1.1.

En virtud del artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de fiabilidad de las cuentas, así como de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (DAS). El Tratado también ofrece al Tribunal la facultad de completar esta declaración mediante observaciones específicas para cada ámbito principal de la actividad comunitaria.

1.2.

Los trabajos relativos a la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades Europeas han tenido por objeto obtener pruebas suficientes que permitan establecer en qué medida se han contabilizado correctamente los ingresos, los gastos y el patrimonio, y si las cuentas anuales reflejan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera a 31 de diciembre de 2007, y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería respecto del ejercicio que finalizó entonces (véanse los apartados 1.6 a 1.31).

1.3.

Los trabajos relativos a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de 2007 han tenido por objeto obtener suficientes pruebas, directas o indirectas, que permitan emitir una opinión sobre si las operaciones son conformes a la normativa o a las disposiciones contractuales aplicables y si su importe se ha calculado correctamente (véanse los apartados 1.32 a 1.54 del presente capítulo para las cuestiones de carácter horizontal y los capítulos 2 y 4 a 11 para los detalles).

1.4.

Una vez más, el Tribunal evaluó los esfuerzos efectuados por la Comisión para consolidar su sistema de control interno y el seguimiento dado a los planes de acción adoptados en el contexto del programa operativo para la realización de un marco de control interno integrado (véase el capítulo 2).

1.5.

Por otro lado, al no presentar la Comisión indicadores durante varios ejercicios, y como complemento a los facilitados para el ejercicio 2007 (9), el Tribunal facilita algunos con objeto de evaluar los avances realizados en la mejora de los controles internos, tanto en su conjunto como en cada ámbito de ingresos y gastos (véanse los anexos a este capítulo y a los capítulos 2 y 4 a 11).

1.6.

Las observaciones del Tribunal afectan a las cuentas anuales definitivas relativas al ejercicio 2007, tal y como fueron elaboradas por el contable de la Comisión [y aprobadas por esta institución] de conformidad con [el artículo 128 y] el artículo 129 del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 (10) y remitidas al Tribunal el 28 de julio de 2008. Las cuentas engloban los «estados financieros consolidados» en los que se incluye, en particular, el balance que muestra el patrimonio al final del ejercicio y los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria», en los que figuran los ingresos y gastos del ejercicio.

1.7.

Las cuentas anuales de 2007 constituyen las terceras cuentas elaboradas conforme a las normas de la contabilidad de ejercicio (o de devengo), introducidas por las Comunidades Europeas en 2005 basándose en las disposiciones del Reglamento financiero (en particular, los artículos 123 a 138). Los principales cambios constatados frente a las cuentas anuales de 2005 y 2006 son los siguientes:

—

ha aumentado el alcance de la consolidación: en 2007 son 26 las agencias consolidadas mientras que en 2005 eran 16 (24 en 2006),

—

se ha reagrupado la información facilitada sobre las diferentes formas de recuperación de los gastos indebidos puestas en práctica por la Comisión,

—

se ha procedido a una conciliación entre el resultado presupuestario y el resultado económico,

—

en este ejercicio, por vez primera, los contables de las demás instituciones y organismos entregaron al contable de la Comisión «notas de transmisión» debidamente firmadas, en su mayoría muy similares a la carta de manifestaciones de la dirección (11) remitida por el contable de la Comisión.

1.8.

El contable de la Comisión le remitió una carta de manifestaciones confirmando que, con algunas limitaciones, las cuentas definitivas son completas y fiables (véanse los apartados 1.29 y 1.31) y que la mayoría de los sistemas locales de la Comisión han sido validados (véanse, no obstante, los apartados 1.13 a 1.16).

1.9.

Debido a la transición a la contabilidad de ejercicio y a los importantes cambios ulteriores en la estructura y el contenido de las cuentas de las Comunidades Europeas, la Comisión tiene que someterse a un proceso plurianual de adaptación. En su fiscalización de las cuentas de 2007, el Tribunal prestó una especial atención a los cambios introducidos como consecuencia de la modernización en curso del sistema contable de las Comunidades (12). La fiscalización se centró en los siguientes elementos (13):

—

valorar si las medidas adoptadas en la Comisión para remediar las insuficiencias constatadas en el nuevo marco de información financiera y en los sistemas contables de determinadas instituciones y direcciones generales (14) contribuyen a obtener garantías razonables de que las cuentas ofrecen una imagen fidedigna de la situación. Para ello, se analizaron por una parte las bases de la validaciones (de conformidad con el artículo 61 del Reglamento financiero), establecidas por los ordenadores, de las cuentas de 2007 de su competencia y, por otra, la validación del contable de la metodología empleada para el cierre del ejercicio y el estado de preparación de los sistemas locales de gestión financiera existentes que proporcionan los datos para las cuentas de la Comisión (véanse los apartados 1.13 a 1.18),

—

verificar la fiabilidad de las cuentas de 2007, concentrándose en los elementos que merecieron una opinión modificada en el contexto de la declaración de fiabilidad de 2006 (15) (prefinanciaciones, facturas y declaraciones de gastos y cierre del ejercicio). A estos efectos, el Tribunal realizó exámenes analíticos y pruebas de confirmación de muestras representativas (véanse los apartados 1.23, 1.24, 1.25 y 1.26).

1.10.

El contable de la Comisión introdujo una serie de medidas destinadas a consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio modernizada. En julio de 2006 se inició un estudio experimental sobre la calidad de los datos contables que ya ha concluido, a raíz del cual, el contable de la Comisión completó una serie de medidas que fueron transmitidas a todas las direcciones generales en marzo de 2007, y cuya finalidad es mejorar el entorno del control contable en cada una de las direcciones generales. Entre dichas medidas cabe destacar el desarrollo de un análisis de riesgos en el ámbito de la contabilidad, la implantación de revisiones de cuentas basadas en el riesgo, la elaboración de manuales de contabilidad específicos y la documentación de los expedientes de cierre contable al final del ejercicio. Las medidas se aplican por primera vez en las cuentas anuales de 2007.

1.11.

Asimismo, las citadas medidas contribuyeron a reforzar el marco de la información financiera y los sistemas contables. No obstante, aún persisten algunas deficiencias que suponen un riesgo para la calidad de los datos contables (véanse los apartados 1.13 a 1.18). Además, se observó que las directrices relativas al entorno del control contable, formuladas por el contable de la Comisión, no fueron plenamente aplicadas por una serie de direcciones generales operativas en el cálculo del cierre del ejercicio.

1.11.

Aunque se han detectado deficiencias en la calidad de algunos datos contables, estas no han tenido una incidencia significativa en la fiabilidad de las cuentas.

1.12.

En el cuadro 1.1 se ofrece un seguimiento de las reservas formuladas por el Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas en la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 2006, así como otros asuntos suscitados por el Tribunal que fueron [parcialmente] resueltos o que todavía deben ser tratados en el contexto de las medidas adoptadas por la Comisión para consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio modernizada.

1.13.

Muchas direcciones generales utilizan sus propios sistemas informáticos para cuestiones de gestión financiera y para la introducción de operaciones que son enviadas al sistema contable central (ABAC) mediante una interfaz.

1.13.

Como la situación evoluciona de forma permanente, el equipo de validación de los servicios contables ha de mantenerse informado de esta evolución y ha introducido, como ya se indicó el año pasado, un procedimiento para la validación de los cambios en los sistemas locales.

1.14.

En el ejercicio 2007, los servicios del contable de la Comisión realizaron un seguimiento de las constataciones relativas al ejercicio anterior (16). Por otro lado, otros seis servicios (17) se sometieron a controles en profundidad en el marco de un enfoque cíclico destinado a cubrir la totalidad de los servicios de la Comisión a medio plazo. En otros dos servicios (18) también se practicaron controles, pero los informes correspondientes no se terminaron a tiempo para ser incluidos en el informe global de validación del contable de la Comisión relativo a 2007.

1.14.

El equipo de validación de los servicios contables se encarga de dar seguimiento a cuestiones planteadas en informes anteriores a fin de garantizar que se están aplicando las recomendaciones formuladas, asegurando así la mejora constante de la calidad de los sistemas locales de gestión financiera.

1.15.

El contable de la Comisión no pudo validar los sistemas locales de las direcciones generales de Educación y Cultura (19) y de Relaciones Exteriores (20), como se indica en su carta de manifestaciones (véase el apartado 1.8), ni tampoco pudo otorgar una validación sin reservas al sistema local de la Oficina de Cooperación EuropeAid (21) respecto del ejercicio 2007. La reserva de carácter no contable relativa al Centro Común de Investigación (22) emitida en 2006 se mantuvo para el ejercicio 2007. El número e importancia de las cuestiones de carácter horizontal y otros elementos de juicio no han variado significativamente respecto de los ejercicios anteriores (23).

1.15.

Se sigue trabajando para conseguir la validación de las Direcciones Generales de Relaciones Exteriores y de Educación y Cultura.

1.16.

La fiscalización del Tribunal permitió confirmar el fundamento de las decisiones del contable de la Comisión: los problemas y las cuestiones pendientes eran importantes.

1.17.

A raíz de la transición a la contabilidad de ejercicio, el contable de la Comisión invitó a los servicios de la Comisión a controlar a posteriori su metodología relativa al cierre del ejercicio, si procede (24), con datos procedentes de fuentes presupuestarias y de la contabilidad general a fin de comprobar la adecuación de los métodos. De las nueve direcciones generales examinadas (25), seis estaban parcialmente afectadas por estos controles que abarcaban menos del 20 % del importe total correspondiente al cierre del ejercicio, una mejoró sus procedimientos controlando y corrigiendo sus procedimientos de cierre del ejercicio (26), otras controlaron su metodología pero pospusieron sus medidas correctoras (27) y, finalmente, otras (28) no llevaron a cabo controles a posteriori de estas metodologías, lo que pudo provocar leves imprecisiones en los datos contables.

1.17.

El contable consideró que los datos contables eran suficientemente fiables para ser integrados en las cuentas definitivas.

1.18.

Algunas direcciones generales (que representan, aproximadamente, menos del 20 % del importe total correspondiente al cierre del ejercicio) establecen su cierre de cuentas respecto de los gastos devengados con arreglo a un método de pro rata temporis  (29). No obstante, si las fechas de los contratos registradas en los sistemas contables a partir de los cuales se efectúan los cálculos de cierre del ejercicio son incorrectas o no se actualizan sus cambios, el efecto en la fiabilidad de las cuentas es adverso.

1.18.

El plan de control de la calidad de la principal Dirección General concernida se centraba en las fechas de las actividades. Se examinaron 935 contratos, incluidos todos los de larga duración. Por consiguiente, los errores subsistentes sobre las fechas de las actividades se refieren a contratos de corta duración que tienen una incidencia en el cierre del ejercicio mucho menor que en los últimos años. En la muestra de 20 operaciones de esta Dirección General examinada por el Tribunal, hay 3 errores debidos a fechas de actividad incorrectas, lo que representa una mejora en comparación con los últimos años.

1.19.

Durante 2007, los servicios de la Comisión adoptaron medidas para asegurar un registro completo y correcto de los pagos relativos a nuevas prefinanciaciones y de sus garantías correspondientes, de las nuevas facturas o declaraciones de gastos abiertas, y del cierre del ejercicio.

1.20.

La fiscalización efectuada por el Tribunal sobre préstamos, inventarios, derechos de crédito a largo plazo, efectivo y equivalentes de efectivo, prestaciones a los empleados, provisiones y pasivo financiero y otros pasivos a largo plazo no dio lugar a constataciones significativas. No obstante, el Tribunal identificó ciertos errores en otros lugares, que se describen a continuación.

1.21.

La Autoridad Europea de Supervisión del GNSS (30) Europeo (ASG), agencia comunitaria creada en 2004 (31), asumió oficialmente la responsabilidad (32) de la Empresa Común Galileo (ECG) el 1 de enero de 2007. En principio, el nuevo organismo debía funcionar como una asociación mixta público-privada, pero a raíz de la decisión adoptada por el Consejo en noviembre de 2007, el programa Galileo será financiado en lo sucesivo por el presupuesto comunitario. Al final de 2007, pese a la firma de acuerdos (33) entre las partes interesadas (ECG, Agencia Espacial Europea, y Autoridad), todavía no ha culminado la transferencia de los bienes del proyecto de la ECG a la Autoridad y no se ha elaborado una lista de los activos de Galileo que posee la Agencia Espacial Europea. Por lo tanto, el Tribunal no se pronunció sobre la fiabilidad de las cuentas de la Autoridad relativas al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2007.

1.21.

A finales de 2007, pese a la firma de acuerdos entre las partes interesadas (GJU, Agencia Espacial Europea y GSA), aún no se había transferido completamente la propiedad de los bienes de los proyectos de la AEE a las Comunidades Europeas. Dada la incertidumbre que rodea la transferencia de los bienes y los retrasos registrados, las Comunidades Europeas no han asentado los bienes del programa en su balance por razones de prudencia. Estos bienes se contabilizarán una vez se hayan resuelto estos problemas de transferencia.

1.22.

En los estados financieros consolidados de las Comunidades Europeas, todas las operaciones de capital de riesgo (218 millones de euros a 31 de diciembre de 2007) se clasifican como «inversiones a largo plazo» (activos disponibles para la venta). Éstas se contabilizan a su coste histórico menos las provisiones para pérdida de valor, ya que su valor razonable no puede determinarse actualmente de manera fiable. Si bien este método de valoración es aceptable dadas las circunstancias, no se aplica con coherencia. El Tribunal constató que las pérdidas de valor se basan únicamente en las anulaciones mientras que las estimaciones provisionales de pérdida de valor de que disponía el gestor de las operaciones (Banco Europeo de Inversiones) no se habían comunicado a la Comisión (34).

1.22.

Las normas de contabilidad y de información han evolucionado considerablemente durante el periodo de los mandatos MEDA que cubren estas operaciones de capital de riesgo (OCR). El Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la Comisión han seguido la evolución y están examinando la situación conjuntamente, buscando la solución que ofrezca la mejor relación coste/eficacia y teniendo en cuenta la información disponible en función de los contratos firmados muchos años antes con los beneficiarios finales (no se incluyen, pues, las normas de información actuales). Este examen ha confirmado que el ejercicio actual de evaluación de las operaciones de capital de riesgo es una labor prolongada y difícil debido al elevado número de operaciones OCR y a la complejidad de su estructura en cascada. El BEI ha destacado asimismo que la evaluación de las operaciones OCR se lleva a cabo, en la medida de lo posible, sobre la base de las normas contables internacionales pertinentes, especialmente la NIC 39.

1.23.

La fiscalización de una muestra estadística representativa de 150 prefinanciaciones extraída de la población de prefinanciaciones registrada en el sistema contable permitió identificar un porcentaje reducido de errores desde el punto de vista de la incidencia financiera respecto de esta partida del balance. No obstante, la frecuencia de estos errores pone de manifiesto la necesidad de seguir mejorando la precisión de los datos contables básicos en las direcciones generales operativas. Los tipos de errores más comunes son los siguientes:

—

prefinanciaciones no consignadas con arreglo a los diferentes tipos de gestión que figuran en las notas a los estados financieros,

—

importes relativos a las prefinanciaciones que permanecían abiertos pese a haber sido utilizados por los beneficiarios antes de finalizar el ejercicio.

1.24.

Además, los trabajos de auditoría suplementarios de identificación y validación de las prefinanciaciones registradas revelaron los problemas siguientes en materia de exhaustividad y exactitud del balance:

1.24.

—

algunos pagos se anotaron como gastos en la cuenta de resultado económico cuando deberían haber sido anotados en el balance como prefinanciaciones,

—

algunas prefinanciaciones permanecen en el balance pese a que se disponía de información pertinente (por ejemplo, certificaciones de auditoría) para proceder a su liquidación anotando los gastos correspondientes en la cuenta de resultado económico. Asimismo, se observó falta de coherencia en el tratamiento de la liquidación de las prefinanciaciones. La Dirección General de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación procede correctamente a la liquidación de las prefinanciaciones cuando las declaraciones de gastos no se acompañan de una certificación de auditoría, mientras que la Dirección General de Investigación, en las mismas circunstancias, deja abierta la prefinanciación.

—

La Comisión coincide con el Tribunal en que constituye una buena práctica liquidar lo antes posible las prefinanciaciones abiertas y se ha marcado el objetivo de que todos sus servicios procedan de esta forma tan pronto como dispongan de documentación de apoyo suficiente. Entretanto, las anotaciones al cierre del ejercicio permiten asegurar que la práctica criticada no afecta a la fiabilidad de las cuentas.

Además, las Direcciones Generales de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación y de Investigación están cooperando para encontrar una solución común a este problema siguiendo las recomendaciones de los servicios contables.

1.25.

La fiscalización de una muestra estadística representativa de 150 facturas y declaraciones de costes de la población de cuentas a pagar registrada en el sistema contable permitió identificar un porcentaje reducido de errores. Los tipos de errores más comunes consisten en facturas o declaraciones de gastos consignadas por importes incorrectos.

1.26.

Se identificaron retrasos significativos en el tratamiento de algunas facturas y declaraciones de gastos, que repercute en las cuentas en la medida en que los retrasos en los análisis de la subvencionalidad de las facturas impide el inicio de la liquidación de las prefinanciaciones. Esta situación puede acarrear una posición inadecuada del pasivo frente a terceros y la anotación de un importe de gastos basado en un cálculo de cierre del ejercicio en lugar de un importe justificado mediante facturas ya recibidas.

1.27.

Los errores al proceder a la anotación de los pagos por tipos de gestión repercute en la exactitud del desglose de los gastos por tipos de gestión en las notas explicativas a la cuenta de resultado económico y en la información financiera por segmentos (véase asimismo el apartado 1.23).

1.28.

Las notas explicativas que acompañan las cuentas anuales contienen información suplementaria sobre el hecho de que los servicios de la Comisión o los Estados miembros puedan corregir posteriormente algunas operaciones. No obstante, las notas continúan sin identificar, en relación con cada ejercicio, los importes y ámbitos de gastos que pueden ser objeto de procedimientos suplementarios de verificación y liquidación de cuentas (35).

1.28.

Conforme al Reglamento financiero y a la reglamentación sectorial relativa a la agricultura y a los Fondos Estructurales, la Comisión tiene derecho a efectuar controles de los gastos muchos años después de que se hayan contraído. Las cuentas no deben implicar que, sobre la base de este derecho, todos los gastos afectados acabarán siendo aceptados. Si las cantidades recuperables son cuantificables, figuran en las notas 5.3 y 5.4 que acompañan a las cuentas consolidadas.

1.29.

A raíz de una recomendación del Tribunal, se introdujo más información relativa a la recuperación de los pagos indebidos en las notas explicativas a los estados financieros. Pese a ello, las notas a los estados financieros siguen sin aportar información completa ni fiable sobre las medidas de corrección financiera adoptadas por los Estados miembros, que facilitan esta información particularmente en lo relativo a los reintegros y cancelaciones, así como a las recuperaciones pendientes en el ámbito de las acciones estructurales (36). Para presentar una imagen fidedigna de la situación, el Tribunal considera que debe facilitarse información adecuada sobre estos mecanismos en las notas explicativas que acompañan las cuentas, dada la elevada proporción de gastos no subvencionables que se señala reiteradamente en los informes anuales del Tribunal.

1.29.

El capítulo 6 de las cuentas anuales de 2007 ofrece una visión de conjunto de los procedimientos que se aplican para la recuperación de los pagos indebidos y presenta la mejor estimación de la cuantía total de dichas recuperaciones, incluidas las efectuadas por los Estados miembros en relación con el gasto agrícola.

1.30.

Tomando como base el examen del trabajo realizado por los organismos certificadores (37), el Tribunal reitera (38) sus dudas respecto de la exactitud de los derechos de crédito de los Estados miembros en el ámbito de la agricultura. El Tribunal señala, además, que las diferentes políticas aplicadas a la fecha de reconocimiento de las deudas por parte de los organismos pagadores tienen como resultado la presentación incoherente del valor global de las deudas (véanse los apartados 5.44 y 5.45).

1.30.

La Comisión estima que la información sobre las cuentas por cobrar en el sector agrícola que le han transmitido los Estados miembros es suficientemente fiable a efectos de liquidación y contabilidad.

1.31.

Por otro lado, las notas explicativas que acompañan las cuentas no recogen las recuperaciones efectuadas a través de deducciones de un pago ulterior (compensación).

1.31.

Como se indica en las notas explicativas que acompañan a las cuentas, los sistemas de información no permitían identificar esta información en 2007. La Comisión ha procedido a su adaptación durante 2008 para que puedan identificarse y explicarse todas las recuperaciones efectuadas a través de deducciones de un pago ulterior.

1.32.

A raíz de la introducción de la gestión por actividades (GA) y la presupuestación por actividades (PA) por parte de la Comisión, el Tribunal decidió redefinir las observaciones específicas en función de las cuales divide el presupuesto a efectos de la DAS en torno a grupos o conjuntos adecuados pertenecientes a los ámbitos políticos de la PA (véase el cuadro 1.2 ).

1.33.

El Tribunal utiliza un modelo de garantía basado en dos fuentes principales de pruebas de auditoría:

1.33.

a)

una evaluación del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión aplicados en la recaudación y el desembolso de fondos comunitarios por las instituciones europeas, los Estados miembros, las regiones, terceros países, etc, con el fin de obtener datos representativos sobre la aplicación y el funcionamiento de controles clave en relación con su capacidad de prevenir o detectar y corregir errores;

b)

controles basados en muestras estadísticas representativas, efectuados hasta el nivel del beneficiario final, subyacentes a las operaciones relativas a los ingresos y los gastos, con el fin de obtener pruebas directas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos.

b)

Conforme a la legislación aplicable (46), la Comisión somete los gastos financiados por la Comunidad a un ciclo de control que se desarrolla a lo largo de varios años. Aplica, por ejemplo, procedimientos de liquidación de cuentas en el sector agrícola, mecanismos de corrección financiera para las acciones estructurales y medidas de recuperación para las políticas internas y las acciones exteriores. Para los errores que se detectan en el transcurso de un proyecto plurianual, los pagos indebidos asociados pueden ser objeto de una recuperación en un ejercicio posterior al que es objeto de examen, por ejemplo reduciendo el pago del saldo para tener en cuenta la deficiencia constatada.

La aplicación de estos procedimientos por parte de los Estados miembros y de la Comisión, y las demás medidas de control que se lleva a cabo ofrecen, con las limitaciones descritas en los informes anuales de actividad de 2007, garantías razonables de que los recursos asignados a las actividades de la Comisión se han utilizado para los fines previstos y con arreglo al principio de buena gestión financiera. Los procedimientos de control en vigor ofrecen las garantías necesarias en relación con la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes.

De esta forma, la Comisión asume la responsabilidad final de la ejecución del presupuesto, tal como dispone el artículo 274 del Tratado CE.

La Comisión se congratula por el énfasis cada vez mayor que pone el Tribunal en el examen de las medidas adoptadas para detectar y corregir los errores, principalmente mediante correcciones financieras, liquidaciones y recuperaciones. La Comisión ha hecho grandes esfuerzos para mejorar la calidad de los datos sobre recuperaciones facilitados por los Estados miembros y está trabajando para verificar su exhaustividad y exactitud.

Se han registrado progresos en lo que se refiere a la presentación de pruebas fiables en relación con el funcionamiento de los mecanismos correctores plurianuales. La Comisión ha incluido en las notas explicativas que acompañan a las cuentas anuales de las Comunidades Europeas para el ejercicio 2007 un nuevo capítulo sobre la recuperación de los pagos indebidos. El objetivo de este capítulo es ofrecer una visión de conjunto del procedimiento en vigor para la recuperación de los pagos indebidos y presentar la mejor estimación posible del importe total recuperado.

1.34.

Estas fuentes principales pueden complementarse con otras dos:

a)

un análisis de los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales de la Comisión, así como de sus síntesis, que indican si la Comisión tiene garantías razonables de que los sistemas existentes aseguran la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes;

b)

un examen de los trabajos realizados por otros auditores, definidos como independientes del proceso de gestión y control comunitario (por ejemplo, las entidades fiscalizadoras superiores de los Estados miembros o de terceros países) (47).

1.35.

Los errores pueden corresponder a una «condición de pago» o a «otro criterio de conformidad». En general, las condiciones de pago se incumplen cuando no se satisfacen los requisitos jurídicos del régimen de ayudas o del contrato de que se trate. Por su parte, los otros criterios de conformidad son condiciones específicas que se han respetar derivadas de los objetivos políticos (protección del medio ambiente, buenas prácticas agrícolas, etc.) o de las exigencias de los sistemas de que se trate (número mínimo de controles, estructuras y procedimientos prescritos, etc.).

1.36.

El Tribunal clasifica los errores como «cuantificables» o «no cuantificables». La primera categoría designa aquellos errores que tienen una incidencia financiera directa mensurable en el importe de las operaciones subyacentes financiadas a partir del presupuesto comunitario (48).

1.37.

En el cálculo de la incidencia financiera de los errores en el conjunto de la población solo se tienen en cuenta los errores cuantificables, si bien en el presente capítulo las referencias a la frecuencia de errores incluyen tanto los cuantificables como los no cuantificables (49).

1.38.

En el ámbito de Ingresos, Asuntos económicos y financieros y Gastos administrativos y otros gastos, en los que los sistemas de control y supervisión en conjunto se aplican de manera apropiada y correcta (véanse los apartados 4.40 y 4.41, 10.32 y 10.33, y 11.25), el Tribunal considera que la incidencia financiera de los errores es inferior al 2 % del total de los importes (véase el cuadro 1.3 ). Por otro lado, el Tribunal, en su evaluación de las declaraciones de los directores generales y de los ordenadores delegados, confirmó que no había que formular reservas y, en caso de hacerlo, éstas eran de carácter menor (véanse los apartados 2.6, 2.7 y 2.9 y el cuadro 2.1 ).

1.38.

En las conclusiones del informe de síntesis de 2007 se afirma que los sistemas de control interno en vigor ofrecen, con las limitaciones descritas en los informes anuales de actividad de 2007, garantías razonables de que los recursos asignados a las actividades de la Comisión se han utilizado para los fines previstos y con arreglo al principio de buena gestión financiera.

1.39.

El Tribunal considera que en los ámbitos de Agricultura y recursos naturales, Cohesión, Investigación, energía y transporte, Ayuda exterior, Desarrollo y ampliación y Educación y ciudadanía, que cuentan con sistemas de control y supervisión en el mejor de los casos solo parcialmente eficaces (véanse los apartados 5.50 a 5.55, 6.32, 7.40 y 7.41, 8.31 1 8.32, y 9.25), la incidencia financiera de los errores es superior al 2 % del total del gasto (véase el cuadro 1.3 ) (55). Además, el Tribunal, en su evaluación de las declaraciones de los directores generales y de los ordenadores delegados, confirmó que, con respecto a los ámbitos en cuestión, se formularon reservas importantes o, en su opinión, deberían haberse formulado (véanse los apartados 2.6 a 2.11 y cuadro 2.1 ).

1.39.

La Comisión procura asegurar que los sistemas de supervisión y control sean eficaces a la hora de detectar y corregir los errores, teniendo debidamente en cuenta los costes y los beneficios de los controles que hay que hacer in situ. Se ha avanzado mucho en la aplicación de su Plan de acción para un marco de control interno integrado y se empiezan a dejar sentir sus efectos positivos, que serán plenamente visibles a más largo plazo.

1.40.

Se han observado los siguientes cambios respecto de ejercicios anteriores: un descenso del nivel de error calculado a partir de una muestra en los ámbitos políticos anteriormente clasificados como Políticas internas (58) y Acciones exteriores (59) (véase el cuadro 1.3 ). El valor del gasto agrícola abarcado por el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) ha aumentado significativamente a raíz de la inclusión de ámbitos de gasto de mayor riesgo, como el aceite de oliva. Sin embargo, la conclusión del Tribunal es que el SIGC sigue siendo eficaz para limitar el riesgo de gasto irregular, si se aplica adecuadamente y se introducen en el sistema datos precisos y fiables en particular respecto de los derechos al amparo del régimen de pago único RPU. La reciente introducción de la concesión de derechos al amparo del régimen de pago único RPU, como los relacionados con el aceite de oliva, constituye un avance positivo pese que a corto plazo pueda provocar una mayor incidencia de errores (véase el apartado 5.52).

1.40.

La Comisión desea resaltar asimismo que en el ámbito de la cohesión se ha registrado un aumento del porcentaje de proyectos en los que no se detectó ningún error, y que la evaluación global de los sistemas de supervisión y control que hace el Tribunal mejoró, pasando de «no eficaz» a «parcialmente eficaz».

1.41.

El Tribunal insiste en que sus fiscalizaciones en los ámbitos de «Agricultura y recursos naturales», «Cohesión», «Investigación, energía y transporte», «Ayuda exterior, desarrollo y ampliación» y «Educación y ciudadanía» ponen de manifiesto que la complejidad o falta de claridad de las obligaciones jurídicas o de las normas para acceder a las subvenciones inciden considerablemente en la legalidad o regularidad de las operaciones subyacentes (60)

1.41.

La simplificación es uno de los elementos esenciales del Programa «Legislar mejor» de la Comisión. También se exhorta a los Estados miembros a que simplifiquen los criterios de subvencionabilidad de sus programas nacionales. Con todo, un cierto nivel de complejidad es inevitable y debe tenerse en cuenta en los futuros debates sobre el nivel de riesgo tolerable.

1.42.

Como puede apreciarse en el apartado 1.39 y en el cuadro 1.3 , la mayor parte del gasto desde el punto de vista del valor está sometido a un proceso de control y supervisión solo parcial o totalmente ineficaz, y las operaciones subyacentes contienen errores que superan el nivel considerado tolerable. No obstante, en informes anuales relativos a 2007 y a ejercicios anteriores se observaba que:

a)

siguen mejorando las disposiciones en materia de control interno de la Comisión (informes anuales de actividad: véanse los apartados 2.8, 2.10 a 2.12 y 2.37) o mantienen su alto nivel (cumplimiento de las normas de control interno: véanse los apartados 2.25 y 2.39);

b)

la Comisión ha avanzado en la aplicación de su Plan de acción hacia un marco integrado de control interno (véanse los apartados 2.29 a 2.36 y 2.39);

c)

en los últimos años la Comisión ha mejorado su gestión presupuestaria (véanse los apartados 3.4, 3.6, 3.11, 3.15 y 3.30 a 3.32).

1.42.

La apreciación del Tribunal se refiere a la eficacia de la supervisión y del control a la hora de prevenir los errores. El marco de control interno comunitario incluye los controles necesarios para detectar y corregir los errores, así como controles diseñados para evitar que los errores ocurran. La Comisión valorará el impacto de este marco en la eficacia global de los sistemas.

1.43.

El presupuesto prevé pagos a millones de beneficiarios finales individuales. Los pagos se efectúan cuando los beneficiarios finales cumplen determinadas condiciones jurídicas o normativas (como que los costes o los beneficiarios se ajusten a complejas normas de subvencionabilidad) y cuando las operaciones subyacentes o los costes son reales y exactos. Algunas de estas condiciones para la financiación vienen determinadas por las normas comunitarias, entre las que figuran normas de aplicación general como las directivas sobre contratación pública, mientras que otras son decididas por los Estados miembros. Los pagos a los beneficiarios finales se realizan directamente (como en el caso de la gestión directa) o mediante el reembolso de las declaraciones de gastos subvencionables por las autoridades de los Estados miembros (sobre todo en el caso de la gestión compartida).

1.44.

Los pagos son legales y regulares cuando se cumplen las condiciones mencionadas y los beneficiarios adecuados perciben los importes correctos en el momento oportuno. Para ello es necesario que el control y la supervisión sean adecuados. Corresponde a la Comisión garantizar que el presupuesto se gaste adecuadamente, es decir, que el gasto sea legal, regular y rentable. La ejecución del 80 % del gasto –cohesión y agricultura– se comparte con los Estados miembros, lo cual significa, en la práctica, que tienen la obligación específica de seleccionar proyectos para su financiación, efectuar pagos y aplicar sistemas de control que permitan gestionar eficazmente los riesgos e informar de los resultados.

1.45.

Son múltiples los factores que influyen en la mayor o menor incidencia de los errores o en el hecho de que éstos no sean previstos o detectados y corregidos por los sistemas de control. Pueden citarse los siguientes: la complejidad de las normas y obligaciones en materia de subvencionabilidad que han de cumplir los beneficiarios, así como su conocimiento de las mismas; el modo en que se realizan y se tramitan las declaraciones; el número y el alcance de los controles llevados a cabo; el alcance de las sanciones impuestas a los beneficiarios que hayan realizado declaraciones excesivas cuando se detectan los errores, y la notoriedad, y consiguiente efecto disuasorio, de los procedimientos de control. Por tanto, unas disposiciones legislativas y reglamentarias bien concebidas y de fácil interpretación y aplicación contribuyen a reducir el riesgo de errores.

1.46.

Independientemente del sistema de gestión aplicado, las disposiciones en materia de control y supervisión se encuadran en un esquema que consta de tres amplios niveles funcionales:

a)

controles de nivel primario, que comprueban el cumplimiento de las obligaciones reglamentarias de los beneficiarios finales;

b)

controles de nivel secundario, que verifican la eficacia de los controles de nivel primario;

c)

supervisión general de la Comisión, para garantizar que los Estados miembros o las direcciones generales de la Comisión cumplen sus obligaciones y cometidos en materia de gestión presupuestaria (62).

1.47.

El gasto comunitario implica, por naturaleza, que el principal riesgo de error radica en el nivel del beneficiario final, el cual, deliberadamente, por negligencia o accidentalmente presenta solicitudes de reembolso de importes no subvencionables porque incumplen los requisitos normativos, no están debidamente documentados o se han calculado incorrectamente. Esto queda confirmado tanto por los resultados de las fiscalizaciones del Tribunal en ejercicios anteriores como por las observaciones recogidas en el presente informe anual (véanse los apartados 5.12 a 5.16, 6.22 a 6.27, 7.14 a 7.22, 8.9, 9.8 a 9.11 y 10.16 a 10.19). Pero los principales riesgos no radican únicamente en este nivel: también pueden detectarse errores de manera fiable sobre el terreno, lo cual pone de manifiesto que los controles documentales son solo parcialmente eficaces. Por cuanto antecede, y por el hecho de que son millones los pagos efectuados en cada ejercicio, la realización de controles de primer nivel es onerosa y su coste global es directamente proporcional a su alcance.

1.47.

La Comisión reconoce que los controles documentales sobre solicitudes solo pueden ser parcialmente efectivos a la hora de prevenir los errores. Por esta razón, el marco de control interno de la Comisión se esfuerza por asegurar la legalidad y la regularidad de los gastos sobre una base plurianual aumentando el número de auditorías in situ.

1.48.

Los controles sobre el terreno efectuados a este nivel con frecuencia afectan tan solo una pequeña proporción (normalmente del 5 al 10 % anual, dependiendo del ámbito) de las declaraciones individuales. El Tribunal ha hallado insuficiencias en los controles del ámbito de la agricultura (véanse los apartados 5.27, 5.28, 5.30 a 5.32, y 5.34 a 5.36) y de las políticas de cohesión (véase el apartado 6.29), relacionadas con insuficiencias en las autoridades de los Estados miembros. También se identificaron casos de controles primarios de escasa calidad en el ámbito de la gestión directa, entre los que se contaban controles (efectuados en el nivel de la Comisión) de reembolsos a beneficiarios en el ámbito de la investigación cuyo funcionamiento fue insatisfactorio (apartados 7.29 y 7.30), así como auditorías de baja calidad llevadas a cabo por auditores independientes respecto de solicitudes individuales (véanse los apartados 7.32 y 7.33, 10.29 y 10.30).

1.48.

Si bien es cierto que solo en contadas ocasiones se llevan a cabo controles in situ en relación con todos los beneficiarios del sistema, los controles administrativos reglamentarios por lo que se refiere a todas las solicitudes individuales se llevan a cabo sistemáticamente. Ello se debe el excesivo coste de los controles in situ.

1.49.

Debido a la naturaleza de los controles de nivel primario, la falta de rendimiento en este nivel no puede ser compensada directamente por los controles de nivel secundario. Por ello, la eficacia de estos últimos depende de su propia capacidad de fomentar la existencia de disposiciones adecuadas en materia de control en el nivel primario, más que de la capacidad de detectar y corregir errores individuales. En su trabajo de fiscalización relativo al ejercicio 2007, el Tribunal observó una vez más que los controles secundarios efectuados por los Estados miembros y los controles de supervisión de la Comisión (63), no logran el grado deseado de eficacia. Así, el Tribunal halló insuficiencias en:

1.49.

La supervisión de la Comisión tiene por objeto mejorar los sistemas de gestión y de control de modo que puedan prevenir o detectar y corregir los errores, como recomienda el Tribunal, y velar por que se tomen las medidas correctoras necesarias. Su objetivo no consiste en detectar errores individuales.

a)

la liquidación de conformidad de la Comisión en el ámbito agrícola (véanse los apartados 5.47 y 5.48);

a)

Las constataciones del Tribunal a las que se hace referencia en los apartados 5.47 y 5.48 son inherentes al mecanismo de liquidación en el ámbito de la agricultura, por lo que no pueden considerarse deficiencias del mismo. La Comisión considera que el mecanismo funciona correctamente y cumple plenamente el objetivo para el cual ha sido concebido, a saber, excluir de la financiación comunitaria los gastos que no se han realizado de conformidad con las normas comunitarias.

Es más, cuando se detectan pagos indebidos a beneficiarios a raíz de la conformidad de la liquidación, se invita a los Estados miembros a que garanticen su seguimiento mediante acciones de recuperación de esos beneficiarios. Sin embargo, aun en los casos en que no es necesario realizar recuperaciones de los beneficiarios porque la corrección financiera solo afecta a deficiencias en el sistema de gestión y control de los Estados miembros y no a pagos indebidos, estas correcciones constituyen un medio importante para mejorar los sistemas de los Estados miembros, y así prevenir o detectar los pagos irregulares a los beneficiarios y recuperar los importes.

Véanse también las respuestas a los apartados 5.47 y 5.48.

b)

las auditorías del gasto en materia de cohesión (véanse los apartados 6.30 y 6.31);

b)

La Comisión considera que en la mayoría de los casos las auditorías analizadas por el Tribunal en el ámbito de la política de cohesión dieron lugar a medidas correctoras eficaces y se saldaron con resultados útiles desde el punto de vista operativo. Además, los informes anuales de actividades de las Direcciones Generales competentes describen detalladamente los resultados de la auditoría, en particular las acciones correctoras, las suspensiones y las correcciones financieras.

Véanse también las respuestas a los apartados 6.30 y 6.31.

c)

las auditorías financieras ex post en materia de investigación, energía y transporte (véase el apartado 7.34);

c)

Las Direcciones General de Investigación han redoblado significativamente sus esfuerzos de auditoría en 2007 y han alcanzado sus objetivos anuales.

La atención se centra ahora en la corrección de los errores detectados. Las Direcciones General de Investigación están empeñadas en mejorar las herramientas de supervisión y están dotándose de directrices administrativas y financieras más precisas. Se espera que estas medidas permitan mejorar la eficiencia y la exhaustividad del proceso de recuperación (incluidas la extrapolación y el seguimiento de las constataciones del Tribunal).

d)

declaración de garantía ex ante relativa a la calidad de la gestión y de las correspondientes visitas de control (véanse los apartados 9.16, 9.17 y 9.20).

d)

La Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad (DG JLS) se ha dotado de mejores orientaciones y ha elaborado un plan de acción para la finalización de sus visitas de supervisión. Véanse las respuestas a los apartados 9.16, 9.17 y 9.20.

1.50.

Los controles primarios y secundarios de baja calidad no pueden compensarse con la supervisión de la Comisión. El propósito de esta última es garantizar la existencia de disposiciones adecuadas en materia de controles de nivel primario y secundario, así como el funcionamiento eficaz de las mismas. Las deficiencias en los niveles inferiores (por ejemplo, en los informes anuales de actividad de las direcciones generales) deben identificarse para después adoptar medidas que resuelvan la situación (véase el apartado 2.40). La supervisión se lleva a cabo en diferentes niveles dentro de la Comisión, tanto en las direcciones generales que participan en el gasto en gestión compartida, como en el nivel superior de la Comisión respecto de cada una de las direcciones generales.

1.50.

En agricultura, las deficiencias de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros se detectan gracias a procedimientos de conformidad de la liquidación y pueden acarrear la imposición de correcciones financieras. Estas correcciones constituyen un medio importante para mejorar los sistemas de los Estados miembros y, de esta forma, prevenir o detectar y recuperar los pagos irregulares a los beneficiarios.

1.51.

Una serie de factores directamente vinculados al número de beneficiarios, la complejidad de las normas, las dificultades que plantea el control de su cumplimiento y el efecto disuasorio de las correcciones y sanciones financieras entorpecen el proceso que nos ocupa.

1.51.

Se trata de riesgos inherentes a ciertos ámbitos políticos que hay que tomar en consideración al determinar la estrategia de control, en particular en el contexto de programas plurianuales.

1.52.

En su dictamen no 2/2004, el Tribunal recomienda que los sistemas de control que rigen el gasto comunitario guarden un equilibrio adecuado entre el coste de los controles y los beneficios que estos aportan mediante la reducción del riesgo de error en operaciones a un nivel aceptable (riesgo residual). Para ello, todos los participantes en el proceso presupuestario deberán admitir que:

1.52.

La Comisión está de acuerdo con las recomendaciones del Dictamen no 2/2004 del Tribunal y las está poniendo en práctica en el marco de su Plan de acción para un marco de control interno integrado, presentado en su informe intermedio [COM(2008) 110 final]. Prosigue sus trabajos de evaluación de los costes y beneficios de los controles previstos en el punto 10 del referido Plan de acción y pondrá de nuevo en marcha el debate sobre el riesgo tolerable hacia finales de 2008.

a)

no todos los beneficiarios finales pueden ser sometidos a controles sobre el terreno, por lo que siempre persistirá un riesgo residual de error. La clave está en establecer un nivel de riesgo apropiado (tolerable), que tenga en cuenta la naturaleza de los diversos tipos de gastos, la complejidad de la normativa vigente y el efecto disuasorio de las sanciones existentes;

b)

el coste de los controles constituye una cuestión importante, tanto para el presupuesto comunitario como para los Estados miembros o beneficiarios;

b)

El coste que es particularmente elevado es el de los controles in situ.

c)

debido a la gran importancia del equilibrio entre los costes y el riesgo residual en cada ámbito de gasto este debería ser aprobado por las autoridades políticas (es decir, por las autoridades encargadas de la aprobación de la gestión o por las autoridades presupuestarias) en nombre de los ciudadanos de la Unión;

d)

cuando un régimen no pueda aplicarse satisfactoriamente con un nivel aceptable de coste y con un riesgo tolerable debería ser reconsiderado.

1.53.

El establecimiento de un marco interno de control basado en estos principios racionales permitiría definir los sistemas de control en función de lo que deben lograr (64) (objetivos en materia de realizaciones), y de los criterios acordados que han de utilizarse para evaluar y auditar su rendimiento.

1.53.

La Comisión estudiará esta sugerencia. Las directrices actuales que guían la política de cohesión preconizan ya, en materia de controles, un planteamiento orientado hacia los resultados y basado en el registro de las tasas de error y de su variación en el tiempo, y la obligación legal de supervisar y notificar las tasas de error para el periodo 2007-2013. En la agricultura, se supervisan de cerca los resultados de los controles requeridos en el marco del SIGC.

1.54.

El Tribunal alienta a la Comisión a concluir su análisis relativo al coste de los controles y a los diversos niveles de riesgo inherentes a los ámbitos de gasto (65). Un enfoque realista, transparente, racional y rentable de la gestión de riesgos favorecería, a juicio del Tribunal, tanto a los contribuyentes como a los beneficiarios

2.1.

El presente capítulo trata de los progresos realizados por la Comisión en 2007 para mejorar la eficacia de los sistemas de control y supervisión en sus direcciones generales, con el fin de garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones financiadas por el presupuesto de la UE, y en particular analiza en qué medida:

2.1.

a)

las tomas de posición que figuran en los informes anuales de actividad y en las declaraciones de los directores generales, así como en el informe de síntesis de la Comisión, se ven confirmadas por los resultados de la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 2.2 a 2.14);

b)

la Comisión ha logrado aumentar las garantías sobre la legalidad y regularidad recurriendo a indicadores, criterios de materialidad pertinentes y resúmenes anuales (véanse los apartados 2.15 a 2.23);

c)

la Comisión ha realizado progresos en la aplicación de las normas de control interno y en el marco de control interno integrado, y ha podido demostrar el impacto de las mismas en los gastos de 2007 (apartados 2.24 a 2.36).

c)

Los sistemas de control interno existentes, con las limitaciones descritas en los Informes anuales de actividad de 2007, ofrecen garantías razonables de que los recursos asignados a las actividades de la Comisión se han utilizado para el fin previsto y de conformidad con los principios de gestión financiera sana. Los procedimientos de control existentes y el seguimiento de las conclusiones de la auditoría del Tribunal ofrecen las garantías necesarias por lo que respecta a la legalidad y regularidad de las transacciones subyacentes.

La Comisión está tomando medidas para mejorar su sistema de control interno, teniendo en cuenta su propia experiencia, y para abordar las cuestiones planteadas por los auditores. Las medidas tomadas en 2007 incluyeron la revisión de las normas de control interno con vistas a una gestión efectiva, la aplicación continua del Plan de acción con vistas a un marco de control interno integrado y la revisión de las directrices para los Informes anuales de actividad.

La Comisión está abordando diversas cuestiones, como las que se han puesto de manifiesto en las reservas de los ordenadores delegados, y explicará más pormenorizadamente las razones de las divergencias que existen entre la opinión anual del Tribunal, con arreglo al Tratado CE, y la opinión plurianual de cada Director General, que tiene en cuenta las medidas adoptadas para detectar y corregir los errores producidos durante el año.

2.2.

Con la adopción del informe de síntesis, la Comisión asume su responsabilidad política con respecto a la ejecución del presupuesto en el plano operativo a través de sus directores generales (1). En opinión de la Comisión, los procedimientos de control establecidos ofrecen las garantías necesarias sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, cuya responsabilidad global le incumbe de conformidad con el artículo 274 del Tratado CE.

2.3.

La Comisión reconoce sin embargo que son necesarios más esfuerzos para subsanar ciertas deficiencias, en especial las destacadas en las reservas de los ordenadores delegados y las relativas a los ámbitos presupuestarios considerados insatisfactorios por el Tribunal de Cuentas. En este sentido, el Tribunal considera que el alcance de algunas reservas debería ser mayor que el presentado por los directores generales de la Comisión (véanse el apartado 2.12 y el cuadro 2.1 ).

2.3.

La Comisión se congratula por la evaluación más positiva efectuada por el Tribunal, que figura en el cuadro 2.1, referente a los elementos de prueba presentados por los Informes anuales de actividad de 2007 de los directores generales respecto de las conclusiones del Tribunal sobre la fiabilidad (DAS).

2.4.

En el caso de los Fondos Estructurales, la Comisión indica que presentó cifras agregadas sobre las correcciones financieras introducidas a nivel nacional mediante retiradas y recuperaciones de fondos por los Estados miembros (8), aunque en el informe de síntesis debería hacer más hincapié en las lagunas e incoherencias de la información procedente de los Estados miembros. Las medidas destinadas a mejorar la calidad de la información no deberían limitarse por tanto a la Comisión, como figura en el informe de síntesis, sino extenderse igualmente a los Estados miembros (véanse asimismo los apartados 1.42, 2.31 a 2.33 y 3.26 a 3.28).

2.4.

El anexo del informe anual de 2006 sobre los Fondos Estructurales, al que se remite el informe de síntesis [COM(2008) 338 final], y las cuentas anuales de 2007 confirman que existen lagunas e incoherencias en los datos recibidos de los Estados miembros.

2.5.

En lo que atañe a algunos de sus objetivos plurianuales, la valoración de la Comisión difiere de la del Tribunal. Por ejemplo, la Comisión considera que ha conseguido sus objetivos de lograr un sistema de control interno eficaz y de promover la rendición de cuentas por medio de sus informes anuales de actividad. Sin embargo, en opinión del Tribunal, aunque se constata que las normas de control interno se han aplicado, la eficacia de una serie de sistemas de control y supervisión para prevenir o detectar errores no puede demostrarse aún (véase el apartado 2.26) y el alcance y la magnitud de algunas de las reservas contenidas en los informes anuales de actividad deberían ser más amplios y reflejar plenamente su impacto potencial (véase el apartado 2.12).

2.5.

El informe de síntesis de la Comisión [COM(2008) 338 final, anexo 3] estimó que algunas de las iniciativas dirigidas a realizar los objetivos se habían realizado. Ello no implica que la Comisión considere que en el futuro no se tomarán nuevas medidas para mejorar los sistemas de control interno o los Informes anuales de actividad. La Comisión se ha comprometido a mejorar continuamente su sistema de control interno.

2.6.

En su examen de los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales, el Tribunal analizó en qué medida reflejan fielmente (es decir, sin distorsiones significativas) la eficacia de los procedimientos existentes, en particular, si los sistemas de control y supervisión ofrecen las garantías necesarias en cuanto a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes.

2.7.

Se llevó a cabo un examen de todos los informes anuales de actividad, así como un análisis minucioso de los presentados por 15 direcciones generales.

2.8.

Las orientaciones (9) relativas a los informes anuales de actividad de 2007 hacían hincapié en la necesidad manifestada por los servicios centrales de la Comisión de clarificar el vínculo entre la eficacia de los sistemas de control interno y la base que sustenta las declaraciones. En la práctica, la mayoría de los directores generales explicaron en detalle los componentes fundamentales o elementos clave en que habían basado su garantía.

2.9.

Todos los directores generales afirmaron contar con garantías razonables de que los recursos que les habían sido asignados se habían destinado a los fines previstos y que los controles internos por ellos establecidos garantizaban la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, aunque en una serie de casos formularon reservas. El Tribunal evaluó el fundamento de estas declaraciones comparando su alcance e impacto con los resultados de los trabajos de auditoría que había llevado a cabo.

2.10.

De las 40 declaraciones relativas a 2007, 13 (10) contienen una o más reservas, que en su mayoría se refieren a las debilidades en materia de legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El número total de reservas disminuyó de 20 (2006) a 17 (2007), si bien aumentó su impacto financiero total.

2.11.

En el caso de las direcciones generales de Política Regional y de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, el impacto financiero estimado del total de sus reservas pasó de unos 140 millones de euros en 2006 a casi 725 millones de euros en 2007 (11). En el caso de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, la nueva reserva sobre los gastos de 2007 efectuados en el contexto del desarrollo rural se basa en información de los Estados miembros, que muestra un porcentaje de error superior al 3 %. No obstante, esta información aún no ha sido validada por los organismos certificadores o aceptada por la dirección general. Las reservas más significativas en materia de legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes figuran en el cuadro 2.1 .

2.11.

Los informes anuales de actividad de la Dirección General de Política Regional y de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades indican los importes de riesgo, a saber, los pagos relativos a los sistemas afectados por las deficiencias, y la cuantificación del impacto financiero. Este último se indica por referencia a las escalas de correcciones a tanto alzado para las deficiencias en los sistemas de gestión y control. La Comisión considera que este planteamiento efectúa una evaluación exacta del impacto financiero potencial de las deficiencias detectadas.

2.12.

El cuadro muestra que los informes anuales de actividad solo proporcionan pruebas claras y carentes de ambigüedad para las conclusiones del Tribunal en el contexto de la DAS en el caso de los gastos administrativos y asuntos económicos y financieros. En la mayoría de los ámbitos políticos, estos informes se aproximan más que en ejercicios anteriores a las conclusiones de las distintas observaciones específicas formuladas en el contexto de la DAS, en particular en lo que atañe a las políticas agrícola y de cohesión. No obstante, el Tribunal observa que el alcance y el nivel de estas reservas debería ser más amplio, a efectos de reflejar plenamente su impacto potencial y, en relación con una serie de ámbitos políticos, los directores generales llegan todavía a conclusiones más positivas sobre la legalidad y regularidad de los gastos comunitarios que el Tribunal en sus propios resultados de fiscalización.

2.12.

Mientras que el Tribunal expresa una opinión de auditoría anual sobre la legalidad y regularidad de las transacciones subyacentes (de acuerdo con el Tratado CE), la opinión de los directores generales se centra en si los fondos se han utilizado para el objetivo previsto, teniendo en cuenta la naturaleza plurianual de los controles y su eficacia en la detección y corrección de errores. Los directores generales expresan una opinión de gestión basada en la información procedente de las tareas de auditoría de la Comisión, los informes y observaciones del Tribunal de Cuentas y, en su caso, los resultados de los controles de los Estados miembros.

2.13.

Con respecto al ámbito político de Educación y Ciudadanía, la garantía ofrecida por los directores generales no es compatible en algunos aspectos significativos con los resultados del Tribunal, que constató debilidades importantes en los procedimientos de declaración ex ante bajo la responsabilidad de la Dirección General de Educación y Cultura (véanse los apartados 9.17 y 9.25); sin embargo el director general no refleja tales debilidades como reservas. En la Dirección General de Comunicación se formuló una reserva acerca de la falta de controles ex post estructurados, pero el Tribunal observa, además, que existen debilidades significativas en los controles ex ante (véanse los apartados 9.23 y 9.25).

2.13.

La Dirección General de Educación y Cultura (DG EAC) ha basado su garantía en un conjunto completo de controles, y no solamente en el procedimiento de evaluación de la declaración ex ante.

2.14.

En el ámbito político de Ayuda exterior, desarrollo y ampliación, el Tribunal constata que las operaciones subyacentes están afectadas por un nivel significativo de errores en cuanto a su legalidad o regularidad, sobre todo en las operaciones gestionadas por los organismos de ejecución (véase el apartado 8.31), y que los sistemas de control y supervisión son parcialmente eficaces (véase el apartado 8.32). Los directores generales no reflejan de manera adecuada estas observaciones en sus reservas.

2.14.

El Tribunal determina la importancia relativa sobre la base de una muestra de transacciones que afectan a varias Direcciones Generales. Sin embargo, cada director general solo puede concluir e informar sobre la importancia relativa en su propio sector.

2.15.

La Comisión ha insistido especialmente en proporcionar indicadores de regularidad en los informes anuales de actividad relativos a 2007 (12). La mayoría de los directores generales utilizaron los modelos orientativos de control interno para mostrar en qué medida se habían cumplido las disposiciones contractuales y reglamentarias pertinentes y cómo éstas podían relacionarse con una garantía razonable (13). No obstante, en el caso de una dirección general, los datos básicos utilizados no son fiables o su vínculo con la legalidad y la regularidad no está establecido con nitidez (14). Casi ninguna dirección general incluyó indicadores comparables con respecto a ejercicios anteriores o fijó objetivos en materia de legalidad y regularidad (15).

2.15.

La Comisión desarrolló varios modelos de control interno dirigidos a presentar las estrategias de control de manera armonizada, pero adaptada a los diferentes aspectos o modos de gestión. Los indicadores de legalidad y regularidad, dirigidos a facilitar la supervisión y elaboración de informes sobre la legalidad y la regularidad de las transacciones, se hicieron obligatorios para los Informes anuales de actividad de 2007. La Comisión considera que ello constituye una primera medida de gran importancia, pero reconoce que habrá que efectuar ciertas mejoras en términos de fiabilidad y claridad de los indicadores. Estos deberán poder utilizarse plena y fácilmente para el seguimiento y la supervisión.

2.16.

El artículo 53 ter, apartado 3, del Reglamento Financiero modificado (16) prevé que: «Los Estados miembros presentarán un resumen anual de las auditorías y declaraciones disponibles, al nivel nacional adecuado» (17). Según las instrucciones de los servicios centrales de la Comisión, los directores generales debían presentar en los informes anuales de actividad de 2007 (18) una evaluación preliminar de las garantías obtenidas a partir de los resúmenes anuales.

2.17.

El Tribunal ya reconoció que los resúmenes anuales constituyen un elemento suplementario del control interno y ha instado a la Comisión a aportar valor añadido al proceso mediante la identificación de problemas comunes, posibles soluciones y mejores prácticas utilizando esta información en el marco de su función supervisora (19).

2.18.

La fiscalización del Tribunal permitió constatar que, a 31 de marzo de 2008, 25 de los 27 Estados miembros habían presentado un resumen anual. De estos 25, un total de 8 no cumplían las exigencias mínimas del Reglamento financiero y de sus normas de desarrollo (20) y otros 12 lo hacían solo parcialmente. Al mismo tiempo, únicamente 15 de estos 25 Estados miembros aportaron una declaración sobre la integridad y exactitud de la información presentada, refiriéndose dos de ellos al período de programación de 2007-2013, para el que solo se habían abonado anticipos con escasos riesgos conexos.

2.18.

La Comisión se congratula por que el Tribunal haya llegado a la conclusión de que la Comisión supervisó adecuadamente el proceso de resúmenes anuales, proporcionando directrices claras e investigando rápidamente los casos de incumplimiento.

2.19.

Las diferencias de presentación y la frecuente ausencia de declaración sobre la integridad y la exactitud de la información subyacente demuestran que los resúmenes anuales no ofrecen aún una valoración fiable del funcionamiento y la eficacia de los sistemas de control y supervisión.

2.19.

En conjunto, el resultado de la primera ronda de resúmenes anuales ha sido positivo, por cuanto casi todos los Estados miembros acabaron por atenerse a las disposiciones, y la Comisión considera que ello constituye una buena base para mejorar la calidad de los resúmenes para la próxima ronda. La Comisión presentará a los Estados miembros una nota de orientación revisada con recomendaciones dirigidas a obtener una calidad más elevada de sus resúmenes anuales para 2008.

2.20.

El Tribunal considera que en este primer ejercicio de elaboración de resúmenes anuales la Comisión ha supervisado de manera adecuada el proceso proporcionando directrices claras e intentando averiguar los motivos del incumplimiento de los plazos y los criterios en materia de alcance o calidad.

2.21.

La mayoría de las direcciones generales ha fijado criterios de materialidad (21) acordes con las directrices de la Comisión, adaptándolos a sus modos particulares de gestión, su entorno de control interno y los sistemas de control en los Estados miembros (22).

2.22.

Siguiendo una recomendación formulada por el Tribunal en su informe anual relativo al ejercicio 2006 (23), las cuatro direcciones generales que se encargan principalmente de la ejecución del presupuesto de la UE en régimen de gestión compartida (24) han revisado sus métodos de evaluación del funcionamiento de los sistemas de gestión y control de las acciones estructurales en los Estados miembros. Los directores generales consideran ahora que todos los programas o sistemas para los que una entidad competente ha emitido una opinión de auditoría con reservas contienen «deficiencias significativas», a menos de que existan pruebas de auditoría fiables, procedentes de otra fuente, que demuestren lo contrario (25).

2.23.

Una dirección general aplicó umbrales de materialidad incompatibles con la información y las garantías ofrecidas en sus informes anuales de actividad (26).

2.23.

Los servicios centrales de la Comisión se han comprometido en el informe de síntesis a proporcionar nuevas orientaciones a las Direcciones Generales para aclarar aún más el vínculo entre los índices de error, el criterio de importancia relativa y las reservas.

2.24.

El Tribunal examinó la aplicación de una serie de normas de control interno (NCI) por varios servicios de la Comisión, no solo con el objetivo de apreciar el grado de aplicación de las exigencias mínimas (básicas), sino también de valorar la eficacia de los sistemas destinados a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Este último objetivo reviste una importancia particular con respecto a 2007, ya que permite extraer conclusiones sobre el éxito de los esfuerzos de la Comisión en este terreno antes de la revisión general de las normas que tendrá efectos a partir de 2008.

2.24.

La Comisión tiene por objetivo mostrar que la aplicación de las normas está contribuyendo eficazmente a la garantía de gestión. Este es el principio que subyace en la revisión de 2007 de las normas de control interno (efectiva a partir de 2008).

2.25.

La evaluación por el Tribunal de la aplicación de las normas de control interno en el ejercicio 2007 muestra que, por término medio, las direcciones generales cumplen un 96 % (un 95 % en 2006), de las exigencias básicas (véase el cuadro 2.2 ), de manera que la Comisión viene aplicando en gran medida y de forma constante las normas de control interno desde 2004.

2.25.

La Comisión adoptó sus normas de control interno en 2000 como parte de la reforma iniciada ese año. Las normas y sus requisitos mínimos asociados tenían por objetivo permitir que se midiera el grado de madurez de los sistemas de control interno de la Comisión. El éxito de este planteamiento ha sido demostrado por el nivel siempre elevado de cumplimiento comprobado en estos últimos años tanto por los servicios como por el Tribunal.

2.26.

Pese a estos logros, la Comisión no ha podido demostrar por completo que, en relación con 2007, los sistemas de control y supervisión vigentes son suficientemente eficaces para mitigar el riesgo de error en determinados ámbitos políticos como Agricultura y recursos naturales (apartado 5.51), Cohesión (apartado 6.32) (27), Investigación, energía y transporte (apartado 7.41), Ayuda exterior, desarrollo y ampliación (apartado 8.32) y Educación y ciudadanía (apartado 9.25).

2.26.

La Comisión reconoce que hay que tomar medidas para aumentar la eficacia de los sistemas de control interno y de supervisión para ciertos ámbitos políticos. Este es un proceso continuo, que implica nuevas mejoras de los sistemas de control a todos los niveles.

2.27.

En 2007, la Comisión decidió sustituir las normas de control interno vigentes por unos principios básicos y unas exigencias más detalladas acordes esencialmente con las antiguas normas y exigencias básicas (28). Un análisis de las ocho normas abarcadas por la fiscalización del Tribunal en 2007 revela que su nuevo formato no presenta cambios importantes.

2.27.

El objetivo de la revisión de las normas era aclarar y simplificar su aplicación: las nuevas normas abarcan los mismos ámbitos, pero utilizan un lenguaje más accesible al conjunto del personal. El nuevo marco también ha suprimido los solapamientos de las normas anteriores y hace hincapié en la eficacia de los sistemas de control.

2.28.

Uno de lo componentes de las nuevas normas de control interno es la evaluación de la eficacia del control interno, que obliga a los servicios de la Comisión a juzgar y demostrar la eficacia de sus sistemas de control interno en la práctica. Para ello, los responsables considerarán prioritarias determinadas normas y procederán a una evaluación anual del riesgo. No obstante, como las normas de control interno son interdependientes y conforman un marco de control, la Comisión debe asimismo poder demostrar todos los años la eficacia del conjunto de su sistema de control.

2.28.

El requisito de informar sobre la eficacia funciona en dos aspectos:

—

mostrar que las normas (que abarcan cuestiones financieras y no financieras) se aplican eficazmente en los servicios de la Comisión, y

—

mostrar que los sistemas existentes en la Comisión gestionan eficazmente el riesgo de error en las transacciones subyacentes, lo que constituye el objeto de la presente observación.

2.29.

Diciembre de 2007 marcó el final del bienio previsto por la Comisión para llevar a la práctica su Plan de acción para un marco de control interno integrado (29). El informe de síntesis relativo a 2007 (30) ofrece una valoración positiva de los progresos realizados hasta la fecha en la ejecución de las acciones, si bien indica que habrá que esperar un cierto tiempo hasta obtener pruebas de su eficacia en lo que se refiere a la reducción del nivel de error en las operaciones subyacentes.

2.29.

El Plan de acción tiene por objetivo abordar las lagunas específicas en el marco del control interno. Las 16 acciones debían en principio ejecutarse durante un período de dos años hasta el 31 de diciembre de 2007. Este objetivo se logró en gran parte (se planea finalizar las acciones restantes antes de finales de 2008).

2.30.

Partiendo del análisis del Tribunal (véase el cuadro 2.3 ), la Comisión ha avanzado en la aplicación de su Plan de acción en 2007. Globalmente, al final de 2007 se había ejecutado un total de 21 (2006-7) subacciones y 14 (2006-19) permanecían en fases diversas de ejecución.

2.30.

El análisis del Tribunal confirma en gran parte el análisis de la Comisión en su informe provisional de 27 de febrero de 2008 [COM(2008) 110 final]. La ejecución de las acciones es un proceso continuo y se está llevando a cabo con determinación. El impacto de las acciones se producirá necesariamente después de su ejecución en 2006 y 2007. Se efectuará un primer informe de impacto a principios de 2009.

2.31.

En marzo de 2007 se introdujo la subacción 11N con el fin de analizar si los sistemas de recuperación y de compensación de fondos funcionaban con eficacia, para lo cual se procedió a la identificación de los importes recuperados en 2005 y 2006 y su coherencia con los errores constatados durante los controles.

2.32.

Pese a los considerables esfuerzos realizados, la Comisión no pudo presentar cifras íntegras y fiables con respecto a 2005 y 2006, ni tampoco pudo demostrar que la cifras presentadas se referían a los ejercicios en cuestión, tenían en cuenta todas las recuperaciones iniciadas por los Estados miembros y podían conciliarse de manera transparente con los estados financieros publicados.

2.32.

El capítulo 6 de las notas de las cuentas anuales de 2007 proporciona el mejor cálculo de las recaudaciones (véase también la respuesta al apartado 3.29). En el campo de la política de cohesión, la Comisión publica las cifras de las correcciones financieras que resultan de su propia actividad de control. Ya se han logrado mejoras por lo que se refiere a la fiabilidad de estos datos. La Comisión está tomando medidas para mejorar la comunicación de las correcciones efectuadas por los Estados miembros tras su actividad de control para garantizar su exhaustividad futura.

2.33.

La iniciativa de la Comisión de registrar en el sistema financiero y contable central datos completos sobre las recuperaciones efectuadas por ella a partir de 2008 constituye un avance positivo. El Tribunal observa, sin embargo, que en 2007 se perdió esta oportunidad.

2.33.

El coste de actualizar retroactivamente todos los documentos relativos a las notas de crédito y a las órdenes de recaudación para 2007 se consideró prohibitivo.

2.34.

La Comisión realizó en febrero de 2008 su primera evaluación del impacto de su Plan de acción (34) y llegó a la conclusión general de que las acciones habían comenzado a tener efectos, aunque destacaba pequeñas diferencias entre las subacciones (véase el cuadro 2.3 ). A efectos de aumentar la transparencia, la Comisión debería clarificar en qué basa su evaluación de tal impacto.

2.34.

A partir de 2009, la elaboración de informes dejará de centrarse en la ejecución para centrarse en la evaluación del impacto. La Comisión proporcionará más información sobre la evaluación del impacto de cada acción en su primer informe de impacto a principios de 2009, mediante indicadores específicos de impacto para cada acción. No obstante, la Comisión ya puede demostrar el impacto real en algunas acciones, por ejemplo:

—

(por lo que respecta a la acción 3) los modelos de control interno y el proceso reforzado de evaluación paritaria, junto con unas directrices más claras para las Direcciones Generales, han producido una mejora apreciable de los informes anuales de actividad, tal como se indica en el cuadro 2.1 del Tribunal,

—

(por lo que respecta a la acción 8N) el estudio de caso ha producido mejoras en los informes transmitidos a las Entidades Fiscalizadoras Superiores, lo que a su vez ha tenido como consecuencia que aumente el número de EFS que utilizan dichos informes en sus trabajos,

—

(por lo que respecta a la acción 12) la estrategia de auditoría para el sexto programa marco de investigación ha sido declarada por el Tribunal «capaz de contribuir a un funcionamiento más eficaz de este control [ex post]».

2.35.

Aunque el Tribunal reconoce que en gran medida el Plan de acción ha sido llevado a la práctica, no ha encontrado pruebas de que se haya producido una mejora directamente cuantificable y relacionada con las acciones, especialmente con las ligadas a la legalidad y regularidad de las operaciones. En su opinión, el impacto sólo podrá evaluarse a largo plazo, en la medida en que pueda ser cuantificable de forma objetiva.

2.35.

Se requerirá cierto tiempo para que la simplificación de las normas y la mejora de los controles de la Comisión tengan un efecto en la prevención de errores. Por otra parte muchas medidas se refieren a controles ex post y a la recaudación de los importes pagados por error en años posteriores a la comisión del error. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que el impacto solo puede evaluarse a largo plazo, tal como se establece en el informe de febrero de 2008 de la Comisión sobre el Plan de acción [COM(2008) 110 final]; véase también la respuesta al apartado 2.29.

2.36.

El Tribunal observa que la Comisión tiene previsto presentar un primer informe anual a comienzos de 2009 sobre el impacto del Plan de acción.

2.37.

El Tribunal hace constatar que en el ejercicio 2007 se han producido nuevos progresos en los sistemas de control y supervisión de la Comisión, entre los cuales destaca la mejora del proceso de elaboración de los informes anuales de actividad y de las declaraciones (apartado 2.8), la incidencia de las reservas pertinentes en la garantía proporcionada en las declaraciones de los directores generales (apartados 2.10 y 2.11) y una evolución en términos de mayor coherencia con las conclusiones de las observaciones específicas de la DAS (apartado 2.12).

2.37.

La Comisión se congratula de que el Tribunal reconozca los avances efectuados y se compromete a continuar sus esfuerzos. Por ejemplo, el proceso interno de examen de «evaluación paritaria» antes de la finalización de los Informes anuales de actividad ha contribuido a garantizar la coherencia y solidez de los informes. Este proceso se mejorará para los informes anuales de actividad de 2008, tal como se anuncia en el informe de síntesis.

2.38.

Sin embargo, las auditorías del Tribunal pusieron de relieve que seguían existiendo insuficiencias en algunos informes anuales de actividad y declaraciones en cuanto al alcance y el ámbito de las reservas y la evaluación y el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión (apartados 2.13 y 2.14).

2.38.

La Comisión ha dado instrucciones a sus servicios a fin de que adopten medidas enérgicas para abordar las causas de las reservas formuladas en los Informes anuales de actividad de 2007, y supervisará de cerca los avances, prestando especial atención a las reservas recurrentes. En 2008 se transmitirán nuevas orientaciones a los servicios para promover una mayor coherencia al abordar el tratamiento de los riesgos de reputación y el vínculo entre los índices de error, el criterio de la importancia relativa y las reservas.

2.39.

La Comisión ha podido demostrar un nivel elevado y constante de aplicación de las normas de control interno desde 2004 (véase el apartado 2.25) y, al final de 2007, ya había ejecutado más de dos tercios de las subacciones de su Plan de acción para un marco de control interno integrado (apartado 2.30).

2.40.

Con todo, el Tribunal pone de manifiesto que la Comisión no puede demostrar que sus acciones destinadas a mejorar los sistemas de control y supervisión hayan sido eficaces para atenuar el riesgo de error en grandes ámbitos del presupuesto. El Tribunal no halla pruebas aún de que el impacto del Plan de acción sea el que reivindica la Comisión.

2.40.

Durante los últimos años, las mejoras llevadas a cabo en los marcos legislativos para los programas de financiación comunitaria, la mejora de las condiciones de control, la simplificación de las normas financieras y la introducción de los resúmenes anuales en la gestión compartida y la gestión centralizada indirecta han constituido iniciativas destinadas a mejorar el marco de control interno y disminuir el riesgo de error en las transacciones subyacentes.

2.41.

El Tribunal recomienda a la Comisión que prosiga sus esfuerzos destinados a reforzar los sistemas de control y supervisión de sus direcciones generales centrándose en las actuaciones siguientes:

2.41.

a)

velar por que los informes anuales de actividad y las declaraciones presenten una evaluación coherente de los sistemas de control y supervisión, que sea compatible con las reservas (véanse los apartados 2.12 a 2.14);

a)

Aunque el director general sigue siendo el único responsable del informe anual de actividad y de cualquier reserva efectuada, el ejercicio de «evaluación paritaria» de los proyectos de informes anuales se ha reforzado para el ejercicio de 2007. Los informes de actividad anuales y las declaraciones presentan ahora en gran medida una evaluación coherente de los sistemas de supervisión y de control, considerados en su conjunto, y no solamente de su eficacia en la prevención de errores. Ello es compatible con las reservas. Por otra parte, la Comisión está mejorando el proceso de los Informes anuales de actividad en ciertos ámbitos, especialmente para garantizar la plena coherencia entre los servicios, y proseguirá sus esfuerzos a este respecto.

Véanse también las respuestas a los apartados 2.12 a 2.14.

b)

colaborar con los Estados miembros para mejorar la información contenida en los resúmenes anuales y demostrar cómo se ha utilizado esta información para obtener garantías o valor añadido para la garantía ofrecida en los informes anuales de actividad (apartado 2.19);

b)

La Comisión presentará una nota de orientación revisada a los Estados miembros con recomendaciones para mejorar la calidad de sus resúmenes anuales de cara a 2008.

Véase también la respuesta al apartado 2.19.

c)

realizar un seguimiento apropiado de las medidas correspondientes del Plan de acción para un marco de control interno integrado con el fin de garantizar un impacto real en los sistemas de control y supervisión (véase el apartado 2.35), en particular con respecto a la subacción 1 (simplificación), subacciones 10a y 10b (relación coste beneficio) y subacción 11N (sistemas de recuperación) (apartado 2.31).

c)

Un informe sobre el impacto del Plan de acción a finales de diciembre de 2008 se presentará a principios de 2009. La Comisión también efectuará el seguimiento de los resultados de las acciones 4, 10 y 11 en una comunicación de noviembre de 2008 cuyo objetivo será reactivar la discusión sobre el riesgo tolerable.

Por lo que respecta a la política de cohesión, la Comisión ha hecho esfuerzos sustanciales para mejorar la calidad de los datos suministrados por los Estados miembros y está verificando actualmente la exhaustividad y exactitud de dichos datos.

Véase también la respuesta a los apartados 2.31 y 2.35.

2.42.

El Tribunal recomienda que las autoridades legislativas y la Comisión se preparen para revisar la concepción de futuros programas de gastos sopesando los aspectos siguientes:

2.42.

a)

simplificar la base del cálculo de los costes subvencionables y recurrir en mayor medida al pago de cantidades globales o porcentajes a tanto alzado en lugar del reembolso de costes reales;

a)

La Comisión acepta que es necesaria una nueva simplificación por lo que se refiere a los problemas de elegibilidad de los costes.

La Comisión ya se ha comprometido, en su Plan de acción para un marco integrado de control interno, a presentar propuestas para unas normas simplificadas en las futuras rondas legislativas. Sin embargo, al no actuar sola, desearía que también la autoridad legislativa velara por que se incluyeran medidas de simplificación en la legislación futura.

La Comisión se ha comprometido a velar por que las futuras propuestas legislativas incluyan normas claras y directas por lo que respecta al uso ampliado de los importes a tanto alzado o de los pagos a tanto alzado.

Las normas actuales que regulan la política de cohesión ya permiten recurrir a los importes a tanto alzado en algunas circunstancias, y la Comisión estudiará las posibilidades de ampliar esta práctica, que actualmente solo es aplicable a un número limitado de categorías de costes. Por lo que respecta a los proyectos de inversión, dicha práctica es inadecuada debido a las normas de contratación y a las consideraciones de optimización de recursos.

La Comisión admite que es preciso proseguir la simplificación en el ámbito de la elegibilidad de los costes, en particular por lo que se refiere a los costes indirectos y de personal. La Comisión llama la atención sobre las limitaciones jurídicas del séptimo programa marco (VII PM) y sobre las dificultades que plantea la definición de importes a tanto alzado y de pagos a tanto alzado que sean representativos.

Por otra parte, la certificación ex ante del método de cálculo de los costes introducida en el séptimo programa marco constituye un paso importante hacia la simplificación. La Comisión se remite a las cuestiones discutidas en su respuesta a los apartados 7.20 y 7.21.

b)

redefinir los sistemas de control en función de sus resultados (el riesgo objetivo y el nivel de error aceptable resultante), en lugar de su información entrante como es el caso actual (el número de controles que han de efectuarse),

b)

La Comisión acepta esta recomendación, y estudiará la manera de ejecutarla en la práctica.

c)

avanzar en la elaboración del concepto de riesgo admisible.

c)

La Comisión efectuará en el otoño de 2008 una comunicación sobre esta cuestión con objeto de reactivar la discusión interinstitucional sobre el riesgo tolerable.

3.1.

El presente capítulo analiza las cuestiones derivadas de la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea en 2007, primer ejercicio del marco financiero plurianual 2007-2013. En particular, trata del porcentaje de ejecución presupuestaria y del nivel de compromisos presupuestarios pendientes, centrándose especialmente en la aplicación de la norma N + 2. Además, aborda las correcciones financieras y las recuperaciones resultantes de las insuficiencias de los sistemas o de pagos incorrectos de ejercicios anteriores, que deben tenerse en cuenta en el proceso presupuestario.

3.2.

Con respecto a la gestión presupuestaria, una tarea esencial de la Comisión consiste en garantizar que los créditos asignados por el Consejo y el Parlamento en función de las prioridades políticas de la UE se utilizan conforme a la reglamentación y respetan los principios de buena gestión financiera. El análisis de la ejecución presupuestaria sólo constituye uno de los aspectos de una ejecución presupuestaria correcta. El presupuesto también debe respetar los principios de economía, eficiencia y eficacia, tema examinado en los informes especiales publicados por el Tribunal más que en el presente informe anual.

3.3.

Los créditos presupuestarios adoptados para 2007 (presupuesto adoptado y presupuestos rectificativos) ascendieron a 126 400 millones de euros en compromisos y 113 800 millones de euros en pagos, un incremento del 5 % y del 6 % respectivamente con relación al presupuesto definitivo de 2006. Globalmente, el total de créditos presupuestarios de compromiso del ejercicio fue 2 500 millones de euros inferior al límite del marco financiero, mientras que los créditos de pago siguieron siendo inferiores en 10 000 millones de euros (véanse los gráficos III y IV del anexo I ).

3.4.

Los 7 presupuestos rectificativos adoptados durante el ejercicio se tradujeron en una disminución global de 167 millones de euros de los créditos para compromisos y una reducción de 1 650 millones de euros de los créditos para pagos. Esta última se ha visto esencialmente originada por el hecho de que el gasto fuera inferior a las previsiones en los ámbitos de competencia (500 millones de euros), políticas de cohesión (700 millones de euros), y agricultura y recursos naturales (500 millones de euros). La reducción de los créditos para pagos de este modo es reflejo de una buena gestión presupuestaria, ya que demuestra la capacidad de reaccionar ante los cambios y permite reducir el excedente presupuestario (1) (los recursos propios pueden restituirse a los Estados miembros).

3.5.

Los gráficos III y IV del anexo I facilitan información detallada sobre los créditos para compromisos y los créditos para pagos, así como sobre sus respectivos importes reales en 2007, por rúbrica del marco financiero y por ámbito político de la presupuestación por actividades (PA).

3.6.

La Comisión elabora una serie de documentos (con solapamientos parciales) que contienen, entre los diversos datos sobre la ejecución del presupuesto de las Comunidades Europeas (2), la información siguiente:

3.6.

Los documentos a los que hace referencia el Tribunal se han hecho con fines distintos (véase la respuesta al apartado 3.20).

—

el excedente presupuestario se redujo de 1 900 millones de euros en 2006 a 1 500 millones de euros en 2007,

—

los porcentajes de ejecución tanto en lo que respecta a los compromisos como a los pagos, de un 96 % y un 98 % respectivamente, siguen presentando niveles elevados, similares a los de 2006 (99 % y 96 %),

—

no se anularon 1 200 millones de euros de créditos de pago sin utilizar (excluidos los ingresos afectados), sino que se prorrogaron de 2007 a 2008 o volvieron a programarse, lo que representa un nivel similar al del ejercicio anterior,

—

en el ámbito de la cohesión [vinculado a los títulos 04, 05, 11 y 13 (3)] la reducción de 745 millones de euros en los créditos de pago dio lugar a un porcentaje de ejecución final de casi el 100 % (habría sido de un 97 % si no se hubiese adoptado el presupuesto rectificativo). Las previsiones de pagos de los Estados miembros han mejorado en los últimos ejercicios. La sobrestimación global se redujo del 33 % en 2006 al 18 % en 2007.

—

A pesar de que los Estados miembros siguen mejorando la exactitud de sus previsiones, estas todavía son demasiado incoherentes para poder ser utilizadas con fines presupuestarios. No obstante, si siguen mejorando, estas previsiones podrían constituir una herramienta útil para ayudar a garantizar que se mantengan unos índices de utilización elevados.

3.7.

Los compromisos presupuestarios pendientes surgen como consecuencia directa de los gastos disociados, en los que la ejecución de los programas de gastos requiere varios años y los compromisos se contraen en ejercicios anteriores a los pagos correspondientes. Los incrementos excepcionales en los compromisos (por ejemplo, a raíz de las ampliaciones) y la infrautilización (imposibilidad de utilizar la totalidad de los créditos de pago presupuestados) pueden originar un aumento en el nivel de compromisos pendientes. Puesto que los compromisos son liquidados cuando se efectúan los pagos, el hecho de que los primeros excedan significativamente los segundos acarrea a largo plazo una acumulación estructural de compromisos pendientes y la repetición de esta situación de un ejercicio para otro (4).

3.8.

Los compromisos presupuestarios pendientes (es decir, compromisos sin utilizar prorrogados para financiar gastos subsiguientes), principalmente en el marco de programas plurianuales, aumentaron en 6 855 millones de euros (5,2 %) pasando a 138 600 millones de euros. Si se consideran exclusivamente los ámbitos políticos financiados mediante créditos disociados, el importe de compromisos pendientes asciende a 136 000 millones de euros, lo que equivale a 1,9 años de compromisos o a 2,1 años de pagos al ritmo de ejecución de 2007 en los respectivos ámbitos políticos.

3.9.

Los Fondos Estructurales constituyen la parte más importante de los compromisos pendientes. En este ámbito, dichos compromisos ascendieron a 84 000 millones de euros (5) (alrededor del 66 % del importe total), lo que representa 1,9 años de compromisos o 2,3 años de pagos al ritmo de ejecución de 2007. Sin embargo, 2007 fue el primer ejercicio del nuevo período de programación, con lo cual los anticipos corresponden a un 20 % aproximadamente del importe total de los pagos. Por este motivo, la comparación con los valores de referencia del ejercicio anterior de dos indicadores posibles (los compromisos pendientes al final del ejercicio frente a los créditos de compromiso o los pagos efectuados durante el ejercicio) no tiene tanto sentido como en ejercicios anteriores.

3.7-3.9.

Los compromisos se presupuestan siempre a un nivel más alto que los pagos puesto que estos últimos se extienden sobre un período más dilatado que los compromisos. Por ello los compromisos aumentan, en general, cada año.

3.10.

El 13 % de los compromisos sin utilizar (18 100 millones de euros) estaban relacionados con el Fondo de Cohesión, incluso si este solo constituía un 5 % aproximadamente del importe total de créditos de compromiso autorizados en 2007. Ello corresponde a un aumento de 2 700 millones de euros, es decir de alrededor del 15 % frente a 2006. El elevado nivel de compromisos presupuestarios pendientes por lo que se refiere al Fondo de Cohesión representa 2,5 años de compromisos o 4,2 años de pagos al ritmo de ejecución de 2007 y también refleja el hecho de que este fondo no está sujeto a la norma N + 2 (véanse los apartados 3.12 a 3.17). El porcentaje de ejecución relativo al Fondo de Cohesión fue inferior a lo esperado, especialmente en el caso de los proyectos en España, República Checa y Eslovenia. Un presupuesto rectificativo redujo los créditos de pago en 670 millones de euros (14 %).

3.10.

Para muchos proyectos con cargo al Fondo de Cohesión, la fecha límite para los pagos es 2010. Para el nuevo período de programación, el Fondo de Cohesión está sujeto a la regla n + 2/n + 3.

3.11.

Por lo que se refiere a los compromisos pendientes en los Fondos Estructurales del anterior período de programación 2000-2006, puede observarse (6) una reducción en un 41 %, pasando de 78 000 millones de euros (2,4 años de pagos al ritmo de ejecución de 2007) a 46 000 millones de euros [1,5 años de pagos al ritmo de ejecución de 2007 (7)]. Sin embargo, los beneficiarios de los fondos solo disponen hasta el final de 2008 para efectuar pagos con el fin de permitir a la Comisión liquidar el saldo. En este contexto, dicha institución debe velar por que el cierre del anterior período de programación 2000-2006 no sufra retrasos que puedan repercutir negativamente en la ejecución de los nuevos programas adoptados para el período 2007-2013. El Tribunal constata una mejora considerable en el nuevo período de programación, dado que, gracias a la adopción de los programas a su debido tiempo, se ha comprometido más del 98 % de los créditos para 2007 en este ámbito político (8), frente al 50 % aproximadamente en 2000 para el anterior período de programación.

3.11.

La Comisión hará todo lo posible para evitar retrasos en el cierre de los programas 2000-2006, que se producirá esencialmente en 2010-2011. Para preparar el cierre, la Comisión emitió unas directrices en 2006 y organizó seminarios sobre este tema con los Estados miembros. También está procediendo a auditorías sobre la preparación del cierre por los Estados miembros [véase la acción 3.1 del Plan de acción de la Comisión de 19 de febrero de 2008 para reforzar la función supervisora de la Comisión en el marco de la gestión compartida de las acciones estructurales, COM(2008) 97]. Si no se respeta la fecha límite para los pagos, la Comisión liberará los fondos que no se hayan gastado en el momento del cierre de los programas.

3.12.

Con respecto a las acciones estructurales, cuya ejecución suele abarcar un período plurianual, se introdujo un sistema de liberaciones de oficio en virtud del artículo 31 del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (9) para el período 2000-2006, con el fin de evitar que se repita de un ejercicio para otro una acumulación creciente de compromisos pendientes potencialmente anormales. Este mecanismo también se conoce con la denominación de norma del ejercicio N + 2.

3.13.

Un análisis de los compromisos pendientes [«RAL» (10)] por año de origen, tal y como se publicó en las cuentas anuales (11), muestra la incidencia en el ámbito de los Fondos Estructurales de los esfuerzos realizados para liquidar los compromisos pendientes mediante pagos antes de la aplicación de la norma de liberación de oficio. En las cuentas anuales, los compromisos pendientes de a los tres últimos ejercicios del período 2000-2006 representan alrededor del 95 % de su importe total. En cambio, solo el 5 % de los compromisos pendientes que todavía no se han liquidado en el ámbito de los Fondos Estructurales se refieren a ejercicios anteriores.

3.14.

Incluso si el mecanismo N + 2  ha favorecido la aceleración del proceso de pago (véase el apartado 3.15), puede observarse un incremento regular del importe acumulado de compromisos pendientes en el ámbito de los Fondos Estructurales (véase el gráfico 3.1 ), alcanzándose los 79 000 millones de euros al final de 2007 (véase también el apartado 3.7).

3.14.

Como se indica en las respuestas de la Comisión al informe anual 2006 (puntos 3.9 y 3.10), la acumulación del saldo pendiente de liquidación durante el período transcurrido desde 1994 también se debe en parte a los cambios introducidos en el sistema de compromisos y de pagos durante el período 2000-2006 y a la ampliación. El efecto de los distintos períodos de programación se percibe claramente en el gráfico 21 de la página 38 del informe de la Comisión, de mayo de 2008, sobre el análisis de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión de 2007, que muestra la disminución natural de los compromisos pendientes de liquidación (RAL) con el paso del tiempo.

3.15.

La norma N + 2 ha dado lugar a liberaciones de oficio en solo una reducida proporción de casos (una media de alrededor de 200 millones de euros durante los tres últimos ejercicios). Dicho de otro modo, el sistema N + 2, basado en liberaciones automáticas potencialmente inminentes, tuvo el efecto previsto de favorecer la liquidación de compromisos a su debido tiempo. Sin embargo, podría producirse un efecto secundario no deseado si la aceleración del proceso de pago destinado a reducir los compromisos pendientes tuviera que lograrse aplicando procedimientos de control interno menos estrictos, lo que potenciaría el riesgo relativo a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (12).

3.15.

La Comisión tiene en cuenta este riesgo en sus trabajos de auditoría e interviene de la manera adecuada si comprueba que algunos Estados miembros han adoptado medidas inaceptables para evitar liberaciones de los compromisos en virtud de la regla n + 2.

3.16.

La flexibilización del mecanismo de liberación automática en el nuevo período de programación 2007-2013, con la introducción de la norma del ejercicio N + 3 para ciertos Estados miembros, podría invertir parcialmente esta tendencia en el curso de los próximos años (13). En el nuevo marco financiero, los compromisos vinculados a los Estados miembros sujetos a la norma N + 3 representan el 61 % del conjunto de los compromisos correspondientes al período 2007-2013.

3.16.

Como se indica en el informe del Tribunal para el ejercicio 2006 (punto 3.17), este efecto podría atenuarse mediante la aplicación de la regla n + 2/n + 3 a los proyectos del Fondo de Cohesión durante el período 2007-2013. Para el nuevo Fondo de Desarrollo Rural, se sigue aplicando la regla n + 2.

3.17.

En otros ámbitos políticos donde tienen cabida proyectos plurianuales y en los que no existe ningún sistema análogo a la norma N + 2 (por ejemplo, en las direcciones generales de Investigación, Sociedad de la Información y Medios de Comunicación o de Energía y Transportes), los compromisos pendientes no muestran una tendencia a la liquidación con la misma rapidez que en el caso de los Fondos Estructurales (11).

3.17.

Para las acciones de investigación financiadas por la UE, cada compromiso específico tiene su propia «fecha límite de ejecución» según la duración del proyecto. La duración de un proyecto varía de unos meses a varios años en función de la naturaleza de la acción. Según el artículo 77 del Reglamento financiero, cualquier importe que no se haya ejecutado seis meses después de la fecha límite de ejecución deberá ser objeto de una liberación. Los importes liberados corresponden a una infrautilización de las dotaciones atribuidas a los proyectos y, en algunos casos muy excepcionales, al cese anómalo de proyectos por problemas científicos o financieros.

3.18.

Como se indicó en ejercicios anteriores, el informe de la Comisión sobre la gestión presupuestaria y financiera proporciona información considerable sobre la ejecución detallada del presupuesto, sobre los compromisos presupuestarios pendientes, así como sobre los motivos de una utilización inferior a la prevista. No obstante, siguen siendo posibles nuevas mejoras, en particular en lo que respecta al análisis de los datos relativos a los compromisos pendientes («RAL»).

3.18.

La Comisión conviene en que sigue siendo posible introducir mejoras.

3.19.

Además, la información facilitada debería hacer una distinción más clara entre los distintos períodos de programación.

3.19.

En el informe sobre el análisis de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión de 2007 figura información sobre este extremo.

3.20.

Otros documentos, como las cuentas anuales, también contienen información pertinente sobre la ejecución presupuestaria que no figura en el informe sobre la gestión presupuestaria y financiera (por ejemplo, sobre el resultado de la ejecución presupuestaria). Debe prestarse mayor atención a la coherencia de los datos presentados en los distintos documentos (14).

3.20.

La Comisión no considera que el resultado de la ejecución presupuestaria deba figurar también en el informe sobre la gestión presupuestaria y financiera, puesto que la definición de los créditos del ejercicio en este cálculo contable (cuyo objetivo es calcular los importes que hay que restituir a los Estados miembros) lógicamente es distinta de la del análisis tradicional de la ejecución. Además, en materia de ingresos, el informe se limita a los recursos propios.

3.21.

El primer subapartado del artículo 274 del Tratado CE dispone que «la Comisión ejecutará el presupuesto […] bajo su propia responsabilidad» y «los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera». Por consiguiente, la responsabilidad final de la ejecución correcta del presupuesto recae en la Comisión.

3.22.

El Reglamento financiero distingue diferentes modos de gestión para la ejecución presupuestaria, cada uno de los cuales precisa sistemas de control y supervisión adecuados con el fin de evitar o detectar y corregir los errores en los pagos.

3.23.

Dada la interrelación entre las disposiciones jurídicas del Tratado, del Reglamento financiero y de los reglamentos sectoriales en lo que respecta a la gestión y control financieros, el reparto de competencias y la estructura correspondientes de los distintos instrumentos en materia de correcciones financieras es de una extrema complejidad. El gráfico 3.2 proporciona una visión de conjunto simplificada de los distintos elementos del marco legal, así como de su interacción.

3.24.

En el caso de la gestión centralizada directa (ejecución del presupuesto por los servicios de la Comisión, por ejemplo en el caso de los gastos administrativos y de ciertas áreas de la investigación, energía y transporte) y de la gestión centralizada indirecta (ejecución del presupuesto por las entidades delegadas, por ejemplo las agencias ejecutivas), la responsabilidad de la ejecución, incluida la aplicación de medidas correctoras apropiadas, recae únicamente en la Comisión. En el caso de los gastos en gestión compartida –especialmente agricultura y cohesión– la responsabilidad de la correcta ejecución presupuestaria, que abarca la recuperación de pagos indebidos, incumbe en primer lugar a los Estados miembros (15). Sin embargo, en caso de que estos no consigan corregir los gastos irregulares ni establecer sistemas de control y supervisión eficaces para evitar el reembolso de tales gastos o realizar correcciones, la Comisión aplica correcciones financieras a través de procedimientos de liquidación de cuentas o de procedimientos similares (16).

3.25.

Como en ejercicios anteriores, la fiscalización del Tribunal permitió encontrar pruebas de errores significativos en importantes ámbitos del gasto de la UE en gestión compartida y constatar que la mayor parte de los errores se producen a nivel de los beneficiarios finales. Los mecanismos de recuperación, así como el nivel de recuperaciones efectuadas, deberían reflejar el tipo y alcance de los riesgos que presentan. Aunque resulte difícil, debido a la complejidad y diversidad de los regímenes de ayuda de la UE, llevar a cabo una evaluación global de la eficacia del funcionamiento de los mecanismos de corrección a nivel de los Estados miembros, el Tribunal no halló suficientes elementos probatorios de que los mecanismos de corrección plurianuales de ciertas acciones de la UE (por ejemplo, empleo y asuntos sociales o política regional) sean acordes con el riesgo que entrañan.

3.25.

No se puede proceder a una recuperación hasta que no se han confirmado las constataciones derivadas de la auditoría en el marco de un procedimiento contradictorio con la entidad objeto de la auditoría, cuyo resultado, en determinadas ocasiones, es que se abandona o se modifica la constatación. Por consiguiente, es inevitable que el nivel de las recuperaciones no esté a la altura de los riesgos detectados por las auditorías.

3.26.

En la actualidad, la información proporcionada relativa a los mecanismos de corrección aplicados a nivel de los Estados miembros no está completa ni es fiable en lo que respecta a las políticas de cohesión. En cuanto a la agricultura, el Tribunal duda de la fiabilidad de la información facilitada (véase el apartado 5.44). La Comisión todavía no cuenta con información completa o plenamente fiable sobre las consecuencias para los beneficiarios del gasto de la UE, así como para los presupuestos comunitario y nacionales.

3.26.

En las notas que acompañan a las cuentas anuales de las Comunidades Europeas para el ejercicio 2007, la Comisión incluyó un nuevo capítulo dedicado a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas. Este capítulo pretende exponer brevemente el procedimiento establecido para recuperar los importes abonados indebidamente y presentar la mejor estimación posible del importe total recuperado.

3.27.

Los mecanismos de corrección no incluyen necesariamente la recuperación, de manos de los distintos beneficiarios, de los importes abonados en exceso. Por ejemplo, si dichos importes son poco elevados es posible que su recuperación no resulte rentable o que los procedimientos de control no hayan permitido identificar a cada beneficiario individual responsable de la declaración excesiva (como en el caso de porcentajes de error extrapolados a partir de muestras que se emplean como base para las correcciones). Además, cuando se imponen correcciones financieras a los Estados miembros con motivo de la constatación de insuficiencias en sus sistemas de control y supervisión, los importes correspondientes no suelen recuperarse de los beneficiarios.

3.28.

En los casos mencionados en el apartado 3.27, las correcciones acaban siendo financiadas por los contribuyentes nacionales, en lugar de por los beneficiarios responsables de la declaración excesiva. Por consiguiente, el efecto disuasorio directo de los sistemas de control y sanciones se ve limitado, y pueden volver a producirse errores. No obstante, la eficacia de los procedimientos de recuperación también debe juzgarse en función de su impacto en el refuerzo de los sistemas de control y supervisión (y, en consecuencia, en la disminución del riesgo de error en el futuro).

3.27-3.28.

Los Estados miembros tienen la obligación de recuperar de los beneficiarios las sumas indebidamente abonadas cada vez que resulte necesario, y es un hecho que, en general, sí proceden a estas recuperaciones. Cuando los errores son achacables a deficiencias de los sistemas de gestión y de control quizás no sea demasiado oportuno proceder a una recuperación frente a un beneficiario no culpable. Cuando se apliquen correcciones globales o por extrapolación, las autoridades nacionales solo podrán ejercitar acciones de recuperación contra beneficiarios individuales en los casos en los que la irregularidad se haya demostrado. El mecanismo de corrección está destinado, en primer lugar, a excluir de la financiación comunitaria los gastos que no se hayan efectuado con arreglo a las normas comunitarias, protegiéndose con ello el presupuesto de la Comunidad frente a gastos que no deban imputársele. Cuando la Administración del Estado miembro asume los costes a su cargo, las correcciones a tanto alzado o por extrapolación protegen el presupuesto comunitario e incitan a las autoridades a impedir que se produzca este tipo de deficiencia. Por consiguiente, las correcciones a tanto alzado o por extrapolación son un medio importante para mejorar los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros y prevenir con ello los pagos irregulares en favor de beneficiarios finales o de velar por que se detecten y corrijan tales pagos.

3.29.

Basándose en su examen de los sistemas y procedimientos de recuperación y de presentación de informes al respecto, el Tribunal concluye que la Comisión debería (17):

3.29.

La Comisión reitera su voluntad de seguir aportando mejoras a la información disponible sobre las recaudaciones y las correcciones financieras efectuadas por ella misma o por los Estados miembros.

—

elaborar una lista descriptiva del conjunto de procedimientos de recuperación aplicados por los Estados miembros y la Comisión, con el fin de lograr una mayor transparencia en los mecanismos de corrección existentes,

—

establecer un vínculo claro entre los errores detectados por los controles y las recuperaciones o ajustes resultantes (compensación) de los importes declarados por los beneficiarios, así como garantizar que este proceso sea objeto de un seguimiento y comunicación adecuados,

—

relacionar las recuperaciones y ajustes de los importes declarados con el año durante el cual se produjeron los errores o irregularidades, obteniendo así una base para evaluar la eficacia de los mecanismos de corrección plurianuales,

—

Información en las cuentas de la Comisión:

Las notas que acompañan a las cuentas anuales del ejercicio 2007 incluyen un capítulo sobre la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el que se exponen brevemente los procedimientos existentes para recuperar dichas sumas.

En dicho capítulo se presenta, asimismo, la mejor estimación posible del importe total de las recuperaciones, a partir de la información de que se dispone. Dicha información no tiene en cuenta todavía todas las recuperaciones efectuadas mediante deducción de un pago posterior gestionadas por la propia Comisión. Solo incluye los datos provisionales sobre las recuperaciones efectuadas por los Estados miembros en el ámbito de la política de cohesión.

Para mejorar más todavía la información sobre los errores corregidos por la Comisión, en 2008 esta última aportó modificaciones al sistema de contabilidad financiera «ABAC» con el fin de establecer un vínculo claro entre los errores o irregularidades detectados en el marco de los controles y las recuperaciones o los ajustes de los importes declarados por los beneficiarios. Estas modificaciones permitirán, asimismo, relacionar las recuperaciones y los ajustes de los importes declarados con los años en que se produjeron los errores o se cometieron las irregularidades, para que la Comisión pueda evaluar la eficacia de los sistemas de recuperación plurianuales, con arreglo a la recomendación del Tribunal.

—

cuantificar los importes recuperados de los beneficiarios finales responsables de una declaración excesiva y las correcciones financieras abonadas por el presupuesto nacional, es decir, por los contribuyentes,

—

garantizar que los Estados miembros comunican a su debido tiempo información exhaustiva y fiable sobre las retiradas y las recuperaciones, efectuadas o pendientes, en particular con respecto a los Fondos Estructurales,

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evaluar en qué medida son eficaces las correcciones financieras para favorecer el refuerzo de los sistemas de control y supervisión de los Estados miembros,

—

Información obtenida de los Estados miembros:

En el sector agrícola, los importes recuperados con cargo a los beneficiarios finales se declaran a la Comisión y se incluyen en las cuentas de 2007 y en las notas que acompañan a estas últimas, lo mismo que las correcciones financieras con cargo a los Estados miembros. Todas las decisiones relativas a correcciones financieras se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea; además, el informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural incluye información exhaustiva sobre las relaciones financieras entre la Comisión y los Estados miembros, y sobre la recuperación por estos últimos de las sumas indebidamente abonadas con cargo a los beneficiarios finales.

Del mismo modo, en el caso de los gastos con cargo a las acciones estructurales, también se consignan en las cuenta las correcciones financieras decididas por la Comisión. Si se trata de correcciones a escala nacional, los Estados miembros deben presentar informes anuales a la Comisión sobre las correcciones que hayan efectuado mediante la anulación o la recuperación de subvenciones y las recuperaciones pendientes al final del año. La Comisión presentó la información obtenida de los Estados miembros para 2006 en un anexo al informe anual de 2006 sobre los Fondos Estructurales [SEC(2007) 1456] y publicará los datos de 2007 en el informe correspondiente. Las medidas específicas que figuran en el Plan de Acción para reforzar la función supervisora de la Comisión en marco de la gestión compartida de las acciones estructurales [COM(2008) 97 final], responden a la necesidad de mejorar más todavía la comunicación en esta materia. Dichas medidas incluyen controles in situ destinados a evaluar el grado de fiabilidad y de exhaustividad de la información suministrada.

La Comisión evalúa de forma permanente la eficacia de los sistemas de supervisión y de control en los Estados miembros y presenta sus conclusiones, en particular en los informes anuales de actividad de las Direcciones Generales interesadas. Si se detectan graves deficiencias, la Comisión procederá, como en años anteriores, a suspender los pagos y, si el Estado miembro no toma las medidas acordadas para mejorar los sistemas, impondrá correcciones financieras.

En cuanto a los gastos agrícolas, el Tribunal reconoció en el pasado que los sistemas de supervisión y de control de los Estados miembros habían mejorado (véase, por ejemplo, el informe anual del Tribunal para 2006). La Comisión considera que dichas mejoras son, por lo menos en parte, consecuencia de la aplicación de sus recomendaciones por los Estados miembros y de las correcciones financieras que se les impuso.

—

evaluar la adecuación del tipo de mecanismos de corrección que deben utilizar la Comisión y los Estados miembros, respectivamente, así como la intensidad con la que deben ser aplicados, en función de la relación coste-eficacia (18).

—

Costes del control:

La Comisión está terminando su evaluación de los costes del control en el caso de la agricultura, el FEDER y la gestión centralizada directa. Los resultados constituirán la base de una comunicación de la Comisión hacia finales de 2008 destinada a reactivar el debate interinstitucional sobre el nivel de riesgo asumible.

3.30.

Con relación al inicio del anterior período de programación, 2007 se caracteriza por una mejora considerable en la utilización de los créditos de compromiso durante este primer año del nuevo período de programación. El ritmo de ejecución de los gastos en 2007 sigue siendo elevado. En el caso del ámbito político de cohesión, los créditos de pago iniciales se redujeron en 745 000 millones de euros mediante presupuestos rectificativos.

3.31.

Los Estados miembros mejoraron sus previsiones de gastos en el ámbito de los Fondos Estructurales mediante la reducción del porcentaje de sobrestimación que pasó del 33 % en 2006 a un 18 % en 2007 (19).

3.31.

A pesar de que los Estados miembros siguen mejorando la exactitud de sus previsiones, estas todavía son demasiado incoherentes para poder ser utilizadas con fines presupuestarios. No obstante, si siguen mejorando, estas previsiones podrían constituir una herramienta útil para garantizar que se mantengan unos índices de utilización elevados.

3.32.

Los compromisos presupuestarios pendientes para los gastos disociados permanecen en un nivel muy elevado que sobrepasa el total de los créditos presupuestarios de compromiso para 2007. El sistema de liberaciones de oficio favoreció una relativa mejora a este respecto en el ámbito de las acciones estructurales. Sin embargo, existe el riesgo de que la aceleración del proceso de pago dé lugar a procedimientos de control interno menos estrictos con respecto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. La Comisión no debe olvidar esta cuestión al considerar la instauración de normas similares en otros ámbitos de actividades plurianuales, como la investigación, la energía y el transporte o la sociedad de información y los medios de comunicación.