27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/1

1.1

El Comité no considera correcto aplicar una adecuación automática de la tasa de inflación registrada en la UE-12 desde 1992, teniendo en cuenta que desde entonces se han integrado en la Unión tres países más en 1995, diez el 1 de mayo de 2004 y dos el 1 de enero de 2007.

1.2

En opinión del Comité, para llevar a cabo la deseada armonización en el ámbito de la UE-27 es preciso considerar también la adopción de un tipo máximo de impuesto, como una medida que permite seguramente, en perspectiva, contrarrestar con eficacia el contrabando y el fraude y aproximar los niveles impositivos, favoreciendo un desarrollo real del mercado interior. La defensa de los intereses de los consumidores, a los que no puede medirse con el mismo rasero que a los traficantes si adquieren productos alcohólicos donde son más baratos, se consigue con una armonización progresiva.

1.3

El Comité recomienda que se prohíba explícitamente a los Estados miembros añadir otras formas de imposición del consumo al régimen normal de los impuestos y del IVA, tal vez aplicando a estas tasas el nombre original de «impuesto comunitario», como ha establecido el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (1).

1.4

El Comité no cree que la propuesta tenga la coherencia suficiente para justificar que se mencione como fundamento jurídico el artículo 93 del Tratado, en el cual se autoriza al Consejo a adoptar por unanimidad disposiciones relativas a la armonización de las legislaciones nacionales en materia fiscal. De hecho, la propuesta no armoniza nada, puesto que deja a los Estados miembros libertad para establecer su propia tasa a partir de la cuantía mínima.

1.5

El Comité considera un error que la Comisión haya quitado importancia a la propuesta y justifique que no se lleve a cabo una evaluación de impacto ni se consulte a las partes interesadas. En una audiencia celebrada en el Comité, todos los interesados, además de manifestar su contrariedad por la propuesta de la Comisión, pidieron que en el futuro la Comisión efectúe una evaluación de impacto precisa.

1.6

El Comité desea que se retire la propuesta y solicita a la Comisión que en futuras acciones actualice las referencias a los códigos de la nomenclatura combinada que se indican en la Directiva 92/83/CEE y revise los métodos de clasificación.

2.1

La «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/84/CEE relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas» establece los tipos mínimos del impuesto sobre el alcohol y las diversas categorías de bebidas alcohólicas. El artículo 8 de la Directiva prevé que la Comisión efectúe exámenes periódicos y presente un informe y, en su caso, una propuesta de modificación.

2.2

El debate que siguió al informe que presentó la Comisión el 26 de mayo de 2004, en el que se concluía que era conveniente una mayor aproximación de los tipos mínimos para un mejor funcionamiento del mercado interior y para prevenir el fraude y el contrabando, que facilitan los distintos regímenes existentes en los Estados miembros, ha dado lugar a la invitación del Consejo a presentar «una propuesta destinada a ajustar los tipos mínimos del impuesto especial con objeto de evitar un descenso del valor real de los tipos mínimos de la Comunidad, estableciendo periodos transitorios y excepciones para aquellos Estados miembros que tengan dificultades para elevar sus tipos; la Comisión debería asimismo tener debidamente en cuenta la sensibilidad política general de esta cuestión especial.»

2.3

Por tanto, la Comisión propone modificar la Directiva del modo siguiente:

2.4

El principal objetivo de la propuesta, como solicita el Consejo, es restablecer el valor real que tenían los tipos en 1992, valor que, según la Comisión, permitiría «garantizar el adecuado funcionamiento del mercado interior».

3.1

El Comité, a falta de una evaluación de impacto, ha considerado oportuno escuchar directamente la opinión de las asociaciones de productores, consumidores y organizaciones sindicales. En la audiencia todos los participantes manifestaron unánimemente su perplejidad ante la propuesta de Directiva. Algunas organizaciones señalaron también que con esta propuesta aumentarían las diferencias de trato entre las distintas bebidas alcohólicas, con evidente perjuicio para las que quedaran sujetas al impuesto. Por otra parte, los productores de bebidas no sujetas al impuesto piden que no se modifique el sistema actual, que, además, está definido en los acuerdos de la política agrícola común.

3.2

Los participantes en la audiencia (2) coincidieron en que deben considerarse los aspectos sociosanitarios, pero que no deben ser el punto de referencia para los impuestos, al tiempo que solicitaron -y en esto les apoya el Comité- que se realice una campaña de «consumo responsable» para limitar el riesgo de que se cometan abusos. Igualmente se señaló que esta industria europea es la primera del mundo en el sector y que aporta una notable contribución al PIB europeo y al empleo, tanto directo como indirecto.

3.3

Aparentemente, la propuesta de modificación de la Directiva es una intervención rutinaria, una simple adecuación de las cifras a la inflación registrada desde 1993 hasta hoy. No obstante, se ocupa de un tema extremadamente complejo y delicado, que demuestra que las políticas y los intereses nacionales están muy lejos de dar paso a una clara convergencia fiscal comunitaria. El Comité se ha manifestado repetidamente en favor de un proceso de armonización fiscal como instrumento indispensable para que los consumidores valoren las ventajas del mercado único.

3.4

Las reuniones ECOFIN de los días 7 y 28 de noviembre de 2006, dedicadas, entre otras cosas, al examen de esta propuesta, reabrieron los inacabables debates entre los Estados miembros: se repitió, en lo esencial, el panorama que en 1992 dio lugar a la Directiva, que sólo logró fijar los tipos mínimos, sin ninguna posibilidad de establecer una vía común de armonización y aproximación de los tipos impositivos.

3.5

Si se observan atentamente los tipos que aplican los Estados miembros, las diferencias resultan ciertamente excepcionales. El informe del 26 de mayo de 2004 presentaba las medidas aplicadas para las distintas categorías de bebidas en los 25 Estados miembros y en Bulgaria y Rumanía, los dos países que entonces eran candidatos y que el 1 de enero de 2007 se incorporaron a la Unión (3). La diferencia entre las tasas mínimas y las máximas es de nada menos que el 1 100 %.

3.6

A modo de ejemplo, el vino tiene tasas de 0 a 273 € por hl, el espumoso de 0 a 546 € por hl, la cerveza de 0,748 por grado Plato (4) equivalente a 1,87-19,87 € por hl/grado de alcohol, los productos intermedios tranquilos y espumosos de 45 a 497 € por hl, el alcohol puro de 550 a 5 519 € por hl, que para las bebidas alcohólicas de 40° significa pasar de 220 a 2 210 € por hl.

3.7

La adaptación del valor de los tipos mínimos propuesta por la Comisión reduciría la diferencia entre los tipos aplicados por los diferentes países del 1 100 % a una cantidad situada entre el 800 y el 1 000 %. La afirmación de la Comisión de que esta medida permitirá garantizar el funcionamiento del mercado interior parece, pues, verdaderamente temeraria. Para obtener un resultado eficaz, el Comité propone que se introduzca junto al tipo mínimo un tipo máximo, ya que esta medida permitirá, en perspectiva, contrarrestar el contrabando y el fraude.

3.8

Tampoco es convincente la afirmación de que la adaptación del valor de los tipos mínimos con respecto a la tasa de inflación no provocaría un aumento de su valor real. Para completar la información, la Comisión debería haber presentado de manera dinámica la evolución de los impuestos especiales aplicados por los Estados miembros desde el año de presentación de la propuesta de armonización; es decir, el Libro Blanco de 1985. En cambio, el efecto concreto que se ha producido es que, salvo contadas excepciones, el valor real de los impuestos especiales en los Estados miembros ha aumentado al término del período transitorio previsto para determinados países. El Comité desaprueba todas las prácticas nacionales consistentes en añadir otras formas de imposición a los impuestos especiales, a veces denominadas «tasas comunitarias».

3.9

Esta tendencia ha sido confirmada por un estudio encargado por la propia Comisión (5), en el que se pone de manifiesto que, salvo tres Estados miembros, todos los demás han aumentado el valor de sus respectivos impuestos especiales cada año o cada pocos años.

3.10

El mismo estudio, en el que se tenía en cuenta la elasticidad de la demanda con respecto a los precios, indicaba que en caso de alineamiento de los tipos mínimos con respecto a la inflación:

3.11

También sería interesante comparar los efectos de la variación de los tipos mínimos descritos en el estudio, que se limitaba a la UE-15, con los efectos correspondientes en la nueva dimensión de la UE-27.

3.12

El Comité se pregunta si en un tema como éste, declarado extremadamente sensible, la Comisión debería seguir asumiendo un papel de «notario», o, si en cambio, no debería optar, en colaboración con los Estados miembros, por presentar propuestas que permitan efectivamente reducir las fuertes distorsiones de la competencia debidas al mantenimiento de un régimen impositivo con diferencias tan grandes.

3.13

Otro de los elementos que la Comisión ha descuidado al formular su propuesta de modificación de la Directiva 92/84/CEE es que en 1992, en la UE-12, la diferencia entre las rentas per cápita no era tan grande como para que los tipos fijados resultaran efectivamente onerosos. En la UE-27, donde los niveles salariales y de pensiones son tan diferentes, seguir contemplando un mismo nivel impositivo en los nuevos y los antiguos Estados miembros sería una medida injusta, que perjudicaría exclusivamente a las rentas más bajas. Para los trabajadores y jubilados cuyo sueldo o pensión no supera los 100-150 € mensuales, y que ya han tenido que sufrir las consecuencias de un aumento de los impuestos especiales sobre el alcohol del 50 al 400 %, un alza suplementaria del 31 % tendría, sin lugar a dudas, repercusiones negativas sobre el consumo. Debido precisamente a las nuevas adhesiones que han conducido a la incorporación de doce nuevos países, el Comité no considera correcto aplicar una adecuación automática de la tasa de inflación registrada en la UE-15 desde 1992.

3.14

Salvo contadísimas excepciones, el automatismo propuesto contradice todas las políticas antiinflacionistas establecidas por los Estados miembros, que han suprimido desde hace tiempo, cuando existían, los mecanismos de adaptación automática de los sueldos y las pensiones a la tasa de inflación. La Comisión no explica claramente por qué se debería mantener un mecanismo de este tipo sólo para las tasas y los impuestos especiales.

3.15

En cambio, el Comité considera que el régimen actual es totalmente inadecuado y opina que la adaptación a la tasa de inflación (¿de la UE-12, UE-25 o UE-27?) es una medida inútilmente punitiva, especialmente para las rentas más bajas, como son todos los impuestos indirectos que no tienen en cuenta la renta efectiva del contribuyente.

3.16

Como sucede con el vino en determinados Estados miembros, el consumo de otros tipos de bebidas alcohólicas, siempre moderado, forma parte de la cultura y de la historia de otros pueblos europeos. El problema se debe, pues, contemplar globalmente, aunque haya que tener en cuenta sus diferentes aspectos.

3.17

El Comité respeta la decisión de los países que han optado por una política fiscal rigurosa aplicable a las bebidas alcohólicas y el tabaco, debida probablemente a abusos, en particular de las jóvenes generaciones. Algunos Estados miembros han declarado que sus políticas fiscales deben tomar en consideración la salud pública, pero estas decisiones tomadas libremente no pueden influir en las opciones y motivaciones de los demás Estados miembros.

3.18

El Comité se ha pronunciado ya al respecto en un Dictamen (7) en el que afirmaba que «la mejor manera de abordar el consumo abusivo es por medio de la educación, la información y los programas de formación principalmente dirigidos a aquellos que abusan del alcohol.»

3.19

El Comité considera que ya no se dan las condiciones previstas en el artículo 93 del Tratado CE, por el que se autoriza al Consejo a adoptar por unanimidad disposiciones relativas a la armonización del régimen fiscal, en la medida en que esta armonización sea necesaria para instaurar o mejorar el funcionamiento del mercado interior dentro de los plazos previstos en el artículo 14. De hecho, el aumento de los impuestos especiales mínimos no favorece la armonización, sino que sólo establece la base mínima que cada Estado miembro puede aumentar sin limitación. Desde que se aprobó la Directiva 92/84/CEE hasta ahora, han aumentado aún más las diferencias entre los tipos efectivos, lo que demuestra que esta Directiva no ha permitido llevar a cabo la armonización.

4.1

Otro de los aspectos negativos debidos a la diferencia de niveles impositivos, junto al de obstaculizar el buen funcionamiento del mercado interior, es la fuerte propensión a la evasión fiscal de los impuestos específicos, parcial cuando se pagan en otro Estado miembro en vez del Estado del consumo final, o total cuando los productos se importan de terceros países o circulan en régimen de suspensión de impuestos.

4.2

El desarrollo del comercio electrónico abre otra posibilidad al fraude fiscal, dada la imposibilidad de controlar las ventas a distancia y la falta de una política coordinada de lucha contra el fraude en materia de impuestos especiales sobre las bebidas alcohólicas. Esta ausencia de política se debe a que determinados Estados miembros no consideran estos fraudes como un problema y a que el fenómeno interesa casi exclusivamente a las regiones en las que la imposición es más elevada.

4.3

Con la ampliación, las fronteras exteriores de la Unión llegan a países en los que los niveles impositivos son mucho más bajos que la media aplicada en la UE, lo que aumenta de manera exponencial la posibilidad de fraude. En algunos Estados vecinos de la UE, la corrupción es masiva y afecta también a las autoridades aduaneras. Las medidas tomadas para contrarrestar el contrabando deberán reforzarse ulteriormente y, en el caso de que se aceptara el aumento propuesto de los impuestos especiales, los márgenes de beneficio para los traficantes internacionales serían aún mayores.

4.4

La Unión ha afrontado el problema de la lucha contra el fraude de los impuestos especiales desde 1992, con la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales. Dados los escasos resultados obtenidos, esta Directiva se modificó en 2004 con la Directiva 2004/106/CE del Consejo, de 16 de noviembre de 2004, por la que también se modificaba la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos, de determinados impuestos sobre consumos específicos y de los impuestos sobre las primas de seguros.

4.5

A este respecto, el Comité afirmaba en uno de sus dictámenes (8) que, para luchar eficazmente contra el fraude, «parece evidente la necesidad de actualizar, reforzar, simplificar y conseguir que resulte más eficaz el instrumento de la cooperación administrativa y del intercambio de información entre los Estados miembros en materia de impuestos especiales.»

4.6

También se afirmaba en dicho Dictamen que «una vez más, los beneficios que reportarían un funcionamiento más eficaz del mercado único y unos procedimientos dirigidos a detectar y combatir el fraude y la evasión fiscal, se ven limitados por el deseo de preservar los intereses nacionales.»«En efecto, no cabe duda de que muchas prácticas fraudulentas están directamente relacionadas con las diferencias, en ocasiones notables, entre las tasas de impuestos especiales que se aplican en los distintos Estados miembros.»

«El CESE aprovecha la ocasión para denunciar las limitaciones que impone el principio de unanimidad, que actualmente regula toda decisión comunitaria en materia de legislación fiscal, a la vez que destaca la necesidad de superar dicho principio a favor del principio de mayoría, aunque sea cualificada, cuando se trate de impuestos que influyan en el funcionamiento del mercado interior o sean causa de distorsiones de la competencia.»

4.7

El Comité ha enunciado ya y reiterado a lo largo de los años los conceptos que considera fundamentales en este ámbito:

4.8

En Suecia, por ejemplo, se importaron en 2004 solamente en el sector de la cerveza 164 millones de litros, por viajeros o de contrabando, lo cual equivale prácticamente a las ventas del monopolio estatal (Systembolaget) que ascendieron a 173 millones de litros. Este fraude representa una pérdida de casi 190 millones de euros entre impuestos especiales e IVA para el erario público sueco. Estas adquisiciones aumentaron un 40 % a partir de 2002, año en que se suprimió el régimen especial de restricciones a la adquisición en el extranjero. Se calcula que en los dos últimos años el contrabando se ha duplicado. Dinamarca estima en 95 millones la cantidad de litros de cerveza adquiridos por los viajeros en Alemania; si a esta cantidad se suma un 10 % de productos de contrabando, se llega al resultado de que cerca del 30 % de la cerveza consumida en Dinamarca escapa a la fiscalidad danesa. En 2005, en Finlandia, los viajeros importaron más de 42 millones de litros, lo que representa el 10 % del consumo total, provocando una pérdida de ingresos fiscales de más de 50 millones de euros. En cuanto a Austria, las cantidades importadas por los viajeros de Alemania y la República Checa ascienden a 30 millones de litros y, en el Reino Unido, a más de 100 millones, a los que hay que sumar el contrabando a gran escala (9).

5.1

En su informe de 2004, la Comisión exponía los problemas que se habían planteado a lo largo de los años como consecuencia de la aplicación de la Directiva 92/84/CEE y destacaba tres en particular:

5.2

En lo que respecta al primer punto, la Comisión justifica la propuesta de suprimir la posibilidad de considerar de manera diferente los vinos espumosos y los vinos tranquilos por el hecho de que las razones que dieron lugar a esta decisión han dejado de existir; es decir, que los vinos espumosos ya no se consideran «productos de lujo» (al contrario precisamente de determinados vinos tranquilos).

5.3

En lo tocante al segundo punto, la Directiva 92/83/CEE (relativa a la estructura de los impuestos especiales) dispone en su artículo 26 que las referencias de la Directiva a los códigos de la Nomenclatura Combinada (NC) se entenderán hechas a la versión que esté vigente en el momento de su adopción (19 de octubre de 1992). En cambio, la Comisión propone referirse a los códigos de la NC aplicables en la fecha más reciente posible, adoptando en el futuro las decisiones de modificación de acuerdo con el artículo 24 de la Directiva 92/12/CEE (procedimiento en el que participa un «Comité de impuestos especiales», al igual que para los productos energéticos).

5.4

Por último, en lo que se refiere al tercer punto, y a fin de resolver el problema señalado por muchos operadores debido a la formulación demasiado general de la Directiva, que no especifica la cantidad de alcohol destilado que se puede añadir a «las demás bebidas fermentadas», la Comisión propone que la clasificación de las bebidas alcohólicas con fines de impuestos especiales no sea tan dependiente de la clasificación NC.

5.5

El Comité considera fundadas y coherentes las modificaciones solicitadas por los operadores con vistas a una mayor simplificación y protección de la competencia. El Comité aprueba las propuestas que presentó en su momento la Comisión y se pregunta por qué no se han aportado dichas modificaciones, mediante una modificación correspondiente de la Directiva 92/83/CEE.

5.6

El Comité desea que se retire la propuesta de Directiva y pide, paralelamente, que se adopten las modificaciones de la Directiva 92/83/CEE propuestas por la Comisión.

27.7.2007   

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Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/8

1.1

El CESE valora positivamente la propuesta de programa estadístico quinquenal 2008-2012 y comparte la afirmación de que las estadísticas armonizadas y comparables son indispensables para que el público comprenda Europa, para la participación de los ciudadanos en el debate y para la participación de los operadores económicos en el mercado único.

1.2

El CESE subraya la necesidad de que tanto Eurostat como los institutos estadísticos nacionales sean dotados de los mejores medios humanos y materiales que permitan las disponibilidades presupuestarias porque ello es imprescindible para cumplir los cada vez mayores cometidos que se exige de la información estadística y por la importancia de la Unión Europea como actor global.

1.3

El CESE considera que es necesario dar mayor énfasis a los aspectos que tienen relación con el bienestar de los europeos y, en este sentido, sugiere que se amplíe el Programa Estadístico a las áreas siguientes:

1.4

Dada la trascendencia que tiene para el cumplimiento de los objetivos de Lisboa, puede estimarse insuficiente la atención prestada en el Programa Estadístico 2008-2012 a la mejora de la información estadística sobre educación y formación profesional.

1.5

Además, es conveniente suministrar estadísticas sobre economía social, dado el alto grado de desarrollo que tiene en la Unión Europea.

1.6

Por otra parte, existen áreas en las que la información estadística actualmente disponible es insuficiente, por lo que el programa quinquenal debería poner en ellas mayor énfasis. En este sentido, corresponde citar las siguientes:

1.7

El CESE recuerda que, según el Tratado, «la elaboración de estadísticas comunitarias … no ocasionará cargas excesivas a los operadores económicos (1)». Esto requiere:

1.8

Estadísticas de comercio exterior: se han constatado discrepancias, que deberían corregirse, entre las cifras de exportaciones correspondientes a un país determinado hacia otro país, con las cifras de importaciones del segundo provenientes del primero. Es decir, la cifra atribuida a A de exportaciones a B, es distinta de la cifra atribuida a B de importaciones de provenientes de A.

1.9

Dada la diversidad que presenta la UE de 27 Estados miembros, el CESE destaca la importancia de que haya un esfuerzo por lograr la mayor coordinación terminológica posible en materia estadística.

1.10

El CESE considera fundamental, para garantizar una mayor neutralidad de los datos estadísticos así como los otros principios contenidos en el Código de buenas prácticas (entre ellos, el secreto estadístico) controlar la actividad de las agencias privadas que, directa o indirectamente, operan dentro del Sistema Estadístico Europeo (SEE).

2.1

El Reglamento (CE) no 322/97 (2) del Consejo exige elaborar un Programa Estadístico Comunitario (PEC) plurianual (3) en el cual se definirán las orientaciones, los principales ámbitos y los objetivos de las acciones previstas para un período que no excederá de cinco años, y constituirá el marco para la elaboración de todas las estadísticas comunitarias. El PEC se pone en práctica mediante programas de trabajo anuales que ofrecen objetivos de trabajo más detallados para cada año y mediante legislación específica en el caso de las acciones importantes. Está sujeto a la presentación de un informe de evaluación intermedia y una evaluación oficial una vez expirado el período que cubre el programa.

2.2

En ese marco, el objetivo de la presente propuesta de Decisión -que tiene como fundamento jurídico el artículo 285 del Tratado de la Unión- consiste en instaurar un programa estratégico global de estadísticas oficiales comunitarias, que debe incluir la producción y entrega de productos y servicios a los usuarios, la mejora de la calidad de las estadísticas y la continuación del desarrollo del Sistema Estadístico Europeo (4).

2.3

El objetivo principal de las estadísticas comunitarias oficiales consiste en sostener de manera periódica el desarrollo, seguimiento y evaluación de las políticas comunitarias con información concreta, fiable, objetiva, comparable y coherente. En algunos ámbitos, las instituciones comunitarias también utilizan directamente la información estadística para gestionar políticas claves.

2.4

El PEC 2008-2012 está basado en las siguientes prioridades políticas:

2.5

Para la elaboración de la propuesta de Decisión, la Comisión mantuvo consultas con las partes interesadas, lo que incluyó a los Estados miembros de la UE, los países de la AELC y los países candidatos y grupos técnicos de trabajo del SEE. Han emitido dictamen sobre la propuesta el Comité consultivo europeo de información estadística en los ámbitos económico y social (CEIES) (5) y el Comité de estadísticas monetarias, financieras y de balanzas de pago (CMFB) (6).

2.6

En cuanto al enfoque del programa, frente a las dos opciones posibles, una «restringida» y otra «global», la Comisión ha optado por la segunda teniendo en cuenta tres factores: la capacidad y eficiencia del SEE, los costes que implica su aplicación para los Estados y la carga para los hogares y empresas.

3.1

El CESE se ha pronunciado a lo largo de los años en numerosas ocasiones sobre los Programas Estadísticos (7) y sobre diversos aspectos específicos de la política estadística de la Unión. En general, ha sido una línea constante de este Comité resaltar: la importancia del sistema estadístico para cumplir los objetivos económicos sociales y políticos de la Unión y la necesidad de apoyar y reforzar Eurostat, pieza clave para el funcionamiento del sistema, así como, dentro del ámbito de decisión que les corresponde a los Estados miembros, los institutos estadísticos nacionales.

3.2

El CESE reafirma esos criterios y señala además, respecto de la Decisión que se somete a examen, tres aspectos que inciden en la necesidad de contar con el mejor aparato estadístico del que sea posible dotarse: el papel de la UE como actor global, el cumplimiento de los objetivos de Lisboa y la ampliación, en cuanto a que la coordinación de las estadísticas de 27 Estados es un desafío que no tiene precedentes históricos. Para decirlo de forma resumida: para el éxito de la Unión es importante, entre otras cosas, el funcionamiento eficaz de su sistema estadístico.

3.3

En materia de recursos, el programa quinquenal 2008-2012 cuenta con una asignación presupuestaria de 274,2 millones de euros (lo que implica un incremento del 24,3 % respecto de los recursos operativos previstos para el programa 2003-2007). Deben tenerse en cuenta, sin embargo, otros aspectos no incluidos en esa suma (8). Si se incluyen los gastos administrativos y la cofinanciación por los Estados miembros u otros organismos, el total de los créditos de compromiso asciende a 739,34 millones de euros.

3.4

Gobernanza estadística. Según el Código de buenas prácticas (9), las autoridades nacionales y la autoridad estadística comunitaria:

3.5

El Programa Estadístico Comunitario 2008-2012 se propone lograr 32 objetivos transversales (que están detallados en el anexo I) y prevé cerca de 90 objetivos y acciones concretas (anexo II), que se refieren tanto a las políticas generales como a dieciocho áreas específicas de políticas concretas de la Unión.

3.5.1

El programa define las acciones previstas en los principales ámbitos siguientes:

4.1

Dados los ambiciosos objetivos del Programa 2008-2012 y que ahora comprende la coordinación estrecha entre Eurostat y los institutos estadísticos de 27 Estados miembros, debe señalarse la necesidad de que se priorice el trabajo estadístico y se utilicen con la máxima eficacia posible los limitados recursos existentes.

4.2

El artículo 4 de la propuesta de Decisión se refiere al establecimiento de prioridades en materia estadística, dada la necesidad de utilizar los recursos limitados con la mayor eficiencia posible. Sin embargo, no establece criterios ni cauces para el establecimiento de tales prioridades. Además, resulta difícil establecerlas cuando, al mismo tiempo, se reconoce la necesidad de reforzar o crear nuevas áreas de trabajo.

4.3

El CESE comparte la afirmación de que «la evolución rápida de la capacidad y disponibilidad de Internet la convertirán en la herramienta privilegiada de difusión de datos estadísticos en el futuro, lo que aumentará significativamente el número de usuarios potenciales y creará así nuevas oportunidades de difusión» (10). Para lograr este objetivo y teniendo en cuenta, además, que las páginas Web de Eurostat constituyen una imagen de la Unión Europea, es necesario que la presentación de los datos y su lectura sea lo más sencilla y atractiva que permita la tecnología.

4.4

El CESE comparte la afirmación de que debe intensificarse la cooperación entre Eurostat y los institutos nacionales de estadística (11). Sin embargo, observa que la propuesta de Decisión no concreta ni establece cauces para el reforzamiento de esa cooperación.

4.5

Ámbito y prioridades de las estadísticas europeas. El CESE destaca que -como surge de la lista de acciones previstas enumeradas en el punto 3.5.1. del presente dictamen- el sistema estadístico está fundamentalmente centrado en los aspectos económicos mientras ofrece insuficiente información sobre aspectos sociales que tienen directa repercusión en la vida de los ciudadanos de la Unión. Señala también que, al contrario de lo que ocurre con las demás materias, la política social está englobada con la educación, la formación profesional y la juventud.

27.7.2007   

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C 175/11

1.1

La disponibilidad de datos estadísticos fiables y de calidad es un instrumento indispensable para los agentes institucionales, económicos y sociales con el fin de supervisar y evaluar la eficacia de determinadas opciones legislativas, así como adoptar las decisiones correspondientes en el futuro.

1.2

En efecto, es indispensable tener una idea lo más precisa posible y que responda a la situación real del momento para adoptar las mejores políticas que sea posible.

1.3

Ello es especialmente válido para las estadísticas sobre la situación del empleo en Europa, con el fin de analizar los avances que han realizado los Estados miembros respecto de los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa.

1.4

Para conocer la evolución del mercado laboral en la Unión Europea, es muy importante conocer en qué sectores y regiones existen ofertas de empleo y en qué cantidad. Las ofertas de empleo no cubiertas reflejan las variaciones coyunturales por sector de actividad económica y pueden proporcionar un marco útil para determinar las regiones europeas en las que existe mayor escasez de mano de obra o, al contrario, en las que se registra un crecimiento significativo de la economía y del empleo.

1.5

Las ofertas de empleo forman parte de la serie Principales Indicadores Económicos Europeos (PIEE) y son un indicador que, si está disponible rápidamente, sirve al Banco Central Europeo y a la Comisión para medir los efectos de la evolución económica en determinados sectores, así como para ajustar las decisiones de política monetaria.

1.6

La reactivación de la Estrategia de Lisboa, que tiene su base en el Consejo Europeo de marzo de 2005, incluyó dentro de las grandes prioridades la creación de más y mejores empleos. De forma inevitable, ello ha incrementado la necesidad de mejorar la información estadística sobre la demanda de mano de obra.

1.7

Las Directrices Integradas para el Crecimiento y el Empleo (2005-2008) y las Orientaciones Generales de Política Económica, en el marco de la Estrategia Europea de Empleo (SEE), requieren datos estructurales agregados, a escala de Europa, sobre las ofertas de empleo, desglosados por actividad económica para poder analizar el nivel y la estructura de la demanda de mano de obra.

1.8

Asimismo, la disponibilidad de datos estadísticos fiables y actualizados con frecuencia permite a cada Estado miembro evaluar el mercado laboral y adoptar las decisiones correspondientes en materia de política laboral, incluso con carácter regional.

2.1

Desde 2003, los datos nacionales sobre ofertas de empleo y puestos ocupados se vienen recogiendo en virtud de un «pacto entre caballeros», esto es, un acuerdo informal. Este acuerdo, aunque haya garantizado flexibilidad e independencia a los Estados miembros, no satisface plenamente las necesidades de los usuarios de los datos.

2.2

En la actualidad, cuatro Estados miembros no han enviado a Eurostat los datos, y los que se han facilitando no son siempre perfectamente comparables. En lo tocante a la recopilación de datos trimestrales, no se satisfacen del todo las exigencias del BCE y de la Comisión en términos de cobertura, actualidad y armonización.

2.3

Mediante la propuesta de Reglamento COM(2007) 76 final, que surge por iniciativa del Comité de Empleo, la Comisión quiere establecer una normativa que permita obtener estadísticas comparables sobre ofertas de empleo con periodicidad fijada.

2.4

Durante la elaboración de la propuesta, para la que se consultó a expertos y al Comité del Programa Estadístico (CPE), se tuvieron en cuenta distintas opciones. La que finalmente se recogió en la propuesta de Reglamento es que, a corto plazo, la recopilación de datos estructurales anuales seguirá satisfaciéndose en virtud del pacto entre caballeros.

2.5

Por lo tanto, la propuesta se centra sobre todo en las disposiciones aplicables a la recogida de las estadísticas trimestrales sobre ofertas de empleo. A partir de la experiencia adquirida con la aplicación de este Reglamento, se contempla la posibilidad de elaborar en el futuro un nuevo reglamento para satisfacer las necesidades en materia de datos anuales.

2.6

La determinación del nivel de detalle requerido por cada actividad económica se confía a la última versión de la Nomenclatura de Actividades Económicas de la Comunidad Europea (NACE).

2.7

Siempre que sea posible, y a condición de no infringir determinadas normas de calidad, se permite a los Estados miembros recurrir a fuentes administrativas o limitar el ámbito de actividades cubiertas, con el fin de aligerar la carga para las empresas (artículo 5).

2.8

La Comisión prevé (artículo 8) la realización de una serie de estudios de viabilidad por los Estados miembros que encuentren dificultades para facilitar datos relativos a:

2.9

Durante la fase de puesta en marcha (los tres primeros años) se establece una ayuda financiera de la Comunidad para los Estados miembros. Estos costes durante los tres primeros años correrán a cargo del Programa Comunitario para el Empleo y la Solidaridad Social (Progress) (1) (artículo 9). De esta forma, podrán ponerse en marcha iniciativas de innovación y mejora en el ámbito de la recogida de datos, después de completarse la fase del «pacto entre caballeros».

3.1

El CESE destaca la importancia de contar con estadísticas sobre la situación del empleo en Europa que sean lo más coherentes y fiables posible y, por lo tanto, aprecia y apoya el esfuerzo de la Comisión para instaurar un marco jurídico que permita disponer de estadísticas sobre ofertas de empleo más actualizadas, comparables y pertinentes a nivel europeo.

3.2

La consecución de los objetivos de la Estrategia de Lisboa, desde el punto de vista económico y sobre todo del empleo, requiere un apoyo estadístico constante y eficaz, que esté a disposición de todos los usuarios de datos estadísticos y los agentes económicos, sociales e institucionales a nivel europeo y nacional.

3.3

El CESE también comparte la elección del instrumento del reglamento europeo, dado que el alcance de la propuesta, como ocurre con la mayoría de las iniciativas sobre estadísticas, exige una aplicación detallada y uniforme en toda la Unión Europea.

3.4

No cabe duda de que la decisión de incluir en la propuesta de Reglamento sólo la recogida de los datos trimestrales y de continuar la de los datos estructurales anuales con arreglo al acuerdo informal viene dictada por una aconsejable gradualidad para pasar de una recogida de datos basada en un acuerdo informal a otra que se fundamenta en un reglamento comunitario. Es imprescindible que este período de transición vaya acompañado de una supervisión constante de los resultados obtenidos, y el CESE desea que en un futuro próximo se pueda obtener un marco más completo y fiable tanto de los datos anuales como de los trimestrales relativos al potencial del mercado laboral europeo.

El CESE lamenta que todavía no se disponga de la evaluación de impacto, pero espera que la Comisión elabore una antes de que se adopte un reglamento de ejecución, dado que, en principio, las empresas europeas soportarán un incremento de los costes y las cargas sin que se reduzcan en compensación otras actividades de encuesta.

3.5

No obstante, el CESE considera que, dada la necesidad de simplificar la recopilación de datos y disminuir su coste, se ha optado de forma poco clara por hacer facultativa la recogida de datos en los sectores considerados «estacionales», en concreto los relacionados con las actividades de agricultura, silvicultura y pesca.

3.6

Sin embargo, el problema del «ajuste estacional» plantea una serie de cuestiones sobre la fiabilidad de estas estadísticas, ya que en otros sectores industriales o de la Administración pública los tipos de contrato estacional constituyen una práctica utilizada desde hace tiempo (sector textil, industria agroalimentaria, turismo, etc.).

3.7

Además, la estructura de los contratos de trabajo en todos los Estados de la UE reviste en la actualidad decenas de formas diferentes de relaciones laborales. Por este motivo, sería importante conocer de qué tipo de ofertas de empleo se trata (de duración indeterminada, temporal, a tiempo parcial, por proyecto, colaboraciones, etc.).

3.8

Una visión global más próxima a la realidad del potencial del mercado laboral, su evolución o sus deficiencias en determinados sectores o regiones, permitiría seleccionar mejor las estrategias que deben aplicarse para alcanzar los objetivos de Lisboa.

3.9

Este es otro de los motivos por los que el CESE considera que en estos asuntos es especialmente necesaria la consulta y la participación directa de los interlocutores sociales europeos.

El CESE apoya las competencias de control del Parlamento respecto de la propuesta, que estará sujeta al procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo. Los reglamentos de ejecución estarán sujetos al sistema de comitología establecido en el procedimiento de reglamentación con control, de conformidad con lo dispuesto en las Decisiones del Consejo 1999/468/CE y 2006/512/CE.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/13

1.1

El Reglamento (CE) no 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo estableció una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas (NUTS) para los Estados miembros.

1.2

Una primera modificación tuvo lugar en 2005 a raíz de la adhesión de diez nuevos Estados miembros. Tras la adhesión de Bulgaria y Rumanía es preciso proceder a una nueva modificación, incluyendo a tal fin en el anexo del Reglamento los nuevos cuadros relativos a dichos países.

2.1

El CESE toma nota de la propuesta de la Comisión y, habida cuenta de su necesidad a raíz de la adhesión de nuevos Estados miembros y de su carácter puramente técnico, la suscribe plenamente.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/14

1.1

De conformidad con la Estrategia de Lisboa, la Directiva de la UE relativa a los servicios en el mercado interior (1) tiene por objeto promover la competitividad, el crecimiento y el empleo. Por otra parte, ha dado lugar a un intenso debate sobre la organización de la libre circulación de servicios. Un elemento en litigio era y es la incidencia que dicha propuesta tendrá en los mercados nacionales, las condiciones sociales y los requisitos de la protección del consumidor. En su Dictamen de febrero de 2005 (2), el CESE se pronunció en detalle sobre la propuesta de la Comisión, por lo que el debate no se centra ahora en el texto de la Directiva, sino en las repercusiones en el empleo y los intereses de los consumidores que se pueden esperar de una realización del mercado interior de servicios concebida de esa manera.

1.2

En el Tratado de la UE se sanciona la libre prestación de servicios como una de las cuatro libertades de circulación del mercado interior, y desde entonces ha constituido una realidad política. La estrategia de la Comisión que se plasma en la Directiva relativa a los servicios tiene por objeto suprimir todos los obstáculos a la prestación de servicios. En cierto sentido, no afecta de manera directa al mercado laboral o a la protección de los consumidores. No obstante, cuanto más se aplique la libre prestación de servicios, las diferencias entre los distintos sistemas nacionales se harán más claras y palpables. Por otra parte, existe comparativamente poca legislación a escala europea sobre la protección de los intereses de los trabajadores y los consumidores. En tales ámbitos lo que predomina son condiciones nacionales jurídicas, sociales y laborales con frecuencia muy diferentes. Además, en la Directiva relativa a los servicios se prevé una validez paralela o, en su caso, compartida de determinadas reglamentaciones nacionales sobre el país de origen y el de prestación del servicio, cuyos efectos aún debe probar la práctica futura.

1.3

La estabilidad social y la confianza de los consumidores son un componente esencial de la integración europea y constituyen también un requisito para el adecuado funcionamiento del mercado interior de servicios. Una deficiencia importante del debate en torno a la Directiva relativa a los servicios es la falta de análisis probatorios sobre sus repercusiones nacionales en las condiciones sociales, el empleo y los intereses del consumidor. La ausencia de una base estadística para cuantificar, desde la perspectiva transfronteriza, la libre circulación de servicios y la libertad de establecimiento era una de las críticas formuladas por el CESE (3). Además, apenas se dispone de datos fiables sobre los cambios estructurales previsibles de los mercados laborales en los Estados miembros. De este modo, por un lado existen pocas evaluaciones estadísticas de impacto, que son muy generales, y, por otro, los casos particulares tratados son a menudo ilegales o parcialmente legales. Ninguna de estas posibilidades basta para lograr una evaluación de impacto objetiva.

1.4

La realización del mercado interior de servicios es un elemento importante de la Estrategia de Lisboa. Las oportunidades de crecimiento en este sector constituyen un impulso importante para crear más empleo. La mayor competencia resultante de la liberalización del mercado de los servicios tendrá repercusiones positivas, ya que la oferta de servicios se verá ampliada y sus precios disminuirán. No obstante, esto debe ir acompañado de una mejora permanente de la protección social de los trabajadores y un nivel adecuado de protección de los consumidores. Esto también es aplicable a las normas vigentes en los Estados miembros sobre calidad y seguridad, incluidas las relativas a la protección del medio ambiente. En los distintos sectores y Estados miembros el impacto en el empleo será diferente. En este sentido, las repercusiones en las pequeñas y medianas empresas es un factor decisivo.

1.5

El objetivo del presente Dictamen de iniciativa es dar una mayor visibilidad a las repercusiones que la actual estrategia para el mercado interior de servicios tienen en los mercados laborales, las condiciones de empleo y la protección de los consumidores, algo que también puede aportar ventajas prácticas a las partes interesadas y a las instituciones de la UE. En las dos audiencias anteriores del CESE sobre el mercado interior de servicios no se abordaron en profundidad estos aspectos (4).

1.5.1

A tenor de lo que la legislación europea entiende por «libre prestación de servicios», que cubre toda prestación entre dos sujetos económicos realizada en los respectivos Estados miembros (5), se deben examinar tres temáticas:

1.6

El presente Dictamen debería entenderse, por una parte, como una primera aproximación y, por otra, como contribución también al Informe final de la Comisión Europea sobre la revisión del mercado interior (6) y a los debates del IMAC (7). Su punto de partida son los datos disponibles en la actualidad y las experiencias prácticas y expectativas de expertos y partes interesadas. Los datos proceden de la audiencia que tuvo lugar en abril de 2006, en Viena, y tomando como base un cuestionario enviado en otoño del mismo año a casi 6 000 expertos de la industria, los sindicatos y distintos grupos de interés, así como a departamentos científicos y gubernamentales. Se recibieron más de 150 respuestas al cuestionario. El dictamen no tiene las pretensiones de un estudio científico ni lo puede sustituir. Antes bien, proporcionará orientaciones para problemas existentes y futuras evoluciones, que a largo plazo se desarrollarán en mayor profundidad en el Observatorio del Mercado Único (OMU) del CESE y que también servirán de impulso a las instituciones de la UE y otras partes interesadas para sus decisiones políticas e investigaciones científicas.

2.1

La Comisión de la UE justifica su estrategia para el mercado interior alegando el débil desarrollo de la libre prestación de servicios transfronterizos en la UE. Con un mercado interior de servicios más dinámico son de esperar, simultáneamente, impulsos positivos para el empleo y efectos beneficiosos en los consumidores y las empresas. ¿Cómo puede definirse esta dinámica de manera concreta?

2.2

Un problema aún no resuelto es la representación estadística de los intercambios de servicios transfronterizos. Hasta el día de hoy, Eurostat y los órganos estadísticos nacionales se sirven de la denominada estadística de los flujos de pagos, lo que implica que un servicio se exporta o importa sólo si da origen al correspondiente pago transfronterizo. Mientras que, por un lado, en el sector de servicios existe un alto grado de cooperación, se transfieren conocimientos y se intercambian prestaciones, por otro, en los respectivos países se dan numerosas operaciones de liquidación entre distintas secciones de empresas, socios en red o también entre entidades económicas legalmente independientes que cooperan sólo de modo permanente. En tales estructuras en red los operadores correspondientes consideran las transferencias de conocimiento, de tiempo y de servicios en sus propios países como prestaciones al cliente, pero no dan lugar a un pago transfronterizo.

2.3

En opinión del Comité, esto significa que el sector de servicios representa un volumen de intercambios considerablemente más importante y, por consiguiente, una incidencia en el mercado interior mayor de lo que hacen pensar las estadísticas oficiales en la actualidad. Por ello, el CESE considera necesario que la Unión Europea encargue una encuesta científica básica para determinar cómo los distintos ramos del sector de servicios en los Estados miembros ya organizan en la actualidad sus esfuerzos de cooperación con las empresas de otros países. A partir de esa encuesta y mediante una extrapolación se debería elaborar un cuadro fiable del volumen real del mercado de servicios de la Unión Europea. Tal proceso se apoyaría en los correspondientes esfuerzos de los órganos estadísticos europeos para determinar el índice de precios relativo a todas las prestaciones de servicios e integrarlos en todos los Estados.

2.4

A manera de ilustración: la Comisión estima que, según la información actualmente disponible, el sector de los servicios genera el 56 % del PIB de la UE y provee el 70 % del empleo total, pero sólo representa el 20 % de los intercambios comerciales dentro de la UE. Según estos datos, la evolución de la productividad en el sector de servicios de la UE es claramente inferior a la de EE.UU (8).

2.5

Esta debilidad no se percibe en el mercado mundial, donde la UE es la fuerza dominante en el ámbito de los intercambios comerciales de servicios, con una tendencia inequívoca a crecer. En 2003, la participación de la UE fue del 26 %, mientras que en EE.UU fue justo por encima del 20 %. Incluso actores cada vez más importantes del comercio, como India y China, no han podido superar hasta la fecha, a pesar de su gran dinamismo, una cuota de participación conjunta del 5 %. Entre 1997 y 2003 la cuota de la UE creció en un 1,8 %, un resultado que la colocó en posición dominante también en este aspecto.

2.6

Se observa que la debilidad atañe sobre todo al comercio dentro de la UE, pero, a este respecto, las cifras tampoco reflejan necesariamente dicha conclusión. Entre 2000 y 2003 el comercio intracomunitario de los servicios creció un 10,8 %, pero sólo un 6,4 % con los socios comerciales extracomunitarios. Por consiguiente, el dinamismo del mercado interior fue comparativamente muy claro, sobre todo en la medida en que 2003 fue un año de retroceso económico general. Además, hay que tener en cuenta la caída de los precios de los servicios.

2.7

El CESE pide a la Comisión que lleve a cabo una evaluación más detallada del impacto de la realización progresiva del mercado interior de servicios. El denominado análisis SWOT (puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades, amenazas) podría ser al respecto de gran utilidad.

3.1

Las evaluaciones del impacto en el empleo dependen de las previsiones de crecimiento. Uno de los primeros análisis acerca del efecto de la Directiva de la UE relativa a los servicios procede de la Oficina neerlandesa para el análisis de la política económica (9). En él se adopta la hipótesis habitual de la OCDE de que cada vez que se elimina una reglamentación aumenta el crecimiento y, por ende, el empleo. Es interesante observar que en dicho estudio se llega a la conclusión de que no son las reglamentaciones per se las que tienen un efecto negativo, sino su naturaleza heterogénea. En él también se prevé que la Directiva relativa a los servicios podría provocar un aumento del 15 al 30 % del comercio de los servicios, y de un 20 al 35 % de la cuota de las inversiones extranjeras directas en el sector comercial.

3.2

En la primavera de 2005, el Instituto de Economía de Copenhague publicó un estudio que le había encargado la Comisión en el que se recogen observaciones explícitas sobre el impacto en el empleo (10). Según dicho estudio, un aumento previsible del consumo de 0,6 % del PNB de la UE dará lugar a un crecimiento neto de 600 000 puestos de trabajo en los 25 Estados miembros de la UE. Asimismo, se prevé que la productividad aumentará y que los salarios se incrementarán en un 0,4 % como media.

3.3

El debate de las conclusiones del estudio de Copenhague dio lugar a puntos de vista encontrados, sobre todo porque sus argumentos solo tienen en cuenta el punto de vista de la oferta y apuntan únicamente al efecto de un crecimiento de la demanda combinado con un descenso de los precios cada vez que se suprime una reglamentación. No atiende a ningún factor que pudiera contrarrestar el crecimiento de la demanda, como, por ejemplo, la pérdida del poder adquisitivo o el cambio de conducta del consumidor. Además, la selección de los sectores era controvertida. No existen otras valoraciones del impacto en el empleo, o bien se basan en el estudio de Copenhague, por lo que llegan a las mismas conclusiones (11). Con vistas a lograr un mercado interior de servicios más eficaz se debe prestar más atención a la influencia de investigación e innovación, aumento del nivel de cualificaciones y uso de las tecnologías de la comunicación.

3.4

No hace falta decir que contar con 600 000 nuevos puestos de trabajo es positivo, pero, habida cuenta de la magnitud de las expectativas, se trata de un resultado más bien modesto (12). Es, sin embargo, mucho más importante que un crecimiento de tal naturaleza pueda tener un impacto muy diferente según ramos, países y en las distintas categorías de empleo. Sobre esto no hay hasta la fecha ningún tipo de información. Con la ayuda del Observatorio del Mercado Único y con el impulso de la presente iniciativa, el CESE se propone aportar una imagen más clara sobre estos cambios estructurales en el mercado de trabajo.

3.5

El cuestionario del CESE muestra claramente que existe gran interés en tales datos. El 90 % de los encuestados consideró que la información disponible sobre el impacto en el empleo del mercado interior de servicios era insuficiente. Las preguntas se referían sobre todo a los sectores que presentaban una pérdida o un aumento de puestos de trabajo elevados. El 60 % de los encuestados estima que habrá efectos positivos globales en el empleo o en determinados sectores. Los más citados son la asesoría empresarial y jurídica; tras ellos se cuentan los siguientes: comercio, artesanía/PYME, transporte, servicios de salud, agricultura y silvicultura, servicios industriales, educación, turismo, servicios de asistencia a personas, gestión de la construcción y de los edificios. A la pregunta de si esperaban pérdidas de puestos de trabajo, el 44 % respondió afirmativamente. En este punto la industria fue el perdedor más citado. A ella siguieron los ramos siguientes: servicios públicos, gestión de la construcción y de los edificios, agricultura y silvicultura, servicios relacionados con las empresas, alimentación/productos alimentarios, servicios de asistencia a personas, comercio/comercio minorista, turismo, industria textil.

3.6

La pregunta sobre las ventajas de este proceso aporta una serie de cotejos interesantes. Cabe esperar que adaptarse al mercado desempeñe un papel determinante y que aquellos que no logren ajustarse a las nuevas condiciones de liberalización y al mercado transfronterizo tengan pérdidas. El trabajo cualificado ofrecerá más oportunidades que el no cualificada y la mano de obra joven, especializada y con una movilidad flexible tendrá más posibilidades que las personas de más edad y menos flexibles. Los puestos de trabajo con estándares sociales altos perderán ventajas frente al empleo sin protección o al trabajo por cuenta propia, cuya importancia tiende más bien a aumentar. La calidad frente al precio, así como los requisitos elevados de acceso a una profesión y los países con altos costes sociales resultarán perjudicados. Los nuevos Estados miembros son los que más ventajas obtendrían; los viejos, los que menos. Los pequeños prestadores y aquellos que operan a escala local deberán hacer frente a la presión ejercida por los grandes grupos transnacionales. En cuanto a los consumidores, no se llega realmente a una conclusión.

3.7

La evolución de las pequeñas y medianas empresas constituía un punto de especial importancia: ¿llevará el aumento de los intercambios transfronterizos de servicios a más empleo o causará la presión de los precios y de la competencia la eliminación de PYME y, con ello, la pérdida de empleo? Una mayoría de dos tercios (66 %) ve oportunidades de empleo positivas, pero un 55 % también teme las consecuencias de una competencia que expulsará a algunas empresas fuera del mercado. Para una clara mayoría (69 %) de los encuestados, la liberalización del mercado interior de servicios no tiene un efecto relevante en la evolución de las PYME, que dependería en mayor medida de otros factores. En suma: las expectativas positivas predominan, pero es probable que en general no sean en número importante. No obstante, lo que se espera es que la cualificación de los empleados, la capacidad de innovación y la calidad de la prestación del servicio sean factores decisivos de éxito y supervivencia. También abundan las expectativas o las peticiones de mayor armonización (diplomas de educación y cualificaciones profesionales, requisitos de gestión, precios y salarios, cotizaciones sociales, impuestos de sociedades, adaptación general a las normas de la UE e internacionales). Se espera que empeore la situación en lo relativo a las normas sociales y en la protección de los consumidores y del medio ambiente. Se teme que si los grandes prestadores se hacen con los mercados se podrían perder las particularidades locales y culturales.

3.8

A la pregunta de si los trabajadores independientes tendrán más oportunidades de desarrollar actividades transfronterizas en el futuro, el 84 % respondió afirmativamente.

4.1

En la inmensa mayoría de los casos, los servicios transfronterizos están ligados a la movilidad de los trabajadores. Dado el bajo nivel de armonización de las condiciones en la UE hasta la fecha, en un mercado de trabajo nacional o en una empresa se pueden aplicar distintas reglamentaciones sociales. La Directiva de la UE sobre el desplazamiento de trabajadores establece un mínimo de condiciones fundamentales en lo relativo al trato equitativo de la mano de obra desplazada y los trabajadores locales. Además, las cuestiones de derecho laboral y social se excluyeron por principio de la Directiva relativa a los servicios de la UE. Esto no quiere decir que el mercado de los servicios transfronterizos, cada vez mayor, deje de tener incidencia. A pesar de la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores, sigue existiendo un ámbito no armonizado de normas sobre los convenios colectivos. La exclusión del derecho laboral de la Directiva relativa a los servicios de la UE no ha establecido ningún «principio del lugar del trabajo» para los trabajadores; las fórmulas jurídicas escogidas fueron objeto de vivas críticas y no se consideran necesariamente inequívocas. En este punto conviene esperar a la futura transposición en el ordenamiento jurídico nacional. Por último: suponiendo que el perfeccionamiento del mercado interior de servicios tenga éxito, la frecuencia cada vez mayor y, probablemente, también la duración del desplazamiento adquirirán una dimensión diferente.

4.2

No es este el lugar en el que el debate sobre la aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores pueda o deba llevarse a cabo. La cuestión clave es más bien la siguiente: ¿qué nuevos problemas surgirán o qué problemas existentes se intensificarán teniendo en cuenta que, en el marco de la adjudicación de contratos de servicios públicos, en adelante los trabajadores de diferentes Estados miembros trabajarán más frecuentemente y, en algunos casos, durante más tiempo que hasta ahora en el mismo lugar de trabajo, pero bajo condiciones parcialmente diferentes? ¿De qué modo, no obstante, esta situación podría dar lugar a oportunidades si se atiende, por ejemplo, a las previsiones del estudio de Copenhague sobre el aumento de los salarios? No se trata aquí, ciertamente, de suponer que los agentes de los mercados y los responsables políticos tienen la intención de llevar a cabo operaciones de dumping social, sino de presentar una imagen genuina de lo que ocurre.

4.3

El 82 % contestó afirmativamente a la pregunta de si aumentando los servicios transfronterizos, y, por consiguiente, la actividad de los trabajadores desplazados en otro país, también ha de esperarse un cambio de las condiciones de empleo nacionales en el propio país. El 20 % prevé una mejora de las condiciones laborales, frente a un 17 % que considera probable un empeoramiento. Solo el 7 % cree que los puestos de trabajo se harán más seguros. El 56 % espera que la flexibilización y duración limitada de los contratos laborales aumentarán.

4.4

Este aspecto de la flexibilización aparece de nuevo en las respuestas a las preguntas siguientes. Numerosos encuestados prevén un descenso del personal permanente en favor del trabajo a tiempo parcial, los contratos de empresa y el aumento del pseudotrabajo autónomo. Asimismo, se especifican las expectativas positivas: aprendizaje de idiomas, nuevas perspectivas e incentivos ventajosos para la cualificación, aumento de los salarios y una mayor oferta de puestos de trabajo. Sin embargo, los temores predominan, a saber: más competencia, peores condiciones laborales, horarios de trabajo más amplios y flexibles, así como un incremento de los conflictos sociales y prácticas ilegales y un descenso de los salarios. A los sistemas sociales se les plantean nuevas cargas. Se estima que los trabajadores con menor movilidad, en especial también las mujeres, tendrán mayores dificultades en el futuro y que las estructuras familiares sufrirán a resultas de la movilidad creciente. A la pregunta de la incidencia que tendrá en la evolución de los salarios la futura liberalización del mercado interior de servicios, el 50 % respondió con la expectativa de un descenso de los salarios, mientras que el 43 % espera que aumenten y el 7 % no ve ninguna repercusión especial o afirma que depende de cada sector.

4.5

A la pregunta de si la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores cubre suficientemente la protección social, el 48 % respondió afirmativamente y el 52 % negativamente. En caso de necesitarse nuevas normativas, la mayoría prefiere un planteamiento al nivel de la UE (65 %), mientras que un tercio estima que el problema se solucionaría mejor al nivel nacional, y el 2 % piensa que ambos son necesarios. A la pregunta de qué problemas conviene destacar se dieron las siguientes respuestas: en primer lugar se citaron la falta de armonización social (incluidos el acceso a la profesión y la licencia industrial) y la desigualdad que se deriva de ella. De manera consecuente, sigue, para algunos, la petición de que se amplíe el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores en relación con los sectores y los contenidos de las disposiciones. La aplicación deficiente de la legislación sobre trabajadores desplazados, la inseguridad jurídica y el aumento de las prácticas ilegales, así como las lagunas en los controles y diligencias judiciales son también cuestiones de gran importancia para los encuestados. Además, se mencionaron problemas en el ámbito de la seguridad y protección de la salud en el lugar de trabajo, en los sistemas de seguridad social y en la lucha contra el pseudotrabajo autónomo. Por último, se criticaron el exceso de burocracia, los obstáculos nacionales aún existentes y una tendencia al aislamiento nacional. Asimismo, se detectan dificultades cuando no se atiende suficientemente a las diferencias lingüísticas y culturales.

4.6

¿Qué repercusiones de todo esto pueden esperarse en las empresas si, para la adjudicación de contratos de servicios, se contrata a trabajadores de otros países bajo condiciones parcialmente diferentes de las nacionales? El 6 % no ve ninguna consecuencia particular y el 23 % considera que hoy por hoy aún no se puede valorar esta posibilidad. El 24 % espera que aumenten las diferencias de las condiciones laborales dentro de las empresas, el 34 % prevé dificultades a la hora de mantener las disposiciones sociales y laborales y el 13 % afirma que los derechos nacionales de participación no cubren totalmente a los trabajadores desplazados. En las respuestas a esta pregunta salen a la luz nuevos aspectos. Surgirán nuevas dificultades salariales y sociales, probablemente en forma de remuneraciones desiguales del mismo trabajo o de reducción de las prestaciones sociales voluntarias por parte de las empresas. Según una expectativa también frecuentemente mencionada, la familiaridad con las «mejores prácticas» podría posibilitar la mejora de las condiciones laborales y el aumento de la calidad del trabajo. En este sentido, se considera necesario desarrollar «más inteligencia» en el diálogo social al nivel empresarial. Los obstáculos de comunicación podrían dificultar la calidad del trabajo y del trabajo de equipo y, en general, minar la solidaridad en la plantilla. En determinadas circunstancias, conocer y ser consciente de los propios derechos es más difícil para los distintos trabajadores. Las desigualdades excesivas (conflictos, cargas administrativas, calidad del trabajo) también podrían obstaculizar el éxito empresarial, y el mantenimiento de las disposiciones legislativas podría llevar a exigencias desproporcionadas y a más abusos. Por último, en la liberalización de la libre prestación de servicios se ve una oportunidad para hallar una solución a la escasez del personal cualificado.

4.7

Es difícil resumir las respuestas que se refieren a ejemplos concretos, ya que contribuyen a una mejor comprensión precisamente en razón de su contenido específico. Por esta razón, en el presente Dictamen sólo se citarán los distintos ejemplos prácticos que aclaren problemas no mencionados hasta la fecha. Se dan, por ejemplo, referencias a la falta de claridad en normativas y procedimientos en caso de accidente laboral, problemas particulares en el desplazamiento interno, cambio de los contratos de trabajo, aplicación de convenios colectivos de otros países y trato de los trabajadores migrantes.

5.1

El mercado interior de servicios también debe redundar en beneficio de los consumidores. Se trata de una cuestión de disponibilidad (precio, acceso, oferta), de calidad, de transparencia (información, confianza) y de seguridad jurídica (responsabilidad, protección de los consumidores). ¿Se tienen suficientemente en cuenta estos aspectos en la actualidad? ¿Las propuestas sobre la realización del mercado interior de servicios fomentan tales aspectos o pueden preverse problemas para los consumidores? El tercer punto importante del cuestionario debería arrojar luz sobre estas experiencias de carácter práctico con los servicios transfronterizos desde el punto de vista del consumidor.

5.2

La Directiva de la UE relativa a los servicios no se puede evaluar de manera suficientemente clara desde el punto de vista del consumidor. En la audiencia del CESE de abril de 2006, algunos criticaron que, de manera irresponsable, la protección de los consumidores se había tratado de manera excesivamente ligera. También existen valoraciones positivas, que se refieren sobre todo a la mejora de la parte de la demanda. En general, no se pone suficiente énfasis en las cuestiones relativas a la protección del consumidor, que, probablemente, solo se harán visibles cuando se examine el impacto en el nivel nacional en cada caso. No obstante, la confianza de los consumidores es de gran importancia para el éxito del mercado interior de servicios de la UE.

5.3

Los criterios, expuestos en el punto 5.1, a favor de un mercado interior de servicios favorable a los consumidores (disponibilidad, calidad, transparencia y seguridad jurídica) deberán considerarse por orden de importancia en el marco del cuestionario, primeramente por sí mismos, en segundo lugar como evaluación de hasta qué punto la Directiva de la UE relativa a los servicios fomenta estos aspectos. Aunque la calidad y la seguridad jurídica se valoran en sí mismas muy positivamente (primer y segundo lugar), en la evaluación de la Directiva se observa claramente que se favorece prioritariamente la disponibilidad y que la seguridad jurídica ocupa el último lugar. Solo un 23 % se declara satisfecho con la actual situación a este respecto; el 77 % estima necesaria una mejora.

5.4

Aunque la Directiva de la UE relativa a los servicios no afecta en lo esencial a la validez de las disposiciones sobre la protección de los consumidores en el país en el que se presta el servicio, en el debate se expresaron repetidamente temores en el sentido de que la situación en este punto deja que desear. A la pregunta de si se cree que las disposiciones nacionales sobre los consumidores corren peligro, el 52 % contestó afirmativamente. Muy a menudo, se lamenta que en el cumplimiento de las normas, en especial en reclamaciones y satisfacción de daños y perjuicios, la situación ha empeorado. Esto también se corresponde con la respuesta a otra pregunta; en ella, el 76 % de los encuestados percibe problemas en conexión con la responsabilidad y la ejecución administrativa. El 51 % de los encuestados teme que se produzca un descenso general del nivel de protección de los consumidores. En particular, se advierte del riesgo que corren todas las normas nacionales por encima del mínimo estipulado por la UE. Esto también se aplica a las disposiciones administrativas sobre el desempeño de una actividad directamente relevante para los consumidores, como la protección contra ventajas discriminatorias o los requisitos para las solicitudes de indemnización, ya que en el futuro se regularán con arreglo al principio del país de origen. También existe el temor de que se reduzcan las prestaciones de garantías y disminuya la calidad del servicio. Por último, muchos temen que se pierdan derechos de información, por ejemplo información sobre los productos (riesgos para el medio ambiente, información relativa a la responsabilidad, transparencia general), sobre los precios, sobre los prestadores del servicio (integridad del prestador, nivel de cualificaciones, cobertura legal), sobre las prestaciones de garantías, sobre la responsabilidad, etc.

5.5

Otra cuestión se refería a la información oportuna e indispensable a los consumidores en la oferta de servicios transfronterizos. En primer lugar se encuentran los datos sobre las garantías legales, las indemnizaciones por daños y los derechos a reclamación, a los que siguen la identidad del prestador y su lugar de origen, la transparencia de los precios y las indicaciones precisas sobre la calidad del servicio prestado, así como sobre la seguridad del producto y la prestación de garantía. Visiblemente preocupados por el debate sobre el principio del lugar de origen, numerosos encuestados piden información sobre qué ley es de aplicación y qué instancia es competente en materia de reclamaciones.

5.6

Solamente el 25 % tiene experiencias con euroventanillas o con una cooperación al nivel europeo en materia de protección del consumidor. La valoración de los encuestados es en su mayor parte positiva, aunque también se mencionan aspectos negativos, como, por ejemplo, la ayuda transfronteriza para la aplicación de la ley o el contacto con los interlocutores nacionales adecuados. También existen voces críticas que consideran los procedimientos demasiado burocráticos y caros y, en general, que la cooperación relativa a la protección del consumidor es demasiado débil y poco eficiente, en particular en casos complejos. Da la impresión general de que la información sobre las euroventanillas o sobre las posibilidades de cooperación no se ha difundido suficientemente.

5.7

Con vistas a preservar una mejor calidad de los servicios, la Directiva relativa a los servicios recomienda introducir normas y certificaciones voluntarias. Al 54 % le pareció muy positiva esta propuesta, mientras que para el 46 % es más bien discutible. Los que se hallan a favor de las normas de calidad voluntarias lo consideran un medio eficaz que debe afirmarse en el mercado y en relación con los clientes. Las voces críticas se hallan plenamente de acuerdo en que el mantenimiento de dichas normas no se puede garantizar sin un control estatal. En consecuencia, prefieren una disposición jurídica clara. Aunque se considera que las empresas con buena conducta respetan las normas voluntarias, se estima que éstas no sirven de nada contra las «ovejas negras». Ahora bien, es precisamente esto lo que tiene especial relevancia en los servicios transfronterizos.

5.8

La Directiva relativa a los servicios también incorpora un sistema de control compartido de las autoridades en los países de origen y de prestación del servicio. Se pretendía saber si esto inspira una mayor confianza entre los consumidores. El 82 % respondió afirmativamente, y el 18 % declaró tener menos confianza a este respecto. Manifiestamente, la aplicación práctica suscita una reserva importante.

5.9

Por último, se brindó una vez más la oportunidad de abordar cuestiones sobre la protección del consumidor en el futuro mercado interior de servicios. De nuevo surgió el problema fundamental de la falta de claridad y seguridad jurídicas en la protección de los consumidores con relación a la garantía, la responsabilidad (es decir, en caso de insolvencia), los derechos de garantía (falta de armonización, problema de la carga de la prueba) y la ejecución de demandas por daños (excesiva duración, procedimientos demasiado complejos, deseo de una mayor armonización). En segundo lugar, hay que mencionar la garantía de suficiente información relativa a los servicios y los prestadores. Además, se perciben deficiencias en la ausencia de normas de calidad comunes y la imposibilidad de comparar competencias y cualificaciones profesionales. A menudo, las normas relativas a la protección de los consumidores no se aplican adecuadamente o faltan en determinados ámbitos (por ejemplo, pensiones privadas y servicios de salud). Las cuestiones sociales (salarios inferiores a los salarios mínimos, trabajo ilegal, migración) y el temor de verse privados de las normas relativas al medio ambiente y a la seguridad son objeto del interés de los encuestados. Se estima que se debería definir un nivel mínimo para los servicios de interés general que garantice la integración social. Otros temas que suscitan la preocupación son los falseamientos de la competencia para los prestadores (por ejemplo, las distintas cargas sociales) y los problemas derivados de las disparidades monetarias.

6.1

Las reacciones al cuestionario muestran que existe gran interés en abordar los nuevos retos en materia de mercados laborales, empleo y protección del consumidor en el mercado interior de servicios. Numerosas observaciones se refieren a evoluciones problemáticas, y también a oportunidades futuras. En términos generales, ambos aspectos merecen más atención y también deberían servir de inspiración para la aplicación inminente de la Directiva relativa a los servicios.

6.2

Un problema que sigue sin resolverse es la representación estadística del sector de los servicios transfronterizos en la UE. En este sentido, una recopilación realista constituye un requisito para la evaluación de la dinámica de empleo que pudiera producirse. En consecuencia, el CESE reitera su petición de que se lleve a cabo una sola encuesta de base, única manera de solucionar el problema.

6.3

Según el 90 % de los encuestados, la información sobre las posibles repercusiones en el empleo de la nueva estrategia para el mercado interior es insuficiente. El 60 % espera una incidencia positiva para el empleo. El 44 % prevé pérdidas de puestos de trabajo. En general, se esperan, sobre todo, «desplazamientos de empleo». A este respecto, parece oportuno que para sus investigaciones futuras el OMU adopte un planteamiento diferenciado y por sectores, como, por ejemplo, las prestaciones de servicios relacionados con la industria, la formación, ciertos servicios públicos liberalizados, los servicios ligados a la persona, la artesanía. Las referencias a los que obtendrían las mayores ventajas son instructivas. En este sentido, sería recomendable examinar en detalle los aspectos del trabajo cualificado/no cualificado y las oportunidades de la mano de obra especializada y flexible frente a los trabajadores con menor movilidad. Lo primero es un proceso que se prevé tendrá lugar tanto entre los Estados miembros como dentro de cada sector. Lo segundo plantea un reto especial a los mercados de trabajo y los sistemas sociales.

6.4

En su conjunto, se valora positivamente la evolución de las pequeñas y medianas empresas, al igual que la del empleo, pero en este punto se considera que la incidencia de la Directiva relativa a los servicios es más bien reducida. Se esperan, no obstante, nuevos retos, que deberán afrontarse con una mano de obra más cualificada y de mayor calidad y con capacidad de innovación. Algunos abogan a favor de una mayor armonización de las condiciones marco para contrarrestar la nueva presión de la competencia. Se expresa el temor de que las especificidades locales y culturales desaparezcan en el futuro si los grandes operadores conquistan los mercados.

6.5

Una mayoría del 82 % espera que la realización futura del mercado interior de servicios entrañe cambios en las condiciones laborales y de empleo nacionales. Esto no se debe a un desconocimiento de la Directiva relativa a los servicios, sino a la atención prestada a los requisitos no armonizados y a las nuevas influencias que se dejan sentir en los mercados. Se espera principalmente un aumento de los contratos de trabajo de duración limitada y una flexibilización de las condiciones laborales. Las expectativas positivas tienen que ver con la mejora de las ofertas de trabajo, la formación lingüística y la formación en general.

6.6

Las disposiciones vigentes sobre trabajadores desplazados desempeñan un importante papel en este contexto. La aplicación deficiente de las normas se percibe a menudo como un problema. La mitad de los encuestados piensa que, en vista de los nuevos retos, las actuales disposiciones no son suficientes para garantizar una protección social. Esto resulta evidente al examinar de cerca el mundo empresarial. Cuanto mayor es el sector no armonizado, mayores son las posibilidades de un trato no equitativo por el mismo trabajo. Se entiende que esto es parcialmente una oportunidad, cuando el contacto con las «mejores prácticas» sirve de incentivo para mejorar las condiciones laborales en el país de origen. En general, se puede observar que las disparidades de las condiciones laborales y de las disposiciones jurídicas en una empresa o compañía también representan un reto para las empresas. En el presente dictamen no se abordará el debate en torno a la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. Lo importante es observar que las desigualdades y, por ende, los conflictos, aumentarán. Se trata de una tarea para la UE y los legisladores nacionales, en especial ante la próxima entrada en vigor de la Directiva relativa a los servicios, pero también de un reto para el diálogo social en la UE.

6.7

La mayor movilidad de los trabajadores en el marco de la adjudicación de contratos de servicios transfronterizos y la mayor dificultad para conocer los propios derechos hacen que la necesidad de servicios de asesoramiento aumente. Estos servicios deben garantizarse para el conjunto de la UE. El trabajo de los Euro Info Centers y la creación de un banco de datos para cuestiones relativas a los trabajadores, que el CESE sigue también con el mayor interés, constituyen una importante base de información.

6.8

Desde el punto de vista del consumidor, la evaluación de la Directiva relativa a los servicios no es suficientemente clara. Existen tanto voces críticas como valoraciones positivas. Los resultados del cuestionario indican que la calidad y la seguridad jurídica se valoran positivamente, pero, según los encuestados, estos aspectos no se fomentan de manera consecuente en la Directiva. Solo el 23 % se halla satisfecho con el nivel actual de la protección de los consumidores.

6.9

La seguridad jurídica y la aplicación de la legislación son las cuestiones que suscitan mayor preocupación. Aunque la Directiva relativa a los servicios no modifica en lo esencial la protección de los consumidores, el 52 % estima que en el futuro las disposiciones nacionales corren peligro. Se aboga por una normativa clara sobre la garantía y la responsabilidad y por una aplicación rápida de las reclamaciones por daños y perjuicios. En este punto da la impresión de que la actual legislación no es suficiente, o bien que las normas nacionales elevadas se ven amenazadas por la competencia futura. Igualmente importante es garantizar una información suficiente relativa a los servicios y a los prestadores. Se perciben deficiencias en la ausencia de normas de calidad comunes (las opiniones sobre las certificaciones voluntarias difieren) y en la imposibilidad de comparar competencias y cualificaciones profesionales. A menudo, las normas relativas a la protección de los consumidores no se aplican adecuadamente o faltan en determinados ámbitos (por ejemplo, pensiones privadas y servicios de salud).

6.10

Sólo un reducido número de encuestados tiene experiencias con euroventanillas o con una cooperación transfronteriza. En su mayor parte, los actuales planteamientos se valoran positivamente, pero no se consideran suficientes, ya que son demasiado limitados y contribuyen en poca medida a la aplicación en casos complejos.

6.11

Las cuestiones sobre la protección de los consumidores en el mercado interior de servicios deben desempeñar un mayor papel. La inseguridad que se puede comprobar en relación con la situación jurídica en los servicios transfronterizos debe afrontarse con una estrategia de información al nivel nacional y de la UE. No se debe subestimar la petición de datos precisos sobre los servicios y los prestadores. Este aspecto también debe tenerse en cuenta a la hora de aplicar la Directiva relativa a los servicios.

6.12

En el marco del Observatorio del Mercado Único, el CESE seguirá ocupándose, en estrecha cooperación con la Sección Especializada SOC, de las repercusiones del mercado interior de servicios en el desarrollo del comercio de los servicios entre Estados miembros, en el empleo y la protección de los consumidores. A partir de los resultados del presente Dictamen será oportuno examinar más detalladamente los distintos ramos o sectores y aplicarles las enseñanzas fundamentales que se extraen del cuestionario.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/21

2.2.1

Como es lógico, la DG de «Educación y Cultura» y la DG de «Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades» incluyen aspectos sociales en sus estudios de impacto. Además, el «principio del análisis proporcional» (7) hace que el grado de integración de los elementos sociales en otros ámbitos varíe. Así se plantea la cuestión de si conviene considerar los aspectos sociales (incluidos los puntos relativos a la Agenda Social Europea) como un criterio fundamental (bottom line), es decir, decidir lo que se debe hacer con las propuestas que no afecten a cuestiones sociales o cuyas repercusiones sociales posiblemente estén limitadas. Desde un punto de vista empírico, el estudio elaborado por el Istituto per la ricerca sociale (véase la nota a pie de página 4) revela que «los estudios de impacto que no tienen en cuenta los aspectos sociales se refieren fundamentalmente al sector económico. En este caso, un tercio de los estudios de impacto no incluye aspectos sociales o sólo los incluye de forma superficial» (8).

2.2.2

Es evidente que «cuando la pertinencia social de la medida está clara (…), se tienen suficientemente en cuenta los aspectos sociales que, entonces, son debidamente desarrollados en todo el documento de estudio de impacto» (9). «La cuestión del empleo surge claramente como la consecuencia social más recurrente y más destacada» (10).

2.2.3

Según el Istituto per la ricerca sociale, «el grado de toma en consideración de los elementos sociales no es forzosamente proporcional (…) al contenido político y a su posible incidencia. (…) Muy frecuentemente, estos impactos sólo son descritos de manera general (…)» y «reposan sobre (…) hipótesis comunes (…). Estas relaciones no suelen ser discutidas cuando se toma en consideración el contenido específico de la medida, la población destinataria y las circunscripciones territoriales afectadas, la elección particular de los instrumentos políticos y el efecto del proceso de aplicación» (11). El estudio realizado por este instituto revela igualmente que «varios estudios de impacto no prevén ninguna correlación con otros ámbitos de acción o políticas comunitarias». Los análisis de impacto representan una importante carga, pero no deben ser incompletos o superficiales, puesto que, si no, sus carencias cuestionarán el valor de la legislación.

2.3.1

La evaluación del impacto de una propuesta legislativa no se limita a marcar casillas. También debe ser objeto de seguimiento, preferiblemente por los usuarios de la legislación, o en estrecha cooperación con ellos, en particular aquellos usuarios que resulten afectados de manera más directa. Puesto que la dimensión social es uno de los tres criterios de evaluación para las políticas de la UE, convendría elaborar un procedimiento estandarizado (es decir, simultáneamente transparente y simple) para recoger datos específicos en el contexto de los estudios de impacto. A este respecto cabe mencionar algunas opciones:

3.1

Es necesario plantear una serie de preguntas para determinar la metodología que conviene recomendar:

4.1

En vista de la complejidad y la importancia de la evaluación de las consecuencias sociales de las propuestas legislativas, todas las partes afectadas, es decir, los interlocutores sociales y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil, deberían reflexionar sobre las siguientes cuestiones de metodología:

4.2

Una audiencia pública del Comité brindó la oportunidad a las ONG sociales, a los interlocutores sociales y a otros actores de la sociedad civil organizada, así como a expertos, de expresar sus puntos de vista y debatir el proyecto de dictamen, para así transmitir mensajes claros a las instituciones europeas, en general, y a la Comisión Europea, en particular.

4.3

Por último, habida cuenta de que los estudios de impacto social revisten una importancia capital en el proceso decisorio de la UE, el Comité debería formular propuestas sobre la manera de realizar mejoras y de integrar mejor a las organizaciones de la sociedad civil en este procedimiento.

5.1

Existen varios sistemas de indicadores sociales a nivel nacional e internacional, pero conviene verificar su validez y su adecuación a las necesidades específicas de los análisis de impacto.

5.2

Hace unos treinta años varios países empezaron a desarrollar estos indicadores para evaluar la oportunidad y las consecuencias de las políticas económicas en términos diferentes de los de los simples datos cuantitativos, con el fin de «guiar» el desarrollo social paralelamente al desarrollo económico y tener recursos para evaluar el bienestar social y su evolución.

5.3

Como resultado, las estadísticas sociales experimentaron un importante desarrollo, en primer lugar en lo relativo a las principales funciones colectivas: educación, salud, protección social, medio ambiente, vivienda, transportes, investigación, desempleo, etc. Pero esta información no procede automáticamente de los indicadores sociales si no se organizan, sintetizan e interpretan estos datos.

5.4

Un indicador es sólo «una estadística a la que se concede una importancia particular para el conocimiento, la evaluación y la acción» (12). Desde la perspectiva de los análisis del impacto, no se trata sólo de recoger las estadísticas sociales de cada país, procedentes de diferentes fuentes, sino de configurar esos datos para evaluar la situación de los temas seleccionados según su grado de pertinencia para el análisis de impacto.

5.5

Puede ser que en ciertos ámbitos sólo existan estudios fragmentarios, encuestas dispersas y que no se pueda realizar un análisis de los costes y beneficios; por ejemplo, se sabe que ciertas categorías de pesticidas tienen efectos nefastos para la salud y que su acumulación provoca graves enfermedades a partir de cierto nivel. Una decisión destinada a reducir la utilización de los pesticidas químicos tendrá un impacto positivo en la salud de la población y de los trabajadores que utilizan pesticidas, sin que, en el marco de un estudio de impacto, se puedan anticipar cifras exactas sobre los beneficios a largo plazo de esa política.

5.6

No obstante, está claro que la dimensión social «salud» justifica la medida propuesta y refuerza considerablemente el razonamiento económico (como la reducción de los costes de producción para la agricultura y el consiguiente aumento de la competitividad). Además, para respaldar la propuesta se puede alegar el derecho fundamental a vivir en un entorno sano.

5.7

En la práctica, se dispone de una importante cantidad de estadísticas sociales que se han diversificado en función de las realidades cambiantes de los debates públicos en los diferentes países (por ejemplo, condiciones de trabajo, empleo de los jóvenes y de las personas de edad, empleo de las mujeres, delincuencia, desigualdad de ingresos, discriminación en el trabajo, deslocalizaciones); pero hasta hace poco apenas se han extraído indicadores sociales del conjunto de las estadísticas; afortunadamente, han vuelto a adquirir actualidad en el nuevo contexto socioeconómico en el que vivimos desde hace una década, en el cual se vuelve a destacar el papel desempeñado por el Estado en la política social y en la regulación sobre el terreno económico.

5.8

Pero esos indicadores sociales no siempre son suficientemente útiles si siguen siendo autónomos, y adquieren mayor sentido cuando se integran en un concepto más amplio, el del desarrollo social y económico, o del desarrollo sostenible; ahora se han diversificado sus fuentes; ya no sólo emanan de la administración central del Estado, sino también de las ONG, de los «clubes» de reflexión (think tanks de las grandes fundaciones); la presentación de estos indicadores también está muy diversificada, yendo desde la selección de estadísticas hasta las encuestas temáticas, pasando por ejercicios de agregación de datos para configurar indicadores temáticos o generales variados.

5.9

Muchos organismos internacionales publican indicadores y estadísticas sociales y realizan comparaciones entre sus países miembros. Los principales órganos que pueden servir de apoyo en la materia y que tienen importancia para los países de la UE proceden (sin un orden particular) de la OCDE, del PNUD, de la Comisión Europea (en particular de Eurostat), de la UNESCO, del Banco Mundial o de la OIT.

5.10

Esta diversidad de fuentes plantea problemas en términos de calidad de las estadísticas (no todos los países tienen oficinas estadísticas sofisticadas), comparabilidad y armonización de los conceptos; «la elección de los indicadores que evalúan la convergencia social de los países de la Unión Europea constituye un auténtico desafío político. Los indicadores utilizados en las comparaciones no son neutros: reflejan jerarquías de prioridades y, a veces, concepciones del tipo de sociedad que se quiere conseguir, que pueden diferir legítimamente de un país a otro. El ejemplo del desempleo muestra que ciertos indicadores pueden tener repercusiones reales, en su caso nocivos, en la orientación de las políticas (13). No obstante, es preciso constatar que actualmente se deja en manos de los técnicos la elaboración de los sistemas de indicadores» (14).

5.11

Las críticas dirigidas al PIB y al crecimiento como indicadores del bienestar social han sido objeto de un desarrollo particular en el seno del PNUD, con el establecimiento del IDH (indicador del desarrollo humano) y, en particular, con el impulso de los trabajos de Amartya Sen sobre la pobreza, el hambre, la democracia y la crítica de los indicadores cuantitativos meramente económicos, gracias a los cuales recibió el Premio Nóbel de Economía.

5.12

Los datos relativos al acceso al agua potable, los niveles de alfabetización de hombres y mujeres, los sistemas sanitarios y los resultados de las luchas contra las pandemias, la participación en el proceso democrático, la esperanza de vida según el sexo, la mortalidad perinatal e infantil, etc., son otros tantos datos igualmente pertinentes para evaluar el estado de bienestar de una sociedad, así como la situación del medio ambiente. No obstante, tales datos no se correlacionan directamente con el PIB.

5.13

Así, por ejemplo, los primeros indicadores agregados IDH del PNUD provocaron amplios debates y controversias, porque los países «ricos» a veces se encontraban lejos del primer puesto en la clasificación de la «felicidad nacional bruta». Pero, debido a su solidez (educación, esperanza de vida, ingresos ajustados para tener en cuenta la pobreza), este indicador se ha convertido en la alternativa más aceptada frente a los indicadores meramente económicos.

5.14

Las estadísticas sociales constituyen el complemento indisociable de las estadísticas económicas, y la importancia que tienen para la opinión pública las principales cuestiones sociales les confieren una importancia política que los gobiernos tienen que tener imperativamente en cuenta.

5.15

Entre los obstáculos que afronta este enfoque, aparte de los prejuicios economistas o del enfoque contable a corto o medio plazo, cabe señalar también, objetivamente, la diversidad de cuestiones sociales y la dificultad de asociarlas entre ellas y cuantificarlas para integrarlas en las orientaciones de la política económica.

5.16

De manera intuitiva se podría llegar a las mismas conclusiones para el establecimiento de indicadores medioambientales destinados a reintegrar los factores externos en el crecimiento económico. En el peor de los casos, un modelo de crecimiento asociado a la deforestación de un bosque virgen debería conducir a rechazar esa forma de crecimiento si el estudio de impacto integra todos los factores sociales y medioambientales, que, tal y como se sabe actualmente, contrarrestan superándolos los factores económico-monetarios. Pero es extraordinariamente difícil cifrar en términos monetarios el importe de esos factores externos: cambios climáticos, pérdida de la biodiversidad, destino de las personas que viven de la recolección o de la explotación de plantas medicinales, rápido agotamiento del suelo y consiguiente erosión, por ejemplo. Un balance contable a corto plazo podría ser muy positivo, mientras que a largo plazo, al reconsiderar esos factores externos, sería profundamente negativo, no solamente para la región o el país en cuestión, sino para todo el planeta.

5.17

El ejercicio que sirve de base para una serie de evaluaciones de la «mejor legislación» en términos de balance costes-beneficios y que se practica en los estudios comunitarios de impacto revela límites objetivos respecto a las dimensiones sociales y medioambientales del impacto (15). Aunque se evalúa sobre la base de un indicador pertinente (número de empleos perdidos, ausencia de posibilidades de reclasificación), el impacto social no siempre es necesariamente determinante en el proceso de decisión política. Frecuentemente comporta elementos imposibles de cifrar, sobre todo cuando los estudios de impacto establecen un balance en términos monetarios a corto plazo, y en el mejor de los casos a medio plazo; el balance a largo plazo es más difícil de establecer, y ¿cómo evaluar el beneficio económico previsible de un descenso de la mortalidad asociado a la contaminación de los carburantes marítimos? (16).

5.18

Por último, el debate social implica conceptos que no siempre están bien definidos; un indicador relativo a la flexiguridad, por ejemplo, será concebido de manera distinta según el país, ya sea porque exista una experiencia determinada en la materia o porque se intente introducir el concepto en el debate europeo (17) o nacional con referencia a los «modelos» nacionales, formados en un contexto particular y difícilmente trasladables a otras realidades sociales; ¿Qué elementos habrá que tener en cuenta y, sobre todo, qué valor positivo o negativo habrá que atribuirles? «La inclusión o exclusión de ciertos indicadores puede ser reveladora de valores e ideologías no explicitas» (18). Y el problema se multiplica aún más con la elaboración de índices compuestos: ¿qué índices se deben incluir? ¿Qué coeficiente hay que adjudicarles? ¿Qué significado real tiene el índice compuesto obtenido?

5.19

No obstante, los índices compuestos pueden integrar tanto dimensiones cuantitativas como cualitativas, pueden ser divididos por edades, por sexo y por otros criterios importantes, pero deben ser de fácil comprensión; por ejemplo, ¿cómo elaborar un índice de la calidad de vida en Europa? Se podría prever la inclusión de los ingresos, la esperanza de vida, la percepción de la eficacia del sistema sanitario, las pensiones de jubilación, el nivel educativo medio, la percepción de la satisfacción laboral, etc. Pero, ¿por qué no incluir igualmente la tasa de desempleo, de subempleo o las condiciones de la vivienda? Y ¿qué importancia se debe conceder a cada elemento?

5.20

Está claro que esta construcción no es una cuestión meramente técnica y que remite a un sistema de valores compartidos o de tradiciones todavía vivas en una sociedad, que exige consultas de las organizaciones sociales y que al final reflejará una opción ideológica y política. Actualmente, «es poco frecuente que los métodos sobre los indicadores sociales incluyan realmente objetivos de sociedad, que traduzcan los valores y las normas sociales … Un elemento primordial del (…) método es la identificación y la clasificación, con la ayuda de consultas y de consenso, de referencias (…) en diversos ámbitos sociales; también se determinan en este proceso (…) los datos y los resultados, así como los vínculos entre los dos. Dicho en otras palabras, para que los indicadores sociales puedan inspirar políticas, el proceso debe formar parte del producto». (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

También se plantea la cuestión de elección del tema sobre el que se efectuarán los análisis estadísticos; ¿habrá que considerar a las personas, las comunidades o las unidades económicas y sociales mínimas que componen una familia (household)? La inclusión de grupos étnicos plantea problemas debido a la exigencia de no discriminación, pero sería útil para precisar la naturaleza y la magnitud de las discriminaciones, con el fin de proponer políticas que reduzcan esas discriminaciones y las supriman en un plazo más o menos largo.

5.22

La selección de las estadísticas y la elaboración de indicadores pueden ser realizadas para evaluar una política ya aplicada, o para esclarecer ab initio las posibilidades de elección; sin duda, será preciso contar con un abanico más amplio de datos estadísticos para decidir una política (objetivos y medios para alcanzarla), datos que a continuación podrían ser reajustados cuando se elaborasen las estadísticas y los indicadores más pertinentes; a pesar de todo, estas selecciones tienen una fuerte connotación empírica: no se trata de una ciencia exacta y se pueden realizar diversas interpretaciones de los mismos datos estadísticos, las cuales comportarán datos monetarios y no monetarios.

5.23

A título de ejemplo, los datos brutos recogidos por la OCDE para los indicadores sociales de su «Panorama de la Sociedad, 2005» (véase la breve bibliografía) son, para cada indicador:

5.24

A su vez, Eurostat recurre a los siguientes indicadores sociales:

5.25

¿En qué medida pueden integrarse eficazmente estos ejemplos no exhaustivos de indicadores en los objetivos generales del Método Abierto de Coordinación (MAC) de marzo de 2006? Es decir:

5.26

Aun así, todavía habrá que conseguir que los conceptos y métodos utilizados por ciertos indicadores sean precisos. Por ejemplo, en términos de pobreza, el Consejo de Empleo, Renta y Cohesión Social (CERC) (19) destaca el «carácter multidimensional» del concepto.

5.26.1

Así, por ejemplo, la pobreza comprende diversas dimensiones: insuficiencia de recursos económicos, condiciones deterioradas de vida e insuficientes recursos cognitivos, sociales y culturales. Se aplican dos enfoques a cada una de estas dimensiones para determinar las situaciones de pobreza:

5.27

Resumiendo y para concluir, el objetivo de los indicadores sociales es llamar la atención de la opinión pública y de los responsables políticos sobre desafíos sociales que pueden ser subestimados o mal entendidos. Esta función de llamada de atención a los responsables políticos sobre las cuestiones más fundamentales es tanto más importante cuanto que esos responsables afrontan generalmente un volumen excesivo de información. Y como señaló muy claramente Herbert Simon, demasiada información asfixia la información.

5.27.1

Desde un punto de vista funcional, la finalidad de los sistemas de indicadores es realizar una «agregación óptima de la información».

5.28

Un indicador es algo más que una estadística.

Un sistema de indicadores no es una simple agrupación de datos. Se traduce en una serie de consecuencias:

5.29

En la práctica, las cualidades de un indicador son:

5.30

Cualidades de un sistema de indicadores:

6.

El CESE pide que la evaluación del impacto social de las iniciativas legislativas y políticas de la UE se integre en todos los ámbitos políticos. Dicho con otras palabras, la Comisión debería evaluar cuidadosamente el impacto social de todas las iniciativas en cuestión sin preocuparse de la DG responsable o encargada de la materia. Esto es importante si Europa quiere crear realmente una «Europa social» y quiere conseguir el respaldo de los ciudadanos. La iniciativa «legislar mejor» ofrece la plataforma adecuada para avanzar en esa dirección.

6.1

Esta evaluación debería examinar individualmente los grupos específicos a los que la nueva legislación puede afectar de manera directa y diferente. Se debería prestar especial atención a los grupos desfavorecidos, como las mujeres, las personas con discapacidad y las minorías étnicas. En algunos casos y según la materia de la iniciativa en cuestión, incluso podría ser necesario examinar de manera individual ciertos subgrupos específicos como, por ejemplo, las personas invidentes.

7.1

A partir de lo arriba expuesto y de la audiencia pública organizada por el Comité Económico y Social Europeo el 28 de marzo de 2007 se puede afirmar que es imposible atribuir valor a un indicador social basado en un criterio único debido al carácter multidimensional de ciertos conceptos. En efecto, la propia naturaleza del debate social implica conceptos indefinidos y necesariamente fluctuantes de un país a otro, o de una realidad social a otra, sin olvidar que la inclusión o la exclusión de ciertos indicadores revelan valores o ideologías más o menos explícitas. Además, la selección de los indicadores tiene una fuerte connotación empírica que, en principio, debería oponerse a toda rigidez en el mundo de las ideas.

7.2

Es cierto que es necesario y loable, incluso indispensable, llamar la atención de los responsables políticos sobre el impacto social de la legislación prevista, pero esto plantea un problema de metodología, porque un «exceso de información asfixia la información». El Comité Económico y Social Europeo estima que es preciso efectuar un esfuerzo particular en materia de metodología, que todavía está pendiente de determinación.

7.3

Por tanto, el Comité Económico y Social Europeo considera que en esta fase de la reflexión es fundamental llamar la atención de la Comisión, entre otras instituciones, sobre los criterios de calidad que un indicador debe satisfacer, es decir:

7.4

El Comité Económico y Social Europeo pide también a la Comisión que integre en todas las políticas comunitarias la evaluación del impacto social de las iniciativas legislativas y políticas de la Unión Europea, sin preocuparse de la Dirección General que será responsable para decidir la necesidad de recurrir o no a un análisis de impacto social. Esto es importante si se quiere crear realmente una «Europa social» y conseguir el respaldo de los ciudadanos.

7.5

El Comité debería tomar plenamente en consideración el programa de trabajo y el análisis del impacto al mismo tiempo que la propuesta legislativa sobre la que debe emitir su dictamen; convendría iniciar estos trabajos sin pérdida de tiempo, desde la publicación de la comunicación que acompaña a la propuesta legislativa.

7.6

Es fundamental proceder a realizar evaluaciones regulares y, en su caso, correcciones en la aplicación de todos los textos legislativos que hayan sido objeto de un estudio de impacto previo, así como asociar a los interlocutores sociales y, llegado el caso, a las ONG interesadas. Esto es necesario para verificar la validez de los indicadores utilizados y su combinación en la evaluación de impacto social y para extraer información, e incluso, si fuese necesario, incitar al legislador a estudiar una posible revisión.

7.7

En ciertos casos particulares y de suma importancia social (Derecho del trabajo, por ejemplo), la consulta de los interlocutores sociales debería preverse en una fase aún más precoz, para buscar los indicadores más adecuados con miras a llevar a cabo un análisis de impacto lo más completo y objetivo posible.

7.8

Sin lugar a dudas, la iniciativa «legislar mejor» es una plataforma adecuada para avanzar en esa dirección, que consiste en proponer una legislación necesaria y eficaz, cuyas consecuencias sean previsibles y estables para los destinatarios, asociados de manera más estrecha al proceso de análisis y de verificación de impacto por los órganos consultivos comunitarios (CESE y CDR) y, según la naturaleza de la legislación, por medio de los interlocutores sociales y las ONG competentes en el ámbito en cuestión.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/28

1.1

Con esta Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 1997/7/CE, la Comisión, además de informar al Consejo, al Parlamento Europeo y al CESE sobre los resultados de la transposición y aplicación de la Directiva, abre una consulta pública de las partes interesadas para recabar sus opiniones, pero no tiene intención de presentar una propuesta de revisión de dicha Directiva hasta que no se ultime el diagnóstico, más extenso, sobre el acervo comunitario en materia de derecho del consumo.

1.2

El CESE, si bien destaca el retraso de esta Comunicación con relación a los plazos fijados en la Directiva, aprecia la iniciativa y aprueba una gran parte de las observaciones de la Comisión, un buen número de las cuales ya ha formulado en algunos de sus dictámenes, en particular sobre las propuestas de Directiva relativas a las ventas a distancia en general y, de un modo especial, a la venta a distancia de servicios financieros. También está de acuerdo sobre la necesidad de que su régimen sea compatible con el de otros instrumentos jurídicos elaborados desde entonces, a veces sin la necesaria coordinación y concatenación.

1.3

No obstante, el CESE considera que sería oportuno proceder inmediatamente a una revisión de esta legislación, simultáneamente a las relativas a las ventas a distancia de servicios financieros y a algunos aspectos del comercio electrónico, sin esperar a que concluyan los trabajos relativos a la revisión del «acervo» comunitario en materia de contratos de consumo con el fin de que el conjunto de las disposiciones dispersas sea más accesible e inteligible.

1.4

A tal fin, el CESE insta a la Comisión a que proceda a un análisis detallado de las respuestas recibidas en el marco de su consulta pública, que convendría completar con datos estadísticos fiables sobre la amplitud y el alcance de las ventas a distancia en el mercado interior, coronando este proceso con una audiencia pública de las partes interesadas.

1.5

El CESE suscribe, en general, las sugerencias de la Comisión en cuanto a la mejora de la redacción y la estructura de la Directiva, pero reafirma su posición, ya formulada en dictámenes anteriores, de que no debe limitarse únicamente a las relaciones profesionales/consumidores y que sería muy provechoso revisar su ámbito de aplicación para hacerlo coincidir, en los aspectos fundamentales, con el de la normativa del comercio electrónico.

1.6

El CESE no está de acuerdo con el análisis que hace la Comisión de las consecuencias del recurso a la «cláusula mínima» que, en su opinión, no es la causa de las dificultades correctamente señaladas de su aplicación, pero no descarta la posibilidad de plantear la hipótesis de una armonización total, a través de un Reglamento, siempre que se garantice un nivel más elevado de protección de los consumidores.

1.7

Al objeto de aportar su contribución a una revisión profunda del régimen de las ventas a distancia, el CESE formula toda una serie de recomendaciones específicas que merecen tenerse en cuenta en el estado actual de desarrollo del mercado interior, con el fin de promover la seguridad y la confianza de los consumidores, garantizándoles una protección en este tipo de transacciones equivalente a la que brinda la celebración y ejecución de contratos en presencia de las partes interesadas.

1.8

El CESE destaca, además, la necesidad de hacer hincapié en la información efectiva de las partes contratantes, con una especial atención a las partes que puedan llevarse a engaño, información que se combinaría con un sistema eficaz de sanciones de las prácticas que infrinjan el régimen jurídico establecido.

2.1

Con la Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 1997/7/CE, de 20 de mayo de 1997, (COM(2006) 514 final de 21 de septiembre de 2006), la Comisión se propone informar al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la manera en que se transpuso y se ha aplicado la Directiva durante el período de aproximadamente diez años desde su publicación, cumpliendo así, aunque con un retraso de unos seis años, lo que estaba previsto en el apartado 4 del artículo 15 de la Directiva.

2.2

Además de identificar algunas situaciones problemáticas en la aplicación de la Directiva (1), que serían consecuencia principalmente de su «redacción» y de «dificultades de traducción» en algunas versiones lingüísticas, la Comisión formula observaciones acerca de lo que considera que son «divergencias notables entre las legislaciones nacionales debido a la aplicación de la cláusula mínima», así como el eventual carácter obsoleto de la Directiva para cubrir «las nuevas tecnologías y técnicas de comercialización».

2.3

Por último, la Comisión presenta un «cuestionario» al que había que responder antes del 21 de noviembre de 2006, destinado a orientar una «consulta pública» de las partes interesadas que permita confirmar o refutar sus observaciones y en el que se prevé la posibilidad de realizar una audiencia pública.

2.4

La Comisión, si bien reconoce que el régimen instituido presenta insuficiencias en términos de concepción y plantea dificultades de interpretación que dificultan su aplicación, no considera «útil» presentar una propuesta de revisión de la Directiva hasta que no se haya concluido el diagnóstico más general relativo al «acervo comunitario sobre consumidores», ejercicio para el cual no se ha fijado ningún plazo.

2.5

Durante la elaboración del presente dictamen, la Comisión dio a conocer a través de Internet las 84 respuestas recibidas tras la consulta antes citada y divulgó un documento de trabajo que resume una parte significativa de las respuestas recibidas, señalando que en breve completará el análisis del resto de las respuestas y ahondará en el asunto con un estudio de impacto.

3.1.1

El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión, pero lamenta su retraso con relación a la fecha prevista (junio de 2001) o, al menos, hasta cuatro años después de la fecha límite fijada para su transposición (junio de 2004), considerando que el conjunto de las cuestiones ahora planteadas ya se habría podido tratar y resolver hace por lo menos tres años, lo que habría sido claramente beneficioso.

3.1.2

El CESE recuerda, por otra parte, que ya había señalado en sus dictámenes, e incluso durante la fase de elaboración de la Directiva, muchas de las cuestiones ahora planteadas en la Comunicación objeto de examen.

En efecto, en su Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la protección de los consumidores en materia de contratos negociados a distancia (2), ya hizo hincapié en la necesidad de revisar algunos conceptos previstos en el artículo 2 de la Directiva, como los relativos a los contratos sujetos al régimen de la Directiva y al propio concepto de consumidor.

Por otra parte, el CESE ya había considerado que la Comisión debería ser más clara en lo que se refiere al derecho de rescisión contractual previsto en la Directiva, que, en su opinión, debía entenderse en el contexto del derecho a un período de reflexión y no poner en entredicho ni confundirse con la posibilidad de que el consumidor rescinda el contrato siempre que éste no se realice o que se observen prácticas fraudulentas.

El CESE llamó también la atención sobre el plazo para ejercer el derecho de rescisión, fijado en siete días, que es más corto que el previsto en otras directivas y en las legislaciones vigentes hasta ahora en algunos Estados miembros, y aconsejó a la Comisión uniformar los plazos de ejercicio de este derecho. Por otra parte, el llamamiento del CESE en favor de una aclaración del régimen del derecho de reflexión fue reiterado en su Dictamen sobre la propuesta relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros (3).

En un ámbito más especializado y de más autoridad en la materia, también se habían vertido tales críticas hace mucho tiempo (4).

3.1.3

El CESE manifiesta su sorpresa por la supuesta falta de información de la Comisión sobre la fecha de entrada en vigor de las disposiciones de transposición de varios Estados miembros (5), y por el hecho de que, después de haber comprobado algunas violaciones tan flagrantes en materia de transposición por algunos Estados miembros, no se haya anunciado ningún procedimiento por infracción contra éstos ni de los resultados correspondientes.

3.1.4

Por otra parte, el CESE habría sido más favorable a un proceso realmente participativo en el marco del cual la Comunicación habría ido precedida, y no seguida, de una consulta pública, para evitar que un buen número de las observaciones y constataciones de la Comisión estén basadas únicamente en «impresiones» u «opiniones» subjetivas (6).

Asimismo, el Comité recuerda el informe de 10 de marzo de 2000 sobre reclamaciones de los consumidores en materia de ventas a distancia (COM(2000) 127 final) y recomienda que se lleve a cabo un ejercicio similar, sobre la base ahora de un análisis objetivo de todas las respuestas enviadas en el marco de la consulta pública, actualizando y comparando los datos, como plataforma objetiva de reflexión.

3.1.5

En las circunstancias actuales, el CESE apoya la sugerencia de la Comisión e insta a que se lleve a cabo una audiencia pública con todas las partes interesadas, procurando, no obstante, no diluirla en un debate más amplio sobre el acervo comunitario en materia de protección de los consumidores, respecto del cual se ha publicado recientemente un voluminoso estudio técnico de unas 800 páginas (7), así como el Libro Verde de la Comisión (8).

3.1.6

Además, teniendo en cuenta la manera en que se han desarrollado los trabajos del CFR (9), el CESE duda de que sea ventajoso o aconsejable que la revisión de la Directiva objeto de examen dependa de que se ultimen o no dichos trabajos, así como las consultas y decisiones que se tomen, más adelante, sobre el conjunto del acervo comunitario en materia de derecho del consumo, incluso en la última versión abreviada presentada por la Comisión (10).

3.1.7

El CESE aconseja, además, que se proceda eventualmente a reconsiderar la naturaleza jurídica del instrumento comunitario que ha de utilizarse para la futura revisión de la Directiva, siempre que se considere que podrían reunirse las condiciones para que la parte fundamental de la materia que debe regularse en este ámbito se adapta mejor a un reglamento, preservando así lo esencial de su finalidad; es decir, el restablecimiento del equilibrio y la igualdad entre las partes, como son, en general, las transacciones comerciales en presencia de ambas partes en un establecimiento comercial (11).

3.2.1

Las observaciones de la Comisión sobre la Directiva son de dos tipos:

3.2.2

En relación con la redacción/estructura de la Directiva, el CESE está de acuerdo con la Comisión, aunque desea señalar lo siguiente:

3.2.3

Por el contrario, el CESE no está de acuerdo con la Comisión en lo que se refiere a:

3.2.4

El CESE recomienda, además, a la Comisión que procure simplificar y hacer más accesible y comprensible el conjunto de disposiciones sobre ventas a distancia, que se encuentran actualmente diseminadas en varios instrumentos normativos.

3.2.5

El CESE, en lo que se refiere a la aplicación de la Directiva y sobre la base de las experiencias de algunos Estados miembros, puede acompañar y respaldar, en general, a la Comisión en sus observaciones, pero considera que debe llevarse a cabo un trabajo más profundo para poder disponer de un cuadro exhaustivo y no solamente parcial de las situaciones de divergencia e incompatibilidad en la transposición e interpretación de la Directiva objeto de examen en el conjunto de los Estados miembros.

Insta, por lo tanto, a la Comisión a que, tras el análisis de las respuestas al cuestionario arriba señalado, proceda a la realización de tal estudio e informe de sus resultados.

Por otra parte, la Comisión todavía no ha dado a conocer los datos estadísticos que permitan evaluar el peso relativo de las ventas a distancia a consumidores en el conjunto de las transacciones transfronterizas o su volumen en comparación con las transacciones con consumidores en cada Estado miembro, elementos que no pueden obtenerse con la necesaria objetividad de los datos más recientes del Eurobarómetro (20) y que resultan indispensables para la ponderación de los criterios de inclusión y poder valorar si son justas o no las exenciones previstas en la Directiva.

3.2.6

El CESE observa con preocupación la posición de la Comisión, que, por una parte, señala varios problemas en relación con la transposición de la Directiva y, por otra, expresa dudas en cuanto a la mella que puedan hacer en la confianza de los consumidores, afirmando que no va a proceder a modificaciones y no anunciando medidas más enérgicas para resolver los problemas de transposición.

3.2.7

En cuanto al ámbito de aplicación de la Directiva 1997/7/CE, la propia Comisión reconoce que las exenciones previstas se transpusieron de diferente manera en los distintos Estados miembros y que es necesario reconsiderar algunas de ellas, razón por la cual el CESE insta a la Comisión a que tome iniciativas más concretas sobre este asunto.

3.2.8

Y en lo que se refiere a los efectos de la utilización de la «cláusula mínima», el CESE no comparte la opinión de la Comisión según la cual todas las situaciones que ha inventariado serían consecuencia de una aplicación indebida de la cláusula del artículo 14.

3.2.8.1

El CESE considera, por el contrario, que el conjunto de las discrepancias observadas, que son reales, no se deben a la utilización incorrecta de la cláusula mínima sino más bien a los defectos ya señalados en la concepción, la formulación y la transposición/traducción de la Directiva.

3.2.8.2

En efecto, el CESE considera que la cláusula mínima, al permitir que los Estados miembros vayan más allá de las disposiciones comunitarias contenidas en las directivas de armonización mínima, pero siempre en cumplimiento del Tratado, tal como se estipula en el artículo 153, constituye un buen instrumento para garantizar un elevado grado de protección de los consumidores, permitiendo al mismo tiempo tener en cuenta las particularidades culturales, sociales y jurídicas de cada sistema nacional.

3.2.8.3

Lo anterior no obsta para que el CESE preconice, siempre que se garantice un elevado grado de protección de los consumidores, que algunos ámbitos jurídicos sean objeto de una armonización total, preferiblemente a través de un reglamento, con el fin de garantizar su uniformidad, lo que podría ser el caso de la Directiva objeto de examen.

3.2.9

El CESE considera que hay aún otras cuestiones que merecen una eventual reconsideración en el marco de una revisión de la Directiva y que no se han abordado en la Comunicación.

3.2.10

Es el caso, en particular:

3.2.11

El CESE considera fundamental un examen pormenorizado de estas cuestiones para alcanzar el objetivo contemplado en la Directiva de garantizar a los consumidores de bienes y servicios que son objeto de una transacción a distancia una protección equivalente a la de los contratos celebrados en presencia de las partes interesadas.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/33

1.1

La propuesta de modificación que realiza la Comisión respecto a la regulación de las fusiones y escisiones de sociedades anónimas se ubica en el marco del plan de modernización del Derecho de sociedades y en la mejora de la gobernanza empresarial en el UE (1). En ella se ha previsto un plan de actuación que completa a corto, medio y largo plazo una profunda modificación normativa que va más allá de la terminación de las propuestas de directivas que estaban pendientes.

1.2

Además, y en un plano más general, en el anexo III del Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la UE (2) se señalan diez propuestas concretas para establecer «acciones de vía rápida» con una finalidad, la reducción de requisitos menores que no alteren el nivel de protección de la norma jurídica. Esta sería la finalidad de la propuesta aquí contemplada, ya que se limita a la renuncia del informe pericial sobre los proyectos de fusión o escisión, si «todos» los accionistas así lo acuerdan.

1.3

Conviene señalar, como antecedente, que la Directiva 2005/56/CE relativa a las fusiones transfronterizas de las sociedades de capital (3) en su art. 8.4 contiene la excepción del informe pericial a los proyectos de fusión cuando todos los socios lo acuerden. En este mismo orden de cosas, la última modificación de la Directiva 77/91/CEE relativa a la constitución de la sociedad anónima, así como al mantenimiento y modificaciones de su capital (4), introduce dos nuevos artículos, 10bis y 10ter, en los que se exceptúa la realización del informe de expertos para las aportaciones no dinerarias, cuando se den una serie de circunstancias, que garanticen el valor real de los bienes aportados.

2.1

La finalidad de esta modificación de las Directivas de fusión y escisión de las sociedades anónimas es armonizar su contenido con la de fusiones transfronterizas, en lo que respecta a la intervención de expertos en la redacción del informe sobre el proyecto, tanto de fusión como de escisión, siempre que todos los accionistas y portadores de títulos con derecho a voto así lo acuerden.

3.1

El CESE contempla con interés el proceso de simplificación, y muy especialmente el de reducción de las cargas administrativas de las empresas europeas. En esta línea entendemos que se encuentra el contenido de esta propuesta, especialmente garantista con los accionistas, al exigir la unanimidad de todos ellos para que no se elabore el informe pericial de los proyectos de fusión o escisión.

3.2

No obstante, observamos los problemas existentes, especialmente en las fusiones de las grandes sociedades, ante la diversidad del accionariado, en su mayoría inversores. La falta de una gestión directa de las acciones puede dar lugar a la indefensión de los accionistas minoritarios, que se ven comprometidos a los acuerdos adoptados por las entidades gestoras de los títulos. Si bien es cierto que las normas vigentes permiten el derecho de oposición y separación en el caso de desacuerdo con los resultados económicos de dichas operaciones, especialmente en el canje de acciones, su ejercicio se verá dificultado en gran medida por la falta del informe pericial sobre el proyecto de fusión.

3.3

En este mismo sentido entendemos que los acreedores y trabajadores de las sociedades se ven desprotegidos, ante el desconocimiento que puede generar la falta de una valoración objetiva, bajo la responsabilidad de los peritos. Respecto a los acreedores se reconoce el derecho de oposición una vez publicados los anuncios de fusión, siempre que no tuvieran garantizados sus créditos. Pero hay que tener en cuenta que ni en la Directiva de fusiones ni en la de escisión se regula ningún derecho para los trabajadores, mientras que en la de fusiones transfronterizas se les da una opción de participación (art.16) que facilita un mejor resultado mediante unos canales adecuados de información.

3.4

La efectividad de una norma pasa por garantizar los derechos de todos los implicados en las operaciones jurídicas, en este caso en las fusiones y escisiones, ya que, al ser éstas complejas, hay que facilitar los instrumentos que den transparencia a las mismas y que no generen conflictos entre todos los afectados. La supresión del informe pericial por la voluntad de todos los accionistas debía de realizarse en los supuestos que establece a tal efecto el art. 10 bis de la Directiva 2006/68/CE, es decir, cuando se trate de patrimonios constituidos por valores negociables, por instrumentos del mercado monetario o por bienes con una valoración reciente, hecha por expertos independientes, ya que el valor es comprobable y de acuerdo con las normas que le son propias.

4.1

El CESE reconoce que la propuesta de modificación de las Directivas de fusión y escisión de sociedades anónimas está dentro de la orientación de reducción de las cargas administrativas para las empresas europeas. No obstante, hay que tener presente que este tipo de operaciones jurídicas se realiza, con mayor frecuencia, en las grandes sociedades de capital, en las que coexisten accionistas-gestores con accionistas-inversores, que tienen intereses diferentes. Los accionistas inversores buscan la máxima rentabilidad del canje de sus acciones.

4.2

El sentido de la reforma tiene que buscar el interés general de todos los afectados en dichas operaciones jurídicas; en estos supuestos las valoraciones de los peritos aseguraban una mayor transparencia y fiabilidad de las ofertas contenidas en los proyectos de fusión o escisión, ya que actuaban bajo su responsabilidad, y en consecuencia establecían criterios objetivos del contenido de los mismos.

4.3

Además, entendemos que la norma básica en la intervención de expertos se encuentra en los art. 10, 10bis y 10ter de la 2a Directiva, en la que se condiciona la no realización del informe pericial a la existencia de valores comprobables en fechas recientes.

4.4

Por otro lado, entendemos que debería tenerse en cuenta el contenido de la 10a Directiva, no solo por su reciente publicación, sino porque se adapta mejor a los nuevos criterios de los intereses protegidos por las normas de sociedades, al considerar no solo a los accionistas y acreedores sino también a los trabajadores que forman parte de la estructura empresarial. En este sentido consideramos necesario ampliar el contenido de la propuesta conforme al texto del art. 16 de dicha Directiva, ya que corresponde mejor al sentido de la armonización de las normas nacionales en materia de fusiones o escisiones.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/37

1.1

La propuesta trasmitida al CESE se refiere a la modificación de dos Reglamentos: por una parte, el Reglamento no 11 relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y, por otra parte, el Reglamento (CE) no 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la higiene de los productos alimenticios.

1.2

Por lo que se refiere a las políticas comunitarias de la iniciativa «legislar mejor», el CESE considera que es especialmente importante y necesario aliviar las cargas administrativas que pesan sobre las empresas debido a la legislación vigente, pues se trata de un elemento esencial en la mejora de su competitividad y la realización de los objetivos de Lisboa. La Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Análisis estratégico del programa» Legislar mejor «en la Unión Europea» y la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea» contribuyen, sin duda, a la realización de este objetivo.

1.3

La primera modificación afecta al Reglamento no 11. Este Reglamento fue aprobado hace mucho tiempo y se refiere a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea. El CESE aprueba que se suprima la obligación de facilitar datos sobre itinerarios, distancias, precios y otras condiciones de transporte, así como la autorización de utilizar los albaranes de envío para facilitar datos sobre los demás requisitos relacionado con el actual documento de transporte, puesto que ello permite reducir las cargas administrativas inútiles al tiempo que se garantiza que siempre se dispondrá del mismo grado de información esencial.

1.4

El CESE aprueba la modificación del Reglamento no 11 y, en especial, la supresión del artículo 5, así como la modificación por la que se suprimen los incisos quinto y sexto del apartado 1 del artículo 6. El CESE aprueba, asimismo, la modificación por la que se suprime el tercer inciso del artículo 6, apartado 2, y se sustituye el apartado 3 de este artículo por el texto siguiente: «Cuando los documentos existentes, tales como las órdenes de entrega u otros documentos de transporte, contengan todas las indicaciones mencionadas en el apartado 1 y permitan, junto con el sistema de registro y contabilidad de los transportistas, una verificación completa de los precios y las condiciones de transporte, de modo que se puedan suprimir o evitar las discriminaciones a que se refiere el artículo 75, apartado 1, del Tratado, los transportistas no estarán obligados a utilizar nuevos documentos».

1.5

El CESE aprueba la modificación propuesta para el Reglamento no 852/2004 a fin de eximir a determinadas empresas del requisito del artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 852/2004, dejando claro que dichas empresas deben cumplir todos los demás requisitos establecidos en dicho Reglamento. En virtud del artículo 5, apartado 1 del Reglamento (CE) no 852/2004, todas las empresas (por regla general, pequeñas empresas) que venden sus productos directamente al consumidor final, como panaderías, carnicerías, ultramarinos, puestos de mercado, restaurantes, bares, etc., en suma, microempresas en el sentido de la Recomendación 2003/361/CE, de 6 de mayo de 2003, relativa a la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas alimentarias, crean, aplican y mantienen uno o más procedimientos permanentes basados en los principios del análisis de peligros y puntos de control crítico (APPCC).

1.6

El CESE considera, no obstante, que la exención de que se benefician las empresas mencionadas, que venden sus productos directamente al consumidor final, como panaderías, carnicerías, ultramarinos, restaurantes y bares, debe ampliarse a las pequeñas empresas según la definición de la Recomendación 2003/361/CE, de 6 de mayo de 2003, relativa a la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas alimentarias.

1.7

En cuanto a la modificación del artículo 5 del Reglamento 852, será preciso adoptar dos parámetros e integrar, asimismo, a las pequeñas empresas (categoría que se define como empresa que da trabajo a un máximo de 50 personas, una cifra demasiado elevada para una exención de los procedimientos APPCC) o, en el caso de que se incluyan en el ámbito del Reglamento, creando una disposición y limitaciones específicas para las empresas de restauración.

1.8

El primer parámetro podría ser la obligación de respetar escrupulosamente las normas de higiene y los requisitos específicos en materia de higiene que se recogen en el artículo 4 del Reglamento no 852/2004, así como formar al personal. Estos dos elementos son suficientes para garantizar la higiene de los productos alimenticios, al tiempo que se facilita la tarea de las empresas de cumplir sus obligaciones jurídicas.

1.9

Con este mismo objetivo de eximir a las pequeñas empresas de restauración (que, por definición, cuentan con menos de 50 empleados), el segundo parámetro, complementario, podría ser que, específicamente para estas empresas, el número de personas que trabajan en la preparación de los productos (obradores/cocinas) no sea superior a diez en cada turno. La empresa estará obligada a presentar con anterioridad una lista con el nombre de las personas que trabajan en la preparación de los productos.

1.10

Al introducir esta distinción, que es también una aclaración conceptual, se respetan los términos de la Recomendación 2003/361/CE y, al mismo tiempo, en el caso concreto de las empresas de restauración, como panaderías, carnicerías, ultramarinos, restaurantes y bares, se fijan los límites de producción y de turnos, de forma que se respeten las condiciones necesarias para la protección y la preservación de la salud pública.

2.1

La Comisión pide al CESE que emita un dictamen sobre dos Reglamentos: el Reglamento no 11 relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y el Reglamento (CE) no 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la higiene de los productos alimenticios.

2.2

En cuanto al Reglamento no 11 relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, la propuesta examina la posibilidad de suprimir requisitos que se han quedado obsoletos y modificar otros, con el objetivo de reducir al mínimo las cargas administrativas que soportan las empresas. En concreto, el artículo 5 imponía a las empresas de transporte (así como a los gobiernos de los Estados miembros) la obligación de informar sobre las tarifas, los precios y las condiciones de transporte antes del 1 de julio de 1961. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento exige un documento de transporte con indicaciones relativas al remitente, la naturaleza de la mercancía transportada, el lugar de origen y de destino de los bienes, el itinerario previsto o la distancia que debe recorrerse, así como, en su caso, los puntos de paso de las fronteras. Dado que estos elementos ya no son indispensables para cumplir los objetivos del Reglamento, pueden ser suprimidos. En el artículo 6, apartado 2, tercer inciso, del Reglamento se exige al transportista que conserve una copia en la que se indiquen los precios totales y finales del transporte, los demás gastos y cualesquiera descuentos o factores que influyan en los precios y las condiciones del transporte. Este inciso puede suprimirse, ya que estos datos se recogen hoy en el sistema de contabilidad. El artículo 6, apartado 3, debe incluir una referencia explícita a las órdenes de entrega, que son muy conocidas y utilizadas con frecuencia en el sector del transporte terrestre. Con esta referencia se mejora la seguridad jurídica para las empresas de transporte, ya que clarifica que estas órdenes de entrega son suficientes, siempre y cuando contengan toda la información exigida en el apartado 1 del artículo 6.

2.3

Otra «acción de vía rápida» se refiere al Reglamento (CE) no 852/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la higiene de los productos alimenticios. El objetivo es eximir a las pequeñas empresas alimentarias, capaces de controlar la higiene de sus productos simplemente mediante el cumplimiento de los demás requisitos del Reglamento (CE) no 852/2004, de la obligación de crear, aplicar y mantener uno o más procedimientos permanentes basados en los principios del Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico (APPCC). Dicha exención se aplicaría a las microempresas que venden, predominantemente, alimentos directamente al consumidor final.

3.1

El CESE aprueba la modificación del Reglamento no 11 relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Esta modificación examina la posible supresión de requisitos obsoletos y también la modificación de otros con vistas a reducir las cargas administrativas que pesan sobre las empresas.

3.2

El CESE cree que, en la modificación del Reglamento (CE) no 852/2004 es necesario tener en cuenta también a las pequeñas empresas en el sentido de la Recomendación 2003/361/CE, de 6 de mayo de 2003. Como demuestra la experiencia, es preciso un cierto grado de flexibilidad para estas empresas.

3.3

Debe reconocerse que, igual que en las microempresas, en algunas pequeñas empresas tampoco es posible definir criterios APPCC. Únicamente cabe definir puntos de control críticos (PCC), precisamente porque la conservación de documentos es difícil y aumenta extremadamente la carga que soportan las empresas.

3.4

En el sentido de la Recomendación 2003/361/CE, las microempresas son empresas con una cifra total de trabajadores inferior a diez y cuyo volumen de negocio no supera los 2 millones de euros. Esta categoría podría ser válida en cuanto al número de trabajadores en las empresas de algunos Estados miembros. Sin embargo, un volumen de negocio de 2 millones de euros es, salvando las distancias, exagerado en relación con el número de trabajadores correspondiente en esos Estados miembros.

3.5

En la categoría de empresas que se recoge en la Recomendación 2003/361/CE, no se establece ninguna distinción entre las empresas -si se trata de empresas de restauración o de empresas comerciales-, al menos en cuanto al número de trabajadores: en efecto, para las empresas comerciales en concreto se ha añadido el criterio de 2 millones de euros, porque una empresa comercial de sólo tres personas puede superar un volumen de negocio de 1,5 millones de euros, al menos en algunos Estados miembros. Esta definición, que no es aceptable, sólo se ha corregido para un cierto tipo de empresas. En consecuencia, es lógico, al menos en lo que respecta al presente dictamen, mantener la idea de que no se puede considerar que las empresas de restauración establecidas en distintos Estados miembros son microempresas si y sólo si tienen menos de diez empleados y no superan los 2 millones de euros de volumen de negocio. Hay Estados miembros en los que en las empresas de restauración trabajan dos turnos, de forma que el personal supera con creces las diez personas, mientras que, evidentemente, su volumen de negocio está muy por debajo de los 500 000 euros.

4.1

El CESE considera que la referencia que hace el texto objeto de examen a la Recomendación 2003/361/CE para clasificar las empresas, sobre todo cuando se trata de aplicar los criterios APPCC, debe hacerse con un enfoque totalmente distinto.

4.2

En cuanto a la modificación del artículo 5 del Reglamento 852, será preciso adoptar dos parámetros e integrar, asimismo, a las pequeñas empresas (categoría que se define como empresa que da trabajo a un máximo de 50 personas, una cifra demasiado elevada para una exención de los procedimientos APPCC) o, en el caso de que se incluyan en el ámbito del Reglamento, crear una disposición y limitaciones específicas para las empresas de restauración.

4.3

El primer parámetro podría ser la obligación de respetar escrupulosamente las normas de higiene y los requisitos específicos de higiene que se recogen en el artículo 4 del Reglamento no 852/2004, así como formar al personal. Estos dos elementos son suficientes para garantizar la higiene de los productos alimenticios, al tiempo que se facilita la tarea de las empresas para hacer frente a sus obligaciones jurídicas.

4.4

Con este mismo objetivo de eximir a las pequeñas empresas de restauración (que, por definición, cuentan con menos de 50 empleados), el segundo parámetro, complementario, podría ser que, específicamente para empresas como panaderías, carnicerías, ultramarinos, puestos de mercado, restaurantes y bares, el número de personas que trabajan en la preparación de los productos (obradores/cocinas) no sea superior a diez en cada turno. La empresa estará obligada a presentar con anterioridad una lista con el nombre de las personas que trabajan en la preparación de los productos.

4.5

Al introducir esta distinción, que es también una aclaración conceptual, se respetan los términos de la Recomendación 2003/361/CE y, al mismo tiempo, en el caso concreto de las empresas de restauración, se fijan los límites de producción y de turnos, de forma que se respeten las condiciones necesarias para la protección y la preservación de la salud pública.

4.6

Más particularmente, en el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) no 852/2004, el CESE considera que es preciso añadir la frase siguiente:

4.6.1

«Sin perjuicio de otros requisitos del Reglamento, el apartado 1 puede modificarse de forma que las pequeñas empresas de restauración, panaderías, carnicerías, ultramarinos, puestos de mercado, restaurantes y bares, en el sentido de la Recomendación 2003/361/CE, que sirve de aclaración, queden asimismo eximidas de la aplicación de los criterios APPCC, a condición de que se respeten escrupulosamente las normas de higiene, los requisitos específicos de higiene que se describen en el artículo 4 del Reglamento no 852/2004 y la formación del personal, elementos que bastan para garantizar la higiene de los productos alimenticios, al tiempo que se facilita la tarea de las empresas de cumplir sus obligaciones jurídicas. La condición esencial que debe respetarse es la preservación de la salud pública.»

4.6.2

«Del mismo modo, para que las pequeñas empresas de restauración, panaderías, carnicerías, ultramarinos, puestos de mercado, restaurantes y bares -empresas que, por definición, cuentan con menos de 50 empleados- estén exentas, será preciso respetar el parámetro complementario siguiente: en estas empresas específicamente, el número de personas que trabajan en la preparación de los productos (obradores/cocinas) no podrá ser superior a diez en cada turno.»

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/40

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/40

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) siempre ha respaldado el papel activo desempeñado por la Comisión Europea en la elaboración y aplicación del Convenio de Rotterdam respecto a la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo (PIC) en el ámbito del comercio internacional de productos químicos y plaguicidas peligrosos, así como del Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP).

1.2

El Comité coincide con la Comisión en que es preciso adoptar un enfoque armonizado a fin de mejorar la protección de la salud humana y del medio ambiente en los países importadores, en particular los países en desarrollo, y en la necesidad de emplear mecanismos rápidos, claros y transparentes, basados en procedimientos fluidos y homogéneos, sin cargas administrativas excesivas ni retrasos, para garantizar una información adecuada de los países que importan sustancias químicas peligrosas.

1.3

El Comité considera que las disposiciones más rigurosas previstas en el Reglamento (CE) no 304/2003, anulado por el Tribunal de Justicia por un error en el fundamento jurídico, y que se han vuelto a incorporar en la nueva propuesta de Reglamento, son fundamentales para la seguridad global y la gestión de los productos químicos peligrosos.

1.4

El Comité celebra que la Comisión tenga intención de aprovechar la rectificación del fundamento jurídico del Reglamento para reforzar la eficacia del dispositivo comunitario y la seguridad jurídica, en estrecha relación con el Reglamento (CE) no 1907/2006 sobre la legislación relativa a los productos químicos (REACH), que entrará en vigor en junio de 2007.

1.5

El Comité considera que la nueva legislación debería prever, por una parte, la elaboración de orientaciones de aplicación y documentos de información y, por otra, la organización de acciones de formación basadas en las normas comunitarias, dirigidas esencialmente a los funcionarios de aduanas, en las que participen responsables de los servicios de Comisión y, en particular, del Centro Común de Investigación (CCI).

1.5.1

El Comité destaca la importancia de que tanto en el etiquetado como en las fichas técnicas se emplee el idioma del país importador.

1.6

El Comité está totalmente de acuerdo con la posibilidad que se brinda en la propuesta de proceder a las exportaciones de manera provisional, mientras prosigan los procedimientos destinados a obtener el consentimiento expreso.

1.7

El Comité considera que el elemento clave para que los mecanismos propuestos funcionen de manera eficaz, correcta y transparente consiste en combinar unos sistemas de control aduanero con una cooperación total entre las autoridades aduaneras y las autoridades nacionales designadas (AND) para aplicar el Reglamento.

1.8

El Comité señala que las mejoras propuestas relativas a la Nomenclatura Combinada y la elaboración de una versión de la base de datos Edexim destinada específicamente a las autoridades aduaneras deben necesariamente completarse con acciones de información y formación sistemáticas y armonizadas a escala comunitaria.

1.8.1

A este respecto, el Comité considera totalmente insuficientes los recursos financieros y humanos puestos a disposición de los servicios de la Comisión y, en particular, del CCI, que estarían encargados de:

2.1

En su día, el Comité ya se pronunció favorablemente (1) sobre los objetivos y los mecanismos previstos en el Convenio de Rotterdam (2) en el que se instauraba un procedimiento de consentimiento previo a la exportación e importación de productos químicos peligrosos, mejorando al mismo tiempo el acceso a la información y proporcionando una asistencia técnica a los países en desarrollo.

2.2

El Comité respaldaba la postura de los Estados miembros, «según la cual es conveniente ir más allá de las disposiciones del Convenio y ayudar realmente a los países en desarrollo» (3).

2.3

El Reglamento (CE) no 304/2003 que regula la exportación e importación de productos químicos peligrosos, aprobado el 18 de enero de 2003 y vigente desde el 7 de marzo del mismo año, tenía por objetivo principal aplicar el Convenio de Rotterdam en lo referente al procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a determinados productos químicos y plaguicidas peligrosos objeto de comercio internacional.

2.3.1

Sin embargo, dicho Reglamento contenía determinadas disposiciones que rebasan las disposiciones del Convenio.

2.4

En particular, el Reglamento prevé que los exportadores de un producto químico incluido en él deberán presentar una notificación a la autoridad nacional designada antes de proceder por primera vez a la exportación del producto. Cuando se ha comprobado que la notificación está completa, se transmite a la Comisión, que la registra en la base de datos Edexim como notificación de exportación comunitaria, especificando el producto y el país importador.

2.5

De la misma manera, en caso de importación comunitaria de un producto químico procedente de un país tercero, la Comisión recibirá la notificación de exportación correspondiente, acusará recibo de ella y la registrará en la base de datos Edexim.

2.6

De manera más general, la Comisión está encargada de garantizar la aplicación efectiva del Reglamento, lo que significa que debe gestionar las notificaciones de exportación e importación.

2.7

En la actualidad, el procedimiento UE de notificación de exportación se aplica a unos 130 productos químicos y grupos de productos o sustancias, enumerados en la parte 1 del anexo I del Reglamento (CE) no 304/2003 (4).

2.8

Por último, se establecen claras obligaciones en materia de envasado y etiquetado.

2.9

El Reglamento (CE) no 304/2003 también prevé un régimen de sanciones en caso de infracción y especifica que dichas sanciones deberán ser «efectivas, proporcionadas y disuasorias» y fijadas por los Estados miembros.

2.9.1

Por otra parte, el Reglamento (CE) no 1907/2006 del Parlamento Europeo y el Consejo relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH) se aprobó el 18 de diciembre de 2006 y entrará en vigor el 1 de junio de 2007 (5).

2.10

En sus sentencias relativas a los asuntos C-94/03 y C-178/03 (ambas del 10 de enero de 2006), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictaminó que el Reglamento (CE) no 304/2003 se debía haber basado en un doble fundamento jurídico, es decir los artículos 133 y 175 del Tratado constitutivo de la CE, y no únicamente en el artículo 175, razón por la cual decidió anular el Reglamento. Sin embargo, el Tribunal añadió que los efectos del Reglamento se mantendrían hasta la adopción, en un plazo razonable, de un nuevo Reglamento que tuviera las bases jurídicas adecuadas.

2.11

En el informe 2003-2005 (6) presentado el 30 de noviembre de 2006 en virtud del artículo 21 del Reglamento (CE) no 304/2003 se examinan los siguientes aspectos:

2.12

Actualmente, todos los Estados miembros disponen de las legislaciones y los sistemas administrativos necesarios para aplicar y hacer respetar el Reglamento. Hasta ahora, se han efectuado 2 273 notificaciones de exportación (de las cuales más del 80 % procedentes de Alemania, Reino Unido, Países Bajos, Francia y España) y el número de países importadores pasó de 70 en 2003 a 101 en 2005.

2.13

El punto más sensible del sistema son los sistemas de control aduanero: por eso es necesaria una colaboración más estrecha entre las autoridades nacionales designadas y los servicios de aduanas, con un intercambio regular de información y una mayor claridad de las disposiciones, sobre todo en lo que respecta a las obligaciones específicas de los exportadores y el recurso a unos instrumentos de control más eficaces en materia de Nomenclatura Combinada y de arancel integrado de las Comunidades Europeas (TARIC).

2.14

El Comité coincide en que la Comisión debe adoptar un enfoque armonizado a fin de mejorar la protección de la salud humana y del medio ambiente en los países importadores, en particular los países en desarrollo, y en la necesidad de emplear mecanismos rápidos, claros y transparentes, basados en procedimientos fluidos y homogéneos y sin cargas administrativas excesivas ni retrasos, que permitan garantizar una información adecuada de los países importadores.

3.1

Además de resolver la cuestión del fundamento jurídico que había conducido a la anulación del Reglamento (CE) no 304/2003, la nueva propuesta de Reglamento de la Comisión prevé, con respecto a la versión anterior, una serie de modificaciones relativas a los siguientes aspectos:

4.1

El Comité reitera su pleno apoyo a las estrategias comunitarias en favor del desarrollo sostenible, incluido el marco voluntario SAICM (8) y destaca la necesidad de adoptar un enfoque preventivo de la gestión de los productos químicos, a fin de prevenir posibles efectos negativos sobre la salud humana y el medio ambiente, como ha tenido ya ocasión de recordar varias veces (9) en el marco de su contribución a la adopción de la legislación REACH.

4.2

Esta es la perspectiva que guió al CESE al respaldar la introducción del sistema REACH y, en particular, «la responsabilidad de las empresas productoras, importadoras y usuarias en la preparación de la documentación sobre las sustancias químicas con vistas a su registro y a una primera evaluación del riesgo, y valorar de forma positiva el establecimiento de un sistema europeo de registro y de un organismo comunitario para su gestión» (10).

4.2.1

En el ámbito de las comunicaciones previstas por las legislaciones específicas sobre los productos químicos peligrosos, el CESE pide a la Comisión que reexamine la lista de los productos peligrosos para la salud humana y el medio ambiente y los sustituya por productos y preparados menos peligrosos, siempre y cuando la investigación y la innovación tecnológica hayan elaborado y experimentado alternativas concretas.

4.3

El CESE siempre ha respaldado el papel activo desempeñado por la Comisión Europea en la elaboración y aplicación del Convenio de Rotterdam respecto a la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo (PIC) en el ámbito del comercio internacional de productos químicos y plaguicidas peligrosos, así como del Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP), dirigido a eliminar la producción y utilización de determinados productos químicos, entre los cuales, nueve tipos de plaguicidas. Además, el Comité ha tenido la oportunidad de pronunciarse recientemente sobre esta problemática (11).

4.4

El Comité considera que las disposiciones más rigurosas previstas en el Reglamento (CE) no 304/2003, anulado por el Tribunal de Justicia por un error en el fundamento jurídico, y que se han vuelto a incorporar en la nueva propuesta de Reglamento (12), son fundamentales para la seguridad global y la gestión de los productos químicos peligrosos.

4.5

El Comité considera asimismo oportuno modificar el dispositivo reglamentario con el fin de subsanar las lagunas operativas y las dificultades de aplicación señaladas en el informe 2003-2005.

4.6

Por tanto, el Comité celebra que la Comisión tenga intención de aprovechar la rectificación de la base jurídica del Reglamento, en aplicación de la sentencia del Tribunal de Justicia (sobre la que ya tuvo ocasión de pronunciarse en su momento (13)) para reforzar la eficacia del dispositivo comunitario y garantizar una mayor claridad, transparencia y seguridad jurídica, tanto a los exportadores como a los importadores.

4.7

El CESE considera oportuno garantizar que la nueva normativa comunitaria propuesta sea jurídicamente segura, inequívoca y transparente, mejorando las definiciones de los conceptos de «exportador», «preparado» y «producto químico sujeto al procedimiento PIC».

4.8

Para contribuir al proceso de simplificación y agilización burocrática y acelerar los plazos, el CESE apoya plenamente, por una parte, la posibilidad de proceder a las exportaciones de manera provisional, mientras prosigan los procedimientos destinados a obtener el consentimiento expreso, y, por otra, la de derogar a la obligación de consentimiento en caso de que se exporten productos químicos a países de la OCDE.

4.9

Del mismo modo, el Comité subraya que es importante que las solicitudes de consentimiento y revisión periódica de éste sean introducidas a través de la Comisión, con el fin de evitar solapamientos y duplicaciones inútiles, así como malentendidos e incertidumbre en los países importadores. Considera que los recursos financieros y humanos puestos a disposición de los servicios de la Comisión y, en particular, del CCI a tal fin deben permitir elaborar programas de información y de formación armonizados, guías y fichas de seguridad destinadas a las diferentes categorías de usuarios y, por último, mantener un diálogo con los países importadores, sobre todo los países en desarrollo, para determinar y aclarar los problemas relacionados con las notificaciones de importación y exportación.

4.9.1

Dada la gravedad de los accidentes que pueden provocar las sustancias químicas peligrosas en el lugar de trabajo, y teniendo en cuenta lo dispuesto al respecto en los convenios internacionales de la OIT (14), el Comité reitera la importancia de redactar en la lengua del país importador la información contenida en el etiquetado y en las fichas técnicas de seguridad, en beneficio de los consumidores intermedios y finales, sobre todo los que trabajan en el sector agrario y en PYME.

4.10

El Comité considera que el elemento clave para que los mecanismos introducidos en la normativa propuesta funcionen de manera eficaz, correcta y transparente consiste en combinar unos sistemas de control aduanero con una cooperación total entre las autoridades aduaneras y las autoridades nacionales designadas (AND) a la hora de aplicar el Reglamento. Las mejoras propuestas relativas a la inclusión de «banderines de aviso» en la Nomenclatura Combinada y la elaboración de una versión de la base de datos Edexim destinada específicamente a las autoridades aduaneras deben necesariamente completarse con acciones de información y formación sistemáticas y armonizadas a escala comunitaria.

4.11

A juicio del Comité, la nueva legislación debería prever la elaboración de orientaciones para su aplicación y de documentación informativa, así como de iniciativas de formación basadas en las normas comunitarias, sobre todo para los países que se hayan adherido recientemente.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/44

1.1

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión Europea de aprobar un nuevo reglamento relativo a la comercialización de productos fitosanitarios (fungicidas, insecticidas, herbicidas, etc., destinados a la agricultura y a la jardinería).

1.2

Además de la comercialización adecuada y segura de los productos fitosanitarios, es también sumamente prioritario el uso sostenible y seguro de dichas sustancias. Por ello, el CESE se congratula de que, junto con la propuesta de Reglamento objeto de examen, la Comisión Europea haya presentado una propuesta de Directiva para regular el uso sostenible de los productos fitosanitarios.

1.3

El CESE observa que en los considerandos de la propuesta se insiste expresamente en la prevención y limitación de los efectos nocivos que provocan los productos fitosanitarios en las personas y en el medio ambiente. El CESE considera esencial prevenir las repercusiones negativas de los productos fitosanitarios sobre las personas y el medio ambiente. El CESE destaca al respecto que en un enfoque sostenible se deben tener en cuenta también de manera equilibrada los intereses económicos. Además del creciente interés por los productos de la agricultura ecológica («organic farming»), actualmente la gran mayoría de los consumidores busca ante todo productos de alta calidad que, además, estén disponibles todo el año y a precios aceptables. La seguridad del producto para el consumidor es al respecto un requisito ineludible. Ello exige importantes esfuerzos en la cadena de valor de la producción agraria. En tal contexto se impone la necesidad de disponer de productos fitosanitarios suficientes, de buena calidad y seguros.

1.4

El CESE manifiesta su preocupación ante la posibilidad de imponer criterios de aprobación para los productos fitosanitarios sobre la base de las propiedades intrínsecas de las sustancias activas y ante las consecuencias que podrían tener para la innovación de nuevos componentes más satisfactorios. Una reglamentación rígida en esta materia puede llevar a denegar la autorización de una sustancia que no cumpla un criterio determinado, pero que, en cambio, suponga una mejora desde otros puntos de vista. El CESE aboga por una determinación del riesgo en la que se tenga más en cuenta el uso efectivo y la exposición.

1.5

El CESE considera que la propuesta de sistema de autorización por zonas y reconocimiento mutuo es un primer paso hacia la armonización completa a escala comunitaria. El CESE propone que el sistema de reconocimiento mutuo de las autorizaciones pueda aplicarse también con carácter transfronterizo siempre que dos o más Estados miembros (vecinos) presenten condiciones climatológicas y agrarias similares.

1.6

El CESE respalda el principio de efectuar evaluaciones comparativas de los distintos productos sanitarios que contengan sustancias candidatas a la sustitución. No obstante, el CESE aboga por efectuar evaluaciones menos frecuentemente y por proteger los datos relativos a dichas sustancias durante el período habitual, para animar al sector industrial a seguir invirtiendo en su desarrollo, evitando así crear cuellos de botella en el sector agronómico.

1.7

A juicio del CESE, los incentivos que proporciona la propuesta de Reglamento son insuficientes con vistas a la aprobación de productos fitosanitarios cuyas aplicaciones son muy limitadas («minor uses»). El CESE propone dos medidas de mejora. En primer lugar, un sistema con arreglo al cual se otorgue al primer solicitante un período más amplio de protección de los datos a medida que se añadan usos menores («minor uses»). Por otra parte, el CESE pide a la Comisión Europea que facilite a los Estados miembros la relación actualizada de los usos (menores) ya autorizados.

2.1.1

Los productos fitosanitarios se emplean con fines de protección y en interés de la salud de los vegetales. Permiten a los agricultores aumentar sus rendimientos y flexibilizar la producción. Ello garantiza en la zona de consumo una producción fiable de productos (alimentarios) seguros y asequibles.

2.1.2

Los consumidores europeos son, en su gran mayoría, cada vez más exigentes respecto de la calidad de su alimentación y de la disponibilidad de ésta durante todo el año, de manera que consideran la seguridad alimentaria como un requisito imprescindible y evidente. Ello plantea a la cadena de producción agraria importantes retos. Para responder a las elevadas exigencias de tan amplio colectivo de consumidores, es esencial disponer de un abanico suficientemente amplio de productos fitosanitarios eficaces y seguros.

2.1.3

Por otra parte, también es cierto que el uso de productos fitosanitarios puede influir en los ecosistemas agrarios, suponer riesgos para la salud de los usuarios, afectar a la calidad de los productos alimenticios y tener consecuencias negativas para la salud de los consumidores, especialmente cuando los productos fitosanitarios dejan residuos nocivos en los alimentos a raíz de su uso inadecuado (no conforme a las buenas prácticas).

2.2.1

Con la propuesta de Reglamento objeto de examen se pretende sustituir la Directiva actual 91/414/CEE relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, cuyo objetivo consiste en prevenir los riesgos en su origen mediante un procedimiento muy completo de determinación del riesgo de cada sustancia activa y de los productos que la contengan antes de que puedan ser autorizados para su comercialización y uso.

2.2.2

La propuesta contempla, asimismo, la derogación de la Directiva 79/117/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1978, relativa a la prohibición de salida al mercado y de utilización de productos fitosanitarios que contengan determinadas sustancias activas.

2.2.3

El marco reglamentario comunitario relativo a los productos fitosanitarios incluye, además, el Reglamento (CE) no 396/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal, que modifica la Directiva 91/414/CEE del Consejo, estableciendo los límites máximos de residuos (LMR) de sustancias activas en los productos agrícolas.

2.2.4

La propuesta de Reglamento se presenta al mismo tiempo que una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas (COM(2006) 373 final). Se pretende así regular las fases de uso y distribución, que no se contemplan en la propuesta de Reglamento.

2.3.1

A raíz de la evaluación de la Directiva 91/414/CEE efectuada por la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo solicitaron en 2001 la revisión de la Directiva con vistas a:

2.3.2

En julio de 2006, tras un amplio periodo de consulta (cinco años) de todas las partes interesadas y efectuar una evaluación de impacto, la Comisión presentó su propuesta de revisión de la Directiva 91/414/CEE. Con vistas a una simplificación y un grado más elevado de armonización de la legislación de los distintos Estados miembros, la Comisión decidió sustituir la Directiva por un reglamento.

2.4.1

Al nivel de la UE, el Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal elabora una lista positiva de las sustancias activas. La aprobación de las sustancias activas se efectúa con arreglo a una serie de criterios claros que garantizan un elevado nivel de protección a personas, animales y ecosistemas.

2.4.2

Para la evaluación de una sustancia activa se exige al menos que su uso resulte seguro para el usuario y para el consumidor y que no tenga ningún efecto inaceptable para el medio ambiente. Se fijan plazos claros para las distintas fases de examen y la toma de decisión relativa a la aprobación de sustancias activas.

2.4.3

A los Estados miembros sigue incumbiendo la responsabilidad de autorizar los productos fitosanitarios en el ámbito nacional, debiendo basarse para ello en la lista de sustancias activas aprobadas.

2.4.4

Al examinar las solicitudes de autorización de ámbito nacional, los Estados miembros deben basarse en los criterios armonizados existentes y tener en cuenta las especificidades de su territorio.

2.4.5

Para las sustancias con perfil de riesgo normal y bajo, la Comisión ha instaurado un sistema de «autorización por zonas» junto con la obligación de reconocimiento mutuo de las autorizaciones de productos fitosanitarios. Con arreglo a dicho sistema, basado en la división de la UE en tres zonas climáticas, la autorización de ámbito nacional que expida un Estado miembro surtirá efectos exclusivamente en los Estados miembros en los que el productor de la sustancia solicite el reconocimiento mutuo de dicha autorización.

3.1.1

En el preámbulo de la Directiva, la Comisión explicita los motivos que han llevado a formular la propuesta de Reglamento. Entre ellos se debe incluir expresamente la importancia de disponer de productos fitosanitarios suficientes para garantizar un aprovisionamiento en alimentos seguro y de alta calidad que responda a las expectativas del exigente consumidor europeo.

3.2.1

La Directiva no prevé la posibilidad de conceder autorizaciones provisionales de ámbito nacional. Ello puede retrasar la comercialización de sustancias innovadoras que introduzcan mejoras respecto de la situación existente. La Comisión intenta paliar dicho inconveniente contemplando la posibilidad de plazos más breves con vistas a incorporar más rápidamente las nuevas sustancias a la lista positiva.

3.2.2

El CESE propone incluir también en el reglamento la posibilidad de conceder autorizaciones provisionales a escala nacional en el caso de que hayan expirado los plazos a raíz de retrasos administrativos y siempre que se cumplan las obligaciones derivadas del Reglamento (CE) no 396/2005 relativo a los límites máximos de residuos.

4.1.1

El artículo 4 de la propuesta trata de los criterios para la aprobación de sustancias activas, remitiéndose al anexo II. La aplicación estricta de dichos criterios puede imposibilitar la autorización de una sustancia activa en atención únicamente a una de sus propiedades, ya que se exige el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos.

4.1.2

Tales criterios de autorización relativos a los productos fitosanitarios, basados únicamente en las características intrínsecas de sus sustancias activas sin tener en cuenta el uso y la exposición efectivos a que dan lugar, son contrarios al principio de toma de decisiones sobre la base de evaluaciones de riesgo. Ello dará lugar a que desaparezcan progresivamente del mercado productos y aplicaciones que podrían resultar necesarios en caso de que se requiera disponer de un amplio abanico de sustancias.

4.1.3

En consecuencia, el artículo 4 impedirá la comercialización de productos innovadores que supongan una mejora respecto del conjunto de criterios establecidos únicamente por no cumplir uno de ellos. El CESE no puede adherirse a esta postura porque significa frenar inútilmente la innovación que supondría introducir mejores sustancias. El CESE considera que sólo debe recurrirse a los criterios intrínsecos de autorización para determinar las sustancias candidatas a la sustitución, y no para denegar de antemano la autorización de productos que aún no han sido objeto de detenida evaluación.

4.2.1

El CESE considera que el sistema de autorización por zonas y de reconocimiento mutuo constituye un paso importante hacia la instauración de un régimen comunitario enteramente armonizado de comercialización de productos fitosanitarios.

4.2.2

La obligación de reconocimiento mutuo de las autorizaciones por los demás Estados miembros integrados en la zona de que se trate, sin perjuicio del procedimiento ordinario de autorización en la esfera nacional, evita a los Estados miembros duplicar sus esfuerzos y acelera la disponibilidad de productos fitosanitarios innovadores y respetuosos con el medio ambiente.

4.2.3

El CESE propone que el reconocimiento mutuo se posibilite también con carácter transfronterizo entre Estados miembros vecinos sujetos a condiciones de producción equivalentes.

4.2.4

En cuanto a los productos autorizados para su uso en invernaderos o como tratamiento tras la cosecha, la Comisión propone un enfoque con obligación de reconocimiento mutuo por todos los Estados miembros en todas las zonas (artículo 39). El CESE considera necesario hacer extensivo también este régimen al tratamiento de las semillas, por ser uno de los pilares de la gestión integrada de plagas (IMP: «integrated pest management»).

4.3.1

En cuanto a los productos fitosanitarios que contienen sustancias más críticas (candidatas a la sustitución), los Estados miembros deberán efectuar una evaluación comparativa (artículo 48) en un plazo de cuatro años a partir de la concesión de la autorización. Dicha evaluación debe orientarse hacia la búsqueda de una sustancia alternativa con vistas a sustituir otra más nociva, salvo que ésta siga resultando útil como medio de protección de los vegetales en caso de que aparezcan resistencias.

4.3.2

El CESE considera que la obligación de evaluación cada cuatro años y la protección durante siete años de los expedientes relativos a las sustancias candidatas a la sustitución no ofrecen garantías suficientes al sector industrial correspondiente, lo cual puede desembocar en la retirada prematura del mercado de tales sustancias, privándose así de un abanico suficiente de sustancias en caso de que se produzcan resistencias y en relación con las aplicaciones menores.

4.3.3

El CESE aboga por efectuar evaluaciones menos frecuentemente y por proteger los datos relativos a las sustancias candidatas a la sustitución durante el período habitual, para animar al sector industrial a seguir invirtiendo en ellas, evitando así crear cuellos de botella en el sector agronómico y, ulteriormente, en la cadena de valor que desemboca en el consumidor.

4.4.1

El artículo 49 brinda, entre otros, a los usuarios profesionales y a las organizaciones agrarias la posibilidad de solicitar la ampliación de una autorización relativa a un producto fitosanitario para incluir en ella un uso menor aún no recogido. Dicho artículo encarga también a los Estados miembros que establezcan y actualicen periódicamente una lista de usos menores.

4.4.2

El CESE acoge con satisfacción dicho artículo, pero considera que no estimula suficientemente a los titulares de una autorización para que soliciten la ampliación de su ámbito a determinados usos menores.

4.4.3

El CESE propone conceder un incentivo en forma de prolongación del período de protección de los datos a aquellos solicitantes iniciales que, tras obtener una autorización, pidan la ampliación de su ámbito a varios usos menores.

4.4.4

Como alternativa a la relación prevista en el artículo 49.6, el CESE propone que la Comisión Europea facilite una lista comunitaria centralizada de usos menores que puedan consultar los Estados miembros.

4.5.1

En el Reglamento se recoge como posibilidad la obligación de informar, antes de utilizar el producto, a aquellos vecinos que puedan estar expuestos al arrastre de la pulverización por las corrientes de aire y que así lo hayan solicitado (artículo 30).

4.5.2

El CESE considera muy positivo hacer gala de transparencia en materia de empleo de productos fitosanitarios, pero estima que la referida obligación de informar socava la confianza en la legislación sobre comercialización de productos fitosanitarios. En efecto, se trata de informar acerca de la aplicación de productos considerados seguros y la obligación de informar hace suponer lo contrario.

4.5.3

A juicio del CESE, en la práctica este artículo, lejos de garantizar la comprensión mutua entre los usuarios y sus vecinos, puede debilitar la cohesión social de las comunidades rurales, ya que la obligación de informar puede dar la impresión de que se están empleando productos poco seguros. Por consiguiente, esta disposición resulta contraproducente.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/47

1.1

El Comité acoge con satisfacción la propuesta de Directiva porque presenta un planteamiento cuidadosamente estudiado y pragmático para moderar y compensar el rápido aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la industria aeronáutica.

1.2

La inclusión de la aeronáutica en el ámbito del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión permite reforzar el propio sistema y darle mayor solidez como modelo principal para controlar las emisiones de CO2 a escala mundial.

1.3

La propuesta es realista. Reconoce la fuerza de las presiones políticas, económicas y de los consumidores para seguir desarrollando el transporte aéreo de mercancías y de pasajeros, al tiempo que utiliza el mecanismo de mercado del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión para compensar uno de los principales y más perjudiciales impactos externos de la industria aeronáutica.

1.4

No obstante, la propuesta tiene sus puntos débiles. Su éxito o fracaso están vinculados al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión, sistema muy criticado por muchas partes interesadas que debe todavía demostrar su eficacia y que depende, a su vez, de una asignación justa de derechos de emisión de CO2, de una inversión imaginativa e innovadora para reducir el CO2 y de la aplicación de los planes nacionales de asignación por los Estados miembros.

1.5

El CESE acoge con satisfacción la inclusión en este régimen de todos los vuelos con destino u origen en Europa a partir de 2012, pero considera que dicho régimen debería entrar en vigor a partir de 2011 para los operadores europeos.

1.6

Cabe señalar que la Directiva permite la inclusión en el régimen de créditos de proyectos «externos» flexibles procedentes de la aplicación conjunta o del mecanismo de desarrollo limpio de Kioto (AC/MDL). El apoyo a la reducción de carbono y a los planes certificados de energías renovables o de eficiencia energética en países en desarrollo es positivo, siempre y cuando se mantenga una estricta auditoría.

1.7

El Comité reconoce que se trata de un problema complejo, pero considera que la propuesta adolece de cierto grado de opacidad y no es capaz de presentar claramente las ventajas que comporta. La propuesta alude, de diversas maneras y en diferentes niveles, a la UE en su conjunto, a los Estados miembros por separado, a distinto sectores de la industria y al público. En especial, debería ponerse de relieve el potencial positivo de la Directiva para consolidar y reforzar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. Cabe también observar que será necesario contar con el apoyo activo y complementario de otros servicios de la Comisión, en particular los responsables de los transportes, la energía y la investigación.

1.8

Por consiguiente, el CESE formula las siguientes recomendaciones:

1.8.1

La inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión debe aprovecharse como oportunidad para revisar el régimen, corregir los errores actuales y subsanar los puntos débiles, de manera que permita el desarrollo de un mercado auténtico y eficaz de comercio de CO2, que es un elemento fundamental para apoyar el compromiso de la UE de reducir en un 20 % las emisiones de CO2 para 2020.

1.8.2

El límite de emisiones propuesto debe reducirse para exigir al sector de la aviación que lleve a cabo ajustes más comparables a los de otros sectores industriales que en la actualidad participan en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.

1.8.3

La propuesta de asignar libremente los derechos de emisión a los operadores de aeronaves debería eliminarse o reducirse significativamente, a fin de que todos o la mayoría de los derechos pudieran subastarse.

1.8.4

Deberá aplicarse un límite común a la adquisición de créditos de los regímenes de aplicación conjunta o del mecanismo de desarrollo limpio (AC/MDL) a fin de garantizar que un porcentaje elevado de la reducción de emisiones se produzca dentro de la UE.

1.8.5

Deberá llevarse a cabo una planificación anticipada sobre la manera de presentar al público las repercusiones de la Directiva. Ello no sólo seguirá aumentando la sensibilización de todos los ciudadanos sobre el impacto de la aviación en el cambio climático, sino que debería fomentar una mayor transparencia en lo que respecta a las implicaciones financieras del régimen para los clientes y operadores y minimizar el riesgo de que se obtengan beneficios inesperados.

1.8.6

Debería pedirse a los Estados miembros que voluntariamente compensaran las emisiones procedentes de los vuelos efectuados por los jefes de Estado, presidentes de Gobierno y ministros del Gobierno, en la actualidad exentos por razones administrativas (se trata en su mayoría de vuelos operados por unidades militares), con objeto de ofrecer un buen ejemplo.

1.8.7

Debería también darse una elevada prioridad a los trabajos complementarios sobre medidas de reducción de CO2 que no estén incluidas en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. Entre éstas están la eliminación de obstáculos legales al impuesto y medidas reguladoras, en particular sobre los combustibles del transporte aéreo, la restricción de las emisiones de óxido de nitrógeno, la mejora de la gestión del tráfico aéreo y la investigación para incrementar la eficiencia de los motores y el fuselaje.

2.1

La aviación ha sido y sigue siendo un factor integrante e importante del crecimiento de la economía mundial. La historia de la aviación es, en gran medida, la historia de un gran éxito. Desde 1960 ha crecido cada año una media del 9 %, a un ritmo 2,4 veces superior al crecimiento del PIB mundial. Este crecimiento continúa y, de mantenerse las actuales tendencias en el transporte aéreo, se duplicará antes de 2020.

2.2

Este éxito ha originado inevitablemente problemas como el aumento del número de aeropuertos y de su impacto local, pero en un contexto de cambio climático la atención se centra cada vez más en la cuestión de cómo los gases de efecto invernadero de la aviación y otras emisiones contribuyen al calentamiento del planeta. La industria aeronáutica, como sector dedicado a los servicios, aporta alrededor del 0,6 % del valor añadido económico de la UE, pero es la responsable del 3,4 % de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Las emisiones procedentes de la aviación en la UE han aumentado un 87 % desde 1990, mientras que la emisión total de gases de efecto invernadero de la UE procedente de todas las fuentes se redujeron en un 3 % en el mismo período.

2.3

Los vuelos internacionales han estado históricamente exentos del impuesto sobre los combustibles y no están cubiertos por los objetivos del Protocolo de Kioto. Dada la larga vida útil de los aviones y de las posibilidades de que aumente la eficiencia técnica y operativa, el crecimiento de la aviación significa que el sector continuará incrementando sus emisiones de gases de efecto invernadero y socavando los esfuerzos realizados en otros sectores en los que se están logrando reducciones. Aunque en el sector de la aviación se han producido, por lo general, grandes mejoras en la reglamentación, la coordinación y la aplicación en materia de seguridad ha sido difícil alcanzar un acuerdo internacional sobre las cuestiones medioambientales ya que éste podría también afectar a intereses comerciales.

2.4

Durante mucho tiempo la Comisión ha estado buscando una manera de fomentar o hacer cumplir la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector de la aviación. En 2005 adoptó una Comunicación relativa a la reducción del impacto de la aviación en el cambio climático (1). En abril de 2006, en su Dictamen sobre esta Comunicación (2), el CESE concluyó que es preciso adoptar nuevas medidas en las políticas a fin de controlar el impacto de la aviación en el cambio climático y recomendó, entre otras cosas, la inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Posiciones similares fueron adoptadas por el Consejo de Ministros de Medio Ambiente, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo. La Comisión ha propuesto ahora una Directiva, objeto del presente Dictamen, que incluye a la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

3.1

En la introducción de la propuesta de Directiva se señala que existe el riesgo de que el incremento de las emisiones de la aviación neutralice de aquí a 2012 más de un 25 % de los beneficios ambientales de las reducciones requeridas para conseguir el objetivo fijado por el Protocolo de Kioto para la Comunidad. Alcanzar un acuerdo internacional sobre las medidas que deben adoptarse está resultando difícil, pero el objetivo de la propuesta de Directiva es establecer un modelo de actuación a escala global y es la única iniciativa que ofrece esta posibilidad.

3.2

La propuesta sometida a examen modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario. En la evaluación de impacto adjunta a la propuesta se concluye que, aunque el comercio de emisiones es la solución más eficiente para reducir el impacto climático del sector de la aviación, «la incidencia [de estas medidas] en el crecimiento previsto de la demanda [y por consiguiente en el volumen de emisiones] sería limitada» (3). Por lo tanto, debe entenderse que esta propuesta no está diseñada para restringir el crecimiento de la aviación per se, sino para garantizar que se compensan algunos de sus impactos perjudiciales para el medio ambiente, sobre todo, mediante la adopción de medidas en otros sectores de la economía.

3.3

El actual régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (4) cubre unas 12 000 instalaciones industriales que consumen mucha energía y que son responsables del 50 % de las emisiones totales de CO2 en la UE. De conformidad con la propuesta, las líneas aéreas recibirán derechos negociables para emitir determinados niveles de CO2 cada año, con un límite global definido por la media aritmética de las emisiones anuales generadas por las aeronaves en los años naturales 2004, 2005 y 2006. Los operadores podrán vender derechos de emisión sobrantes o comprar derechos de emisión adicionales en el mercado del régimen comunitario, por ejemplo, a instalaciones industriales que hayan reducido sus emisiones o a proyectos de energía limpia en terceros países que se ajusten a los mecanismos del Protocolo de Kioto.

3.4

La propuesta de Directiva cubrirá las emisiones de los vuelos internos de la UE a partir de 2011 y de todos los vuelos con origen o destino en los aeropuertos de la UE a partir de 2012. Afectaría tanto a los operadores comunitarios como a los operadores extranjeros. Se calcula que antes de 2020 la propuesta puede suponer un aumento de entre 1,8 y 9 euros del coste de un billete de ida y vuelta en Europa y un incremento mayor para los vuelos de larga distancia, por ejemplo entre 8 y 40 euros para un billete de ida y vuelta a Nueva York. El escaso impacto de este suplemento en una industria con una elasticidad de precios tan elevada como la de las aerolíneas es la razón por la que se considera que este régimen tendrá pocas repercusiones sobre el crecimiento del sector.

3.5

Debería señalarse que la Comisión reconoce que la inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión es sólo una de las posibles medidas que es necesario adoptar a nivel internacional para controlar el impacto cada vez mayor de las emisiones de la aviación en el clima. Sugiere que se presentarán propuestas relativas a las emisiones de óxido de nitrógeno tras una evaluación de impacto en 2008. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) tiene, asimismo, la intención de formular nuevas propuestas en su Asamblea de septiembre de 2007, aunque existen indicios de que se está ejerciendo presión para debilitar y socavar la iniciativa de la UE.

4.1

El CESE acoge con satisfacción el hecho de que la inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión sea el primer paso a nivel internacional para lograr que el transporte aéreo asuma parte de los costes ambientales que ha estado externalizando desde sus inicios. También se congratula de la inclusión de los operadores no pertenecientes a la UE. Además, el régimen propuesto requerirá que los aviones que sean menos eficientes en el consumo de combustible utilicen una asignación de derechos más elevada, lo que supondrá un modesto estímulo para mejorar la eficiencia técnica y operativa. Dado que las compañías aéreas de bajo coste tienen por término medio un factor de carga superior en un 10 % al de las compañías tradicionales, las denominadas legacy carriers, la propuesta tendrá un impacto considerablemente menor para las compañías aéreas de bajo coste, al tiempo que incentivará la venta con descuento de las plazas vacantes por parte de todas las compañías aéreas.

4.2

El Comité reconoce que las medidas relativas a la eficiencia de las trayectorias de vuelo, los combustibles alternativos, la mejora del diseño y factores de carga más elevados contribuirán de alguna manera a reducir el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, la mayoría de estas medidas se han aplicado activamente en el sector de la aviación desde 1990 y, pese a ello, en este período se ha registrado un aumento de emisiones de más del 85 %, volumen que sigue incrementándose debido al aumento significativo del número de pasajeros y de carga transportados.

4.3

El objetivo de la Directiva es hacer frente al impacto cada vez mayor de la aviación en el cambio climático mediante la inclusión de este sector en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. El régimen comunitario constituye el único mecanismo de mercado internacional a gran escala para regular y compensar la emisión de CO2, pero en su fase experimental que concluirá en 2007 ha encontrado problemas iniciales importantes. Ello se ha debido en gran medida a la sobreasignación de derechos por los Estados miembros. Para que el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión alcance su objetivo de ser un instrumento de mercado capaz de reducir las emisiones de CO2, es fundamental que la Comisión, con el apoyo de todos los Estados miembros, actúe con determinación para establecer y aplicar las cuotas de CO2 y asegurar su cumplimiento.

4.4

En la práctica, la inclusión de la aviación podría ser muy beneficiosa para el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. La aviación se ve menos afectada por las variaciones de precios que la mayor parte de los procesos industriales y las industrias de generación de energía que en la actualidad son responsables de la mayoría de las emisiones de CO2. Como es inevitable que la parte de CO2 procedente de la aviación aumente, en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión entrarán nuevas e importantes aportaciones de fondos que podrán invertirse para lograr más ahorros de CO2 en otros sectores. Aunque es posible que el sector de la aviación en sí mismo tenga una capacidad limitada para realizar estos ahorros, puede proporcionar un canal de financiación que permita a otras industrias lograrlo.

4.5

Por ejemplo, la Comisión calcula que, en comparación con la hipótesis de una evolución sin cambios, la Directiva dará lugar a reducciones netas de 183 millones de toneladas métricas de CO2 antes de 2020. La proyección del precio del CO2 durante ese período no es exacta y depende de un régimen de asignación estable, pero si la industria de la aviación comprara 100 millones de toneladas en ese período a un precio medio de 30 euros, inyectaría en principio unos 3 000 millones de euros para reducir el CO2.

4.6

En 2007 el CESE ha iniciado un extenso programa para fomentar la adopción de medidas y buenas prácticas en la sociedad civil en lo que respecta al cambio climático, y un apartado integrante de este programa es seguir reduciendo el volumen de nuevas contribuciones a las emisiones de gases de efecto invernadero. Aunque el Comité reconoce que esta propuesta es, desde un punto de vista pragmático, el mejor planteamiento para la inclusión de la aviación en una estrategia de reducción del CO2 debe, sin embargo, señalar que la propuesta de Directiva no contribuirá virtualmente en ninguna medida para limitar la producción cada vez mayor de gases de efecto invernadero en el sector del transporte aéreo. Esto da lugar a un problema importante de «presentación». En la actualidad el sector de la aviación es la fuente de crecimiento más rápido de las emisiones de gases de efecto invernadero en Europa y esta Directiva da curso a la petición de la industria de que se permita su crecimiento sin exigir un límite a las emisiones. Será necesario que el público entienda que la Directiva puede aportar recursos significativos que se utilizarán para lograr una reducción compensatoria del CO2.

5.1

Por lo que respecta a la realización del objetivo declarado de reducir considerablemente las emisiones de la industria, la propuesta de Directiva es, desde el punto de vista terminológico, inexacta. Dado que las líneas aéreas pueden comprar derechos a precio de «mercado» para cubrir las emisiones que superen el límite de su asignación, el efecto en la reducción de gases de efecto invernadero del sector de la aviación será mínimo y se estima que posiblemente se alcanzará una reducción neta del 3 % antes de 2020, o sea, menos del aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de la aviación en sólo un año. De las propias cifras aportadas por la Comisión puede deducirse que el aumento del coste marginal en el precio de los billetes tendrá poco efecto en la demanda de transporte aéreo.

5.2

Al asignar gratuitamente la gran mayoría de los derechos iniciales a las compañías aéreas y permitir la adquisición de derechos adicionales dentro del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (un sistema abierto, en oposición a un sistema cerrado para el transporte aéreo o posiblemente para el transporte en su conjunto), la Comisión acepta el statu quo y no contribuye a controlar el aumento continuo y rápido de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector de la aviación. Sin embargo, el núcleo del problema radica en que en la actualidad esta restricción es política y económicamente inaceptable. Para lograr algún avance, la Comisión ha calculado no sólo que la inclusión de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión producirá algunas eficiencias internas en la reducción de CO2, sino también que, si se compensa el volumen cada vez mayor de emisiones de CO2 de la aviación mediante reducciones en otros sectores, se contará con un auténtico incentivo de mercado y con financiación para nuevas investigaciones y aplicaciones destinadas a reducir las emisiones de CO2 en otros sectores.

5.3

La Comisión señala que en un sistema «cerrado» de derechos de comercio, es decir que funcionara para el sector de la aviación solamente, el precio del derecho sería de 114 a 325 euros, en comparación con los 30 euros por tonelada que se asumen como precio en el régimen propuesto. Es probable que un régimen cerrado de estas características incrementara el precio de los billetes entre 8 y 30 euros para un vuelo de corta distancia. Aunque podría pensarse que ésta sería una manera más realista tanto de influir en la demanda como de apoyar la eficiencia en el consumo de combustible y la investigación para minimizar las emisiones, es poco probable que recibiera apoyo por parte de la UE, en la que está demostrada la existencia de prioridades de transportes muy diferentes. Un régimen cerrado o de «transporte exclusivamente» haría todavía más improbable la posibilidad de un acuerdo internacional.

5.4

En su propuesta de Directiva la Comisión toma nota, pero decide no tener en cuenta, de un análisis basado en investigaciones bien fundadas de que las emisiones procedentes de los aviones son entre dos y cuatro veces más perjudiciales para el clima que las de otras industrias (5). (Ello se debe, sobre todo, a que la mayor parte de las emisiones tienen lugar en la capa superior de la atmósfera y a los efectos de emisiones distintas de las de CO2, como las estelas de condensación y los óxidos de nitrógeno). Deberán adoptarse medidas complementarias para reducir o compensar la emisión de óxidos de nitrógeno.

5.5

Actualmente, las líneas aéreas se benefician de la exención de impuestos sobre el combustible de aviación, y la libre distribución de asignaciones iniciales de derechos de emisión de CO2 seguirá aumentando sus ventajas, con el apoyo del Estado, sobre otros sectores del transporte. Existe el riesgo de que los operadores utilicen la introducción del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión para realizar una subida de precios general. Una presentación clara por parte de la Comisión al público del impacto financiero real del régimen para los costes de la industria puede atenuar la tentación de obtener beneficios injustificados.

5.6

Debería prestarse mayor atención a las «exclusiones» propuestas en la Directiva. Por ejemplo, la exención de los vuelos efectuados para el transporte de jefes de Estado, presidentes de Gobierno y ministros es especialmente inapropiada puesto que este grupo debería dar buen ejemplo. Aunque existen razones administrativas para otorgar esta exención (se trata de vuelos operados en su mayoría por unidades militares), debería pedirse a los Estados miembros que voluntariamente compensaran estas emisiones, como muchos ya han decidido hacer.

5.7

Dado que la Comisión ha optado por un sistema complementario abierto, no se justifica adecuadamente por qué razón la fecha de referencia del régimen no se ajusta para aproximarla a la del compromiso actual de la UE para la primera fase del Protocolo de Kioto (una reducción del 8 % de los niveles de 1990 entre 2008 y 2012) y a las de los compromisos futuros (por ejemplo, el 30 % de los niveles de 1990 antes de 2020). La elección de 2005 como año de referencia de base ya permite que el sector disfrute de un «punto de partida» un 100 % más alto que los niveles de Kioto. Por supuesto, teniendo en cuenta que la aviación es el primer sector del transporte que se introdujo en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión, es justo que las asignaciones iniciales se rijan por los mismos principios que los establecidos en dicho régimen.

5.8

Es improbable que esta Directiva logre algún impacto significativo en la reducción del aumento total de emisiones por parte del sector de la aviación. No obstante, el hecho de que pueda estabilizar la emisión neta de CO2 mediante el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión y, al mismo tiempo, proporcionar recursos para lograr nuevas reducciones son buenas razones para justificar el coste y la complejidad administrativa de su aplicación. La propuesta de Directiva logra algo más que ofrecer una cobertura medioambiental al sector de la aviación: puede aumentar de manera positiva la sensibilización entre el público, ofrecer nuevos recursos importantes para reducir las emisiones de CO2 y proporcionar una medida para internalizar los costes medioambientales externos que hasta ahora el sector de la aviación se había permitido ignorar.

27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/53

1.1

El CESE considera que, si se persiguen globalmente, los objetivos de la reforma pueden constituir una política coherente para desarrollar este importante sector de la economía agraria, industrial y alimentaria de la Unión Europea.

1.2

El CESE celebra que se confirme el papel central que ocupa la organización de productores en la organización común de mercados del sector de las frutas y hortalizas.

1.3

El CESE considera que la dotación financiera constituye un elemento esencial de una política coherente, capaz de garantizar la competitividad del sector europeo de las frutas y hortalizas; en consecuencia, pide a la Comisión que lleve a cabo una reflexión más precisa sobre las consecuencias financieras de las innovaciones introducidas, por positivas y compartidas que sean.

1.4

El CESE opina que la introducción de medidas nuevas e importantes en los programas operativos conduce a una reducción objetiva de los recursos disponibles para la inversión y el empleo.

1.5

El CESE respalda la estrategia de la Comisión dirigida a formar un conjunto homogéneo y equilibrado con el primer pilar para el año 2013. A tal fin, pide a la Comisión que establezca, en particular en el sector de las frutas y hortalizas, unas medidas transitorias adecuadas que permitan al conjunto de los operadores de este sector adaptarse al nuevo sistema y, paralelamente, proporcionar a los consumidores europeos la seguridad de una oferta adaptada, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo.

1.6

El CESE acoge favorablemente la política de la Comisión dirigida a proteger activamente el medio ambiente. Recomienda, a tal fin, que se adopten medidas flexibles que favorezcan las prácticas y orientaciones de los diferentes operadores. En lo referente al fomento del consumo de frutas y hortalizas por determinadas categorías de consumidores, se recomienda adoptar una estrategia más enérgica en las políticas horizontales de promoción.

1.7

El CESE recomienda que se mantengan las normas de comercialización destinadas a proteger a los consumidores, en particular las normas relativas a la seguridad sanitaria y procedencia de los productos.

2.1

La Comisión enuncia los siguientes objetivos:

2.2

La arquitectura de la reforma se basa en tres opciones fundamentales:

2.2.1

La Comisión señala que los mencionados objetivos se han definido teniendo en cuenta las exigencias de compatibilidad con la Organización Mundial del Comercio (OMC), de coherencia con la PAC reformada y de conformidad con las perspectivas financieras vigentes.

2.2.2

La Comisión recuerda que la producción de frutas y hortalizas en la UE-27 representa el 3,1 % del presupuesto comunitario y el 17 % de la producción agrícola total de la UE.

2.2.3

Los recursos que la propuesta de reforma asigna al sector de las frutas y hortalizas permanecen en un nivel equivalente al 4,1 % del valor de la producción comercializada (VPC) de las organizaciones de productores, mientras que los niveles máximos nacionales relativos a los productos transformados se transfieren a la ayuda única por explotación, en función de los valores históricos de cada país y, para los nuevos Estados miembros, de los valores definidos de acuerdo con los tratados de adhesión.

2.2.4

En el caso de las regiones con poca organización de los productores, se permite la concesión de ayudas financieras complementarias de carácter nacional.

2.2.5

La tasa de cofinanciación del programa operativo se mantiene en un 50 %, salvo en determinados casos particulares para los que se eleva al 60 % (acciones de carácter transnacional, medidas realizadas a nivel interprofesional, producción de productos ecológicos, productores de los nuevos Estados miembros, fusión de organizaciones de productores, regiones ultraperiféricas, regiones con menos del 20 % de producción organizada).

2.2.6

Podrá beneficiarse de retiradas del mercado financiadas por la Comisión en un 100 % el 5 % del volumen de la producción a la que se dé salida del modo siguiente: organizaciones o instituciones caritativas, instituciones penitenciarias, colegios, colonias de vacaciones para niños, así como hospitales y asilos para ancianos.

2.2.7

Se prevé la supresión del artículo 51 del Reglamento no 1782/2003, por lo que las parcelas en las que se cultiven frutas y hortalizas podrán optar a la ayuda única por explotación.

2.2.8

Los Estados miembros determinan los importes de referencia y las hectáreas subvencionables con cargo al régimen de pago único tomando como base un periodo representativo apropiado para el mercado de cada fruta y hortaliza, así como los adecuados criterios objetivos y no discriminatorios.

2.2.9

La Comisión prevé que al menos el 20 % del gasto total de cada programa operativo deberá destinarse a medidas agroambientales.

2.2.10

La propuesta no afecta a las normas vigentes en materia de comercio exterior; sin embargo, se propone la supresión de las restituciones a la exportación.

2.2.11

Parte de la reglamentación del sector de las frutas y hortalizas prevista en la propuesta sometida a examen ya figuraba en la propuesta de Reglamento sobre la «OCM única» (que está examinando actualmente el Consejo).

2.2.12

En su propuesta de reforma, la Comisión prevé, asimismo, una revisión posterior de las normas de comercialización, en particular por lo que se refiere a la calidad, la clasificación, el peso, el calibre, el envase, el embalaje, el almacenamiento, el transporte, la presentación, la comercialización y el etiquetado. La propuesta de la Comisión confirma el papel fundamental que desempeñan en el sector de las frutas y hortalizas las organizaciones de productores:

2.2.13

La propuesta reconoce la existencia de las organizaciones interprofesionales y prevé la extensión de las normas aplicables a los miembros de una organización de productores a los productores que no estén organizados, a condición de que la organización de productores represente, al menos, el 60 % de la producción en la zona económica interesada.

2.2.14

La Comisión prevé que los Estados miembros elaboren una estrategia nacional que permita a las organizaciones de productores evaluar los programas operativos.

2.2.15

En cada programa operativo se prevén acciones obligatorias de promoción en favor de los jóvenes menores de 18 años.

3.1

El CESE considera que, si se persiguen globalmente, los objetivos de la reforma pueden constituir una política coherente para desarrollar este importante sector de la economía agraria, industrial y alimentaria de la Unión Europea. De hecho, la propia Comisión, en las «Razones que motivan la reforma», afirma que «de los 9,7 millones de explotaciones agrarias que existen en la Unión Europea (UE) de los Veinticinco, 1,4 millones se dedican a la producción de frutas y hortalizas. Este sector ocupa el 3 % de la superficie cultivada y genera el 17 % del valor de la producción agrícola de la UE. El sector se enfrenta a la presión que ejercen sobre él unas cadenas de distribución fuertemente concentradas y a una competencia cada vez mayor por parte de productos de terceros países (…) El sector de las frutas y hortalizas recibe aproximadamente el 3,1 % del presupuesto de la política agrícola común.» (1) Por su parte, el CESE subraya que, en proporción con la superficie utilizada, el sector de las frutas y hortalizas es el sector productivo agrario con mayor nivel de empleo. Además, este sector se inscribe en un contexto de competencia internacional (negociaciones en el marco de la OMC, zona de libre cambio euromediterránea en 2010) que ejercerá una influencia cada vez mayor en la evolución de la producción europea de frutas y hortalizas.

3.2

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas Europeo, en su Informe Especial no 8/2006 titulado «¿Cultivar logros? La eficacia de la ayuda comunitaria a los programas operativos en favor de los productores de frutas y hortalizas», a la vez que efectuaba un análisis crítico de la acción de las organizaciones de productores, observó también «un progreso significativo desde la situación de partida» e invitó, por una parte, a mejorar la eficacia de la ayuda y, por otra, a «orientar con más precisión la política», con el fin de reforzar las organizaciones de productores.

3.3

El CESE observa la disparidad que existe entre los objetivos enunciados y la dotación financiera asignada para la aplicación de estos objetivos, que es un elemento esencial de una política coherente. Esta disparidad confirma la existencia de un desequilibrio de la PAC con respecto a las producciones mediterráneas.

El CESE constata que la Comisión ha formulado sus propuestas dentro de un marco presupuestario que no se ha rebasado. Observa, asimismo, que mediante la supresión de las retiradas del mercado y las restituciones a la exportación, la Comisión obtiene un aumento de los potenciales recursos disponibles para los futuros programas operativos, que, sin embargo, podrían quedar sin utilizar y no podrán ser objeto de inversiones por las organizaciones de productores más eficientes.

3.4

Además, el CESE indica que, por una parte, la propuesta introduce en los programas operativos nuevas medidas de gran alcance político y económico (gestión de las crisis de mercado, política medioambiental, promoción del consumo) y, por otra, aumenta la cofinanciación (hasta el 60 %) de determinadas medidas consideradas estratégicas.

Esta política innovadora, combinada con el mantenimiento del límite máximo, para la ayuda financiera comunitaria a los programas operativos, correspondiente al 4,1 % del valor de la producción comercializada por cada organización de productores, significa, en la práctica, una reducción de los recursos disponibles para inversiones.

3.5

El CESE señala, además, que la introducción de la desvinculación total de las ayudas a los productos transformados podría conducir, con mucha probabilidad, a una reducción del valor de la producción comercializada y, en consecuencia, a una reducción de los recursos financieros agregados con respecto a la situación actual.

3.6

Por todas estas razones, el CESE considera, pues, necesario introducir, al menos, tres correcciones, sin perjuicio del respeto del principio de una «verdadera» neutralidad presupuestaria:

3.7

Por otra parte, el CESE toma nota de la propuesta de la Comisión de confiar la gestión de las crisis a las organizaciones de productores y pide a la Comisión que elabore unos criterios transparentes para gestionar las crisis y que los instrumentos dispuestos a tal fin puedan ser utilizados por todos los productores, de manera que una posible intervención en situaciones de crisis sea efectiva y permita la recuperación real de los mercados.

3.8

El CESE toma nota de que la Comisión ha informado en varias ocasiones sobre su estrategia a largo plazo dirigida a introducir todas las OCM en el régimen de pago único por explotación para el año 2013. De acuerdo con las reformas aprobadas hasta la fecha, el CESE considera que sería posible establecer un adecuado período de transición, teniendo en cuenta las especificidades de cada Estado miembro y de los diferentes productos. El CESE es plenamente consciente de las consecuencias de un enfoque apresurado, que podría desestabilizar el empleo y la industria de transformación, obligada a afrontar una compleja estrategia de reestructuración -que podría incluso conducir al cierre de fábricas- para la que la propuesta de reforma no prevé medidas específicas de acompañamiento.

3.9

Por otra parte, el CESE toma nota de que, por exigencias de compatibilidad con la OMC, la Comisión considera necesario suprimir el artículo 51 del Reglamento no 1782/2003. Esta posibilidad representa una competencia suplementaria en el sector entre los productores tradicionales de frutas y hortalizas y los nuevos productores potenciales. Para evitar distorsiones artificiales en la dinámica de las rentas del sector, el CESE considera imprescindible, durante un período transitorio, permitir a los Estados miembros mantener el artículo 51 de manera selectiva para determinados productos sensibles, o prever nuevos derechos para los productores de frutas y hortalizas que no los hayan generado con sus producciones tradicionales.

3.10

El CESE toma nota de que, en el ámbito de los intercambios con terceros países, la Comisión propone suprimir las restituciones a la exportación en este sector y observa que esta propuesta se enmarca en una política general de la Unión Europea que no es homogénea ni plenamente coherente entre los diferentes sectores agrarios. Por otra parte, el CESE solicita a la Comisión que evite cualquier concesión comercial que vulnere el principio de preferencia comunitaria y le recomienda que garantice una gestión rigurosa de los contingentes arancelarios y mantenga la cláusula especial de salvaguardia teniendo en cuenta, en particular, que la UE es el mayor importador mundial de frutas y hortalizas, que más del 70 % de sus importaciones procede de países que se benefician de acuerdos comerciales preferenciales y que este sector integra productos sensibles.

3.11

Aunque comparte el objetivo de una progresiva simplificación, el CESE considera que el mantenimiento de las normas de comercialización constituye un instrumento fundamental, tanto por la garantía que ofrecen a los consumidores con respecto a la seguridad y el origen de los productos, como por el importante papel que desempeñan estas normas en la regulación del mercado. A tal fin, el CESE destaca la importancia de que la UE consiga introducir el concepto de trazabilidad en las normas que regulan los intercambios internacionales, como medida básica para gestionar el riesgo sanitario y fitosanitario.

3.12

Por otra parte, el CESE subraya la necesidad de que la Unión Europea impulse a nivel internacional la introducción y el reconocimiento de normas medioambientales y sociales aplicables a los trabajadores implicados en los procesos de producción.

3.13

El CESE acoge favorablemente la política de la Comisión dirigida a proteger activamente el medio ambiente. A este respecto, el CESE considera que, en vez de establecer límites y fijar porcentajes, sería más eficaz aplicar una metodología de cofinanciación incremental, partiendo de una base mínima obligatoria, dirigida a recompensar los programas operativos orientados hacia estos objetivos.

3.14

En lo que respecta a la promoción del consumo de frutas y hortalizas por determinadas categorías de consumidores, el CESE aprueba la importancia que concede la Comisión a este objetivo, por lo que le pide que programe una estrategia específica de promoción en el ámbito de la estrategia de promoción horizontal. Sin embargo, expresa sus dudas sobre la eficacia de unas medidas de promoción obligatorias, inevitablemente de pequeñas dimensiones, dentro de los programas operativos.

4.1

El CESE señala que la propuesta de la Comisión no soluciona el problema de los productores de frutos rojos destinados a su procesamiento, y considera conveniente crear un sistema de ayudas directas al sector de los frutos rojos similar al que existe para otras frutas y hortalizas destinadas a su procesamiento (como, por ejemplo, los frutos secos).

4.2

El CESE aprueba la inclusión de las hierbas culinarias entre los productos para los que se puede constituir una organización de productores y, por otra parte, invita a la Comisión a verificar si la lista definitiva recogida en su propuesta responde a las exigencias de todos los territorios de la UE.

4.3

Sobre la base de experiencias análogas realizadas en el sector de la distribución con fines caritativos, el CESE llama la atención de la Comisión sobre la necesidad de prever modalidades de aplicación rápidas y eficaces.

4.4

El CESE pide a la Comisión que también tome en consideración los fines no alimentarios entre las medidas aplicables a la distribución gratuita.

4.5

Asimismo, el CESE pide a la Comisión que tenga en cuenta las dificultades específicas que afrontan los productores de los nuevos Estados miembros a la hora de cofinanciar la gestión de las crisis.

4.6

El CESE considera contradictorio con respecto a los objetivos de la reforma prever un límite mínimo de comercialización directa por parte del productor, y propone que se mantenga la formulación del anterior Reglamento.