriba, el punto 3.2.5), el problema de las PYME del sector de la construcción no se plantea en términos de acceso a determinados tipos de mercado.

5.7.2

Por ello, los representantes de estas profesiones no consideran justificado –con razón– el sistema de «cuotas» imaginado por algunos y rechazado por las autoridades europeas; por otra parte, las cifras que aducen unos y otros se ven en la práctica ampliamente superadas en todos los países europeos.

5.7.3

Por tanto, el problema de las PYME debe regularse en mayor medida, independientemente de las cuestiones tratadas en el «Small Business Act»:

mediante soluciones inteligentes para la transmisión de empresas

mediante soluciones de ayudas o mutualización de servicios o medios financieros, que permitan, sin falsear la competencia, establecer una igualdad de oportunidades, en particular, en el acceso de las PYME a las operaciones complejas (CPP y desarrollo sostenible)

mediante soluciones destinadas a facilitar el acceso de las PYME a la estandarización y las normas.

Bruselas, 10 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  El empleo en el sector de la construcción representa un 30,4 % del empleo industrial. Fuentes: Eurostat y FIEC.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/26


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Evolución del sector de los servicios a empresas en Europa»

(2009/C 27/06)

El 6 de diciembre de 2007, la Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea y Comisaria responsable de Relaciones Institucionales y Estrategia de Comunicación, y el Sr. Verheugen, Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario de Empresa e Industria, pidieron al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«Evolución del sector de los servicios a empresas en Europa».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. CALLEJA).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 135 votos a favor, 2 en contra y 12 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea y Comisaria responsable de Relaciones Institucionales y Estrategia de Comunicación, y el Sr. Verheugen, Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario de Empresa e Industria, pidieron al CESE que elaborase un dictamen exploratorio sobre los servicios a las empresas consistente en un seguimiento y un nuevo análisis sobre la base de un dictamen anterior en el que se examinaba la interacción entre los servicios a las empresas y la industria (1).

1.1.1

Este estudio debería tomar en consideración la gran importancia que concede la Comisión Europea a la Agenda de Lisboa para mantener e incrementar la competitividad de la industria europea, gestionando el proceso de cambio en la línea de la estrategia europea para el desarrollo sostenible y, en el plano social, fomentando la aparición de interlocutores sociales representativos para negociar al nivel adecuado.

1.1.2

La consecución de estos objetivos debe avanzar paralelamente a la simplificación del marco regulador para la industria, una prioridad política que constituye uno de los puntos principales de la política industrial de la Comisión.

1.1.3

Asimismo, esta política industrial se caracteriza por un enfoque integrado que toma en consideración las necesidades de los diferentes sectores.

2.   Resumen de las conclusiones y recomendaciones

2.1   Reconocimiento de la importancia del sector de los servicios para el desarrollo económico y social

El CESE considera que se necesita urgentemente un auténtico cambio y una ampliación del enfoque para abarcar los servicios, que no deberían seguir considerándose como un mero apéndice de la industria manufacturera. La sociedad está sufriendo grandes transformaciones, y los servicios se hallan en el epicentro de estos cambios. Por este motivo, la Comisión Europea debe reconocer esta evolución y concederle mayor importancia.

2.2   Acciones prioritarias

Dado el amplio abanico de posibilidades en diferentes ámbitos de acción relacionados con los servicios a las empresas, resulta de suma importancia establecer prioridades entre las diferentes acciones. Deben hacerse urgentemente progresos hacia el cumplimiento de los diez objetivos clave establecidos en el Programa Comunitario de Lisboa 2008-2010. Estos objetivos afectan, de manera directa o indirecta, al futuro desarrollo de los servicios. En opinión del CESE, deberían fijarse prioridades en este orden:

Medidas relativas a las políticas en materia de servicios a las empresas y un Grupo de Alto Nivel. Se recomienda la creación de un Grupo de Alto Nivel sobre los servicios a las empresas para realizar un análisis más pormenorizado del sector, evaluar las políticas actuales a fin de identificar y evaluar las más eficaces y con mayor éxito en relación con las empresas y adoptar medidas políticas concretas para responder a las principales carencias y necesidades. Debería prestarse especial atención a la naturaleza, muy diversa, de los diferentes subsectores de los servicios a las empresas, a fin de determinar cuáles requieren mayor atención y a qué nivel (regional, nacional, UE) se justifican las medidas políticas.

Políticas del mercado de trabajo en los servicios a las empresas. Desde una perspectiva social, se necesita un examen detallado, a nivel sectorial, de los retos planteados por los nuevos tipos de empleo generados por las interacciones entre los servicios a las empresas y la industria manufacturera. Este análisis debe abarcar aspectos como la educación, la formación y el aprendizaje permanente, así como las condiciones laborales de los trabajadores, incluidos los implicados en procesos de externalización. Para alcanzar este objetivo, es preciso fomentar el diálogo social a nivel sectorial. En este contexto, convendría establecer una agenda para debatir los cambios específicos de las condiciones laborales y las oportunidades de empleo resultantes de las transformaciones estructurales que afectan al sector de los servicios a las empresas.

Los servicios a las empresas en las políticas de innovación. Deberían hacerse esfuerzos considerables para fomentar los programas de I+D e innovación, así como las acciones para la innovación de los servicios. Hay áreas, como la innovación organizativa, los servicios a las empresas con un uso intensivo de conocimientos y la gestión de la innovación, que merecen más atención.

Desarrollo de las normas relativas a los servicios a las empresas. Se debería animar a las empresas a que contribuyan a fijar normas a través de la autorregulación, previa consulta detallada a los usuarios de los servicios a las empresas. El apoyo del CEN y sus asociados (plataforma abierta) resulta importante para difundir los resultados de la innovación que han tenido éxito, especialmente buscando el consenso de manera rápida e informal.

Fomentar la Ciencia de los Servicios como una nueva disciplina académica en la educación y la formación.

El mercado interior y la normativa que afecta a los servicios a las empresas. El CESE ha confeccionado una lista de ámbitos en los que es necesario adoptar medidas para conseguir la reducción, clarificación y simplificación de la carga reguladora, sin reducir, como es obvio, las obligaciones existentes en lo que atañe a la higiene y la seguridad en el trabajo y a la representación de los trabajadores. Entre otros aspectos, hay que destacar que no se ha llevado a cabo ninguna evaluación del impacto de la Directiva sobre los Servicios para los servicios a las empresas, y que ello merece un esfuerzo importante, en particular una vez que la Directiva se haya incorporado a los ordenamientos jurídicos nacionales. Esto incluiría la identificación de nuevas medidas que podrían adoptarse para impulsar un comercio más abierto y mayor competencia en el mercado interior de la UE ampliada.

Nuevas mejoras en materia de estadísticas sobre los servicios a las empresas. Se recomienda que los Estados miembros colaboren en mayor medida para mejorar las estadísticas sobre los servicios a las empresas y disponer de más información sobre sus resultados, así como sobre su efecto para las diferentes economías nacionales, pues se trata de una herramienta necesaria para que los gobiernos puedan ayudar al sector a desarrollar su potencial. Las recientes modificaciones introducidas en el capítulo 74 de la nomenclatura NACE tampoco serán suficientes para proporcionar los detalles requeridos para obtener datos significativos sobre los servicios a las empresas.

3.   Observaciones generales

3.1

Antecedentes. El dictamen de iniciativa del CESE aprobado en septiembre de 2006 (CCMI/035) proponía que se prestase más atención a los servicios a las empresas por lo que su contribución supone para los resultados de la industria manufacturera europea. En el dictamen se explicaban las interacciones entre los servicios y la industria manufacturera y las repercusiones sobre los resultados a nivel social y económico en términos de empleo, productividad y competitividad. Éste fue el punto de partida para el actual seguimiento y nuevo análisis de los servicios a las empresas. Convendría comenzar el presente Dictamen definiendo los servicios a las empresas como una serie de actividades del sector servicios que, mediante su uso como insumos intermedios, influyen en la calidad y la eficiencia de las actividades de producción, al complementar o sustituir a los servicios internos (Rubalcaba y Kox 2007). Esta definición se corresponde, en parte, con la nomenclatura NACE rev. 1 (códigos 72-74) y con la nueva versión de la NACE (códigos 69-74, 77-78, 80-82), y la adición de las diferentes categorías de servicios. Pueden distinguirse dos principales categorías de servicios a las empresas:

Servicios a las empresas intensivos en conocimiento (p. ej., servicios informáticos, consultoría de gestión, contabilidad, asesoramiento fiscal y jurídico, servicios de marketing y encuestas, servicios técnicos y de ingeniería, servicios de personal, formación profesional y contrataciones).

Servicios a las empresas de carácter operativo (p. ej., servicios de seguridad, servicios de limpieza, administración y teneduría de libros, contrataciones temporales, centros de llamadas, traducción e interpretación).

El objetivo del presente Dictamen es contribuir a que este sector obtenga un mayor reconocimiento, hacer posible que se desarrolle sin obstáculos y ayudar a las economías europeas en sus esfuerzos por ser más competitivas en el mercado global.

3.2

Importancia de los servicios y los servicios a las empresas. El sector de los servicios ocupa un lugar cada vez más importante en la mente de los ciudadanos, los profesionales, las empresas, las regiones y los países. En gran medida, los servicios dominan la nueva oferta y demanda de los sistemas económicos y sociales. Aun cuando estén presentes en la mayoría de los aspectos de la vida económica y social, las estadísticas no reflejan gran parte de esta actividad. El desglose tradicional entre los sectores de producción, aun cuando es incompleto y oculta la fuerte interrelación que existe entre ellos, nos permite hacer una estimación de la importancia de las principales actividades económicas. La importancia del sector económico de los servicios va en aumento en Europa, con un porcentaje del empleo total menor (70 %) que en los Estados Unidos (80 %) y mayor que en Japón (67 %). En estos tres sectores, el sector específico de los servicios a las empresas ha crecido de manera muy dinámica, con un aumento similar en el porcentaje del empleo total. Las empresas cuya actividad principal es proveer servicios a las empresas representan el 10-12 % del empleo y el valor añadido totales. Si se cuentan también los servicios a las empresas como actividad secundaria, el porcentaje relativo al empleo sería mucho mayor. En 2004, los países europeos a la cabeza en el sector de los servicios a las empresas eran los países del Benelux, el Reino Unido, Francia y Alemania. En el periodo 1995-2004, el sector de los servicios a las empresas aumentó de manera sustancial en algunos países, como Hungría, Polonia, Austria, Letonia y Malta. Esto parece indicar que está teniendo lugar cierto proceso de convergencia entre algunos países de la UE. Estas cifras sólo representan el empleo en empresas cuya actividad principal son los servicios a las empresas. La mayoría de ellas son PYME.

3.3

Evaluación de la evolución del sector. El CESE ha vuelto a evaluar la situación del sector teniendo en cuenta la evolución ocurrida desde su anterior dictamen (CCMI/035), aprobado en septiembre de 2006, y ha constatado con satisfacción que los servicios a las empresas en la industria manufacturera han pasado a pesar más en las decisiones tomadas por la Comisión.

La Comunicación «Revisión intermedia de la política industrial. Una contribución a la estrategia de crecimiento y empleo de la UE» (2), publicada tras el dictamen del CESE antes citado, propugna que se analice y se examine la competitividad de los sectores de los servicios y sus repercusiones para la competitividad de la industria y, si es necesario, se realice un análisis sectorial más detallado. El resultado sería la identificación de todos los obstáculos que impiden mejorar la competitividad y la eliminación de las eventuales deficiencias del mercado que podrían justificar la adopción de medidas para abordar problemas específicos en determinados sectores industriales o de servicios. La Comisión Europea está llevando a cabo este análisis detallado este año y debería presentar resultados a finales de año.

La publicación, en julio de 2007, del documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «Towards a European strategy in support of Innovation in services: Challenges and key issues for future actions» (3), la apertura de la plataforma europea de servicios relacionados con la empresa en febrero de 2008 y la próxima Comunicación sobre el tema de la innovación en el sector de los servicios (prevista para finales de 2008) pueden constituir un importante paso adelante hacia una auténtica integración de los servicios en las políticas de innovación de la UE.

La adopción de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior (4), que tendrá que aplicarse antes del 28 de diciembre de 2009, constituirá un hito en la creación de un auténtico mercado interior para los servicios, siempre y cuando sus disposiciones se incorporen en los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros garantizando que el Derecho laboral y los convenios colectivos aplicables sean los del país donde se presta el servicio. Tanto las empresas como los consumidores podrán aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece. Asimismo, debería impulsar el funcionamiento del mercado de los servicios a las empresas, al facilitar el comercio y las inversiones entre los países de la UE y brindar nuevas oportunidades a la industria manufacturera para escoger más servicios, mejores o más baratos. Estas nuevas ventajas competitivas en el uso de los servicios a las empresas deberían conllevar un aumento del empleo, así como una mejora de la productividad y del rendimiento económico.

3.4

Medidas de apoyo que pueden beneficiar a los servicios a las empresas. Además de las principales acciones comunitarias en curso para fomentar los servicios a las empresas en el marco de las políticas de industria e innovación, y los beneficios indirectos potenciales generados por la Directiva sobre el mercado interior, hay otras medidas de la Comisión que, de manera indirecta, refuerzan el papel de los servicios a las empresas en la industria manufacturera.

Eurostat ha realizado una revisión de la clasificación de la nomenclatura NACE a fin de recabar más datos relativos al sector de los servicios.

La red Enterprise Europe, cuyo objetivo es fomentar el espíritu empresarial y el crecimiento de las empresas en la UE, se creó para integrar la anterior red de Euro Info Centros y las redes de Centros de Enlace para la Innovación, ofreciendo así a los empresarios más de quinientos puntos de contacto (5). Esta iniciativa debería resultar útil para las PYME y, por consiguiente, para la gran mayoría de proveedores de servicios a las empresas.

Desde 2005, la Comisión Europea viene presentando propuestas para simplificar los procedimientos administrativos y reducir la burocracia. Las últimas datan de 2008, y van destinadas a disminuir esta carga mediante procedimientos acelerados (6). Es una buena noticia para las PYME, que soportan mal las cargas administrativas, demasiado importantes para su reducido tamaño.

Los interlocutores sociales debatieron el documento de la Comisión «Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad» (7) en el marco del diálogo social, y se registraron avances en este sentido. Esto debería facilitar la aplicación del concepto en toda Europa, con las adaptaciones pertinentes según las circunstancias específicas de cada Estado miembro. En los servicios dinámicos a las empresas, la flexiguridad negociada por los interlocutores sociales puede ser de gran utilidad, siempre y cuando se fomente al mismo tiempo más y mejor empleo. Para que la UE logre dar una respuesta a la presión que supone la globalización, debería contarse con la participación de los interlocutores sociales.

La presentación del documento de la Comisión «Hacia una mayor contribución de la normalización a la innovación en Europa» (8), que es una de las iniciativas con las que se pretende acelerar la cooperación de la industria y otras partes interesadas para desarrollar, aplicar y utilizar la normalización en apoyo de la innovación, en el marco de una política industrial sostenible.

3.5

Principales necesidades del sector de los servicios a las empresas. A pesar del progreso registrado por lo que se refiere a las acciones relativas al sector de los servicios, no conviene olvidar una serie de lagunas y necesidades importantes. El actual marco político europeo está fuertemente orientado hacia la industria manufacturera, aun cuando el sector de los servicios constituye con mucho el segmento más importante de la economía y contribuye al crecimiento en todos los aspectos de la vida empresarial y social.

3.5.1

La mayoría de las iniciativas horizontales y sectoriales de la política industrial de la UE, tanto a nivel nacional como comunitario, se centra en la industria manufacturera, ignorando el papel de apoyo intrínseco que las empresas de servicios desempeñan para aquella. Por este motivo, urge establecer una política equilibrada de la UE, que no subestime la importancia de los servicios a las empresas para la competitividad global de la industria manufacturera europea y para la economía en general. Las políticas horizontales destinadas a cualquier sector económico deben ser verdaderamente horizontales y adaptarse a las necesidades de las empresas y los trabajadores de la nueva economía de servicios. En efecto, los sectores industrial y de los servicios están inextricablemente relacionados, y crean así nuevas oportunidades para la economía europea en el mercado global como resultado directo de las sinergias establecidas entre ambos. Muchas de las iniciativas de la política de la UE que articulan la política industrial deben adaptarse y aplicarse a los servicios, desde un mercado interior plenamente efectivo para los servicios hasta el comercio internacional, pasando por aspectos como las ayudas estatales, el mercado de trabajo, las medidas sociales, la formación, la política regional, la I+D, la innovación, la normalización, el espíritu empresarial, y la mejora de las estadísticas y de la información, tomando en consideración, cuando proceda, las necesidades específicas de los servicios. Ello no debería interpretarse como que todas las políticas deberían tener un carácter vertical específico para los servicios. Más bien quiere decir que deberían evaluarse las implicaciones de todas estas políticas para los servicios y, cuando proceda, deberían adoptarse medidas específicas.

3.5.2

Pueden señalarse necesidades importantes en los ámbitos siguientes:

Los servicios a las empresas en las políticas industriales. A raíz de la reciente inclusión de los servicios a las empresas y la evaluación en curso, debería prestarse mayor atención a las condiciones específicas que permiten que el uso de servicios favorezca los resultados de la industria como, por ejemplo, el papel de los servicios para la competitividad industrial y la productividad desde una perspectiva económica. Para hacer frente a la competencia global, Europa debe invertir en innovación, conocimiento, diseño, logística, marketing y otros servicios a la empresa; en otras palabras, en la totalidad de la cadena de valor.

Los servicios a las empresas en las políticas de empleo y formación. La mayor parte de la actividad tiene lugar en el sector de los servicios, y seguirá siendo así. (Los responsables políticos no deberían olvidar que el 20 % de los insumos intermedios de la industria manufacturera proviene del sector de los servicios.) Por este motivo, el impacto potencial de la externalización/deslocalización global para el empleo en el sector de los servicios (hasta un 30 %, según el estudio de la OCDE para 2006) obliga a los Estados miembros a reforzar las competencias y cualificaciones adecuadas que permitirán a sus industrias hacer frente a la competencia global.

Los servicios a la empresa en las políticas de innovación y productividad. El fomento de la innovación en el sector de los servicios es esencial para reforzar la competitividad de la industria gracias a una serie de factores cualitativos. La innovación en los servicios tiene importantes repercusiones positivas para la calidad, el empleo y la interacción con los clientes. Al mismo tiempo, los servicios a las empresas pueden ofrecer empleo de calidad en unas buenas condiciones de trabajo y entornos intensivos en conocimiento; en este caso, los trabajadores contribuyen a hacer posible la innovación de los servicios y a que ésta sea un éxito. De esta manera se posibilita que la empresa mejore su posición de competencia y que los trabajadores desarrollen nuevas oportunidades laborales. Los beneficios de la innovación en los servicios deberían ir destinados a superar el estancamiento de las tasas de crecimiento de la productividad en el sector de los servicios a las empresas. En la mayoría de los países siguen dominando unas tasas reducidas de crecimiento de la productividad, aun cuando ciertos problemas estadísticos de medición hagan que se subestime la contribución de los servicios a las empresas a los aumentos globales de productividad.

Los servicios a las empresas en el mercado interior. Se trata de crear un mercado europeo para los servicios que permita a la UE desempeñar un papel decisivo en el proceso de globalización teniendo en cuenta todas las condiciones que repercuten en los mercados y la competitividad. Se necesita un seguimiento específico de la incorporación de la Directiva de servicios a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, así como de sus repercusiones para los servicios a las empresas.

Los servicios a las empresas y las regiones. Muchas regiones cuentan con una escasa provisión de fondos para los servicios a las empresas, ya que éstos suelen concentrarse en grandes áreas metropolitanas de ingresos elevados. Resulta importante, a nivel regional, fomentar y estimular tanto la demanda como la prestación de servicios a las empresas, y sacar el máximo partido de las redes existentes para aumentar las sinergias entre los diferentes agentes locales.

Servicios a las empresas y otras políticas relacionadas. Existen dos tipos de políticas relacionadas con los servicios a las empresas: las políticas principalmente reguladoras (mercado interior, competencia, mejora del marco regulador, contratación pública) y políticas principalmente no reguladoras (innovación, cualificaciones, calidad y empleo, normas, empresa y PYME, política regional, conocimiento y estadísticas). Debería prestarse especial atención al papel de las normas, la nueva disciplina denominada «Ciencia de los Servicios» y las estadísticas.

3.6

Interacciones entre las actividades relativas a los servicios a las empresas y las políticas específicas. La experiencia ha mostrado cómo las medidas globales potenciales podrían interactuar entre ellas y hacer posible que los servicios a las empresas se desarrollen sensiblemente para hacer frente a los retos futuros. Deberían tenerse en cuenta las sinergias e interacciones entre los diferentes tipos de políticas.

3.7

Es necesario aplicar la lógica económica a la hora de definir políticas comunitarias específicas para imprimir un impulso a los servicios a las empresas, como han demostrado recientemente Kox y Rubalcaba (Business Services in European Economic Growth, 2007). Para fundamentar sus argumentos, éstos hicieron hincapié, sobre todo, en fallos del mercado y problemas sistémicos, como la asimetría de la información y los factores externos.

3.8

La Agenda de Lisboa 2008-2010. Las políticas relativas a los servicios a las empresas podrían ser útiles en el contexto de las propuestas para el Programa Comunitario de Lisboa 2008 2010 (COM(2007) 804 final). La mayoría de los diez objetivos que deberán cumplirse en 2010 afectan directa o indirectamente a los servicios.

3.8.1

A mediados de 2008, la Comisión propondrá una Agenda Social renovada y contribuirá a paliar las carencias en materia de capacidades. En la mayoría de los servicios a las empresas es posible que se constaten déficits y necesidades importantes, pues estos servicios son muy intensivos en mano de obra. En su Dictamen sobre el tema «Empleo para las categorías prioritarias (Estrategia de Lisboa)» (9), el CESE señalaba que los objetivos de empleo ambicionados por la Estrategia de Lisboa sólo se habían logrado de manera limitada, y que los incrementos de empleo observables en los últimos años, especialmente entre las mujeres, son empleos a tiempo parcial. Entre los trabajadores de más edad lo que predomina de modo flagrante es la falta de puestos de trabajo adecuados, y los jóvenes encuentran sobre todo formas de empleo atípicas (no estandarizadas), algunas de las cuales no gozan de protección jurídica y social adecuada. El documento informativo del CESE destacaba también que, en el contexto de la flexiguridad, debería garantizarse un elevado nivel de protección social, políticas activas en materia de mercado laboral y una formación profesional y permanente.

3.8.2

A principios del presente año, la Comisión presentó diversas propuestas para una política común de inmigración, lo que podría tener repercusiones para la inmigración de los trabajadores altamente cualificados en sectores como el de los servicios a las empresas, intensivo en conocimientos, y de los trabajadores menos cualificados en, por ejemplo, los servicios de limpieza o de seguridad.

3.8.3

La UE aprobará una Ley de la Pequeña Empresa para aprovechar el potencial de crecimiento de las PYME a lo largo de su ciclo de vida. Los servicios a las empresas son el sector con las mayores tasas de creación y liquidación, por lo que parece adecuado prestar especial atención a las nuevas PYME. En su Dictamen «El potencial empresarial, en particular de las PYME» (10), el CESE abogaba por unas directrices integradas sobre las PYME para el crecimiento y el empleo para el periodo 2008-2010 mejor definidas y más racionales. La reducción de las cargas administrativas de la UE, del orden del 25 %, que tendrá lugar en 2012, beneficiará también a las PYME.

3.8.4

La UE consolidará el mercado interior y aumentará la competencia en los servicios. En ese mismo Dictamen del CESE (INT/324 citado supra), éste se lamenta de que la consecución del mercado interior siga incompleta, en particular debido a la lentitud con que los Estados miembros transponen las directivas, así como a las cargas administrativas y la falta de movilidad laboral. Para las PYME, estos factores constituyen obstáculos difíciles de superar.

3.8.5

La UE tiene la intención de hacer realidad la quinta libertad (libre circulación del conocimiento) y crear un auténtico Espacio Europeo de Investigación. Los servicios a las empresas intensivos en conocimiento podrían desempeñar un papel en esta prioridad de la Agenda de Lisboa.

3.8.6

La UE mejorará las condiciones marco para la innovación. El CESE también ha emitido un Dictamen sobre el tema «Inversión en conocimiento e innovación» (11). Su idea clave era que Europa debe permanecer en la vanguardia en materia de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, y se necesita una mayor financiación con cargo al presupuesto de la UE, así como una mejora de los servicios educativos y una mejora general de las normas. También son necesarios un clima social abierto al progreso y la innovación, la creación de las condiciones y adopción de las decisiones necesarias para poder ofrecer a los inversores la confianza y el optimismo necesarios para que inviertan en nuevas empresas en Europa, un mayor conocimiento de la importancia fundamental de la investigación básica y la inculcación del espíritu empresarial en las personas innovadoras y dispuestas a asumir riesgos, así como a aceptar cierto nivel de fracasos y pérdidas que acompañan inevitablemente al riesgo. El CESE examinó también las condiciones marco jurídicas y sociales que pueden favorecer un espíritu de empresa innovador y un mercado propicio a la innovación.

3.8.7

La UE fomentará una política industrial orientada hacia una producción y un consumo más sostenibles. El papel de los servicios medioambientales a las empresas en la política industrial podría pasar a enmarcarse en esta prioridad.

3.8.8

La UE entablará negociaciones bilaterales con sus principales socios comerciales para brindar nuevas oportunidades en materia de comercio e inversión internacionales, y crear un espacio común de disposiciones y normas reguladoras.

4.   Dar prioridad a las acciones a favor de los servicios a las empresas

Resulta necesario establecer prioridades de acción, ya que el ámbito de las políticas relacionadas con los servicios a las empresas es muy amplio. En opinión del CESE, estas prioridades deberían ser las siguientes:

4.1

Primera prioridad: la Comisión Europea debería crear un Grupo de Alto Nivel sobre los servicios a las empresas, en el contexto de la política empresarial e industrial, a fin de velar por que las medidas políticas apliquen un enfoque más amplio que incluya las interacciones del sector de los servicios con la industria y la actividad económica en general. Entre sus objetivos podrían contarse los siguientes:

llevar a cabo un análisis más pormenorizado de las necesidades de los servicios a las empresas, incluidas las de los diferentes, y muy variados, subsectores;

evaluar las políticas actuales que afectan a los servicios a las empresas y diseñar acciones políticas concretas al nivel apropiado (regional, nacional o UE);

recomendar los objetivos estratégicos que deben alcanzarse en las negociaciones de la OMC sobre el GATS, haciendo hincapié en las medidas que se necesitan para que las PYME del sector de los servicios puedan exportar;

identificar y agrupar a las partes interesadas para cada política en aquellos ámbitos en que la representación de estas partes es limitada y fragmentaria;

crear un observatorio europeo de los servicios a las empresas, que permita controlar los resultados de las medidas aplicadas como resultado de las políticas de la UE y difundir las buenas prácticas. Entre los miembros del observatorio debería haber representantes del CESE, los sindicatos y las asociaciones empresariales, así como expertos en servicios a las empresas.

4.2

Segunda prioridad: debería impulsarse un diálogo social dedicado específicamente a los servicios a las empresas, a fin de debatir y formular recomendaciones sobre:

las nuevas oportunidades de empleo,

el aprendizaje permanente,

los retos ligados a la externalización y la deslocalización,

la identificación de las carencias en materia de competencias,

el trabajo parcial y el teletrabajo,

la flexiguridad en los servicios a las empresas (este tema ya se trató, de manera general, en un dictamen reciente del CESE — SOC/283),

la falta de personal en los servicios a las empresas intensivos en conocimiento y el papel de la inmigración,

la movilidad.

De hecho, la viabilidad y eficacia de un diálogo social dedicado específicamente al sector (por ejemplo, reconocimiento de acuerdos, asistencia en materia de organización) dependerá de la identificación y el reconocimiento de las organizaciones europeas representativas de empresarios y trabajadores.

4.3

Tercera prioridad: I+D e innovación en los servicios:

análisis de modos de innovar en los servicios a las empresas y sus repercusiones para la productividad y el crecimiento social y económico,

papel de los servicios a las empresas intensivos en conocimiento en el desarrollo de la innovación en el sector de los servicios,

relación entre la evolución de las TIC y la innovación en los servicios,

análisis de los programas de I+D e innovación para evaluar la posición de los servicios a las empresas,

aplicación de las técnicas de producción flexibles a los servicios,

papel de la innovación en los servicios y otras posibles medidas destinadas a fomentar los servicios intensivos en conocimiento a nivel regional, uso de las políticas innovadoras para fomentar la oferta y la demanda de los servicios a las empresas.

4.4

Cuarta prioridad: desarrollo de normas El desarrollo de normas ha sido lento en el sector de los servicios. Normalmente, este desarrollo depende de la demanda. Por parte de los proveedores de servicios a las empresas se presentan problemas estructurales, ya que, en su mayoría, se trata de pequeñas empresas que no pertenecen a las organizaciones representativas en sus países, lo que, a su vez, queda reflejado a nivel europeo, donde esta categoría no está bien representada en ninguna de las organizaciones europeas. En este caso, la única manera de mejorar esta situación es movilizar a los usuarios para que den a conocer sus exigencias. El mercado de los servicios a las empresas saldría muy beneficiado si se estableciesen normas claras en este ámbito. El desarrollo de normas puede ser útil para:

complementar o incluso sustituir a la legislación;

mejorar la calidad y fomentar la competencia;

contribuir a reducir la información asimétrica, en beneficio tanto del proveedor como del usuario, en un mercado que carece de transparencia;

garantizar la comparabilidad cuando un usuario necesita escoger entre diferentes ofertas;

difundir en mayor medida los resultados de la I+D y los programas de innovación, fomentando así las innovación para mejorar la calidad de los servicios;

reducir el número de litigios gracias a la clarificación de los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios y los usuarios;

evitar los conflictos sociales gracias al respeto, por parte de proveedores de servicios y usuarios, del Derecho laboral y de los convenios colectivos aplicables y, en caso necesario, mediante la negociación colectiva al nivel adecuado;

facilitar ciertas economías de escala a las pequeñas empresas que proveen servicios similares en diferentes Estados miembros de la UE, abriendo así la vía para reducir las trabas a la integración del mercado;

desarrollar un sector de la exportación saludable y prestar asistencia en las contrataciones públicas y la subcontratación de servicios.

4.5

Quinta prioridad: nuevas mejoras en materia de estadísticas sobre los servicios a las empresas. Las medidas políticas dependen del análisis de las tendencias actuales, que sólo puede hacerse a partir de estadísticas claras y relevantes. La ausencia aparente de un aumento satisfactorio de la productividad respecto de los Estados Unidos podría explicarse, en parte, por unas estadísticas poco fiables, basadas en una metodología utilizada para medir los resultados de la industria manufacturera. Una mayor precisión de las estadísticas sobre los servicios a las empresas requiere no sólo una decisión de Eurostat, sino también la colaboración de los gobiernos nacionales, que deberán cambiar sus métodos de recogida de datos. Debería prestarse especial atención a evaluar el papel de los servicios a las empresas en otros sectores industriales y de servicios.

4.6

Sexta prioridad: Ciencia de los Servicios

La Ciencia de los Servicios (también denominada «ciencia, gestión e ingeniería de los servicios» o SSME) es una nueva disciplina académica que cubre diversos enfoques fragmentarios relativos a los servicios: economía, gestión, marketing e ingeniería de los servicios, entre otros. Los investigadores y empresas en este ámbito empiezan a reconocer la necesidad de fomentar e integrar mejor todas estas áreas. Un buen ejemplo de la Ciencia de los Servicios la ofrece la ingeniería de los servicios. Hasta ahora ha sido una disciplina técnica específica preocupada por el desarrollo y diseño sistemáticos de productos de servicios utilizando modelos, métodos e instrumentos adecuados. Aunque la ingeniería de servicios también incluye aspectos de la gestión del funcionamiento de los servicios, el desarrollo de nuevos productos de servicios es uno de sus elementos clave. Al mismo tiempo, la ingeniería de los servicios también se ocupa del diseño de sistemas de desarrollo; en otras palabras, de cuestiones de la gestión general de la I+D y de la innovación relacionadas con los servicios. Los enfoques integrados para desarrollar conjuntamente bienes físicos, software y servicios pasarán a ser una característica arraigada.

La investigación básica en nuevos modelos, métodos e instrumentos empresariales imprimirá un valioso impulso a la Ciencia de los Servicios. Por último, la creciente armonización de las normas en materia de servicios fomentará la concretización y el desarrollo eficaz de nuevos servicios (12).

La ingeniería de servicios es uno de los pocos ámbitos del sector de los servicios que básicamente ha sido configurado por la investigación europea. Una integración más estrecha en redes internacionales y el desarrollo sistemático de una comunidad independiente de ingeniería de servicios son fundamentales para mantener un liderazgo en el futuro en este ámbito (13).

4.7

Séptima prioridad: el mercado interior y la regulación de los servicios a las empresas

Reducción y simplificación de la carga reguladora. Hay varios factores restrictivos que frenan el avance de las empresas en el sector de los servicios a las empresas y neutralizan sus esfuerzos para incrementar la productividad y desarrollar su actividad comercial en otros Estados miembros. Entre ellos se cuentan los problemas de movilidad laboral y del reconocimiento de los títulos educativos. El volumen y la complejidad de la normativa ha aumentado en los últimos años, lo que, a su vez, ha incrementado la carga de los pequeños proveedores de servicios. Los puntos más importantes que requieren atención son los siguientes:

Creación y transferencia de empresas. El tiempo y el dinero que se necesita emplear en la creación de una nueva empresa o en la transferencia de una existente se encuentran en un nivel prohibitivo para las PYME.

Obstáculos a la exportación de servicios. Los recursos necesarios para localizar las normativas relevantes para una empresa y los costes de las consultas resultan caros para las PYME que desean exportar servicios. Se necesita un seguimiento de las negociaciones comerciales internacionales a fin de eliminar los obstáculos innecesarios existentes en los mercados exteriores de los servicios a las empresas respecto de los proveedores europeos. La base de datos sobre el acceso al mercado (Market Access database) preparada por la Comisión Europea debería servir para identificar este tipo de obstáculos.

Restricciones a la colaboración multidisciplinaria Existen trabas a la entrada de proveedores profesionales de servicios que pueden desaparecer con la entrada en vigor de la Directiva sobre Servicios.

Transposición deficiente de la normativa de la UE, así como diferencias entre las legislaciones de los Estados miembros. Aun cuando las leyes no sean directamente contrarias al mercado interior, un grado elevado de disparidad entre los países de la UE constituye un obstáculo para la integración del mercado.

Contrataciones públicas y normas relativas a la competencia entre las empresas privadas y las estatales a la hora de acceder a los contratos públicos.

Obstáculos a la provisión de servicios entre Estados miembros. Las asociaciones profesionales adoptan una actitud defensiva en sus normativas para impedir que los profesionales de otros Estados miembros puedan operar en el suyo.

Desplazamiento de trabajadores altamente cualificados. A la hora de desplazar trabajadores a otros Estados miembros surgen dificultades, incluso en el caso de puestos altamente cualificados. El Dictamen del CESE sobre el desplazamiento de trabajadores puede servir de guía para posibles acciones en este ámbito (14).

Reconocimiento de cualificaciones. El plazo de transposición de la Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, finalizó el 20 de octubre de 2007. Se sustituían quince directivas anteriores en el ámbito del reconocimiento de las cualificaciones profesionales. Ahora deberíamos tener una modernización verdaderamente exhaustiva del sistema comunitario, que fomentaría el mercado de la UE para los servicios a las empresas gracias a un reconocimiento de las cualificaciones más flexible y automático. Entre tanto, la Comisión Europea ha presentado la iniciativa IMI, que deberá ofrecer un enfoque práctico a las autoridades y los empleadores de los Estados miembros para poder controlar, gracias a una base de datos central, cuál es la autoridad designada (a nivel regional o nacional en cada Estado miembro) para emitir certificados de competencia y cualificaciones y verificar la autenticidad de dichos certificados.

Transposición de la Directiva de Servicios. Un análisis sectorial ayudaría a los servicios a las empresas a aprovechar al máximo el nuevo marco regulador, en particular para la identificación de los obstáculos persistentes durante la transposición de la Directiva de Servicios y tras ella. La Directiva será supervisada a principios de 2010, para poder evaluar los avances en su transposición y seguir de cerca la manera en que dicha transposición se lleva a cabo. Debería prestarse especial atención a las repercusiones para la economía de los servicios a las empresas. Los Sistemas de Información del Mercado Interior podrían ofrecer información útil para el seguimiento y el futuro acercamiento de las diferentes situaciones nacionales.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO C 318/2006 de 23.12.2006, p. 4 (CCMI/035).

(2)  COM(2007) 374 de 4.7.2007.

(3)  SEC(2007) 1059 de 27.7.2007.

(4)  Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12.12.2006.

(5)  Comunicado de Prensa IP/08/192 de 7.2.2008.

(6)  Memo/08/12 de 10.3.2008.

(7)  COM(2007) 359 final.

(8)  COM(2008) 133 final de 11.3.2008.

(9)  DO C 256 de 27.10.2007, p. 93 (SOC/251).

(10)  DO C 256 de 27.10.2007, p. 8 (INT/324).

(11)  DO C 256 de 27.10.2007, p. 17 (INT/325).

(12)  «Service engineering — methodical development of new service products», de Hans-Jorg Bullinger, Klaus-Peter Fahnrich, Thomas Meiren.

(13)  Thomas Meiren, Fraunhofer Institute for Industrial Engineering, Stuttgart, Alemania.

(14)  Véase CESE 995/2008 de 29.5.2008 (SOC/282). DO C 224 de 30.8.2008, p. 95.


ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social Europeo

El siguiente punto del dictamen de la Sección fue modificado al aprobar la Asamblea una enmienda al respecto, pero obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos:

Punto 2.2 — Segundo guión:

«—

Políticas del mercado de trabajo en los servicios a las empresas. Desde una perspectiva social, se necesita un examen detallado, a nivel sectorial, de los retos planteados por los nuevos tipos de empleo generados por las interacciones entre los servicios a las empresas y la industria manufacturera. Este análisis debe abarcar aspectos como la educación, la formación y el aprendizaje permanente, así como las condiciones laborales de los trabajadores, incluidos los implicados en procesos de externalización. Para alcanzar este objetivo, la agenda para el diálogo debería ampliarse de modo que permita examinar los cambios específicos de las condiciones laborales y las oportunidades de empleo resultantes de las transformaciones estructurales que afectan a los servicios a las empresas.»

Resultado:

87 votos a favor, 35 en contra y 13 abstenciones.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/34


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los productos cosméticos» (refundición)

COM(2008) 49 final — 2008/0035 (COD)

(2009/C 27/07)

El 13 de mayo de 2008, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los productos cosméticos» (refundición).

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. Krawczyk).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor y 4 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité aprueba las finalidades y los objetivos del proyecto de Reglamento así como la refundición de la Directiva 76/768/CEE en forma de reglamento.

1.2

El Comité destaca que podrían originarse unos costes considerables, esencialmente a cargo de las PYME, para cumplir los nuevos requisitos relativos a las buenas prácticas de fabricación, la evaluación de la seguridad y la preparación del expediente de información sobre el producto, por no hablar de todas las pruebas pertinentes.

1.3

El Comité considera deseable minimizar este efecto financiero negativo para las PYME, por ejemplo, especificando que el expediente de información sobre el producto y su evaluación de seguridad sólo deberán prepararse de conformidad con los nuevos requisitos para los productos comercializados por primera vez.

1.3.1

El Comité aprueba el período de 36 meses previsto para la entrada en vigor del Reglamento. Sin embargo, en lo que respecta a la actualización del expediente de información y la evaluación de la seguridad de los productos cosméticos que ya se encuentran en el mercado, el Comité recomienda establecer un período transitorio suplementario de 24 meses después de la entrada en vigor.

1.4

El Comité acoge favorablemente la introducción de un régimen diferenciado, basado en la evaluación del riesgo, para las sustancias clasificadas como carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción («CMR»). La prohibición del uso de tales sustancias debería mantenerse.

2.   Preámbulo

2.1

El principal objetivo de la Directiva (76/768/CEE) es proteger la salud de los consumidores y armonizar las disposiciones jurídicas sobre productos cosméticos en el mercado común. La evaluación de la situación actual del mercado muestra que las modificaciones a la Directiva 76/768/CEE y la falta de coherencia en su transposición por los Estados miembros han provocado una gran incertidumbre jurídica y numerosas discrepancias, lo que ha supuesto una carga administrativa y costes innecesarios, para las autoridades competentes y la industria, sin que ello contribuyera a la seguridad de los productos cosméticos.

2.2

La simplificación de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos («la Directiva sobre cosméticos»), ya fue anunciada en la Comunicación de la Comisión titulada «Aplicación del programa comunitario sobre la estrategia de Lisboa — Una estrategia para la simplificación del marco regulador», así como en la Estrategia Política Anual para 2007 de la Comisión y en el Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2007. La Comisión propuso simplificar la Directiva sobre cosméticos mediante una refundición, técnica legislativa que permite codificar un texto legislativo y sus modificaciones e introducir mejoras sustanciales.

2.3

Sobre la base de los resultados de la consulta pública lanzada en 2006, así como de varios estudios de la Comisión, la Comisión ha preparado una extensa evaluación de impacto antes de elaborar la propuesta de Reglamento (refundición) (1).

2.4

El sector europeo de los productos cosméticos se caracteriza por la presencia de un gran número de PYME. El 97 % de todas las empresas de productos cosméticos en la UE son PYME y el 80 % de ellas tienen menos de diecinueve empleados. Las PYME representan aproximadamente dos tercios de todas las personas empleadas directamente en el sector de los productos cosméticos en la UE.

2.5

En términos de empleo, hay aproximadamente 150 000 personas empleadas en la industria de los productos cosméticos en Europa. Desde 1999, este sector europeo ha ido creando empleo de manera constante (aumento del 1,2 % al año).

2.6

Además de proporcionar empleo directo, el sector de los cosméticos tiene fuertes repercusiones indirectas en el empleo, en particular, la venta al por menor, la distribución y el transporte. Se calcula que la industria de los cosméticos crea indirectamente unos 350 000 empleos.

2.7

Ello explica por qué deben tenerse en cuenta los intereses y puntos de vista de las PYME del sector de los productos cosméticos en la UE a la hora de analizar el impacto de la propuesta objeto de examen.

2.8

Las exportaciones intracomunitarias de productos cosméticos han aumentado cada año desde 1999, con un alza media anual del 5 % en términos de volumen y el 6,5 % en términos de valor.

2.9

El sector de los cosméticos es una actividad empresarial internacional, en el que Europa desempeña un importante papel. El carácter mundial de este sector se hace sentir especialmente para la UE, que es exportadora neta. En 2005 el importe de la exportación de productos cosméticos de la UE giró en torno a los 16 000 millones de euros, mientras que las importaciones ascendieron a 4 400 millones de euros.

2.10

Sin embargo, la situación varía según los Estados miembros. Polonia es un ejemplo de esta situación, ya que en este país una parte considerable del sector de los cosméticos aún es independiente, y cuenta con más de 400 empresas, principalmente PYME. El mercado polaco de los cosméticos, que registró un incremento del 8,2 % en 2006 y el 7,2 % en 2007, y cuyo potencial de crecimiento es aún grande, constituye un buen ejemplo de crecimiento constante, que ya no se registra en las cinco principales economías desarrolladas de la UE (Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y España).

3.   Introducción

La Directiva sobre cosméticos es un acto legislativo sumamente detallado y preceptivo. Desde 1976, esta Directiva se ha modificado en 56 ocasiones, lo que ha generado inseguridad jurídica e incoherencias, así como la ausencia total de un conjunto de definiciones.

3.1

La propuesta de refundición de la Directiva del Consejo 76/768/CEE persigue los siguientes objetivos principales:

eliminar la incertidumbre y las incoherencias jurídicas derivadas del gran número de modificaciones;

evitar divergencias en la transposición nacional que no contribuyen a la seguridad de los productos, sino que aumentan la carga reguladora y los costes administrativos;

simplificar y unificar determinados procedimientos administrativos, como la notificación, la «cosmetovigilancia» y la cooperación administrativa en el marco de la vigilancia del mercado;

garantizar la seguridad de los productos cosméticos comercializados en la UE, atendiendo, en particular, a la innovación en el sector;

mantener las normas relativas a los ensayos en animales que se introdujeron en la Directiva sobre cosméticos con la séptima modificación, en 2003;

introducir unos requisitos mínimos claros para la evaluación de la seguridad de los productos cosméticos; y

ofrecer la posibilidad, en casos excepcionales, de regular las sustancias CMR 1 y 2 sobre la base de su riesgo real.

Los principales elementos de la propuesta de Reglamento son los siguientes:

3.2

La propuesta de la Comisión mantiene el ámbito de la Directiva 76/768/CEE y la misma definición de «producto cosmético». En la consulta pública realizada por la Comisión Europea, la mayoría de las partes se declararon a favor de la refundición de la Directiva 76/768/CEE en forma de reglamento.

3.3

Se ha propuesto una nueva serie de definiciones, como las de fabricante, importador, comercialización, introducción en el mercado, norma armonizada, trazas, conservantes, colorantes, filtros ultravioleta, efecto no deseado, efecto no deseado grave, retirada y recuperación. No obstante, no se ha propuesto ninguna definición nueva para la expresión actual «producto cosmético».

3.4

Se ha introducido el concepto de persona responsable establecida en la Comunidad. Se ha descrito la responsabilidad en relación con los productos suministrados a los consumidores desde fuera de la UE, por ejemplo, por Internet.

3.5

Se han introducido principios del «nuevo enfoque», es decir, la referencia a las normas armonizadas en los actos jurídicos, en el ámbito de las buenas prácticas de fabricación, el muestreo y análisis así como las reclamaciones relativas a los productos cosméticos.

3.6

Se han establecido los requisitos mínimos para la evaluación de seguridad y el expediente de información sobre el producto. El informe sobre la seguridad del producto cosmético se ha propuesto como anexo I de la propuesta de Reglamento. La evaluación de seguridad del producto cosmético está basada en el perfil toxicológico de sus ingredientes.

3.7

En vez del régimen actual basado en el peligro se ha propuesto un régimen diferenciado basado en la evaluación del riesgo (no del peligro) para las sustancias carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción («CMR»). En general, se ha mantenido la prohibición de las sustancias de las categorías CMR 1 y 2. Sin embargo, el nuevo planteamiento permite, en condiciones estrictas, el uso de las sustancias CMR 1 y 2 si se comprueba que su uso en los cosméticos es seguro.

3.8

Se han mantenido, por una parte, la estrategia global de prohibición de la experimentación con animales para los productos acabados, y, por otra, el calendario de plazos para la prohibición de la comercialización de productos cosméticos que contengan ingredientes o combinaciones de ingredientes que se hayan experimentado en animales.

3.9

Se ha adoptado un planteamiento uniforme para la gestión de los efectos no deseados y los efectos no deseados graves. Los datos existentes sobre los efectos no deseados, graves o no, se incorporarán al informe sobre la seguridad del producto cosmético y se comunicarán al público. Además, se deberá informar activamente a las autoridades competentes sobre los efectos no deseados graves.

3.10

Se ha propuesto un sistema de notificación simplificado, centralizado y electrónico. Hasta ahora, antes de comercializar un producto cosmético, había que presentar la notificación por separado en cada Estado miembro. Sin embargo, el alcance de la información varía según los Estados miembros. Por otra parte, varios Estados miembros requieren actualmente una notificación separada a los centros toxicológicos.

3.11

Se han consolidado la colaboración administrativa entre las autoridades competentes y la aplicación de las buenas prácticas administrativas.

4.   Observaciones generales

4.1

El Comité aprueba las finalidades y los objetivos de la propuesta de Reglamento, consistentes en simplificar y armonizar una serie de procedimientos administrativos, asegurando al mismo tiempo un alto nivel de seguridad para los consumidores. No cabe duda de que el Reglamento propuesto es transparente. Las disposiciones legales que contiene clarifican determinadas ambigüedades jurídicas anteriores que habían conducido a interpretaciones y aplicaciones divergentes.

4.2

La refundición de la Directiva 76/768/CEE en forma de reglamento garantizará una aplicación uniforme de las disposiciones jurídicas, a la vez que facilitará la libre circulación de productos en el mercado común y permitirá simplificar los procedimientos administrativos en los mercados de la UE.

4.3

Aunque la simplificación de los procedimientos administrativos podría reducir ciertos costes (por ejemplo, el de la notificación de los productos y la notificación a los centros toxicológicos), se prevén unos costes considerables para las PYME a la hora de cumplir los nuevos requisitos sobre el contenido del expediente de información sobre el producto y el cumplimiento de la norma armonizada EN ISO 22716 (GMP). Cabe destacar que las actuales disposiciones legales no requieren la presentación de unos datos toxicológicos detallados de un nivel tan alto como los del Reglamento propuesto.

4.4

Es previsible que los costes adicionales en que se incurra para cumplir los requisitos establecidos en el Reglamento dependan en gran medida del tamaño de la empresa. Los costes derivados de la preparación de los expedientes de información sobre los productos y de la evaluación de seguridad afectarán sobre todo a las PYME, que antes se limitaban a preparar los datos básicos requeridos por las disposiciones jurídicas existentes.

En el caso de las grandes empresas internacionales, no es previsible un aumento considerable de los costes, debido a su dilatada experiencia, sus conocimientos, recursos humanos, base técnica y acceso a conocimientos técnicos procedentes de terceros. En el caso de las grandes empresas que fabrican productos en varios mercados de la UE, el sistema europeo centralizado de notificación simplificará claramente los procedimientos administrativos anteriores. Se reducirán así parcialmente los costes relacionados con dicha notificación. Además, las empresas internacionales ya han puesto en práctica sistemas de notificación para sus formulaciones marco (fórmulas).

4.5

En el caso de las PYME, cabe prever un considerable aumento de los costes relacionados con las buenas prácticas de fabricación, la evaluación de seguridad y la preparación del expediente de información sobre el producto, por no hablar de la realización de todas las pruebas pertinentes.

Sólo con la investigación, el expediente y la evaluación de seguridad, los costes para las PYME podrían aumentar hasta en un 100 % por cada nueva fórmula comercializada. Esto incrementará de un modo considerable los costes de producción para las PYME, repercutirá en el precio de los productos al por menor y, por tanto, perjudicará a los consumidores.

No hay que olvidar que, en el caso de las PYME, el volumen de producción de las series manufacturadas de productos es muy inferior al de las grandes empresas internacionales que venden grandes cantidades de productos. En consecuencia, los costes de investigación, expediente y seguridad por producto son mucho más elevados para este tipo de empresas.

Teniendo esto en cuenta, la evaluación de impacto preparada por la Comisión podría ser inadecuada para los Estados miembros que cuentan con un gran número de pequeñas y medianas empresas, como España, Italia, Polonia y Bulgaria.

4.6

Parece deseable minimizar este efecto financiero negativo para las PYME, por ejemplo, especificando que el expediente de información sobre el producto y su evaluación de seguridad sólo deberán prepararse de conformidad con los nuevos requisitos para los productos que se comercializan por primera vez. Parece necesario ampliar el período de transición para la actualización de los expedientes de información y la evaluación de seguridad de los productos ya comercializados.

4.6.1

El Comité aprueba el período de 36 meses previsto para la entrada en vigor del Reglamento. Sin embargo, en lo que respecta a la actualización del expediente de información y la evaluación de la seguridad de los productos cosméticos que ya se encuentran en el mercado, el Comité recomienda establecer un período transitorio suplementario de 24 meses después de la entrada en vigor.

4.7

El Comité acoge favorablemente la introducción de una serie de definiciones. Esto facilitará la interpretación de las disposiciones del Reglamento y contribuirá a suprimir la incertidumbre y las incoherencias jurídicas. Sin embargo, no se ha propuesto ninguna definición nueva para la expresión actual «producto cosmético». El sector de los productos cosméticos es muy innovador y cada año se comercializan productos con nuevas funciones y nuevas categorías de productos, lo que podría crear problemas de denominación de los productos (productos cosméticos, productos farmacéuticos, etc.) y respecto de los productos dudosos. Es necesario, por tanto, emprender campañas educativas e informativas y reforzar la vigilancia de los mercados en este ámbito.

4.8

El Comité acoge favorablemente la introducción del concepto de persona responsable. La designación de una persona responsable —que podrá ser un empresario distinto del fabricante— se considera útil y está en línea con las prácticas existentes en el mercado, como la externalización y la marca privada. Las disposiciones relativas a la persona responsable delimitan su responsabilidad en los casos en que se introducen en el mercado productos procedentes de fuera de la UE, por ejemplo, a través de Internet.

4.9

El Comité entiende, además, que otros conceptos también deben ser objeto de definición a fin de garantizar la seguridad jurídica, particularmente de un instrumento como un reglamento. Es el caso en concreto de las nociones de «fragancia» e «ingrediente activo».

4.10

El Comité es favorable a la introducción del sistema de notificación electrónica de los productos cosméticos y la formulación marco a los centros toxicológicos. No cabe duda de que este sistema permitirá unificar los procedimientos administrativos en el mercado de la UE.

4.11

El Comité aprueba la introducción de principios del nuevo enfoque en la legislación aplicable a los productos cosméticos. La introducción de unas normas armonizadas que puedan aplicarse con carácter voluntario por los fabricantes y las autoridades competentes permite unificar las metodologías aplicadas. Las normas armonizadas constituyen un buen ejemplo de las herramientas de autorregulación que, además de ser útiles, son aplicadas de buen grado por la industria de los productos cosméticos. Sin embargo, el Comité expresa ciertas reservas en cuanto a una aplicación nada crítica de los principios del nuevo enfoque. La salud de los consumidores y las cuestiones de seguridad deben regularse mediante normas pertinentes.

4.12

El Comité acoge favorablemente la referencia a unas normas armonizadas relacionadas con las reclamaciones relativas a los productos. Sin embargo, las normas armonizadas deberían aplicarse a los métodos de evaluación de eficacia aplicados en apoyo de las reclamaciones, y no a las reclamaciones propiamente dichas. Los efectos reivindicados pueden medirse mediante métodos fiables y reproducibles. Por otra parte, las normas armonizadas deberían tomar en consideración el progreso científico y tecnológico y la amplitud de la cuestión.

4.13

El Comité acoge favorablemente la introducción de un régimen diferenciado basado en la evaluación del riesgo para las sustancias clasificadas como carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción («CMR») recogidas en la Directiva 67/548/CEE (artículo 12 (2)). La prohibición del uso de tales sustancias debería mantenerse. Sin embargo, el sistema actual está basado en el peligro (es decir, en las propiedades intrínsecas de la sustancia) y no toma en consideración la dosis ni la vía de administración. Podría conducir a la prohibición automática, por ejemplo, del etanol (es decir, del alcohol), en caso de que se clasifique como CMR 1 o 2, a pesar de que su uso en los productos cosméticos es seguro. La propuesta de Reglamento dispone que las sustancias de las categorías CMR 1 y 2 podrán utilizarse en productos cosméticos sólo cuando cumplan simultáneamente tres condiciones (artículo 12 (2)). Una de las condiciones es que la sustancia debe cumplir los requisitos legales de seguridad alimentaria. Sin embargo, podría darse el caso de que una sustancia incluida en las categorías CMR 1 o 2, cuyo uso en los productos cosméticos se considere seguro, no esté autorizada para un uso alimentario (por ejemplo, formaldehído, ácido bórico, etc.). Las disposiciones propuestas excluyen cualquier aplicación de tal sustancia en la industria de los productos cosméticos.

4.14

El Comité toma nota del período transitorio fijado para la actualización de los expedientes de información sobre los productos y la evaluación de seguridad de los productos que ya se encuentran en el mercado (artículo 34). El proyecto no especifica si el período transitorio se aplica exclusivamente a los productos que se comercializan, o también a los productos que ya se encuentran en el mercado. El hecho de fijar el mismo período transitorio (36 meses) para todos los productos, incluidos los que ya están en el mercado, podría conducir a una situación en la que haya que retirar los productos que se han comercializado legalmente, por no haberse actualizado el etiquetado o los expedientes de información sobre los productos. El Comité aprueba el período de 36 meses previsto para la entrada en vigor del Reglamento. Sin embargo, en lo que respecta a la actualización del expediente de información y la evaluación de la seguridad de los productos cosméticos que ya se encuentran en el mercado, el Comité recomienda establecer un período transitorio suplementario de 24 meses después de la entrada en vigor.

En el documento SEC(2008) 117, que recoge la evaluación de impacto, la Comisión Europea afirma que todas las estadísticas existentes muestran que el número de reacciones adversas a los productos cosméticos es muy bajo. Se añade que desde que entró en vigor la Directiva sobre cosméticos, la industria de los productos cosméticos no ha sufrido ninguna crisis importante de seguridad, a diferencia, por ejemplo, del sector alimentario.

5.   Observaciones específicas

5.1

El Comité es consciente de que determinadas disposiciones incluidas en la propuesta de la Comisión podrían resultar difíciles de cumplir. La más importante se refiere al alcance de los datos que deben figurar en los expedientes de información sobre los productos y en la evaluación de seguridad (artículo 7 y anexo I).

5.2

En el artículo 7, la evaluación de la seguridad del producto cosmético debe ser efectuada por una tercera parte independiente, es decir, que no pertenezca a la propia empresa.

5.3

En el artículo 7 (3), no queda clara la definición de los términos «estudios no clínicos de seguridad». A tenor de la información disponible, este término se interpreta de manera diferente en varios Estados miembros de la UE. Según la interpretación de las autoridades competentes en Polonia, por ejemplo, los estudios clínicos se aplican a los medicamentos. En este sentido, los estudios de investigación efectuados con voluntarios para la evaluación de los productos cosméticos (pruebas dermatológicas, pruebas de compatibilidad, pruebas prácticas) no pueden considerarse como pruebas clínicas. Sin embargo, estos estudios tampoco podrían considerarse como estudios no clínicos en el sentido del artículo 7 (3) de la propuesta de Reglamento. Según la Directiva 2004/10/CE, las disposiciones sobre las buenas prácticas de laboratorio no son aplicables a las pruebas en las que participan seres humanos.

5.4

Por otra parte, el requisito que establece que todas las pruebas y los análisis toxicológicos necesarios para la evaluación de seguridad deberían llevarse a cabo de conformidad con el principio de las buenas prácticas de laboratorio impide el uso de la mayor parte de los datos incluidos en las bases de datos toxicológicas y las publicaciones científicas, que constituyen una valiosa fuente de información. Incluso en las publicaciones científicas recientes, resulta difícil encontrar declaraciones de conformidad (o no conformidad) con las buenas prácticas de laboratorio por los laboratorios que llevan a cabo las pruebas pertinentes.

5.5

Las disposiciones contenidas en los apartados 2 y 4 del anexo I, relativas a la evaluación de la pureza y estabilidad del material de embalaje, a la evaluación de las interacciones entre las sustancias y la evaluación de la influencia de la estabilidad del producto en su seguridad, así como la especificación del período tras la apertura, pueden resultar difíciles de cumplir, porque no existe ninguna metodología que pueda obtenerse y reconocerse fácilmente, por ejemplo, en forma de normas internacionales o europeas, o de publicaciones científicas. Por lo tanto, no resulta fácil acceder a estos datos.

5.5.1

El Comité acoge favorablemente el contenido del anexo I (Informe sobre la seguridad de los productos cosméticos) en lo que respecta a los requisitos mínimos para los datos y las pruebas que han de llevarse a cabo a la hora de preparar un expediente de información sobre el producto. Servirá para mejorar la calidad del expediente, facilitar la vigilancia de los mercados y, por ende, contribuir a la seguridad de los consumidores.

5.6

Para muchas sustancias, no se especifica el nivel sin efecto adverso observable (NOAEL), necesario para calcular el margen de seguridad. La obligación de determinar el NOAEL conducirá a realizar pruebas con animales, lo que contradice la política de la UE de promover métodos alternativos. También contraviene lo dispuesto en el artículo 14 (experimentación con animales).

5.6.1

Por lo tanto, una nueva legislación debería especificar claramente qué ensayos deberán efectuar los fabricantes sobre las sustancias utilizadas en los cosméticos a fin de identificar peligros potenciales para los consumidores.

5.7

El Comité no acepta que la lista de los ingredientes pueda indicarse tan sólo en el embalaje (letra g) del artículo 15), sino que, en la medida de lo posible, debería indicarse en el propio producto (recipiente).

5.8

El Comité entiende que los productos cosméticos deben contener avisos especiales en cuanto a su utilización por parte de niños, indicando, de forma clara y muy visible, la edad mínima y si deben mantenerse fuera del alcance de los niños.

5.9

Por otra parte, el Comité considera que el Reglamento debería establecer de forma clara que, en caso de venta a distancia de productos cosméticos, el mismo tipo de información que debe constar en sus etiquetas y embalajes cuando se venden en las tiendas debe constar idénticamente de forma clara en las propuestas de venta a distancia.

5.10

El Comité respalda el refuerzo de la cooperación administrativa entre las autoridades competentes y la aplicación de las buenas prácticas administrativas.

5.11

El Comité aprueba la rectificación de los anteriores anexos que contenían listas de sustancias prohibidas y autorizadas con restricciones para los productos cosméticos, completándolos con los números CAS (Servicio de Resúmenes de Productos Químicos) y EINECS (Catálogo europeo de substancias químicas comercializadas), y los nombres INCI (International Nomenclature for Cosmetic Ingredients), así como estableciendo un inventario de los ingredientes cosméticos en formato electrónico.

5.12

La retirada del anterior anexo I de la Directiva 76/768/CEE se considera oportuna. En efecto, la división en categorías de la lista anterior era bastante arbitraria, y contenía numerosas repeticiones de grupos de categoría, por ejemplo: «polvos de maquillaje» y «productos de maquillaje y productos para desmaquillar». Además, la lista anterior está desfasada; existen nuevas categorías de productos disponibles en el mercado, como los parches anticelulitis o las toallitas desmaquillantes con sustancias activas.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2008) 49 final — 2008/0025 (COD).


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/39


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 2001/82/CE y la Directiva 2001/83/CE en lo relativo a las variaciones de los términos de las autorizaciones de comercialización de medicamentos»

COM(2008) 123 final — 2008/0045 (COD)

(2009/C 27/08)

El 3 de abril de 2008, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican la Directiva 2001/82/CE y la Directiva 2001/83/CE en lo relativo a las variaciones de los términos de las autorizaciones de comercialización de medicamentos».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 11 de junio de 2008 (ponente: Sr. CEDRONE).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 127 votos a favor y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE aprueba la propuesta de Directiva COM(2008) 123 final por la que se modifican las directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE, al reconocer que estas modificaciones garantizan la armonización de las normas para todos los medicamentos, independientemente del procedimiento utilizado a la hora de conceder la autorización para su comercialización.

1.2

La aplicación a todos los medicamentos de idénticos criterios permite garantizar no sólo los mismos criterios de cualidad, seguridad y eficacia, sino también el mantenimiento de un elevado nivel de protección de la salud pública, un funcionamiento más eficaz del mercado interior y la supresión de una inútil carga administrativa y financiera para las empresas.

1.3

El CESE ha apoyado y sigue apoyando en todo momento los esfuerzos de la Comisión por incrementar la seguridad de los medicamentos, un factor y un elemento de fundamental importancia a la hora de proteger la salud de las personas y de los animales.

1.4

Por consiguiente, el CESE se muestra a favor de conceder a la Comisión la potestad de ampliar el Reglamento (CE) 1084/2003 a las variaciones que se produzcan una vez concedida la autorización, independientemente del procedimiento utilizado, con lo que, teniendo en cuenta la importancia que revestirán las futuras disposiciones que habrá de asumir la Comisión, se evitarían posibles obstáculos a la libre circulación de los medicamentos.

1.5

También en esta ocasión, el CESE se vuelve a mostrar firmemente convencido de que es necesario avanzar con mayor celeridad hacia la realización del mercado único también en aquellos sectores donde este objetivo todavía no se ha consumado o lo ha hecho únicamente de manera parcial.

2.   Contexto

2.1

La Comisión Europea presentó en noviembre de 2001 una vasta reforma de la reglamentación en el ámbito de los medicamentos mediante la promulgación de dos disposiciones específicas: la Directiva 2001/82/CE, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos veterinarios, y la Directiva 2001/83/CE, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (1).

2.2

Esta legislación es la continuación de la profunda reforma que se emprendió en 1993 con la creación de una Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (EMEA) —de conformidad con lo previsto en el Reglamento (CE) 2309/93— y con la puesta en práctica de los nuevos procedimientos de autorización para la comercialización de los productos farmacéuticos (2).

2.3

De acuerdo con el principio de la libre circulación de bienes, este Reglamento preveía, a partir del 1 de enero de 1995, dos procedimientos de autorización para la comercialización de todos los medicamentos:

a)

un procedimiento de autorización «centralizada», otorgado por la EMEA y válido en todo el territorio comunitario, de carácter obligatorio cuando concierne a los medicamentos obtenidos por biotecnología y facultativo cuando se trata de fármacos de nueva formulación;

b)

el mantenimiento de un procedimiento nacional, denominado «descentralizado», que permitía las autorizaciones concedidas por una autoridad de ámbito nacional. Este procedimiento permitía, además, recurrir a normas específicas de «reconocimiento mutuo» para la posible comercialización en otros países comunitarios de los medicamentos autorizados a título individual en un Estado miembro.

2.4

Estos procedimientos de autorización para la comercialización tenían como objetivo asegurar una correcta valoración de la relación «riesgo-beneficio» y definir unos elevados criterios de calidad, seguridad y eficacia para garantizar la salud de los ciudadanos europeos y de los animales.

2.5

Estas imprescindibles garantías se consolidan en las Directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE, que prevén disposiciones pormenorizadas en materia de vigilancia farmacéutica, con el fin de obtener un elevado nivel de protección de la salud pública mediante una mayor frecuencia de los controles y una puesta a punto más detallada y puntual de los criterios para la notificación de efectos no deseados.

2.6

En el curso de los controles periódicos del funcionamiento del sistema de autorizaciones para los productos farmacéuticos, la Comisión ha señalado diversos problemas relacionados con las modificaciones que pueden producirse en fases posteriores a la concesión de las autorizaciones a nivel nacional, que representan más del 80 % del total de las autorizaciones de medicamentos.

2.7

Estas modificaciones posteriores a la autorización nacional se refieren a los Reglamentos (CE) 1084/2003 y 1085/2003 que, si bien intervienen exclusivamente en aspectos como el proceso de producción, el embalaje de los fármacos o la titularidad de los propietarios, no abordan aspectos fundamentales como, por ejemplo, la introducción de nuevas indicaciones terapéuticas o las variaciones en los métodos de administración.

2.8

Esta circunstancia es el motivo de que, en algunos casos, los procedimientos aplicados tras la autorización presenten diferencias entre los distintos Estados miembros, lo que se traduce en una divergencia de normativas y clasificaciones para el mismo producto. Todo ello puede implicar un nivel de protección sanitaria no homogéneo como consecuencia de una diferente clasificación terapéutica o el distinto uso que se hace de un mismo producto, además de un obstáculo, en ocasiones artificial, a la prevista libre circulación de los medicamentos en la UE.

3.   La propuesta de la Comisión

3.1

A fin de evitar esta diversidad de condiciones para un mismo medicamento, la Comisión ha decidido proponer la modificación de las Directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE solicitando la ampliación de la aplicación del Reglamento (CE) 1084/2003 —aplicable en la actualidad únicamente a los fármacos del procedimiento centralizado— a todos los medicamentos, independientemente del procedimiento que se haya utilizado para su autorización.

3.2

La propuesta que se está examinando actualmente se inscribe entre las iniciativas de simplificación previstas en el anexo 2 al programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2008, y contempla una intervención legislativa exclusiva para adaptar algunos artículos de las Directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE a lo previsto en el Reglamento (CE) 1084/2003, que cobra de esta manera validez para todos los medicamentos.

3.3

El mantenimiento de la situación actual representaría un inútil agravio administrativo y financiero para aquellas empresas que pretendan comercializar en varios países comunitarios. Estas empresas se enfrentan con normativas distintas en cada uno de los países y se ven sometidas a prácticas administrativas diferentes, lo cual puede también representar en la práctica un obstáculo artificial al principio de la libre circulación.

3.4

La propuesta tiene un carácter exclusivamente jurídico y prevé la modificación del fundamento jurídico del Reglamento (CE) 1084/2003 para otorgar a la Comisión la potestad de modificar el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, lo que garantizaría una armonización efectiva de las normas de autorización.

3.5

La Comisión subraya que esta acción legislativa de modificación se ha sometido a una amplia consulta entre todas las partes interesadas y que la vía de la modificación jurídica por la que se ha decantado entre otras opciones ha resultado ser la más adecuada para alcanzar unas normas armonizadas en la fase posterior a la comercialización, atendiendo a un elevado nivel de salud pública y de coherencia jurídica.

3.6

Las propuestas de modificación de diversos puntos se basan en el artículo 95 del Tratado CE, que prevé el recurso al procedimiento de codecisión y resulta coherente con los principios de subsidiaridad y proporcionalidad.

4.   Observaciones generales

4.1

El CESE aprueba la propuesta de modificación de las Directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE, a la vez que reconoce que estas modificaciones garantizan la armonización de las normas de autorización para todos los medicamentos y permiten el mantenimiento de un elevado nivel de protección de la salud pública y un funcionamiento más eficaz del mercado interior, eliminando una inútil carga administrativa y financiera para las empresas.

4.2

Como ya ha expresado en precedentes dictámenes sobre esta materia, el CESE apoya e, incluso, considera necesarios todos los esfuerzos que lleva a cabo la Comisión para incrementar la seguridad de los medicamentos, factor que constituye un elemento de fundamental importancia a la hora de proteger la salud de las personas y de los animales.

4.3

Por consiguiente, el Comité coincide en que se debe recurrir a una simple modificación legislativa para emprender el camino de la armonización normativa para todos los medicamentos —incluso cuando se hayan autorizado mediante distintos procedimientos—, eliminando al mismo tiempo la posibilidad de nuevos obstáculos para su libre circulación.

4.4

Expresando así su posición favorable a la modificación del fundamento jurídico, el CESE queda a la espera de la eventual propuesta legislativa que se considere más relevante para el futuro del sector farmacéutico.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO L 311 de 28.11.2001.

(2)  DO L 214 de 24.8.1993.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/41


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los recipientes a presión simples» (Versión codificada)

COM(2008) 202 final — 2008/0076 (COD)

(2009/C 27/09)

El 26 de mayo de 2008, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los recipientes a presión simples» (Versión codificada).

Considerando que el contenido de la propuesta es plenamente satisfactorio y no es objeto de ninguna observación por su parte, el Comité, en su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), decidió por 142 votos a favor y 6 abstenciones emitir un dictamen favorable sobre el texto propuesto.

 

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/41


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancías»

COM(2007) 608 final

(2009/C 27/10)

El 18 de octubre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema:

«Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancías».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de junio de 2008 (ponente: Sr. BUFFETAUT).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 10 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 111 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El CESE comparte el diagnóstico de la Comisión en lo que se refiere a la situación del transporte de mercancías por ferrocarril en la Unión Europea y considera que sus propuestas van por el buen camino, aun cuando son modestas en relación con el reto que hay que afrontar.

1.2

El CESE opina que la mejora de esta situación requiere:

ofrecer servicios logísticos más que un simple servicio de transporte;

reducción de los costes que permita ofrecer precios más competitivos;

mayor fiabilidad de los servicios prestados;

duración de los trayectos «puerta a puerta» razonablemente corta;

oferta flexible y capacidad de reacción en caso de perturbaciones.

1.3   Un auténtico servicio logístico

Se trata esencialmente de hacer que para el cliente resulte sencillo algo que es, por naturaleza, complejo en el ámbito ferroviario. Para ello se requiere un auténtico seguimiento de la clientela, una información clara y fiable, el desarrollo de la oferta de vagones para particulares y servicios de puerta a puerta que incluyan la carga y la descarga.

1.4   Reducción de costes

1.4.1

Para lograrla, conviene seguir mejorando la interoperabilidad y la armonización técnica en Europa. Históricamente, cada red ha creado sus propias normas y sus propios sistemas de regulación y de seguridad. Es necesario que todos los sistemas vayan convergiendo de manera progresiva y que se dé prioridad a la aplicación lo más rápida posible del ERTMS (Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo).

1.4.2

Por este motivo, deben hacerse las inversiones adecuadas, siempre que sea razonablemente posible, para modificar progresivamente las características de la infraestructura ferroviaria en cuanto al gálibo, la longitud de los trenes, las rampas y pendientes y la carga por eje para adaptarlas a las necesidades del transporte de mercancías, como se ha hecho, por ejemplo, en los Estados Unidos.

1.4.3

Un auténtico desarrollo de la competencia y la apertura del mercado obligaría a aumentar la eficacia y la productividad. Asimismo, esta cuestión plantea la de la formación del personal de a bordo, pues los nuevos agentes del mercado pueden verse confrontados a una penuria de mano de obra cualificada. Por este motivo, conviene asegurar que se ofrezcan cursos de formación adecuados para poder responder a esta demanda y posibilitar la creación de empleo altamente cualificado.

1.4.4

Debería revisarse la imputación de costes hecha por los gestores de las infraestructuras entre los diferentes operadores, y convendría también mejorar la imputación de los costes externos a los medios de transporte competidores, a fin de crear las condiciones necesarias para una libre competencia, no distorsionada.

1.4.5

Deberían estudiarse y respaldarse iniciativas como la Betuwe Line, el proyecto New Opera o Ferrmed, a fin de extraer experiencias y aprender de las buenas prácticas.

1.5   Mayor fiabilidad de los servicios prestados

1.5.1

Convendría establecer normas contractuales vinculantes para indemnizar a los clientes cuando los servicios prestados sean de mala calidad, lo que serviría de estímulo para su mejora.

1.5.2

Debería hacerse un esfuerzo para ofrecer la calidad y la fiabilidad que corresponden a los diversos elementos que permiten ofrecer un servicio, ya se trate del material rodante, la señalización, las vías férreas o los sistemas de información.

1.5.3

La mejora de la fiabilidad del servicio requiere también que se asignen buenos tramos al transporte de mercancías y se establezcan normas de prioridad favorables a este transporte aplicables en los conflictos de circulación en estos tramos, en interés, como es obvio, de todos los usuarios. En particular, se podría considerar la posibilidad de sacar mejor partido a los períodos y los horarios de circulación.

1.6   Duración de los trayectos «puerta a puerta» razonablemente corta

1.6.1

Los trayectos largos y la lentitud forman parte de los reproches que suelen hacerse al transporte de mercancías por ferrocarril. A fin de poner remedio a esta situación, convendría fijar tramos para el transporte de mercancías con un número limitado de paradas (o ninguna), concebidos para limitar la probabilidad de que se produzcan conflictos de circulación entre trenes. Asimismo, sería oportuno que, también a nivel de la gestión de las operaciones, se les diera prioridad lo más frecuentemente posible en caso de conflicto de circulación. También debería desarrollarse el transporte de mercancías en trenes de noche de alta velocidad.

1.6.2

Asimismo, sería necesario permitir inversiones destinadas a adaptar las infraestructuras a mayores velocidades, aunque no hay que olvidar que, para cada vía férrea específica, el aumento de la velocidad implica una disminución de la carga por eje autorizada. Aun cuando sea necesario mejorar la escasa velocidad actual del transporte de mercancías por ferrocarril, cabe subrayar que lo más importante es la regularidad de la velocidad de los convoyes. Más vale una velocidad moderada pero constante que el fenómeno de las paradas y las puestas en marcha repetidas, que terminan acumulando los retrasos.

1.7   Introducir flexibilidad

1.7.1

Los principios y las modalidades históricas de gestión de la circulación que dan sistemáticamente prioridad a los trenes de pasajeros, sobre tramos teóricos fijados de antemano, tienen el efecto, involuntario pero real, de que, para un tren de mercancías, un pequeño retraso en la salida (por ejemplo, de unos diez minutos) se convierte casi siempre en un gran retraso en la llegada (algunas horas, o incluso un día entero).

1.7.2

Gracias a la evolución de las tecnologías a medio y largo plazo, será posible intervenir en tiempo real para hacer más fluida la circulación de trenes de mercancías, sin tener como única referencia unos tramos teóricos fijados de antemano. Aplicando el concepto del bloque corredizo (canton glissant), integrado en la última etapa del ERTMS, sería posible aumentar el número de trenes que pasa por la misma infraestructura y mejorar la capacidad de reacción en caso de perturbaciones. Para ello, es necesario que todos los Estados miembros inviertan en el sistema ERTMS, a fin de conseguir lo antes posible la interoperabilidad y la continuidad de explotación de las diferentes redes nacionales.

1.7.3

A pesar de ello, sigue siendo necesario llevar a cabo inversiones para mejorar la capacidad de los cuellos de botellas y de las plataformas de carga y descarga, que hacen posible la interoperabilidad de los sistemas de transporte.

1.7.4

La cuestión de las zonas de maniobras y de las zonas de carga y descarga es importante, pero indisociable de la cuestión de las redes secundarias que irrigan el territorio. En efecto, para que el transporte de mercancías por ferrocarril sea verdaderamente competitivo debe llevar las mercancías lo más cerca posible de los clientes.

1.8   Una red dedicada al transporte de mercancías

1.8.1

Aun cuando hoy por hoy resulte poco realista abogar por la creación de una red transeuropea dedicada al transporte de mercancías, no debe olvidarse que una red aparte sería la mejor manera de promover el transporte ferroviario de mercancías, pues este pasaría a ser más fiable y puntual, menos costoso y más rápido. La opción de los corredores orientados al transporte de mercancías tiene, a corto plazo, la ventaja de ser realista. Sin embargo, y en ausencia de grandes redes transcontinentales dedicadas al tráfico de mercancías, podría examinarse la posibilidad de incluir, en los corredores orientados a este transporte, un número cada vez mayor de tramos dedicados especialmente a este fin para establecer conexiones entre los centros económicos especialmente activos, a imagen de la exitosa Betuwe Line que une el puerto de Rótterdam con Alemania. Es necesario que todos los Estados miembros se impliquen verdaderamente en la aplicación de las políticas y normativas destinadas a aumentar el carácter competitivo de los transportes por ferrocarril.

2.   Situación

2.1   Un balance preocupante

2.1.1

Aun cuando el transporte de mercancías creció un 2,8 % anual entre 1995 y 2005, la cuota de mercado del transporte ferroviario de mercancías no ha dejado de disminuir hasta estabilizarse en torno al 10 % a partir de 2005, su nivel más bajo desde 1945.

2.1.2

Según la Comisión, estos malos resultados se explican por la falta de fiabilidad, una capacidad insuficiente, la deficiente gestión de la información, la lentitud y la falta de flexibilidad. No obstante, y a pesar de estas deficiencias, podrían surgir nuevas oportunidades en el contexto económico actual, caracterizado por el aumento de los intercambios comerciales, la congestión de las carreteras, el alza del precio de los carburantes y las crecientes preocupaciones que impone la conservación del medio ambiente.

2.1.3

En el pasado, la Comunidad se esforzó por desarrollar el transporte ferroviario sobre la base de tres ejes políticos:

la apertura del mercado del transporte ferroviario, acompañada de la reestructuración de las empresas históricas;

el desarrollo de la interoperatividad técnica y de normas de seguridad comunes;

el establecimiento de una red ferroviaria en el marco de la Red Transeuropea de Transportes.

2.1.4

Es necesario constatar que los resultados obtenidos son insuficientes, en particular por lo que se refiere al tráfico transnacional.

2.2   Una política común de transportes evolutiva

2.2.1

El Libro Blanco sobre la política europea de los transportes para el año 2010 tenía por objetivo la transferencia del transporte por carretera al transporte por ferrocarril y preveía la creación de «corredores multimodales preferentes para el transporte de mercancías». Como es sabido, la revisión del Libro Blanco en 2006, haciendo muestra de realismo, redujo ligeramente las ambiciones de transferencia modal de la carretera al ferrocarril y desarrolló la idea de «comodalidad», sin olvidar la necesidad de fomentar la creación de una red ferroviaria con preferencia para las mercancías.

2.2.2

Esta es la idea que la Comunicación desarrolla fijando un triple objetivo: el de la rapidez, la fiabilidad y la capacidad de un tráfico que operaría en una red construida a partir de las Redes Transeuropeas existentes.

3.   Propuestas de la Comisión

3.1

La Comisión evoca las iniciativas adoptadas en el pasado para fomentar, mejorar y favorecer el transporte ferroviario de mercancías: desarrollo de la interoperabilidad y la información (Europtirails), construcción de infraestructuras (Betuwe Line), creación de estructuras de gestión de los corredores. Sin embargo, estas iniciativas se han mostrado insuficientes.

3.2

Formalmente se toman en consideración tres opciones: mantener el statu quo, tomar nuevas medidas para la creación de una red orientada al transporte de mercancías o adoptar un programa específico para crear una red ferroviaria europea destinada a las mercancías.

3.3

Fiel a los principios de la filosofía antigua, la Comisión considera que «in medio stat virtus» y rechaza la primera opción por falta de ambición y la tercera por poco realista.

3.4   Acciones propuestas

3.4.1

La Comisión desea desarrollar corredores transnacionales para realizar una red europea orientada a las mercancías. Se trataría de establecer corredores dotados de una infraestructura adaptada, al mismo tiempo que se pone en marcha un sistema eficaz de gestión y explotación. Dicho esto, el proyecto solo será factible si cuenta con la adhesión de los Estados miembros y los gestores de infraestructuras.

3.4.2

Para ello, la Comisión ha previsto una serie de medidas legislativas que entrarían a formar parte de la refundición del Primer paquete ferroviario, previsto para 2008, así como medidas incentivadoras y recursos de financiación que provendrían de las dotaciones existentes.

3.4.3

Propone, por ejemplo, que se establezca una definición jurídica de los corredores orientados al transporte de mercancías, que se anime a los Estados miembros y a los gestores de infraestructuras a crear corredores transnacionales orientados al transporte de mercancías y que se busque financiación para estas estructuras, en el marco de las dotaciones existentes.

3.4.4

Uno de los reproches que se hace al transporte ferroviario de mercancías es la falta de calidad del servicio y la falta de información a los clientes. Por este motivo, la Comisión desea que se aplique una auténtica política de calidad y transparencia y propone la adopción de una medida legislativa relativa a la publicación de indicadores de calidad. Asimismo, tiene la intención de publicar un informe sobre las medidas adoptadas por los operadores para mejorar el servicio ferroviario.

3.4.5

Algunos tramos de la red se hallan saturados, en particular, en la zona central de la Unión Europea. Esta situación podría incluso agravarse en los años venideros. Por ello, se necesitan inversiones a fin de mejorar la capacidad de la infraestructura en cuanto a la longitud de los trenes, el gálibo, la carga por eje y la velocidad máxima. Para conseguirlo, las inversiones deberán tener objetivos específicos y estar coordinadas. La Comisión recomienda que las estructuras de gestión de los corredores elaboren programas de inversión, lo que plantea la cuestión de la financiación, que debería inscribirse en el marco de los programas existentes.

3.4.6

La cuestión de la fluidez del tráfico y la eficacia del transporte ferroviario de mercancías lleva aparejada otra cuestión, la de la asignación de tramos de la red orientados al tráfico de mercancías. Hoy por hoy, cada gestor decide cómo se asignan estos tramos, según las normas específicas de Estado miembro. Sería útil proceder a una armonización de las normas de asignación de tramos que permitiese establecer tramos fiables y eficaces.

3.4.7

Para ello, la Comisión desea proponer disposiciones jurídicas sobre la asignación internacional de tramos y sobre la prioridad del transporte de mercancías, en particular en caso de perturbaciones en la red.

3.4.8

Pero el transporte de mercancías necesita también terminales y zonas de maniobras. Sin embargo, debido a la presión que se ejerce sobre la propiedad del suelo, en los últimos años se ha producido más bien una tendencia a reducir el número de estaciones y terminales de este tipo en las zonas urbanas.

3.4.9

A la vista de las propuestas de la Comisión parece claro que, para tener éxito, las medidas planteadas deben ir respaldadas por iniciativas y una movilización de los Estados miembros y los agentes del sector ferroviario.

3.5   Observaciones generales

3.5.1

El balance presentado por la Comisión sobre la situación del transporte ferroviario de mercancías no da lugar a comentarios particulares, ya que de hecho confirma simplemente lo que ya se sabe sobre la debilidad del sector. Para subsanar esta situación se requiere un esfuerzo de movilización de los diferentes responsables públicos y del sector empresarial, no solo en el plano de la voluntad política y el dinamismo comercial, sino también en materia de financiación.

3.5.2

Porque sin duda es ahí donde estriban las dificultades. La Comisión propone una serie de medidas legislativas, pero no anuncia ninguna nueva asignación de recursos. No hay duda de que actuar en el plano jurídico es útil, pero resulta insuficiente. Será preciso encontrar, en el marco de los programas existentes, los créditos necesarios para poner en práctica el plan. Ello dará lugar a compromisos delicados y engendrará un fenómeno de vasos comunicantes difícil de controlar.

3.5.3

Por último, el éxito del plan requiere la adhesión firme de los Estados miembros y las sociedades gestoras ya que, por regla general, a los primeros les faltan recursos y pueden tener otras prioridades en el ámbito ferroviario, mientras que las segundas, que sin embargo se han beneficiado de la separación de las redes —de costoso mantenimiento— y su explotación, no siempre se encuentran en una situación financiera floreciente.

3.6   Observaciones particulares

3.6.1

Es evidente que la creación de corredores transnacionales orientados al transporte de mercancías sería una condición básica para desarrollar este tipo de transporte, pero somos conscientes de cómo, hasta ahora, el transporte de mercancías se ha visto relegado en beneficio del tráfico de personas. Nos hallamos ante una especie de revolución cultural, que sin duda necesita objetivos vinculantes aceptados por los Estados miembros y recursos propios, aunque sin olvidar que, para la opinión pública, la prioridad de los trenes de pasajeros es un derecho adquirido que de manera general no puede ponerse en entredicho. Por consiguiente, la cuestión que se plantea es más bien la de la gestión óptima de las redes y el establecimiento de redes orientadas al transporte de mercancías, sin disminuir por ello la calidad y puntualidad del transporte de pasajeros. Cuando se creen corredores transnacionales deberán tenerse en cuenta los anchos de vía y el material rodante de que disponen las compañías ferroviarias de los Estados miembros antiguos y nuevos, los flujos de mercancías procedentes de los países candidatos y los terceros países y la existencia del enclave ruso de Kaliningrado.

3.6.2

Es cierto que las cuestiones relativas a la información y la transparencia son importantes, pero está claro que el cliente decide principalmente en función del precio, la fiabilidad, la rapidez del transporte, la facilidad de acceso a las terminales y la facilidad de carga y descarga. Por tanto, el elemento clave es la calidad del servicio, que depende, por una parte, de los mecanismos de organización del tráfico ferroviario y, por otra, de la realización de inversiones considerables.

3.6.3

Por lo que se refiere a la competitividad del transporte de mercancías por ferrocarril, parece ser un hecho generalmente aceptado que este medio de transporte esté reservado a cierto tipo de mercancías, en particular, las mercancías pesadas y las de gran tonelaje. Convendría pensar en diversificar la clientela, algo que es posible gracias al uso de contenedores, pues ello permitiría ampliar el mercado y aumentar la competitividad, en un contexto de aumento del precio de los carburantes y de creciente preocupación por el desarrollo sostenible.

3.6.4

Por lo que se refiere a la cuestión de la financiación, la Comunicación de la Comisión transmite una impresión de debilidad, dado que no prevé ninguna financiación específica y que la solución propuesta se basa en compromisos en el marco de los recursos de financiación actuales.

Bruselas, 10 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/45


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión — Comunicación sobre una política portuaria europea»

COM(2007) 616 final

(2009/C 27/11)

El 18 de octubre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión — Comunicación sobre una política portuaria europea».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de mayo de 2008 (ponente: Sr. SIMONS).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 122 votos a favor y 5 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión Europea sobre una nueva política portuaria, que principalmente propone medidas con carácter de Derecho indicativo. Asimismo, considera positivo que la Comisión se centre en crear una situación estable para las inversiones, el desarrollo sostenible de los puertos, unas buenas condiciones sociales en el sector portuario y la firme aplicación de las disposiciones de los Tratados.

1.2

La escena portuaria europea se está diversificando, tanto por el número de puertos como por la gama de funciones y servicios portuarios. El CESE considera que la política portuaria de la UE debería respaldar este proceso orientado hacia el mercado garantizando que todos los puertos europeos puedan utilizar al máximo su potencial de manera sostenible.

1.3

El CESE acoge positivamente la iniciativa de la Comisión de desarrollar una red orientada al transporte de mercancías por ferrocarril, sin que ello vaya en detrimento del transporte de pasajeros, e insta a los Estados miembros a que concedan prioridad a la puesta en práctica de los importantes proyectos transfronterizos relativos a la infraestructura ferroviaria con conexión con los puertos.

1.4

El CESE acoge positivamente la iniciativa de la Comisión de dictar directrices para resolver las ambigüedades que se plantean en relación con la aplicación de la normativa comunitaria sobre medio ambiente al desarrollo de las infraestructuras portuarias, y recomienda que se publiquen antes de finales de 2008.

1.5

La Comisión Europea debería impulsar medidas que garanticen la simplificación de los procedimientos administrativos en los puertos. Por este motivo, el CESE acoge favorablemente la intención de la Comisión de proponer, en 2008, la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin barreras. Tanto la Comisión como, en especial, los Estados miembros, deberían ahondar en la modernización de las aduanas y dar a esta cuestión mayor prioridad política.

1.6

El CESE comparte la opinión de la Comisión de que se pueden fomentar unas condiciones equitativas entre los puertos mediante el desarrollo de directrices en relación con las ayudas estatales y la transparencia de las operaciones financieras. Asimismo, considera claras y útiles las recomendaciones de la Comunicación sobre el uso de concesiones, servicios náuticos técnicos y servicios de mano de obra. Por último, la Comisión debería poner en marcha nuevas iniciativas para garantizar unas condiciones equitativas de competencia entre la UE y los puertos no comunitarios de los países vecinos.

1.7

El CESE acoge positivamente el objetivo de la Comisión de fomentar y reforzar la cooperación entre las ciudades y sus puertos. En particular, pide a la Comisión que organice un estudio adecuado de las repercusiones socioeconómicas de los puertos.

1.8

El CESE considera positiva la decisión de la Comisión de animar a los interlocutores sociales europeos a crear un Comité Europeo de Diálogo Sectorial en los puertos.

2.   Introducción

2.1

En el curso de los últimos diez años, el CESE ha participado activamente en el debate sobre una política portuaria europea común. Teniendo en cuenta el papel esencial que desempeñan los puertos marítimos para el desarrollo socioeconómico, el bienestar y la cohesión en la Unión Europea, una política común en este ámbito representa un claro valor añadido.

2.2

El CESE ha aprobado dictámenes acerca del «Libro Verde sobre los puertos y las infraestructuras marítimas» (COM(1997) 678) (1) y sobre dos propuestas legislativas de la Comisión Europea para la liberalización de los mercados de servicios portuarios en los puertos marítimos europeos (2). Además, el 26 de abril de 2007, el CESE aprobó un dictamen de iniciativa sobre la política portuaria común en la UE (3). Teniendo en cuenta el ambiente de confrontación que caracterizó el debate sobre la Directiva relativa a los servicios portuarios, el presente Dictamen se centra en aquellos aspectos de la política europea de puertos marítimos sobre los que las partes interesadas del sector podrían alcanzar un consenso.

3.   La Comunicación de la Comisión Europea sobre una política portuaria europea

3.1

El 18 de octubre de 2007, la Comisión Europea publicó su Comunicación sobre una política portuaria europea. Esta Comunicación es el resultado de un procedimiento de consulta entre las partes interesadas que duró un año y consistió en dos conferencias y seis talleres temáticos. La Comunicación se inscribe en la Estrategia global de la Comisión para la política marítima y forma parte de su nueva agenda para el transporte de mercancías.

3.2

El objetivo de la nueva política portuaria europea es impulsar un sistema portuario europeo eficaz, que permita responder a los futuros desafíos que plantean las necesidades de transporte en la UE. Según la Comisión, entre estos desafíos se cuentan la demanda de transporte internacional, los cambios tecnológicos, las emisiones y el cambio climático, el diálogo entre los puertos, las ciudades y las partes interesadas y, por último, la conciliación con la transparencia, la competencia y, en general, las normas comunitarias.

3.3

Las propuestas políticas concretas de la Comunicación combinan, en líneas generales, una interpretación de las disposiciones del Tratado con un plan de acción con medidas específicas, que, en su mayoría, tienen carácter de Derecho indicativo.

3.4

Se trata de los ámbitos siguientes:

rendimiento de los puertos y conexiones interiores;

aumentar la capacidad respetando el medio ambiente;

modernización;

unas reglas del juego justas — claridad para los inversores, operadores y usuarios;

un diálogo estructurado entre puertos y ciudades, y

el trabajo en los puertos.

4.   Observaciones generales

4.1

El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión, pues reconoce la importancia estratégica de los puertos marítimos para el comercio exterior e interior europeo, así como su contribución al desarrollo económico y el empleo.

4.2

En particular, el CESE considera positivo que la Comisión no proponga medidas intervencionistas, sino que se centre, dentro de los límites establecidos por las disposiciones del Tratado de la UE, en crear un entorno de estabilidad para las inversiones, el desarrollo sostenible de los puertos y unas buenas condiciones sociales en el sector portuario.

4.3

Asimismo, el CESE se complace en comprobar que la Comisión recurre, bien al Derecho indicativo como alternativa a la legislación, bien a un enfoque «caso por caso».

4.4

No obstante, el CESE desea formular una serie de observaciones y recomendaciones específicas sobre las diferentes secciones de la Comunicación de la Comisión.

5.   Observaciones específicas

5.1   El contexto económico y los desafíos que afronta el sistema portuario europeo

5.1.1

El CESE toma nota de la conclusión de la Comisión de que, hoy por hoy, el tráfico de carga en contenedores está concentrado en un puñado de puertos del noroeste de Europa. No obstante, también debería reconocerse que hay una tendencia a que un mayor número de puertos vayan entrando en el mercado europeo de contenedores, en vez de canalizar el tráfico a través de un reducido número de puertos. Los puertos de contenedores que más crecieron en 2006 eran, en su mayoría, puertos pequeños y medianos, pertenecientes a diferentes categorías de puertos. Zonas portuarias que se encuentran a cierta distancia van entrando progresivamente en competencia entre sí (4). La política portuaria de la UE puede respaldar este proceso garantizando que todos los puertos europeos puedan utilizar al máximo su potencial de manera sostenible.

5.1.2

Asimismo, el CESE desea añadir a la lista de retos identificados por la Comisión los que acompañan a la globalización y la consolidación que caracterizan al sector portuario y de transporte marítimo europeo. Este fenómeno es particularmente manifiesto en el mercado de los contenedores, pero se registra también en otros, como el tráfico de carga rodada, el tráfico de carga en general y los productos a granel. Los puertos europeos operan con grupos internacionales de transporte marítimo y amplios grupos de operadores en terminales que ofrecen ya servicios en varios puertos europeos. Para una autoridad portuaria, el reto es garantizar el compromiso de estos operadores globales, así como el respeto de los objetivos de desarrollo del puerto, de conformidad con las políticas europeas pertinentes.

5.2   Rendimiento de los puertos y conexiones interiores

5.2.1

El CESE coincide con la Comisión en que la primera opción para hacer frente a una mayor demanda de capacidad portuaria o capacidad relacionada con la actividad portuaria debería consistir en optimizar el uso de las instalaciones y las vías de acceso existentes. Asimismo, el CESE está de acuerdo en que, antes de contemplar el posible desarrollo de infraestructuras, debería llevarse a cabo un análisis completo de los costes-beneficios que representa para la sociedad. En él deberían examinarse los aspectos económicos, sociales y medioambientales, que son los pilares de la Agenda de Lisboa de la UE.

5.2.2

Como ya se ha explicado, los procesos del mercado ya están impulsando una diversificación de la escena portuaria europea. Sería más adecuado fomentar un enfoque de abajo arriba, según el cual sea el órgano gestor de un puerto, cuando proceda en cooperación con los entes locales y regionales, quien seleccione las propuestas de proyectos. Obviamente, esto no altera el hecho de que la UE debe seguir formulando objetivos y estableciendo directrices.

5.2.3

No obstante, la Comisión puede usar la revisión intermedia de las Redes Transeuropeas de Transporte, que se llevará a cabo en 2010, para aportar soluciones a los cuellos de botella en las conexiones de los puertos con el interior. Para ello deben utilizarse criterios objetivos.

5.2.4

El CESE pide una vez más a la Comisión que redoble sus esfuerzos para resolver el problema de los cuellos de botella que siguen produciéndose en las conexiones con el interior por medio de los instrumentos que le ofrece su política general de transporte, especialmente en lo relativo a la navegación interior y el transporte de mercancías por ferrocarril. El transporte ferroviario, en particular, sigue constituyendo un cuello de botella importante que impide un rendimiento óptimo de los puertos, así como su correcta integración en las cadenas logísticas. En este sentido, el CESE acoge positivamente la iniciativa de la Comisión de desarrollar una red orientada al transporte de mercancías por ferrocarril, sin que ello vaya en detrimento del transporte de pasajeros, e insta a los Estados miembros a que concedan prioridad a la puesta en práctica de los importantes proyectos transfronterizos relativos a la infraestructura ferroviaria con conexión con los puertos.

5.3   Aumentar la capacidad respetando el medio ambiente

5.3.1

El CESE acoge muy positivamente la iniciativa de la Comisión de dictar directrices sobre la aplicación de la normativa comunitaria sobre medio ambiente al desarrollo de las infraestructuras portuarias. Esto será un paso importante a la hora de solucionar algunas ambigüedades creadas por la legislación comunitaria, como las Directivas sobre aves y hábitats y la Directiva marco del agua. Dada la urgencia de esta cuestión, el CESE recomienda que estas directrices se publiquen antes de finales de 2008.

5.3.2

Además, el CESE pide a la Comisión que estudie medidas adicionales para reforzar el estatus jurídico de los proyectos de desarrollo de los puertos y simplifique la legislación vigente, en la línea descrita con mayor detalle en el dictamen de iniciativa del CESE (5).

5.3.3

Además, el CESE afirma que los sedimentos contaminados deben ser tratados de manera adecuada y recomienda que, a la espera de las propuestas legislativas que abordarán la gestión de las masas de agua y los sedimentos, como la Directiva sobre residuos y la «directiva de desarrollo» de la Directiva marco del agua (6), debe reconocerse que los sedimentos no contaminados no deben considerarse residuos y, por tanto, no deben ser tratados como sedimentos contaminados, ya que las operaciones de dragado de sedimentos no contaminados no introducen ni añaden sustancias contaminadas a las masas de agua.

5.3.4

Por último, el CESE respalda la propuesta de la Comisión en lo que respecta a la disposición relativa a las instalaciones portuarias receptoras de los desechos generados por los buques y a la mejora de las emisiones a la atmósfera. El CESE recomienda que el uso de incentivos económicos mediante derechos portuarios se deje en manos de los órganos gestores de los puertos, ya que este tipo de medidas tendría repercusiones para la estructura financiera de los puertos, que es muy diversa en Europa.

5.4   Modernización

5.4.1

El CESE acoge con satisfacción la intención de presentar una propuesta legislativa sobre la creación, en 2008, de un espacio europeo de transporte marítimo sin barreras, y remite a las observaciones específicas que ya ha formulado en varios dictámenes anteriores (7).

5.4.2

Una vez más, el CESE recomienda que la UE avance en la modernización de las aduanas, garantice la coordinación y armonización adecuadas de sus políticas aduaneras, de seguridad marítima, seguridad, salud pública y calidad medioambiental y evite la transferencia indebida a los puertos de responsabilidades que son de los gobiernos.

5.4.3

El CESE respalda que se abran ventanillas únicas y se desarrollen iniciativas en los ámbitos de los sistemas marítimos electrónicos, el flete electrónico y la aduana electrónica. Al mismo tiempo, considera que las soluciones basadas en las TIC deberían ofrecer una buena relación coste-eficacia, también en el caso de los puertos pequeños o medianos.

5.4.4

Por último, y en lo relativo a la mejora de la eficacia, el CESE respalda la propuesta de la Comisión de desarrollar una serie de indicadores genéricos europeos de aquí a finales de 2009, siempre y cuando se respeten los datos sensibles desde un punto de vista comercial. Estos indicadores, basados en los existentes en los ámbitos del transporte aéreo y costero y el transporte ferroviario combinado, deberán desarrollarse en consecuencia para los elementos de interés para los puertos, como la eficacia de las instalaciones portuarias, la colaboración entre puertos y la puesta en común de las actividades de conexión con el interior.

5.5   Unas reglas del juego justas — claridad para los inversores, operadores y usuarios

5.5.1

El CESE respalda el punto de vista de la Comisión sobre el papel de las autoridades portuarias y la diversidad de los sistemas de gestión portuaria en Europa. Respalda, en particular, que la Comisión reconozca que las importantes tareas que corresponden a las autoridades portuarias pueden desempeñarse con más eficacia si éstas gozan de un grado suficiente de autonomía y, en especial, de plena autonomía financiera.

5.5.2

Asimismo, el CESE acoge positivamente el anuncio de la Comisión de que aprobará directrices relativas a las ayudas estatales en 2008. En este sentido, el CESE remite a los principios básicos sobre el uso de las ayudas públicas a los puertos que formuló en su dictamen de iniciativa de 26 de abril de 2007.

5.5.3

El CESE acoge también con satisfacción que la Comisión haya adoptado su recomendación de ampliar las disposiciones de la Directiva 2006/111/CE relativas a la transparencia a todos los puertos mercantes, independientemente de su volumen de negocios anual.

5.5.4

En su dictamen de iniciativa, el CESE considera que resultaría muy útil contar con orientaciones sobre el uso de procedimientos de selección, como las licitaciones y otros instrumentos aceptables, las condiciones para concesiones y los acuerdos de arrendamiento de terrenos, así como para esclarecer la situación jurídica de estos servicios portuarios que funcionan como servicios públicos, por ejemplo en beneficio de la seguridad general en los puertos.

5.5.5

La Comisión ha respondido a esta petición proporcionando esta orientación en su Comunicación, en el ámbito de la política portuaria, sobre el uso de concesiones y servicios náuticos técnicos. El CESE considera que la interpretación que hace la Comisión de las disposiciones del Tratado y la jurisprudencia en estos dos ámbitos resulta, en líneas generales, clara y de utilidad. No obstante, el CESE destaca que los servicios náuticos técnicos tienen la característica común de estar relacionados con la seguridad de la navegación, lo cual debería justificar su calificación como servicios de interés económico general.

5.5.6

Una política inteligente de concesiones debería garantizar la competencia entre puertos, así como un rendimiento óptimo y el compromiso de los operadores de las terminales. Por este motivo, el CESE recomienda que la Comisión revise periódicamente la orientación facilitada en lo que se refiere a las concesiones, a fin de asegurarse de que está verdaderamente adaptada a los objetivos expuestos y contiene suficientes elementos comunes como para garantizar unas condiciones equitativas entre las autoridades portuarias. Este último aspecto es especialmente relevante, a la vista del proceso de consolidación en curso en el mercado de los servicios de manutención de la carga, como se ha señalado anteriormente.

5.5.7

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de ayudar a difundir las mejores prácticas sobre transparencia en el ámbito de los derechos portuarios. El CESE está convencido de que el establecimiento de los derechos portuarios debería ser competencia de cada puerto, de modo que puedan adaptarse de manera óptima a las necesidades de los usuarios del puerto y a los intereses generales de éste.

5.5.8

Por último, el CESE celebra que la Comisión haya adoptado su recomendación de prestar atención a los casos de competencia desleal por parte de puertos vecinos no pertenecientes a la UE. La Comisión también debería redoblar sus esfuerzos para responder a las distorsiones de la competencia de origen político, como el embargo turco a los barcos con pabellón chipriota o que proceden de un puerto chipriota, las tensiones turco-griegas en el Mar Egeo y los problemas a la hora de cruzar las fronteras ruso-bálticas.

5.6   Establecer un diálogo estructurado entre puertos y ciudades

5.6.1

El CESE acoge positivamente el objetivo de la Comisión de fomentar y reforzar la cooperación entre las ciudades y sus puertos. La integración de los puertos en las ciudades y en la dinámica urbana, junto con la plena concienciación, el interés y hasta el orgullo de los ciudadanos resultan vitales para el desarrollo sostenible de los puertos. En este sentido, el CESE respalda, en particular, las sinergias en los ámbitos del turismo, el ocio, el patrimonio y la cultura en general.

5.6.2

Asimismo, el CESE subraya la falta de datos fiables sobre el empleo directo e indirecto y el valor añadido generado por los puertos europeos. Así, por ejemplo, tiene la impresión de que los datos sobre empleo utilizados en la Comunicación subestiman en grado sumo la situación actual. Por este motivo, el CESE pide a la Comisión que organice un estudio adecuado en este ámbito.

5.6.3

Por último, el CESE respalda la intención de la Comisión de evaluar la incidencia de las medidas de seguridad sobre la accesibilidad de los puertos y dictar directrices sobre cómo conciliar estos dos aspectos.

5.7   El trabajo en los puertos

5.7.1

El CESE ha hecho hincapié en la necesidad de fomentar unas condiciones y un entorno de trabajo adecuados y seguros, así como unas relaciones laborales constructivas en los puertos. El CESE constata con satisfacción que la Comisión consagra bastante atención a este tema en su Comunicación sobre la política portuaria.

5.7.2

El CESE reitera su opinión de que la eficiencia de las operaciones portuarias depende tanto de la fiabilidad como de la seguridad, dos componentes que, a pesar de los avances tecnológicos, vienen determinados en gran medida por el factor humano. Ello justifica la necesidad de contar en los puertos con un personal cualificado y debidamente preparado, tanto en tierra como a bordo de los buques. El CESE ha recomendado que los interlocutores sociales desempeñen un papel importante en la creación y el mantenimiento de estas condiciones y que, a nivel europeo, la Comisión debe apoyar su aportación facilitando el diálogo social.

5.7.3

Por este motivo, el CESE acoge positivamente que la Comisión haya decidido animar a los interlocutores sociales europeos a crear un Comité Europeo de Diálogo Sectorial en los puertos, de acuerdo con la definición de la Decisión 98/500/CE de la Comisión.

5.7.4

El CESE respalda la idea de la Comisión de crear un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los trabajadores portuarios, pero propone que se comparen primero los diferentes sistemas de cualificación profesional existentes. Esto podría hacerse de manera ventajosa en el marco del diálogo social europeo.

5.7.5

Por último, el CESE suscribe el punto de vista de la Comisión de que es necesario vigilar atentamente las normas sobre la salud y la seguridad de los trabajadores portuarios, independientemente de que sean normas comunitarias o normas fijadas por la Organización Internacional del Trabajo, y que deben mejorarse las estadísticas sobre accidentes. No obstante, el CESE insta también a que se adopten medidas a todos los niveles, en los foros adecuados, para garantizar que se siga avanzando en el ámbito de la salud y la seguridad de los trabajadores.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO C 407 de 28.12.1998.

(2)  Dictámenes del CESE acerca de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios, COM(2001) 35 final, DO C 48 de 21.2.2001, p. 122 y COM(2004) 654 final, DO C 294 de 25.11.2005, p. 25.

(3)  DO C 168 de 20.7.2007, p. 57.

(4)  Visto en un periodo amplio, el promedio de la cuota de mercado de los puertos de la zona Hamburgo — Le Havre en el mercado europeo de los contendores cayó del 61 % en 1975 al 48 % en 2003, mientras que la cuota de mercado de los puertos del área mediterránea se duplicó, pasando de 18 % en 1975 al 36 % en 2003. Además, el nivel de concentración portuaria en Europa en relación con el tráfico de contenedores (medido según el coeficiente de Gini) ha ido disminuyendo de manera constante desde 1990, lo que indica que el número de puntos de entrada al mercado europeo ha aumentado. Los puertos de contenedores que más crecieron en 2006, en términos relativos, fueron principalmente puertos medianos y pequeños localizados en diferentes regiones europeas (Ámsterdam, Sines, Rauma, Constanta, Kotka, Tallin, Bremerhaven, Zeebrugge y Gdynia) — Fuente: Institute of Transport and Maritime Management Antwerp (ITMMA), Universidad de Amberes. Se trata de una situación muy diferente de la de, por ejemplo, los Estados Unidos, donde el nivel de concentración portuaria aumentó drásticamente durante el mismo periodo. Fuente: Notteboom, T. (2007), «Market report on the European seaport industry», donde se utilizan datos facilitados por Eurostat y por los mismos puertos.

(5)  Véase el punto 4 del Dictamen DO C 168 de 20.7.2007, p. 57 sobre «La política portuaria común en la UE».

(6)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los residuos (COM(2005) 667 final) y Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de aguas y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (COM(2006) 397 final).

(7)  DO C 168 de 20.7.2007, p. 50 — Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión — Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares — COM(2006) 275 final;

DO C 168 de 20.7.2007, p. 57 — Dictamen sobre «La política portuaria común en la UE» (dictamen de iniciativa);

DO C 151 de 17.6.2008, p. 20 — Dictamen sobre el tema «Las autopistas del mar y su integración en la cadena logística» (dictamen exploratorio);

DO C 168 de 20.7.2007, p. 68 — Dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión — Revisión intermedia del Programa de fomento del transporte marítimo de corta distancia» [COM(2003) 155 final] COM(2006) 380 final.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/49


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La ordenación del tiempo de trabajo de los trabajadores autónomos en el transporte por carretera»

(2009/C 27/12)

El 20 de noviembre de 2007, de conformidad con el artículo 29 A de las normas de desarrollo de su Reglamento Interno, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

«La ordenación del tiempo de trabajo de los trabajadores autónomos en el transporte por carretera».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de junio de 2008 (ponente: Sr. CHAGAS (1), sustituido por el Sr. CURTIS).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 121 votos a favor, 14 en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El CESE considera que todos los trabajadores autónomos deben estar incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2002/15/CE, tal como se establece en su artículo 2 (a partir del 23 de marzo de 2009).

1.2

Esta inclusión presupone la correcta transposición por los Estados miembros de la Directiva y, en particular, de la definición de conductor autónomo.

1.3

El CESE considera que esta inclusión es necesaria para promover la seguridad vial, contribuir a una situación de competencia equitativa y mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles y autónomos (en particular, su salud física y mental). Se entiende que las tareas administrativas generales definidas en la Directiva (artículo 3, a-2) no están incluidas en la definición de tiempo de trabajo.

1.4

Para el CESE, el mercado interior europeo del transporte por carretera requiere el establecimiento de una competencia equitativa, que, a su vez, parte de una aplicación efectiva y eficaz de la legislación social en este ámbito. Al crear una distinción entre trabajadores móviles y autónomos respecto de la aplicación de la legislación sobre el tiempo de trabajo, se contribuye a una competencia desleal. Por ello, el CESE no puede aceptar la posibilidad de incluir exclusivamente a los conductores «falsos autónomos» en el ámbito de aplicación de la Directiva.

1.5

Para sortear las posibles dificultades a la hora de llevar a cabo esta inclusión, el CESE preconiza la corresponsabilidad de los distintos agentes en la cadena de transporte, al igual que en el Reglamento sobre tiempo de conducción y períodos de descanso.

1.6

El CESE señala que el fomento de la cooperación a escala europea entre las distintas administraciones nacionales es una condición fundamental para la aplicación efectiva de la Directiva.

1.7

El Comité considera que la inclusión de los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la Directiva debe efectuarse cuidando de no imponerles tareas administrativas superfluas.

2.   Introducción

2.1

El CESE ha trabajado ya en varias ocasiones sobre la política europea de seguridad vial y ha adquirido una extensa competencia en este ámbito. En su último Dictamen de iniciativa al respecto: «La política europea de seguridad vial y los conductores profesionales — Aparcamientos seguros y vigilados» (TEN/290) (2), el Comité abordó el importante tema de las áreas de descanso para conductores profesionales, en el marco de la política relativa a las infraestructuras viarias. Otra cuestión de gran importancia, que completa el Dictamen sobre aparcamientos seguros y vigilados, es el tiempo de trabajo de los conductores autónomos. Aún no se han tratado adecuadamente a escala europea los distintos aspectos económicos, sociales y de seguridad de esta cuestión. Otra razón para elaborar este dictamen adicional es el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las consecuencias de la exclusión de los conductores autónomos del ámbito de la Directiva 2002/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2002 relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera (COM(2007) 266 final).

2.2

El objeto de la Directiva 2002/15/CE es establecer prescripciones mínimas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo para mejorar la protección de la seguridad y la salud de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera, así como mejorar la seguridad vial y aproximar las condiciones de competencia. La Directiva entró en vigor el 23 de marzo de 2002 y los Estados miembros disponían de un plazo de tres años, que finalizó el 23 de marzo de 2005, para aplicar sus disposiciones respecto de los trabajadores móviles. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, ésta se aplicará a los conductores autónomos a partir del 23 de marzo de 2009. Antes de esa fecha, la Comisión deberá presentar un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, seguido de una propuesta legislativa basada en dicho informe.

2.3

En el marco del acuerdo de conciliación final alcanzado entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre esta Directiva, se decidió que, al menos dos años antes de esa fecha, es decir, el 23 de marzo de 2007, la Comisión presentaría al Parlamento Europeo y al Consejo un informe en el que se analizarían las consecuencias de la exclusión de los conductores autónomos del ámbito de aplicación de la Directiva respecto de la seguridad vial, las condiciones de competencia, la estructura de la profesión y los aspectos sociales. El informe tendría en cuenta las condiciones existentes en cada Estado miembro por lo que se refiere a la estructura del sector de transportes y al entorno laboral de la profesión de transportista por carretera.

2.4

A partir del informe, la Comisión presentaría una propuesta: a) para fijar las modalidades de inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva de los trabajadores autónomos que únicamente realizan transportes nacionales y que se encuentran en una situación particular, o b) para no incluir a los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la Directiva.

2.5

En el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva se impone también a la Comisión que evalúe las consecuencias de las disposiciones sobre trabajo nocturno de la Directiva y que informe sobre ellas antes del 23 de marzo de 2007 en el contexto del informe bienal que tiene que presentar sobre la aplicación de la Directiva.

3.   El informe de la Comisión

3.1

A juicio de la Comisión, el informe ofrece una visión de conjunto del estado actual de aplicación de la Directiva por parte de los Estados miembros, aborda las posibles consecuencias de la exclusión de los conductores autónomos del ámbito de la Directiva y evalúa las consecuencias de las disposiciones de la Directiva sobre el trabajo nocturno.

3.2

La primera conclusión que se puede extraer es que una mayoría de Estados miembros no consiguió transponer la Directiva en el plazo previsto de tres años. Por tanto, la Comisión considera que aún no está en situación de publicar su primer informe bienal, previsto para marzo de 2007.

3.3

Por lo que se refiere a las consecuencias de la exclusión de los conductores autónomos, la Comisión recuerda las razones por las que había propuesto su inclusión: el Reglamento sobre tiempo de conducción y períodos de descanso no hace tal distinción entre conductores; evitar la posible fragmentación animando a los conductores a convertirse en «(falsos) autónomos»; procurar que los objetivos de competencia leal, aumento de la seguridad vial y mejores condiciones laborales se apliquen a todo el sector.

3.4

Sobre la base de las conclusiones de un informe elaborado por asesores externos, la Comisión reconoce que el cansancio y sus consecuencias para la seguridad vial pueden afectar a todos los conductores, independientemente de que sean autónomos o trabajadores móviles. Además, el informe también confirmó que los conductores autónomos trabajan más horas que los trabajadores móviles del transporte por carretera y que ambas categorías trabajan más que los trabajadores de otros sectores.

3.5

Aunque reconoce que «no cabe duda de que la reducción del tiempo de trabajo podría contribuir a reducir la fatiga», el informe externo concluye que esta medida «podría generar mayores niveles de estrés, ya que el conductor autónomo trataría de lograr más en menos tiempo para mantener su rentabilidad, lo que, a su vez, podría generar más fatiga y accidentes». La Comisión parece adherirse a esta opinión.

3.6

En lo referente a las condiciones de competencia, la Comisión sigue las conclusiones del informe según las cuales la exclusión de los autónomos del ámbito de aplicación de la Directiva fomentaría la continuación de la tendencia actual hacia la fragmentación y no tendría repercusiones significativas sobre la competencia en este sector. En cambio, la inclusión de los autónomos supondría, para ellos, un aumento de los gastos y una reducción del tiempo de trabajo, de forma que su ventaja competitiva en el sector del transporte de mercancías por carretera se vería considerablemente reducida. La Comisión parece favorecer la opción según la cual la Directiva sólo debería aplicarse a los «falsos» conductores autónomos.

3.7

La Comisión considera asimismo que «mientras que el mantenimiento de la exclusión puede ser preferible por razones económicas, las posibles repercusiones sociales de la exclusión o la inclusión son menos evidentes. Es posible que la exclusión no contribuya a mitigar los problemas de salud y seguridad; por otro lado, la inclusión puede generar un estrés adicional y una mayor carga administrativa para los autónomos, al tiempo que se reduce su renta».

3.8

En conclusión, la Comisión señala que la inclusión de los conductores autónomos podría generar un mayor estrés y más dificultades económicas, podría ser difícil de aplicar y, por tanto, resultar ineficaz.

3.9

Con respecto a la evaluación de las consecuencias de las disposiciones de la Directiva sobre el trabajo nocturno, la Comisión concluye que el aspecto del control de la aplicación de las normas merece un examen más detallado.

4.   Observaciones generales

4.1

El Comité toma nota de la presentación del Informe de la Comisión sobre las consecuencias de la exclusión de los conductores autónomos del ámbito de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera.

4.2

Varios interlocutores sociales consideran que la exclusión de los trabajadores autónomos del ámbito de aplicación de la Directiva crea una distorsión de la competencia en el sector del transporte por carretera, lo que ha conducido al Comité muy recientemente a presentar la siguiente solicitud en su dictamen sobre la Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea (TEN/257, ponente: Sr. Barbadillo López) (3):

«En cuanto a la normativa social de transporte por carretera, esta debe preservar la igualdad de trato entre trabajadores, ya sean por cuenta ajena o autónomos, por lo que la aplicación de la Directiva 15/2002 de 11 de marzo, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera, debe ser de aplicación inmediata en el caso de los trabajadores autónomos, sin esperar el periodo transitorio previsto, puesto que lo que se persigue con esta Directiva es la seguridad vial, evitar la distorsión de la competencia y fomentar mejores condiciones de trabajo». (Punto 4.3.1.2).

4.3

En este contexto, el CESE manifiesta su escepticismo en cuanto a las conclusiones referentes a la seguridad vial, las condiciones de competencia y los aspectos sociales que se recogen en los resultados del estudio.

4.4

El CESE considera que, para promover la seguridad vial, contribuir a una situación de competencia equitativa y mejorar las condiciones laborales de los trabajadores móviles y autónomos —especialmente su salud física y mental—, es necesario incluir a los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2002/15/CE.

4.5

Una duración de trabajo excesiva es un factor que contribuye en gran medida al cansancio y, por tanto, a dormirse al volante, por lo que es nefasta para la seguridad vial. Se crea una competencia equitativa cuando los precios pagados a los subcontratistas por las grandes empresas que organizan todos los aspectos vinculados a la distribución y al transporte de mercancías reflejan el respeto de la aplicación de la legislación social aplicable en el sector, tanto para los trabajadores móviles como para los autónomos.

4.6

La exclusión de los conductores autónomos de la Directiva 2002/15/CE podría provocar más estrés, ya que estos conductores se verían sometidos a presiones por los contratistas para reducir sus precios. Deberán trabajar durante más tiempo para garantizar el mismo nivel de ingresos a costa de la seguridad vial, de su salud y del equilibrio, ya precario, entre vida profesional y familiar.

4.7

Sin embargo, el CESE considera que la inclusión de los trabajadores autónomos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2002/15/CE presupone la correcta transposición por los Estados miembros de dicha Directiva y, en particular, de la definición de conductor autónomo.

4.8

En su calidad de guardiana del Tratado, la Comisión debe velar por la correcta transposición por los Estados miembros de la definición de «conductor autónomo» tal como se establece en la letra e) del artículo 3 (4) de la Directiva. Si un Estado miembro desea resolver el problema de los «falsos» autónomos, la primera condición que debe cumplirse es una transposición correcta.

4.9

Por otra parte, esta inclusión debe ir acompañada de una modificación de la Directiva referida a la corresponsabilidad de los distintos agentes en la cadena de transporte. El Reglamento relativo a los tiempos de conducción y períodos de descanso (5) dispone, en el apartado 4 de su artículo 10, que «las empresas, los expedidores, transitarios, operadores turísticos, contratistas principales, subcontratistas y las agencias de colocación de conductores deberán garantizar que los horarios de transporte acordados contractualmente respetan el presente Reglamento». Esta corresponsabilidad debe extenderse a la aplicación de la legislación sobre el tiempo de trabajo. Esto permitiría poner en pie de igualdad a los trabajadores móviles y los conductores autónomos; en efecto, cuando los conductores autónomos se encuentran en una situación de subcontratación, se ven sometidos a presiones para bajar su precio, lo que les obliga a trabajar largas horas. Se podría evitar así esta situación de competencia desleal, que perjudica a los trabajadores móviles.

4.10

El CESE considera poco razonables las conclusiones del estudio relativas al estrés adicional que supondría la inclusión de los conductores autónomos en la Directiva. No está clara la definición del tiempo de trabajo empleada por los asesores. Si los conductores autónomos deben efectuar su trabajo, incluida la administración y gestión del conjunto de sus operaciones de transporte, en el mismo período que los trabajadores móviles que no se ven obligados a realizar este tipo de actividades, se crea, efectivamente, un estrés adicional. Si realizan el mismo tipo de actividades que los trabajadores móviles en un mismo período de trabajo, no se comprenden las razones por las que el conductor autónomo estaría sometido a un mayor estrés que el trabajador móvil. Se entiende que las tareas administrativas generales definidas en la Directiva (artículo 3, a-2) no están incluidas en la definición del tiempo de trabajo.

4.11

Además, si el hecho de reducir el tiempo de trabajo contribuye a reducir el cansancio pero genera estrés, se condena a los trabajadores autónomos a elegir entre dos males. El CESE considera que tiene prioridad la seguridad en carretera y que el cansancio debido a la larga duración del tiempo de trabajo, incluido tiempo de conducción, puede ser causa de (in)seguridad vial, independientemente de que el conductor sea trabajador móvil o autónomo.

4.12

De hecho, el estudio omite señalar —y la Comisión sigue su razonamiento— que el estrés de los conductores puede seguir existiendo e incluso aumentar, también en el caso de que se les excluya de la Directiva, ya que los contratistas no dejarán de aprovechar esta posibilidad para presionarles con el fin de que reduzcan aún más sus precios.

4.13

La Comisión destaca el hecho de que el Consejo no ha aceptado ninguna exigencia de control sistemático mínimo referente a las normas en materia de duración de trabajo. El CESE lo lamenta, al igual que la Comisión, pero no se propone utilizar esta circunstancia para no adaptar la legislación a los conductores autónomos. La dificultad de controlar el tiempo de trabajo de los independientes no es una razón para no someterles a dicho control. Por esta razón, la corresponsabilidad de los agentes que forman la cadena de transporte en la aplicación de la legislación puede ser un elemento interesante. Si resulta que los contratos entre los distintos agentes de la cadena de transporte son tales que la aplicación de una duración media de 48 horas resulta imposible, se dispondrá de un elemento para proteger al conductor autónomo de un tiempo de conducción y un tiempo de trabajo excesivos.

4.14

Para el CESE, un mercado interior europeo del transporte por carretera requiere el establecimiento de una competencia equitativa, la cual se instaura, en particular, a partir de una aplicación eficaz y real de la legislación social aplicable en el sector. Al crear una distinción entre trabajadores móviles y autónomos respecto de la aplicación de la legislación sobre el tiempo de trabajo, se contribuye a una competencia desleal. Por ello, el CESE no puede aceptar la posibilidad de incluir exclusivamente a los conductores «falsos autónomos» en el ámbito de aplicación de la Directiva.

4.15

De hecho, el CESE desea señalar que varios Estados con estructuras diferentes del mercado de operadores de transporte por carretera, como Estonia (pocos autónomos) y Eslovaquia (un 70 % de autónomos) han optado por incluir a los conductores autónomos en la Directiva 2002/15/CE. Si esto ocurre ya actualmente, el CESE no comprende por qué la Comisión desea a toda costa mantener a los conductores autónomos fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2002/15/CE por razones económicas.

4.16

Con razón, la Comisión incluye en el concepto de «aspectos sociales» no sólo la salud, la seguridad y las condiciones laborales de los trabajadores móviles y autónomos, sino también la remuneración y el equilibrio entre vida profesional y privada.

4.17

La Comisión considera que la exclusión brinda a los conductores autónomos «la posibilidad de controlar mejor sus trabajos y de obtener una renta superior, con la necesidad de invertir más tiempo y energía para que sea rentable».

4.18

El CESE recuerda que la definición del tiempo de trabajo para los trabajadores autónomos no queda clara y no presupone que las tareas administrativas generales formen parte del tiempo de trabajo. En este último caso, el CESE no comprende que los ingresos más elevados de los conductores autónomos se deban a su exclusión de la Directiva relativa al tiempo de trabajo.

4.19

El CESE señala que el fomento de la cooperación a escala europea entre las distintas administraciones nacionales es una condición fundamental para la aplicación efectiva de la Directiva.

4.20

El Comité considera que la inclusión de los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la Directiva debe efectuarse cuidando de no imponerles tareas administrativas superfluas.

4.21

Después de este estudio, la Comisión desea realizar un análisis de impacto más profundo antes de elaborar la propuesta legislativa; este análisis debería tener en cuenta nuevos elementos como el nuevo Reglamento relativo a los tiempos de conducción y períodos de descanso. La Comisión también tiene intención, en este análisis de impacto, de mantener la exclusión de los autónomos genuinos de la aplicación de las normas sectoriales sobre tiempo de trabajo. El CESE no está convencido del valor añadido que aportaría otro análisis de impacto.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Miembro dimisionario.

(2)  DO C 175 de 27.7.2007, pp. 88-90.

(3)  DO C 161 de 13.7.2007, p. 89.

(4)  «Artículo 3 e) “conductor autónomo”, toda persona cuya actividad profesional principal consista en efectuar servicios de transporte de viajeros o de mercancías por carretera a cambio de una remuneración en el sentido de la legislación comunitaria y al amparo de una licencia comunitaria o de cualquier otra habilitación profesional para llevar a cabo los servicios de transportes mencionados, que esté habilitada para trabajar por cuenta propia y que no esté relacionada con un empresario mediante un contrato de trabajo o mediante cualquier otro tipo de relación laboral jerárquica, que es libre para organizar las actividades laborales pertinentes, cuyos ingresos dependan directamente de los beneficios realizados y que disponga de la libertad necesaria para mantener relaciones comerciales con varios clientes, ya sea individualmente o en colaboración con otros conductores autónomos.

A los efectos de la presente Directiva, los conductores que no cumplan estos criterios estarán sometidos a los mismos derechos y obligaciones previstos por la presente Directiva para los trabajadores móviles».

(5)  Reglamento (CE) no 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 3821/85 y (CE) no 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) no 3820/85 del Consejo.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/53


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Plan estratégico europeo de tecnología energética (PLAN EETE) — “Hacia un futuro con baja emisión de carbono”»

COM(2007) 723 final

(2009/C 27/13)

El 22 de noviembre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar el Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Plan estratégico europeo de tecnología energética (PLAN EETE) — “Hacia un futuro con baja emisión de carbono”».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de junio de 2008 (ponente: Sr. ZBOŘIL).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 127 votos a favor y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión y los documentos de trabajo complementarios y suscribe el análisis y la descripción de la situación actual de las tecnologías energéticas. A falta de una estrategia bien estudiada para el desarrollo de las tecnologías energéticas, es muy difícil mantener un debate sobre la lucha contra el cambio climático. El CESE, por tanto, es favorable a la aprobación del Plan EETE.

1.2

La Comunicación refuerza también significativamente el elemento clave de la política energética, es decir, la seguridad del abastecimiento, tanto desde el punto de vista material como desde el relativo a la sostenibilidad social y medioambiental. La seguridad del abastecimiento energético no implica solamente un acceso físico a la energía, sino también la posibilidad de adquirirla a precios aceptables para la sociedad.

1.3

En su Comunicación, la Comisión sitúa acertadamente el desarrollo de las tecnologías energéticas en primer lugar entre los esfuerzos destinados a limitar la amplitud del cambio climático; esta posición, por otra parte, es conforme con las conclusiones de la 13a Conferencia de las Partes (COP-13) celebrada en Bali, en diciembre de 2007 (1).

1.4

La Comunicación de la Comisión destaca con razón la importancia del factor tiempo, que desempeñará un papel determinante en la aplicación de la estrategia propuesta (Plan EETE) si la UE desea reducir para 2020 sus emisiones de gases de efecto invernadero conforme al compromiso que asumió en marzo de 2007.

1.5

Con el fin de acelerar el desarrollo y la utilización concreta de las nuevas tecnologías energéticas, la UE debe disponer de un mayor número de mecanismos específicos y eficaces para explotar el potencial de la ayuda pública, la industria, las universidades y la investigación, lo cual reforzará su efecto de sinergia mutua. Será necesario también definir a escala internacional una cooperación ampliada y adoptar medidas destinadas a impedir el fraccionamiento de las actividades de investigación.

1.6

El CESE celebra especialmente el enfoque de la Comisión, la cual recomienda en su Comunicación que se movilicen recursos no solamente financieros, sino sobre todo humanos, y esto en cuatro niveles: tanto en la esfera privada como en los niveles nacional, europeo y mundial. El CESE destaca que una de las condiciones esenciales para movilizar los recursos humanos es garantizar un apoyo general y apropiado a la enseñanza científica y técnica.

1.7

Además de establecer prioridades en la UE, el plan estratégico debería definir también al nivel de los Estados miembros objetivos específicos, teniendo en cuenta las capacidades y la experiencia de que disponen, prever una asignación de recursos financieros suficientes en el marco de los presupuestos (nacionales y europeo), explotar óptimamente las capacidades de investigación y desarrollo, hacer participar al sector privado, suficientemente estimulado por las tendencias del mercado de la energía, y prever otros instrumentos legislativos y fiscales.

1.8

El CESE observa que sería perjudicial que, en materia de limitación del calentamiento climático, quede relegado a un segundo plano el instrumento sin duda alguna más importante —es decir, la estrategia de desarrollo y aplicación de las tecnologías energéticas— en favor de otros temas que, objetivamente hablando, deben dotar a este proceso de desarrollo de un marco de apoyo necesario y estimulante (se trata, en particular, del régimen de intercambio de derechos de emisión, del apoyo a la utilización de fuentes de energías renovables, del tercer «paquete energético», etc.). Únicamente evoluciones tecnológicas concretas que permitan poner a punto tecnologías más eficaces, tanto para la producción como para el consumo de todas las formas de energía, podrán traducirse en una disminución efectiva de las emisiones de gases de efecto invernadero.

1.9

El análisis, especialmente pertinente y efectivo, de la situación actual —que es muy insatisfactoria— hace hincapié legítimamente en los problemas de organización y gestión, que, a la vista de los desafíos técnicos y científicos, deben estar en el centro de las preocupaciones de la sociedad.

1.10

Al nivel comunitario, lo que se recomienda es recurrir a las tecnologías que explotan las fuentes de energía renovables, a métodos de generación de calor respetuosos del medio ambiente y a las infraestructuras más recientes utilizadas para el transporte y el almacenamiento de energía y prestarles un apoyo adecuado. Desde un punto de vista económico, no obstante, determinadas energías renovables siguen requiriendo costes muy elevados que van a subsistir a largo plazo. Se dejan de lado las tecnologías que ahorran la energía en la fase de consumo final, las tecnologías limpias que se basan en los combustibles fósiles o que utilizan la energía atómica gracias a los principios de fisión o fusión, así como el almacenamiento de residuos nucleares. El Comité pide que se tenga en cuenta que numerosos países dependen de los combustibles fósiles y de la energía nuclear y que la situación no cambiará previsiblemente en un futuro próximo.

1.11

El CESE considera que el sector privado debe participar imperativamente en este proceso en muy amplia medida. La UE y los Gobiernos nacionales deben definir las condiciones idóneas para ello, no sólo sentando los principios, las prioridades y los objetivos de las políticas energéticas, sino también creando los instrumentos necesarios para su aplicación.

1.12

El punto clave es la creación de normas de mercado en el sector energético, teniendo debidamente en cuenta los factores externos, incluidos los costes sociales, en los precios del conjunto de las fuentes de energía. La UE y los Estados miembros deberán crear probablemente condiciones legislativas y fiscales que permitan asociar de manera más ventajosa los instrumentos financieros públicos y privados que se destinan a la investigación y el desarrollo energéticos.

1.13

Las condiciones naturales reales y el acceso físico a las fuentes de energía deberían constituir el criterio básico cuando se evalúe la viabilidad de explotación de las fuentes de energías renovables en cada Estado miembro y cuando estos últimos se incluyan en los programas de desarrollo de las tecnologías energéticas.

1.14

El auge de las tecnologías energéticas modernas destinadas al público en general debe favorecer el desarrollo sostenible. La coordinación estratégica que se recomienda en materia de investigación y desarrollo energéticos —incluyendo las prioridades (tanto en cuanto a contenido como en cuanto a plazos) que deberán aplicarse en los niveles comunitario y nacional, y dotada de los indispensables mecanismos operativos, tales como sistemas de gestión, de control y de flujos de la información— podrá contribuir significativamente a la consecución de los objetivos fijados en este sector.

1.15

En lo que se refiere al refuerzo, más allá de la Unión Europea, de la cooperación en materia de investigación y desarrollo en lo referente a las nuevas tecnologías energéticas, conviene, antes de que se celebren nuevos convenios, dar la prioridad a una utilización óptima de las instituciones, tratados y acuerdos existentes, en particular los que ya han acreditado su eficacia.

1.16

El Plan EETE es una orientación estratégica fundamental de la economía europea en materia de desarrollo y aplicación de las tecnologías destinadas a reducir los cambios climáticos gracias a la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2020, y posteriormente para 2050.

2.   Introducción

2.1

El 22 de noviembre de 2007 la Comisión publicó una propuesta relativa al establecimiento de un plan estratégico europeo de tecnología energética (Plan EETE) «Hacia un futuro con baja emisión de carbono» (COM(2007) 723 final), al mismo tiempo que los siguientes documentos de trabajo: «Versión íntegra del análisis de impacto» (SEC(2007) 1508), «Síntesis del análisis de impacto» (SEC(2007) 1509), «Cartografía de las tecnologías» (SEC(2007) 1510) y «Cartografía de las capacidades» (SEC(2007) 1511). Este conjunto de documentos resume las soluciones y medios disponibles que conviene movilizar con el fin de realizar los objetivos del Plan EETE. Los documentos citados hacen un llamamiento urgente en favor de una cooperación más estrecha y mejor coordinada en materia de investigación y desarrollo, y esto a todos los niveles (2).

2.2

Se trata de una orientación estratégica en un ámbito esencial, e incluso central, destinada a limitar el cambio climático gracias a la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero. Concretamente, la UE deberá reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % antes 2020, e incluso en un 30 % si la comunidad internacional se asocia a la UE en esta iniciativa a escala planetaria. Estos objetivos básicos en materia de lucha contra el cambio climático y los principales contenidos políticos de la iniciativa «Una política energética para Europa» fueron definidos por el Consejo Europeo el 9 de marzo de 2007.

2.3

Si se quieren estabilizar las concentraciones atmosféricas de dióxido de carbono a un nivel aceptable deberán realizarse progresos enormes en materia de tecnología energética. No cabe ni preguntarse sobre la necesidad de la innovación tecnológica: es absolutamente necesaria. La cuestión radica en determinar en qué medida debe hacerse una política de promoción directa de esa innovación (3). La autocomplacencia con «las tecnologías de las que ya disponemos» sería sumamente peligroso. Concebido y aplicado de manera adecuada, el plan EETE constituye un paso fundamental hacia la consecución de los necesarios objetivos de reducción.

3.   Documentos de la Comisión

3.1

Europa debe actuar desde ahora reuniendo sus fuerzas para garantizar suministros seguros de energía duradera y competitiva. La utilización de las tecnologías es una condición esencial para alcanzar los objetivos de la política energética para Europa, aprobada por el Consejo Europeo el 9 de marzo de 2007. Con el fin de garantizar la consecución de los objetivos fijados en este sector, conviene reducir el coste de las energías no contaminantes y poner a las empresas de la UE en una posición de vanguardia en un sector en rápida extensión como es el de las tecnologías con baja emisión de carbono. A más largo plazo, para realizar el objetivo ambicioso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 60 y un 80 % antes de 2050, será necesario que la investigación progrese significativamente con el fin de permitir la puesta a punto de nuevas generaciones de tecnologías.

3.2

Habida cuenta de las tendencias actuales y las proyecciones realizadas a partir de esas tendencias, no estamos en condiciones de realizar los objetivos de nuestra política energética. La facilidad de acceso a los recursos nos ha hacho dependientes de los combustibles fósiles, al tiempo que ha ido disminuyendo el interés por la innovación y las inversiones en las nuevas tecnologías energéticas. Los presupuestos públicos y privados consagrados a la investigación sobre la energía en la UE han ido disminuyendo sensiblemente tras las cotas alcanzadas en los años ochenta. El resultado ha sido una baja inversión crónica en las capacidades y las infraestructuras de investigación. Si los Gobiernos de la UE invirtiesen hoy con la misma intensidad que en 1980, los gastos públicos totales de la UE en favor del desarrollo de las tecnologías energéticas serían cuatro veces superiores a su nivel actual, que es de aproximadamente 2 500 millones de euros.

3.3

La penetración de nuevas tecnologías energéticas en el mercado se ve por añadidura obstaculizada por la naturaleza misma de los productos energéticos. Los obstáculos jurídicos y administrativos completan este marco haciéndolo poco propicio a la innovación. Por consiguiente, la intervención pública para apoyar la innovación en materia de energía es necesaria y está justificada.

3.4

Los principales protagonistas mundiales, Estados Unidos y Japón, e igualmente las economías emergentes como China, India y Brasil, experimentan las mismas dificultades y multiplican los esfuerzos en el ámbito de las nuevas tecnologías energéticas. El tamaño de su mercado, así como sus capacidades de inversión e investigación, superan con mucho los de la mayoría de los Estados miembros. La fragmentación de los esfuerzos, la multiplicación anárquica de las estrategias de investigación y las capacidades inferiores al umbral crítico siguen siendo una característica dominante de la investigación en la UE. Sin embargo, si nos retrasamos en la carrera mundial, cada vez más encarnizada, en pos de los mercados de productos tecnológicos con baja emisión de carbono, correremos el riesgo de tener que recurrir a tecnologías importadas para alcanzar nuestros objetivos, privando así a las empresas de la UE de salidas comerciales enormes.

3.5

Aunque es cierto que la transición hacia una economía con baja emisión de carbono tardará decenios y afectará a cada sector de la economía, no podemos permitirnos esperar para actuar. Las decisiones que tomemos en los próximos diez o quince años tendrán consecuencias significativas para la seguridad energética, el cambio climático, el crecimiento y el empleo en Europa.

3.6

En primer lugar, una evolución radical se impone en cuanto a la eficacia de la conversión, el abastecimiento y la utilización final de la energía. En los transportes, la construcción y la industria, las soluciones tecnológicas disponibles deberán transformarse en sectores comerciales. Deberemos explotar plenamente el potencial de las tecnologías de la información y la comunicación y de las innovaciones organizativas y utilizar también los instrumentos de los poderes públicos y los instrumentos basados en el mercado (4)para administrar la demanda y fomentar los nuevos mercados.

3.7

En los documentos que ha publicado, la Comisión indica que hoy ya están disponibles o se encuentran en la fase última de su desarrollo numerosas tecnologías que permitirán alcanzar los objetivos de 2020. Sin embargo, incluso un enfoque optimista no podría negar que es primordial movilizar a tiempo las tecnologías disponibles y que, generalmente, las tecnologías con baja emisión de carbono siguen siendo costosas y encuentran obstáculos para penetrar los mercados. Por consiguiente, se impone un enfoque con doble vertiente: refuerzo de la investigación para reducir los costes y mejorar los resultados, y medidas de apoyo voluntaristas destinadas a crear nuevas oportunidades comerciales, estimular el desarrollo del mercado y eliminar los obstáculos no tecnológicos que frenan la innovación y el despliegue en el mercado de las tecnologías de gran rendimiento y con baja emisión de carbono.

Para realizar la visión de 2050, que tiende prácticamente al uso de tecnologías sin carbono, debemos desarrollar una nueva generación de tales tecnologías gracias a avances importantes en materia de investigación. Aunque algunas de ellas tendrán poco impacto de aquí a 2020, es esencial que desde ahora redoblemos los esfuerzos para rentabilizarlas cuanto antes.

3.8

Las medidas vigentes, adoptadas en los últimos años, podrían constituir la base de las futuras acciones de la UE: (i) creación de plataformas tecnológicas europeas; (ii) utilización del instrumento del Espacio Europeo de Investigación (ERA-Net) para colocar los primeros jalones de una programación común de la investigación entre Estados miembros; (iii) cooperación de los centros de investigación en áreas específicas gracias a las redes de excelencia. El Plan EETE concentrará, reforzará y hará coherente el esfuerzo general realizado en Europa para acelerar la innovación en las tecnologías punta con baja emisión de carbono en Europa. El Plan EETE se propone obtener los siguientes objetivos: (i) una nueva planificación estratégica conjunta; (ii) una aplicación más eficaz; (iii) un aumento de los recursos; y iv) un enfoque nuevo y reforzado de la cooperación internacional.

3.9

Un nuevo método de trabajo a escala comunitaria exige un medio complejo, dinámico y flexible para guiar este proceso, definir las prioridades y proponer acciones, es decir, un enfoque colectivo de la planificación estratégica. Las partes interesadas deben comenzar a comunicar y tomar decisiones de manera mucho más estructurada y orientada, elaborando y aplicando acciones con la CE en un marco cooperativo. A fin de dirigir la aplicación del Plan EETE, reforzando la coherencia entre los esfuerzos nacionales, europeos e internacionales, la Comisión creará, en el curso de 2008, un grupo director sobre tecnologías energéticas estratégicas. La Comisión organizará una cumbre europea sobre tecnologías energéticas en el primer semestre de 2009.

3.10

Para que el grupo director pueda realizar una planificación estratégica eficaz es necesario disponer regularmente de información y datos fiables. La Comisión creará un sistema de información y gestión de los conocimientos, que será de libre acceso. Dicho sistema incluirá una «descripción de las tecnologías» y una «descripción de capacidades», que asumirá el Centro Común de Investigación de la Comisión (5).

3.11

Para acelerar los procesos de desarrollo e introducción en el mercado, necesitamos unos mecanismos mejor orientados y más potentes que puedan aprovechar plenamente el potencial de la intervención pública y de la industria y los investigadores europeos. Estos mecanismos revestirán las formas siguientes: (i) iniciativas industriales europeas; (ii) alianza europea para la investigación en el sector energético; (iii) redes y sistemas energéticos transeuropeos del futuro.

3.12

Fomentar la atención a los diferentes regímenes y fuentes de financiación y la coordinación entre los mismos contribuirá a optimizar la inversión, aumentar la capacidad y garantizar la continuidad de la financiación de tecnologías en diferentes fases de desarrollo. Deberán abordarse dos retos: movilizar recursos financieros adicionales para la investigación y las infraestructuras conexas, para la demostración a escala industrial y para proyectos de aplicación comercial; y lograr que las actividades de educación y formación proporcionen unos recursos humanos en la cantidad y calidad requeridas para aprovechar plenamente las oportunidades tecnológicas que ofrecerá la política energética europea.

3.13

La Comisión se propone presentar una comunicación sobre financiación de las tecnologías con baja emisión de carbono a finales de 2008. Las propias acciones de los Estados miembros tendentes a aumentar la base de recursos humanos deberán coordinarse mejor con objeto de maximizar las sinergias e incrementar la movilidad en este sector.

3.14

Las medidas propuestas en el Plan EETE deberán reforzar la estrategia de cooperación internacional. También debemos garantizar que la UE hable cada vez más con una única voz en los foros internacionales, para lograr un efecto de asociación más fuerte y coherente.

3.15

Actualmente, el proceso de innovación sobre tecnologías energéticas se basa en programas e incentivos nacionales, empleándose recursos nacionales para alcanzar objetivos y metas nacionales. Este modelo era adecuado para una época ya pasada de energía barata e inexistencia de problemas derivados de las emisiones de carbono. A fin de introducir los importantes cambios en el panorama energético mundial que serán necesarios en el siglo XXI, habrá que aplicar una nueva política energética.

4.   Observaciones generales

4.1

El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión y los documentos de trabajo complementarios y suscribe el análisis y la descripción de la situación en que se encuentran actualmente las tecnologías energéticas. Reaccionar a los riesgos que representa el cambio climático para el planeta y seguir respondiendo al fuerte consumo de energía de los países industrializados, así como a la demanda cada vez más importante de los países en desarrollo representan retos internacionales esenciales. A falta de una estrategia cuidadosamente elaborada y de la utilización de tecnologías energéticas más ahorradoras y más eficaces, la reflexión sobre la limitación de la amplitud del cambio climático parece muy comprometida.

4.2

La Comunicación refuerza también significativamente el elemento clave de la política energética, es decir, la seguridad de abastecimiento, y esto tanto desde el punto de vista material como desde el relativo a la sostenibilidad social y medioambiental. La seguridad del abastecimiento energético no implica solamente un acceso físico a la energía, sino también la posibilidad de adquirirla a precios aceptables para la sociedad.

4.3

En su Comunicación, la Comisión sitúa acertadamente el desarrollo de las tecnologías energéticas en primer lugar entre los esfuerzos destinados a limitar la amplitud del cambio climático; esta posición, por otra parte, es conforme con las conclusiones de la 13a Conferencia de las Partes (COP-13) celebrada en Bali, en diciembre de 2007 (6). La cooperación internacional actual y futura en este ámbito debería convertirse también en una prioridad para la UE, ya que brinda oportunidades para la economía europea en materia de difusión de las tecnologías necesarias.

4.4

La Comunicación de la Comisión destaca con razón la importancia del factor tiempo, que desempeña un papel determinante en la aplicación de la estrategia propuesta (Plan EETE) si para 2020 la UE desea reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero conforme al compromiso que asumió en marzo de 2007. Sin una aceleración de los procesos de organización y del análisis final de las orientaciones estratégicas básicas relativas al desarrollo de las tecnologías (tal como ocurre con las orientaciones estratégicas básicas de la investigación y el desarrollo en los Estados Unidos y Japón), apenas será posible movilizar eficazmente las fuerzas y los recursos necesarios para llevar a cabo la primera etapa antes de 2020, y aún parece menos posible hacerlo para la segunda etapa, es decir, antes de 2050.

4.5

Con el fin de acelerar el desarrollo y la utilización concreta de las nuevas tecnologías energéticas, la UE debe disponer de un mayor número de mecanismos específicos y eficaces gracias a los cuales explotar el potencial de la ayuda pública, de la industria y de la investigación, lo que permitirá reforzar su efecto de sinergia mutuo. En el ámbito energético, Europa dispone de excelentes institutos de investigación al nivel nacional y de excelentes equipos de investigadores en las universidades y los centros especializados. Lamentablemente, sus trabajos no se coordinan y los instrumentos aplicados hasta ahora en tal sentido resultan insuficientes. El factor clave del éxito del plan propuesto es la explotación óptima de este potencial. A escala internacional deberá también instaurarse una cooperación ampliada.

4.6

El CESE se congratula del enfoque de la Comisión, que en su Comunicación recomienda que se movilicen recursos no solamente financieros, sino sobre todo humanos, y esto en cuatro niveles: tanto en la esfera privada como en los niveles nacional, europeo y mundial. Hasta ahora, la movilización de los recursos financieros ha chocado con cuestiones de prioridades y la lentitud de los procedimientos. El proyecto de Plan EETE deberá favorecer un cambio de actitud y acelerar los procesos decisorios. La movilización de los recursos humanos, que siempre se inscribe en una perspectiva a largo plazo, figura también en la Estrategia de Lisboa; pese a ello, los esfuerzos realizados para encontrar los recursos necesarios para la aplicación de las estrategias propuestas resultan aún insuficientes y demasiado lentos. La primera condición indispensable para movilizar los recursos humanos es garantizar un apoyo general e idóneo a la enseñanza científica y técnica.

4.7

El Comité observa que es indispensable alcanzar un acuerdo sobre las concepciones, las prioridades y los objetivos de la política energética, y también desde un punto de vista estratégico en lo relativo a las tecnologías energéticas.

4.8

El CESE observa que sería perjudicial que, en materia de limitación del calentamiento climático, quede relegado a un segundo plano el instrumento sin duda alguna más importante —es decir, la estrategia de desarrollo y aplicación de las tecnologías energéticas— en favor de otros temas que, objetivamente hablando, deben dotar a este proceso de desarrollo de un marco de apoyo necesario y estimulante (se trata, en particular, del régimen de intercambio de derechos de emisión, del apoyo a la utilización de fuentes de energía renovables, del tercer «paquete energético», etc.). Únicamente evoluciones tecnológicas concretas que permitan poner a punto tecnologías más eficaces, tanto para la producción como para el consumo de todas las formas de energía, podrán traducirse en una disminución efectiva de las emisiones de gases de efecto invernadero. La financiación del desarrollo tecnológico podría garantizarse, por ejemplo, mediante el producto de la venta mediante subasta de las cuotas de emisión que dependen del régimen comunitario de intercambio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con la condición no obstante de que se apruebe la propuesta destinada a introducir este procedimiento. Esta fuente de financiación no debe quedar nunca aislada, sobre todo si sólo se hace efectivamente funcional a partir de 2013.

5.   Observaciones particulares

5.1

El análisis, especialmente pertinente y objetivo, de la situación actual —que es muy insatisfactoria— hace hincapié legítimamente en los problemas de organización y gestión, que, a la vista de los desafíos técnicos y científicos, deben estar en el centro de las preocupaciones de la sociedad.

5.2

Los documentos de la UE parten del principio de que existe un número muy elevado de tecnologías energéticas que pueden influir significativamente en el progreso del sector de la energía y contribuir a la consecución de los objetivos fijados al respecto. Debido a este gran número, solamente una verdadera selección puede llevar a la obtención de resultados. Sin un detenido análisis previo, es imposible excluir de oficio una orientación algo prometedora. No obstante, convendría eliminar las opciones menos favorables en la fase más temprana del proceso con el fin de no dilapidar inútilmente los recursos. A partir de un marco estratégico aprobado, cada Estado miembro, e incluso cada región, debería tener la posibilidad de definir sus propias prioridades en función de sus ámbitos de competencia, sus capacidades de realización y su experiencia.

5.3

Al nivel comunitario, los documentos que se ocupan de este sector recomiendan recurrir a las tecnologías que explotan las fuentes de energía renovables, a métodos de generación de calor respetuosos del medio ambiente (incluido el calor que se destina a la producción de electricidad) y a las infraestructuras más recientes utilizadas para el transporte y el almacenamiento de energía. El CESE apoya estas prioridades. No deben dejarse de lado las tecnologías limpias que se basan en los combustibles fósiles —que seguirán representando, incluso a largo plazo, la principal fuente de energía primaria—, sin olvidar las que emplean la energía atómica gracias a los principios de fisión o fusión, así como el almacenamiento de los residuos nucleares; esas tecnologías deben seguir formando parte integrante de las actividades de investigación y desarrollo de la UE.

5.4

El CESE está de acuerdo con que, por el momento, el mercado de la energía no informa claramente a los responsables de la política energética, a los gobiernos ni a los inversores privados de la urgencia con la cual debe desarrollarse la aplicación de las nuevas tecnologías energéticas, ya que los precios de las distintas fuentes de energía y combustibles no tienen suficientemente en cuenta el conjunto de los factores externos, incluidos los costes sociales. Esta es también la razón de que aún no exista acuerdo al nivel comunitario sobre las prioridades en materia de investigación y desarrollo energéticos ni sobre las relativas a la definición de los recursos financieros y otros instrumentos necesarios para su adecuado apoyo.

5.5

El CESE considera que, además de establecer prioridades al nivel de la UE, el plan estratégico debería definir rápidamente y de manera coordinada objetivos específicos para los Estados miembros, prever una asignación de recursos financieros suficientes en el marco de los presupuestos (nacionales y europeo), explotar óptimamente las capacidades de investigación y desarrollo, hacer participar al sector privado, suficientemente estimulado por las tendencias del mercado de la energía, y prever otros instrumentos legislativos y fiscales. El sector privado debe ser asociado imperativamente a este proceso, y en muy amplia medida. La UE y los Gobiernos nacionales deben definir las condiciones idóneas para ello, no sólo sentando los principios, las prioridades y los objetivos de las políticas energéticas, sino también creando los instrumentos prácticos necesarios para su aplicación.

5.6

El punto clave es la creación de normas de mercado en el sector energético, teniendo debidamente en cuenta los factores externos, incluidos los costes sociales, en los precios de la energía, lo que permitirá al mercado enviar a tiempo señales a los inversores y a los operadores privados sobre la necesidad de proceder a cambios tecnológicos para poder modificar la dosificación de las fuentes energéticas y explotarla del modo más eficaz posible. La UE y los Estados miembros deberán crear probablemente condiciones legislativas y fiscales que permitan asociar de manera más ventajosa los instrumentos financieros públicos y privados que se destinan a la investigación y al desarrollo energéticos, sin olvidar los instrumentos voluntarios, con lo que se conseguirá una mejor utilización de los recursos.

5.7

Los Estados que se benefician de condiciones naturales favorables esperan mucho de la aceleración del progreso relativo a una mayor utilización de fuentes de energía renovables. Pero existen otros que no gozan de tales condiciones naturales o que no pueden explotarlas a un precio económicamente aceptable. Las condiciones naturales reales y el acceso físico a las fuentes de energía deberían constituir el criterio básico cuando se evalúe la posibilidad de explotar las fuentes de energía renovables en cada Estado miembro y cuando estos últimos sean incluidos en los programas de desarrollo de las tecnologías energéticas.

5.8

El CESE considera que las prioridades mencionadas en la Comunicación de la Comisión relativa al Plan EETE son algo limitadas, principalmente por lo que se refiere a las fuentes de energía renovable. Éstas revisten una importancia innegable, no sólo para reforzar la seguridad del abastecimiento energético, sino también para reducir la dependencia de los Estados miembros respecto de las importaciones de energía y, finalmente, para el desarrollo sostenible. Desde un punto de vista económico, sin embargo, algunas energías renovables representan costes muy elevados que van a subsistir a largo plazo. Igualmente, la integración de los mercados energéticos no sólo plantea cuestiones de carácter político y organizativo; también habrá que elaborar programas de investigación y desarrollo consagrados, por ejemplo, a las redes inteligentes.

5.9

El Comité pide que se tenga en cuenta que numerosos países dependen de los combustibles fósiles y de la energía nuclear y que presumiblemente la situación no cambiará en un futuro próximo. Esto es válido también para los terceros países, con los cuales la UE debería coordinar los esfuerzos destinados a acelerar la investigación y el desarrollo en materia de tecnologías energéticas. Por ello, el Comité considera que las prioridades europeas no deben fijarse en medida demasiado amplia para las tecnologías relativas a la utilización de energías renovables, sino que deben conceder una importancia equivalente a las tecnologías que permiten realizar ahorros de energía en la fase de consumo final y a las tecnologías limpias basadas en los combustibles fósiles (con inclusión de las tecnologías de captura y almacenamiento del carbono). La investigación y el desarrollo en el ámbito de las tecnologías nucleares disponen de un calendario y de una coordinación específicos. Conviene, no obstante, subrayar la importancia de la investigación y el desarrollo en materia de energía atómica, actualmente en forma de fisión, algún día quizá en forma de fusión, duración de explotación y seguridad de las instalaciones nucleares, ya que estas últimas desempeñan un papel esencial para garantizar la seguridad del abastecimiento energético y disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE.

5.10

Naturalmente, los esfuerzos destinados a ahorrar la energía en su transformación, así como en la fase de consumo final, pueden contribuir en amplia medida al desarrollo sostenible, al igual que el auge de las tecnologías energéticas modernas. Al nivel de la UE, la utilización de los recursos financieros y humanos disponibles en este ámbito muy extenso puede mejorarse gracias a una coordinación estratégica de la investigación y el desarrollo energéticos, elaborada y aplicada de manera adecuada. Esta coordinación predefinirá las prioridades (tanto en cuanto a contenido como en cuanto a plazos) que deberán aplicarse en los niveles comunitario y nacional, así como los indispensables mecanismos operativos, tales como sistemas de gestión, control y flujo de la información. Desempeñará también un papel esencial a este respecto la armonización de los procedimientos y de las instalaciones.

5.11

En lo que se refiere al refuerzo, más allá de la Unión Europea, de la cooperación en materia de investigación y desarrollo en lo referente a las nuevas tecnologías energéticas, conviene, antes de que se celebren nuevos convenios, dar la prioridad a una utilización óptima de las instituciones, tratados y acuerdos existentes, en particular los que ya han acreditado su eficacia.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Decisión de la 13a Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático — Plan de acción de Bali.

(2)  El CESE ha publicado varios dictámenes esenciales relativos a esta cuestión, como, por ejemplo, el dictamen DO C 241 de 7.10.2002, p. 13«Investigación y Energía», u otros, que siguen siendo de actualidad.

(3)  PIELKE, R. Jr. y AL. «Dangerous assumptions» («Hipótesis peligrosas»), Naturaleza, Vuelo. 452/3 p. 531, 532, 3 de abril de 2008.

(4)  Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas, COM(2007) 140 final de 28 de marzo de 2007.

(5)  Véanse los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión SEC(2007) 1510 («Technology Map») y SEC(2007) 1511 («Capacities Map»).

(6)  Decisión de la 13a Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático — Plan de acción de Bali.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/59


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El cambio climático y la agricultura en Europa»

(2009/C 27/14)

Mediante carta de 25 de octubre de 2007, la Presidencia francesa del Consejo solicitó al Comité Económico y Social Europeo que, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, elaborara un Dictamen exploratorio sobre el tema:

«El cambio climático y la agricultura en Europa».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de junio de 2008 (ponente: Sr. RIBBE; coponente: Sr. WILMS).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 94 votos a favor, 30 votos en contra y 13 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Síntesis de las conclusiones y recomendaciones del Comité

1.1

Mediante carta de fecha 25 de octubre de 2007, la Presidencia francesa del Consejo encargó al CESE que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema «Las relaciones entre el cambio climático y la agricultura en Europa». Además, se pidió explícitamente al Comité que abordara también la problemática de los biocarburantes.

1.2

El CESE muestra su preocupación extrema por las consecuencias negativas que el cambio climático tendrá para la agricultura europea y, por ende, también para el dinamismo económico de numerosas zonas rurales. En este sentido, podrían darse repercusiones gravísimas en Europa meridional, en especial en razón de periodos de sequía más largos que cabría esperar que pueden llevar hasta la falta de agua. Estas consecuencias pueden provocar un colapso total de las actividades agrarias. Pero también en las demás regiones de Europa los agricultores deberán combatir problemas cada vez más graves derivados de los cambios climáticos, que, por ejemplo, se manifestarán en fuertes alteraciones del calendario de precipitaciones. A ello se podrían añadir problemas ligados al surgimiento o la recrudescencia de las enfermedades vegetales o las infestaciones parasitarias.

1.3

El CESE, en consecuencia, exhorta a los responsables políticos a actuar con celeridad y a integrar la política de protección climática en todos los demás ámbitos políticos.

1.4

La agricultura no se limita a ser víctima del cambio climático, sino que también contribuye a las emisiones de efecto invernadero; concretamente, se trata al respecto no de emisiones de CO2, sino de metano y óxido nitroso, originadas por los cambios en la utilización del suelo y la propia producción agraria. El CESE pide a la Comisión que, al objeto de extraer opciones de acción política, por ejemplo en el marco de la política de ayudas, analice con más precisión cómo se diferencian las formas de uso de la tierra por su incidencia en el clima. En este sentido, acoge favorablemente el anuncio de la Comisión de que en adelante integrará en mayor medida la protección del clima en la política agrícola común.

1.5

La agricultura puede aportar una importante contribución a la protección del clima, velando, por ejemplo, no sólo por mantener las reservas de carbono existentes en el suelo, sino también por aumentarlas mediante la formación sistemática de humus, reduciendo el consumo de energía y produciendo biomasa de manera ecológica y sostenible para usos energéticos.

1.6

La futura estrategia de la UE sobre biocarburantes que se perfila actualmente y que, según datos de la Comisión, también conlleva un considerable volumen de importaciones de materias primas agrícolas, es, en opinión del CESE, inapropiada para materializar los objetivos climáticos de manera económicamente rentable, así como para crear en el sector agrario nuevos puestos de trabajo y generar ingresos complementarios. En vez de esta estrategia sobre biocarburantes debería más bien elaborarse una estrategia sobre biomasa bien pensada que no dependa de importaciones, sino que, de manera más intensa que hasta la fecha, trate de convertir los subproductos y desechos agrarios en energía utilizable y reserve a los agricultores un papel activo en círculos energéticos nuevos que han de organizarse de manera descentralizada.

2.   Principales elementos y contexto del Dictamen

2.1

La agricultura es el sector económico que depende en mayor medida de las condiciones naturales (y, en consecuencia, del clima), y que las utiliza, modifica o configura.

2.2

Su principio reside en un uso sistemático de la energía solar mediante la fotosíntesis de las plantas para, de ese modo, obtener energía en forma de alimentos y piensos. La energía asociada a la fotosíntesis se ha utilizado también desde hace mucho tiempo como fuente de calor (por ejemplo, la biomasa en forma de madera).

2.3

Las condiciones climáticas existentes en Europa que hasta el presente han sido muy buenas para la agricultura constituyen un factor determinante para el sector, de múltiples facetas y estructurado de manera muy diversa. Esto significa también que una modificación de las condiciones deberá tener consecuencias en la agricultura y las estructuras regionales medioambientales, económicas y sociales vinculadas a ella.

3.   Observaciones generales

La agricultura como víctima del cambio climático

3.1

Los cambios climáticos, en particular el previsible aumento de las temperaturas y, aún en mayor medida, la variación del volumen de las precipitaciones, afectarán a la agricultura de algunas regiones de Europa de manera devastadora. Especialmente en Europa meridional, la falta persistente de lluvias, que podría convertirse en sequías con la consiguiente posibilidad de desertificación, hará probablemente imposible la producción agraria. Además, los incendios pueden afectar masivamente a las superficies agrarias (1). Catástrofes de gran magnitud amenazan la economía de estas regiones. Según todos los estudios científicos, el cambio climático incidirá en las plagas y enfermedades, las cuales reducirán de forma muy significativa los rendimientos de los cultivos más importantes para la alimentación. La alteración en el ciclo vital de los patógenos dará lugar a:

Cambios en la distribución geográfica de los patógenos.

Cambios en la incidencia y severidad de las enfermedades.

Modificación en la estrategia empleada para el control de enfermedades.

3.2

En este contexto, el CESE se remite a las distintas publicaciones e iniciativas de la Comisión sobre el tema, entre otras, a la Comunicación «Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea» (2), a los conceptos y planes en ella formulados, al Libro Verde «Adaptación al cambio climático en Europa: Opciones de actuación para la UE», e igualmente al hecho de que la Comisión ha destacado la necesidad de desarrollar estrategias para la utilización del suelo. Además, en varios países hay en marcha actividades en este ámbito.

3.3

En su mayoría, los ciudadanos y también los responsables políticos no están probablemente en condiciones de poder hacerse una idea de lo que significará que, por ejemplo en Europa meridional, se dejen de explotar grandes extensiones de tierras debido a la falta de suficiente agua disponible y a los episodios de temperaturas extremas. Esto también tendrá consecuencias negativas para el empleo en las regiones afectadas a causa de cambios en el uso del suelo.

3.4

Por esta razón, el CESE recomienda a todos los responsables políticos que hagan cuanto sea necesario para contener en el mínimo nivel posible la incidencia negativa en la agricultura gracias a un programa de protección climática, global y de amplio alcance. Además, es indispensable acometer actuaciones destinadas a la adaptación de la actividad agraria al cambio climático. El sector agrario habrá de adaptarse de forma eficiente y rápida a las transformaciones y alteraciones que tendrán lugar en el clima, ya que del éxito o fracaso de estas acciones dependerá la continuidad de la actividad agraria.

3.4.1

Según el último informe OCDE y FAO, la investigación y la innovación deben ser factores claves en la lucha contra el cambio climático. Entre las acciones de adaptación debe considerarse el fomento de nuevas especies y variedades vegetales más adaptadas al cambio climático. En este sentido, cobran especial relevancia los avances en la mejora genética del material vegetal y animal.

La contribución de la agricultura al cambio climático

3.5

El CESE estima conveniente no sólo debatir sobre las repercusiones negativas del cambio climático en la agricultura, sino también examinar la contribución de ésta al cambio climático y adoptar medidas encaminadas a reducir los efectos perjudiciales para el sector agrario. También conviene tener en cuenta las diferentes formas de contribución que la agricultura puede aportar a la lucha contra el cambio climático.

3.6

Por consiguiente, el Comité acoge favorablemente que en su Comunicación «Preparándose para el “chequeo” de la reforma de la PAC» (3), la Comisión haya considerado que la política climática es uno de los cuatros nuevos «retos» para la PAC.

3.7

Las emisiones relacionadas directamente con la agricultura, con arreglo a la definición del IPCC, se sitúan entre el 10 % y el 12 %. La contribución global de la agricultura a las emisiones totales de efecto invernadero se estima entre 8 500 y 16 500 millones de toneladas de CO2 eq. (4), lo que corresponde a una cuota global de 17-32 % (5).

3.8

En el caso de Europa se calcula que el porcentaje de emisiones de gases de efecto invernadero es claramente menor que a escala mundial. Basándose en un método de cálculo utilizado por el IPCC, la Comisión menciona la cifra de 9 %. Desde 1990 la agricultura pudo reducir un 20 % las emisiones en la UE-27, y un 11 % en la UE-15 (6). No obstante, en el método de cálculo del IPCC no se tienen en cuenta las emisiones que se derivan de los cambios de la utilización del suelo ni de la energía consumida en la producción de fertilizantes y productos fitosanitarios o para el combustible que necesitan los tractores. De ello resulta que, por ejemplo, la Comisión evalúa en un 6 % la cuota de la agricultura en las emisiones en Alemania y que, en cambio, el Gobierno federal le atribuye un valor comprendido entre el 11 y el 15 %, ya que en su evaluación incluye todas las emisiones originadas en las actividades agrarias.

La importancia variable de los gases de efecto invernadero en la agricultura

3.9

La agricultura sólo contribuye en una pequeña parte a la producción neta de CO2. Esto se debe principalmente a que en primer lugar las plantas absorben CO2 y lo convierten en masa orgánica. Una vez utilizada la biomasa se libera de nuevo como CO2, el carbono asociado a ella. Así pues, el ciclo del carbono es en buena medida cerrado.

3.10

Con arreglo al cuarto Informe de evaluación del IPCC (7) son sobre todo las emisiones de metano y óxido nitroso las que deben tenerse en cuenta en el ámbito de la agricultura desde el punto de vista de la política climática. La agricultura es responsable de alrededor del 40 % del conjunto de las emisiones de CH4 y N2O, y éstas son especialmente importantes para el clima. El potencial de efecto invernadero del óxido nitroso es aproximadamente 296 veces mayor y del metano cerca de 23 veces mayor que el del CO2.

3.11

En suma, existen cuatro hechos que en la agricultura son de especial relevancia para el clima:

a)

la conversión de bosques, pantanos, humedales o pastizales en tierras de cultivo;

b)

los gases de efecto invernadero que se derivan de las tierras y ganado utilizados con fines agrarios, así como

c)

el consumo energético de las explotaciones agrarias y en los sectores anteriores y ulteriores de la cadena, en particular en forma de carburantes y combustibles, fertilizantes minerales, pesticidas y otros procesos que exigen consumo energético (8), y

d)

la producción de biomasa con fines energéticos.

3.12

Considerada globalmente, la conversión de las superficies no utilizadas hasta la fecha con fines agrícolas en tierras para tales fines es de considerable importancia. Produce muchas más emisiones de gases que las derivadas de la producción agraria y de la energía que ésta consume. Toda conversión de una superficie en tierra de cultivo tiene como consecuencia la liberación de gases de efecto invernadero, ya que, a excepción de los desiertos y semidesiertos y de los terrenos construidos, la tierra de cultivo es la superficie que retiene una menor cantidad de carbono (9).

3.13

Por tanto, el debate sobre la deforestación de los bosques tropicales en el Amazonas o Indonesia tiene una importancia fundamental. El CESE señala que la deforestación masiva que se produce en aquellos lugares del planeta tiene algo que ver con Europa y la agricultura europea (10).

Cambios en el uso de la tierra y en las reservas de carbono

3.14

Un gran problema es que en Europa se siguen impermeabilizando diariamente grandes superficies que, por lo tanto, se pierden para la producción agraria y como reservas de carbono. El CESE lamenta que la Directiva prevista sobre la protección de suelos, que podría aportar en este punto una importante contribución, no se haya aprobado hasta la fecha.

3.15

Existen seis grandes reservas de carbono (11) que deben examinarse desde el punto de vista de la política climática. La agricultura incide en primer lugar en la biomasa en superficie y en los suelos. En la medida en que el principio agrícola consiste en cosechar anualmente la biomasa producida, la agricultura no crea ninguna nueva reserva importante de carbono en superficie en forma de biomasa.

3.16

La conversión de bosques, pantanos y pastizales en tierra de cultivo lleva a liberar el carbono almacenado en el suelo. Por consiguiente, la agricultura en Europa debe conservar las superficies que aún disponen de reservas considerables de carbono Para ello deben crearse incentivos por medio de instrumentos de fomento adecuados, a fin de aplicar prácticas agrícolas idóneas.

3.17

De acuerdo con los conocimientos actuales, solamente ya por razones de protección climática se debería prohibir de inmediato la conversión de pantanos y bosques. Esta prohibición de conversión debe ser válida de manera general y no aplicarse sólo a la conversión en tierras de cultivo.

3.18

En las últimas décadas se ha producido en Europa un cambio masivo de pastizales a tierras de cultivo que, a pesar de diversas condiciones (12), aún no se ha detenido. Por el contrario, en algunas regiones se vuelve a experimentar un aumento del interés por esta conversión sobre un telón de fondo de un uso cada vez mayor de energías de origen agrario.

3.19

La razón de que aumenten las conversiones de pastizales en tierras de cultivo reside en que con éstas los agricultores obtienen una cobertura de costes mucho más interesante. El pastoreo de superficies lleva más trabajo y la simple hierba no es suficiente para que el ganado vacuno alcance los rendimientos «deseados», ya que está acostumbrado a «piensos de alto rendimiento», que por lo demás sólo pueden producirse con un aporte mayor de energía.

3.20

El CESE observará con detenimiento de qué manera tratarán este problema las políticas medioambiental y agraria, por ejemplo en el marco de las propuestas legislativas para el «chequeo» de la reforma de la PAC. Además, pide que se lleve a cabo un debate a fondo sobre cómo pueden volver a ser económicamente atractivas para los agricultores formas de utilización de la tierra sostenibles y respetuosas para con el clima.

Gases de efecto invernadero derivados de la producción agraria

3.20.1

El origen principal del óxido nitroso es el uso de abonos a base de nitrógeno, tanto sintéticos como orgánicos. Siempre que se utilizan estos fertilizantes de manera intensiva existe el peligro de que las plantas no los absorban lo bastante rápidamente o de manera completa, con lo que el óxido nitroso sale a la atmósfera. Hasta la fecha la política medioambiental se fijaba sobre todo en la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, pero en la actualidad la problemática climática plantea un nuevo argumento para examinar de manera más crítica el debate en torno a los ciclos de los nutrientes.

3.20.2

El investigador del clima, profesor Crutzen, ha estudiado las emisiones de óxido nitroso en la cadena de producción de la colza hasta el biodiésel (13) y llega a la conclusión de que, en razón de las fuertes emisiones de óxido nitroso que resultan de la fertilización mineral, el efecto climático del éster metílico de colza puede ser en ciertas circunstancias más perjudicial que el del diésel derivado del petróleo.

3.20.3

Otra fuente de las emisiones de óxido nitroso, aunque menos importante, reside en la descomposición de la masa orgánica en los suelos, especialmente en campos de cultivo.

3.20.4

El metano que se deriva de las actividades agrarias procede en Europa principalmente de los rumiantes, en particular el ganado vacuno. El CESE es consciente de que la contaminación de metano a través de los rumiantes tiene una importancia cada vez mayor (14) y que las cabañas de ganado en continua expansión harán que este problema aumente cada vez más a escala mundial. Aunque en Europa las cabañas ganaderas han disminuido en los últimos años (15), en este ámbito Europa es un importador neto.

3.21

En términos generales, el consumo de carne tiene importancia para el clima. La producción de una caloría de origen animal requiere alrededor de diez calorías de origen vegetal. Si aumenta el consumo de carne se deben producir más piensos, lo cual exige el uso de energía y hace crecer la presión de rendimiento sobre las superficies agrícolas. Con su consumo de carne comparativamente alto, Europa importa una gran cantidad de sus piensos, cuyo cultivo da origen a menudo a graves problemas (por ejemplo, la soja en las cuencas del Amazonas). Por esta razón, el CESE aboga también por la elaboración y aplicación de una estrategia europea de proteínas.

3.22

Además de la cantidad de carne producida, también tiene importancia el tipo de cría de ganado. La carne y la leche, por ejemplo, pueden lograrse con una explotación de pastos extensiva en energía en la que las vacas, durante el periodo de vegetación, utilicen los pastizales, cuya importancia para la protección del clima se había subestimado hasta la fecha. No obstante, la carne y la leche también pueden producirse en explotaciones que utilizan un alto aporte de energía, renuncian a los pastos y alimentan a sus animales principalmente con ensilado de maíz u otros forrajes de alto contenido energético.

Consumo de energía en la agricultura

3.23

La ventaja de la agricultura, a saber, que la energía solar se transforma directamente en energía utilizable, va disminuyendo cuanto mayor sea la energía procedente de combustibles fósiles que se incorpore al proceso de producción o cuantos menos productos vegetales utilice el ser humano de manera directa y, en vez de ello, estos se «ennoblezcan» convertidos en productos animales.

3.24

Mientras que, por ejemplo, las explotaciones que funcionan con criterios ecológicos renuncian al uso de fertilizantes minerales y de productos fitosanitarios de origen industrial solubles en el agua, su utilización deteriora el balance climático y energético de la agricultura tradicional.

3.24.1

Algunos estudios comparativos sobre el consumo de materias primas y de energía en la agricultura y también sobre el almacenamiento de carbono demuestran que la agricultura ecológica requiere por término miedo un aporte energético y de nitrógeno menor que el de la agricultura tradicional. Incluso si se cuenta con que la agricultura tradicional logra en general mayores rendimientos, la agricultura ecológica muestra un potencial menor de emisiones de gases de efecto invernadero (16). Por consiguiente, el Gobierno federal de Alemania considera que el fomento de la agricultura ecológica respalda la protección del clima (17).

3.24.2

Otros estudios arrojan algunos resultados diferentes.

3.25

Por lo tanto, el CESE también pide a la Comisión que, aunque los datos aún sean a veces escasos y contradictorios, analice con detenimiento cómo se distinguen las formas de uso agrarias y no agrarias por su incidencia en el clima, al objeto de deducir a continuación opciones de acción, por ejemplo, en el marco de la política de ayudas.

La contribución de la agricultura a la solución de los problemas del cambio climático

3.26

En consecuencia, la agricultura puede aportar contribuciones de variada índole para emitir menos gases de efecto invernadero, como ya es el caso hoy en día. Entre ellas se cuentan, por ejemplo, las siguientes: renunciar a la conversión en tierras de cultivo de las superficies de bosques, pantanos, humedales y pastizales, así como reducir las emisiones de óxido nitroso y de metano gracias a un laboreo del suelo cuidadoso y, en la medida de lo posible, su cubrición permanente (cultivos intermedios), llevar a cabo la rotación de cultivos de varios componentes (por ejemplo, para minimizar los problemas de plagas), utilizar abonos adaptados, etc.

3.27

Durante largo tiempo el aporte energético apenas se consideró un problema, ya que se podía obtener con facilidad y de manera barata. El CESE estima que es muy necesario prestar en el futuro más atención a prácticas agrarias más eficientes energéticamente y fomentarlas de manera más intensa. En tal sentido, la agricultura ecológica y las denominadas producciones de bajos insumos (por ejemplo, el pastoreo extensivo) pueden realizar una contribución.

3.28

Se han obtenido numerosos resultados prometedores con los llamados «cultivos mixtos». Por ejemplo, en un mismo suelo se cultivan diversos tipos de cereales conjuntamente con leguminosas y plantas oleaginosas, lo que lleva a disminuir el uso de abonos y pesticidas, al tiempo que aumenta la biodiversidad y se favorece la formación de humus.

3.29

La gestión del humus reviste una importancia decisiva para la protección del clima. Con vistas al futuro deberá intentarse alcanzar un nivel de humus lo más estable y elevado posible, sobre todo en las superficies cultivadas, lo cual requiere con frecuencia modificar la rotación de cultivos. El CESE pide a la Comisión que evalúe y, si procede, utilice los estudios existentes conjuntamente con las instituciones de investigación de los Estados miembros, a fin de buscar y apoyar los mejores procedimientos posibles.

3.30

También debería prestarse atención a la importancia que debería otorgarse a la gestión tradicional del estiércol. Asimismo, deberá aclararse si lo que se denomina utilización integral de las plantas, prevista en el marco de la 2a generación de biocombustibles, podría perjudicar los objetivos establecidos en materia de formación de humus.

4.   Bioenergía/Biocombustibles procedentes de la agricultura

4.1

La Presidencia francesa del Consejo ha pedido al CESE que también aborde el tema de los biocarburantes en el marco del presente dictamen. El Comité acoge por supuesto favorablemente este deseo, al tiempo que se remite también a sus dictámenes (18) sobre el asunto, en los que fundamenta detalladamente su posición crítica hacia la estrategia reconocible actualmente en materia de biocarburantes.

4.2

Debido a las altas emisiones de CO2 del carbón, del petróleo y del gas natural, se empieza a pensar con razón en utilizar las energías vegetales de manera más directa. El CESE se ha pronunciado en varias ocasiones globalmente a favor del uso de las bioenergías, pero quisiera señalar una vez más algunos principios básicos que considera necesarios.

4.2.1

El CESE señala que el derecho a una alimentación adecuada está explícitamente reconocido como componente importante de los derechos humanos. La producción de alimentos básicos debe tener prioridad frente a la producción de energía.

4.2.2

Además, es importante que no exista presión para introducir cultivos energéticos en superficies que actualmente constituyen grandes reservas de carbono y son muy importantes para la biodiversidad. El CESE se congratula de que la Comisión haya reconocido la necesidad de respetar criterios de sostenibilidad para los cultivos destinados a la producción de energía. El CESE estudiará detalladamente en su dictamen sobre la propuesta de Directiva la cuestión de si son suficientes los criterios de sostenibilidad contenidos en la propuesta de Directiva sobre las energías renovables o si, por el contrario, deben considerarse insuficientes. El CESE se pronuncia a favor de que los criterios de sostenibilidad pertinentes sean válidos en general para todos los combustibles, con independencia de su origen, así como para los piensos.

4.2.3

En Europa existe un gran potencial energético en la valorización de los residuos agrícolas y, por ejemplo, de la biomasa procedente de la conservación del paisaje, que actualmente sólo se aprovecha de manera limitada porque salen más rentable económicamente los cultivos específicos (con alta intensidad energética) destinados a la producción de energía. A este respecto se han dado hasta ahora señales erróneas en la política de fomento.

4.2.4

En el uso de la bioenergía debe prestarse atención a la máxima eficiencia. Por ejemplo, carece de sentido producir biogás del maíz cultivado con un alto consumo energético si el calor residual resultante de la producción de electricidad no encuentra ninguna salida. En ese caso, se desperdicia alrededor de 2/3 de la energía realmente obtenida.

4.2.5

En la actualidad se producen sobre todo cultivos energéticos que requieren previamente un alto consumo de energía, y las plantas y los aceites obtenidos se transforman en un nuevo proceso industrial con alto consumo energético. Esto hace que muchos biocarburantes tengan un balance energético neto y climático escasamente positivo o incluso negativo.

4.2.6

Por este motivo, en su estudio titulado «Los biocarburantes en el contexto europeo» (Biofuels in the European Context), el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión pone en duda que pueda alcanzarse el objetivo fijado por la Comisión de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la incorporación de un 10 % de biocombustibles. Otros estudios (19) llegan a resultados similares.

4.2.7

El estudio del CCI presenta una idea central, que en opinión del CESE debe convertirse en un principio político. La biomasa obtenida debería utilizarse allí donde resulte más útil. La palabra clave es «eficiencia» (20). ¿Por qué ha de modificarse industrialmente la estructura molecular de las plantas consumiendo una gran cantidad de energía cuando éstas también pueden servir directamente para el aprovechamiento energético? El CCI explica que en las centrales térmicas y eléctricas fijas de la UE se consume tanto petróleo como en los vehículos diésel. Si en ellas se utilizaran cultivos energéticos, con 1 MJ de biomasa se podría sustituir alrededor de 0,95 MJ de petróleo fósil. No obstante, 1 MJ de biomasa sólo sustituye a entre 0,35 y 0,45 MJ de petróleo crudo si se introduce en el sector del transporte.

4.2.8

Sin embargo, es posible reducir las emisiones de gas de efecto invernadero del sector del transporte optando por utilizar vehículos eléctricos que funcionen con la energía procedente de la incineración de la biomasa.

4.3

En su Dictamen sobre el tema «La combinación energética en los transportes» (21), el CESE explica que el motor de combustión será sustituido por el motor eléctrico en el sector del transporte. No tiene sentido utilizar de manera tan poco eficiente la energía vegetal, como se vislumbra en el ámbito de los biocarburantes.

4.4

En un estudio comparativo del Empa (22) se calcula que para que un Volkswagen Golf pueda recorrer 10 000 km es necesaria una superficie cultivada de soja de 2 062 m2 para biodiésel. En cambio, los paneles solares producirían la energía necesaria para estos 10 000 km en una superficie de 37 m2, unas sesenta veces inferior a la superficie del cultivo de soja.

4.5

También debe cuestionarse el «refinamiento» de los aceites vegetales para introducirlos en motores de combustión: ¿Por qué no se adaptan los motores a la estructura molecular de las plantas? Mientras tanto se han desarrollados motores, por ejemplo para tractores y camiones, que funcionan con aceite vegetal puro y que respetan todos los valores de emisión establecidos y previstos por la UE. Debería apoyarse con mayor intensidad las innovaciones de este tipo.

4.6

Los aceites necesarios para dichos motores pueden producirse en cultivos mixtos, transformarse a nivel regional y utilizarse de manera descentralizada. Esto significa que los agricultores podrían no sólo producir su propia energía motriz mediante procedimientos de bajo insumo respetuosos con el medio ambiente y con el clima, sino también poner en marcha nuevos circuitos energéticos. ¡No serían necesarios procesos de transformación industriales con un alto consumo energético!

4.7

Por lo tanto, el CESE considera que Europa no necesita una estrategia propia en materia de biocarburantes, sino una estrategia de aprovechamiento de la biomasa mejor pensada, que pueda luchar mejor contra el cambio climático y crear más puestos de trabajo que la estrategia de biocarburantes que se perfila actualmente, que se basaría sobre todo en la importación de cultivos energéticos.

5.   Empleo basado en una agricultura y una política agrícola que luchen contra el cambio climático

5.1

No cabe duda de que el cambio climático amenaza, por un lado, a la agricultura en algunas partes de Europa, pero por otro lado ofrece una oportunidad para este sector y los trabajadores europeos si se toma en serio el papel de la agricultura y ésta desempeña la función que le corresponde en la reorientación de la política de lucha contra el cambio climático.

5.2

La agricultura sigue siendo una fuente de empleo importante en la UE. La Comisión ha abordado ampliamente en una Comunicación la evolución del empleo en el medio rural (23). Destaca que, a pesar del porcentaje de trabajo agrícola globalmente bajo registrado en las regiones rurales, se trata de un sector muy importante. Prevé que hasta 2014 el empleo (calculado como el equivalente de empleos a tiempo completo) en la agricultura experimentará un descenso, pasando de los 10 millones actuales a unos 4 a 6 millones de trabajadores.

5.3

Mientras tanto, no obstante, se ha pronosticado que muchos países europeos sufrirán escasez de mano de obra cualificada, en particular de mano de obra capaz de asumir funciones directivas en una empresa o utilizar tecnología compleja. La falta de atractivo de los puestos de trabajo existentes agrava además la falta de mano de obra. El Comité ya ha señalado expresamente esta circunstancia y ha dejado claro que debe producirse un debate cualitativo sobre el trabajo (24).

El potencial de empleo de la bioenergía

5.4

En un estudio realizado en 2006 por la Agencia Europea del Medio Ambiente se estudia el potencial que ofrece la biomasa producida de manera ecológica para fines energéticos en Europa. Si se incluye la biomasa procedente de los desechos (como la basura) y de la silvicultura, en 2030 podría satisfacerse entre el 15 % y el 16 % de las necesidades energéticas básicas previstas para la UE-25. De esta manera podrían garantizarse o crearse entre 500 000 y 600 000 puestos de trabajo en el medio rural.

5.5

La posibilidad de creación y el número de nuevos puestos de trabajo que conlleva la producción de bioenergías depende de manera decisiva de la elección de la estrategia. El Comité consultivo científico del Ministerio Federal de Agricultura de Alemania espera que los mayores efectos en el empleo y la protección del clima se produzcan cuando se haga hincapié en la producción de bioenergía en centrales térmicas de cogeneración y en instalaciones de calefacción que utilicen las virutas de madera y el biogás procedente del estiércol y los residuos. Si, por el contrario, el fomento de la bioenergía desplaza a la cría de animales o si —como puede observarse— hace que se dependa de biocarburantes de importación, el balance del empleo en el medio rural pasará a ser negativo.

5.6

Los ejemplos de adaptación con éxito a circuitos bioenergéticos cerrados demuestran que la producción de determinadas formas de bioenergía puede resultar rentable, ecológica y tener una repercusión social para la agricultura y los mercados de trabajo regionales. (los municipios de Mureck y Güssing (ambos en Austria) o Jühnde (Alemania) cuentan con un grado de abastecimiento de energías renovables de hasta el 170 %). A este balance ecológico impresionante se une un efecto positivo para el mercado de trabajo local (artesanía), donde aún no se han contabilizado los puestos de trabajo de los agricultores que suministran las materias primas (25).

5.7

Puesto que cabe esperar que las diferencias de renta y bienestar entre los centros urbanos y el medio rural sigan aumentando, debe prestarse especial atención a la política de empleo en las zonas rurales. La producción sostenible de cultivos energéticos y su transformación en energía puede garantizar y crear puestos de trabajo en el campo si el valor añadido se queda en la región correspondiente.

Garantizar la calidad del empleo agrario

5.8

El objetivo de la protección del clima solo puede lograrse con mano de obra cualificada. Para ello, las empresas deben ofrecer a los trabajadores el marco de formación adecuado.

Establecer y consolidar las normas sociales

5.9

La opinión general es que la demanda de biomasa importada procedente de países en desarrollo y emergentes seguirá aumentando. Además, las posibles ventajas derivadas de los costes no pueden comprarse mediante la destrucción de los entornos vitales ecológicos y sociales en los países productores. Por lo tanto, en la producción de bioenergía deberán respetarse las normas laborales básicas y de seguridad en el trabajo de la OIT (26).

Participación de los trabajadores y de los sindicatos

5.10

Las transformaciones estructurales en la agricultura influirán considerablemente en la calidad de los puestos de trabajo y de las rentas. Por este motivo, en este proceso de transformación debe contarse con los trabajadores y los sindicatos. Puesto que los modelos de cogestión en Europa son muy diferentes, debería contarse más con la participación de los trabajadores agrarios en las estructuras europeas y nacionales existentes. Esto debe hacerse sobre todo con miras a que mediante estas formas de comunicación e intercambio de ideas puedan garantizarse y mantenerse los puestos de trabajo.

5.11

El Comité para el diálogo social europeo en la agricultura, existente desde 1999, es un órgano de expertos y asesoramiento cualificado en las cuestiones relativas al empleo y al futuro desarrollo de los nuevos cometidos de la agricultura. El CESE recomienda a la Comisión que refuerce esta función también con miras a la política de lucha contra el cambio climático. A escala nacional, debería reforzarse el papel de los interlocutores sociales en los comités de acompañamiento del desarrollo del medio rural como expertos en las cuestiones agrícolas relevantes para el clima.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

Del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Piénsese en los incendios de Grecia en 2007, que, por ejemplo, destruyeron plantaciones de olivos.

(2)  COM(2007) 414 final de 18.7.2007, Dictamen DO C 224 de 30.8.2008, p. 67, aprobado el 29 de mayo de 2008.

(3)  COM(2007) 722 final.

(4)  CO2 eq. = carbono equivalente.

(5)  Cool Farming: Climate impacts of agriculture and mitigation potential, estudio de Greenpeace, diciembre de 2007.

(6)  Fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente, Informe 5/2007 de la AEMA.

(7)  IPCC, Grupo de trabajo III, capítulo 8 (2007), Agricultura.

(8)  Incluida la problemática de los piensos.

(9)  Los suelos son, después de los mares, los mayores almacenadores de carbono. Véanse algunos datos al respecto (aunque el CESE es consciente de que a veces existen divergencias mayores): las tierras de cultivo contienen alrededor de 60 toneladas de carbono por hectárea, los pastos o los suelos forestales, el doble (en el caso de los bosques se debe evaluar además la cantidad de carbono almacenada en los árboles); en una hectárea de pantano se almacenan hasta 1 600 toneladas de carbono.

(10)  A título de ejemplo: la producción de soja se destina a los piensos de los ganaderos europeos; la producción del aceite de palma o de jatrofa para fines energéticos (biocarburantes).

(11)  Yacimientos de petróleo, de carbono y de gas, la biomasa en superficie, el carbono almacenado en los suelos y los océanos.

(12)  Por ejemplo, los criterios de la condicionalidad («cross compliance»).

(13)  «N2O release from agro-biofuel production negates global warming reduction by replacing fossil fuels» in Atmos. Chem. Phys. Discuss, 7, 11191–11205, 2007.

(14)  Alrededor de 3 300 millones de toneladas de CO2 eq. al año.

(15)  Existencias de ganado vacuno en el mundo: 1 297 millones de cabezas (en 1990), 1 339 millones de cabezas (2004), UE (25): 111,2 millones de cabezas (en 1990), 86,4 millones de cabezas (2004), China: 79,5 millones de cabezas (en 1990), 106,5 millones de cabezas (en 2004).

(16)  Véase, entre otros, el volumen dedicado a Klimaschutz und Öko-Landbau («La protección del clima y la agricultura ecológica») en Ökologie & Landbau, número 1/ 2008.

(17)  Respuesta del Gobierno federal a la pregunta oral del Grupo BÜNDNIS 90/Die Grünen sobre el tema «Agricultura y protección del clima», documento 16/5346, punto 13.

(18)  DO C 44 de 16.2.2008, p. 34, y Dictamen TEN/338 sobre la propuesta de Directiva «Energías renovables» COM(2008) 19 final, en proceso de elaboración.

(19)  Por ejemplo, el Comité consultivo científico del Ministerio de Agricultura alemán.

(20)  DO C 162, de 25.6.2008, p. 72.

(21)  DO C 162, de 25.6.2008, p. 52.

(22)  El Empa es un instituto de investigación de materiales y tecnología. Forma parte de la Universidad Técnica de Zürich (Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich, ETH).

(23)  COM(2006) 857 final «El empleo en las zonas rurales: colmar el déficit de puestos de trabajo».

(24)  DO C 120, de 16.5.2008, p. 25.

(25)  Véase información más detallada a este respecto en www.seeg.at.

(26)  www.ilo.org/global/What_we_do/InternationalLabourStandards/lang--es/index.htm.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/66


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero»

COM(2008) 16 final — 2008/0013 (COD)

(2009/C 27/15)

El 13 de febrero de 2008, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de junio de 2008 (ponente: Sr. ADAMS).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 124 votos a favor, 2 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El valor del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) se determinará en función de su impacto en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de su importancia y valor de modelo para impulsar una acción mundial o convertirse en un sistema comprehensivo y mundial. En este contexto:

El CESE acoge favorablemente el paso que permite subastar más derechos de emisión, ya que se ajusta al principio de que quien contamina paga, evita ganancias inmerecidas, incentiva y financia instalaciones y productos con niveles bajos de carbono y favorece la innovación.

Dado que falta un acuerdo internacional eficaz sobre el cambio climático que imponga la obligación de reducir las emisiones a todas las industrias globalmente para evitar la «fuga de carbono», deberían tenerse en cuenta medidas para proteger los sectores y subsectores concretos que hacen un consumo intensivo de energía y que son vulnerables a la competencia internacional. El RCCDE de la UE no debe tener un impacto negativo en la competitividad de la industria comunitaria.

Se debería preparar y adoptar un reglamento sobre subastas lo antes posible para evitar incertidumbres innecesarias.

La Comisión debería presentar propuestas sobre cómo puede lograrse el compromiso de pasar de un objetivo del 20 % al 30 % de reducción en caso de un acuerdo internacional.

No deberían escatimarse esfuerzos para influir y constituir una plataforma común con la legislación sobre el sistema con fijación previa de límites máximos (cap and trade) que está apareciendo en los Estados Unidos y otros países de la OCDE.

El transporte marítimo se debería integrar en el RCCDE si la Organización Marítima Internacional no presenta urgentemente propuestas eficaces.

1.2

El régimen de comercio de derechos de emisión debe verse como una herramienta que impulsa una economía con menos emisiones de carbono y promueve la protección, adaptación y atenuación climáticas.

Si se facilitan derechos de emisión de forma gratuita, debería hacerse en el marco riguroso de una evaluación y objetivos basados en los resultados.

Al menos el 50 % de los ingresos derivados de las subastas de derechos de emisión debería utilizarse obligatoriamente para apoyar las medidas estipuladas en el artículo 10.3 a-f).

Deberían suprimirse los posibles factores disuasorios que pudieran limitar la contribución y el crecimiento de la cogeneración (producción combinada de calor y electricidad, PCCE) y los sistemas de calefacción urbana eficientes.

Debe darse mayor prioridad de la que concede el paquete de la Comisión a las acciones en el ámbito de la silvicultura como los sumideros de carbono, la deforestación y el uso de la tierra.

1.3

El RCCDE debería intentar minimizar los obstáculos burocráticos y lograr claridad y transparencia.

Las medidas incluidas en la propuesta cuyo desarrollo compete actualmente al proceso de comitología requieren una atención y clarificación urgentes.

La Comisión debería estudiar la posibilidad de aumentar —de 10 000 a 25 000 toneladas— el límite de exclusión para instalaciones pequeñas, siempre que existan medidas equivalentes y compensatorias.

1.4

El RCCDE debería considerarse como un sistema equitativo en la UE, a la vez que se reconoce la necesidad apremiante de los nuevos países industriales y menos desarrollados de crecer de manera sostenible y mitigar la pobreza.

Hay que estudiar la posibilidad de reequilibrar la carga entre los sectores cubiertos por el RCCDE y los que no lo están.

Las implicaciones de restringir el uso de los créditos de Aplicación Conjunta (AC) y del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), a falta de un acuerdo internacional, deberían revisarse.

Debe hallarse una solución a las posibles dificultades que podrían surgir en los Estados miembros de Europa Central cuyo suministro de red eléctrica procede de Rusia más que de la UE.

2.   Introducción

2.1

El RCCDE quedó establecido por la Directiva 2003/87/CE de octubre de 2003. Este sistema tiene por objeto controlar los factores que contribuyen al cambio climático, en particular los gases de efecto invernadero (GEI) antropogénico, mediante incentivos económicos para reducir las emisiones. Constituye un sistema con fijación previa de límites máximos (cap and trade) en el que se ha establecido un límite o cap a la cantidad de un contaminante (principalmente CO2) que se puede emitir. El RCCDE es el mecanismo más importante de la UE para limitar los GEI, por delante de la imposición directa sobre el carbón o la normativa directa.

3.   Principios generales

3.1

El actual RCCDE se aplica a más de 10 000 instalaciones en los sectores de la energía y de la industria, responsables en su conjunto del 40 % de los GEI de la UE. Las instalaciones reciben permisos de emisión ex ante y se les pide que cedan una serie de derechos de emisión (o créditos) que representan el derecho a emitir una cantidad específica equivalente a sus emisiones reales. La cantidad total de derechos y créditos no puede sobrepasar el límite establecido, por lo que las emisiones totales deben hallarse por debajo de tal cantidad. Las empresas que emiten más GEI que el número de derechos de emisión recibidos deben adquirir créditos a las que contaminan menos o en las subastas de otros derechos de emisión.

3.2

La transferencia de derechos de emisión se denomina comercio. En efecto, cualquier emisor dentro del sistema paga una tasa por contaminar; además, se recompensa a toda instalación que reduzca las emisiones más de lo requerido. De este modo, teóricamente, los que pueden reducir emisiones fácilmente de la manera más barata lo harán, logrando la reducción de contaminación con el menor coste posible para la sociedad. En el RCCDE un «derecho» equivale al derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono equivalente por un periodo especificado, y los otros GEI se convierten en equivalentes de CO2.

3.3

Los Estados miembros también pueden permitir el uso de créditos de proyectos de ahorro de emisiones en terceros países como si fueran derechos de emisión. Tales proyectos tienen que ser reconocidos por la Aplicación Conjunta (AC) o el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) de Kioto.

4.   Periodos de comercio del RCCDE

4.1   Primer periodo de comercio del RCCDE: 1 de enero de 2005-31 de diciembre de 2007

4.1.1

La primera fase de aprendizaje estableció la infraestructura para el comercio de los derechos de emisión pero la asignación de excesivos derechos por los Estados miembros le restó eficacia en gran medida. (Para la primera y la segunda fases los Estados miembros elaboraron Planes Nacionales de Asignación (PNA) que indican un número total de emisiones y cuántos derechos de emisión recibe cada instalación). En este primer periodo de comercio se dio una gran variación en el precio de los derechos de emisión, con una caída del precio del carbón antes del final del periodo.

4.1.2

Se hicieron muchas críticas al RCCDE respecto de los métodos de asignación inicial y de la utilización de los ingresos; del nivel del límite; de problemas de equidad, complejidad, control y aplicación; del riesgo de fomentar el traslado de importantes industrias emisoras a países no regulados; del valor, la credibilidad y la fiabilidad de los créditos AC/MDL y de la imposición futura de los costes de producción desventajosos. Resultó evidente que en las revisiones del RCCDE deberían abordarse estas cuestiones para que el sistema ganara en credibilidad de cara tanto a la industria como a las ONG.

4.2   Segundo periodo de comercio del RCCDE: 1 de enero de 2008-31 de diciembre de 2012

4.2.1

Esta fase se aplica a los 27 Estados miembros en su totalidad y coincide con el primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto y los requisitos para reducir los GEI. Hasta el día de hoy, el precio de los derechos de emisión ha mantenido de manera constante una tendencia al alza que anima de manera clara a adoptar medidas de reducción. El precio actual (mayo de 2008) se sitúa en torno a los 25 € por tonelada. Para este periodo la Comisión ha llevado a cabo una evaluación sistemática de los límites propuestos por los Estados miembros basada en las emisiones verificadas y, a resultas de ello, se han fijado límites a las emisiones de los sectores del RCCDE inferiores en una media del 6,5 % a los niveles de 2005. En el segundo periodo de comercio ha habido poco margen de maniobra para cambios o modificaciones en el sistema, si bien los emisores continúan respondiendo al programa y realizando adaptaciones de manera activa. La verificación de los datos y la experiencia de comercio sigue multiplicándose, lo que, en su mayor parte, confirma el valor del concepto subyacente del sistema.

4.3   Tercer periodo de comercio del RCCDE 2013-2020

4.3.1

En la actualidad la Comisión propone cambios importantes al RCCDE que se aplicarán en esta fase. Con tal fin se propone modificar la Directiva 2003/84/CE.

5.   Resumen de la propuesta de modificación de la Directiva

5.1

Si bien el RCCDE ha creado el mayor mercado único del carbono del mundo (1), la asignación excesiva de derechos de emisión (gratuitos) en los PNA supuso un retraso que de manera manifiesta contravino el objetivo de reducción eficiente de emisiones en los sectores del RCCDE, a escala de la UE. En el marco del firme compromiso para reducir los GEI, el RCCDE revisado se considera fundamental en la medida en que proporciona una señal sobre el precio de carbono a largo plazo, lo que posibilita incentivar inversiones que provoquen pocas emisiones de carbono y transforma a Europa en una economía con niveles bajos de GEI.

5.2

Las modificaciones:

incorporarán un límite a los derechos de emisión en toda la UE en lugar de 27 límites nacionales y los PNA dejarán de existir;

aumentarán considerablemente el porcentaje de derechos de emisión subastados y armonizarán las normas de asignación gratuita para promover las tecnologías de bajo consumo de carbono;

establecerán parte de los derechos que se subastan en función de la renta per cápita;

racionalizarán las definiciones clave y mejorará la claridad jurídica y técnica;

incluirán nuevos sectores (petroquímico, del amoníaco y del aluminio) y nuevos GEI (óxido nitroso y perfluorocarburos), aumentando la cobertura en un 6 %;

permitirán que queden excluidas del RCCDE las instalaciones más pequeñas, sujetas a medidas compensatorias;

establecerán normas para utilizar los créditos que se derivan de proyectos AC/MDL.

5.3

A partir de 2013, los derechos de emisión decrecerán anualmente (2) hasta llegar a un 21 % de reducción de los GEI en el sector del RCCDE de la UE en 2020, en comparación con 2005. Este proceso de reducción continuará en la cuarta fase (2021-2028) con el mismo ritmo. Simultáneamente se subastarán más derechos de emisión, a partir de un 60 % en 2013. Se propone que el sector de producción de electricidad no reciba ningún derecho de emisión gratuito para que así tenga que adquirir todos los derechos en subasta o en el mercado secundario a partir de 2013, con una supresión general progresiva de los derechos de emisión gratuitos en otros sectores a partir de 2020. Se aplicarán excepciones a aquellos sectores en los que se considere que existe un riesgo importante de «fuga de carbono»; es decir, de traslado a países sin restricciones comparables en términos de emisiones, y que, por tanto, aumentarían las emisiones globalmente. Esos sectores podrán obtener derechos de emisión gratuitos de hasta el 100 %. La decisión al respecto se adoptará en 2011. Los Estados miembros se encargarán de realizar las subastas. Además, se les animará, aunque no se les obligará, a invertir los ingresos en políticas respetuosas con el medio ambiente.

5.4

El régimen garantiza que los créditos de los regímenes de Aplicación Conjunta o del Mecanismo de Desarrollo Limpio (AC/MDL) que los operadores de la UE adquieran actualmente podrán ser utilizados hasta 2020. La cantidad total que podrá ser utilizada durante ese periodo es equivalente a la cantidad total cuya utilización haya sido permitida en el segundo periodo de comercialización; es decir, 1 400 millones de derechos de emisión, que equivale a una tercera parte del objetivo global de reducción. Cuando la UE intensifique sus esfuerzos de reducción como consecuencia de un pacto internacional sobre el cambio climático, el 50 % de los esfuerzos adicionales podrá ser conseguido a través de los créditos de los regímenes de Aplicación Conjunta o del Mecanismo de Desarrollo Limpio (AC/MDL).

5.5

Aunque no se permitan los créditos por uso del suelo («sumideros de carbono» como los bosques), se permitirán los créditos nacionales de los regímenes de ahorro de emisiones no cubiertos por el RCCDE, siempre y cuando se establezcan normas claras.

5.6

Se han adoptado medidas para que el RCCDE de la UE se asocie con otros sistemas de comercio a fin de estimular el desarrollo de un sistema universal.

5.7

A condición de que se celebre un acuerdo internacional, la cantidad de derechos de emisión permitidos en los RCCDE podrá ser reducida de conformidad con ese acuerdo, mientras que se aumentarán las posibilidades de recurrir a Mecanismos para un Desarrollo Limpio (MDL).

5.8

El 5 % de los derechos de emisión estará reservado para las nuevas instalaciones que se incorporen al sistema después de 2013. Es probable que las emisiones de los aviones se conviertan en parte del RCCDE hacia el final del segundo periodo, pero este tema es objeto de una propuesta separada (3).

5.9

No existen disposiciones que incluyan el transporte marítimo en los RCCDE.

6.   Observaciones generales

6.1

El RCCDE no es un ejercicio académico ni una modalidad de impuesto «verde». Combina elementos de un mercado liberalizado con un enfoque regulador y de orientación general negociada y ajustada a través de un proceso político. Las distintas empresas podrán elegir si quieren reducir sus emisiones y cómo, y deberán seleccionar el método menos costoso para cumplir la normativa en materia de contaminación. El principal papel del RCCDE es, por tanto, crear incentivos que reduzcan el coste inherente a la realización del objetivo de reducción de la contaminación. El CESE apoya plenamente este enfoque.

6.2

Se estima que el coste que tendrá la realización del actual objetivo de reducción de la contaminación, para estabilizar los GEI en la atmósfera en 450-550 ppm en 2050, gira en torno al 1 % del PIB mundial. La ausencia de medidas eficaces podría reducir el PIB mundial en un 20 % (4). No obstante, el continuo flujo de datos empíricos e investigación (5) señala que la producción de GEI se acelera, que la capacidad de absorción del planeta mengua y que surgen serias dudas sobre la adecuación de los objetivos de reducción.

6.3

El RCCDE aspira a ejercer un liderazgo definitivo en lo que debe llegar a ser un esfuerzo mundial. Este proceso se está produciendo en un entorno global, ya que la atmósfera es un bien común mundial. Por lo tanto, la evaluación del sistema no puede excluir sus interacciones y su impacto en los contaminadores mundiales.

6.4

Es preciso destacar que la legislación elaborada en los Estados Unidos, que posiblemente entrará en vigor con el nuevo gobierno, se basará en un sistema de comercio con fijación previa de unos límites máximos («cap-and-trade») que tendrá características similares. La posibilidad de que se establezca un programa conjunto entre Estados Unidos y la UE representa un paso extremadamente importante hacia un régimen mundial, como lo serían los vínculos con otros regímenes propuestos en países de la OCDE.

6.5

Así pues, el CESE presta especial atención al papel que desempeña el RCCDE en cuanto al impacto de manera equitativa y sostenible en la reducción mundial de los GEI. ¿Esto demuestra que la acción europea es creíble y eficaz? En este contexto hay que señalar que el objetivo de la UE de lograr una reducción del 20 % en las emisiones de GEI en 2020 en comparación con los niveles de 1990 (subyacente en el RCCDE y en las propuestas de reparto de la carga) es inferior a la banda de reducción, entre el 25 y el 40 % para los países industrializados, que la UE apoyó en la Conferencia de Bali sobre el Cambio Climático, celebrada en diciembre de 2007. La Comisión aplica los objetivos acordados en el Consejo de Primavera Europeo de 2007 sin debatir si ese nivel de reducción es realmente suficiente para lograr los objetivos mundiales o si simplemente se trata de la máxima reducción que puede aceptarse, dado el equilibrio de intereses políticos y económicos a corto plazo de los Estados miembros. El CESE concluye que las pruebas acumuladas sobre el cambio climático exigen que se reajusten los objetivos para lograr mayores reducciones en las emisiones de los GEI.

6.6

El CESE apoya la iniciativa de subastar más derechos de emisión. Las subastas son conformes con el principio de que «quien contamina paga», evitan beneficios inmerecidos y generan fondos que podrán ser invertidos en instalaciones y productos con bajo nivel de carbono, por lo que favorecen la innovación.

6.7

Actualmente existen muchas cuestiones sin resolver que afectan a empresas europeas en general. Estas cuestiones giran en torno al RCCDE revisado que impone desventajas competitivas a la industria, en particular respecto a los nuevos países en proceso de industrialización fuera de la UE. Esos países argumentan, con cierta razón, que es preciso tener en cuenta dos siglos de industrialización occidental y de emisiones de GEI contributivas, así como su capacidad para sacar de la pobreza a importantes sectores de su población. Un acuerdo mundial que aspire a resolver estas cuestiones tendrá que contar con que los consumidores y la industria de los países OCDE apoyan y comprenden mejor estos factores.

7.   Observaciones específicas

7.1

Si se pretende que el RCCDE de la UE se convierta en una norma global para el comercio de carbono, es fundamental que el régimen sea lo más sólido y eficaz posible. Por consiguiente, el CESE propone:

7.1.1

La asignación de derechos de emisión gratuitos a determinados grandes sectores y subsectores con un consumo intenso de energía que sean vulnerables a la competencia internacional únicamente debería considerarse cuando no exista un acuerdo internacional eficaz sobre cambio climático que imponga la obligación de reducir las emisiones a todas las industrias globalmente. El RCCDE de la UE no debe tener un impacto negativo en la competitividad de la industria comunitaria.

7.1.2

Si fuese posible, se debería tomar una decisión previa sobre los sectores que, debido al riesgo de fuga de carbono, recibirán derechos de emisión gratuitos. Estos sectores deberán ser identificados antes de junio de 2010, pero la decisión debería adoptarse con anterioridad, coincidiendo con la Directiva, a fin de evitar incertidumbres en las condiciones de inversión y para que dichos sectores puedan elaborar los planes necesarios a largo plazo.

7.1.3

A pesar de que las subastas pasarán a ser el método principal de asignación de derechos de emisión, casi no existen indicaciones sobre cómo han de organizarse. La referencia a no introducir un reglamento sobre subastas hasta el 31 de diciembre de 2010 aporta una incertidumbre suplementaria para todos los participantes en el RCCDE de la UE, habida cuenta de las fuertes inversiones pendientes necesarias en el sector de la energía.

7.1.4

Hay que estudiar la posibilidad de reequilibrar la carga entre los sectores cubiertos por el RCCDE y los que no lo están. El CESE se pregunta si la distribución de las obligaciones de reducción entre los sectores cubiertos por el RCCDE (-21 % en comparación con los niveles de 2005) y los demás (-10 % en comparación con los niveles de 2005) está justificada. Las investigaciones (6) muestran que en algunos sectores no cubiertos por el RCCDE, en particular en los dos más importantes, la construcción y el transporte, existe la posibilidad de reducir las emisiones a cero o incluso de lograr costes negativos. Además, se trata de sectores en los que el riesgo de fuga de carbono es relativamente bajo o inexistente. Asimismo, el sector de la construcción tiene un gran potencial de creación de empleo en la UE.

7.1.5

Todos los derechos de emisión asignados al transporte aéreo serán subastados cuando este sector se incorpore al régimen (7).

7.1.6

A la luz del aumento de emisiones de GEI procedentes del transporte marítimo (1 120 millones de toneladas en total, el doble de las emisiones de la aviación (8)), la Comisión debería proponer medidas para incluir al transporte marítimo en el RCCDE si la Organización Marítima Internacional no presenta urgentemente propuestas eficaces.

7.1.7

Los ingresos obtenidos con la subasta de los derechos de emisión, actualmente estimados en 50 000 millones de euros anuales hasta 2020, deberían ser utilizados, en bastante mayor medida, para financiar las medidas de protección, mitigación y adaptación medioambiental, con especial hincapié en los países vulnerables y menos desarrollados, y para financiar la investigación y el desarrollo. La sugerencia en la propuesta (apartado 3 del artículo 10) de una asignación del 20 % es insuficiente y desperdicia la oportunidad de estimular el cambio a una economía con baja intensidad de carbono. El CESE recomienda que se aumente al 50 % de los ingresos como mínimo. Se debería intentar respaldar el papel desempeñado por la silvicultura, la repoblación forestal y la prevención de la deforestación en la UE y en otros lugares en los que se ha demostrado que constituyen eficaces sumideros de carbono.

7.1.8

Las medidas en la propuesta cuyo desarrollo es actualmente objeto del procedimiento de comitología deberían ser más claras y transparentes.

7.1.9

La Comisión debería estudiar la posibilidad de aumentar —de 10 000 a 25 000 toneladas— el límite de exclusión para instalaciones pequeñas, siempre que existan medidas equivalentes y compensatorias.

7.1.10

La propuesta debería indicar de forma más clara la manera en que, una vez que se alcance un acuerdo internacional, la UE cumplirá su compromiso de seguir reduciendo las emisiones de CO2 de un 20 % a un 30 %.

7.1.11

Para evitar un impacto negativo en el crecimiento y la contribución de los regímenes de cogeneración, los Estados miembros deberán revisar sus tarifas reguladas.

7.1.12

Respecto de las instalaciones de calefacción urbana, se deberían adoptar medidas para impedir que se desincentiven los ejemplos eficaces de esos programas.

7.1.13

Es preciso hallar una solución a las posibles dificultades que podrían surgir en aquellos Estados miembros de Europa Oriental cuyo suministro de red eléctrica procede de Rusia y no de la UE.

7.1.14

Convendría revisar periódicamente la actual propuesta de limitar la posibilidad de utilizar créditos de los regímenes de Aplicación Conjunta o del Mecanismo de Desarrollo Limpio (AC/MDL) a la existencia de un acuerdo internacional, sobre todo a la luz de las repercusiones negativas que tendría para el desarrollo de mercados internacionales de capital destinados a financiar esos programas.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Banco Mundial, State and Trends of the Carbon Market, mayo de 2007.

(2)  De 1 974 millones de toneladas de CO2 a 1 720 millones de toneladas.

(3)  Dictamen del CESE, DO C 175 de 27.7.2007, p. 47.

(4)  The Stern Review 2006.

(5)  De conformidad con el observatorio Mauna Loa en Hawai, los niveles de CO2 en la atmósfera ya alcanzan los 387 ppm, el nivel más elevado de los últimos 650 000 años, como mínimo.

(6)  Vattenfall/McKinsey, The Climate Map

http://www.vattenfall.com/www/ccc/ccc/Gemeinsame_Inhalte/DOCUMENT/567263vattenfall/P0271636.pdf

(7)  De conformidad con la anterior recomendación del Comité en el documento DO C 175 de 27.7.2007, p. 47.

(8)  Informe de la OMI de febrero de 2008.


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/71


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el esfuerzo que habrán de desplegar los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020»

COM(2008) 17 final — 2008/0014 (COD)

(2009/C 27/16)

El 11 de febrero de 2008, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el esfuerzo que habrán de desplegar los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de junio de 2008 (ponente: Sr. Morkis).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 116 votos a favor, 2 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Síntesis de las observaciones y recomendaciones del CESE

1.1

El Comité Económico y Social Europeo acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión Europea de lucha contra el cambio climático, en la que se pide a los Estados miembros que compartan el esfuerzo de cumplir el compromiso de la Comunidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de fuentes no cubiertas por la Directiva 2003/87/CE (fuentes no cubiertas por el régimen para el comercio de los derechos de emisión de la UE (RCCDE)) entre 2013 y 2020.

1.2

El Comité reconoce y apoya el destacado papel de la UE en las negociaciones internacionales para alcanzar compromisos de protección del medio ambiente y del clima. A través de sus propios compromisos, la UE da ejemplo e intenta animar a otros países a que adopten medidas similares.

1.3

El Comité considera que la sociedad civil tiene un papel esencial a la hora de llevar a la práctica la Decisión y de cumplir los compromisos contraídos por los países afectados. Los Estados miembros deberían trabajar más para promover las iniciativas de la sociedad civil destinadas a contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y buscar formas de respaldar tales iniciativas:

la sociedad civil en conjunto podría desempeñar un papel clave en la aplicación de esta Decisión. Por tanto, es preciso difundir más los requisitos de la Decisión y su forma de aplicarla en cada Estado miembro;

también es preciso aumentar la atención que se presta a las campañas educativas para sensibilizar a la opinión pública y que comprenda la necesidad de un esfuerzo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero;

igualmente es crucial formar a expertos y aumentar la conciencia pública en los ámbitos del ahorro energético, la protección del medio ambiente y el cambio climático.

1.4

El Comité cree que las medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero deben aplicarse de tal modo que se proteja e incluso se potencie la competitividad económica de Europa a largo plazo. La demanda de desarrollo de las energías renovables y de productos y formas de producción eficientes desde el punto de vista energético crecerá en todo el mundo, y Europa está en buena posición para lograr una ventaja competitiva y convertirse en líder mundial en muchos de estos campos. La UE y los Estados miembros deben apoyar la investigación y el desarrollo en estos ámbitos.

1.5

Según establece el apartado 3 del artículo 3 de la Decisión propuesta, los Estados miembros podrán deducir del año siguiente una cantidad igual al 2 % de su propio límite de emisiones de gases de efecto invernadero o, si sus emisiones están por debajo del límite establecido en el apartado 2, podrán trasladar al año siguiente el exceso de reducción. Esta disposición es rígida en exceso, puesto que un período de un año no ofrece la flexibilidad necesaria para llevar a la práctica proyectos a gran escala y conseguir buenos resultados. Esto reviste una importancia particular para los Estados miembros más pequeños que apliquen proyectos de reducción de gases de efecto invernadero a gran escala.

La Comisión propone que cada Estado miembro prepare un plan para alcanzar sus objetivos nacionales. No obstante, las emisiones anuales medias de gases de efecto invernadero durante el período 2013-2020 no deberían ser superiores a las emisiones anuales medias del período 2005-2020. En opinión del Comité, deberá haber un seguimiento periódico a escala nacional y europea de la puesta en práctica de tales planes, a fin de detectar precozmente las posibles divergencias y aplicar medidas correctivas.

1.6

El Comité cree que, para aumentar la eficiencia económica global del compromiso de la Comunidad y con vistas al cumplimiento de los objetivos comunes con los menores costes, en la Decisión debería preverse que, sobre la base de acuerdos interestatales bilaterales, los Estados miembros tengan la posibilidad de transferir parte de su cuota de emisiones de gases de efecto invernadero a otro Estado miembro.

1.7

El Comité considera que, empleando instrumentos flexibles en aquellos proyectos concebidos para garantizar la aplicación conjunta del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), debe conseguirse el equilibrio entre, por una parte, las acciones de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y, por otra, el sentido de la solidaridad de cara a la introducción de medidas para reducir las emisiones en los países en desarrollo. No obstante, la utilización de instrumentos flexibles sólo será apropiada cuando verdaderamente reduzcan las emisiones globales de gases de efecto invernadero: no deben fomentar la transferencia de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE a países no pertenecientes a la UE.

1.8

El Comité respalda los compromisos contraídos y aprueba que el esfuerzo se reparta entre los Estados miembros. Cree que la opinión pública ha de estar mejor informada sobre los principios en que se apoya este esfuerzo compartido. En las disposiciones para compartir esfuerzos es preciso valorar las circunstancias concretas de cada país, los costes que supone la reducción de las emisiones y el impacto en la competitividad y el desarrollo de ese país. La Decisión para un esfuerzo compartido debe lograr que el coste sea proporcional al PIB de cada país.

1.9

El Comité solicita a la Comisión que instaure un régimen de cumplimiento en cuyo marco se prevean penalizaciones contra los Estados miembros que superen las cuotas de emisión establecidas.

2.   Introducción: el documento de la Comisión

2.1

El 23 de enero de 2008 la Comisión Europea dio a conocer un paquete de propuestas para combatir el cambio climático y promover las energías renovables.

2.2

El objetivo de la propuesta de la Comisión es poner en práctica el acuerdo alcanzado en la reunión del Consejo Europeo de los días 8 y 9 de marzo de 2007, en virtud del cual la Unión Europea deberá reducir antes de 2020 sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 % respecto de las de 1990 y, en la misma fecha, contar con una cuota del 20 % de energías renovables en su consumo energético.

2.3

El esfuerzo total para la reducción de gases de efecto invernadero está dividido entre los sectores incluidos en el RCCDE y los no incluidos. En el caso de las emisiones de los sectores incluidos en el RCCDE, la Comisión propone para 2020 una reducción del 21 % respecto de los valores de 2005 y una reducción de aproximadamente el 10 % respecto de los valores de 2005 para los sectores no incluidos en el RCCDE. En conjunto, estas reducciones supondrán un descenso del –14 % respecto de 2005, que equivale a un descenso del –20 % respecto de 1990.

2.4

El Consejo anunció objetivos aún más ambiciosos siempre que se alcanzara un acuerdo global y completo para el período posterior a 2012, que otros países desarrollados aceptaran reducciones similares de las emisiones y que los países más avanzados desde el punto de vista económico realizaran una contribución adecuada, según sus respectivas responsabilidades y capacidades. Dentro de estos parámetros, la Comunidad debería aspirar a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero un 30 % antes de 2020.

2.5

La presente propuesta de Decisión determina la contribución de los Estados miembros para que la Comunidad cumpla su compromiso de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero entre 2013 y 2020 cuando tales emisiones procedan de fuentes no cubiertas por la Directiva 2003/87/CE (fuentes excluidas del RCCDE).

2.6

La propuesta de Decisión establece normas para determinar la contribución de los Estados miembros para que la Comunidad cumpla su compromiso de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero entre 2013 y 2020.

2.7

La Comisión considera, además, que los esfuerzos para reducir los gases de efecto invernadero deben repartirse entre los Estados miembros, teniendo en cuenta sus diferencias económicas y de PIB per cápita. Así pues, los Estados miembros que hoy tienen un PIB per cápita relativamente bajo pero grandes expectativas de crecimiento en el futuro deberían estar autorizados a emitir más gases de efecto invernadero en 2020 que en 2005.

2.8

A la luz de la diferenciación propuesta, la Comisión recomienda establecer ciertos límites para cada país, aunque no se exigirá a ningún Estado miembro que reduzca en 2020 sus emisiones de gases de efecto invernadero más de un 20 % menos que en 2005 ni se le permitirá aumentarlas en 2020 más de un 20 % por encima de los valores de 2005.

2.9

La Comisión estipula que todos los Estados miembros deben limitar de aquí a 2020 sus emisiones de gases de efecto invernadero de fuentes no cubiertas por la Directiva 2003/87/CE en el porcentaje que se les haya asignado en el anexo a la Decisión respecto de sus emisiones en el año 2005.

2.10

La idea de la Comisión es que las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero deben producirse todos los años entre 2013 y 2020. Sin embargo, también hay un cierto grado de flexibilidad, ya que se permite a cada Estado miembro deducir del año siguiente una cantidad igual al 2 % de su propio límite de emisiones de gases de efecto invernadero. Además, si sus emisiones están por debajo del límite que le corresponde, se podrá trasladar al año siguiente el exceso de reducción.

2.11

Cada Estado miembro limitará anualmente esas emisiones de gases de efecto invernadero de manera lineal a fin de asegurar que dichas emisiones no superan el nivel máximo correspondiente a ese Estado miembro en 2020 según lo especificado en el anexo de la Decisión.

2.12

Para ofrecer más flexibilidad a los Estados miembros en el cumplimiento de sus compromisos, fomentar el desarrollo sostenible en terceros países —especialmente en los países en desarrollo— y ofrecer certidumbre a los inversores, la Comisión propone que los Estados miembros puedan seguir utilizando los créditos del MDL con el fin de contribuir a garantizar un mercado para esos créditos incluso después de 2012.

2.13

Para contribuir a garantizar ese mercado y más reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero dentro de la UE y, de ese modo, avanzar en la consecución de los objetivos comunitarios respecto de las energías renovables, la seguridad energética, la innovación y la competitividad, se propone permitir a los Estados miembros, en tanto no se alcance un acuerdo internacional sobre cambio climático, el uso anual de los créditos resultantes de los proyectos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en terceros países, con un máximo de la cantidad equivalente al 3 % de las emisiones de cada Estado miembro procedentes de fuentes no cubiertas por el RCCDE en 2005. Esta cantidad máxima equivale aproximadamente a una tercera parte del esfuerzo de reducción de cualquier Estado miembro en 2020. Deberá permitirse que cada Estado miembro transfiera la parte no utilizada de ese porcentaje a otros Estados miembros.

2.14

La Comisión cree que, una vez firmado un futuro acuerdo internacional sobre cambio climático, los Estados miembros sólo deberán aceptar créditos de reducción de emisiones de los países que hayan ratificado dicho acuerdo y previa definición de un enfoque común.

2.15

La Comisión considera asimismo que, tras firmar la Comunidad el futuro acuerdo internacional sobre cambio climático, los límites de emisiones de los Estados miembros deberán ajustarse al nuevo compromiso de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero suscrito en ese acuerdo.

2.16

En sus informes anuales presentados con arreglo al artículo 3 de la Decisión 280/2004/CE, los Estados miembros notificarán sus emisiones anuales resultantes de la aplicación del artículo 3 y la utilización de los créditos conforme al artículo 4. Los Estados miembros deberán presentar también una actualización de los progresos previstos antes del 1 de julio de 2016.

3.   Observaciones generales

3.1

La iniciativa de la Comisión Europea de lucha contra el cambio climático, en la que se pide a los Estados miembros que compartan el esfuerzo de cumplir el compromiso de la Comunidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de fuentes no cubiertas por la Directiva 2003/87/CE (fuentes no cubiertas por el régimen para el comercio de los derechos de emisión de la UE (RCCDE)) entre 2013 y 2020 es un eslabón importante en la cadena de decisiones tomadas para luchar contra el cambio climático.

3.2

El Comité está convencido de que esta Decisión ayudará a la Comunidad a cumplir su deber de proteger el medio ambiente y luchar contra el cambio climático. La política comunitaria en este ámbito debe garantizar una reducción considerable de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la imposición a los Estados miembros de requisitos obligatorios y unas estrictas verificaciones de su cumplimiento.

3.3

Al mismo tiempo, el Comité desea llamar la atención sobre el hecho de que la eficacia de la Decisión del Parlamento y del Consejo sobre el esfuerzo compartido para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero depende en gran medida de los otros dos componentes del paquete sobre la energía y el cambio climático: la Directiva sobre fuentes de energía renovables y la Directiva RCCDE. Esto significa que ha de tener una sinergia directa, pues toda modificación de uno influirá en los demás.

3.4

Los compromisos de la Comunidad deberán ajustarse si se alcanza un acuerdo internacional. Hay grandes esperanzas depositadas en las negociaciones iniciadas en Bali (Indonesia) en diciembre de 2007, ya que pueden ser de la máxima importancia para las acciones a escala global hasta 2020. Sería de gran ayuda concluir esas negociaciones y lograr un acuerdo para la protección del clima en la conferencia sobre el cambio climático que se celebrará en Copenhague en 2009. También se confía en avanzar en esta cuestión en la cumbre sobre el clima que deberá celebrarse antes en Poznań (Polonia).

3.5

Es muy positivo que la UE haga el papel de adalid en estas negociaciones. A través de sus propios compromisos, la UE da ejemplo e intenta animar a otros países a que tomen medidas similares. Aunque países emergentes como China, India o Brasil lógicamente no están dispuestos a reducir sus emisiones, sí pueden controlar el aumento relacionado con el crecimiento económico. El CESE anima a la Comisión a que haga cuanto esté en su mano para lograr un acuerdo internacional (posterior a Kioto) que comprometa a los países desarrollados a que reduzcan en un 30 % sus emisiones de gases de efecto invernadero antes de 2020 en comparación con los valores de 1990. Ello estaría en línea con las previsiones del cuarto informe del IPCC, que calcula que se necesita una reducción del 25-40 % respecto de 1990 antes de 2020 para limitar el calentamiento global a 2° C más que antes de la era industrial. En caso de que pueda alcanzarse este acuerdo internacional, será, por supuesto, necesario reexaminar tanto esta como las demás propuestas del paquete de la Comisión sobre energía y cambio climático, a fin de adecuar sus objetivos a la meta más estricta. Por ello, es importante que todos los interesados reconozcan que los objetivos actualmente propuestos para 2020 representan solamente el primer paso y que serán necesarios en su momento objetivos más estrictos, posiblemente a partir de 2020 y, sin duda, en años posteriores, y que planifiquen a partir de esta base.

3.6

El Comité considera que las medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero deberían aplicarse de manera que protejan e incluso potencien la competitividad económica de Europa a largo plazo. El desarrollo de energías renovables y de productos y modos de producción eficientes desde el punto de vista energético tendrá una demanda cada vez mayor en el mundo, y Europa está bien situada para lograr una ventaja competitiva al ser líder mundial en muchos de estos ámbitos. Este desarrollo debe recibir de la UE y de los Estados miembros apoyo para I+D. Igualmente es crucial formar a expertos y aumentar la concienciación pública en los ámbitos del ahorro energético, la protección del medio ambiente y el cambio climático.

3.7

La sociedad civil tiene un papel esencial a la hora de llevar a la práctica la Decisión y de cumplir los compromisos contraídos por los países afectados. Los Estados miembros deberían trabajar más para promover las iniciativas de la Comunidad concebidas para contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y buscar formas de respaldar tales iniciativas:

La sociedad civil en conjunto podría tener un papel clave en la aplicación de esta Decisión. Por tanto, es preciso difundir más los requisitos de la Decisión y su forma de aplicarla en cada Estado miembro.

También es preciso aumentar la atención que se presta a las campañas educativas para sensibilizar a la opinión pública y que comprenda la necesidad de un esfuerzo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Igualmente es crucial formar a expertos y aumentar la concienciación pública en los ámbitos del ahorro energético, la protección del medio ambiente y el cambio climático.

4.   Observaciones específicas

4.1

El Comité considera que, empleando instrumentos flexibles en aquellos proyectos concebidos para garantizar la aplicación conjunta del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), debe conseguirse el equilibrio entre, por una parte, las acciones de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y, por otra, el sentido de la solidaridad de cara a la introducción de medidas para reducir las emisiones en los países en desarrollo. No obstante, la utilización de instrumentos flexibles sólo será apropiada cuando verdaderamente reduzcan las emisiones globales de gases de efecto invernadero: no deben fomentar la transferencia de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE a países no pertenecientes a la UE.

4.2

La Comisión propone que los Estados miembros puedan seguir utilizando los créditos del MDL con el fin de contribuir a garantizar un mercado para esos créditos incluso después de 2012. El Comité expresa su inquietud ante la calidad de las reducciones certificadas de emisiones (RCE) resultantes del MDL y propone que, si los Estados que inviertan (en proyectos iniciados antes de 2013) van a seguir beneficiándose del MDL, se revise la referencia y se compruebe para determinar si el proyecto continúa siendo adicional. En el caso de proyectos de MDL nuevos que esté previsto incluir en la contribución de un Estado miembro al esfuerzo compartido para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, sólo deberán contemplarse aquellos proyectos que utilicen la mejor técnica existente como referencia.

4.3

La Comisión menciona sólo el principio general de que los países con un PIB per cápita elevado deben asumir el compromiso de una mayor reducción, mientras que los países con un PIB per cápita más bajo no tendrán tantas restricciones. Sin embargo, es muy posible que incluso si tienen un PIB per cápita similar, en términos relativos, distintos países precisen esfuerzos distintos para conseguir los mismos resultados en la reducción de sus emisiones. En las disposiciones para compartir esfuerzos es preciso valorar las circunstancias concretas de cada país, los costes que supone la reducción de las emisiones y el impacto en la competitividad y el desarrollo de ese país. La Decisión para un esfuerzo compartido debe lograr que el coste sea proporcional al PIB de cada país.

4.4

El Comité señala, además, una flagrante incoherencia en el texto de la Decisión. La Comisión propone 2005 como año de referencia para evaluar los esfuerzos de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, y 2020 como final del período. Según el subapartado segundo del artículo 3, cada Estado miembro limitará anualmente sus emisiones de gases de efecto invernadero de manera lineal. Al mismo tiempo, según el subapartado primero de este mismo artículo, cada Estado miembro garantizará que en 2013 sus emisiones totales de gases de efecto invernadero no reguladas por la Directiva 2003/87/CE no rebasen sus emisiones medias anuales de gases de efecto invernadero procedentes de esas mismas fuentes durante los años 2008, 2009 y 2010, notificadas y comprobadas con arreglo a la Directiva 2003/87/CE y a la Decisión 280/2004/CE. Esto significa que 2008, 2009 y 2010 serán años de referencia para evaluar la situación en 2013.

4.5

Según establece el apartado 3 del artículo 3 de la Decisión propuesta, los Estados miembros podrán deducir del año siguiente una cantidad igual al 2 % de su propio límite de emisiones de gases de efecto invernadero o, si sus emisiones están por debajo del límite establecido en el apartado 2, podrán trasladar al año siguiente el exceso de reducción. Esta disposición es rígida en exceso, puesto que un período de un año no ofrece la flexibilidad necesaria para llevar a la práctica proyectos a gran escala y conseguir buenos resultados. Esto reviste una importancia particular para los Estados miembros más pequeños que apliquen proyectos de reducción de gases de efecto invernadero a gran escala.

La Comisión propone que cada Estado miembro elabore un plan para alcanzar su objetivo nacional. No obstante, las emisiones anuales medias de gases de efecto invernadero durante el período 2013-2020 no deberían ser superiores a las emisiones anuales medias del período 2005-2020. El Comité considera importante que la aplicación de estos planes sea objeto de un seguimiento periódico a nivel nacional y europeo, para que cualquier divergencia pueda identificarse a tiempo y sea posible adoptar medidas correctoras.

4.6

El Comité cree que, para aumentar la eficiencia económica global del compromiso de la Comunidad y con vistas al cumplimiento de los objetivos comunes con los menores costes, en la Decisión debería preverse que, sobre la base de acuerdos interestatales bilaterales, los Estados miembros tengan la posibilidad de transferir parte de su cuota de emisiones de gases de efecto invernadero a otro Estado miembro.

4.7

El Comité solicita a la Comisión que instituya un régimen de cumplimiento, en cuyo marco se prevean penalizaciones contra los Estados miembros que superen las cuotas de emisiones establecidas.

4.8

Por otra parte, por lo que se refiere a la distribución geográfica equitativa de los proyectos, el punto c del apartado 1 del artículo 4 no es suficientemente concreto en cuanto a la aplicación de medidas sobre la compra de créditos.

4.9

Para aplicar esta Decisión, la Comisión debería facilitar a los Estados miembros orientaciones para la actuación, instrumentos y otras medidas. Un buen primer paso sería elaborar una guía con ejemplos de algunos éxitos ya conseguidos en la UE.

4.10

Para alcanzar el objetivo de esta Decisión, el Comité recomienda a los Estados miembros utilizar los Fondos Estructurales y de Cohesión para proyectos que no produzcan o incluso reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero.

4.11

Ya que para las instalaciones incluidas en el RCCDE está prevista en el próximo período de asignación 2013-2020 una subasta de los certificados de derechos de emisión, se obtendrán así los fondos necesarios para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en sectores no incluidos en el RCCDE. Una parte de los fondos obtenidos de ese modo deberían destinarse a aquellos sectores económicos que estén esforzándose por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El resto debería consignarse a un fondo de solidaridad para países en desarrollo y adjudicarse a proyectos de adaptación al cambio climático en esos países.

Bruselas, 9 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/75


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican las Directivas del Consejo 85/337/CEE y 96/61/CE, y las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006»

COM(2008) 18 final — 2008/0015 (COD)

(2009/C 27/17)

El 8 de febrero de 2008, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican las Directivas del Consejo 85/337/CEE y 96/61/CE, y las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006.».

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de junio de 2008 (ponente: Sr. WOLF).

En su 446o Pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 9 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 138 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

Contenido:

1.

Síntesis y conclusiones

2.

Introducción

3.

Propuesta de la Comisión

4.

Observaciones generales

5.

Observaciones particulares

1.   Síntesis y conclusiones

1.1

La captura y almacenamiento a largo plazo del dióxido de carbono (CO2) emitido en la utilización (por combustión) de fuentes de energía fósil (CAC) constituiría una contribución esencial a la protección del clima. En consecuencia, es conveniente intentar desarrollar con rapidez esta técnica a fin de que pueda utilizarse lo antes posible.

1.2

El Comité acoge favorablemente la propuesta de Directiva de la Comisión en tanto que condición necesaria para el desarrollo y utilización de la CAC, y respalda ampliamente su contenido.

1.3

La presente Directiva aborda los aspectos esenciales de esta técnica y propone normas al respecto, en particular sobre la seguridad de las personas y el medio ambiente, así como sobre las responsabilidades derivadas. Con ello refuerza también la aceptación por parte de los ciudadanos y tiene en cuenta sus preocupaciones en materia de seguridad.

1.4

El desarrollo del conjunto de la cadena de valor de la CAC, que incluye la captura, el transporte y el almacenamiento del CO2, apenas da sus primeros pasos, se encuentra aún en una fase exploratoria. Las disposiciones reglamentarias de la presente Directiva deben tener en cuenta este extremo y algunos puntos deberán adaptarse en consecuencia.

1.5

Asimismo, a fin de permitir una aplicación rápida de los proyectos iniciales, algunos puntos de la Directiva deberían modificarse a fin de que resulten más fáciles de gestionar tanto para las autoridades públicas nacionales como para las empresas dispuestas a invertir, y para ofrecer a éstas seguridad de planificación e incentivos para emprender iniciativas. Estos puntos incluyen, entre otros, aspectos referentes a la responsabilidad, la naturaleza y el alcance de las inversiones financieras en materia de seguridad.

2.   Introducción

2.1

A raíz de las decisiones del Consejo de marzo de 2007 sobre la protección del clima y la seguridad del abastecimiento energético, la Comisión propuso una serie de medidas, en forma de documentos separados, para cumplir los objetivos formulados en las decisiones del Consejo. El núcleo central de estas medidas es la eficiencia energética, el desarrollo de fuentes de energía renovables, así como el desarrollo y la utilización de tecnologías innovadoras en estos ámbitos. Sobre cada uno de estos temas el Comité ha elaborado dictámenes específicos (1).

2.2

En este contexto, los métodos que posibilitan una reducción sostenible de los gases de efecto invernadero emitidos por la utilización de fuentes de energía a base de combustibles fósiles también desempeñan un papel importante. Este es el objeto del presente dictamen, que trata de la propuesta de Directiva de la Comisión relativa al almacenamiento geológico del dióxido de carbono (CO2).

2.3

El dictamen se completará con otro dictamen del Comité, dedicado a otra técnica similar, sobre la Comunicación de la Comisión (2)«Apoyar la demostración temprana de la producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles».

3.   La propuesta de la Comisión

3.1

Habida cuenta de: (i) la creciente demanda de energía a nivel internacional, que con toda probabilidad será satisfecha principalmente gracias a los combustibles fósiles, y (ii) el objetivo de reducir en un 50 % de aquí a 2050 las emisiones de CO2 a escala mundial, y en un 60-80 % en los países industrializados, la Comisión considera indispensable explotar todas las opciones posibles de reducción del nivel de emisiones. En este contexto adquiere una importancia esencial la captación y el almacenamiento del CO2 (CAC) (3).

3.2

A raíz de la solicitud del Consejo Europeo de marzo de 2007, la presente propuesta de la Comisión pretende dar respuesta al objetivo de elaborar el marco técnico, económico y reglamentario necesario para garantizar la promoción de técnicas de CAC respetuosas del medio ambiente. Se orienta en particular a establecer el marco reglamentario, apoyado en el fundamento jurídico del apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE. La propuesta prevé una simplificación de la legislación y de los procedimientos administrativos aplicados por las autoridades públicas (de la UE o nacionales).

3.3

Se tienen en cuenta las disposiciones ya existentes, como las Directivas 96/61/CE, 85/337/CEE, 2004/35/CE y 2003/87/CE, y en caso necesario se adaptan.

3.4

Contenido concreto de la propuesta de la Comisión:

3.4.1

En el capítulo 1 se establecen el objetivo y el ámbito de aplicación, y se incluyen también las definiciones.

3.4.2

El capítulo 2 incluye la selección de los emplazamientos y los permisos de exploración. Corresponde a los Estados miembros determinar las zonas destinadas al almacenamiento, así como las normas de concesión de los permisos de exploración.

3.4.3

El capítulo 3 está dedicado a los permisos de almacenamiento y a sus diversas condiciones, así como a las competencias de la Comisión de la UE en la materia. Cabe destacar la evaluación del impacto ambiental, que incluye el análisis de los efectos y la consulta pública.

3.4.4

El capítulo 4 incluye la explotación, el cierre y las obligaciones tras el cierre de los emplazamientos, así como los criterios de aceptación de CO2, los requisitos de control y de notificación, las inspecciones, las medidas necesarias en caso de irregularidades o de fugas, y la constitución de una garantía financiera.

3.4.5

El capítulo 5 contiene las disposiciones relativas al transporte y al almacenamiento.

3.4.6

El capítulo 6 está dedicado a las disposiciones generales sobre la autoridad competente, la cooperación transfronteriza, las sanciones, la notificación a la Comisión Europea, las modificaciones y los procedimientos de comitología aplicables.

3.4.7

El capítulo 7 recapitula las modificaciones que deben efectuarse en otros actos legislativos, incluidas las adaptaciones necesarias de la normativa sobre el agua y a los residuos. También se definen las condiciones suplementarias para la autorización de nuevas centrales.

3.4.8

El anexo I presenta los criterios detallados para la caracterización de los emplazamientos y la evaluación de los riesgos previstos en el artículo 4. El anexo II define los criterios concretos para el seguimiento. La Comisión Europea puede modificar los anexos, pero el Parlamento Europeo tiene en ese caso derecho de codecisión.

4.   Observaciones generales

4.1

El Comité ha señalado ya en diversas ocasiones (4) que disponer de energía asequible es una condición vital e irrenunciable para la sociedad moderna y constituye la condición previa de todos los servicios de base. A este respecto reviste especial importancia el desarrollo de tecnologías innovadoras (5).

4.2

Por tanto, el Comité acoge favorablemente la propuesta de Directiva de la Comisión en tanto que condición necesaria para el desarrollo y la utilización de la CAC, y respalda ampliamente su contenido.

4.3

A este respecto, el Comité ha señalado anteriormente (6) que los combustibles fósiles como el carbón, el gas natural y el petróleo constituyen actualmente la espina dorsal del abastecimiento energético europeo y mundial (7), y que su importancia quizás no disminuirá en las próximas décadas.

4.4

Esto no está en contradicción con el objetivo declarado de aumentar significativamente el porcentaje de energías renovables. En efecto, incluso teniendo en cuenta que de aquí a 2020 el objetivo es utilizar en un 20 % como mínimo las energías renovables en la UE (8), para garantizar la cobertura del 80 % restante (y del 50 % restante a partir de 2050) durante bastantes décadas seguirá siendo necesario utilizar en grado considerable la energía procedente de otras fuentes.

4.5

Hasta ahora entre las distintas fuentes de energía renovables, sólo es posible utilizar la energía hidráulica y la biomasa (9), para producir electricidad adaptada al nivel de la demanda, en tanto que la disponibilidad de las energías eólica y solar se ve limitada a causa de su dependencia de las condiciones climáticas. Es preciso dedicar más esfuerzos a continuar su desarrollo y utilización, para lo cual es necesario desarrollar posibilidades de almacenamiento adecuadas y económicamente ventajosas. No obstante, estos aspectos son objeto de dictámenes separados del Comité.

4.6

De lo anterior se sigue que, para garantizar la seguridad del abastecimiento básico, como complemento o en sustitución de la energía nuclear (10), sigue siendo indispensable disponer de un gran número de centrales eléctricas a base de combustibles fósiles. Además, para compensar las fluctuaciones de la producción de energía eólica, también será necesario un número cada vez mayor de centrales eléctricas que puedan adaptarse con la suficiente rapidez, con el fin de que haya disponible —en positivo o en negativo— una cantidad suficiente de reservas.

4.7

Para la producción de energía destinada a las puntas de consumo y a las reservas se recurre fundamentalmente a centrales de gas e hidroeléctricas dotadas de bombeo. El potencial de desarrollo de este tipo de centrales, no obstante, está limitado, dado que los emplazamientos geográficos adecuados ya están en gran medida utilizados.

4.8

El abastecimiento de base y a medio plazo recae principalmente, además de las centrales nucleares, en las centrales de carbón. Dado que algunos Estados miembros han renunciado a utilizar la energía nuclear, la utilización de carbón para producir electricidad ha adquirido una importancia aún mayor.

4.9

Así pues, la cuestión radica en limitar en la medida de lo posible las emisiones de CO2 aun utilizando carbón. A este respecto se abren dos grandes vías de desarrollo, que tienen distinto grado de desarrollo tecnológico y distintos efectos: por una parte, centrales eléctricas dotadas de eficiencia aún mayor y, por otra parte, centrales equipadas con CAC (11), en las que la mayoría del CO2 producido no llega a la atmósfera, pero en las hay que contar con una pérdida importante, pero inevitable, de eficiencia para cubrir el gasto energético suplementario que entraña el sistema. Además, es preciso seguir desarrollando técnicas para capturar el CO2 emitido en los procesos de producción industrial.

4.10

El desarrollo de la CAC, que incluye la captación, el transporte y el almacenamiento del CO2, se encuentra en una fase inicial, en ocasiones aún exploratoria. En cambio, el rendimiento de las técnicas convencionales de producción de energía, pese a que aumenta progresivamente, poco a poco también alcanza ya el límite de lo físicamente posible. Considerando la urgente necesidad de sustituir la capacidad de producción de las centrales en las próximas décadas, el Comité recomienda adoptar un enfoque pragmático, en el que las dos tecnologías puedan desarrollarse en paralelo. Así como el desarrollo de una capacidad de rendimiento cada vez mayor puede orientarse en función del mercado, las tecnologías de CAC (tanto para las centrales como para las infraestructuras) aún necesitan apoyo suplementario durante la fase de demostración y comercialización.

4.11

La tecnología de CAC se desarrolla en varias direcciones: como tecnología integrada en las centrales en las que —en los procesos de gasificación del carbón— se capta el CO2 antes del proceso de combustión o en las que se emplea el procedimiento denominado de oxyfuel (en el que el CO2 se enriquece y después se captura); y en los procedimientos que utilizan la técnica de «poscombustión», en la que el CO2 se separa de los demás gases de la combustión (proceso denominado «lavado del CO2»). Este último método, si se desarrolla adecuadamente, es idóneo para ser instalado en las nuevas centrales de alto rendimiento, siempre que estén diseñadas para utilizarlo (capture ready). Estas variantes tecnológicas tienen en común el hecho de que el CO2 captado en la central debe transportarse a otro emplazamiento adaptado para su almacenamiento.

4.12

El CO2 sólo puede almacenarse en formaciones geológicas adecuadas y seguras. En el estado actual de la investigación, los emplazamientos que se consideran primordialmente son los acuíferos salinos profundos, y los yacimientos agotados de petróleo o de gas; las minas de carbón abandonadas parecen menos adecuadas. Para evitar las fugas, es importante disponer de terrenos de recubrimiento intactos de gran superficie (con los menores canales posibles de conexión con la superficie).

4.13

Cuando el emplazamiento de almacenamiento se selecciona según las normas de la Directiva y la gestión está a cargo de profesionales, se puede asegurar que los riesgos inherentes al almacenamiento son muy escasos. Así, si la formación de almacenamiento es adecuada, es casi imposible que se produzca una «liberación» súbita de grandes cantidades de CO2 en la atmósfera (12). Del mismo modo, cabe excluir por completo el riesgo inducido por un movimiento sísmico, ya que la presión de almacenamiento debe escogerse de modo que no pueda romper la roca y el terreno de recubrimiento del almacenamiento (13), que deben permanecer intactos para el uso al que están destinados.

4.14

Para la aceptación social y política de este método, la cuestión del almacenamiento seguro y a largo plazo del CO2 es crucial.

4.15

El Comité considera, pues, de suma importancia que tanto la Comisión como los Estados miembros informen plenamente a los ciudadanos de todos los aspectos de esta nueva técnica, y que los ciudadanos sean partícipes de la toma de decisiones en un proceso de diálogo transparente. Para ello deberán facilitarse los procedimientos adecuados.

4.16

El CESE desea proponer al final de este capítulo otra medida preventiva. Su objeto es la posibilidad de que surjan necesidades de CO2 en un futuro lejano, ya sea para un uso actualmente no previsible como sustancia química fundamental, o bien como variable en el marco de los ciclos climáticos «naturales» de larga duración (14). Por esta razón, el CESE recomienda, como medida preventiva suplementaria para garantizar la sostenibilidad, que se lleve a cabo un almacenamiento seguro de CO2, pero que a la vez se tenga en cuenta —en el marco de los planes de cierre—, la posibilidad de una reemisión controlada, al menos parcialmente, o que se prevea la existencia de documentación sobre las posibilidades técnicas de una reemisión potencial desde los complejos de almacenamiento específicos. Por supuesto, debe darse prioridad a la máxima seguridad y estanqueidad posible de los almacenamientos.

4.17

En conjunto, el Comité apoya la propuesta de Directiva de la Comisión y se pronuncia sobre alguno de sus pormenores en el siguiente capítulo.

5.   Observaciones particulares

5.1

La propuesta de Directiva contiene las disposiciones reglamentarias fundamentales necesarias para que los titulares de las instalaciones de CAC dispongan del marco legal que se requiere; no obstante, en algunos puntos los requisitos necesarios parecen ir más allá lo de indispensable.

5.2

Por otro lado, en algunos puntos todavía sería preciso aportar alguna clarificación a fin de permitir su aplicación y garantizar la seguridad jurídica.

5.3

De conformidad con la propuesta de la Comisión, el CO2 capturado y almacenado se acreditará en el régimen de comercio de los derechos de emisión como CO2«no emitido» y, por lo tanto, no deberá entregarse ningún derecho de emisión de CO2 (considerando 23, en el que se hace referencia a la Directiva 2003/87/CE). Por lo tanto, esta disposición abre la puerta —aunque ello siga siendo insuficiente en la fase de demostración— a un incentivo basado en el mercado para la inversión en instalaciones de CAC.

5.3.1