ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 168

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Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

50o año
20 de julio de 2007


Número de información

Sumario

Página

 

III   Actos preparatorios

 

Comité Económico y Social Europeo

 

435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007

2007/C 168/01

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre El desarrollo de la cadena de valor y abastecimiento en los contextos europeo y mundial

1

2007/C 168/02

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa

10

2007/C 168/03

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Agenda Territorial

16

2007/C 168/04

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Informe de la Comisión: Informe sobre la política de competencia 2005SEC(2006) 761 final

22

2007/C 168/05

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CECOM(2006) 232 final — 2006/0086 (COD)

29

2007/C 168/06

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la:

34

2007/C 168/07

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Aplicación de la sostenibilidad de la pesca en la UE a través del rendimiento máximo sostenibleCOM(2006) 360 final

38

2007/C 168/08

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se prohíbe la comercialización y la importación o exportación desde la Comunidad de pieles de perro y de gato y de productos que las contenganCOM(2006) 684 final — 2006/0236 (COD)

42

2007/C 168/09

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prohibición de la exportación de mercurio metálico y a su almacenamiento seguroCOM(2006) 636 final — 2006/0206 (COD)

44

2007/C 168/10

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembrosCOM(2006) 815 final — 2006/0271 (CNS)

47

2007/C 168/11

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los maresCOM(2006) 275 final

50

2007/C 168/12

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre La política portuaria común en la UE

57

2007/C 168/13

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — La logística del transporte de mercancías en Europa — la clave para la movilidad sostenibleCOM(2006) 336 final

63

2007/C 168/14

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Revisión intermedia del Programa de fomento del transporte marítimo de corta distancia [COM(2003) 155 final] COM(2006) 380 final

68

2007/C 168/15

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre gestión de la seguridad de las infraestructuras viariasCOM(2006) 569 final — 2006/0182 (COD)

71

2007/C 168/16

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitariosCOM(2006) 594 final — 2006/0196 (COD)

74

2007/C 168/17

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre Transporte en las áreas urbanas y metropolitanas

77

2007/C 168/18

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre El fomento del transporte transfronterizo en bicicleta

86

ES

 


III Actos preparatorios

Comité Económico y Social Europeo

435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007

20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/1


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El desarrollo de la cadena de valor y abastecimiento en los contextos europeo y mundial»

(2007/C 168/01)

El 6 de julio de 2006, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre «El desarrollo de la cadena de valor y abastecimiento en los contextos europeo y mundial».

La decisión se confirmó el 26 de octubre de 2006.

La Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de marzo de 2007 (ponente: Sr. van IERSEL; coponente: Sr. GIBELLIERI).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 130 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

Parte I — Conclusiones y recomendaciones

A.

El CESE pide a los responsables de las decisiones políticas que, junto con los enfoques interactivos comunitarios y nacionales, presten especial atención al concepto de desarrollo de la cadena de valor y de abastecimiento –o, mejor aún, al de industria en red e interacción entre empresas.

B.

Estos procesos dinámicos requieren la adaptación y la adaptabilidad de la gestión de todos los aspectos empresariales, entre ellos la definición y el diseño de los productos, los servicios, la mercadotecnia y la gestión de los recursos financieros y humanos. Estas tareas se suelen subcontratar. Funcionar en red significa que las empresas se hallan cada vez más interrelacionadas a nivel mundial y que la fabricación y los servicios están cada vez más integrados.

C.

Existen diferencias substanciales en el modo en que las empresas se ven afectadas por esta situación, dependiendo de su tamaño, su posición en las cadenas o redes de abastecimiento y los sectores en los que operan. Las grandes empresas multinacionales suelen estar bien situadas en todas las fases de este proceso de establecimiento en red. Por el contrario, los proveedores relativamente pequeños y medianos, que intervienen en las fases iniciales o intermedias (primer, segundo, tercer… proveedor) se topan en ocasiones con obstáculos, tal como se expone en la segunda parte. En este documento las denominaremos empresas iniciales e intermedias (IIC, de sus siglas inglesas, initial and intermediate companies), concepto acuñado específicamente para el presente dictamen (1).

D.

La inmensa mayoría de los puestos de trabajo del sector privado se encuentran en empresas que no son de gran tamaño (véase el punto C). Las más innovadoras y creativas de ellas revisten una importancia decisiva en la economía estructurada en red. La magnitud de este desarrollo es tan significativa que no sólo tiene un impacto considerable a nivel macroeconómico, sino también macroeconómico.

E.

El CESE considera necesario mejorar el entorno en que operan las IIC. El presente dictamen (véanse las secciones 3 y 4 de la segunda parte) determina los principales retos y formula diversas propuestas como las siguientes:

cambiar de actitud con respecto a las IIC;

mejorar la cooperación y la confianza mutua entre estas empresas;

facilitar el acceso a la financiación;

reducir los efectos «cerrojo»;

hacer que se cumplan los derechos de propiedad intelectual;

luchar contra el falseamiento de la competencia mediante un uso consistente, más eficaz y oportuno de los instrumentos de defensa comercial de la UE con objeto de evitar importaciones desleales;

fomentar las capacidades y el espíritu empresarial;

atraer a jóvenes cualificados, especialmente en ámbitos de ingeniería, a las IIC;

aplicar el nuevo estilo de política industrial de la UE, incluido su enfoque sectorial;

hacer un uso óptimo del Séptimo Programa Marco;

promulgar leyes específicas y reducir los trámites burocráticos.

F.

La falta de una definición establecida de las IIC dificulta la comprensión de toda su importancia en los procesos de la globalización y de las transformaciones industriales. Deberían realizarse mayores esfuerzos por aumentar la sensibilización sobre el papel que desempeñan. Si se aplica alguna o todas las propuestas del punto E, las propias compañías deberían cumplir unos requisitos, los responsables políticos otros y ambos juntos aún más. En cualquier caso, cualquier aplicación semejante debe llevarse a cabo en estrecha colaboración con todas las partes implicadas. En la misma línea, los comités de diálogo sectorial a nivel europeo y nacional deberían poder aportar una orientación fiable común a los responsables políticos.

Parte II — Exposición de motivos

1.   Introducción

1.1

Hablar de la aparición de las cadenas de abastecimiento como un fenómeno moderno no es acertado, ya que han existido, de una forma u otra, desde que surgió la producción organizada.

1.2

Sin embargo, cabe señalar que en las últimas décadas se ha generado un fuerte interés por las cadenas de abastecimiento como parte del encarnizado ambiente generado por los avances tecnológicos y la globalización, así como todos los efectos relacionados en los mercados. Este tema es objeto de un intenso debate en innumerables publicaciones y conferencias por todo el mundo. La secuencia lineal convencional viene sustituida por redes complejas y procesos de fabricación integrados que a menudo funcionan en múltiples empresas y países.

1.3

En la actualidad, cada vez se entrecruzan más las cadenas de valor y abastecimiento y en muchos ámbitos se observa la existencia de verdaderas redes internacionales. Esto justifica el uso del término «red» más que el de «cadena», ya que el primero es indudablemente más efímero que el segundo.

1.4

Las redes de creación de valor (o, más simplemente, «redes de valor») están adquiriendo un carácter más internacional y se están ampliando. La red de valor paneuropea, intensificada con la reciente ampliación de la UE, es parte de este proceso.

1.5

Es evidente que el deseo de superación ya no resulta suficiente para cumplir las necesidades de las empresas. Las ventajas derivadas de programas introspectivos en las empresas, aunque útiles y convenientes, no les permiten aprovechar las oportunidades que brinda un verdadero sistema de hacer negocios. Las empresas deben buscar en el exterior si pretenden sobrevivir en el mundo moderno.

1.6

Como resultado de ello, la gestión de las redes y la logística ocupan ahora un lugar predominante, ya que las empresas invierten cada vez más tiempo y dinero en optimizar los beneficios mediante la racionalización y la coordinación de redes de actividades y servicios cada vez más complicadas, que resultan cruciales para las operaciones industriales y comerciales modernas.

1.7

La naturaleza de la responsabilidad de los gestores y de las capacidades que se exigen a la mano de obra a todos los niveles ha cambiado drásticamente, puesto que se necesitan decisiones y actitudes que aseguren niveles óptimos de cooperación entre compradores, proveedores y empresas.

1.8

Esta es la situación de las empresas más avanzadas (grandes, medianas y pequeñas) pese a las diferencias e interacciones constantes entre sectores. No obstante, se observa que las multinacionales grandes están mejor situadas que las IIC (2) en los procesos actuales.

1.9

De hecho, dos tercios de los trabajadores del sector privado en Europa trabajan para pequeñas y medianas empresas, muchas de las cuales son IIC. Por consiguiente, el bienestar de este tipo de empresas no sólo presenta una dimensión macroeconómica, sino también un impacto macroeconómico.

1.10

Aunque el tema de este dictamen es el desarrollo de la cadena de valor y abastecimiento, la atención se centra principalmente en las IIC innovadoras (de alta tecnología y calidad) con el potencial de crecer y funcionar a escala internacional o aquellas que ya están presentes en el mercado internacional (3).

1.11

Por lo tanto, es preciso diseñar y mejorar los modos y medios de crear un entorno sano y sostenible para este tipo de empresas a fin de que su potencial prospere y se aproveche al máximo.

1.12

Aunque las redes y cadenas de abastecimiento difieran de un sector a otro, se ha considerado necesario ilustrar el análisis realizado en este documento centrándonos sólo en un sector. El anexo 2 a este dictamen se dedica, pues, a presentar un estudio de caso en el sector de la automoción, que describe bien algunos de los temas en juego. Se ha elegido este sector al destacar por la complejidad de sus cadenas o redes de abastecimiento, como se muestra en el anexo 1.

1.13

Las empresas europeas suelen optar por subcontratar uno o varios «eslabones» de la cadena de abastecimiento. Posteriormente importan el resultado y le añaden el valor antes de pasarlo a la red de valor. Es importante crear condiciones que garanticen a lo largo del proceso el mantenimiento de unos niveles de rentabilidad, empleo y conocimientos técnicos que sean los más altos posibles en Europa. Esto resulta de suma importancia porque los conocimientos técnicos específicos se convierten cada vez más en factor de producción de pleno derecho, que se aplican a las redes de creación de valor, principalmente con financiación sin fronteras más que transfronteriza (4).

1.14

El presente documento aborda el modo en que la UE puede contribuir mejor al mantenimiento de elementos importantes (valor añadido) de la cadena de abastecimiento en Europa (5).

2.   Redes de valor y transformaciones industriales

2.1

Las transformaciones industriales están estrechamente vinculadas a la creación de valor en la sociedad en red, que implica un papel significativo de servicios tales como la consultoría, la ingeniería, la logística o la mercadotecnia. A medida que se reduce la integración vertical, la creación de valor en el procesamiento se suele trasladar al proveedor. Este proceso se hace aún más multidimensional al formar también parte muchos de esos proveedores de las redes internacionales, lo que genera nuevas interdependencias entre proveedores.

2.2

¿Pero qué implica realmente el término «global»? Junto con el evidente papel desempeñado por los EE.UU. y Japón, otros países han irrumpido en escena en las últimas décadas, como las denominadas naciones BRIC (Brasil, Rusia, la India y China). No obstante, convendría señalar que un tercio de los componentes de este grupo sobrevive, por influencia especialmente de la India y China, «reorganizando radicalmente todo el panorama de la cadena de abastecimiento y de creación de valor» (6).

2.3

En vista de ello, la UE debe reforzar su capacidad competitiva añadiendo valor, puesto que una competencia basada meramente en el coste no es realista y no respeta lo valores sociales y de sostenibilidad de la Unión.

2.4

Las cadenas y redes de abastecimiento se están extendiendo porque los procesos industriales se caracterizan cada vez más por la fragmentación de las líneas de producción y la especialización de los productos mediante tecnologías y la adaptación al cliente. Los fabricantes podrían estandarizar partes centrales de los productos y, al mismo tiempo, dejar espacio para la adaptación al cliente. Esto se conoce como «personalización a gran escala».

2.5

Estos factores se ven estimulados por la interacción entre la industria manufacturera y los servicios (7), lo que conduce a que se desdibujen los límites entre los sectores. Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) contribuyen a esta situación aumentando la interoperabilidad y los servicios electrónicos.

2.6

Las empresas europeas deberían aspirar a crear redes de abastecimiento que elaboren «productos ampliados» (sistema de productos y servicios) que se dirijan a nichos de mercado de alto valor añadido. Incluso las propias fábricas se han convertido en complejos productos comercializables.

2.7

Los nuevos ciclos tecnológicos hacen cada vez más hincapié en la gestión de los recursos humanos a todos los niveles e insisten en la urgencia de un aprendizaje permanente como elemento esencial de la competitividad y la empleabilidad.

2.8

El ciclo de vida de los productos está acortándose y cambiando debido al aumento de la interacción entre los servicios y la fabricación, y a la internacionalización de la competencia y la cooperación (en pro de la competencia) en muchos ámbitos.

2.9

La estructura de las empresas y la relación dinámica entre ellas están influenciadas en gran medida por estos cambios actuales. De ahí que necesiten someterse constantemente a adaptaciones y reorganizaciones. La especialización de los procesos de producción, la adaptación al cliente o personalización y el desarrollo de servicios relacionados con la fabricación conducen cada vez más a la subcontratación. Por otro lado, la subcontratación puede generar más especialización y descentralización.

2.10

Se produce una concentración a través de fusiones y adquisiciones: paralelamente a estos procesos, cuanto más se aleja uno del consumidor, mayor grado de concentraciones y fusiones se producen.

2.11

La subcontratación y la deslocalización tienen lugar a escala internacional (8). Las economías emergentes en los nuevos Estados miembros y Asia intervienen ampliamente en este proceso, ya que cada una ofrece sus propias ventajas en materia de costes y su propio potencial de mercado. Asia se está convirtiendo en un centro indiscutible de producción y provisión de servicios a bajo coste. En China y la India se está desarrollando tecnología independiente. Tales procesos pueden implicar la deslocalización de actividades, con pérdidas reales en términos de empleo. Esto puede provocar un sentimiento de precariedad entre los empleados. Por otro lado, la deslocalización también puede impulsar el empleo en compañías de Europa (9).

2.12

Fenómenos complicados derivados de las innumerables transacciones, fusiones y adquisiciones que se producen en el mundo demuestran que la deslocalización, como resultado de cambios en las líneas de producción y servicios, no es un proceso lineal o unidireccional. Los costes de producción sólo son una parte de un abanico más amplio de consideraciones. Otros tantos factores, que no constituyen el objeto de este dictamen, entran en juego. Entre ellos, cabe destacar una logística compleja, los altos costes de transporte, las preocupaciones medioambientales, los marcos reglamentarios, la protección de la propiedad intelectual y la disponibilidad de materias primas, así como la tecnología y los conocimientos técnicos específicos. Cuando todas estas consideraciones se toman en cuenta, a la industria y los servicios les conviene en ocasiones volver a Europa.

2.13

Por otro lado, la deslocalización también puede afectar a las actividades innovadoras, lo que implicaría una pérdida de conocimientos técnicos específicos para Europa. De hecho, la deslocalización puede reducir a largo plazo la capacidad de innovación de la industria europea si no se refuerza el conocimiento y la base de investigación en la UE. En esta perspectiva, el número creciente de ingenieros en la India y en China (45 % de todos los ingenieros del mundo) es un aspecto revelador.

2.14

Asimismo, el hecho de que jóvenes altamente cualificados abandonen Europa o muestren preferencia por trabajar en grandes compañías (10) extranjeras puede provocar un déficit de personal cualificado en las IIC europeas.

2.15

Las grandes empresas suelen estar mejor situadas que las IIC para abordar los retos mencionados anteriormente. En general, tienen un acceso relativamente fácil a los bancos y mercados de capital, intervienen en todo tipo de interacción e interoperabilidad con otras empresas, tienen acceso a una amplia variedad de mercados y lideran el proceso de subcontratación. No obstante, son menos flexibles que las empresas pequeñas.

3.   Retos para las IIC

3.1

Todos los indicadores muestran que el proceso de fragmentación de la producción, de la adaptación al cliente y de las redes internacionales continuará. En la mayoría de los ámbitos, las grandes multinacionales actúan como líderes estratégicos, pero gran parte del trabajo lo lleva a cabo un número cada vez mayor de IIC.

3.2

En ocasiones, a pesar de su gran potencial, las IIC se ven obligadas a adoptar enfoques a corto plazo, deben trabajar duro para acceder a los nuevos mercados, suelen depender de pedidos regulares de algunos clientes importantes y con frecuencia no tienen un acceso tan bueno a los mercados de capital. Además están muy expuestas a riesgos de ruptura de la cadena de suministro, relacionados con reducciones de costes y de otro tipo, exigidas continuamente por los grandes clientes. En los siguientes puntos, la atención se centra en los retos más significativos que se les plantean.

Adoptar la actitud adecuada

3.3

Muchas de las mejoras en las condiciones marco de empresas relativamente pequeñas y medianas dependen simplemente de actitudes tanto en la sociedad como dentro de las propias empresas. En algunos Estados miembros y regiones la actitud ante este tipo de empresas es más positiva que en otros. El intercambio de mejores prácticas debería, pues, fomentarse.

Confianza mutua y cooperación entre las IIC

3.4

Debe alentarse a las IIC a que extiendan su cooperación y elaboren proyectos conjuntos. Dicha cooperación y proyectos pueden fortalecer su posición en el mercado y apoyar las negociaciones de proveedores con clientes importantes. También podrían contribuir a compensar los repercusiones negativas del efecto «cerrojo», es decir cuando una IIC no puede acceder a otras redes de proveedores o, al contrario, una red de proveedores no puede acceder a una IIC (locked in o locked out).

3.5

Debería fomentarse el uso de software de fuente abierta (11) y el acceso libre a tecnología y normas de ingeniería. Es muy importante que exista una conexión efectiva entre las IIC y los institutos de investigación.

3.6

Las agrupaciones (clustering) y redes próximas que lideran las empresas y las zonas industriales en entornos altamente industrializados y tecnológicamente avanzados pueden servir de gran ayuda para ello (12), ya que promueven los sistemas cooperativos entre las empresas. Una actitud abierta a las universidades e institutos de investigación vecinos, unida a un enfoque apropiado de los entes locales y regionales, resulta crucial. Las zonas industriales cercanas a los centros tecnológicos, parques científicos y universidades pueden resultar muy beneficiosas para las pequeñas empresas.

Entorno financiero

3.7

Convendría alentar a los bancos y agentes financieros pertinentes en general a adoptar una actitud más positiva con respecto a la asunción de riesgos. Los datos estadísticos muestran que en el mundo financiero estadounidense hay una postura más positiva ante los riesgos que genera importantes beneficios. Un acceso abierto al mercado de capitales en Europa es, en cualquier caso, necesario: tanto más cuanto que en muchos casos la carga financiera en los procesos de producción tiende a trasladarse de grandes empresas a pequeños proveedores.

3.8

En la industria de la automoción, por ejemplo, la subcontratación ha provocado un problema financiero en muchas empresas porque tanto los procesos de desarrollo como el periodo de amortización son largos: el periodo de desarrollo suele durar de tres a cinco años y el de amortización de cinco a siete. En los Estados Unidos este problema se resuelve parcialmente facilitando el acceso al capital privado y, en muchos países desarrollados, con normas impositivas y ayudas estatales muy generosas. En este ámbito, las condiciones en Europa necesitan mejorarse desesperadamente, en particular en lo que se refiere a las IIC y sus necesidades de financiar la I+D para fines de innovación tecnológica. Aparte de las medidas de los gobiernos, los bancos (incluido el Banco Europeo de Inversiones (BEI) que trabaja en estrecha colaboración con socios del mundo de la banca en Europa) y el capital privado también han de desempeñar el papel que les corresponde.

3.9

El CESE señala con gran interés las orientaciones contenidas en la Comunicación de la Comisión titulada «Aplicación del programa comunitario sobre la Estrategia de Lisboa: Financiar el crecimiento de las PYME — añadir valor europeo» (13). Se requiere un puente más adecuado entre las instituciones financieras y el capital privado, por un lado, y las PYME, por otro.

Reducir los efectos «cerrojo»

3.10

Depender de clientes importantes es causa de preocupación, especialmente en regiones monoindustriales cuando las IIC no tienen acceso a cadenas de abastecimiento o viceversa. Cuando se colabora con empresas grandes, el proveedor se ve con frecuencia obligado a hacer uso de la tecnología necesaria. Proveer a un cliente importante puede obligar a un proveedor a utilizar una determinada tecnología.

3.11

Lo mismo puede ocurrir a los proveedores que se ven «encerrados» porque no cuentan con las herramientas necesarias para acceder a mercados adicionales y participar en otras cadenas o redes de abastecimiento.

3.12

Sin embargo, las grandes empresas no desean ser totalmente dependientes de un solo proveedor, aunque a veces ocurre. En una serie de casos, los grandes fabricantes del sector del automóvil, especialmente en lo que se refiere a la investigación, desarrollo y producción de nuevos componentes y sistemas destinados al producto final, prefieren proveedores únicos. Aún así, lo más normal es que haya una competencia encarnizada entre proveedores.

3.13

En algunos casos, principalmente en la industria de la automoción, se ha constatado que los costes del desarrollo técnico han pasado al proveedor, de quien también se ha requerido que comparta sus conocimientos con la competencia. Esto puede representar un problema, especialmente para los proveedores no monopolistas.

3.14

Los denominados efectos «cerrojo» tienden a aumentar al ascender el número de aplicaciones de TIC, si bien dichos efectos no se reducen a una cuestión de TI. Suele resultar difícil conseguir licencias. La falta de normalización y de interoperabilidad, por un lado, y el poco uso de la tecnología de fuente abierta, por otro, dificultan las inversiones.

3.15

De nuevo (véase el punto 3.6.), la cooperación y la formación de agrupaciones pueden contribuir a superar los déficits derivados de los procesos mencionados anteriormente, especialmente en regiones monoindustriales.

Derechos de propiedad intelectual

3.16

La propiedad intelectual es un elemento clave (14). La protección de los derechos de propiedad intelectual plantea un reto especial para las IIC, muchas de las cuales son pequeñas y medianas empresas. Los problemas a los que generalmente se enfrentan al financiar la I+D ya se han mencionado; las cosas no deberían empeorar generando una situación de la que se beneficie la competencia.

3.17

Las patentes desempeñan un papel fundamental. El CESE ha expresado en numerosos dictámenes su gran preocupación en cuanto a «los repetidos reveses sufridos en la introducción de la patente comunitaria», que han mermado la credibilidad de la política de investigación de la UE y no han logrado apoyar «una investigación más innovadora y encaminada hacia la consecución de resultados competitivos» (15). Si no se aborda esta importante cuestión, la protección de la innovación resultará muy cara (en particular, con respecto a los EE.UU. y Japón), y en ocasiones incluso inasequible para las IIC.

3.18

El problema de los costosos procedimientos de protección de los derechos de propiedad intelectual se completa además con un cierto nivel de ineficiencias, que suele ocasionar su incumplimiento. En las relaciones comerciales con China, la falsificación debería tratarse prioritariamente. Como consecuencia de este problema de falsificación, muchas empresas de alta tecnología no desean aumentar sus inversiones en China o incluso prefieren retirarlas (16).

3.19

El anexo 2 ilustra la gravedad del abuso y la falsificación de los derechos de propiedad intelectual en componentes de la industria de la automoción.

Aprovechar nuevas oportunidades — la importancia de las capacidades y el espíritu empresarial

3.20

Las IIC especializadas poseen sus propios activos. En el paso de operaciones a gran escala a la descentralización y los enfoques personalizados, surgen nuevas oportunidades, siempre que se desarrollen las capacidades correspondientes.

3.21

Lo preocupante es que en toda Europa la mayoría de los jóvenes licenciados prefiere trabajar para grandes compañías. Existe una necesidad patente de alentar a los ciudadanos a trabajar en IIC mejorando sus perspectivas profesionales. El problema se recrudece especialmente para las ICC cuando el número total de licenciados es insuficiente, por ejemplo en disciplinas de ingeniería.

3.22

La denominada «dualidad de sistemas de formación» –aprendizaje y trabajo– vigente en la actualidad en algunos Estados miembros como Alemania, Austria y Luxemburgo («duale Ausbildung») puede resultar muy valiosa para las IIC.

3.23

Es esencial que se intensifiquen las capacidades y la cualificación de los empleados. Tanto los propios empleados como las empresas pueden contribuir al aumento de estos niveles (17). La mejora del entorno laboral puede resultar positiva a este respecto. Conceptos modernos de gestión de recursos humanos, entre los que se incluye la revisión sistemática de los sistemas educativos y de formación, podrían contribuir a la creación de empleo. Estos puntos tienen que abordarse en el marco de enfoques sectoriales, incluido el diálogo entre agentes sociales.

3.24

Además de la correlación directa entre sistemas de educación eficaces y la calidad de las capacidades de los trabajadores, la importancia del triángulo educación-innovación-investigación no debe subestimarse. En este sentido, la nueva iniciativa comunitaria «Las regiones, por el cambio económico» puede resultar de gran ayuda, ya que destaca la dimensión y el impacto regionales de la investigación, las capacidades tecnológicas y las agrupaciones económicas (18).

3.25

Con el fin de aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecen las IIC mediante la mejora de las capacidades y el espíritu empresarial, no se puede desatender la importancia de la dimensión territorial. La globalización, que implica una internacionalización cada vez mayor, trae consigo la obligación de reforzar la proximidad regional. Esto se puede conseguir a través de:

programas estratégicos regionales;

el diálogo social territorial;

iniciativas ascendentes y asociaciones regionales movidas por las especialidades regionales;

la movilidad de los investigadores entre empresas y universidades.

3.26

El espíritu empresarial es muy importante, al igual que la creatividad y la flexibilidad, es decir, la capacidad de adaptarse rápidamente a otras circunstancias. Las pequeñas y medianas empresas suelen tener una mayor capacidad de respuesta a los retos que las grandes empresas. Estos factores podrían ayudar a las pequeñas y medianas empresas a aprovecharse de la fragmentación y la personalización de las redes (19).

4.   Propuestas políticas

4.1

Con el fin de intensificar la eficacia de las cadenas de valor y abastecimiento es esencial que se cree un entorno empresarial sólido para las IIC. A juicio del CESE, existen dos instrumentos principales que apoyarán la presencia de IIC europeas en redes internacionales: el nuevo estilo de política industrial (incluido su enfoque sectorial) y el Séptimo Programa Marco.

Política industrial

4.2

Convendría que las IIC intervinieran más sistemáticamente en la política industrial. La Comisión y el Consejo deberían llevar a cabo evaluaciones previas y más minuciosas de las repercusiones en empresas de alta tecnología de las próximas leyes sobre asuntos como el desarrollo técnico y la fijación de normas. El «sector empresarial» significa con frecuencia únicamente las grandes compañías. Se debería consultar por separado a las IIC, a menudo ignoradas.

4.3

El CESE insiste en la importancia de las TIC para las IIC. Además, está totalmente de acuerdo con los objetivos que la Comisión ha definido en su Comunicación «Mejorar la confianza en los mercados electrónicos entre empresas» (20).

4.4

La Comisión también ha establecido una Red de apoyo al negocio electrónico europeo para las PYME. El CESE se muestra conforme al principal objetivo de dicha Red, que consiste en reunir a los expertos europeos de comercio electrónico para que compartan experiencias y buenas prácticas.

4.5

Un aspecto fundamental de la política industrial de la UE es el diálogo abierto sobre orientaciones futuras y tecnologías desde un punto de vista sectorial, como se prevé en las plataformas tecnológicas europeas actuales. Aunque los límites entre sectores se están disipando, un enfoque específico de un sector resulta todavía bastante apropiado en este ámbito y ofrece oportunidades propicias para las IIC.

4.6

No se puede dar demasiada importancia a la innovación. El CESE apoya la propuesta de la Comisión de crear mercados favorables a la innovación lanzando una nueva iniciativa de mercado líder dirigida a facilitar la creación y la mercadotecnia de productos y servicios innovadores en ámbitos prometedores (21).

4.7

Es importante que las IIC participen en las plataformas tecnológicas. Se espera encontrar más formas y medios de eliminar los obstáculos en este ámbito. Ha de establecerse una agenda estratégica de investigación que incluya a las IIC. No obstante, las debilidades tradicionales de muchas de estas empresas, como la falta de confianza mutua, tiempo, representantes disponibles y, a menudo, de enfoques estratégicos se pueden percibir también en la experiencia diaria de estas plataformas.

4.8

Con objeto de definir una agenda estratégica de investigación, el Grupo de alto nivel Manufuture  (22) ha efectuado un análisis que contiene ideas similares sobre el cambio en los productos de nuevo valor añadido y la combinación de fabricación y servicios, por un lado, y en las formas innovadoras de producción, por otro (23).

4.9

Además, los efectos «cerrojo» en lo que se refiere a las cadenas de abastecimiento suelen obstaculizar la participación efectiva en las plataformas cuando las IIC –incluso aquellas con un potencial considerable– no pueden participar en sistemas interoperables.

4.10

A juicio del CESE, debería desarrollarse una visión estratégica para las IIC que pudiese ayudar a superar las dificultades causadas por el efecto «cerrojo». La interoperabilidad debería constituir el objetivo en sí, el cual podría conseguirse mediante:

a)

una iniciativa ad-hoc dirigida a fomentar la colaboración entre los proveedores de software a fin de poder servir a más clientes;

b)

una reducción del precio de las herramientas que requieren esas empresas (24), o incluso proveerlas gratis, ya que el objetivo es que las IIC puedan servir a más clientes (25).

4.11

El CESE estima que el mismo objetivo podría promoverse mediante la creación de foros comunitarios para la cooperación entre las IIC con el fin de que se ponga en común la creatividad y la innovación en Europa.

4.12

Un asunto de suma importancia es la facilitación del acceso a los mercados financieros.

4.12.1

El CESE considera que debería alentarse a los bancos y a otros agentes financieros implicados, como los fondos de capital de riesgo, a adoptar una actitud más positiva con respecto a la asunción de riesgos, por ejemplo invirtiendo en IIC de alta tecnología.

4.12.2

Un ejemplo específico de ello sería conceder a las IIC un acceso más fácil tanto al mercado de capitales como al capital privado en la adaptación a los retrasos que pueden resultar de periodos largos de desarrollo y amortización, que pueden causar problemas. Es este sentido, el papel del BEI y del Fondo Europeo de Inversiones (FEI) debería reforzarse para facilitar el acceso a instrumentos de préstamos de riesgo, capital de riesgo y sistemas de garantías (26).

4.12.3

El CESE opina que instituciones financieras como el BEI pueden desempeñar un mayor papel de apoyo, especialmente en consorcios que incluyan a bancos locales, que tienen un buen conocimiento de las empresas de la zona.

4.12.4

En vista del nuevo estilo de política regional y de las asociaciones entre la industria y la investigación, el BEI está trabajando actualmente en un nuevo instrumento financiero junto a al DG RTD, denominado mecanismo de financiación de riesgo compartido (Risk Sharing Finance Facility, RSFF). Su objetivo es mejorar el acceso a la financiación de deudas, especialmente para la investigación privada y otras actividades relacionadas con un perfil de riesgo mayor a la media, que no está cubierto por el mercado.

4.13

La política fiscal es responsabilidad de los Estados miembros. A pesar de ello, lo más conveniente sería debatir a nivel comunitario las medidas fiscales apropiadas destinadas a reforzar la posición de la empresa europea en las cadenas de valor y abastecimiento mundiales.

4.14

La UE ha de incluir entre sus objetivos de política comercial la protección de los derechos de propiedad intelectual de las pequeñas y medianas empresas, dadas las actitudes a menudo injustas y poco fiables de los (grandes) mercados emergentes con respecto a las empresas europeas.

4.15

Los recursos humanos son fundamentales. Más que nunca, los sistemas educativos constituyen un pilar indispensable de crecimiento económico sostenible. La educación, la formación profesional y el aprendizaje a lo largo de la vida constituyen una responsabilidad compartida de diferentes empresas, agentes sociales y autoridades públicas (27).

4.16

Los debates sectoriales entre los interlocutores sociales deberían incluir enfoques hechos a medida para la gestión de recursos humanos, lo que incluye el desarrollo de sistemas de formación destinados proporcionar las necesarias cualificaciones profesionales. También deberían tener en cuenta la dimensión regional de las transformaciones industriales y la iniciativa comunitaria «Las regiones, por el cambio económico» (28).

Séptimo Programa Marco

4.17

En el Séptimo Programa Marco, que está relacionado con los objetivos del nuevo estilo de política industrial, debería prestarse especial atención a los vínculos con las pequeñas y medianas empresas, incluyendo un uso adecuado del nuevo instrumento IFRC creado conjuntamente con el BEI (29). En proyectos de TIC avanzados financiados por el Séptimo Programa Marco, es fundamental que participen las IIC con el fin de permitirles incorporarse a redes avanzadas conjuntas y entablar colaboraciones.

4.18

A juicio del CESE, el Séptimo Programa Marco puede contribuir a la creación de una política de innovación permanente que incluya vínculos estrechos entre los centros de conocimiento (universidades, institutos tecnológicos y centros de formación profesional) y la actividad industrial. Las cadenas o redes de valor y abastecimiento son esenciales para dicha política, ya que el programa se dirige a contribuir al desarrollo de nuevos «productos ampliados» (también conocidos como «productos/servicios» o «servicios integrados de productos») y procesos. El propósito de todo ello es crear un único entorno de red viable en Europa, lo cual también beneficiaría a las IIC.

4.19

El CESE señala que es difícil hacer participar a las pequeñas y medianas empresas en programas de I+D por razones de burocracia. Los procedimientos de selección de al menos un año son demasiado largos para estas empresas.

4.20

Es muy recomendable que se creen las condiciones adecuadas para el desarrollo de empresas en red sólidas que cuenten con estructuras de interconexión transparentes. El CESE aboga por que el Séptimo Programa Marco contribuya a desarrollar sistemáticamente modelos y operaciones en red óptimos en un entorno industrial dinámico y complejo.

4.21

Del mismo modo, debería fomentarse la creación de estructuras de gestión de cadenas de logística y abastecimiento tanto desde el punto de vista estratégico como operativo.

4.22

En el caso de industrias menos tecnológicas que están físicamente unidas a Europa, los programas de investigación pueden favorecer aumentos continuos de productividad y eficacia a fin de mantener la competitividad.

4.23

Entre los numerosos aspectos que deben tener en cuenta las empresas con objeto de sacar el máximo beneficio de los programas de investigación comunitarios, se encuentra la importancia de establecer redes adecuadas. Aunque actualmente no corresponde con la mentalidad de las IIC en Europa, la cooperación pre competitiva entre empresas podría resultar muy útil, al igual que el fomento de relaciones de colaboración.

4.24

Por consiguiente, el Séptimo Programa Marco se dirige a contribuir a una industria de red orientada al conocimiento, basada en normas europeas, que constituyen un elemento importante para la cooperación, conexión e interoperabilidad.

4.25

El CESE opina que el Séptimo Programa Marco brinda una gran oportunidad para intensificar la eficacia de las redes de valor y abastecimiento e insta a las partes interesadas a asegurar su plena aplicación. Esto no sólo se aplica a las tecnologías que mejoran la interconectividad de las redes (principalmente TIC), sino también a otras tecnologías capacitadoras, como la nanotecnología.

4.26

Paralelamente a los avances de la política industrial, los contextos y acciones regionales y locales también revisten importancia para el Séptimo Programa Marco, en particular en lo que se refiere a la cooperación de las IIC con grandes compañías, universidades cercanas, institutos tecnológicos y centros de formación profesional (30).

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Por consiguiente, el Dictamen no se refiere a las pequeñas y medianas empresas tal como las define la Comisión Europea y la mayoría de los Estados miembros (PYME). Las empresas de menor tamaño a las que se hace referencia son abastecedores que pueden llegar a tener varios centenares de empleados, mientras que los abastecedores medianos pueden tener incluso millares de trabajadores. Ambas ocupan una posición inicial o intermedia en las cadenas de valor; en otras palabras, no son los productores o proveedores finales, que suelen ser de mayor tamaño. Estas empresas no se definen con criterios empresariales mensurables (facturación, empleo, etc.) sino más bien por su situación en las cadenas de valor y de abastecimiento. Los proveedores de materias primas, que suelen ser grandes empresas, no entran en el ámbito de este dictamen aunque corresponden con la fase inicial de los procesos de producción.

(2)  Véase punto C y nota 1.

(3)  Véase nota 1.

(4)  Véase, en este sentido, «The Three Rounds of Globalisation», de Ashutosh Sheshabalaya en The Globalist, 19 de octubre de 2006

(http://www.theglobalist.com/DBWeb/printStoryId.aspx?StoryId=5687).

(5)  Este dictamen se basa en dictámenes anteriores y en curso: «Las interacciones entre los servicios y la industria manufacturera europea y su impacto en el empleo, la competitividad y la productividad» (CCMI/035 — CESE 1146/2006 — DO C 318, 23.12.2006); «Innovación: el impacto en las transformaciones industriales y el papel del BEI» (CCMI/038, dictamen en curso); «La gobernanza territorial de las transformaciones industriales: el papel de los interlocutores sociales y la contribución del programa marco para la innovación y la competitividad» (CCMI/031 — CESE 1144/2006- DO C 318, 23.12.2006); «Política europea en materia de logística» (TEN/240, CESE 210/2007, aún no publicado en el DO); «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la mejora de la seguridad de la cadena de suministro» (TEN/249 — CESE 1580/2006, DO C 325 de 30.12.2006); «La gran distribución: tendencias y repercusiones para el agricultor y el consumidor» (NAT/262 — CESE 381/2005 — DO C 255, 14.10.2005).

(6)  Procedente del artículo citado en la nota 4.

(7)  Este asunto se ha abordado a fondo en el Dictamen del CESE sobre el tema «Las interacciones entre los servicios y la industria manufacturera europea y su impacto en el empleo, la competitividad y la productividad» (CCMI/035; CESE 1146/2006; DO C 318 de 23.12.2006).

(8)  El CCMI ha examinado a fondo la deslocalización de empresas, su alcance y efectos, retos y oportunidades. El resultado de este trabajo (dictamen, documento informativo, estudio externo y conferencia) se presenta en una publicación titulada «Deslocalización: retos y oportunidades». (ISBN: 92-830-0668-2;

http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/index_en.asp?culture=EN&id=141&details=1).

(9)  La Offshoring Research Network (Red de Investigación sobre Deslocalización), consorcio transatlántico compuesto de seis institutos de investigación, llevó a cabo recientemente su último estudio semestral sobre los avances en la deslocalización de empresas. El Rotterdam-based Erasmus Strategic Renewal Centre (Centro de Renovación Estratégica Erasmus con sede en Rótterdam) dirigió la investigación para empresas neerlandesas y llegó a la siguiente conclusión: «El traslado de actividades empresariales no tiene ningún efecto en el número de puestos de trabajo en la empresa neerlandesa en un 57 % de las deslocalizaciones. Sin embargo, en un 39 % hubo pérdidas de empleo; y sólo en un 4 % de lo casos se crearon empleos en el país. La investigación demuestra que con las deslocalizaciones en los Países Bajos se crea una media de 37,8 nuevos puestos de trabajo y se pierde una media de 3,5. En otras palabras, por cada puesto de trabajo que se pierde en el país, se crean 10,8 nuevos en la ubicación extranjera.»

(10)  Véase el punto 3.22.

(11)  Véase un estudio reciente sobre el impacto del software de fuente abierta en el sector de las TIC en la UE (Economic impact of open source software on innovation and the competitiveness of the Information and Communication Technologies sector in the EU), publicado por MERIT para la Comisión Europea (DG ENTR) el 26.1.2007 (informe final preparado el 20.11.2006):

http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/doc/2006-11-20-flossimpact.pdf

(12)  Un ejemplo entre muchos es la región de Eindhoven-Lovaina, donde la interacción entre las universidades y empresas (centrada en la multinacional líder Philips) crea un entorno favorable para muchas PYME de alta tecnología.

(13)  COM(2006) 349 final, que actualmente está examinando el Comité en el marco de su dictamen de iniciativa sobre «El potencial empresarial, en particular las PYME (Estrategia de Lisboa)» (INT/324, en curso). Este dictamen es parte del trabajo llevado a cabo en respuesta a la solicitud del Consejo Europeo de 23-24 de marzo de 2006 al CESE (punto 12 de las Conclusiones de la Presidencia) para elaborar un informe resumen de apoyo a la Asociación para el Crecimiento y el Empleo, para principios de 2008.

(14)  Véase punto 16 del anexo 2, que hace referencia al abuso o falsificación de los derechos de propiedad intelectual en los suministros de artículos de automoción.

(15)  Véanse los Dictámenes CESE 89/2007 (aún no publicado en el DO), punto 1.1.4, y CESE 729/2006 (DO C 195, 18.8.2006), punto 3.3.4.

(16)  Según el NRC Handelsblad, un importante periódico neerlandés; 4 de noviembre de 2006.

(17)  «El conocimiento debe determinarse, adquirirse, guardarse, desarrollarse y compartirse para aumentar el valor y la eficacia de una empresa. Esto significa que las empresas deben convertirse en» organizaciones de aprendizaje «y los lugares de trabajo en un entorno de trabajo-aprendizaje continuo.» Para ello, el Proyecto KNOWMOVE «ha desarrollado y probado experimentalmente enfoques de gestión de conocimiento que pueden determinar, organizar y almacenar experiencias y ejemplos de buenas prácticas de antiguos trabajadores en un depósito listo para que lo usen todos los empleados de la empresa.»

(Véase http://www.clepa.be/htm/main/promo%20banner/CLEPA%20events/maintopics_KnowMove%202%20Final%20Event.htm, que presenta la conferencia «Securing Growth, Innovation and Employment in a Changing Automotive Industry» (Garantizar el crecimiento la innovación y el empleo en una industria de la automoción cambiante), organizada por CLEPA como parte de la fase de difusión final de KNOWMOVE).

(18)  El 8 de noviembre de 2006 la Comisión Europea aprobó esta iniciativa para el periodo 2007-2013 en el marco del objetivo «Cooperación territorial». ( http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/interregional/ecochange/index_en.cfm).

(19)  Véase, por ejemplo, Hidden Champions, Lessons from 500 of the World's Best Unknown Companies (Campeones ocultos. Lecciones de 500 de las empresas más conocidas del mundo), por Hermann Simon (Harvard Business School Press, 1996). Hidden Champions aporta una descripción, en su mayoría, de empresas alemanas líderes en sus mercados, como, por ejemplo, de máquinas de etiquetado de botellas, trenes a escala, incienso, tierra para macetas y vitrinas para museos.

(20)  COM(2004) 479 final.

(21)  Véanse las Comunicaciones de la Comisión «Poner en práctica el conocimiento: una amplia estrategia de innovación para la UE» (COM(2006) 502 final); «Una Europa moderna y favorable a la innovación» (COM(2006) 589 final; y «Las reformas económicas y la competitividad: mensajes clave del informe de 2006 sobre la competitividad europea» (COM(2006) 697 final). Por su parte, la CCMI está elaborando un Dictamen de iniciativa titulado «Innovación: el impacto en las transformaciones industriales y el papel del BEI» (CCMI/038).

(22)  El Manufuture HLG es el consejo de administración de la Manufuture European Technology Platform (Plataforma Tecnológica Europea Manufuture), lanzada en diciembre de 2004 con vistas a proponer una estrategia basada en la investigación y la innovación, capaz de acelerar el ritmo de la transformación industrial en Europa, garantizando un empleo de alto valor añadido y adquiriendo una proporción importante de la producción mundial en la futura economía basada en el conocimiento. Para más información, consúltese la siguiente dirección Web:

http://www.manufuture.org/platform.html.

(23)  En su informe publicado en septiembre de 2006 (disponible solamente en inglés) el Grupo de alto nivel Manufuture concluye que, dada la demanda de productos adaptados al cliente con cortos plazos de entrega, las empresas deben pasar de concebir y vender productos físicos a proveer un sistema de productos y servicios que juntos puedan responder a la demanda de los usuarios, al tiempo que reducen los costes del ciclo de vida completo y el impacto medioambiental (véase punto 4, página 15). Innovating production«engloba nuevos modelos empresariales, nuevos modos de» ingeniería de fabricación «y la capacidad de beneficiarse de las ciencias y tecnologías de fabricación revolucionarias (resumen, página 9).»Networked and integrated manufacturing« sustituye las secuencias de procesos lineales convencionales por redes de fabricación complejas que con frecuencia operan en numerosas empresas y países (punto 5, página 15).»

(24)  Un ejemplo real es Digital Business Eco-systems.

(25)  Dos ejemplos que han obtenido éxito son la máquina de diagnóstico universal (universal diagnostic machine), que hace que los talleres sean interoperables, y el sistema GSM, cuyo éxito se debe a que la industria acordó desde el principio los formatos básicos, normas y métodos de intercambio.

(26)  El acceso a financiación por parte de las PYME debería mejorarse a través de nuevas oportunidades ofrecidas por el programa de competitividad e innovación en términos de capital de riesgo y garantías (bajo la dirección del FEI), así como con la nueva iniciativa creada conjuntamente entre el FEI y la DG REGIO (JEREMIE) para intensificar el acceso a la financiación de las PYME en ámbitos de desarrollo regional.

(27)  Los Fondos Estructurales (principalmente el Fondo Social Europeo) y programas comunitarios, como el Aprendizaje Permanente para el periodo 2007-2013, apoyan un enfoque estratégico para fortalecer el capital humano y físico. Además, se ha designado el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para aportar apoyo adicional a la reconversión y a la búsqueda de empleo de trabajadores en paro como resultado de importantes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial.

(28)  Véase la nota a pie de página no 18.

(29)  Con el fin de desarrollar más productos financieros orientados al riesgo, el BEI está trabajando en un nuevo instrumento financiero junto a la Comisión (DG RTD) denominado mecanismo de financiación de riesgo. Su objetivo es mejorar el acceso a la financiación de deudas, especialmente para la investigación privada y otras actividades relacionadas con un perfil de riesgo mayor a la media, que no están fácilmente cubiertas por el mercado. El mecanismo de financiación de riesgo estará disponible para beneficiarios que reúnan los requisitos independientemente de su tamaño y propiedad. Este mecanismo también apoyará iniciativas de investigación europeas como infraestructuras de investigación, plataformas tecnológicas europeas, iniciativas tecnológicas conjuntas o proyectos en el marco de Eureka.

(30)  Véase el Dictamen del CESE «La gobernanza territorial de las transformaciones industriales: el papel de los interlocutores sociales y la contribución del programa marco para la innovación y la competitividad» (CCMI/031 — CESE 1144/2006 — DO C 318, 23.12.2006), en particular su primer («Conclusiones y recomendaciones») y cuarto apartado («El enfoque territorial integrado (ETI) y los sistemas de prospectiva para la innovación y la investigación en el territorio»).


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/10


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa»

(2007/C 168/02)

El 7 de noviembre de 2006, el ministro alemán de Transportes, Obras Públicas y Urbanismo, en nombre de la Presidencia alemana, solicitó al Comité Económico y Social Europeo la elaboración de un dictamen sobre «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de marzo de 2007 (ponente: Sr. IERSEL).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado 125 votos a favor, sin votos en contra y con 5 abstenciones el presente Dictamen.

El presente dictamen constituye la prolongación del Dictamen ECO/120 sobre «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa» (1). Ambos dictámenes forman un conjunto coherente.

1.   Conclusiones

1.1

A lo largo de los últimos 50 años el espacio europeo se ha ido transformando y la mundialización está acelerando estas transformaciones, con consecuencias considerables para las áreas metropolitanas, centros de gravedad de Europa (2). Éstas se benefician de una situación inmejorable para responder a los desafíos y aprovechar plenamente las oportunidades que se derivan de tales cambios.

1.2

El CESE considera que el Consejo y la Comisión deben hacer una evaluación de conjunto, y establecer directrices, sobre la evolución de las áreas metropolitanas y las iniciativas nacionales en este ámbito. Un debate bien estructurado al nivel europeo aunará los enfoques nacionales en una perspectiva común, lo que también podría ser un estímulo para los agentes regionales.

1.3

El CESE considera que, en Europa, un debate mejor estructurado sobre las áreas metropolitanas, y entre dichas áreas, contribuiría a estimular tales zonas para que apliquen por sí mismas con éxito las Estrategias de Lisboa y Gotemburgo, algo que también podría quedar reflejado en los programas nacionales de reformas.

1.4

El CESE observa que desde hace algunos años está teniendo lugar un animado debate sobre este tema. La relación entre las grandes metrópolis y la Estrategia de Lisboa pone de relieve más que en el pasado las repercusiones socioeconómicas de estas grandes metrópolis. Es ya un paso adelante.

1.5

En muchos países y regiones, los entes públicos, el sector privado y la sociedad civil intentan crear las condiciones necesarias para un desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas y reforzar su competitividad en Europa y el mundo. En particular, merece especial atención la evolución observada en Alemania. La existencia de estudios universitarios y de otro tipo elaborados al nivel federal contribuyen a la objetividad del debate. Las autoridades nacionales y regionales han participado en conferencias interministeriales sobre las zonas metropolitanas.

1.6

La política urbana de la Comisión, así como el proyecto de Agenda Territorial del Consejo constituyen un paso adelante. Ambos establecen un marco para una política urbana ambiciosa. En dicha agenda se destacan algunas características específicas de las grandes metrópolis. El CESE, sin embargo, señala que el proyecto de Agenda Territorial se muestra todavía demasiado vacilante al respecto.

1.7

A pesar de las estructuras y los enfoques diferentes de un país a otro, las grandes regiones comparten en líneas generales los mismos desafíos y ambiciones.

1.8

Los aspectos que frenan un desarrollo equilibrado de las áreas metropolitanas son la falta de identidad y la ausencia de una gobernanza adecuada. Las entidades administrativas existentes suelen ser muy antiguas e impiden un ajuste flexible.

1.9

Para que las áreas metropolitanas puedan salir adelante con éxito es imprescindible un compromiso a varios niveles –nacional, regional y urbano–, para lo que se requiere una legitimidad de las instancias descentralizadas, lo cual facilitará también iniciativas del sector privado y de las instancias no gubernamentales.

1.10

El CESE señala de nuevo la ausencia de datos socioeconómicos y medioambientales, comparables a escala europea, sobre las zonas metropolitanas. El CESE considera que, tal como también se hace a escala europea y nacional, es necesario efectuar un seguimiento anual de los resultados de las regiones metropolitanas europeas desde el punto de vista económico, social y medioambiental, para conocer más a fondo la situación de cada una de ellas y facilitar la movilización de los responsables metropolitanos interesados.

2.   Recomendaciones

2.1

El CESE recomienda que la Comisión elabore un Libro Verde sobre las áreas metropolitanas como complemento de la Agenda Territorial y de las «Directrices estratégicas comunitarias para la política de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo», a fin de impulsar el debate europeo a partir de un análisis objetivo.

2.2

El CESE recomienda que se adopte una perspectiva común y europea a la hora de considerar los retos y las ambiciones de las grandes ciudades, así como los conocimientos y las experiencias registradas en los Estados miembros, y se difundan las buenas prácticas.

2.3

El CESE considera necesario que la Comisión adopte una decisión política con vistas a que Eurostat se encargue de la elaboración anual de estadísticas fiables y comparables sobre todas las áreas metropolitanas de la Unión Europea, y que se le asignen créditos suplementarios para que pueda cumplir esta nueva misión.

2.4

Con el fin de que Eurostat pueda cumplir tal misión lo antes posible, el CESE sugiere encargar a ORATE, o a otro organismo competente, la elaboración de un estudio experimental, con vistas a probar los diferentes métodos posibles para delimitar las zonas metropolitanas a partir de unos criterios comunes y proponer una lista restringida de los datos relativos a las zonas metropolitanas de más de un millón de habitantes durante el período 1995-2005. Se podrían utilizar, en particular, los datos detallados de la encuesta europea de población activa (3).

3.   Exposición de motivos

3.1

En su dictamen de 2004, el CESE llamó la atención sobre las repercusiones socioeconómicas de las áreas metropolitanas (4), que, a su juicio, estaban ampliamente subestimadas.

3.2

El dictamen tenía por objeto concienciar a las instancias comunitarias del desarrollo constante, y en ocasiones espectacular, de la concentración de la población y las actividades económicas en las áreas metropolitanas en Europa y en el mundo.

3.3

En el dictamen de 2004, el CESE aboga por que el desarrollo de las metrópolis europeas figure en la agenda comunitaria. El CESE fue uno de los primeros en destacar el vínculo directo existente entre la función de las metrópolis y la aplicación de la Estrategia de Lisboa. Las áreas metropolitanas son los laboratorios de la economía mundial, motores de la economía y centros de creatividad y de innovación.

3.4

Al mismo tiempo, en ellas se concentran los principales retos a que Europa deberá hacer frente en los próximos años. En particular, deben afrontar fenómenos de pobreza y exclusión social y de segregación territorial que repercuten en el empleo y la delincuencia (internacional) (5).

3.5

La proyección de las metrópolis se refuerza multiplicando el número de intercambios de todo tipo que realizan entre sí, tanto en Europa como al nivel mundial. Las redes que forman las metrópolis contribuyen a reforzar la integración europea.

3.6

En el dictamen de 2004, el CESE señala que no existen análisis comparativos que presenten de forma satisfactoria sus puntos fuertes, puntos débiles, limitaciones y oportunidades.

3.7

Este es el motivo de que en 2004 el CESE hiciera hincapié en la necesidad de definir las áreas metropolitanas europeas y elaborar datos pertinentes y comparables, incluida la evaluación de los principales indicadores de la Estrategia de Lisboa para cada una de ellas.

3.8

La economía del conocimiento y la sociedad en redes aumentan el poder de atracción de las áreas metropolitanas para las personas y las actividades. En algunos Estados miembros se ha entablado un animado debate al nivel nacional y regional sobre la política que se debe aplicar en las grandes metrópolis y sobre su gobernanza. En determinados casos estos debates han dado lugar a acciones concretas promovidas de abajo arriba o viceversa.

4.   La reacción de la Comisión en 2004

4.1

En 2004, el CESE exhortaba a la Comisión a que elaborara análisis integrados con la colaboración de todos los comisarios implicados y presentara periódicamente informes sobre la situación socioeconómica de las áreas metropolitanas y su posicionamiento a escala europea. De este modo se podrían evaluar mejor los puntos fuertes y débiles de las grandes metrópolis a fin de mejorar la definición de las políticas europeas y nacionales y facilitar la difusión de buenas prácticas.

4.2

En su respuesta a las recomendaciones del CESE, la Comisión declaraba que estaba de acuerdo con la doble observación del CESE en relación con la función clave que desempeñan las áreas metropolitanas para la realización de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y la falta de datos fiables y comparables a escala europea sobre estas entidades territoriales (6).

4.3

Pese a esta visión compartida, la Comisión todavía no ha definido un enfoque más específico e integrado sobre las áreas metropolitanas. Se está aplicando gradualmente una política urbana, pero no se hace una distinción entre «ciudades y áreas metropolitanas». Los datos aportados por los institutos de estadística son incompletos y al haberse elaborado a partir de definiciones nacionales siguen sin ser comparables a escala europea.

5.   Debates e iniciativas a escala nacional

5.1

Recientemente se han adoptado varias iniciativas a escala nacional y regional que demuestran con gran claridad la evolución de las metrópolis. Estas iniciativas suelen incluir medidas variadas para respaldar un desarrollo más armonioso por lo que respecta a las infraestructuras, la ordenación del territorio, la economía y los aspectos sociales, así como el desarrollo de las infraestructuras de transportes y telecomunicaciones entre las propias metrópolis. A continuación se presentan a título de ejemplo algunas iniciativas adoptadas en varios países. Evidentemente, no se trata de un marco exhaustivo.

5.1.1

Desde 1993 se está llevando a cabo en Alemania un debate pormenorizado sobre las áreas metropolitanas. Los estudios y debates universitarios han tenido por objeto establecer una lista adecuada y objetiva de las funciones desempeñadas por las grandes metrópolis e identificar a estas últimas con arreglo a dicha lista.

5.1.1.1

Según el análisis alemán, se ha pasado del enfoque tradicional de mapa nacional de ciudades y municipios, y también Länder, a un enfoque diferente, que presenta un nuevo mapa de Alemania, con nuevas «Leitbilder» o ideas directrices. A partir de las orientaciones y programas de acción en materia de política de ordenación territorial (que datan de 1992 y 1995), que habían subrayado la importancia y la función de las zonas metropolitanas, Alemania dispone –desde la decisión de 30 de junio de 2006 de la Conferencia Interministerial de Ministros del Estado federal y Estados federados (Länder) responsables de la Ordenación del Territorio– de once regiones metropolitanas. La primera conferencia interministerial sobre este asunto se celebró en 2003.

5.1.1.2

El mapa de las metrópolis alemanas pone de manifiesto que existe un desajuste entre la organización administrativa actual y los límites geográficos de las regiones metropolitanas. Por ejemplo, la región metropolitana de Nuremberg comprende la ciudad de Nuremberg y un conjunto de municipios urbanos y rurales vecinos. Otras abarcan parcialmente varios Estados federados, como, por ejemplo, Frankfurt/Rhin/Main y Hamburgo, O forman parte de un Estado federado, como Munich y la cuenca del Ruhr. En muchos casos ya existe una regionalización por temas, por ejemplo en el ámbito de la cultura, el deporte, la sostenibilidad o los paisajes. En todos los casos, el territorio engloba ciudades, importantes y pequeñas, y zonas rurales. De este modo se puede delimitar correctamente el territorio de las áreas metropolitanas en cuestión.

5.1.1.3

No se han previsto (todavía) medidas nacionales específicas. Se ha instado a las áreas metropolitanas a que determinen y hagan valer sus particularidades. El objetivo perseguido es el desarrollo de las áreas metropolitanas alemanas como entidades autónomas en el contexto europeo e internacional. Evidentemente, algunas políticas nacionales, como las políticas ferroviarias o aéreas, podrán contribuir a realizar las aspiraciones de estas áreas.

5.1.1.4

Para respaldar la legitimidad de este nuevo enfoque se insta a las áreas metropolitanas a que establezcan unos sistemas de representación democrática, cada una en función de sus características específicas y su visión. Podrán establecer libremente las modalidades pertinentes, ya sea mediante elecciones directas, como la región de Stuttgart, o a través de una representación indirecta de las ciudades y los municipios, como ocurre en la región de Nuremberg.

5.1.1.5

Los objetivos políticos que deberán debatirse y alcanzarse en el marco de estas áreas metropolitanas –que; además; presentan características diversas– son los siguientes: garantizar la masa crítica necesaria para la competitividad; crear las condiciones requeridas para una gobernanza eficaz; clarificar el reparto de responsabilidades, desarrollar una organización espacial policéntrica; encontrar un equilibrio satisfactorio entre la urbanización y la protección de los espacios rurales; desarrollar las infraestructuras de transporte y garantizar la movilidad; respaldar la innovación y las agrupaciones (clusters) de carácter económico; hacer frente a los «riesgos» tecnológicos y a los naturales; ofrecer los recursos necesarios a la inversión pública; mejorar la accesibilidad internacional y velar por la promoción de la región.

5.1.2

En el Reino Unido, el interés por un desarrollo reforzado de las metrópolis comenzó a principios de siglo. En 2004 se publicó una nota gubernamental sobre la competitividad de las áreas metropolitanas distintas de Londres (7). Su objetivo consistía en crear las condiciones necesarias para reforzar la autonomía de las regiones metropolitanas (city-regions) en un contexto internacional. Pero el proceso previsto fue bloqueado, en particular a raíz de un referéndum negativo sobre la creación de una asamblea regional en la región de Newcastle.

5.1.2.1

El debate en el Reino Unido se centra actualmente en el reparto de competencias, por una parte, entre el nivel nacional y el nivel regional, y, por otra, entre las ciudades y los municipios en las regiones más pobladas identificadas como futuras áreas metropolitanas. La idea de dar una entidad a las regiones metropolitanas sigue siendo de actualidad. A pesar de la ambigüedad del debate en curso, próximamente se publicará un Libro Blanco sobre este asunto, y se está preparando una nueva organización territorial sobre la base de criterios reconocidos, comparable con la alemana.

5.1.2.2

Es necesario distinguir entre descentralización política y apoyo al desarrollo de las metrópolis. Este se caracteriza por su flexibilidad y por las alianzas formadas por varios municipios para hacer valer sus oportunidades y afrontar en común los retos que se presenten. Un buen ejemplo lo ofrece el desarrollo en el Norte del Reino Unido, una iniciativa de abajo arriba denominada «Northern Way» que se caracteriza por una serie de convenios en el interior del área metropolitana.

5.1.2.3

En respuesta a iniciativas locales y regionales se considera indispensable disponer de un enfoque de arriba abajo, ya que numerosas decisiones estratégicas solo pueden adoptarse de común acuerdo. Estas decisiones podrán quedar recogidas en tres agendas: una agenda de la competitividad destinada a garantizar el apoyo a las regiones más avanzadas y a las regiones con peores resultados; una agenda de la cohesión social en favor de los grupos desfavorecidos; y una agenda medioambiental en la que se incluyan medidas para mejorar la calidad de vida y preservar los recursos naturales. En estos tres ámbitos, las áreas metropolitanas se consideran el nivel geográfico más adecuado para llevar a cabo estas políticas.

5.1.3

En Francia, el debate se remonta a 1960. Hasta hace poco apenas se habían adoptado medidas concretas, debido a que se había subestimado la dimensión política del debate. En términos generales, en toda Europa ha sido característica esta falta de dimensión política.

5.1.3.1

En 2004, la DIACT (8) presentó una licitación de proyectos metropolitanos con el fin de fomentar la cooperación entre las grandes ciudades y respaldar el desarrollo económico de regiones metropolitanas. Un jurado integrado por los directores de los ministerios implicados y expertos seleccionaron quince proyectos metropolitanos elaborados por los entes locales. Los proyectos se concretaron en 2006. En 2007 se celebrarán contratos metropolitanos subvencionados por el Estado para la realización de acciones estructurantes. Con esta iniciativa, la DIACT reconoce la importancia de las regiones metropolitanas como protagonistas clave de la competitividad de los territorios.

5.1.4

Tanto en Italia como en España, la regionalización está progresando. Este desarrollo, que no afecta directamente a las áreas metropolitanas, crea sin embargo nuevas oportunidades (legales) para la gobernanza de las metrópolis.

5.1.4.1

Por lo que se refiere a Italia, en 1990 una ley estableció un planteamiento de arriba abajo, fijando catorce áreas metropolitanas. Esta ley no llegó a aplicarse. En 1999, una nueva ley autorizaba las iniciativas de abajo arriba para la creación de áreas metropolitanas. Se creó una única asamblea, en la región de Bolonia, que agrupaba a 20 municipios y disponía de un presupuesto. Finalmente, en 2001 una reforma constitucional autorizó el establecimiento de tres áreas metropolitanas en torno a Roma, Nápoles y Milán. Recientemente se ha reactivado la puesta en práctica de esta reforma.

5.1.4.2

En España, el debate territorial está condicionado por el régimen autonómico. Las autonomías tienen competencia exclusiva en este ámbito. Por consiguiente, son responsables de las zonas metropolitanas. Al mismo tiempo, está teniendo lugar un proceso de fortalecimiento de las grandes ciudades, y también una prueba de fuerza entre el gobierno central, las comunidades autónomas y áreas metropolitanas tales como Madrid, Barcelona y Valencia. Bilbao, un éxito desde el punto de vista de la metropolización, constituye un modelo aparte con una colaboración público–privada.

5.1.4.3

El establecimiento de áreas metropolitanas no se limita a los grandes países ni a los países como tales. Entre los ejemplos más conocidos pueden citarse los de las áreas metropolitanas de «Centrope», es decir, Viena-Bratislava-Brnö-Gjör, regiones situadas en cuatro países diferentes, y de Copenhague-Malmö (Dinamarca y Suecia). Ambas regiones progresan. En los Países Bajos se está llevando a cabo un amplio debate sobre la gobernanza más adecuada de la Randstad, para suprimir la fragmentación administrativa que bloquea su desarrollo infraestructural, territorial y socioeconómico.

5.1.5

En los nuevos Estados miembros se está produciendo una evolución comparable a la de los países mencionados arriba. En Polonia, el gobierno ha establecido una serie de zonas metropolitanas o city-regions. Un ejemplo ilustrativo es la región de Katowice, que recientemente ha adquirido un estatus específico de zona metropolitana. No obstante, el desarrollo urbano y metropolitano se produce por lo general de forma no controlada y, por consiguiente, arbitraria, debido a la ausencia de una gobernanza regional adecuada. Por este motivo, algunas metrópolis están tomando como punto de referencia las prácticas y la experiencia de los países con una tradición en materia de políticas descentralizadas.

5.1.6

Las Cámaras de Comercio y de Industria (CCI), en su calidad de representantes, muy visibles y activas, del mundo de los negocios a escala local y regional, también participan en el proceso de metropolización, en particular las Cámaras de las capitales y de las aglomeraciones urbanas. Contribuyen en todas partes al poder de atracción y la influencia económica y cultural de sus territorios, sin perder de vista las exigencias de calidad de vida y el respeto del medio ambiente.

6.   Evolución a escala europea

6.1

A escala comunitaria, poner en marcha la Estrategia de Lisboa es el objetivo prioritario de la Comisión Barroso. Es una cuestión que afecta a todos los Comisarios. La DG REGIO ha situado la Estrategia de Lisboa en el centro de la política regional de «nuevo estilo», con el desarrollo urbano como punta de lanza.

6.1.1

Se ha dado prioridad a «Lisboa» y al desarrollo urbano en todas las regiones beneficiarias de programas comunitarios. Dichos programas no se refieren explícitamente a las áreas metropolitanas. Para éstas, el programa URBACT es uno de los más valiosos (9).

6.1.2

Además de la DG REGIO, otras direcciones generales, como la DG Investigación, la DG Medio Ambiente y la DG Transportes, realizan programas específicos que con frecuencia son importantes para las metrópolis, puesto que también se inspiran en mayor medida en los objetivos de «Lisboa». No se dirigen directamente a las metrópolis como tales, pero todos los programas destinados a reforzar los resultados de las ciudades se aplican también a las metrópolis.

6.1.3

En junio de 2006, un grupo de trabajo del Consejo publicó un primer proyecto para una Agenda Territorial (10). En dicho documento se describen con todo detalle las tendencias de la sociedad europea en materia de urbanización. No obstante, sigue faltando una clara distinción entre ciudades y áreas metropolitanas.

6.2

Varios Consejos Informales de Ministros de Ordenación del Territorio se centraron en los desafíos de las (grandes) ciudades (11). La ordenación del territorio figura como competencia de la Unión en el Tratado actual, en el marco del Título «Medio Ambiente», en el artículo 175.2 (12).

6.3

El Parlamento Europeo  (13) subraya que «las ciudades y las aglomeraciones o zonas urbanas concentran al 78 % de la población de la Unión Europea y constituyen un lugar donde se concentran las dificultades […] y un lugar donde se construye el futuro […]». Asimismo, las considera protagonistas clave del desarrollo regional y del cumplimiento de los objetivos de Lisboa y Gotemburgo.

6.3.1

El Parlamento Europeo pide que todas las DG de la Comisión que trabajen directa o indirectamente sobre las cuestiones urbanas se coordinen con el fin de determinar los problemas concretos de la realidad urbana en cada ámbito de acción e indicar de manera conjunta cuáles son los impactos positivos de las políticas aplicadas. Propone la creación de un grupo de trabajo interservicios y pide que se instaure un diálogo territorial.

6.4

El Comité de las Regiones llama la atención de las instancias europeas con una insistencia cada vez mayor sobre los desafíos que afrontan las regiones urbanas. Sus conclusiones se basan en las mismas preocupaciones y principios que el PE y el CESE.

6.4.1

El Comité de las Regiones hace hincapié en las realidades de las «regiones funcionales» y la importancia de una cooperación entre socios más allá de las fronteras administrativas (nacionales, regionales y locales), que se debería fomentar mediante incentivos especiales por vía de las políticas comunitarias, como la promoción de proyectos de desarrollo estratégico de zonas de gran amplitud. Goza de especial importancia la creación de nuevas redes de cooperación entre áreas metropolitanas y regiones urbanas, así como la potenciación de las que ya existen. Especial mención merece la cooperación desarrollada en el período actual a través de la Iniciativa Interreg III, cooperación que se articulará en el período 2007-2013 a través del Objetivo Cooperación Territorial (14).

6.5

En sus declaraciones de marzo y septiembre de 2006, la red METREX (15) subraya que es necesario definir las áreas metropolitanas y reconocer que son un componente clave de la Agenda Territorial de la Unión Europea. Recomienda que se elaboren estadísticas sobre las áreas metropolitanas, comparables a escala europea. Pide que la Comisión prepare un Libro Verde con tres elementos principales: la competitividad económica, la cohesión social y la protección del medio ambiente. Considera que muchos problemas importantes a los que se enfrenta Europa, como el cambio climático, el envejecimiento demográfico o la inmigración, sólo pueden resolverse de manera eficaz e integrada con la participación de las metrópolis. Por último, considera que las áreas metropolitanas pueden desempeñar un papel esencial en la realización de los objetivos de Lisboa, en particular para asegurar la competitividad europea en la escena mundial.

6.6

Durante los quince últimos años, el número de regiones representadas en Bruselas ha aumentado considerablemente (16). En las conferencias que organizan, el desarrollo y el funcionamiento de las áreas metropolitanas suelen suscitar los debates más animados.

6.7

Un grupo de regiones representadas en Bruselas se ha unido precisamente bajo el nombre de «Las Regiones de Lisboa».

6.8

En el marco del programa ORATE, durante los últimos años se ha producido gran cantidad de información, datos, indicadores e informes sobre las regiones europeas. No obstante, para quienes observen que los límites administrativos regionales son muy diferentes de los de las áreas metropolitanas, los resultados de estos trabajos de alta calidad no aportan a los responsables del desarrollo, la ordenación y la gestión de los espacios metropolitanos la información y los análisis necesarios para definir las políticas más pertinentes, con el fin de aprovechar plenamente el potencial de las metrópolis.

6.9

La DG Regio y Eurostat pusieron en marcha el proyecto Auditoría urbana con el fin de aportar unos indicadores fiables y equiparables sobre varias ciudades (17). El CESE se congratula de los esfuerzos realizados para proporcionar datos sobre las zonas urbanas. No obstante, las características de la información facilitada no permiten todavía una amplia utilización de la misma (18).

7.   Un animado debate en curso

7.1

El CESE observa que el debate sobre las áreas metropolitanas es mucho más animado que hace unos años por dos razones principales. Por una parte, la multiplicación de las metrópolis en todo el mundo ha puesto de manifiesto el establecimiento de una nueva organización urbana a un ritmo muy rápido (19). Por otra parte, el reconocimiento del vínculo existente entre el desarrollo económico, social y medioambiental de las grandes metrópolis y la Estrategia de Lisboa ha contribuido a alimentar este debate.

7.2

En todos los Estados miembros, independientemente de su tamaño y su nivel de desarrollo, se celebran debates políticos y sociales sobre el enfoque más adecuado.

7.3

Estos debates se celebran en un primer momento en un contexto nacional. No obstante, en la mayoría de los casos las autoridades reconocen que la verdadera dimensión de algunas áreas metropolitanas no se limita al territorio nacional. Ya se han citado los ejemplos de Copenhague-Malmö y Viena-Bratislava, pero no se deben olvidar otras áreas metropolitanas identificadas por las autoridades francesas, como Metz-Luxemburgo-Saarbrücken y Lille-Courtrai. En toda la Unión Europea aumenta el número de regiones transfronterizas que podrían constituir una zona metropolitana.

7.4

A pesar de la intensificación del debate durante los últimos años, el CESE señala que estas nuevas estructuras se encuentran aún en estado embrionario.

7.5

Las ciudades y áreas metropolitanas que, en su gran mayoría, quieren demostrar su importancia a escala europea y mundial presentan su realidad con cifras nacionales o regionales, pero a veces no tienen en cuenta la dimensión real del territorio al que se refieren. Esta es una de las consecuencias de la diferencia existente entre el área metropolitana y la región o regiones administrativas a que pertenecen.

7.6

No obstante las diferencias entre los enfoques y las estructuras nacionales y regionales, el CESE observa una convergencia evidente por lo que respecta a los problemas. Entre los temas más debatidos figuran:

la masa crítica de un área metropolitana, una región metropolitana o una red de ciudades y municipios;

los equilibrios entre los espacios urbanos y los espacios rurales que componen la zona metropolitana;

las funciones metropolitanas;

la educación y la formación;

la creatividad, la investigación y la innovación;

las agrupaciones y la competitividad de las empresas en los mercados internacionales;

poder de atracción y acogida de las inversiones internacionales;

las grandes infraestructuras, su financiación y la colaboración público-privada;

las redes de transporte y telecomunicaciones que conectan a las grandes metrópolis en Europa y en el mundo;

la proyección cultural;

la sociedad multicultural (inmigración) y los retos vinculados con la pobreza y la exclusión;

la mejora de la capacidad de inserción profesional de la mano de obra y la creación de empleo;

la producción industrial y las actividades de servicios de gran valor añadido;

el cambio climático, el control de la energía, la reducción de la contaminación y la gestión de los residuos;

la descontaminación y la reordenación de las zonas industriales abandonadas vinculadas con la reestructuración de las actividades productivas;

la reducción de la inseguridad, la delincuencia y los riesgos de terrorismo internacional;

la reducción de las desigualdades entre territorios subregionales y una asociación entre el centro y la periferia;

el espinoso problema de la gobernanza.

7.7

La población no siempre tiene el sentimiento de pertenecer a una metrópolis. A las áreas metropolitanas europeas les falta legitimidad política. Las estructuras administrativas de antaño ya no son suficientes (datan de los ciclos históricos del pasado), pero los gobiernos nacionales se muestran muy sensibles a posibles resistencias contra nuevas estructuras procedentes de las partes interesadas, en particular de las entidades administrativas existentes. En cambio, los desafíos que deben afrontar las áreas metropolitanas son inmensos. Para superarlos y gestionar correctamente los avances se necesita, prácticamente en todas partes y con vistas a una estrategia de conjunto, una nueva organización de la gobernanza.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  DO C 302 de 7.12.2004, p. 101.

(2)  Es necesario distinguir bien entre «metrópoli» y «áreas metropolitanas»: generalmente, una «metrópoli» se concibe como una ciudad muy grande o una aglomeración, mientras que un «área metropolitana» es el conjunto formado por una ciudad muy grande o ciudades importantes policéntricas rodeadas por otros municipios y zonas rurales. Por consiguiente, las áreas metropolitanas tienen una superficie mucho más amplia que las metrópolis.

(3)  Una primera prueba se realizó, con éxito, en 2000, en el marco del programa Interreg II C, en torno a catorce áreas metropolitanas del noroeste de Europa. Se trata del estudio GEMACA.

(4)  Véase el Dictamen sobre «Las áreas metropolitanas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa», DO C 302 de 7.12.2004, p. 101.

(5)  Véase el Dictamen sobre «La inmigración en la UE y las políticas de integración: colaboración entre los gobiernos regionales y locales y las organizaciones de la sociedad civil», DO C 318 de 23.12.2006, p. 128.

(6)  Referencia a la reacción de la Comisión, DG REGIO, al dictamen de iniciativa del CESE sobre «Las áreas metropolitanas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa», DO C 302 de 7.12.2004, p. 101.

(7)  Competitive Cities: where do the core cities stand? (Las «core cities» son las metrópolis fuera de Londres, en particular las del Noroeste del país).

(8)  DIACT : Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires (ex DATAR) (Delegación interministerial para la ordenación y la competitividad territorial).

(9)  La Comisión elabora actualmente una guía sobre cuestiones urbanas.

(10)  «The Territorial State and Perspectives of the European Union Document, Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburg Ambitions, First Draft», 26 de junio de 2006.

(11)  El primer Consejo informal de ministros de Ordenación del Territorio y Asuntos Interiores en el que se abordaron con detenimiento los desafíos que afrontan las ciudades tuvo lugar en Rotterdam, en noviembre de 2004. Fue seguido por el Consejo informal de Luxemburgo en mayo de 2005 sobre «El Estado y las perspectivas del territorio de la UE». El próximo Consejo informal se celebrará en Leipzig, en mayo de 2007.

(12)  

Artículo 175

1.   El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174.

2.   No obstante el procedimiento de toma de decisiones contemplado en el apartado 1, y sin perjuicio del artículo 95, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, adoptará:

a)

disposiciones esencialmente de carácter fiscal;

b)

medidas que afecten a:

la ordenación del territorio;

la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o que afecten directa o indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos;

la utilización del suelo, con excepción de la gestión de los residuos;

c)

medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético.

(13)  Parlamento Europeo: Resolución de 13.10.2005 sobre la dimensión urbana en el contexto de la ampliación — DO C 233 E de 28.9.2006, p. 127.

(14)  Dictamen del Comité de las Regiones sobre «La política de cohesión y las ciudades: contribución urbana al crecimiento y al empleo en las regiones», DO C 206 de 29.8.2006, p. 17.

(15)  METREX, The Network of European Metropolitan Regions and Areas, es una asociación que agrupa a más de 50 grandes regiones urbanas.

(16)  Pasando de 20 en 1990 a 199 en 2006.

(17)  Distinguiendo tres niveles geográficos: la ciudad centro, la zona urbana más amplia (LUZ) y el barrio infraurbano. De acuerdo con los responsables del proyecto, la LUZ corresponde aproximadamente a la región urbana funcional.

(18)  En efecto, relativamente pocos indicadores tienen en cuenta todas las LUZ durante un mismo año. Los límites geográficos de las LUZ se establecen de acuerdo con unos criterios nacionales. lo que no garantiza la comparabilidad de los indicadores a escala europea. Estos límites aún no se han publicado. Los indicadores se refieren a años pasados (los más recientes se refieren al año 2001). Los medios de que dispone Eurostat en la actualidad para realizar este importante proyecto que abarca 27 países, 258 ciudades, 260 LUZ y 150 indicadores resultan sin duda muy insuficientes.

(19)  La población urbana mundial supera en la actualidad los 3 000 millones de personas. La población de 400 metrópolis es superior a un millón de habitantes, mientras que hace un siglo sólo 16 alcanzaban esta cifra.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/16


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Agenda Territorial»

(2007/C 168/03)

El 7 de noviembre de 2006, el Ministerio Federal de Transportes, Obras Públicas y Urbanismo solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la futura Presidencia alemana, la elaboración de un dictamen sobre la «Agenda Territorial».

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de marzo de 2007 (ponente: Sr. PARIZA).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril 2007 (sesión del 25 de abril 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE agradece y felicita a la Presidencia alemana por el trabajo de preparación y esfuerzo de transparencia y consulta desplegado en torno a la Agenda Territorial.

1.2

El CESE considera que ha llegado el momento de superar la actual fase de coordinación informal en el Consejo y pasar a una nueva fase de mayor cooperación política. Sobre la base del trabajo realizado y con las nuevas aportaciones previstas por ESPON/ORATE, es preciso dar un nuevo paso en la integración con un mandato claro a la Comisión para que tenga capacidad de iniciativa.

1.3

El CESE considera que de los debates en el Consejo sobre la Agenda Territorial deben derivarse decisiones políticas más precisas, para lo cual es necesario que la Comisión Europea tenga una mayor implicación, pues la Comisión es quien mejor puede dar coherencia y garantizar la compatibilidad de los diferentes enfoques sobre la cohesión territorial en la Unión Europea.

1.4

El objetivo de la cohesión territorial a nivel de la UE hace necesario que la Comisión se dote de un servicio específico y fuerte que analice, diagnostique y haga propuestas políticas que confirmen el valor añadido de un enfoque europeo sobre la cohesión territorial.

1.5

El CESE propone que se garantice la continuidad cuando acabe la Presidencia alemana. La Comisión debería analizar, sintetizar y poner en práctica la Agenda Territorial mediante un programa de acción respetuoso con las competencias de las políticas de ordenación del territorio de los Estados miembros y de las regiones.

1.6

El 4o Informe sobre la cohesión que está elaborando la Comisión Europea debe analizar el impacto territorial de los fondos comunitarios y establecer algunos vínculos entre la política de cohesión y los objetivos de la Agenda Territorial. El CESE considera que los programas de cooperación transfronteriza deben ser reforzados.

1.7

En la gobernanza de la Agenda Territorial deben participar de manera equilibrada las diferentes administraciones que actúan sobre el territorio: locales, regionales, nacionales y de la UE, así como la sociedad civil organizada, que debe ser consultada previamente.

1.8

El CESE propone al Consejo de ministros la puesta en marcha de un método abierto de coordinación para la Agenda Territorial, con directrices precisas, como un primer paso para incorporar estos asuntos al método comunitario, tras la aprobación del Tratado Constitucional.

1.9

El CESE desea que la UE adopte pronto el Tratado Constitucional, que incluye el objetivo de la cohesión territorial, y propone que, sobre la base del consenso existente en torno a la Agenda Territorial, el Consejo Informal de Leipzig, recomiende en sus conclusiones su puesta en marcha progresiva en lugar de señalar el carácter no vinculante de dicha Agenda.

1.10

En consecuencia, el CESE solicita a la Comisión Europea que proponga al Consejo de Ministros avanzar en la aplicación de la Agenda Territorial sobre las bases jurídicas actuales.

2.   Consulta de la Presidencia alemana

2.1

El 7 de noviembre de 2006, el Ministerio Federal de Transportes, Obras Públicas y Urbanismo solicitó al Comité Económico y Social Europeo, en nombre de la futura Presidencia alemana, la elaboración de un dictamen exploratorio sobre la Agenda Territorial.

2.2

En su reunión informal sobre cohesión territorial y desarrollo urbano que se celebrará los días 24 y 25 de mayo de 2007 en Leipzig, los ministros europeos aprobarán un documento de reflexión política, la Agenda Territorial de la UE  (1), basado en el informe denominado «Situación territorial y perspectivas de la UE» (2). Este informe analiza los principales retos que se le plantean a la UE en materia de política de ordenación territorial y, por medio de ejemplos, muestra cómo aprovechar mejor el potencial que representa la diversidad de los territorios de Europa para favorecer un crecimiento económico sostenible. La Agenda Territorial de la UE consta de una serie de recomendaciones destinadas a tener más en cuenta la diversidad territorial de la UE, y de un conjunto de propuestas relativas a un programa de acción sobre la política de ordenación territorial.

2.3

Desde 1995 el CESE se ha expresado a favor de una mayor cooperación en la política de ordenación del territorio europeo:

«Europa 2000+ — Cooperación para la ordenación del territorio europeo» — DO C 133 del 31.05.1995, p.4.

«Ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo» — DO C 133 del 31.05.1995, p. 32 + Anexo (CES 629/94 fin).

«Europa 2000+ — Cooperación para la ordenación del territorio» — DO C 301 del 13.11.1995, p. 10.

Otros dictámenes más recientes apoyan también una mayor implicación y consideración de la dimensión territorial de la integración europea:

«Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa» — DO C 302 del 7.12.2004, p. 101.

«Estrategia temática para el medio ambiente urbano» — DO C 318 del 23.12.2006, p. 86.

«El impacto y los efectos de las políticas estructurales en la cohesión de la Unión Europea» — CESE 84/2007.

«La vivienda y la política regional» — CESE 42/2007.

3.   La Agenda Territorial: de la reflexión a la acción

3.1

La primera reunión informal de los ministros encargados de la ordenación del territorio y políticas territoriales en general tuvo lugar en Nantes en 1989.

3.2

Este tipo de reunión se organiza a iniciativa de las sucesivas presidencias semestrales de la UE. En 1993, en la reunión de Lieja, se decidió elaborar la Estrategia Territorial Europea (ETE)  (3) que fue adoptada en 1999 en Potsdam, y que representa el marco de referencia común de las reuniones informales de los ministros encargados de la ordenación del territorio y políticas territoriales.

3.3

En la reunión ministerial informal sobre la cohesión territorial que tuvo lugar en Rotterdam en noviembre de 2004, los ministros aceptaron integrar en su agenda política hasta 2007 la preparación de un documento de síntesis sobre «Situación territorial y perspectivas de la UE», que es el documento de base de la Agenda Territorial.

3.4

La Agenda Territorial constituye un marco estratégico que establece las prioridades para el desarrollo territorial de la Unión Europea. Contribuye al crecimiento económico y al desarrollo sostenible al reforzar la cohesión territorial, que se puede definir como la capacidad de la política de cohesión de adaptarse a las necesidades y características específicas de los desafíos y oportunidades geográficas, para lograr un desarrollo territorial equilibrado y sostenible.

3.5

El objetivo de la cohesión territorial se incorporó en el proyecto de Tratado Constitucional de junio de 2003 como tercera dimensión de la cohesión económica y social en su artículo III-116. La dimensión territorial de las políticas comunitarias es también analizada en el Tercer Informe sobre la cohesión, presentado por la Comisión en 2005. Las Orientaciones estratégicas comunitarias sobre la cohesión adoptadas en 2006 incluyen también esta nueva dimensión territorial de la cohesión.

3.6

En la reunión ministerial informal que tuvo lugar en Luxemburgo en mayo de 2005, los ministros aprobaron los siguientes temas y prioridades de la Agenda Territorial:

Promover el desarrollo urbano siguiendo un modelo policéntrico.

Reforzar la cooperación entre las ciudades y el campo.

Promover «clusters» transnacionales competitivos e innovadores.

Reforzar las redes tecnológicas transeuropeas.

Promover la gestión transeuropea de riesgos.

Proteger los ecosistemas y los recursos culturales.

3.7

Entre las acciones claves se mencionan las siguientes:

Acciones que promuevan políticas comunitarias más coherentes desde el punto de vista territorial.

Acciones que faciliten instrumentos europeos para la cohesión territorial.

Acciones que refuercen la cohesión territorial en los Estados miembros.

Actividades conjuntas de los ministros.

4.   Estrategia Territorial Europea (ETE)

4.1

La ETE es un marco de referencia común para los diferentes actores del desarrollo y ordenación del territorio (UE, estados, regiones y otros entes territoriales) que apoya la dimensión territorial de una Europa policéntrica y la necesaria territorialización de las políticas sectoriales de la UE. Es una iniciativa intergubernamental que fue adoptada en la reunión ministerial de Potsdam en 1999, y que no tiene carácter vinculante. En la práctica la ETE sólo ha sido aplicada en relación con la puesta en marcha del Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ESPON (4)/ORATE) e indirectamente a través de los tres programas INTERREG.

4.2

La ETE tiene los objetivos siguientes:

Definir a nivel de la UE principios generales de acción territorial con el fin de garantizar un desarrollo sostenible equilibrado del territorio europeo.

Contribuir a la cohesión económica y social que se asientan y toman forma concreta en el territorio.

Preservar las bases naturales de la vida y del patrimonio cultural.

Lograr una competitividad más equilibrada del territorio europeo.

4.3

Cuatro ámbitos principales interactúan entre sí y ejercen presiones importantes sobre el desarrollo territorial:

La evolución de las zonas urbanas. Más de las tres cuartas partes de la población europea viven en ciudades.

La evolución de las zonas rurales y de montaña que suponen cerca de las tres cuartas partes del territorio europeo.

Los trasportes y la distribución de las infraestructuras sobre el territorio.

La conservación del patrimonio natural y cultural.

4.4

A partir de los ámbitos anteriores, la ETE establece las orientaciones siguientes:

Un desarrollo espacial policéntrico.

El reforzamiento de la cooperación rural-urbana.

La paridad de acceso a infraestructuras de trasporte, telecomunicaciones y conocimiento.

Una gestión prudente del patrimonio natural y cultural.

4.5

Algunas acciones concretas previstas son:

Toma en cuenta de las orientaciones políticas de la ETE en la aplicación de los Fondos Estructurales y en la política de ordenación del territorio en cada Estado miembro.

Experimentación de la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en el marco de INTERREG.

Toma en cuenta del impacto territorial de otras políticas sectoriales como el transporte.

Reforzamiento de la cooperación europea en materia de políticas urbanas.

Puesta en marcha de ESPON/ORATE — Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo.

4.6   ESPON/ORATE — Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo

4.6.1

El Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ORATE) es un programa de investigación aplicada en el ámbito del desarrollo territorial y está financiado por INTERREG y los Estados miembros. Su objetivo es proporcionar a los responsables de la elaboración de las políticas nacionales y regionales de Europa datos sistemáticos y actualizados sobre las tendencias territoriales y el impacto de las políticas en las regiones y territorios europeos, datos que pueden contribuir de manera directa a la elaboración y aplicación de las políticas.

4.6.2

La totalidad de la investigación aplicada del programa ORATE afecta al territorio de 29 países europeos, incluidos los 27 Estados miembros de la UE más Noruega y Suiza.

4.6.3

Se tiene previsto aumentar el presupuesto de manera considerable: de los 7 millones de euros para el periodo 2000-2006, se pasa, en el nuevo Programa ORATE 2013 para el periodo 2007-2013, a 34 millones de euros que, sumados a las contribuciones nacionales, podría alcanzar los 45 millones de euros.

5.   Observaciones

5.1   Base jurídica y método comunitario

5.1.1

En todo lo relativo a las cuestiones que afectan al territorio, el valor añadido de un enfoque común europeo es imprescindible. La experiencia acumulada en las últimas décadas y la necesidad de tomar en cuenta la dimensión territorial de la integración europea requiere una progresiva «comunitarización» de las políticas que afectan al enfoque general del territorio europeo.

5.1.2

La Unión Europea desarrolla numerosas políticas comunitarias que actúan y tienen efectos sobre el territorio: la política de la competencia, las redes transeuropeas de transporte, telecomunicaciones y energía, la política de medio ambiente, la política agrícola, la política de investigación y desarrollo tecnológico, la política regional, las inversiones del BEI, etc. Sin embargo, la UE no dispone de un enfoque común que integre, evalúe y coordine las implicaciones de estas políticas sobre el territorio europeo.

5.1.3

Un enfoque común del territorio europeo necesita de objetivos y directrices comunes europeas. El valor añadido de estas directrices territoriales europeas es claro respecto a objetivos tales como: la protección del medio ambiente, un desarrollo urbano policéntrico y sostenible, las redes transeuropeas, la prevención, a través de planes europeos, de las catástrofes naturales, tecnológicas y del cambio climático.

5.1.4

El llamado «método comunitario» (5) es aquél en el que la Comisión, de propia iniciativa o por iniciativa de otras instancias comunitarias, elabora propuestas concretas para su eventual adopción por el Consejo de Ministros, y en su caso, en codecisión con el Parlamento Europeo.

5.1.5

Para algunas políticas, el Consejo ha puesto en marcha el llamado «método abierto de coordinación», que supone un procedimiento de actuación política menos intensa y precisa que el método comunitario. El CESE considera que para los asuntos de la Agenda Territorial el método abierto de coordinación puede ser útil como un paso previo al método comunitario. Se puede trabajar a través del método abierto de coordinación hasta la aprobación del Tratado Constitucional, que permitirá utilizar el método comunitario.

5.1.6

Pero como ha puesto de manifiesto la experiencia europea en otras políticas, este sistema solo es útil cuando la Comisión tiene un papel muy activo y se trabaja con unos objetivos y unas directrices muy precisas.

5.1.7

Con independencia de la solución que se dé al proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que incluye la cohesión territorial en el título de su sección III con el respaldo del CESE, los artículos siguientes del actual Tratado (TCE) en vigor deberían servir de base jurídica para elaborar un enfoque común para el territorio europeo, asumiendo que es una competencia de la Unión Europea:

El artículo 2 señala que la Comunidad tendrá por misión: «promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad».

El artículo 16 menciona la cohesión social y territorial en relación con los servicios de interés económico general.

El artículo 71 en el marco de una política común de transportes.

El artículo 158 señala que:«A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social».

El artículo 175.2.b. prevé que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas que afecten a la ordenación territorial.

5.2   Política regional

5.2.1

La política regional comunitaria es un instrumento clave para la cohesión económica y social, para la convergencia económica y, en general, para el proceso de integración europeo.

5.2.2

El CESE ha apoyado siempre dicha política, que persigue y logra la reducción de las disparidades entre regiones europeas.

5.2.3

Esta política regional, que es uno de los mayores éxitos entre las políticas comunitarias, debe continuar funcionando ante las nuevas disparidades que existen tras el proceso de ampliación.

5.2.4

Dicha política regional no es incompatible, sino todo lo contrario, con una política efectiva de cohesión territorial, como se propone en la Agenda Territorial, a desarrollar en el marco del nuevo periodo 2007-2013.

5.3   Ampliación

5.3.1

Las dos últimas ampliaciones crean nuevos desafíos para el territorio europeo que ha pasado desde 2004 de 15 a 27 Estados miembros, aumentando su población un 28 % (de 382 a 490 millones de habitantes) y su territorio un 34 % (de 3,2 a 4,3 millones de km2). Esta nueva dimensión y la diversificación de sus características territoriales hacen urgente una visión de conjunto de esa realidad territorial y geográfica y de sus posibles evoluciones.

5.3.2

Las dos últimas ampliaciones representan un desafío territorial importante que debe ser analizado en profundidad por la Comisión Europea.

5.3.3

El número de las regiones fronterizas internas y externas ha aumentado considerablemente. Las regiones fronterizas representan un desafío y una oportunidad concreta para que el proceso de integración se traduzca en realidades tangibles.

5.4   Territorio europeo

5.4.1

Los desafíos y riesgos que afectan al territorio europeo, se deben resolver desde un enfoque europeo. El valor añadido de una visión de conjunto del territorio europeo es indiscutible y dicha visión de conjunto debería ser reconocida como una necesidad estratégica clave.

5.4.2

Conviene señalar algunas características del territorio:

continuo: no conoce fronteras;

escaso: no es renovable;

diverso: no es homogéneo;

estable: no se improvisa;

vulnerable: no está exento de riesgos y catástrofes;

irreversible: no cambia de uso fácilmente.

El territorio, como estructura física y geográfica, es, por lo tanto, de una importancia estratégica fundamental. Las evaluaciones de impacto que realiza la Comisión deben incluir este enfoque territorial, para lo que es necesaria la colaboración de ORATE.

5.5   Sistema de gobernanza

5.5.1

La UE debe dotarse de un sistema adecuado de gobernanza, en el que los distintos niveles de gobernabilidad territorial estén debidamente equilibrados, pues sobre el territorio actúan los gobiernos locales, regionales, nacionales y de la UE. El principio de subsidiariedad debe ser respetado, pero asegurando la coherencia y el enfoque holístico, común y compartido.

5.5.2

También es necesario que la sociedad civil participe en los diferentes niveles a través de los procedimientos estructurados de diálogo social y de diálogo civil. En muchos Estados miembros y en muchas regiones europeas existen consejos económicos y sociales (u organismos afines) que deben ser movilizados para que, junto con los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, participen activamente en los sistemas de consulta y gobernanza de los asuntos territoriales.

6.   La Agenda Territorial: el estado y las perspectivas del territorio de la Unión Europea

6.1

La Agenda Territorial está basada en el documento «El estado y las perspectivas del territorio de la Unión Europea», que más que un documento de síntesis es un documento en el que las sucesivas presidencias semestrales han ido incorporando diferentes contribuciones. El documento hace una presentación en 197 parágrafos de todos los desafíos que afectan al territorio y en este sentido supone una guía muy útil a partir de la cual la Comisión debería proponer un plan de acción.

6.2

La Agenda Territorial debería integrar las estrategias territoriales de los Estados miembros, y tener en cuenta la dimensión territorial de las demás políticas comunitarias buscando complementariedades y sinergias para llegar a una síntesis europea a través de unas directrices sobre una estrategia territorial para la UE que se proponen en el punto 8.

6.3

La Agenda Territorial de la UE debe orientar su desarrollo con un enfoque de sostenibilidad económica, social y medioambiental.

7.   Objetivos para la Agenda Territorial

7.1   Cohesión territorial

7.1.1

La cohesión territorial persigue introducir un enfoque territorial europeo que enmarque y haga compatibles las estrategias territoriales formuladas e implementadas por los Estados miembros y por las regiones.

7.1.2

La cohesión territorial debe centrarse en aquellas cuestiones que afectan a la ordenación del territorio, en primer término, y a la planificación urbana y regional, en segundo término. Tal y como señaló la CEMAT (6) en 1994: «La ordenación del territorio es el instrumento idóneo para la implementación del desarrollo sostenible, en la escala territorial.»

7.1.3

Es necesario, en este sentido, trabajar en la clarificación conceptual, metodológica y lingüística de la ordenación del territorio. La ordenación del territorio es un enfoque interdisciplinario y constituye una prioridad transversal que afecta a diversos temas y sobre todo al medio ambiente, el transporte y comunicaciones, la vivienda y los asentamientos humanos e industriales etc.

7.2   Cohesión económica y social

7.2.1

En el marco de la estrategia de Lisboa, el CESE propone un desarrollo económico más equilibrado en el territorio europeo, para que todos los ciudadanos y todos los territorios se beneficien del desarrollo, incluyendo las regiones con desventajas naturales y estructurales permanentes (7).

7.2.2

El conjunto de las políticas europeas deben promover el objetivo de la cohesión social. El CESE propone que entre los objetivos de la Agenda Territorial se incluyan los de la cohesión social, porque el territorio es el lugar donde viven las personas, donde encuentran las oportunidades y padecen los problemas.

7.2.3

Un desarrollo policéntrico para las áreas urbanas y metropolitanas y una adecuada relación entre éstas y las áreas periféricas y las áreas rurales pueden favorecer un mayor equilibrio económico y social en Europa. La lucha contra la pobreza y la exclusión social, la integración de los inmigrantes (8), el impulso a las políticas de vivienda, la igualdad de oportunidades y el desarrollo de servicios públicos de calidad. deben ser también algunos de los objetivos fundamentales del enfoque territorial.

7.3   Cambio climático y riesgos naturales

7.3.1

Todos los informes más recientes sobre el cambio climático llaman la atención sobre la gravedad del problema. Está claro que el calentamiento del planeta es un hecho, no una opinión. Muchos de los efectos del cambio climático comienzan a plasmarse en el territorio. La ordenación del territorio debe asumir este nuevo desafío para tratar de paliar y corregir algunos de los efectos que el cambio climático provocará sobre el territorio.

7.3.2

Es necesario elaborar un plan europeo para hacer frente a los riesgos y catástrofes naturales. No se trata de hacer ciencia ficción. El reciente informe del economista Stern (9), encargado por el gobierno británico, da la medida de lo que el planeta se está jugando: se necesitaría invertir al menos un 1 % del PIB mundial en la lucha contra el cambio climático para evitar que los costes globales y los riesgos del mismo provoquen una caída del 5 % del PIB mundial, que puede llegar a un 20 % del PIB mundial si continúan creciendo, en la misma progresión que ahora, los efectos más nocivos del calentamiento.

7.3.3

El cambio climático puede afectar negativamente a la cohesión y la competitividad, a la calidad de vida y al desarrollo sostenible en un plazo más corto que el previsto hasta ahora, como confirma el reciente informe del grupo de expertos de la ONU sobre el cambio climático presentado en París el 2 de febrero 2007. El CESE propone que se tengan en cuenta los efectos del cambio climático en la ordenación del territorio.

7.3.4

Entre los riesgos que es preciso considerar se deben incluir los derivados de catástrofes tecnológicas (crisis radioactivas, químicas o bacteriológicas), producidas por accidentes o por ataques terroristas y prever eventuales desplazamientos masivos de la población.

7.4   Redes transeuropeas

7.4.1

La idea de las redes transeuropeas de transporte (RTE-T) aparece a finales de los años ochenta, vinculada al mercado único. Hablar de mercado único y de la libertad de circulación sólo tenía sentido si las diferentes redes nacionales y regionales de transporte estaban conectadas entre sí mediante un sistema europeo de infraestructuras modernas y eficaces.

7.4.2

Desde 1992 el Tratado dedica el Título XV (artículos 154, 155 y 156) a las redes transeuropeas. Quince años después el balance es decepcionante e incluso preocupante. Dificultades de financiación y falta de voluntad política explican en parte este pobre balance. El CESE lamenta el olvido y el abandono político con que los gobiernos han enterrado la Iniciativa de crecimiento (10) de 2003 que incluía la construcción de grandes redes transeuropeas. El CESE pregunta: ¿En qué medida la falta de una visión global del territorio europeo y de sus infraestructuras están en la base del pobre balance que ofrecen las redes transeuropeas de transportes, telecomunicaciones y energía?

7.4.3

El CESE quiere resaltar como uno de los objetivos fundamentales que todas las personas y todos los territorios deben disponer de una adecuada accesibilidad y conectividad a las redes de transporte. A través de una red paneuropea equilibrada y con unas buenas conexiones a la misma de las ciudades pequeñas, las áreas rurales y las regiones insulares.

7.4.4

En la actualidad Europa no dispone de una adecuada red para la energía (electricidad, petróleo y gas). Esta ausencia puede colapsar la actividad económica. Además supone una gran desigualdad de oportunidades para las regiones y territorios que en la actualidad no tienen acceso a estas redes.

7.4.5

Es imprescindible en la política europea de energía considerar el enfoque territorial, tanto desde el punto de vista de la protección de los recursos naturales como desde la cohesión social y territorial.

7.4.6

Igualmente para el desarrollo de la estrategia de Lisboa es necesario que todos los territorios y todos los ciudadanos tengan acceso a la sociedad de la información y a sus redes, a la circulación del conocimiento y a la formación. La Agenda Territorial de la UE debe considerar prioritariamente este enfoque.

7.5   Protección del medio natural

7.5.1

El objetivo de la protección del medio físico, de la conservación del medio natural y de la biodiversidad en Europa solo es posible con un enfoque político común sobre el territorio. Desde este punto de vista el valor añadido europeo es imprescindible.

7.5.2

La Agenda Territorial debe sentar las bases para una nueva política europea más eficaz de protección del medio natural y de conservación de la biodiversidad (11).

7.6   Patrimonio cultural

7.6.1

Europa dispone de un importantísimo patrimonio cultural que la UE debe proteger. Todas las regiones de Europa disponen de una gran diversidad cultural que es la base de la historia y de la identidad de los europeos.

7.6.2

La Agenda Territorial debe favorecer la conservación de este rico y diverso patrimonio cultural, que además se debe potenciar como factor endógeno de desarrollo económico y de cohesión social.

8.   Directrices para una estrategia territorial de la UE

8.1

Las directrices para una estrategia territorial de la UE deben buscar la máxima eficiencia económica, cohesión social y sostenibilidad medioambiental respetando el principio de subsidiariedad y de proporcionalidad.

8.2

Las directrices para una estrategia territorial sostenible para el territorio comunitario, sin interferir en las competencias de las políticas de ordenación del territorio de los Estados y regiones, son un marco de referencia para el territorio europeo que deben dar contenido y sentido a la cohesión territorial.

8.3

Las directrices para una estrategia territorial que persigan la cohesión económica, social y territorial deberían abordar de forma prioritaria:

Un enfoque europeo para las infraestructuras de transporte y comunicaciones que haga posible las Redes transeuropeas de transporte (RTE-T).

Un enfoque europeo para la política energética y, en particular, para las Redes transeuropeas de energía (RTE-E).

Un enfoque europeo para la protección y conservación del medio físico y natural, con especial atención a la biodiversidad natural y la riqueza cultural.

Un enfoque europeo para la lucha contra los efectos negativos del cambio climático y por una política común contra los riesgos y catástrofes potenciales sobre el territorio europeo.

Un enfoque policéntrico y sostenible de la planificación regional y urbana.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  http://www.bmvbs.de/territorial-agenda.

(2)  http://www.bmvbs.de/Anlage/original_978555/The-Territorial-State-and-Perspectives-of-the-European-Union-Document.pdf.

(3)  http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/g24401.htm. En español se denominó al principio Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT).

(4)  http://www.espon.eu.

(5)  MEMO/02/102 — http://europa.eu/rapid/searchAction.do.

(6)  Conferencia europea de los Ministros responsables de la Ordenación del Territorio del Consejo de Europa.

(7)  Dictamen del CESE «Cómo garantizar una mejor integración de las regiones con desventajas naturales y estructurales permanentes», DO C 221 de 8.09.2005, p. 141.

(8)  Dictamen del CESE «La inmigración en la UE y las políticas de integración: colaboración entre los gobiernos regionales y locales y las organizaciones de la sociedad civil», DO C 318 de 23.12.2006, p. 128.

(9)  Informe STERN — Sir Nicolas Stern — 30.12.2006 — «Stern Review executive summary» — New Economics Foundation.

(10)  Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas del 12 de diciembre 2003, puntos 2, 3, 4, y 5.

(11)  Dictamen del CESE sobre la «Comunicación de la Comisión — Detener la pérdida de biodiversidad para 2010 y más adelante — Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano» COM(2006) 216 final, CESE 205/2007.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/22


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión: Informe sobre la política de competencia 2005»

SEC(2006) 761 final

(2007/C 168/04)

El 15 de junio de 2006, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión: Informe sobre la política de competencia 2005».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 27 de marzo de 2007 (ponente: Sr. Garai).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 de 2007 (sesión del 26 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 115 votos a favor, 40 votos en contra y 12 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

Era imposible abarcar en este dictamen todas las actividades de la DG COMP (1). Sólo podían estudiarse someramente algunos casos seleccionados y no se han excluido las sentencias judiciales de casos de antitrust, fusiones y ayudas estatales, ya que para ello habría sido necesario un estudio exhaustivo de conductas de mercado detalladas y de cómo las autoridades las valoraron. No obstante, del Informe se deduce claramente que la actitud de la DG Competencia se caracteriza por la perseverancia a la hora de cumplir los procedimientos y el empeño en encontrar soluciones apropiadas y prácticas a los problemas surgidos. Si alguna crítica puede hacerse es que tal vez pudieran mencionarse algunos asuntos concretos en los que la importancia del sector, desde el punto de vista del cumplimiento de los requisitos de la competencia internacional recogidos en la Agenda de Lisboa y en la documentación anexa, no justificaba la atención que les prestó la Comisión. Para el CESE, los ejemplos son el documento de seguimiento del Informe de 2005 «Servicios profesionales — Prosecución de la reforma» y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «Avances de los Estados miembros en la revisión y eliminación de las restricciones de la competencia en el ámbito de los servicios profesionales». En opinión del Comité, la llamada de la Agenda de Lisboa a la liberación de los servicios es de aplicación esencialmente a los servicios de alcance internacional (infraestructuras, telecomunicaciones, transporte, etc.) y no se preocupa tanto por las profesiones liberales (arquitectos, abogados, médicos, ingenieros, contables y farmacéuticos). La mayoría de éstos son pequeños empresarios y su importancia es sobre todo local. En consonancia con el principio de subsidiariedad, la competencia corresponde a los Estados miembros (véase el caso Cipolla-Macrino, asuntos C-94/04 y C-202/04) (2). No puede negarse que son necesarias ciertas restricciones para garantizar una calidad profesional elevada, adquirir la experiencia precisa y justificar la confianza que se deposita en ellos, en línea con las expectativas de la sociedad. El Comité acoge con satisfacción los detallados estudios de los mercados de las distintas profesiones liberales en los Estados miembros, en los cuales se evalúan el alcance y la intensidad de las restricciones existentes. Al propio tiempo debe insistirse en que no sólo han de analizare los efectos económicos de la liberalización de las pautas de la competencia que se propone, sino también sus posibles repercusiones en la estructura de la sociedad. Ello no excluye los procedimientos antitrust de las autoridades nacionales responsables de la competencia, dirigidos principalmente contra los esfuerzos de las asociaciones profesionales para fijar los precios.

1.2

Se ha aconsejado al CESE que confíe más en la amplia experiencia y conocimientos profesionales de las organizaciones de la sociedad civil y de las organizaciones representadas en el Comité para el seguimiento de la actividad de la DG COMP. Incluso se ha sugerido que el Comité podría llevar a cabo ocasionalmente investigaciones con vistas a iniciar acciones para casos de antitrust y ayudas estatales. La DG Competencia de la Comisión podría ayudar aportando información periódica sobre sus objetivos políticos e incluso su actividad en la gestión de casos, con las debidas limitaciones de confidencialidad.

1.3

Podrían celebrarse reuniones asiduas entre representantes del CESE y el funcionario de enlace con los consumidores de la DG Competencia. El intercambio de información podría promover el diálogo actual con las organizaciones para la protección de los consumidores. Cuando la DG COMP resume las conclusiones de las investigaciones sectoriales (3) que afectan a la energía (gas y electricidad) y a los servicios financieros (banca minorista y seguros a las empresas), deberían comunicarse sus conclusiones a los representantes del CESE, para que las estudien y hagan sus observaciones (preferiblemente en un grupo de trabajo).

1.4

El CESE toma nota de la necesidad de resumir sus puntos de vista sobre el impacto de la política de competencia en los valores económicos y sociales que se recogen en el mandato del Comité. A tal fin, en un futuro inmediato deberían iniciarse trabajos encaminados a publicar un estudio para interpretar los conceptos de competencia y competitividad (incluido su contenido actual) siguiendo el espíritu de la Agenda de Lisboa y valorar su probable impacto social en los Estados miembros.

1.5

Cuando la DG COMP inició el debate sobre la aplicación del artículo 82 del Tratado CE (abuso de posición dominante), publicó un documento sobre la conducta excluyente, dañina para los competidores y para la propia competencia. Este documento ha sido ampliamente debatido. La Comisión ha prometido hacer un seguimiento estudiando la explotación abusiva de posición dominante, que es una cuestión aún más delicada desde el punto de vista de los consumidores y de los proveedores (PYME) de las empresas con una posición dominante. El Comité opina que la Comisión debería preparar el documento sobre conductas explotadoras según el artículo 82 del Tratado CE. Tal documento podría servir de base para los debates y, una vez determinadas suficientes características comunes de ambos tipos de conducta abusiva (la de exclusión y la explotadora), podrían establecerse directrices unificadas que incluyan las conclusiones sobre la interpretación de las normas sobre abuso de posición dominante.

2.   Introducción

2.1

El libre mercado no siempre conduce al mejor resultado posible. Las distorsiones de la competencia afectan a los trabajadores y consumidores, así como a las empresas y a la economía en general. La legislación sobre competencia es un instrumento con el que los gobiernos establecen e imponen una conducta justa en los mercados a través de unas normas de procedimiento básicas del Derecho administrativo.

2.2

Al presentar el CESE su Dictamen sobre el informe, merece la pena señalar que los modernos Estados democráticos orientados a la economía de mercado poseen dos conjuntos principales de instrumentos para influir en la economía:

la política industrial, que supone influir en los agentes del mercado mediante exenciones fiscales, subvenciones y otras formas de ayuda, y que equivale a una intervención directa en la economía;

la política de competencia en sentido estricto, que no sólo define los tipos de prácticas que se consideran indeseables, sino que, para garantizar la igualdad de condiciones en la competencia, también permite acceder a acciones legales, incluido el cumplimiento obligado, que supone sanciones.

2.2.1

La DG Competencia tiene la posibilidad de utilizar ambas políticas: la aplicación de los artículos 81, 82 y 86 (4) del Tratado CE representa las actividades típicas de las autoridades responsables de la competencia.

2.3

Otra consideración importante es que en general se admite que la competencia leal, sin distorsiones y clara entre los agentes del mercado es probablemente para los consumidores la mejor garantía de que la calidad y variedad de los productos responderá a sus expectativas. No obstante, no debe olvidarse que muchas otras circunstancias influyen en el denominado beneficio para los consumidores: la situación general de la sociedad, unos factores materiales y morales favorables o desventajosos, etc. El Comité Económico y Social Europeo (en lo sucesivo «el CESE» o «el Comité») desea situar el informe de la DG Competencia en un contexto general y estudiarlo desde la perspectiva de los valores del Comité que se recogen en su mandato.

3.   Aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado CE

3.1

Cuando la Comisión Europea ejerce sus facultades para obligar al cumplimiento de la ley mediante la aplicación de las disposiciones antitrust (sobre conductas contrarias a la competencia) de los artículos 81 y 82 del Tratado de Roma, tales facultades se dirigen hacia las empresas de los Estados miembros (5). Por tanto, las acciones de la Comisión pueden compararse con el ejercicio de una competencia cuasi judicial, puesto que juzga la conducta de las empresas en el mercado a posteriori, de conformidad con la legislación sobre competencia. Esta actividad, que corresponde a la Dirección General de Competencia de la Comisión (DG COMP) desde principios de la década de 1960, se refleja en las decisiones de la Comisión, que, junto con las sentencias del Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (a través de los recursos) ha desarrollado a lo largo de cuarenta y cinco años un sistema legal de precedentes. La jurisprudencia acumulada de esta forma, juzgando distintas situaciones de mercado, es uno de los más valiosos logros del acervo comunitario.

3.2

Del Informe de 2005 se desprende claramente que la DG COMP es muy consciente de todas las facetas destacadas de la competencia económica dentro y fuera de la UE, así como de su papel a la hora de garantizar su protección legal. Tanto más cuanto que la exhaustiva jurisprudencia de la UE pueden aplicarla igualmente los tribunales y las autoridades nacionales responsables de la competencia, de tal modo que estas normas van conformando continuamente las prácticas legales nacionales y europeas.

Por lo que se refiere a 2005, el CESE desea comentar las siguientes iniciativas, propuestas y medidas:

3.2.1

Reglamento sobre el acceso a los expedientes de la Comisión Europea en asuntos de antitrust y de fusiones: ésta ha sido siempre una cuestión delicada en cuanto a los procedimientos. La Comisión perfecciona continuamente sus detalles. La Comisión considera importante garantizar que las empresas interesadas en los procedimientos antitrust o de fusión tengan acceso a los expedientes, tanto en papel como en formato electrónico. El nuevo Reglamento sustituye a un texto anterior aprobado en 1997.

3.2.2

Petición a los posibles denunciantes de que faciliten información que contribuya a la aplicación efectiva de las normas sobre competencia: resulta llamativo que esta petición se publique en el Informe objeto de revisión. Destaca las dificultades que tienen las autoridades responsables de la competencia para controlar los mercados y pide a las organizaciones de la sociedad civil y a las asociaciones profesionales que participen en el inicio y realización de las investigaciones (por ejemplo, recogiendo pruebas) sobre infracciones graves de la legislación sobre competencia.

3.2.3

Documento de reflexión sobre la aplicación del artículo 82 del Tratado CE (abuso de posición dominante): el objetivo de la DG COMP era generar un debate entre especialistas sobre la conducta contraria a la competencia y excluyente de las empresas con un poder en el mercado suficiente para influir en la conducta de sus competidores y conseguir sobre ellos ventajas unilaterales. Se aportaron más de cien contribuciones al documento de reflexión (que sirve de base para futuras directrices). En la mayoría de dichas contribuciones se subraya la necesidad de un análisis económico del mercado en cuestión y de sus agentes. No es posible negar la verdad de estas observaciones, aunque muchas contribuciones destacan la importancia de reconocer el principio de no obstaculizar a las empresas eficientes cuando aplican sus estrategias de mercado. Por tanto, esta teoría ahora de moda, en lugar de condenar estrictamente la conducta no equitativa, defiende una mayor indulgencia («regla del sentido común») hacia las estrategias empresariales eficaces, aunque belicosas. Sin embargo, según la jurisprudencia europea (6), estas ideas no concuerdan con la intolerancia hacia la conducta de mercado no equitativa que pretende eliminar a los competidores no deseados, intolerancia que es la postura predominante en Europa (7). No cabe duda de que marcar la línea divisoria que no deben traspasar los agentes decisivos del mercado es un problema fundamental para las políticas de competencia. Dado su papel en la defensa de los intereses de la sociedad civil (PYME (8), trabajadores, consumidores, etc.), el CESE espera con inquietud el resultado del debate.

3.2.4

Las directrices de evaluación de impacto prevén la revisión de todas las iniciativas legislativas y políticas incluidas en el Programa anual de trabajo de la Comisión Europea desde el punto de vista de las probables repercusiones positivas o negativas sobre la competencia: el objetivo es evitar «unas restricciones innecesarias o desproporcionadas de la competencia» ya en la fase legislativa en la UE. Los esfuerzos por cuantificar los probables efectos en los mercados (¿cuáles?) son una prueba de hasta qué punto ha arraigado en el enfoque de la Comisión la idea de una competencia «vigorosa» o «perfecta» (es decir, leal y sin distorsiones). El CESE considera que la «competencia» debe entenderse en un sentido mucho más amplio y que, especialmente en el caso de los consumidores, los trabajadores y las pequeñas y medianas empresas, los intereses a largo plazo podrían diferir considerablemente de los inmediatos de garantizar las condiciones que permitan una competencia «perfecta» (9).

3.2.5

Libro Verde — Reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia. El reciente dictamen del CESE sobre el Libro Verde, de 26 de octubre de 2006, valoraba positivamente los esfuerzos de la Comisión en este ámbito. La publicación del Libro Verde de la Comisión Europea sobre reparación de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia ha sido bien acogida y ha abierto un amplio debate sobre la necesidad de facilitar a los perjudicados por prácticas contrarias a la competencia que reclamen daños y perjuicios. En su dictamen de 26 de octubre de 2006 (INT/306), el CESE afirma, entre otras cosas, que el objetivo es garantizar la protección efectiva de todos los que participan en el mercado único europeo. Dada la libre circulación de bienes, ha de existir en todos los países cierto grado de uniformidad en cuanto a los derechos y obligaciones contractuales. Por lo que se refiere a las transacciones transfronterizas, debe trabajarse para alcanzar un determinado grado de armonización entre las distintas legislaciones nacionales.

3.2.5.1

En segundo lugar, debe tenerse presente la existencia de las autoridades responsables de la competencia, tanto europeas como nacionales, cuya misión consiste en determinar cuáles son las prácticas prohibidas y establecer las sanciones económicas que pudieran imponerse a las empresas que incumplan las normas.

3.2.6

Inicio de investigaciones en los sectores del gas y la electricidad recientemente liberalizados: sin duda tales investigaciones contribuirán a aclarar la situación real en estos sectores de gran importancia y diversidad, en los que durante mucho tiempo se ha considerado que la liberalización es una panacea. Ha llegado el momento de que los mercados locales, nacionales e internacionales se sometan a un escrutinio imparcial que arroje luz sobre numerosas situaciones de monopolio perjudiciales para los consumidores, los trabajadores y las empresas.

3.2.7

Comunicaciones electrónicas: existe una insatisfacción creciente con los mercados europeos de comunicaciones electrónicas, cada vez más integrados. Los precios mayoristas (entre operadores) de los operadores de redes móviles para servicios de itinerancia internacional son excesivamente elevados. Por este motivo la DG COMP ha puesto en marcha investigaciones a través de la presentación de pliegos de cargos a las empresas operadoras. La conclusión provisional de la investigación fue que dos de las tres empresas alemanas principales estaban abusando de su posición dominante y cobrando «precios no equitativos y excesivos».

3.2.7.1

El CESE desea aprovechar esta oportunidad para afirmar sin ambages que el concepto y la expresión «precios excesivos» han ido deslizándose progresivamente en la interpretación del artículo 82 del Tratado CE (10), mientras que en la redacción del Tratado sólo se dice «imponer precios no equitativos», en otras palabras, precios injustos o injustificados. La razón por la cual la Comisión Europea ha rechazado hasta el momento investigar y actuar contra la conducta de mercado por la que las empresas dominantes aplican unas subidas de precios abusivas es su renuencia a definir qué son precios «adecuados» o «inadecuados» (11) (especialmente cuando se trata de servicios que se suministran en distintos países). Sin embargo, los operadores de telefonía móvil reciben una demanda de servicios internacionales (itinerancia) mayor y las actitudes de los clientes son cada vez más sensibles a los costes. Consideran, con razón, que incluso un ligero aumento de precio podría ser «no equitativo», sin por ello ser de hecho «excesivo». El CESE espera con interés las conclusiones y decisiones de la Comisión en éste y otros casos similares.

3.2.8

Decisión de multar a la empresa AstraZeneca por hacer un uso ilegal del sistema normativo: la Comisión adoptó un nuevo enfoque en la interpretación del artículo 82 del Tratado CE al multar a AstraZeneca AB y AstraZeneca Plc (AZ) con 60 millones de euros por incumplimiento del artículo mencionado, así como del artículo 54 del Tratado, por el que se establece el Espacio Económico Europeo. El abuso cometido consistió en que las empresas fusionadas –para conservar la protección de los derechos de propiedad intelectual que les permitía mantener un precio elevado para sus productos en muchos mercados– iniciaron unos procedimientos oficiales basados en un Reglamento del Consejo para obtener un certificado complementario de protección para la patente de Losec, su producto contra la úlcera. El abuso implicaba proporcionar información engañosa a las correspondientes autoridades y organismos responsables, con el resultado de una ampliación de la patente. En consecuencia, se consideró que la patente de Losec no había vencido y Losec no pasó a ser un medicamento genérico, de forma que las empresas más pequeñas capaces de comercializar este producto contra la úlcera no podían fabricarlo a un precio mucho menor que el de las empresas de AstraZeneca. Por tanto, el efecto de posponer la expiración de la patente perjudicó indirectamente a los consumidores.

3.2.8.1

La novedad de este procedimiento antitrust era que, en su decisión, la Comisión determinó que aun cuando los competidores pudieran recurrir el procedimiento de ampliación de la patente, ello no excluía la aplicación del artículo 82 del Tratado CE. Las empresas de AstraZeneca se encontraban en una posición dominante en los mercados europeos (y no europeos) en cuestión, y el abuso se había cometido con procedimientos iniciados de forma fraudulenta.

3.2.8.2

El CESE desea aprovechar esta ocasión para señalar que este tipo de conducta de mercado responde más bien a la categoría de prácticas desleales de mercado (12), que aún no se incluyen en el mandato de la DG Competencia. En esta ocasión concreta, el abuso se cometió desde una posición dominante, pero en muchos otros casos las empresas realizan acciones similares independientemente de su poder en el mercado y quedan impunes. Pensando en términos de mercados europeos integrados, también es preciso lograr una mejor protección para los consumidores y los competidores, que habitualmente son PYME. La decisión de la Comisión en el caso AstraZeneca habla de avances probables en esta dirección.

3.2.9

Decisión referente al administrador supervisor en el caso Microsoft: este conocido caso ha tenido repercusiones significativas para las empresas estadounidenses, que han aprendido que el sistema legal europeo, actúa como guardián, incluso ante poderosos agentes que no pertenecen al mercado de la UE. La última decisión demuestra hasta qué punto es flexible la Comisión Europea a la hora de buscar y diseñar soluciones aceptables para ambas partes y que permitan a las empresas que hayan incumplido la normativa de la Comunidad volver a las condiciones normales de competencia. De hecho, el nombramiento de un administrador (13) que supervisara que este gigante de la TI cumplía lo impuesto por la Decisión es un instrumento tomado de la práctica de control de las fusiones y refleja las buenas intenciones de la DG COMP en lo que respecta a la cooperación para resolver conflictos.

3.2.10

Inicio de investigaciones sectoriales de los servicios financieros: el Comité respalda las investigaciones puestas en marcha en el ámbito de las tarjetas de pago y los servicios de la banca minorista (cuentas corrientes e instrumentos para la financiación de PYME), así como de un caso especial en los seguros a las empresas (véase el punto 3.2.10.2).

3.2.10.1

Por lo que se refiere a los servicios bancarios arriba señalados, la competencia parece enfrentarse a unas barreras de entrada, falta de elección real y, posiblemente, la existencia de posiciones dominantes.

3.2.10.2

En cuanto a los seguros a empresas, la investigación sectorial «examinará en particular el grado de cooperación entre aseguradores y asociaciones de seguros en ámbitos tales como las condiciones de las pólizas normales (14). Aunque en muchos casos esta cooperación puede generar eficiencia, las formas de cooperación potencialmente falseadoras pueden limitar la capacidad de la demanda de negociar los términos de la cobertura y pueden también restringir la competencia y la innovación en el mercado».

3.2.11

Propuesta de la Comisión sobre las obligaciones de servicio público y contratos en el transporte de pasajeros por ferrocarril, carretera y vías navegables: la propuesta revisada sobre las obligaciones de servicio público y contratos en el transporte de pasajeros puede promover la participación de las PYME de estos ámbitos, situándolas así en mejor posición para intervenir en el transporte local.

3.2.12

Creación de la Dirección especializada en la lucha contra los cárteles: el CESE respalda plenamente los avances logrados en la resolución profesional de los casos de cárteles.

3.2.13

Desde el 1 de mayo de 2004 los Reglamentos 1/2003 y 773/2004 sobre procedimientos antitrust han introducido un nuevo sistema para identificar las posibles actuaciones contra la competencia y los efectos de los acuerdos concluidos por los agentes del mercado. Las notificaciones para conocer la posición preliminar de las autoridades responsables de la competencia en cuanto a la posible naturaleza contraria a la competencia de la empresa en participación prevista y los acuerdos de cooperación (horizontal y vertical) ya no pueden dirigirse a la Comisión Europea ni a las autoridades correspondientes de los Estados miembros. Esto significa que, en vez de una exención individual, en forma de «carta de garantía» o «certificación negativa» emitidas por la DG COMP antes del 1 de mayo de 2004, son las propias empresas las que deben supervisar escrupulosamente todos los aspectos del acuerdo previsto para verificar que cumple alguna de las condiciones (o todas) del artículo 81(3) del Tratado CE (15) en cuanto a los efectos beneficiosos en los mercados correspondientes. Una de las condiciones es que si se concluye un acuerdo de estas características (especialmente empresa en participación) en un determinado mercado y ello produce beneficios a los participantes, una parte ha de llegar a los consumidores.

3.2.13.1

El CESE desea insistir en que el incumplimiento de la condición recogida en la última frase del punto anterior no debe ser motivo para considerar una determinada conducta contraria a la competencia. Al evaluar aquellos acuerdos que infrinjan el artículo 81 (1), la Comisión debería matizar toda prueba que demuestre que se pretendía una conducta perjudicial para los consumidores, como circunstancia agravante.

4.   Control de las operaciones de concentración entre empresas

4.1

Una de las funciones destacadas de la Comisión es examinar la previsible estructura de los mercados y el predominio de fusiones efectuadas por empresas que buscan concentrar sus capacidades de desarrollo, fabricación y mercado a fin de consolidar su poder en el mercado y mejorar su posición. No sólo las fusiones de empresas, sino incluso las empresas en participación pueden considerarse concentraciones si los poderes ejecutivos están centrados en una única estructura de dirección unificada y si los distintos participantes actúan como un único agente del mercado en cuestión. Entre las ventajas de las concentraciones figuran aumentar la eficiencia, agilizar el desarrollo de productos, reducir costes y lograr sinergias en la gestión. Sin embargo, desde el punto de vista de la política de competencia, las concentraciones pueden resultar desfavorables, porque al aglutinar los poderes del mercado se crean a menudo posiciones dominantes, lo cual, a su vez, supone un elevado riesgo de abusos. A veces las fusiones pueden tener repercusiones negativas. Diversos estudios han demostrado que no siempre fomentan la eficacia o el empleo. A largo plazo, los beneficios y el valor de una empresa pueden verse incluso perjudicados. Las fusiones también producen la pérdida de muchos puestos de trabajo. Por tanto, al evaluar las fusiones también es importante valorar los aspectos del empleo y de la política social (los puestos de trabajo). La mejor forma de valorar si los efectos de una concentración podrían distorsionar la competencia es comprobar distintos aspectos de la fusión proyectada respecto de las condiciones que se especifican en el artículo 81.3 del Tratado CE (véase la nota a pie de página número 12). Si la estructura de mercado y el poder en el mercado de las empresas afectadas por la fusión cumplen las condiciones establecidas en dicho artículo, se considera que la concentración es aceptable. Existe una relación importante con el control de las concentraciones (que es esencialmente un instrumento de la política industrial) y las normas de defensa de la competencia, que ayudan a las autoridades a aplicar la política de competencia en su sentido más estricto.

4.1.1

Cuando superan determinados límites máximos de ventas en la UE y en el mundo, las empresas deben notificar a la Comisión Europea su intención inequívoca de aglutinar poder de mercado (concentraciones), y la DG Competencia llevará a cabo los procedimientos de la Fase I y, ocasionalmente, de la Fase II. La obligación de notificar a la Comisión no depende de la fuerza en el mercado: lo que la Comisión tiene en cuenta es si la concentración reduciría la competencia de forma significativa, por ejemplo creando o reforzando una posición dominante.

4.2

Uno de los principales objetivos (o resultados esperados) del control de las operaciones de concentración es promover la competitividad internacional de los fabricantes y distribuidores europeos (16). El problema inherente de las prácticas de la UE es que las empresas consiguen una posición de mercado tan sólida a través de las fusiones que pueden verse tentadas a restringir la competencia en el mercado común. La Comisión ha hecho grandes esfuerzos para compensar tal riesgo imponiendo distintas condiciones para la certificación (es decir, «soluciones»), recomendando desinversiones, la venta de derechos de propiedad intelectual, el abandono de la distribución en algunos países, etc. En todo caso, el estudio de las impresionantes estadísticas de fusiones lleva a la conclusión de que no es posible deducir si:

todas o la mayoría de las concentraciones que efectivamente se producen y que sobrepasan las cifras límite han sido notificadas por las empresas;

la DG Competencia puede demostrar si las empresas que han llevado a cabo concentraciones aprobadas en los últimos años han abusado o no de su mayor poder en el mercado.

4.3

En octubre de 2005, la DG Competencia publicó un Estudio sobre la política de soluciones en casos de concentraciones en el que se detallan los compromisos señalados a las empresas como requisitos previos para la certificación, a fin de aliviar los posibles efectos contrarios a la competencia, junto con detalladas evaluaciones ex post de dichos compromisos. En más del 40 % de los casos aprobados se han presentado cuestiones graves sin resolver (transferencia incompleta de las empresas objeto de desinversión, delimitación incorrecta de los activos, etc.). Esto puede servir de recordatorio de la necesidad de evaluar toda posible conducta contraria a la competencia que infringe el artículo 82 (CE) a la luz del aumento de poder de mercado de las partes interesadas derivado de las fusiones certificadas.

5.   Ayudas estatales

5.1

Una de las principales tareas de la DG Competencia es supervisar la actividad de los Estados miembros: qué empresas reciben ayuda financiera y sobre qué base. Dado que la Unión Europea pretende garantizar la igualdad de condiciones a todas las empresas presentes en el mercado común, la idea de «ayudas estatales» se ha definido cuidadosamente y en todos los casos se ha interpretado en relación con las políticas industriales de los gobiernos. El escrutinio no se limita a las intervenciones financieras directas, sino que se extiende también a las exenciones fiscales y a cualquier otro tipo de beneficio otorgado a las empresas de forma selectiva. La Comisión Europea puede considerarlos inaceptables si distorsionan la competencia.

5.2

En 2005, la DG Competencia intentó alcanzar una mejor comprensión de los objetivos de las ayudas estatales en los Estados miembros y de las normas que se aplican para asignarlas. El propósito de esta iniciativa era contribuir al éxito de la agenda de Lisboa utilizando las ayudas para fomentar la competitividad de la economía de la UE en conjunto. Con vistas a mejorar la coordinación entre las partes interesadas (es decir, los organismos estatales, las empresas y sus asociaciones), así como para dirigir los fondos públicos hacia sectores en los que pudieran utilizarse con eficacia, puso en marcha un Plan de acción de ayudas estatales (17). Los principios rectores del Plan no anulan las prácticas existentes, sino que pretenden contribuir a establecer unas mejores prácticas a las que los Estados miembros puedan adaptarse. Siguen algunas observaciones:

5.2.1

Los ejemplos «buenos y malos» que presenta el informe reflejan la diversidad de razones por las que pueden conseguirse las ayudas. El CESE, por supuesto, respalda plenamente el objetivo de que «los fondos públicos se empleen de manera eficaz y en beneficio de los ciudadanos de la UE para mejorar la eficiencia económica, generar mayor crecimiento y empleo sostenible, garantizar la cohesión social y regional y mejorar los servicios de interés económico general, el desarrollo sostenible y la diversidad cultural»  (18). Sin embargo, teniendo en cuenta las malas condiciones debidas a unas infraestructuras insuficientemente desarrolladas y un entorno empresarial desfavorable para las pequeñas y medianas empresas, así como otras desventajas, especialmente en los nuevos Estados miembros, el CESE no puede apoyar el objetivo de que se otorguen menos ayudas estatales.

5.2.2

Parece que crear unas condiciones financieramente favorables para las empresas convencionales en crisis ampliando las ayudas a fin de rescatarlas o reestructurarlas sigue siendo una cuestión de importancia en varios Estados miembros. Desde el punto de vista del empleo, el CESE no puede criticarlo, aunque ha habido varios casos en los que la Comisión ha expresado sus dudas en cuanto a la viabilidad de las ayudas que sirven para devolver una posición económica equilibrada a las empresas rescatadas.

5.2.3

Según un paquete de medidas legales presentado en el mes de julio y coordinado con el Plan de acción de ayudas estatales, «las empresas puedan recibir ayudas públicas que cubran todos los costes en que incurran, incluido un beneficio razonable, cuando realicen tareas de servicio público, tal y como las autoridades públicas las hayan definido y se las hayan encomendado». Como ayuda a las empresas (probablemente PYME localmente importantes) para que superen las dificultades financieras, tales posibilidades podrían ser buenos ejemplos del uso eficaz del dinero público en beneficio de los ciudadanos y las empresas de la UE.

6.   Funcionamiento de la Red Europea de Competencia (REC)

6.1

2005 fue el primer año completo en el que fueron operativos los cambios en los procedimientos antitrust introducidos por el Reglamento del Consejo 1/2003, lo cual significa lo siguiente:

si el comercio entre Estados miembros se ve afectado, el Derecho sustantivo en defensa de la competencia aplicable directamente a las empresas (artículos 81 y 82), junto con la jurisprudencia, deberá ser aplicado por las autoridades y los tribunales responsables de la competencia en los Estados miembros;

al mismo tiempo, la Comisión ha procurado establecer contactos estrechos y continuos con las distintas autoridades nacionales responsables de la competencia y las ha animado también a mantenerlos entre sí, a fin de garantizar la existencia de un foro apropiado para las cuestiones generales de política y de instrumentos adecuados para respaldar la cooperación en la resolución de casos reales.

6.2

Del Informe que se examina en el presente Dictamen se deduce claramente que la participación de los tribunales nacionales en la aplicación de la legislación europea sobre competencia es escasa, y no hay perspectivas de que estos problemas vayan a solucionarse en el futuro inmediato. Una de las razones principales puede ser que la jurisdicción de primera instancia en la legislación sobre competencia varía de un país a otro. Otra razón es que hasta el momento sólo se ha dispuesto de legislación nacional sobre competencia, mientras que, a pesar de que la armonización legislativa ha influido mucho en el sistema legal de los Estados miembros, en muchos sigue habiendo diferencias entre la legislación comunitaria y la nacional. Por primera vez parece que incluso las partes litigantes son reacias a emprender acciones ante los tribunales nacionales (19).

6.3

Una razón oculta es que la jurisprudencia europea, que de hecho es una fuente real de legislación sobre competencia, no es fácilmente accesible para los jueces de los Estados miembros. Por lo que se refiere al Derecho procesal, se dispone de resúmenes concisos de diversas situaciones procesales y referencias a los precedentes, pero hasta la fecha ni la Comisión ni el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas han redactado manuales similares para el Derecho sustantivo  (20). El primer paso hacia una aplicación más amplia en los Estados miembros de los artículos antitrust en vigor debería ser compilar los casos tipo más importantes (y más frecuentemente citados) junto con explicaciones de conceptos y definiciones en un manual que se completaría con las sentencias y conclusiones de los Tribunales de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tal compilación debería traducirse, por supuesto, a todas las lenguas nacionales y actualizarse periódicamente. El Comité está convencido de que si no se editan y publican compilaciones de la jurisprudencia en todas las lenguas que se utilizan en los Estados miembros y no se organizan cursos de formación en legislación comunitaria sobre competencia dirigidos a todos los jueces, abogados y expertos nacionales interesados, no se afianzará la correcta aplicación de las normas sobre competencia de la UE en los Estados miembros.

6.4

En cuanto a la creación de una red de comunicación y cooperación con las autoridades nacionales responsables de la competencia, la Comisión (y en particular la DG COMP) ha conseguido afianzar la Red Europea de Competencia (REC) en un plazo relativamente breve. Los foros y grupos de trabajo que se describen en el Informe son eslabones eficaces de la cadena de un sistema de cooperación bien establecido en el que las autoridades nacionales responsables de la competencia a menudo mantienen contactos directos entre sí (incluso entre quienes tramitan los casos) sin necesidad de que Bruselas actúe como intermediario. Puede afirmarse que la integración no ha sido tan profunda en ninguna otra parte de la organización oficial de la UE.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Merece la pena mencionar la actividad internacional de la DG COMP en este contexto, ya que en muchos ámbitos y asuntos constituye una «diplomacia de la economía aplicada» en representación de la UE.

(2)  DO C 94, 17.4.2004. DO C 179, 10.7.2004.

(3)  Véanse el punto 35 de la página 23 y el punto 115 de la página 42 del Informe.

(4)  La Comisión aplica el artículo 86 (Tratado CE) a los Estados miembros, no a las empresas.

(5)  No es necesario para ello que la empresa esté establecida en el territorio del Estado miembro. Una de las principales ventajas de la legislación europea en materia de competencia es que permite aplicar sanciones basándose simplemente en efectos de acuerdos o comportamientos que restrinjan la competencia.

(6)  Punto 341 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (sala tercera) de 28 de febrero de 2002 — Compagnie générale maritime y otros contra la Comisión de las Comunidades Europeas, ECR 2002 PII_01011.

(7)  Véase el asunto AKZO, 31.12.1985, DO L 374/1, párrafos 74-79.

(8)  Las PYME resultan con mucha frecuencia víctimas de maniobras desmedidas de las empresas que poseen la supremacía en los mercados.

(9)  Véase el Dictamen del Zentralverband Gewerblicher Verbundgruppen F.V. Berlin: «Stellungnahme zum Diskussionspapier der Kommission zur Anwendung von Art 82 EG auf Behinderungsmissbraeuche» (Dictamen sobre el Documento de reflexión de la Comisión sobre la aplicación del artículo 82 del Tratado CE relativo a los efectos del abuso de posición dominante), 21.3.2006.

(10)  Véase el artículo 82 TCE.

(11)  Véase «Commission Practice concerning excessive pricing in Telecommunications», Competition Policy Newsletter, p. 36, no 2, junio de 1998.

(12)  Directiva 2005/29/CE, de 11 de mayo de 2005, sobre prácticas comerciales desleales entre empresas y consumidores, considerando 8.

(13)  Con el pleno acuerdo de Microsoft en cuanto a la elección del administrador. La empresa incluso abonó los costes.

(14)  http://www.europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/sector_inquiries/financial_services/decision_insurance_en.pdf.

(15)  §81. (3) No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a:

cualquier acuerdo o categoría de acuerdos entre empresas,

cualquier decisión o categoría de decisiones de asociaciones de empresas,

cualquier práctica concertada o categoría de prácticas concertadas, que contribuyan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico, y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante, y sin que:

a)

impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para alcanzar tales objetivos;

b)

ofrezcan a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos de que se trate.

(16)  El primer objetivo del control de las operaciones de concentración es garantizar que no afecten de forma significativa a la competencia en grandes sectores del mercado común. Por ejemplo, según la legislación europea sobre competencia, una mayor competitividad de una empresa determinada en los mercados globales no es admisible como argumento para autorizar una concentración que distorsionaría la competencia en la UE.

(17)  http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/others/action_plan/.

(18)  SEC(2006) 761 final.

(19)  Si las empresas litigantes están inscritas en varios Estados miembros y han desarrollado su actividad de mercado en distintos países, habría que preguntarse incluso en qué país están los tribunales competentes.

(20)  Destacados bufetes de abogados ya han elaborado textos equivalentes, pero, lógicamente, son para su uso particular.


ANEXO

al Dictamen del Comité Económico y Social Europeo

Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Punto 3.2.10.1

Suprímase.

«3.2.10.1

Por lo que se refiere a los servicios bancarios arriba señalados, la competencia parece enfrentarse a unas barreras de entrada, falta de elección real y, posiblemente, la existencia de posiciones dominantes.»

Exposición de motivos del Sr. SARTORIUS

El punto no es claro pues no se entiende a qué barreras se refiere, ni a qué elecciones reales, ni a qué posiciones dominantes. Esto puede crear confusión a menos que se explique detalladamente, sin generalizar.

El sector bancario europeo es, sin duda, uno de los sectores más competitivos de la economía europea. Esta competencia beneficia a los consumidores y al sector.

Si se refiere a los obstáculos para lograr una mayor integración intraeuropea del sector en la banca al por menor (retail banking), los principales obstáculos radican en la falta de armonización de las reglamentaciones referentes a la protección del consumidor y a los regímenes impositivos. Se debe poner énfasis en dicha armonización. Un paso importante va a ser la puesta en marcha de la SEPA (Single Euro Payments Area) que va a cambiar profundamente el tema de las tarjetas de crédito y los pagos transfronterizos.

Exposición de motivos del Sr. PATER

Los motivos por los que se propone suprimir este punto son los siguientes:

El texto es impreciso y, por consiguiente, puede dar la impresión de que el Comité cuestiona las barreras naturales al acceso al mercado de los servicios bancarios cuyo objetivo es garantizar un nivel adecuado de seguridad,

No está claro qué quiere decir la observación sobre la falta de elección real, ya que el mercado de servicios bancarios es uno de los sectores más competitivos de la economía europea,

Si existiesen casos de abuso de posición dominante (perjudiciales para los clientes) está claro que la DG COMP, elogiada más de 20 veces en este dictamen, adoptaría inmediatamente las medidas necesarias para contrarrestar los efectos negativos,

Este punto se sitúa en tal medida fuera del hilo conductor del dictamen que su supresión, en vez de complicar su comprensión, contribuirá a hacer que el texto sea en su conjunto más compacto y claro.

Exposición de motivos del Sr. BURANI

La afirmación de que en materia de servicios bancarios la competencia está debilitada no responde a la realidad de los hechos, como puede verificarse fácilmente. No se especifican cuáles ni de qué tipo son las barreras de entrada, que no existen en todos los casos (y si existieran, debería indicarse). En lo que respecta a la «libertad de elección», existen miles de bancos en todo el territorio de la Unión que se hacen una competencia despiadada, tanto en materia de calidad de servicios como de tarifas. En lo que a las «posiciones dominantes» se refiere, el consumidor tiene siempre la libertad de elegir un banco de cualquier tipo y dimensión, desde multinacionales a bancos privados y cooperativas locales. Si existieran dichas posiciones, las autoridades responsables de la competencia, tanto nacionales como europeas, ya se habrían encargado desde hace tiempo de intervenir, lo que hasta ahora no ha ocurrido. El párrafo completo repite ideas preconcebidas sin aportar ninguna prueba o ejemplo de ello en cuanto a los límites a la libre prestación de servicios en materia de contratos administrativos de obras públicas.

Resultado de la votación:

A favor: 66

En contra: 71

Abstenciones: 25


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/29


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE»

COM(2006) 232 final — 2006/0086 (COD)

(2007/C 168/05)

El 10 de noviembre de 2006, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2007 (ponente: Sr. NILSSON).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 118 votos a favor, 2 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El CESE acoge positivamente la presentación de una estrategia temática comunitaria para la protección del suelo y respalda en principio la elaboración de una directiva marco.

1.2

La estrategia debe centrarse en las zonas que presentan mayores problemas y donde los suelos cultivables están más amenazados, como los cambios de utilización del suelo (uso de terrenos de cultivo para la construcción de edificios o carreteras, por ejemplo), las zonas industriales contaminadas y el sellado. La estrategia de la UE deberá respetar el principio de subsidiariedad.

1.3

Los costes de la degradación del suelo deben correr a cargo de quienes la causan, siempre y cuando sea de manera proporcionada, y no necesariamente a cargo del usuario del terreno.

1.4

Si el objetivo de una directiva marco es garantizar una base común, el nivel de ambición debe ser similar en todos los Estados miembros con el fin de evitar que se falsee la competencia.

1.5

Cuando en la agricultura y la silvicultura se respetan las buenas prácticas agrícolas, se preserva y mejora la calidad del suelo.

1.6

Cuando un suelo agrícola se destina a la producción alimentaria, ello implica, por definición, que se está utilizando un terreno natural, y es inevitable que tenga algún tipo de efecto.

1.7

El CESE critica con dureza que la Comisión todavía no haya presentado su propuesta actualizada de una nueva directiva revisada sobre los lodos de depuradora, e insta a la Comisión a presentarla cuanto antes, ya que es uno de los elementos clave para la protección de los suelos agrícolas y para detener la contaminación con productos nocivos.

1.8

De conformidad con el artículo 1 que fija el objeto y el ámbito de aplicación, la rehabilitación del suelo debe hacerse a partir de cada situación particular y decidirse según cada caso.

1.9

Las políticas sectoriales elaboradas a nivel nacional a que se hace referencia en el artículo 3 no deberán distorsionar la competencia entre los Estados miembros.

1.10

La obligación impuesta a los Estados miembros en el artículo 4 debe guardar unas proporciones razonables.

1.11

Es necesario reformular el pasaje del artículo 12 que fija que, en algunos casos, un posible comprador podrá estar obligado a presentar un informe.

1.12

Las sanciones que se fijan en el artículo 22 también deben estar en una proporción razonable respecto de los daños ocasionados. En opinión del CESE, resulta inaceptable que puedan aplicarse varias sanciones diferentes a una misma infracción.

1.13

La obligación del operador de adoptar medidas reparadoras, de conformidad con el artículo 23, puede estar justificada cuando es el responsable de los daños causados.

1.14

La constitución de un comité de expertos independientes, procedentes tanto del sector público como del privado, facilitaría la elaboración de una estrategia en materia de suelos.

2.   Propuesta de la Comisión

2.1

El suelo es una fuente de energía no renovable que en muchos lugares de la UE se está deteriorando como consecuencia de la actividad humana, como la industria, el turismo y el desarrollo urbano o las infraestructuras de transporte, y debido a algunas actividades de la agricultura y la silvicultura.

2.2

El suelo es un recurso de interés común en la UE. Si no consigue asegurarse la protección del suelo a nivel de la UE, se estarán socavando el desarrollo sostenible y la competitividad en Europa. Las políticas comunitarias contribuyen ya, en varios ámbitos, a la protección del suelo, pero hace falta una política coordinada. Solo nueve Estados miembros han adoptado una legislación específica relativa a la protección del suelo, destinada en muchos casos a afrontar riesgos específicos, en especial la contaminación del suelo. La degradación del suelo tiene consecuencias graves para otros ámbitos de interés común en la UE, como el agua, la salud pública, el cambio climático, la protección de la naturaleza y la diversidad biológica y la seguridad alimentaria.

2.3

Teniendo esto en cuenta, la Comisión propone una estrategia europea para la protección del suelo. La estrategia ha adoptado la forma de una comunicación seguida de una propuesta de directiva marco y una evaluación de impacto. En la directiva marco se fijan principios, objetivos y medidas comunes. Los Estados miembros deberán aplicar procedimientos sistemáticos para determinar y frenar la degradación del suelo, adoptar medidas preventivas e integrar la protección del suelo en otros ámbitos. No obstante, se deja cierto espacio para la flexibilidad. Corresponde a los Estados miembros decidir sobre el nivel de ambición, los objetivos específicos y las medidas para alcanzarlos. Esto se explica porque el fenómeno de la degradación del suelo varía enormemente de un lugar a otro de la UE, donde se cuentan hasta 320 tipos de tierra diferentes.

2.4

Los Estados miembros deberán identificar las zonas donde existe un riesgo de erosión, reducción del número de sustancias orgánicas, compactación, salinización y deslizamiento de tierras. Asimismo, deberán establecer objetivos para reducir los riesgos en estas zonas y elaborar programas con medidas que permitan alcanzar los objetivos fijados. También deberán adoptar medidas para prevenir la contaminación, elaborar una lista de lugares contaminados en sus territorios y establecer estrategias nacionales para mejorar la situación. Cuando un terreno se vende, el propietario o el comprador deberán aportar información pertinente sobre la calidad del suelo a las autoridades competentes y a la otra parte en la transacción, cuando tenga lugar o haya tenido lugar una actividad potencialmente contaminante del suelo. Por último, los Estados miembros quedan obligados a limitar o reducir los efectos del sellado, por ejemplo rehabilitando antiguos terrenos explotados.

3.   Observaciones generales

3.1

El CESE acoge positivamente la Comunicación de la Comisión «Estrategia temática para la protección del suelo», que constituye la continuación de la Comunicación de 2002 (1), así como la propuesta de elaborar una «Directiva marco para la protección del suelo». Ya en 2000, el CESE solicitó, en un Dictamen de iniciativa sobre la utilización de los lodos de depuradora en la agricultura (2), que la Comisión adoptara una iniciativa para establecer requisitos mínimos de protección del suelo a nivel comunitario.

3.2

Durante cuatro años, la Comisión ha impulsado un proceso abierto y extenso, con amplias consultas, para elaborar la estrategia para la protección del suelo, un proceso que el CESE ha tenido ocasión de seguir. Los comentarios de este dictamen se refieren sobre todo a la propuesta de directiva marco, sobre la que el CESE ha sido consultado, pero en algunos casos afectan también a la Comunicación de la Comisión.

3.3

El suelo y las funciones que realiza constituyen un recurso inestimable para la naturaleza, el ciclo biológico y la supervivencia misma del ser humano. La actividad humana influye de diferentes maneras en las funciones del suelo y su utilización. Una estrategia de la UE debe centrarse en los ámbitos en los que las tierras cultivables están más amenazadas, como los cambios de utilización del suelo, las zonas industriales contaminadas, el sellado y la erosión.

3.4

El suelo y sus funciones se relacionan con otros ámbitos que están regulados tanto por la normativa comunitaria como por las legislaciones nacionales: Directiva del agua, Directiva sobre nitratos, legislación en materia de sustancias químicas, etc. Algunos países disponen ya de distintos tipos de normas y formas de vigilancia y supervisión por lo que se refiere al suelo y su contaminación, por lo que la propuesta de la Comisión no solo no debe implicar un empeoramiento de la situación para estos países, sino que debe ofrecerles suficiente flexibilidad.

3.5

La Comisión señala que el coste de la degradación del suelo no lo pagan sus usuarios, sino la sociedad u otros agentes. El CESE desea hacer hincapié en que la responsabilidad de este tipo de daños debe recaer en quienes los provocan, que no siempre son los usuarios de los terrenos. En muchas ocasiones, los usuarios sufren los efectos de la contaminación procedente de la deposición atmosférica, la contaminación originada por los vertidos industriales en otras zonas, las inundaciones y otros vertidos de productos contaminantes, situaciones en las que los usuarios padecen efectos perjudiciales de los que no son en absoluto responsables.

3.6

No obstante, el CESE constata que la Comisión subraya a través de todo el texto que las medidas preventivas deberán aplicarse en la fuente de contaminación, lo que obviamente es el método adecuado. De esta manera se garantiza también un reparto correcto de responsabilidades. Asimismo, con este enfoque se ven afectados otros ámbitos legislativos que los específicamente relativos al suelo.

3.7

El CESE respalda la aprobación de una estrategia específica para la protección del suelo y su presentación en forma de una directiva marco a tal fin. Esto ofrece las condiciones necesarias para brindar una protección similar, a partir de normas básicas comunes, ante problemas que pueden ser de índole transfronteriza. No obstante, para reforzar verdaderamente la protección del suelo, esta política debe integrarse también en otra normativa.

3.8

Asimismo, la Comisión indica que los costes y ganancias variarán según el nivel de ambición y cómo se aprovechan las posibilidades existentes, por ejemplo las exigencias medioambientales en el marco de la política agrícola común. El CESE subraya que sigue sin resolver el problema de cómo los Estados miembros van a interpretar y aplicar con una misma seguridad jurídica la denominada «condicionalidad», que se ha incluido como requisito en la política agrícola común. Si la finalidad de una directiva marco es garantizar una base común en materia de protección del suelo y evitar, entre otras cosas, que los agentes implicados se vean sujetos a obligaciones económicas muy diferentes, los niveles de ambición aplicados deben ser similares, para evitar así una distorsión de la competencia.

3.9

La Comisión señala, como primer ejemplo, que las prácticas agrícolas o forestales inadecuadas pueden contribuir a la degradación del suelo. Por el contrario, cuando en la agricultura y la silvicultura se respetan las buenas prácticas agrícolas, se preserva y mejora la calidad del suelo. Constituyen una amenaza para los suelos cultivables los cambios de utilización, la extensión de la industria, las infraestructuras de transporte, la contaminación atmosférica, el ozono próximo al suelo y otros tipos de contaminación. Aun cuando la ordenación del territorio (planificación urbana) no sea competencia de la UE sino de los Estados miembros, debe prestársele atención.

3.10

Las fuerzas del mercado y la actual política agrícola también han contribuido a un mayor desarrollo estructural y una mayor especialización, y a la separación, en gran medida, de la agricultura y la ganadería, lo que puede tener como consecuencia una disminución de la materia orgánica en los suelos. Es más, la desvinculación de las ayudas en la nueva política agrícola común refuerza más bien este fenómeno.

3.11

La Comisión considera que la agricultura puede tener un efecto positivo para el estado de los suelos, siempre y cuando sea ecológica y extensiva o forme parte de una gestión de los suelos integrada. Se trata de un enfoque algo simplista, ya que todo depende de los conocimientos y la técnica utilizados para tratar el suelo. Por definición, cuando un suelo agrícola se destina a la producción alimentaria, ello implica que se está haciendo uso de un terreno natural. Es inevitable que esto tenga ciertos efectos, que debemos aceptar para que la producción de alimentos sea posible. Las repercusiones para los suelos cultivables dependen de las estaciones y el clima, lo que no significa que hayan de aceptarse los nutrientes, la erosión, la reducción de la capa de humus, etc. Con los conocimientos de que disponemos en la actualidad, una empresa agrícola normal puede más bien contribuir a conservar y aumentar la calidad del suelo. Son pocos los empresarios que tienen una perspectiva tan a largo plazo como los agricultores y silvicultores cuando se trata de inversiones y cuidado del suelo. Esta alta sensibilización de los agricultores frente a la protección del suelo debería completarse y apoyarse con sistemas de asesoramiento y medidas e incentivos de carácter voluntario.

3.12

Asimismo, la Comisión señala que la protección medioambiental queda reforzada por medio de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (3). En efecto, así es, lo que resulta positivo. Pero es necesario señalar que sería incompatible con una concepción normal del Derecho que un mismo daño pueda castigarse, como es el caso en la actualidad, con tres tipos de sanciones diferentes: retirada de las ayudas, responsabilidad penal y tasas administrativas.

3.13

El CESE suscribe el punto de vista de que para una utilización sostenible del suelo se requiere una estrategia global de la UE para su protección.

3.14

Su puesta en práctica podría respaldarse mediante la creación de un grupo de expertos independientes para cuestiones relativas a la protección del suelo, que incluya representantes del sector público y privado.

4.   Observaciones particulares

4.1

El CESE desaprueba firmemente que la Comisión no haya presentado todavía su propuesta de modificación de la Directiva sobre el uso de lodos de depuradora en la agricultura y los límites máximos permitidos para la presencia de metales pesados, que la Comisión prepara desde hace varios años. En la Comunicación sobre la protección del suelo se menciona la intención de presentar dicha propuesta en 2007. En la primera Comunicación sobre una estrategia temática para la protección del suelo, que data de 2002, se decía que la revisión formaría parte de la estrategia marco. Por consiguiente, una de las medidas más importantes para mejorar la protección del suelo y una producción alimentaria segura se ha visto seriamente retrasada. Por ello, es absolutamente imprescindible publicar la modificación de la Directiva sobre el uso de lodos de depuradora al mismo tiempo que la estrategia temática para la protección del suelo.

4.1.1

La actual Directiva sobre lodos de depuradora (4)sigue permitiendo en los lodos unos límites elevados de metales pesados y de otras sustancias contaminantes, que pueden extenderse luego en los suelos agrícolas. El CESE desea recordar que, en su Dictamen de iniciativa, aprobado ya en 2000, sobre la «Revisión de la Directiva 86/278/CEE del Consejo relativa a la utilización de los lodos de depuradora en la agricultura», se pide que se establezcan exigencias más firmes en relación con los límites máximos de metales pesados. También siguen siendo escasos los conocimientos sobre el contenido de los demás contaminantes químicos, cómo interaccionan y qué repercusiones tienen para el suelo y la seguridad alimentaria cuando se extienden por los suelos agrícolas.

4.1.2

El CESE lo considera una cuestión muy seria, y hace referencia a un estudio presentado por dos investigadores en la revista médica The Lancet en noviembre de 2006. Aun cuando se trate de un estudio aislado, sus resultados muestran que algunas sustancias tóxicas para el medio ambiente bien conocidas pueden tener un efecto en el desarrollo cerebral de los fetos y niños pequeños al que todavía no se ha prestado atención. Según los autores del estudio, esto podría tener una relación con problemas graves como el autismo, el TDAH (ADHD o trastornos hipercinéticos) y las anomalías de desarrollo. Muchos de estos productos químicos también están presentes en productos de uso doméstico. De una manera u otra van a parar al sistema de desagües, pero carecemos de conocimientos suficientes sobre sus efectos en aquellos suelos en los que los lodos se utilizan como fertilizantes.

4.1.3

El CESE considera positivo que la Comisión, por lo que parece, haya abandonado su antigua opinión de que, desde una perspectiva medioambiental, el mejor uso que puede hacerse de los lodos residuales es dispersarlos en los suelos cultivables. Las formulaciones que figuran en la Comunicación sobre la estrategia relativa a los residuos (5) parecen indicar en este sentido. En este texto, la Comisión confirma que tiene la intención de presentar una propuesta de revisión de la Directiva sobre lodos de depuradora una vez aprobada la Estrategia para la protección del suelo. Sin embargo, el CESE considera que no se debería haber esperado, sino que se debería haber presentado mucho antes una revisión radical de la directiva en relación con los límites máximos de metales pesados y otros agentes contaminantes en los lodos, en particular cuando la Comisión reconoce, en su propuesta de Directiva, que dicha revisión es necesaria para limitar la introducción de sustancias nocivas en el suelo.

4.1.4

El uso de lodos de depuradora en la agricultura y la presencia de sustancias contaminantes es una de las cuestiones primordiales para la protección del suelo y la seguridad alimentaria. También agudiza la cuestión de si son responsables de los daños eventuales al suelo sus usuarios o los productores de los lodos, es decir las ciudades y municipios. Una revisión de la Directiva de lodos debe clarificar la situación en materia de responsabilidad y daños y perjuicios.

4.1.5

Además, una nueva normativa, más segura, sobre sustancias químicas resulta imprescindible para garantizar la protección del suelo en general, y en particular para tratar la cuestión de cómo la sociedad se deshace de los lodos de depuradora dispersándolos en el suelo. Para alcanzar la protección del suelo deseada es absolutamente necesario proceder a sustituir los productos químicos nocivos por otros que lo sean menos.

4.1.6

El CESE insta a la Comisión a que presente sin demora la propuesta de revisión de la directiva, y que someta a análisis de riesgo a un mayor número de sustancias que las que abarca la directiva actual. Esta medida debería constituir una de las partes esenciales de la protección del suelo cultivable, a fin de no incrementar la contaminación y garantizar una seguridad alimentaria fiable.

4.2

En el artículo I de la Directiva relativa a la protección del suelo se explica que las medidas incluyen la restauración y rehabilitación de los terrenos degradados de manera que alcancen un nivel de funcionalidad compatible, como mínimo, con el uso actual y el futuro uso planificado. El CESE respalda este principio, pero se pregunta si es realmente necesario que la directiva marco especifique ese «como mínimo», ya que este aspecto debe tratarse en función de la situación y determinarse según cada caso.

4.3

El CESE considera que la actual formulación del artículo 3 puede dar pie a que los Estados miembros deseen establecer una política sectorial nacional, lo que daría lugar a una distorsión de la competencia. Es importante que el artículo se limite a un análisis, pero las medidas eventuales deben ser conformes con las condiciones para el buen funcionamiento del mercado interior, es decir, normas comunes y una situación equitativa de competencia.

4.4

El CESE considera asimismo que el artículo 4 deja un espacio casi ilimitado para la intervención. Por lo que se refiere a los suelos agrícolas, el CESE ya ha señalado más arriba que las tierras cultivadas tienen de por sí una influencia sobre el suelo, que varía en función de factores sobre los que el usuario del suelo no puede ejercer su influencia, como las estaciones, el clima, etc. En este contexto, las obligaciones impuestas a los Estados miembros deben mantenerse dentro de límites razonables. De la misma manera, debe haber una mínima correspondencia entre las medidas adoptadas en los Estados miembros. Esto se inscribe en la línea de la disposición del artículo 9 que prescribe medidas proporcionales destinadas a preservar las funciones del suelo.

4.5

El artículo 12 estipula que, en determinados casos, el propietario de un terreno o un posible comprador deberán presentar un informe sobre el estado del suelo. En opinión del CESE, no es correcto imponer esta obligación a los posibles compradores. Si las diferencias en las legislaciones nacionales hacen necesaria cierta flexibilidad, conviene reflejarlo de otra manera.

4.6

El artículo 17 trata de la plataforma voluntaria que la Comisión tiene la intención de crear. La Comisión debe hacer lo necesario para asegurarse de que en ella se intercambian métodos similares, con el fin de que el enfoque sea uniforme y garantice unas condiciones de competencia equitativas. Dado que el intercambio de información se hace sobre una base voluntaria, resulta también necesario que la Comisión participe de manera activa.

4.7

El artículo 22 establece que los Estados miembros deberán fijar regímenes de sanciones. El CES considera que, en aras de la seguridad jurídica, es importante que estas sanciones guarden una proporción razonable respecto del daño causado. También resulta inaceptable que puedan aplicarse varias sanciones diferentes a una misma infracción.

4.8

El artículo 23 propone modificaciones a la Directiva 2004/35/CE, en la que se establece que las autoridades exigirán que el operador adopte medidas reparadoras. En opinión del CESE, esto podrá ser en el caso solo cuando sea el operador quien haya ocasionado el daño, lo que no queda claramente formulado.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2002) 179 final.

(2)  CES 1199/2000, DO C 14 de 16.1.2001, p. 141-150.

(3)  Directiva 2004/35/CEE.

(4)  Directiva 86/278/CEE.

(5)  (COM(2005) 666 final)


ANEXO

al Dictamen del Comité

La enmienda siguiente fue rechazada por la asamblea pero obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos,

Punto 1.1

Modifíquese como sigue:

«El CESE acoge positivamente la presentación de una estrategia temática comunitaria para la protección del suelo y respalda el objetivo de la propuesta de la Comisión, a saber, la protección y la utilización sostenible del suelo en principio la elaboración de una directiva marco

Resultado de la votación:

A favor: 47

En contra: 54

Abstenciones: 13

El siguiente punto del dictamen de la Sección fue eliminado al aprobar la Asamblea una enmienda al respecto, pero obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos:

Punto 1.15

«El CESE invita a los legisladores nacionales y regionales y a la Comisión a evaluar de manera sistemática la legislación vigente que se relacione con la protección del suelo.»

Resultado:

74 votos a favor de la supresión de la frase, 33 en contra y 15 abstenciones.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/34


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la:

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un procedimiento de autorización uniforme para los aditivos, las enzimas y los aromas alimentarios»

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre enzimas alimentarias, por el que se modifican la Directiva 83/417/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) no 1493/1999 del Consejo, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Directiva 2001/112/CE del Consejo»

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los aromas y determinados ingredientes alimentarios con propiedades aromatizantes utilizados en los alimentos o en su superficie y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 1576/89, (CEE) no 1601/91 y (CE) no 2232/96 del Consejo y la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo»

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre aditivos alimentarios»

COM(2006) 423 final — 2006/0143 (COD)

COM(2006) 425 final — 2006/0144 (COD)

COM(2006) 427 final — 2006/0147 (COD)

COM(2006) 428 final — 2006/0145 (COD)

(2007/C 168/06)

El 11 de septiembre de 2006, de conformidad con los artículos 37 y 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre las propuestas mencionadas.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2007 (ponente: Sr. PEZZINI).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 127 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité acoge favorablemente el paquete de propuestas sobre los aditivos, las enzimas y los aromas y sobre los procedimientos comunes de autorización en la medida en que se cree un mercado interior eficaz y competitivo en el que se garantice un alto nivel de protección de la vida y la salud humana.

1.2

El Comité estima que un conjunto de normas claras y armonizadas sobre las modalidades de aplicación de las evaluaciones de la seguridad, con un calendario seguro y previsible y un coste limitado, representa una garantía tanto para los consumidores como para los productores, especialmente los de menor entidad.

1.3

El Comité comparte el objetivo de simplificación de la Comisión, destinado a armonizar el sector de los aditivos, aromas y enzimas y a fomentar la coherencia entre ellos, adoptando un único procedimiento común para su autorización.

1.4

El Comité considera que, si bien la posibilidad de obtener una única autorización, válida para el conjunto del territorio de la UE, puede constituir una ventaja importante para el mercado único a medio y largo plazo, conviene, con todo, tener en cuenta el impacto de las nuevas normativas en los productos importados.

1.4.1

Europa se halla en una situación de competencia permanente en el mercado mundial, tanto en términos de exportación como de importación, y las normas propuestas suelen ser más costosas que las que prevé el Codex Alimentarius, y pueden conllevar falseamientos de la competencia en detrimento de las empresas europeas, en especial las de pequeñas dimensiones.

1.5

El Comité estima que el procedimiento propuesto, que consiste en someter a comitología las modificaciones aportadas a la lista comunitaria, es positivo, siempre que se garanticen criterios de transparencia exigentes y un diálogo permanente con los productores y consumidores, así como mecanismos rápidos de innovación y desarrollo de los productos.

1.6

El Comité apoya el refuerzo de la acción de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA/EFSA) con el fin de llevar a cabo una evaluación de riesgos transparente y fundada en datos científicos y argumentos objetivos que ofrezca seguridad a los consumidores.

1.7

El Comité recomienda fomentar los procedimientos y recursos humanos y financieros de la AESA/EFSA a fin de garantizar evaluaciones de gran calidad, transparentes e independientes y que respeten plenamente los criterios de confidencialidad.

1.8

El Comité considera igualmente oportuno que los Estados miembros refuercen la acción de seguimiento sobre el consumo y uso de los aditivos, las enzimas y los aromas, mediante metodologías eficaces que incorporen los datos facilitados por la industria.

1.9

El Comité es favorable a una revisión periódica de las listas positivas de los aditivos, las enzimas y los aromas, siempre que se base en un diálogo permanente y estructurado con los consumidores y los productores y no comporte cargas suplementarias en lo que respecta a gastos y plazos.

2.   Exposición de motivos

2.1

Los avances científicos y tecnológicos nos ofrecen la posibilidad de obtener productos alimentarios de mejor calidad gracias, entre otras cosas, al uso de pequeñas cantidades de enzimas, aromas y aditivos alimentarios. Estos mismos avances nos permiten evitar una utilización inadecuada de dichas sustancias.

2.2

En el marco de los esfuerzos emprendidos por mejorar la legislación comunitaria a partir del concepto «de la granja al consumidor», la Comisión anunció en el Libro Blanco relativo a la seguridad alimentaria, sobre el que el Comité se pronunció en su momento (1), su intención de actualizar y completar la legislación vigente en materia de aditivos y de aromas, así como de establecer disposiciones específicas sobre las enzimas (acciones 11 y 13 del Libro Blanco).

2.3

El Comité siempre ha apoyado el objetivo de asegurar el buen funcionamiento del mercado interior, garantizando al mismo tiempo un nivel elevado de protección de la vida y la salud humana, y ha subrayado en reiteradas ocasiones la necesidad de adoptar un enfoque global e integrado en relación con la seguridad alimentaria en la UE.

2.4

En opinión del CESE, «la cadena alimentaria europea debe contar con legislación en todos sus eslabones,» desde la granja a la mesa«; cada eslabón de la cadena alimentaria debe ser tan válido como el siguiente y la Comisión debería garantizar una aplicación eficaz de la legislación comunitaria» (2).

2.5

En el paquete de propuestas presentado por la Comisión, la adopción de un procedimiento común para la autorización de enzimas, aromas y aditivos constituye un elemento esencial e innovador. En consecuencia, el Comité aprueba el objetivo de simplificación de la Comisión, que pretende armonizar estos ámbitos. Esto permitirá evitar múltiples procedimientos de autorización por parte de los diferentes Estados miembros, suprimiendo sistemas de autorización por partida doble y reduciendo sensiblemente las cargas administrativas y burocráticas.

2.6

La legislación relativa a los aditivos alimentarios ya se ha armonizado a nivel europeo. En el presente, existen cerca de 330 aditivos alimentarios autorizados con arreglo a esa legislación, y siguen presentándose sin cesar solicitudes de autorización de nuevos aditivos o nuevos usos.

2.6.1

Con miras a realizar una evaluación de estas solicitudes es necesario disponer de datos suficientemente precisos sobre el uso y las características de estas sustancias, sobre todo para las decisiones que se refieren a la gestión de los riesgos.

2.7

Gracias a esta armonización, prevista para los aromas y enzimas, los nuevos procedimientos para la autorización serán más rápidos y se reducirán tanto los costes para la actualización de las fichas técnicas como las modificaciones en el etiquetado.

2.8

En cuanto a las enzimas, se corre el riesgo de que la actual incertidumbre jurídica, causada por la diversidad de las normativas nacionales provoque distorsiones del mercado de las enzimas alimentarias y complicaciones administrativas y financieras en los distintos Estados miembros. Además, a falta de medidas encaminadas a la armonización, se seguirían ofreciendo distintos niveles de protección en función de las divergencias existentes entre los Estados miembros en la percepción de los riesgos, la evaluación de la seguridad y la reglamentación de las enzimas alimentarias.

2.8.1

Conviene destacar que, si por un lado, se corre el riesgo de que la falta de normas armonizadas a nivel de la UE interponga obstáculos a la libre circulación y al comercio para la industria productora, por otro, la armonización de la evaluación de la seguridad o de la autorización del uso de las enzimas alimentarias podrá comportar inversiones considerables, del orden de los 150 000-250 000 euros (3) por enzima, principalmente como consecuencia del coste de las autorizaciones.

2.8.2

Por otra parte, la industria de las enzimas alimentarias se halla comprometida a favor de un desarrollo continuo de tecnologías y procesos destinados a innovar y mejorar la producción alimentaria, pero no puede subestimar los posibles riesgos de naturaleza química como las alergias, la toxicidad y la actividad residual microbiológica. La existencia de estos riesgos requiere una evaluación continua de la seguridad para los consumidores, sobre todo en lo que respecta a las enzimas que proceden de los organismos genéticamente modificados.

2.9

En cuanto a la normativa sobre los aromas y determinados ingredientes alimentarios con propiedades aromatizantes destinados a utilizarse en los productos alimentarios, sería conveniente un procedimiento de autorización más eficaz para la gestión de una lista positiva que contenga cerca de 2 600 sustancias aromatizantes.

2.9.1

Es obvio que con la armonización de la normativa sobre los aromas la Unión Europea podrá lograr una mejor posición en las negociaciones con terceros países, ya que se habrá de proceder a la introducción de los aromas en el sistema del Codex Alimentarius, y ello, asimismo, a fin de evitar la penalización de las empresas europeas, en particular las PYME.

2.9.2

Con la creación de un mercado uniforme e integrado de los aromas en la UE la industria europea estará en condiciones de mantener su primacía en el sector de la producción y desarrollo de los aromas.

2.9.3

Por otra parte, no hay que subestimar la sobrecarga de trabajo necesaria para adaptarse a las nuevas normas en materia de etiquetado de los aromas.

2.10

En opinión del Comité, a fin de garantizar una evaluación independiente, transparente y de elevada calidad sobre la seguridad de los aditivos, las enzimas y los aromas, conviene que se dote a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria de recursos y medios suplementarios y que se prevean nuevos procedimientos.

2.11

El paso de los procedimientos decisorios, basados en la codecisión con el Parlamento Europeo, a los procedimientos de comitología, que prevén el recurso a comités para las autorizaciones, requiere criterios claros y transparentes para la evaluación de la seguridad de los beneficios previstos para los consumidores.

2.12

Como el Comité ya destacó en dictámenes anteriores (4), «Con vistas a que se pueda evaluar el progreso en asuntos de seguridad alimentaria y juzgar si el nuevo sistema cumple con las expectativas, el CES subraya la necesidad de criterios de evaluación, como el aumento o la disminución de la confianza del consumidor, la frecuencia y gestión de las crisis alimentarias, la cooperación reforzada entre las partes interesadas, etc.».

3.   La propuesta de la Comisión

3.1

El paquete de propuestas presentado por la Comisión pretende precisar y clarificar la legislación vigente sobre los aditivos y aromas alimentarios e introduce nuevas normas para las enzimas, además de una propuesta que tiene por objeto la adopción de procedimientos comunes para las autorizaciones, en estos tres sectores, basados en los dictámenes científicos emitidos por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria AESA/EFSA.

3.2

Aditivos. Las nuevas normas tienden a simplificar y agilizar el sistema de autorización de los aditivos alimentarios, que rige actualmente la Directiva 89/107/CEE. Las autorizaciones para la inclusión de los aditivos en la nueva lista positiva se basarían en el marco de evaluación de los riesgos en materia de seguridad alimentaria de la AESA/EFSA, de conformidad con el Reglamento 178/2002/CE. Además, se propone una revisión de los aspectos técnicos del actual sistema de autorización y se definen nuevas disposiciones comunitarias armonizadas para los aditivos utilizados como ingredientes de otros aditivos.

3.3

Enzimas. Basándose en un dictamen científico favorable de la AESA/EFSA se propone un nuevo marco reglamentario para la evaluación, aprobación y control de las enzimas utilizadas para uso alimentario, así como la confección de una lista positiva de todas las enzimas utilizadas en los alimentos con una finalidad tecnológica. Asimismo, se definen disposiciones para el etiquetado de las enzimas alimentarias, distintas de las que se utilizan como auxiliares tecnológicos.

3.4

Aromas. Se prevé la revisión de las normas generales establecidas por la Directiva 88/388/CEE, con el fin de adaptar las normas a la evolución tecnológica y científica mediante la aprobación de un nuevo Reglamento que fije normas más claras sobre:

los niveles máximos autorizados de algunas sustancias de conformidad con los dictámenes de la AESA/EFSA;

una «lista comunitaria» de aromas y sustancias de base, autorizada en los alimentos o en su superficie;

unas condiciones más estrictas para el uso de los aromas e ingredientes alimentarios con propiedades aromatizantes;

normas claras y uniformes de etiquetado.

3.5

Procedimiento común de autorización. La propuesta sugiere la introducción de un procedimiento común para la autorización de los aditivos, aromas y enzimas alimentarias, basado en una evaluación de la seguridad por parte de la AESA/EFSA y un procedimiento de gestión de los riesgos. Las fases previstas para la autorización prevén la presencia de los Estados miembros y la Comisión, en el marco de un procedimiento reglado, en el seno de un Comité. La propuesta confiere a la Comisión, sobre la base de evaluaciones científicas de la AESA/EFSA, la tarea de redactar y actualizar diversas «listas positivas», una por cada categoría de las sustancias en cuestión. La inclusión de una sustancia en una de estas listas implica que su uso se ha autorizado de manera general para todos los operadores en el mercado comunitario.

4.   Observaciones generales

4.1

El Comité es, en lo esencial, favorable a las propuestas de la Comisión siempre que se salvaguarden la eficacia y competitividad del mercado interior y se garantice un alto nivel de protección de la vida y la salud humana.

4.2

El CESE considera que el instrumento propuesto, el Reglamento, constituye una garantía respecto a la directiva, que hace posibles interpretaciones dispares de la transposición de la normativa.

4.3

En opinión del Comité, la posibilidad de obtener una única autorización válida para todo el territorio de la Unión Europea puede ser de gran utilidad para el mercado único a medio y largo plazo.

4.3.1

Conviene, no obstante, tener presente el impacto de las nuevas normativas en los productos importados y el hecho de que Europa es, en todo caso, un gran importador en el juego de competencia permanente del mercado global, ya que las normas comunitarias son más costosas que las que prevé en la actualidad el Codex Alimentarius, que, en consecuencia, debería adaptarse para no penalizar a las empresas europeas.

4.4

La opción adoptada por la Comisión, que consiste en someter el procedimiento de modificación de la lista comunitaria a la práctica de la comitología, puede constituir un paso adelante positivo, tanto para la industria como para la sociedad civil, ya que se aplica manteniendo criterios de transparencia exigentes y, de manera paralela, permite seguir el ritmo de la innovación y el desarrollo de nuevos y mejores productos, sobre todo desde el punto de vista de la lucha contra las alergias.

4.5

En opinión del Comité, hacer que la práctica de la evaluación de riesgos se base en procedimientos transparentes y argumentos objetivos constituye un enfoque encomiable de la acción de la AESA/EFSA.

4.6

El Comité estima que a las nuevas responsabilidades confiadas a la AESA/EFSA debería acompañar el fomento de los procedimientos y recursos humanos y financieros de esta agencia a fin de garantizar evaluaciones de gran calidad, transparentes e independientes y que respeten plenamente los criterios de confidencialidad.

5.   Observaciones específicas

5.1   Procedimiento de autorización común

5.1.1

El Comité considera que en el dictamen de la AESA/EFSA convendría incorporar las medidas de aplicación, incluidos el contenido, la redacción y la presentación de la solicitud, los acuerdos para el control de la validez de la solicitud y la naturaleza de la información previstos en el artículo 9.

5.1.2

En cuanto a la actualización de la lista comunitaria, el sistema de autorización debería prever plazos más cortos y reducir de nueve a tres meses el lapso de tiempo previsto por la propuesta de la Comisión a fin de poder concluir en doce meses el ciclo de examen y autorización en su totalidad.

5.1.3

Asimismo, en los casos particulares previstos en el artículo 10, la posibilidad de prorrogar el periodo de evaluación por la AESA/EFSA o por la Comisión no debería prescindir de la existencia de plazos, sino prever un lapso de tiempo máximo que el Reglamento debe especificar.

5.1.4

El Comité estima que en el procedimiento común de autorización conviene incluir la previsión de revisión periódica y la actualización de las listas, limitando costes y cargas y sobre la base de un diálogo permanente y estructurado con los productores y consumidores.

5.1.5

El sistema de autorización comunitario no debería, en ningún caso, utilizarse para justificar la interposición de barreras técnicas a los intercambios, por lo que en las importaciones y exportaciones han de excluirse las pruebas costosas y las certificaciones.

5.2   Aditivos

5.2.1

Habría que precisar en mayor medida los criterios de definición de la «necesidad tecnológica razonable», así como de las «ventajas y beneficios para el consumidor» previstos en el artículo 5.

5.2.2

En cuanto al etiquetado al que se refiere el artículo 20, convendría que las indicaciones sean claramente comprensibles e identificables para el gran público y uniformes en toda la Comunidad.

5.3   Enzimas

5.3.1

El Comité valora positivamente el hecho de que el ámbito de aplicación del Reglamento incluya todas las enzimas alimentarias que tienen una función tecnológica y deban ser objeto de una autorización para poder pasar a formar parte de la lista positiva comunitaria.

5.3.2

Como para el caso de los aditivos, el Comité estima que para las enzimas también conviene incluir, entre los criterios de evaluación, las «ventajas y beneficios para el consumidor».

5.3.3

En cuanto al etiquetado, el Comité subraya la necesidad, tanto para los productores como para los consumidores, de transparencia y requisitos uniformes a escala comunitaria, sin complejidades inútiles.

5.3.4

En opinión del Comité, sería oportuno evitar el mantenimiento de listas positivas en la legislación vertical, ya que esto daría lugar a un sistema de autorización doble para las mismas enzimas. Las directivas y reglamentos anteriores deberían modificarse lo antes posible con el fin de referirse de manera unívoca a la nueva normativa propuesta.

5.4   Aromas

5.4.1

El Comité considera que sería conveniente armonizar los criterios de evaluación de conformidad con los utilizados para los aditivos, incluyendo las «ventajas y beneficios para el consumidor».

5.4.2

El Comité indica que, en lo que se refiere al consumidor, es necesaria una información más clara sobre la naturaleza y el origen de los aromas utilizados en los alimentos, como se indica en el artículo 14.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Véase el Dictamen CESE 585/2000 de 26 de mayo de 2000, ponente. Sr. Ataíde Ferreira (DO C 204 de 18.7.2000).

(2)  Véase la nota 1.

(3)  Véase SEC(2006) 1044, punto 3.3.

(4)  Véase el Dictamen CESE 404/2001 de 28 de marzo de 2001, ponente: Sr. Verhaeghe (DO C 155 de 29.5.2001).


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/38


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Aplicación de la sostenibilidad de la pesca en la UE a través del rendimiento máximo sostenible»

COM(2006) 360 final

(2007/C 168/07)

El 4 de julio de 2006, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2007 (ponente: Gabriel SARRÓ IPARRAGUIRRE).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 131 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE estima que la nueva orientación política de la gestión de la pesca en la UE basada en el rendimiento máximo sostenible (RMS), no obstante ser beneficiosa a largo plazo, puede conllevar unas consecuencias económicas y sociales muy duras de asumir por el sector pesquero europeo. Por ello, el Comité recomienda que se midan muy cuidadosamente las ventajas y los inconvenientes de su aplicación desde el punto de vista económico, social y medioambiental.

1.2

Al existir una gran incertidumbre en la estimación del rendimiento máximo sostenible de las distintas poblaciones de peces, el CESE recomienda a la Comisión que en sus planes a largo plazo establezca ajustes anuales que sean razonables, graduales y flexibles y que hayan sido debidamente consensuados con todos los sectores afectados. Para ello, deberá realizar desde el primer momento apropiadas consultas a los Consejos Consultivos Regionales, al Comité Consultivo de la Pesca y la Acuicultura de la UE y al Comité de Diálogo Social de la Pesca Marítima, concediéndoles tiempo suficiente para que los miembros de los mismos puedan contrastar con sus asociados los términos de las propuestas planteadas.

1.3

En este sentido, el CESE recomienda a la Comisión un especial cuidado en el establecimiento de las tasas anuales de mortalidad por pesca cuyo objetivo sea obtener a largo plazo el rendimiento máximo sostenible en las pesquerías mixtas.

1.4

El CESE no comparte el argumento de la Comisión Europea de que con esta política de gestión de pesca se vaya a reequilibrar la balanza comercial, puesto que la disminución del aprovisionamiento del mercado por parte de las empresas comunitarias será inmediatamente compensado por importaciones de terceros países. Por ello, el Comité insta a la Comisión Europea a ejercer una especial observación y control sobre dichas importaciones al mercado comunitario.

1.5

El Comité estima que la Comisión y los Estados miembros de UE deben tener en cuenta los «otros factores medioambientales» que se citan en el presente dictamen y que también influyen en la evolución de los ecosistemas marinos, y recomienda que exijan a los actores económicos cuyas actividades inciden en los mismos restricciones equivalentes a las que se solicitan para el sector pesquero.

1.6

Con relación al ajuste requerido para alcanzar el rendimiento máximo sostenible, el Comité considera que los dos enfoques propuestos por la Comisión pueden ser complementarios, siendo los Estados miembros los que deberán aplicar las medidas que estimen más oportunas en función los efectos económicos y sociales en sus respectivos sectores pesqueros. El CESE muestra su preocupación por el hecho de que el Fondo Europeo de la Pesca (FEP) no esté suficientemente dotado para hacer frente al impacto de la aplicación de este nuevo sistema de gestión.

2.   Motivación

2.1

La Comunicación de la Comisión sobre la «Aplicación de la sostenibilidad de la pesca en la UE a través del rendimiento máximo sostenible» (1), motivo del presente dictamen, plantea la posición de la Comisión sobre la mejora del rendimiento económico del sector pesquero en el contexto de la política pesquera común.

2.2

Fundamenta esta mejora del rendimiento económico en la eliminación gradual de la sobrepesca, considerando que esta eliminación provocará beneficios económicos a la industria pesquera al reducir los costes, mejorar las capturas, aumentar la rentabilidad de la pesca y reducir los descartes.

2.3

Para alcanzar estos objetivos la Comisión considera que ha llegado el momento de gestionar las actividades pesqueras comunitarias de una manera distinta, buscando activamente el éxito en vez de limitarse a eludir el fracaso.

2.4

La Comunicación establece una nueva orientación política en relación con la gestión de la pesca en la UE, basada en la obtención del rendimiento máximo sostenible de las poblaciones de peces mediante la fijación de tasas de mortalidad a largo plazo.

2.5

Esta nueva orientación política está basada en el compromiso político internacional, suscrito por los Estados miembros de la Unión Europea en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS) celebrada en Johannesburgo en septiembre de 2002, de mantener las poblaciones de peces o restablecerlas a niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible, intentando alcanzar estos objetivos con carácter urgente en las poblaciones agotadas y, en cualquier caso, antes del año 2015.

2.6

Se trata por lo tanto de establecer un enfoque de gestión a largo plazo que se centre en la explotación óptima del potencial productivo de los recursos marinos vivos de Europa. Este enfoque es coherente con el objetivo más amplio de la política pesquera común que busca garantizar unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles.

2.7

Los beneficios económicos para la industria pesquera anteriormente mencionados sólo podrán obtenerse, tal y como plantea la Comunicación, si se restringe más la pesca durante un periodo de transición. El ritmo de este cambio deberá asociar a todas las partes afectadas al correspondiente proceso decisorio. La ayuda financiera, prevista en el Fondo Europeo de la Pesca, deberá contribuir a mitigar las repercusiones sociales y económicas durante la fase de transición.

3.   Observaciones generales

3.1

El principio que rige la decisión de la Comisión para aplicar una gestión de la pesca basada en el rendimiento máximo sostenible es el de que se ha pescado demasiado en relación con el potencial productivo de algunas poblaciones.

3.2

El Comité, que reconoce que algunas poblaciones de peces de las aguas europeas se han reducido drásticamente en los últimos treinta años, a consecuencia sobre todo de la sobrepesca, coincide en que sería deseable lograr unos niveles de pesca más sostenibles.

3.3

La Comisión considera que aplicar sistemas de gestión de las poblaciones de peces basados en el rendimiento máximo sostenible garantizará que no se produzca un derrumbamiento de las poblaciones, permitiendo la constitución de poblaciones de mayor tamaño.

3.4

El CESE considera que el principio de aplicación es correcto, dado que el rendimiento máximo sostenible de una población de peces es la cantidad de biomasa (cantidad de peces) que puede extraerse de forma que la producción futura de esa población no se vea afectada. En consecuencia, respalda plenamente la utilización de este principio como base para la política de gestión de la pesca.

3.5

No obstante, el Comité señala a la Comisión que todo cambio de sistema de gestión comporta riesgos y que, por lo tanto, deben medirse muy cuidadosamente las ventajas y los inconvenientes.

3.6

La Comunicación presenta muy detalladamente las ventajas del sistema de gestión basado en el rendimiento máximo sostenible, sobre todo las de carácter medioambiental, pero no profundiza en las ventajas y sobre todo los inconvenientes de tipo económico y social del sistema para el sector pesquero.

3.7

Entre las ventajas señaladas por la Comisión, el CESE no comparte el argumento de que con esta política de gestión de pesca se vaya a reequilibrar la balanza comercial dado que el vacío que dejen las empresas comunitarias que desaparezcan en aras del cumplimiento de los objetivos del RMS será ocupado inmediatamente por empresas de terceros países, ya que el mercado de los productos de la pesca está condicionado por el hecho de que debe garantizar un aprovisionamiento continuo.

3.8

El planteamiento general que establece la Comunicación para el nuevo sistema de gestión es la reducción de la mortalidad por pesca: para que los peces puedan crecer más y alcancen un valor y un rendimiento superiores en el momento de la captura, hay que reducir la proporción de peces que se extrae del mar.

3.9

No obstante, la Comunicación reconoce que las poblaciones de peces son difíciles de medir y que, aún cuando la actividad pesquera (la mortalidad por pesca) sea el factor que más influye en el buen estado de una población, también intervienen otros factores como los cambios medioambientales y la afluencia de juveniles.

3.10

Por todo ello, la Comunicación propone una estrategia a largo plazo de reconstitución de las poblaciones pesqueras para encontrar un equilibrio entre la actividad pesquera y la capacidad productiva de las poblaciones, indicando que este objetivo puede alcanzarse gradualmente reduciendo el número de buques de pesca o el esfuerzo pesquero que ejercen.

3.11

Para aplicar esta estrategia de forma que los pescadores puedan obtener el rendimiento máximo sostenible de una población, habrá que definir previamente la tasa de pesca apropiada para cada población, la mortalidad anual por pesca, basándola en los mejores dictámenes científicos disponibles. Una vez definida, el sistema de gestión que se plantea tiene que marcar con qué ritmo deberán efectuarse los ajustes anuales para alcanzar dicha tasa objetivo. Estas decisiones, conforme a lo previsto en la política pesquera común, deberán aplicarse mediante planes a largo plazo.

3.12

En el momento actual la gestión de las pesquerías a nivel comunitario se realiza conforme a los principios de seguridad y precaución para las poblaciones pesqueras. Los TAC (Total Admisible de Capturas) y las cuotas de captura que anualmente se establecen están basados en informes científicos contrastados, y a algunas de las poblaciones de peces que se encuentran en peor situación se les aplican planes de recuperación previstos en el marco de la política pesquera común con el objetivo de volverlas a situar en niveles biológicos sostenibles.

3.13

El CESE considera que el cambio de sistema de gestión es significativo, puesto que implica la utilización de un objetivo biológico más ambicioso que el previsto en el sistema de gestión actual. Esta modificación implicará a su vez, en cada ajuste anual, unas reducciones de mortalidad por pesca considerables que, sin lugar a dudas, exigirán reducciones de flota y de esfuerzo pesquero y, por lo tanto, grandes sacrificios a las empresas pesqueras comunitarias. El CESE muestra su preocupación por el hecho de que el Fondo Europeo de la Pesca (FEP) no esté suficientemente dotado para hacer frente a los grandes sacrificios arriba mencionados. No obstante, en el caso de que se alcanzasen los objetivos previstos, la situación podría ser muy favorable para las empresas pesqueras que continuaran en la actividad.

3.14

Ante este planteamiento, el CESE desea manifestar a la Comisión que existe un grado de incertidumbre considerable en la estimación del RMS de las distintas poblaciones de especies. Ante tal incertidumbre, el Comité recomienda a la Comisión que en sus planes a largo plazo establezca ajustes anuales que sean razonables.

3.15

El reto, por tanto, es buscar formas de ayudar a las comunidades y a las empresas relacionadas con la pesca a superar sin problemas la fase de ajuste. El Comité cree que para ello se necesitarán medidas de apoyo más generosas e imaginativas que las que la Comisión ha propuesto hasta el momento. Tales medidas se justifican plenamente como forma de garantizar el cambio rápido a una actividad pesquera basada en un sistema más sostenible de cara al futuro.

3.16

En cualquier caso, el Comité considera fundamental que, tal y como prevé la Comunicación, en el proceso decisorio de los planes a largo plazo, así como en el ritmo de aplicación de los mismos y en las consecuencias de dicha aplicación, se asocie a todas las partes afectadas mediante frecuentes consultas a los Consejos Consultivos Regionales (CCR). Así mismo, el CESE estima que en estas consultas debe incluirse al Comité Consultivo de la Pesca y la Acuicultura de la UE (CCPA) y al Comité de Diálogo Social de Pesca la Marítima (CDS).

4.   Observaciones particulares

4.1

La implantación de un sistema de gestión de la pesca basado en el rendimiento máximo sostenible implica analizar, tal como lo hace la Comunicación, otra serie de cuestiones que afectan directamente a este tipo de gestión:

efectos medioambientales y su influencia en el cambio de los ecosistemas marinos,

aplicación del sistema de gestión a las pesquerías mixtas,

gestión de los planes a largo plazo.

4.2

Efectos medioambientales y su influencia en el cambio de los ecosistemas marinos

4.2.1

La Comunicación admite que existe una gran incertidumbre en cuanto a la evolución de los ecosistemas marinos en relación con la modificación del clima y la meteorología y que estos y otros factores medioambientales pueden afectar a las poblaciones de peces.

4.2.2

Desconociendo el grado de incidencia de todos los efectos medioambientales, la Comisión considera que en muchos casos es la propia pesca el factor más influyente y que la aplicación de tasas de captura más bajas a una población de peces le permitirá resistir mejor los cambios ecológicos.

4.2.3

Propugna por tanto la Comunicación reducir la actividad extractiva a un ritmo constante y sostenible, para que a medida que se reduzca la mortalidad por pesca y se reconstituyan las poblaciones se vayan obteniendo mayores conocimientos de los ecosistemas y de su potencial productivo que permitan ajustar los objetivos de gestión a largo plazo.

4.2.4

El CESE admite este principio, siempre y cuando la mortalidad por pesca se reduzca a un ritmo gradual y sostenible en aquellas especies que lo requieran. La Comisión reconoce que la gestión de una biomasa de peces dirigida a aumentar su tamaño a corto plazo puede generar una inestabilidad inaceptable para la industria.

4.2.5

Sin embargo el Comité considera que aquellos «otros factores medioambientales» que ni siquiera cita la Comunicación, tales como la acción de los predadores, la contaminación, la exploración y explotación de yacimientos de petróleo o gas, las instalaciones eólicas marítimas, la extracción de arena y áridos de origen marino, etc., también influyen en la evolución de los ecosistemas marinos.

4.2.6

El CESE solicita a la Comisión y a los Estados miembros de la UE que exijan a los actores económicos cuyas actividades también influyen en la abundancia de las poblaciones de peces y en el cambio de los ecosistemas marinos, restricciones equivalentes a las que se solicitan del sector pesquero.

4.3   Aplicación del sistema de gestión a las pesquerías mixtas

4.3.1

Donde el sistema de gestión de la pesca en base al rendimiento máximo sostenible encuentra una mayor dificultad de aplicación es en las pesquerías mixtas.

4.3.2

La Comunicación, consciente de esta dificultad, no trata en profundidad el sistema de gestión de las pesquerías mixtas. El CESE considera que es en este tipo de pesquerías donde deben esforzarse los contactos entre la Comisión y los CCR y el CCPA.

4.3.3

La Comunicación contempla la importancia, indudable según el Comité, de mantener el equilibrio entre los ecosistemas marinos, considerando que es un enfoque de alto riesgo disminuir la pesca de una especie para favorecer el rendimiento de otra.

4.3.4

La complejidad del sistema reside en que la pesca de todas las especies de un ecosistema, tal y como prevé la Comunicación, debería adecuarse a unas capturas (tasa objetivo) correspondientes a la obtención del rendimiento máximo sostenible a largo plazo. Esto quiere decir que entre las tasas de rendimiento máximo sostenible que se establezcan para las distintas poblaciones de un ecosistema que intervengan en una pesquería mixta, dentro de los planes a largo plazo, el máximo de capturas lo marcará la especie para la que se fija a largo plazo la tasa más baja para obtener su rendimiento máximo sostenible.

4.3.5

Asimismo señala la Comunicación que, para evitar la sobrepesca accidental de una especie como captura accesoria, puede resultar necesario incluir en algunos planes a largo plazo medidas adicionales tales como la modificación de las artes de pesca y de las zonas y temporadas de veda.

4.3.6

El CESE considera que, aunque el enfoque de este sistema de gestión es coherente con el objetivo más amplio de la política pesquera común, la Comisión debe evaluar muy detenidamente las diferentes tasas para obtener el RMS y concertar con las partes afectadas en las pesquerías mixtas la repercusión económica y social de los planes a largo plazo.

4.4   Gestión de los planes a largo plazo

4.4.1   Planes a largo plazo

4.4.1.1

La Comunicación prevé que serán elaborados por la Comisión con consulta a los sectores afectados, teniendo como base dictámenes científicos imparciales y teniendo muy en cuenta las repercusiones económicas, sociales y medioambientales de las medidas propuestas.

4.4.1.2

Deberán definir una tasa de pesca objetivo, así como la manera de alcanzarla gradualmente reduciendo cualquier impacto adverso de la pesca sobre el ecosistema, incluyendo en las pesquerías mixtas medidas técnicas destinadas a garantizar que las diferentes poblaciones de peces se pesquen de manera compatible con sus objetivos respectivos y la posibilidad de explotar algunas poblaciones a niveles inferiores a su RMS con el fin de conseguir un aumento de la productividad de otras especies.

4.4.1.3

En caso de insuficiente base científica que permita evaluar las acciones necesarias para alcanzar la situación de rendimiento máximo sostenible, los planes a largo plazo utilizarán el enfoque de precaución.

4.4.1.4

Finalmente, los planes y sus objetivos estarán sometidos a revisiones periódicas.

4.4.1.5

El CESE considera que esta nueva orientación política de gestión de la pesca, que podrá tener indudables ventajas una vez que se haya alcanzado el RMS de todas las poblaciones de peces, podría tener consecuencias drásticas para el sector pesquero, que vería disminuidas sus capturas obligándole a una reducción de las flotas y a unas pérdidas de puestos de trabajo a corto plazo que provocarían una fragilidad del tejido económico de los puertos.

4.4.1.6

Por ello, el Comité insta a la Comisión a que en las consultas que prevé con el sector pesquero adopte una cierta flexibilidad en el ritmo de aplicación de los planes a largo plazo, de forma que permita a los pescadores una adecuación paulatina a este nuevo sistema de gestión.

4.4.1.7

En el caso de pesquerías mixtas, el CESE estima que esta flexibilidad debe ser máxima cuando existan poblaciones que se puedan explotar plenamente por encontrarse en buen estado.

4.4.2   Gestión del ajuste

4.4.2.1

Una vez elaborados y adoptados los planes a largo plazo en los que se establezcan unos objetivos adecuados para las poblaciones, corresponderá a los Estados miembros decidir el ritmo a que debe avanzarse para alcanzar estos objetivos y la manera de gestionar la transición.

4.4.2.2

La Comunicación plantea dos grandes enfoques para la gestión de este cambio:

Reducir la capacidad de pesca (desguaces) hasta los niveles estrictamente necesarios para pescar al nivel de la tasa que permite obtener el rendimiento máximo sostenible. De una forma muy general, este enfoque supondría una mayor eficiencia económica para las flotas restantes a costa de una pérdida de buques pesqueros y del número de trabajadores.

Mantener el tamaño de las flotas restringiendo la capacidad de capturas de los buques, limitando por ejemplo su tamaño, su potencia o sus artes de pesca, con la posibilidad también de limitar el número de días de mar. Este enfoque mantendría los niveles de empleo actuales a costa de ineficiencias económicas.

4.4.2.3

La decisión sobre el enfoque o estrategia económica a aplicar corresponde a cada Estado miembro, mientras que la Comunidad en este contexto aportará el marco de gestión que permita eliminar gradualmente la sobrepesca utilizando el instrumento financiero del Fondo Europeo de la Pesca.

4.4.2.4

En la Comunicación hay una clara inclinación de la Comisión hacia el primer enfoque, basado en la reducción de la capacidad de flotas nacionales, por ser mas fácil de controlar y porque la experiencia indica que la reducción de la capacidad de flota genera menor rechazo social y menos problemas a la hora de aplicarla que otro tipo de soluciones.

4.4.2.5

El CESE reconoce que la reducción de la capacidad de las flotas es el sistema o enfoque más eficiente para, gradualmente, eliminar la sobrepesca. No obstante, el Comité considera que cada Estado miembro elegirá, analizando los efectos económicos y sociales, el enfoque que más le interese, sin olvidar que ambas opciones pueden utilizarse simultáneamente hasta lograr el objetivo del rendimiento máximo sostenible de las poblaciones de peces.

4.4.2.6

El CESE muestra su conformidad con la propuesta de analizar a nivel regional los efectos económicos y sociales del ajuste en lugar de hacerlo a nivel europeo, ya que las particularidades de cada flota varían de un Estado miembro a otro.

4.4.2.7

En este sentido, los planes a largo plazo tendrán como punto de partida la pesquería, se referirán a grupos de poblaciones que se capturen conjuntamente, e incluirán elementos como la limitación del grado en que pueden variar las posibilidades de pesca de un año al siguiente, garantizando una transición estable y gradual.

4.4.2.8

Finalmente, la Comunicación contempla que llevará tiempo implantar una serie completa de planes a largo plazo que permitan obtener el objetivo del RMS. Por ello, la Comunidad deberá adoptar, con efectos a partir del año 2007, unas decisiones de gestión que garanticen que no se incremente la tasa de pesca de ninguna población que ya sea objeto de sobrepesca. El CESE considera que las decisiones que pueda adoptar la Comisión Europea para el año 2007 deben ser consultadas previamente con los Consejos Consultivos Regionales, con el Comité Consultivo de la Pesca y la Acuicultura de la UE y con el Comité de Diálogo Social de la Pesca Marítima.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2006) 360 final de 4.7.2006.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/42


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se prohíbe la comercialización y la importación o exportación desde la Comunidad de pieles de perro y de gato y de productos que las contengan»

COM(2006) 684 final — 2006/0236 (COD)

(2007/C 168/08)

El 4 de diciembre de 2006, de conformidad con los artículos 95 y 133 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2007 (ponente: Sr. RETUREAU).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 128 votos a favor, 1 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité está de acuerdo con el fundamento jurídico (artículo 95 del TCE) y la naturaleza del instrumento (Reglamento).

1.2

La Comisión no puede alegar competencias propias emanadas del TCE que le permitan intervenir en contra de la crueldad con los animales, si se produce, además, más allá de su territorio, ni se encuentra en condiciones de abordar este problema si no es desde la perspectiva de sus competencias en materia de comercio y mercado interior de las pieles, y en razón de la existencia de diferentes legislaciones nacionales que es preciso armonizar.

1.3

El Comité comparte la idea de la Comisión de que sólo la prohibición total puede disuadir a los importadores de prendas de vestir y de juguetes de introducir grandes cantidades de pieles de perro y de gato y otros artículos derivados en el territorio de la Unión, y así oponer un obstáculo al tráfico a gran escala de pieles prohibidas.

1.4

El Comité desea que el concepto de «piel» sea explícito desde el punto de vista jurídico y designe expresamente la piel propiamente dicha y sus componentes separados (pelo, pellejo), de tal forma que la prohibición abarque todos los usos posibles de las pieles de perro y de gato.

1.5

El Comité insiste en la eficacia de los métodos de control y en la utilización de la comitología para establecer las modalidades de control más aceptables.

2.   Exposición de motivos

2.1

Mediante una propuesta de Reglamento basada en el artículo 95 del TCE (mercado interior), la Comisión propone prohibir la producción, la importación, la exportación y la venta de pieles de perro y de gato en la Unión Europea.

2.2

El Reglamento propuesto responde a las peticiones de la sociedad civil y del Parlamento Europeo, al tiempo que la Presidencia alemana lo considera prioritario.

2.3

Parece que especialmente en Asia se crían y sacrifican perros y gatos en condiciones lamentables, para utilizar sus pieles en la producción de prendas de vestir, accesorios y juguetes. Estas pieles han sido detectadas en el mercado interior europeo.

2.4

En general estas pieles se transforman mediante tratamiento químico y teñido y se venden con nombres que ocultan su origen. Es difícil identificar científicamente el origen exacto de las pieles tratadas de este modo, tanto por su aspecto y textura como mediante el análisis del ADN, pues éste se destruye en el proceso de transformación. Al parecer, la espectrometría de masas permitiría, utilizando un método comparativo, determinar el origen exacto del animal en cuestión. El control aduanero podría resultar, en consecuencia, extremadamente difícil, lo cual explica, especialmente, las excepciones previstas en el artículo 4 del proyecto.

2.4.1

El artículo 4 prevé que se permita la posesión de prendas u objetos realizados con las pieles prohibidas, si son para uso personal. En opinión del Comité, la posesión y el uso personal o la tenencia de estos bienes privados en cantidades muy limitadas deben quedar excluidos claramente del campo de aplicación del Reglamento, a fin de evitar toda sobrecarga burocrática.

2.4.2

La posible utilización de pieles no obtenidas mediante la cría para fines de producción y etiquetadas como tales podrá someterse, en su caso, a la comitología.

2.5

Desde el punto de vista de la proporcionalidad, la prohibición total de la producción, la importación y el comercio es la única medida posible, dado que las importaciones son clandestinas y hay un engaño en la mercancía, a consecuencia del etiquetado falseado de las prendas de vestir y los artículos que pueden contener piel de perro o de gato.

2.6

Muchos Estados miembros y terceros países ya han adoptado legislaciones que lo prohíben, de distinta naturaleza y alcance: la intervención comunitaria está justificada por la necesidad de armonizar el mercado interior.

2.7

Se ha establecido un sistema de información y seguimiento relativo a la detección y los métodos de detección de pieles prohibidas. La comitología permitirá establecer una lista de lo que se considerará aceptable para llevar a cabo los controles.

2.8

Los Estados miembros deberán prever sanciones proporcionadas y disuasorias.

3.   Observaciones generales

3.1

El Comité está de acuerdo con el fundamento jurídico y la forma del Reglamento; en efecto, el bienestar animal que se busca para los animales de granja no se aplica a perros y gatos.

3.2

Es un hecho social que en Europa estos animales se han convertido en animales de compañía, que no se crían por su carne ni su piel, ni para realizar trabajos, a excepción de algunas razas de perros que se destinan a acompañar y guiar a personas con discapacidad o a encontrar a personas desaparecidas, atrapadas en escombros o en la nieve y otras tareas útiles para el ser humano, todo lo cual no hace sino aumentar la simpatía del público en general.

3.3

La Comisión no puede alegar competencias propias emanadas del TCE que le permitan intervenir en contra de la crueldad con los animales, si se produce, además, más allá de su territorio, ni se encuentra en situación de abordar este problema si no es desde la perspectiva de sus competencias en materia de comercio y armonización en el mercado interior de las pieles, ni puede eliminar obstáculos al comercio de pieles en razón de la existencia de diferentes legislaciones nacionales que es preciso armonizar a fin de evitar la fragmentación del mercado.

3.4

Dadas las notables dificultades técnicas para identificar las pieles de perros y gatos transformadas, una propuesta limitada a exigencias de etiquetado resultaría ineficaz en la práctica. El Comité comparte la idea de la Comisión de que sólo la prohibición total puede disuadir a los importadores de prendas de vestir y de juguetes de introducir grandes cantidades de pieles de perro y de gato y otros artículos derivados en el territorio de la Unión, y así oponer un obstáculo al tráfico a gran escala de pieles prohibidas.

3.5

Una vez aprobado el Reglamento, debería notificarse a la OMC como parte de las barreras no arancelarias. Dicho Reglamento es conforme con las normas del comercio internacional.

4.   Observaciones específicas

4.1

El Comité desea que el concepto de «piel» sea explícito desde el punto de vista jurídico y designe expresamente la piel propiamente dicha y sus componentes separados (pelo, pellejo), de tal forma que la prohibición abarque todos los usos posibles de las pieles de perro y de gato.

4.2

El Comité considera conveniente precisar la necesidad de evitar los controles aduaneros sobre las personas físicas en lo que se refiere a los objetos estrictamente personales que lleven en cantidad muy limitada cuando cruzan las fronteras interiores o cuando llegan de un tercer país. Tampoco deben asimilarse al comercio que queda dentro del campo de aplicación del Reglamento el intercambio o la venta de una prenda o la donación a una organización caritativa.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/44


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prohibición de la exportación de mercurio metálico y a su almacenamiento seguro»

COM(2006) 636 final — 2006/0206 (COD)

(2007/C 168/09)

El 15 de noviembre de 2006, de conformidad con el artículo 133 y el apartado 1 del artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2007 (ponente: Sr. OSBORN).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor, 0 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité apoya que la Unión Europea se comprometa activamente con los esfuerzos internacionales para restringir la producción y el uso del mercurio en todo el mundo, así como para garantizar métodos seguros de almacenamiento y eliminación. Para conseguirlo es importante que Europa dé buen ejemplo con su propia manera de enfrentarse al problema del mercurio en la Unión y que respalde mejores medidas de control en todo el mundo.

1.2

El Comité, por tanto, secunda el objetivo general de la propuesta de la Comisión recogida en el Reglamento propuesto: prohibir la exportación de mercurio desde Europa y exigir el almacenamiento seguro del mercurio excedente en Europa. El CESE cree que prohibir la exportación de mercurio metálico desde Europa y exigir que se almacene de forma segura hasta el momento de su eliminación resulta especialmente adecuado y oportuno en las circunstancias actuales de desaparición gradual de los procesos cloroalcalinos que emplean mercurio.

1.3

De cara al futuro, el Comité insta a la Comisión a llevar a la práctica los demás componentes de su estrategia para el mercurio lo antes posible, y a desarrollar medidas que reduzcan más la utilización del mercurio en procesos y productos en Europa, así como para garantizar la eliminación segura de los flujos de residuos de mercurio.

1.4

El Comité cree que la prohibición legal debería entrar en vigor tan pronto como sea razonablemente posible y que, hasta entonces, debería alentarse a la Comisión y las empresas concernidas a hacer cuanto puedan para reducir las exportaciones al mínimo.

1.5

El Comité apoya las disposiciones relativas al almacenamiento que propone la Comisión en esta Reglamento, y considera que son las mejores que existen actualmente. Las evaluaciones de seguridad de los centros que se propongan para el almacenamiento deben ser realizadas por las autoridades competentes y deberían incluir un control periódico cuando estén funcionando. El Comité insta a la Comisión a solicitar a los Estados miembros informes de los progresos en esta cuestión. Además, deben proponerse medidas adicionales si se comprueba que las disposiciones sobre almacenamiento resultan insatisfactorias.

2.   Antecedentes del Dictamen

2.1

El mercurio es un componente natural que está presente en la corteza terrestre con una media de aproximadamente 0,05 mg/kg y con notables variaciones locales. El mercurio se encuentra también, en cantidades muy bajas, en la biosfera. La absorción en las plantas puede explicar también su presencia en los combustibles fósiles, como el carbón, el petróleo y el gas.

2.2

Los niveles medioambientales de mercurio han aumentado considerablemente desde el comienzo de la era industrial. La combustión de los combustibles fósiles libera cantidades significativas de mercurio. Además, se extrae mercurio de los minerales (principalmente el cinabrio) y se usa en diversas aplicaciones industriales. El mercurio de los procesos industriales y de los productos de desecho se libera en el medio ambiente. Los usos del pasado han dejado un legado de mercurio en vertederos, escoria de minas, centros industriales contaminados, suelos y sedimentos. Incluso las regiones con escasa liberación de mercurio, como el Ártico, están afectadas debido al transporte transcontinental y mundial de mercurio.

2.3

Una vez liberado, el mercurio persiste en el medio ambiente y circula de distintas formas en el aire, el agua, los sedimentos, el suelo y la biota. Puede transformarse en metilmercurio (principalmente mediante metabolismo microbiano), un derivado capaz de de acumularse en los organismos (bioacumulación) y de concentrarse en las cadenas alimentarias (biomagnificación), especialmente la acuática (peces y mamíferos marinos). El metilmercurio, por tanto, es el derivado más preocupante: prácticamente todo el mercurio que se encuentra en los peces es metilmercurio.

2.4

El mercurio se encuentra actualmente en varios ecosistemas y alimentos (especialmente los peces) de todo el planeta en unas concentraciones que afectan negativamente al ser humano y a la fauna. En algunas zonas del mundo, incluida Europa, una parte importante de la población está expuesta a niveles de mercurio muy superiores a los que se consideran seguros. Internacionalmente se reconoce la necesidad de reducir al mínimo la liberación de mercurio al entorno y eliminarlo paulatinamente siempre que sea posible y cuanto antes.

2.5

Pese a un descenso mundial en el consumo de mercurio (la demanda mundial es menos de la mitad que en 1980) y los bajos precios, en distintos países del mundo sigue obteniéndose mercurio de minas. En Europa ya no existe producción primaria, pero el mercurio sigue aislándose como producto secundario en otros procesos extractivos.

2.6

También llegan grandes cantidades de mercurio al mercado mundial como consecuencia de la reconversión o el cierre de instalaciones de la industria cloroalcalina que utilizaban mercurio en sus procesos. Este mercurio residual suele venderse a bajo precio a Minas de Almadén (España), que a su vez lo vende por todo el mundo.

2.7

Pese a sus ímprobos esfuerzos, ni Euro Chlor ni Almadén pueden garantizar que el mercurio exportado desde la UE en virtud de este acuerdo no vaya a incrementar la contaminación mundial, debido a la falta de control una vez que sale de las instalaciones de Almadén. Por tanto, ello podría fomentar un mayor uso del mercurio en procesos y productos no regulados en otros países y aumentar así las cantidades de residuos y emisiones de mercurio. Así pues, es conveniente evitar que esta notable aportación de mercurio procedente de procesos que lo utilizan, abandonados por la industria cloroalcalina, llegue al mercado mundial.

3.   Síntesis de la Propuesta de la Comisión

3.1

El 28 de enero de 2005, la Comisión adoptó su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo — Estrategia comunitaria sobre el mercurio (COM(2005) 20 final). La estrategia proponía veinte acciones relativas a todos los aspectos del ciclo vital del mercurio. Dos de las acciones propuestas por la estrategia se refieren a la exportación y el almacenamiento del mercurio.

3.2

Ahora, la propuesta de Reglamento de la Comisión sobre la prohibición de la exportación y el almacenamiento seguro del mercurio metálico da impulso a estas acciones. La propuesta tiene por objeto prohibir la exportación de mercurio metálico de la Comunidad y velar por que este mercurio no vuelva a entrar en el mercado y se almacene de forma segura, de conformidad con las medidas 5 y 9 de la Estrategia comunitaria sobre el mercurio. El propósito fundamental es evitar que se siga alimentando el «fondo mundial» de mercurio ya liberado.

3.3

El Reglamento propuesto prohibiría la exportación de mercurio de la UE desde el 1 de julio de 2011. Desde esa misma fecha, el mercurio que ya no sea utilizado por el sector cloroalcalino, el obtenido como subproducto de la limpieza de gas natural, así como el obtenido en la producción de metales no ferrosos, deberán almacenarse de forma segura.

3.4

La Comisión ha realizado amplias consultas sobre su propuesta y MAYASA, el Gobierno español y la industria cloroalcalina europea (las tres partes más directamente afectadas) han aceptado la prohibición a partir de la fecha propuesta. La Comisión ha tomado nota de que CEFIC, la organización de la industria química europea, se ha comprometido voluntariamente a garantizar el almacenamiento seguro del mercurio procedente de la industria cloroalcalina a partir del 1 de julio de 2011.

4.   Observaciones generales

4.1

El Comité respalda decididamente el objetivo de convertir a Europa en líder de los esfuerzos mundiales por reducir la liberación y las emisiones de mercurio al medio ambiente limitando su producción y consumo, y fomentando que sea sustituido por otros materiales, procesos y productos más seguros. El Comité cree que el Reglamento REACH facilitaría estos objetivos.

4.2

El Comité se felicita al observar que en la Unión Europea ya no existe extracción de minerales que contienen mercurio. El Comité considera que la Comisión debería mantener su supervisión sobre esta cuestión y estar dispuesta a imponer una prohibición si en algún momento se detecta que en Europa vuelve a extraerse mercurio para usos comerciales. El CESE recomienda igualmente a la Comisión que estudie nuevas medidas que disuadan de obtener mercurio como producto secundario de la extracción de otros minerales y que garanticen la seguridad en el almacenamiento y la eliminación del mercurio excedente.

4.3

Viendo la situación fuera de Europa, el Comité apoya que la Unión Europea se comprometa activamente con los esfuerzos internacionales para restringir la producción y el uso del mercurio en todo el mundo, así como para garantizar métodos seguros de almacenamiento y eliminación. Para conseguirlo, es importante que Europa dé buen ejemplo con su propia manera de enfrentarse al problema del mercurio en la Unión y que respalde mejores medidas de control en todo el mundo.

4.4

En este contexto, prohibir la exportación de mercurio metálico de Europa y exigir que se almacene de forma segura hasta su eliminación representa un paso útil. Resulta particularmente adecuado y oportuno en las circunstancias actuales, pues, de otra manera, la desaparición gradual de los procesos cloroalcalinos que emplean mercurio en Europa podría haber trasladado grandes cantidades de mercurio excedente al mercado mundial. El Comité, por tanto, secunda el objetivo general de la propuesta de la Comisión recogida en el Reglamento propuesto: prohibir la exportación de mercurio desde Europa y exigir el almacenamiento seguro del mercurio excedente en Europa.

4.5

Pese a todo, éste no puede ser el final. El Comité espera que la Comisión siga trabajando para desarrollar medidas que reduzcan más la utilización del mercurio en procesos y productos en Europa, así como para garantizar la eliminación segura de los flujos de residuos de mercurio. El CESE insta también a la Comisión Europea a considerar qué otras medidas pueden tomarse a escala internacional para promover una mejor gestión del mercurio en todo el mundo, incluida la negociación de medidas de cooperación apropiadas para respaldar la transferencia de tecnologías para la sustitución del mercurio, soluciones para la captura y el almacenamiento del mercurio y, posiblemente, un acuerdo internacional sobre la gestión y el control del mercurio.

5.   Observaciones específicas

5.1

El Comité señala que la presente propuesta sólo es de aplicación a la exportación de mercurio metálico (artículo 1). El CESE considera urgente seguir estudiando la posibilidad de ampliar la prohibición a los compuestos del mercurio y a los productos que contienen mercurio, como se recoge en el artículo 5. Sería conveniente establecer para ello un calendario. También deberían estudiarse nuevas medidas para exigir que en la Unión se sustituya el mercurio de productos y procesos por materiales menos tóxicos y contaminantes.

5.2

La Comisión había propuesto en un principio que la prohibición se hiciese efectiva en 2011. El Parlamento recomendó adelantarla a 2010 y las ONG continúan presionando para que la prohibición entre en vigor en una fecha más temprana. El Comité cree que la prohibición legal debería entrar en vigor tan pronto como sea razonablemente posible y que, hasta entonces, debería alentarse a la Comisión y las empresas concernidas a hacer cuanto puedan para reducir las exportaciones al mínimo.

5.3

La Comisión propone (artículo 2) que el mercurio procedente del abandono de procesos cloroalcalinos, el obtenido de la limpieza de gas natural y el obtenido de las operaciones de minería y fundición de minerales no ferrosos se almacene de forma segura. En el artículo 3 se especifica el almacenamiento en una mina de sal subterránea o en una instalación dedicada exclusivamente al almacenamiento temporal de mercurio metálico. Tales instalaciones han de demostrar que aplican las prácticas de seguridad y almacenamiento correspondientes. Debe ser responsabilidad de cada Estado miembros crear estas instalaciones o unirse a otro en el que las condiciones para ello sean más favorables. Además de la prohibición de las exportaciones, estas disposiciones pretenden garantizar que esos excedentes de mercurio de los grandes procesos industriales desaparezcan por completo del mercado y se almacenen de forma segura.

5.4

El Comité apoya estas disposiciones relativas al almacenamiento y considera que son las mejores que existen actualmente. El Comité juzga muy importante que las evaluaciones ambientales y de seguridad que deban llevar a cabo las autoridades competentes en cualquier instalación de almacenamiento se realicen de modo exhaustivo y riguroso y que se incluya un control periódico de las instalaciones cuando estén funcionando. El Comité insta a la Comisión a solicitar a los Estados miembros informes de los progresos en esta cuestión y a estar dispuesta a proponer medidas adicionales si se comprueba que las disposiciones sobre almacenamiento resultan insatisfactorias.

5.5

Es importante que los operadores que han utilizado el mercurio corran con el coste de su almacenamiento seguro. El Comité señala que las disposiciones sobre almacenamiento del mercurio excedente derivado del abandono de los procesos cloroalcalinos deben aplicarse tras consultar a las empresas correspondientes y conseguir un acuerdo. Igualmente recuerda que Euro Chlor está desarrollando un acuerdo voluntario paralelo al Reglamento, por el que sus miembros se comprometen a utilizar instalaciones de almacenamiento seguras. El Comité acoge con agrado esta iniciativa de un grupo de industrias responsable. Siempre que tales disposiciones incluyan a todas las empresas afectadas y pueda certificarse con transparencia el control, el Comité coincide en que será la mejor forma de garantizar una aplicación eficaz. El Comité recomienda a la Comisión que estudie la posibilidad de llegar a acuerdos similares con otros grandes productores industriales de mercurio metálico, como el sector de la energía y el de la minería y fundición de minerales no ferrosos.

5.6

El Comité subraya la especial importancia que tendrán el control y la aplicación de las nuevas disposiciones. En efecto, las exigencias respecto del almacenamiento y la eliminación del mercurio harán que éste pase de ser un bien que puede comercializarse a ser una responsabilidad que supondrá un coste para quienes lo poseen. En tales circunstancias habrá operadores poco escrupulosos que se sientan tentados a eludir las rutas adecuadas para la eliminación del mercurio y desviarlo a vertederos ilegales. Para evitar estos resultados no deseados será preciso llevar registros rigurosos y aplicar el máximo control.

5.7

El Comité insta a la Comisión a estudiar nuevas acciones para aplicar lo antes posible otros elementos de la estrategia para el mercurio. En particular, el CESE considera importante fomentar que se elimine gradualmente y cuanto antes el mercurio de los sistemas de iluminación, la joyería, la odontología y la cosmética, así como acelerar las medidas para reducir o eliminar las emisiones de mercurio de las grandes plantas de combustión, los hornos crematorios y otras fuentes importantes de contaminación del aire por mercurio. Es posible que se necesiten medidas adicionales también para garantizar que, cuando se detecten cantidades significativas de mercurio en otros flujos de residuos, se capturen para su almacenamiento o eliminación en vez de permitir que se liberen y contaminen el entorno. Obviamente, todas esas medidas deberán ser evaluadas exhaustivamente para determinar la contribución de cada actividad al problema mundial del mercurio y precisar los costes y consecuencias de las soluciones propuestas.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/47


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros»

COM(2006) 815 final — 2006/0271 (CNS)

(2007/C 168/10)

El 12 de enero de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 23 de marzo de 2007 (ponente: Sra. O'Neill).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 129 votos a favor, 4 en contra y ninguna abstención el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

Es necesario que, de conformidad con el artículo 128.2 del Tratado, el Consejo confirme la validez para 2007 de las actuales directrices para las políticas de empleo mediante una decisión, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social Europeo.

1.2

El CESE respalda la propuesta de que se mantengan en 2007 las directrices para el empleo de 2005-2007 y recuerda las principales preocupaciones y recomendaciones.

1.3

El CESE recomienda encarecidamente que se difunda amplia y oportunamente a todas las partes interesadas el calendario y el proceso adoptados con el fin de maximizar los beneficios del proceso, reforzar la buena voluntad y garantizar la máxima participación posible de las partes interesadas y ofrecerles tiempo suficiente para que formulen sus respuestas a escala comunitaria y nacional en la fase de elaboración.

1.4

El CESE recomienda que las nuevas directrices para el empleo hagan mayor hincapié en la inclusión de las personas con necesidades especiales, a través del establecimiento de objetivos específicos y de un mayor reconocimiento de los requisitos de la política social. El CESE destaca que es importante que los interlocutores sociales y la sociedad civil participen en la fase más temprana posible del proceso de elaboración de las directrices de la Comisión, así como que sean consultados sobre el documento definitivo.

1.5

El CESE recomienda que la Comisión establezca un grupo de trabajo con el CESE lo antes posible para empezar a trabajar en la elaboración de las directrices para el empleo mediante el establecimiento de contactos formales e informales a fin de adoptar un planteamiento proactivo del desarrollo de las directrices de empleo para los próximos tres años.

1.6

El CESE aboga por que la Comisión establezca en las nuevas directrices objetivos mucho más ambiciosos y cuantificables a escala comunitaria y nacional, así como mayores competencias para la Comisión.

1.7

El CESE recomienda que todos los Estados miembros tengan sistemas TIC adecuados para garantizar que se mejora la recogida de datos y facilitar el seguimiento y evaluación por los Estados miembros y la Comisión.

1.8

El CESE recomienda nuevamente que los programas nacionales de reforma incluyan pruebas más concretas de objetivos definidos, plazos, costes y asignación presupuestaria.

2.   La propuesta de Decisión de la Comisión

2.1

A principios de 2007 la Comisión envió al CESE una propuesta como parte del proceso de consulta para validar las «Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros» para 2007, que requería que fuese confirmada mediante una decisión del Consejo.

2.2

La Comisión propone que las directrices para el empleo establecidas para el periodo 2005-2008 (1) sobre la base del artículo 128 del Tratado, se mantengan en 2007 y que los Estados miembros las tengan en cuenta en sus políticas de empleo (2).

2.3

Con esta propuesta de decisión, la Comisión tiene en cuenta la nueva Estrategia de Lisboa de 2005 que se basa en un nuevo ciclo de gobernanza con un paquete integrado de directrices que seguirán vigentes hasta 2008. Estas directrices tienen una dimensión económica, social y medioambiental.

2.4

Los Estados miembros tendrán que elaborar programas nacionales de reforma que hayan sido evaluados por la Comisión. Esta revisión anual establece el progreso realizado en el cumplimiento de las directrices y formula conclusiones que serán el fundamento del mantenimiento de las directrices.

3.   Observaciones anteriores del CESE

El CESE se ha pronunciado sobre las directrices en dos dictámenes anteriores (3). Los ámbitos específicos de acción eran los siguientes:

El calendario para la elaboración y aprobación de las directrices era muy apretado y no permitió entablar un auténtico debate sobre este importante tema ni contar con la participación de una serie de partes interesadas a escala comunitaria y nacional con un cierto impacto en el proceso democrático asociado a la elaboración de los programas nacionales.

Puesto que las directrices actuales enfatizan que incumbe a los Estados miembros establecer sus propios objetivos, un problema persistente es que las medidas de las políticas de empleo ya no pueden ser evaluadas frente a objetivos específicos y cuantificables como era el caso en programas anteriores, lo que ha dado lugar a que los programas nacionales de reforma sean menos ambiciosos respecto a la política de empleo y a los derechos y obligaciones de los trabajadores.

Es preciso hacer mucho más hincapié en la necesidad de integrar a los jóvenes en el mercado de trabajo, y garantizarles en cierta medida un primer empleo con perspectivas de futuro.

Es necesario seguir insistiendo en la lucha contra la discriminación por motivos de edad, discapacidad u orígenes étnicos.

La transición a la economía del conocimiento requiere un enfoque mucho más riguroso y centrado de la formación profesional y el aprendizaje permanente para adaptar las nuevas tecnologías, reestructurar la base industrial y permitir que las personas adquieran cualificaciones transferibles.

Debería existir más coherencia en la integración de las inversiones en investigación, desarrollo e innovación para estimular la economía y crear nuevos empleos.

No se presta suficiente atención a la igualdad entre hombres y mujeres ni a la necesidad de conciliar la vida profesional con la vida familiar.

Es preciso prestar más atención al impacto de los cambios demográficos y los desafíos que entraña el envejecimiento de la fuerza laboral.

Es necesario reforzar y hacer un seguimiento de la aplicación de las políticas de inmigración, así como del impacto en la planificación nacional de la mano de obra.

Es importante que existan fondos adecuados a escala nacional y comunitaria para aplicar las medidas de las políticas de empleo.

4.   Observaciones generales

4.1

En anteriores dictámenes, el CESE acogió favorablemente la aprobación de las directrices integradas para 2005-2008. Ahora insiste en que el éxito depende de que los Estados miembros asuman seriamente sus responsabilidades y apliquen en la práctica las prioridades acordadas a escala nacional. Es preciso volver a insistir en que todos los interlocutores sociales y la sociedad civil deben participar realmente en todas las fases de la elaboración y aplicación de estas políticas.

4.2

El CESE reconoce que se han conseguido avances en términos de crecimiento económico en la UE-25 y de medidas específicas del empleo (4), pero considera preocupante que todavía exista una disparidad en la aplicación de las distintas medidas dentro y entre los distintos Estados miembros, y opina que la falta de urgencia y prioridad impide que se produzcan cambios importantes.

4.3

El CESE pide que la Comisión asuma un papel más importante en la formulación de objetivos comunitarios y nacionales, y que haga un seguimiento y evalúe los avances que podrían aportar consistencia y valor a los informes anuales de los programas nacionales de reforma de cada Estado miembro.

4.4

El CESE aplaude las propuestas de la Comisión de utilizar recursos de los Fondos Estructurales, del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para respaldar al aplicación de las directrices sobre el empleo. El CESE insiste en que es importante que se faciliten fondos adecuados a escala comunitaria y nacional para priorizar las iniciativas en materia de empleo.

4.5

El CESE reitera su preocupación por la falta de avances y pide que las directrices para el empleo de 2008-2010 incluyan medidas y modificaciones que reflejen la necesidad de mejorar.

5.   Ámbitos que siguen siendo objeto de preocupación

En las directrices para el crecimiento y el empleo de 2005 se establecieron ámbitos específicos que precisaban mejoras. Al CESE le preocupa que todavía no se haya alcanzado una serie de objetivos y que no existan prioridades a escala nacional; además, espera que las nuevas directrices que se publicarán en 2008 incluyan medidas que aborden estos déficits.

Parece poco probable que dentro de ese periodo se llegue a cumplir el objetivo global de conseguir una tasa de empleo total del 70 %. Aunque la tasa establecida para el empleo de mujeres habrá alcanzado el 60 % propuesto, este porcentaje incluye el trabajo a tiempo parcial, el trabajo flexible y el trabajo temporal.

Tampoco se alcanzará el objetivo propuesto del 50 % para los trabajadores de más edad (personas con edades comprendidas entre los 45 y los 65 años, según la definición de la Comisión), aunque se han conseguido ciertos avances.

Se siguen elaborando pocas estrategias para la inclusión de las personas con discapacidad o con necesidades específicas.

El nivel de desempleo juvenil, que sigue aumentando, es motivo de preocupación, así como que se tomen las medidas adecuadas para mejorar la situación.

La adecuación de la educación al moderno mercado de trabajo reviste una gran importancia porque faltan competencias básicas e intermedias, y existe una divergencia irreconciliable entre las competencias y cualificaciones en el mercado de trabajo.

También sigue preocupando en gran medida que se apliquen debidamente las medidas de formación profesional y aprendizaje permanente, y que el sector público o el sector privado se comprometan realmente a prestar apoyo financiero.

Se sigue registrando una continua falta de énfasis en el aprendizaje permanente entre los trabajadores de todas las edades, pero sobre todo entre los trabajadores de más edad. Esto es especialmente preocupante en relación con la adaptabilidad de la mano de obra.

También preocupa la integración de los trabajadores inmigrantes en los Estados miembros que están cubriendo las principales lagunas de competencias en el mercado laboral.

Si bien el CESE apoya la movilidad de trabajadores por todos los Estados miembros, manifiesta su preocupación por el impacto que tiene en el país de origen la transferencia de trabajadores cualificados y el traslado de competencias de un país comunitario a otro. Esta situación tiene que ser objeto de seguimiento y se tendrán que adoptar medidas para retener en el país a un número equilibrado de trabajadores competentes y cualificados a fin de garantizar la sostenibilidad.

Será preciso examinar la repercusión en las ofertas de empleo local para comprender los motivos por los que las personas desempleadas no solicitan empleos locales vacantes.

La constatación de que la economía del conocimiento basada en la investigación e innovación todavía está atrasada.

Ante la falta de atención prestada a un enfoque integrado del «ciclo vital» por los Estados miembros, el CESE insta a los Estados miembros a mantener sus esfuerzos para que el mundo laboral sea compatible con la vida familiar. Ésta es una tarea para toda la sociedad. En particular, los centros para la atención infantil posibilitan conciliar las obligaciones familiares y profesionales, al tiempo que permiten a las mujeres seguir trabajando o acceder al mercado laboral rápidamente tras una interrupción (5).

La necesidad de que los Estados miembros avancen hacia estrategias que mejoren la adaptabilidad de los trabajadores y empresas y, en particular, el potencial que tiene el concepto de «flexiguridad» (6).

Será preciso abordar el impacto del «trabajo no declarado», ya que tiene repercusiones en los Estados miembros y en las personas.

Todavía está pendiente en algunos Estados miembros la aprobación y aplicación de la agenda del «trabajo digno» (7) y los principios de la calidad del trabajo (8).

En comparación con la media estadounidense, las tasas de productividad europeas siguen siendo insuficientes, lo que refleja la tasa y el nivel de inversión en capital humano e intelectual.

Aunque la tasa de inversión pública en la UE es comparable a la estadounidense, la inversión del sector privado todavía sigue siendo muy inferior.

6.   Medidas adoptadas por la Comisión

6.1

Tras recibir los informes anuales de los Estados miembros, la Comisión ha acometido una revisión que se ha traducido en la Comunicación sobre la Ejecución de la Estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo«Un año de resultados», en la que se reflejan los avances hasta la fecha. Este año se ha incluido un anexo pormenorizado en el que se establecen las medidas recomendadas específicamente para cada Estado miembro. Se trata de una contribución extremadamente importante para evaluar el impacto global de directrices y, además, corrobora las preocupaciones del CESE por la ausencia de urgencia y la disparidad en la aplicación de las directrices. La Comisión tiene que tener más autoridad para establecer objetivos cuantificables, coordinar actividades y exigir su cumplimiento.

6.2

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de «evaluación del impacto» que la Comisión llevará a cabo sobre el programa trienal en conjunción con una serie de organismos para evaluar su eficacia e influir en el desarrollo de las nuevas directrices para el empleo de 2008-2010.

6.3

El CESE aplaude la propuesta del proceso de consulta sobre las nuevas directrices para el empleo que comenzará después de la publicación de la propuesta de la Comisión en diciembre de 2007 con el fin de presentar la propuesta definitiva al Consejo en junio de 2008 para su aprobación. El CESE destaca que es importante consultar y contar con la participación de los Estados miembros y todas las partes interesadas en una fase temprana del proceso tanto a escala comunitaria como nacional.

6.4

El CESE insiste en que es importante tener la oportunidad de examinar la «evaluación del impacto» tan pronto como sea posible durante 2007 con el fin de analizar el contenido, recabar información y actuar de manera proactiva con respuestas para influir en la elaboración de las directrices y de los programas nacionales.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2005) 141 final, Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008).

(2)  COM(2006) 815 final, «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros».

(3)  Dictamen del CESE sobre las «Directrices para el Empleo 2005-2008» (ponente: Sr. Malosse), DO C 286 de 17.11.2005 y Dictamen del CESE sobre las «Directrices para el empleo» (ponente: Sr. Greif), DO C 195 de 18.8.2006.

(4)  Ejecución de la Estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo — «Un año de resultados», COM(2006) 816 final.

(5)  Dictamen del CESE sobre las Directrices para el Empleo 2005-2008 (ponente: Sr. Malosse), DO C 286 de 17.11.2005, p. 41, punto 3.2.3.

(6)  Dictamen del CESE sobre el tema «Flexiguridad: el caso de Dinamarca» (ponente: Sra. Vium), DO C 195 de 18.8.2006.

(7)  Dictamen del CESE sobre el tema «Promover un trabajo digno para todos», 19 de diciembre de 2006 (CESE 92/2007), ponente: Sr. Etty.

(8)  Mejora de la calidad del empleo: examen de los progresos recientes (COM(2003) 728 final), Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/50


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares»

COM(2006) 275 final

(2007/C 168/11)

El 7 de junio de 2006, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sra. BREDIMA SAVOPOULOU, coponentes: Sres. CHAGAS y NILSSON).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 26 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 157 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Libro Verde crea una nueva interpretación del mar en la UE, que cabe acoger con satisfacción. Es la primera vez que se invierte la mentalidad de las políticas comunitarias basada en la tierra. El mensaje simbólico del Libro Verde consistente en que Europa es y, sobre todo, ha sido una nación marítima pasa una nueva página en la UE en lo que se refiere a los mares.

1.2

El Libro Verde propugna un enfoque de conjunto, intersectorial y estratégico sobre los océanos. La lógica subyacente a la sustitución de un enfoque fragmentario por una visión amplia merece un apoyo generalizado.

1.3

Los elementos positivos del Libro Verde son mucho más numerosos que los posibles elementos negativos. El CESE apoya la mayoría de las propuestas formuladas en el Libro Verde (sobre pesca, puertos, construcción naval, transporte marítimo, regiones costeras, producción de energía en el mar, I+D, medio ambiente, turismo y biotecnología marina) con observaciones específicas al respecto.

1.4

El CESE suscribe el papel fundamental que se reconoce a los servicios marítimos y a los puertos de la UE en una economía globalizada. Asimismo, acoge con satisfacción que en el Libro Verde se reconozca que el transporte marítimo es internacional y requiere normas globales. Es necesario que la UE adopte medidas positivas para contrarrestar la imagen pública negativa del transporte marítimo y la escasa valoración de la contribución de los buques y los marinos a la sociedad. El CESE comparte la opinión de que los Estados miembros deberían ratificar lo antes posible los principales Convenios marítimos internacionales (OMI/OIT) y garantizar su adecuado cumplimiento.

1.5

Las agrupaciones marítimas deberían ocupar un lugar central en la futura política marítima de la UE. El CESE considera que la UE debería encargar un estudio para definirlas y compararlas con las agrupaciones marítimas de otras zonas. Las agrupaciones marítimas serán decisivas para mantener los conocimientos marítimos especializados en la UE.

1.6

Una política marítima integrada debe incluir en lugar preferente un aumento de la inversión en educación y formación profesional marítimas que sirvan de base para una prestación de servicios seguros, eficientes y de alta calidad. La posible escasez de marinos capacitados puede tener consecuencias alarmantes para las infraestructuras de seguridad marítima de la UE y la situación puede empeorar si la UE y los Gobiernos nacionales no llevan a cabo esfuerzos concertados para atajar este problema. Sin estos recursos humanos, en Europa se producirá una falta gradual de los conocimientos y experiencia necesarios para actividades marítimas clave críticas para la seguridad (inspección de buques, vigilancia, legislación, seguros, servicios de gestión del tráfico de buques, salvamento, guardacostas y practicaje). Además, agrupaciones marítimas enteras podrían fragmentarse o trasladar su actividad a otras regiones.

1.7

El CESE toma nota de la exclusión de los pescadores y los marinos de la legislación social europea en una serie de temas (como, por ejemplo, la Directiva sobre los despidos colectivos (1), sobre los traspasos de empresas (2), sobre información/consulta (3) y sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de la prestación de servicios (4)). Independientemente de las razones subyacentes a estas exclusiones, es importante acabar con esta discriminación en las áreas que proceda. Por consiguiente, pide a la Comisión que reexamine estas exclusiones en estrecha cooperación con los interlocutores sociales.

1.8

El calentamiento global y los cambios climáticos de él derivados anticipan como hipótesis que podrían desaparecer islas, inundarse zonas costeras, agotarse las poblaciones de peces y extinguirse los microorganismos marinos con las repercusiones que ello tendría en la cadena trófica, y el nivel del mar podría elevarse siete metros en 2050. El CESE insta a la Comisión a que aborde este problema general en el contexto de las organizaciones internacionales y a adoptar ella misma sin tardanza un enfoque medioambiental global en el conjunto de sus acciones, no sólo las del ámbito marítimo, sino en todas las propuestas que presente al Parlamento y al Consejo.

1.9

El CESE mantiene que el control de las emisiones a la atmósfera puede tener consecuencias no deseadas y generar incoherencia entre las políticas. La contaminación atmosférica es un problema complejo, y la reducción de una sustancia contaminante puede tener efectos negativos sobre otros contaminantes como los gases de efecto invernadero (GHG). La mejor solución es un planteamiento internacional de conjunto para buscar un beneficio medioambiental general a largo plazo.

1.10

El CESE señala que el sector del transporte marítimo utiliza como combustible el petróleo de peor calidad debido a que las refinerías no producen combustible de calidad más alta para buques. Pide a la Comisión que aborde la calidad del petróleo utilizado como combustible para buques, lo que supondría un gran avance en el problema de las emisiones de gases procedentes de los buques.

1.11

El CESE entiende que la idea de «espacio marítimo común europeo» se refiere exclusivamente a un espacio marítimo virtual en el que se producirá una simplificación de los trámites administrativos y aduaneros para los servicios marítimos intracomunitarios, otorgándoles un régimen semejante al de los transportes por camión o por ferrocarril dentro del mercado interior. Si la Comisión aporta más clarificaciones al respecto, expresándolo claramente en la Comunicación, el CESE puede apoyar este concepto siempre que respete en aguas internacionales (High Sea) los Convenios UNCLOS y de la OMI, incluidos la «libertad de navegación» y el «derecho de paso autorizado» dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE).

1.12

El CESE pide encarecidamente que se establezcan Estados costeros «de calidad», que constituyen el eslabón perdido en la cadena de la calidad. Los Estados costeros «de calidad» deberían prestar servicios fundamentales a los buques: instalaciones adecuadas para los desechos generados por los buques, lugares de refugio para buques en situación de peligro, paso autorizado, tratamiento justo de los marinos y asistencia a la navegación. La UE debería plantear esta cuestión en la OMI con objeto de elaborar criterios mensurables apropiados del desempeño de los Estados costeros.

1.13

El CESE se congratula de que en el Libro Verde se reconozca el papel que puede desempeñar en la aplicación de las políticas marítimas, incluida la ordenación territorial. También puede contribuir a fomentar la identidad marítima de la UE y el patrimonio cultural marítimo, así como a concienciar a la opinión pública sobre el calentamiento global.

1.14

El Libro Verde constituye el primer intento en la elaboración de las políticas de la UE por hacer mayor hincapié en el mar con respecto a la tierra. El CESE quiere felicitar a la Comisión por restablecer este equilibrio y responderle parafraseando a Temístocles: «Europa tendrá un futuro mientras disponga de barcos y mares» («tendremos tierra y patria mientras dispongamos de barcos y mares»).

1.15

El CESE pide a la Comisión que le consulte acerca de su futuro Plan de acción sobre el Libro Verde.

2.   Introducción

2.1

Durante cincuenta años, la UE ha desarrollado diversas políticas relacionadas con el mar: transporte marítimo, puertos, construcción naval, pesca, medio ambiente marino, regiones costeras, energía en alta mar. No obstante, estas políticas se han desarrollado por separado sin capitalizar sus sinergias. Ha llegado la hora de reunir todos estos elementos y forjar una nueva y amplia visión para el futuro.

2.2

El 7 de junio de 2006, la Comisión Europea publicó un Libro Verde titulado «Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares». La iniciativa del Presidente Barroso debería verse en el contexto de los objetivos estratégicos de la Comisión Europea (2005-2009), donde se señalaba la necesidad de una política marítima global orientada hacia el desarrollo de una próspera economía marítima y la explotación del pleno potencial de la actividad basada en los mares de forma sostenible para el medio ambiente. Se encargó al Comisario Borg la dirección de una «Task Force» de comisarios sobre política marítima a este efecto.

2.3

El Libro Verde plantea preguntas cruciales en una serie de ámbitos utilizando un planteamiento integrado de conjunto que permite interconexiones entre sectores. El Libro Verde, que ya era el resultado de un proceso de consulta con las partes interesadas, inició uno de los mayores ejercicios de consulta de la historia de la UE, preguntando a los ciudadanos cómo quieren tratar a los océanos y mares.

2.4

Desde principios de los ochenta, el CESE ha seguido de cerca la senda de la UE para establecer estas políticas sectoriales y ha contribuido a su elaboración con sus dictámenes coherentes. Ahora comparte la valoración de la Comisión de que es necesaria una nueva visión estratégica de futuro.

3.   Observaciones generales

3.1   Antecedentes

3.1.1

El Libro Verde crea una nueva interpretación del mar en la UE, que cabe acoger con satisfacción. «Cuán inadecuado es llamar Tierra a este planeta, cuando es evidente que debería llamarse Océano». El subtítulo del Libro Verde es significativo e indica las intenciones de la Comisión al publicarlo. Es la primera vez que se cambia la mentalidad de las políticas de la UE centrada en la tierra. El mensaje simbólico de la iniciativa del Libro Verde es el más importante: Europa es, sobre todo, una nación marítima. La UE posee una rica cultura marítima que no debería pasarse por alto. Desde la antigüedad hemos asistido al surgimiento de varias naciones marineras que tienen su cuna en Europa: griegos, italianos, españoles, británicos, portugueses, las naciones escandinavas (vikingos), alemanes (Liga Hanseática) y holandeses. En la actualidad, Grecia, Chipre y Malta cuentan con los diez primeros registros de buques del mundo.

3.1.2

El Libro Verde se publica en un momento de profundas transformaciones estructurales en el movimiento del comercio marítimo mundial: buques gigantes, puertos y terminales de grandes dimensiones, logística moderna, comercio sin papeleo, desarrollo continuado de buques portacontenedores celulares, pero más trámites para despachar a las tripulaciones en un tiempo récord en los puertos, piratería moderna/terrorismo en aumento y presiones cada vez mayores sobre la responsabilidad social de las empresas. La globalización con todas sus ramificaciones (positivas y negativas) resulta evidente en este sector.

3.1.3

También debe considerarse el Libro Verde en el contexto del surgimiento de nuevas potencias comerciales (BRIC — Brasil, Rusia, India, China), el colapso de las conversaciones de la OMC o la propiedad del 40 % de la flota mundial en manos de países de la cuenca del Pacífico y otro 40 % en manos de europeos. Todo este debate se desarrolla en un período de fuerte aumento de los precios del petróleo, de continuas conversaciones sobre la seguridad del abastecimiento energético, fuentes de energía alternativas y temores ante el calentamiento global.

3.1.4

Hay múltiples aspectos y actividades humanas relacionados con el mar (pesquerías, medio ambiente, transporte, I+D, exploración del lecho marino, energía, construcción naval, puertos, turismo). El Libro Verde examina la complicada interrelación entre las actividades marinas y marítimas y aboga por una forma más integrada de elaboración de las políticas.

3.2   Aspectos económicos

3.2.1

El CESE acoge con satisfacción la importancia creciente de la dimensión marítima de Europa en el Libro Verde, que representa una nueva página en la UE en lo que se refiere al mar. La Comunicación señala el papel esencial que los servicios de navegación marítima desempeñan para la economía europea y para la vida cotidiana y la riqueza de los ciudadanos de la UE, y que a menudo estos últimos ignoran. El CESE apoya la afirmación relativa a la competitividad internacional del transporte marítimo y de los puertos en un entorno globalizado y la necesidad de que exista igualdad de condiciones a nivel internacional en un mercado global. Se reconoce que el transporte marítimo y los puertos son elementos clave de las cadenas logísticas que conectan el mercado único con la economía mundial. En efecto, son líderes mundiales, y no industrias en declive. Ambos se identifican como elementos clave de la Política de Lisboa para hacer de Europa la entidad comercial más competitiva del mundo. El CESE observa que recientemente la construcción naval en la UE ha tenido un gran éxito en categorías especializadas de buques.

3.2.2

El Libro Verde también tendrá ramificaciones positivas para la imagen del transporte marítimo y el desarrollo de agrupaciones marítimas que son las mayores del mundo. Las agrupaciones marítimas deberían ocupar un lugar central en la futura política marítima de la UE. El CESE considera que la UE debería encargar un estudio para definirlas y compararlas con las agrupaciones marítimas de otras zonas. Las agrupaciones marítimas serán decisivas para mantener los conocimientos especializados marítimos en la UE.

3.2.3

La UE debería estimular iniciativas encaminadas a crear una imagen positiva del transporte marítimo y de los puertos ante el público en general. Debería abordarse la congestión de los puertos y otros estrangulamientos que impiden unos servicios eficientes. Deberían realizarse inversiones en los puertos y en las conexiones con sus zonas de influencia terrestre, proporcionando a Europa cadenas logísticas eficientes y sin fisuras. Debería seguir potenciándose el crecimiento del transporte marítimo de corta distancia que se ha producido en la última década mediante un sistema de transporte europeo integrado.

3.2.4

Aunque se reconoce que casi el 90 % del comercio exterior de la UE se efectúa por vía marítima, que el porcentaje correspondiente al comercio intracomunitario es superior al 40 % y que residentes europeos controlan más del 40 % de la flota mercante mundial, en el Libro Verde sólo se hace hincapié en el transporte marítimo de corta distancia y en el concepto de «autopistas del mar». No obstante, no debería infravalorarse la creciente participación del transporte marítimo de la UE en actividades de comercio cruzado entre terceros países y otros continentes.

3.3   Aspectos sociales

3.3.1

La globalización presenta desafíos particulares en materia de empleo en el sector marítimo. El CESE reconoce plenamente la importancia de mantener los conocimientos marítimos especializados de Europa; esto es indispensable tanto para el propio sector como para el mantenimiento de las agrupaciones marítimas que son vitales para los intereses económicos y sociales de la Comunidad. Existe una serie de acciones que se están realizando tanto a nivel nacional como comunitario e internacional que pueden utilizarse como base; y está el importante papel que corresponde a los interlocutores sociales en este contexto. Juntos podrán contribuir de manera significativa a fomentar los conocimientos marítimos especializados de Europa y las oportunidades de empleo de los marinos de la UE. El CESE insta a la Comisión a que una sus fuerzas a las de los Estados miembros con miras a aumentar la concienciación y mejorar el perfil de este sector y de sus trabajadores.

3.3.2

Una política marítima integrada debe incluir en lugar preferente el aumento de la inversión en educación y formación en profesiones marítimas que fomente una prestación de servicios seguros, eficientes y de alta calidad. La posible escasez de marinos capacitados puede tener consecuencias alarmantes para las infraestructuras de seguridad marítima de la UE y la situación puede empeorar si la UE, los Gobiernos nacionales y el sector no llevan a cabo esfuerzos concertados para atajar este problema. Sin estos recursos humanos, en Europa se producirá una falta gradual de los conocimientos y experiencia necesarios para las actividades marítimas clave críticas para la seguridad (inspección de buques, vigilancia, legislación, seguros, servicios de gestión del tráfico de buques, salvamento, guardacostas y practicaje). Sin estos recursos humanos, agrupaciones marítimas enteras podrían fragmentarse o trasladar su actividad a otras regiones.

3.3.3

Las posibilidades para los antiguos marinos de encontrar trabajo en tierra firme son un factor importante para atraer a las personas hacia las carreras marítimas. El proyecto de configuración de la carrera de la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) serviría para demostrar las posibles oportunidades de planificación de la carrera de los marinos europeos con el fin de hacer del transporte marítimo una opción profesional atractiva. Debería promoverse este concepto y utilizarse a nivel nacional.

3.3.4

Un marco comunitario adecuado que fomente los conocimientos marítimos especializados europeos y la formación tendrá efectos positivos para el conjunto de la agrupación marítima (5). Es necesario adoptar medidas para seguir apoyando la formación de los marineros que deseen convertirse en oficiales y la inversión en escuelas náuticas (educación y formación marítima) en toda la UE, con objeto de garantizar que se imparten las «mejores prácticas» de formación y una capacitación tecnológica que responda al desarrollo de la tecnología (por ejemplo, la navegación electrónica).

3.3.5

El Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006 (MLC) (6)de la OIT, adoptado por unanimidad y que sustituirá a treinta convenios fundamentales de la OIT sentará una base sólida, amplia y global para unas normas laborales destinadas a los marinos. El CESE apoya las actuales negociaciones entre los interlocutores sociales de la UE encaminadas a lograr la transposición del Convenio MLC a la legislación comunitaria mediante un Acuerdo de los interlocutores sociales, teniendo en cuenta la cláusula de no regresión incluida en el Convenio de la OIT. La futura política marítima de la UE debería exigir a los Estados miembros que ratificaran y aplicaran el Convenio MCL, la declaración de derechos de la gente del mar. Asimismo, se insta a la Comisión a que establezca todos los contactos posibles para garantizar la adopción en 2007 del Convenio de la OIT sobre condiciones de trabajo a bordo de los buques de pesca que no se logró adoptar en 2005.

3.3.6

El CESE considera que existe margen suficiente para mejorar la percepción general del transporte marítimo y de la profesión de marino con campañas adecuadas adaptadas a las circunstancias nacionales. El CESE puede contribuir a fomentar la identidad marítima y el patrimonio cultural de la UE. Con motivo del Año Europeo del Diálogo Intercultural (7), el establecimiento de un Día marítimo europeo o de un Día europeo de los océanos podría contribuir a aumentar la concienciación de los europeos sobre la importancia de este sector.

3.3.7

Debería analizarse con más detalle la idea de que diferentes integrantes de la agrupación marítima financien la creación de programas de formación para garantizar el mantenimiento de una oferta apropiada de conocimientos marítimos especializados europeos que puedan después emplearse en actividades relacionadas en tierra.

3.3.8

El CESE lamenta que en el Libro Verde no se incluyan los aspectos sociales correspondientes a los trabajadores empleados en diversas actividades marinas, aparte del transporte y la pesca. Insta a la Comisión a que aborde los aspectos sociales de otras actividades marinas (como, por ejemplo, la construcción naval, el practicaje, los puertos, la energía o la exploración del lecho marino).

3.4   Aspectos medioambientales

3.4.1

El CESE comparte el punto de vista expresado en el Libro Verde de que la conservación de los recursos marinos en Europa es fundamental para mejorar su competitividad y el empleo. Expresa su preocupación por el hecho de que el medio ambiente marino se halla cada vez más amenazado por las actividades humanas y los desastres naturales. Su protección es una condición vital para la sostenibilidad a largo plazo de nuestro planeta. El CESE considera que un enfoque integrado intersectorial podría ser un instrumento importante para que todas las partes interesadas realicen una gestión medioambiental sostenible y maximicen las sinergias entre subsectores.

3.4.2

La diversidad biológica del medio ambiente marino debe preservarse mediante políticas comunitarias coherentes que responsabilicen a todas las partes interesadas en la cadena de la responsabilidad. Se invita a la Comisión a que lleve a cabo investigaciones para aportar conocimientos científicos sobre cómo el medio ambiente marítimo y la diversidad biológica podrían contribuir mejor a la vida humana. La solución preferida es un planteamiento internacional de conjunto para buscar un beneficio medioambiental general a largo plazo.

3.4.3

Dentro de este planteamiento de conjunto, el CESE insta a la Comisión a que aborde la contaminación marítima procedente de fuentes terrestres (actividades industriales, urbanas, rurales), que produce el 80 % de toda la contaminación de los mares. Por otro lado, el Libro Verde parece ignorar la parte importante de la contaminación de los mares causada por las embarcaciones de recreo. Este problema debería abordarse con carácter de urgencia. El CESE considera necesario establecer una política de la UE para luchar contra el tráfico de residuos tóxicos por vía marítima (exportados a terceros países). La aplicación del Convenio HNS (sobre seguridad en el transporte de sustancias nocivas y peligrosas), la Directiva sobre seguimiento de los buques y la propuesta de Directiva para la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal van en este sentido.

3.4.4

Una de las consecuencias no deseadas e incoherencias entre las políticas se refiere a la forma de abordar las emisiones a la atmósfera. El G8 identificó (en julio de 2006) las emisiones a la atmósfera procedentes del transporte como ámbito prioritario de actuación urgente a fin de abordar el calentamiento global. La reciente Comunicación «Limitar el calentamiento mundial a 2 °C — Medidas necesarias hasta 2020 y después» (8) se refiere específicamente a la limitación de las emisiones en el sector de los transportes y de otras emisiones de gases de efecto invernadero. La contaminación atmosférica es un problema complejo, y la reducción de una sustancia contaminante puede tener efectos negativos sobre otros contaminantes como los gases de efecto invernadero (GHG). El CESE apoya la reducción de las emisiones de CO2 de los buques. No obstante, su impacto será escaso a no ser que se logren reducciones equivalentes en las actividades realizadas en tierra, que son con diferencia las que más contribuyen al calentamiento global. Según el Informe Stern, publicado recientemente en el Reino Unido (9), el transporte representa solamente el 14 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, y el transporte marítimo y ferroviario sólo representan el 1,75 % de las emisiones mundiales.

3.4.5

En una serie de dictámenes anteriores, el CESE ha subrayado que los Estados miembros de la UE deberían ratificar lo antes posible los Convenios internacionales sobre seguridad marítima y protección del medio ambiente marino y garantizar su adecuado cumplimiento. Aunque el transporte marítimo es el modo de transporte más eficaz desde el punto de vista energético y más respetuoso con el medio ambiente, el CESE apoya el punto de vista dominante a nivel internacional de reducir los límites de emisiones a la atmósfera a niveles inferiores a los que recientemente se han declarado obligatorios en el Anexo VI del Convenio Marpol (10). Las medidas destinadas a reducir las emisiones marítimas han de tener una buena relación coste-eficacia y no deben tener como resultado una transferencia modal en Europa, desde el transporte marítimo hacia un modo de transporte con menor credibilidad medioambiental. La UE –previa consulta a los interlocutores sociales- debería fomentar una política consistente en establecer instalaciones para el desguace de aquellos buques (tanto mercantes como militares) que hayan llegado al final de su vida útil.

3.4.6

El CESE apoya el objetivo de la Estrategia temática sobre la protección y la conservación del medio ambiente marino. Desde un punto de vista medioambiental, puede resultar sensato subdividir todo el espacio marino de la UE en regiones, a fin de determinar los requisitos para cada región (ordenación del territorio marino), reconociendo que lo que es necesario o mejor en una región puede no ser necesario en otra región. El CESE acoge con satisfacción que en el Libro Verde se reconozca su papel de foro para el intercambio de puntos de vista sobre la aplicación de los principios generales de la elaboración de la política marítima, incluida la ordenación del territorio.

4.   Observaciones específicas

4.1   Legislar mejor

4.1.1

Cabe elogiar el reconocimiento de la necesidad de legislar mejor para evitar incoherencias entre las políticas comunes (como, por ejemplo, transporte/medio ambiente, transporte/competencia), así como la intención de trabajar a favor de la igualdad de condiciones en el ámbito regulador y la ejecución. Además, debe apoyarse la idea de la autorregulación como complemento a la legislación.

4.1.2

El CESE suscribe plenamente el planteamiento del Libro Verde consistente en que la UE sólo debería actuar cuando aporte un valor añadido. Se ha criticado a la UE por su tendencia a europeizar varias cuestiones que pueden abordarse adecuadamente a nivel nacional o internacional. Esta crítica deberá tenerse seriamente en cuenta a la hora de pensar en futuras políticas en el contexto de «legislar mejor».

4.2   Relaciones exteriores

4.2.1

En lo que se refiere a la propuesta de participación futura de la UE en las organizaciones marítimas internacionales como entidad paralela a sus Estados miembros, la contribución especializada de los Estados miembros de la UE en las organizaciones internacionales (como la OMI o la OIT) goza de una gran reputación, que no debería socavarse, sino potenciarse. Actualmente existe margen suficiente para una cooperación/coordinación reforzada de los Estados miembros de la UE en el contexto de las organizaciones internacionales. El CESE apoya el objetivo de ejercer la influencia de la CE ante terceros países con miras a animarlos a que hagan cumplir y ratifiquen los principales convenios internacionales (como, por ejemplo, el convenio sobre combustible para buques, el convenio HNS (sobre seguridad en el transporte de sustancias nocivas y peligrosas) o el Convenio LLMC 1996 (sobre limitación de la responsabilidad derivada de reclamaciones de derecho marítimo)).

4.2.2

Una política marítima eficaz y efectiva de relaciones exteriores de la UE debería salvaguardar un marco de trabajo internacional adecuado para los servicios de transporte marítimo. Las negociaciones de la OMC sobre los servicios (GATS) han sido importantes para garantizar el acceso a los mercados. Aunque se han suspendido las negociaciones de la Ronda de Doha, la moratoria marítima, que evita nuevas medidas proteccionistas de los Estados miembros de la OMC, debería seguir vigente. El Acuerdo marítimo bilateral con China ha establecido un buen marco de trabajo para unas relaciones constructivas con China y debería alcanzarse un acuerdo similar con la India.

4.2.3

El Libro Verde mantiene que el sistema jurídico basado en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) (11) debe seguir desarrollándose para afrontar nuevos desafíos. El CESE considera que el Convenio UNCLOS es la exigencia de un delicado equilibrio de intereses que no debería perturbarse, en particular los conceptos de «libertad de navegación» y «derecho de paso autorizado» dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE). Otros Estados costeros podrían seguir el ejemplo y no respetar la «libertad de navegación» por motivos menos benignos. Esto podría tener graves consecuencias para el comercio marítimo en algunas de las principales rutas marítimas estratégicas del mundo.

4.3   Espacio marítimo común europeo

4.3.1

Hay que acoger con satisfacción la idea de considerar a la UE como un único país a efectos aduaneros/administrativos, siempre que respete en las aguas internacionales (High Seas) los Convenios UNCLOS y de la OMI, incluidos la «libertad de navegación» y «el derecho de paso autorizado» dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE). El CESE entiende que la idea de «espacio marítimo común europeo» sólo se refiere a un espacio marítimo virtual en el que se producirá una simplificación de los trámites administrativos y aduaneros para los servicios marítimos intracomunitarios, otorgándoles un régimen semejante al de los transportes por camión, ferrocarril o navegación interior dentro del mercado único. Si la Comisión aporta más clarificaciones al respecto, expresándolo claramente en la Comunicación, el CESE podría apoyar esta idea (12).

4.4   Medio ambiente marino

4.4.1

La calidad del aire regional y local debería abordarse a través de los mecanismos establecidos por el Convenio MARPOL, mediante la posibilidad de crear zonas adicionales de control de las emisiones de azufre (SECA). El combustible con bajo contenido en azufre exige una inversión adicional en refinerías y energía para eliminar el azufre, lo que puede aumentar las emisiones de CO2 y contribuir al calentamiento global. Por otro lado, no resulta sostenible aplicar una miríada de distintos niveles de control de emisiones en distintas zonas y puertos del mundo.

4.4.2

En cuanto a la contaminación atmosférica procedente de los buques, parece cuestionable la afirmación de que las emisiones a la atmósfera de NOx procedentes de los buques serán superiores a las del conjunto de las actividades terrestres en 2020. El CESE pide a la Comisión que tenga en cuenta las repercusiones del cambio climático para la navegación y que examine las rutas de los buques en el Ártico.

4.4.3

La protección del medio ambiente marino y de la biodiversidad en aguas no sujetas a jurisdicciones nacionales se ha convertido en una importante prioridad política de la comunidad internacional. En este contexto, es necesario clarificar la relación entre UNCLOS y el Convenio sobre la diversidad biológica. La UE y sus Estados miembros deberían participar activamente en el desarrollo de la evaluación marina global de las Naciones Unidas.

4.4.4

La Comisión Europea ha propuesto una estrategia medioambiental a largo plazo para limpiar y proteger el mar Mediterráneo. Este ecosistema único está deteriorándose a medida que aumentan las presiones medioambientales, poniendo en peligro la salud de las personas y las actividades económicas que dependen del mar. De manera similar, el mar Báltico y el mar Negro, dos mares prácticamente cerrados, merecen especial atención debido a las grandes cantidades de petróleo ruso que por ellos se transportan, al aumento general del tráfico y a la eutrofización procedente de fuentes terrestres y ríos. También se ha entablado un delicado debate en torno al impacto medioambiental del oleoducto proyectado en el mar Báltico (Rusia/Alemania). Estos problemas se ven exacerbados por las actividades de los buques militares –que no están sujetos a las normas de la UE–, que perjudican cada vez más al medio ambiente y al turismo.

4.5   Pesca

4.5.1

El sector de la pesca (13) depende considerablemente de un medio ambiente marino sostenible y su futuro debería ser un ecosistema marítimo que funcione óptimamente desde el punto de vista biológico, económico y social.

4.5.2

El «Código de Conducta para la Pesca Responsable» (FAO) podría servir como base para todas las administraciones pesqueras. El sector de la pesca debería desarrollar mejores herramientas (como, por ejemplo, equipos y artes de pesca) que aumenten la selectividad y reduzcan los daños al lecho marino. En el contexto de un planteamiento integrado, es necesario establecer zonas marítimas protegidas para salvar a los biotopos de las amenazas que entraña la pesca no regulada e ilegal y disponer de mejores estadísticas sobre capturas. Una mejora de la ordenación territorial podría contribuir a desarrollar el turismo marino, salvaguardar las pesquerías y fomentar el desarrollo regional y el empleo en el sector marítimo de las zonas rurales.

4.6   Cuerpo de guardacostas europeo

4.6.1

El CESE cuestiona el valor añadido de fomentar en esta fase la idea de un cuerpo de guardacostas europeo. El estudio de viabilidad que se presentará en breve proporcionará información valiosa acerca de lo que piensa la Comisión sobre ese asunto. Teniendo en cuenta las diferencias existentes en cuanto a la estructura, funciones y responsabilidades de los distintos cuerpos de guardacostas de los Estados miembros, el CESE considera que los objetivos deseados también pueden lograrse impulsando la cooperación de los organismos adecuados de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a la seguridad, la inmigración ilegal, tráficos y la investigación conjunta de accidentes.

4.7   Registro europeo

4.7.1

La propuesta de creación de un registro europeo complementario y opcional (como, por ejemplo, EUROS) es motivo de preocupación. Aunque resulta atractivo como símbolo de la unidad y la excelencia europeas, el pabellón de la UE resulta algo prematuro cuando no se han armonizado las políticas económicas, fiscales y sociales de los Estados miembros. Esta propuesta podría contemplarse como la culminación de una armonización general a escala comunitaria en un futuro remoto, que actualmente aún no puede vislumbrarse. Además, el uso de la expresión «registro europeo complementario» se presta a confusión, ya que suscita la cuestión de las posibles ventajas adicionales que dicho registro podría aportar con respecto al registro nacional a través de las directrices comunitarias sobre el transporte marítimo. Mediante estas directrices pueden simplificarse las medidas positivas y otros incentivos, y pueden ponerse a disposición de todos los registros nacionales. En cualquier caso, la creación de un registro comunitario específico debería ir acompañado del reconocimiento y el refuerzo de la legislación social europea aplicable a este nuevo registro.

4.8   Estados costeros «de calidad»

4.8.1

El CESE pide encarecidamente que se establezcan Estados costeros «de calidad», que constituyen el eslabón perdido de la cadena de la calidad. Los Estados costeros «de calidad» deberían prestar servicios esenciales a los buques. Por ejemplo, un Estado costero «de calidad» cumple sus obligaciones internacionales mediante la ratificación y aplicación de los convenios internacionales, sigue las directrices de la OMI/OIT sobre el trato justo de los marinos, proporciona instalaciones adecuadas para la recepción de residuos, mantiene sus ayudas a la navegación y cartas náuticas, facilita a los buques en peligro un lugar de refugio (en vez de correr el riesgo de una catástrofe medioambiental al denegarlo), se asegura de que se adopten todas las medidas necesarias para facilitar el paso autorizado seguro de buques por sus aguas y proporciona incentivos a los buques de calidad que atracan en sus puertos o navegan en sus aguas. Por desgracia, en algunos Estados costeros parece haber una falta general de compromiso con este importante papel.

4.8.2

El Libro Verde brinda la oportunidad de elaborar criterios mensurables y «mejores prácticas» para los Estados costeros. Los Estados miembros de la UE deberían plantear esta cuestión en la OMI con objeto de elaborar criterios mensurables apropiados para evaluar el desempeño de los Estados costeros.

4.8.3

El CESE apoya la propuesta del Comité de las Regiones (14) consistente en establecer un Fondo Costero e Insular Europeo que englobe varias actividades marítimas.

4.9   Turismo costero

4.9.1

El CESE señala que Europa es el primer destino turístico del mundo. Apoya la idea consistente en desarrollar un turismo alternativo de calidad en las zonas costeras. El Libro Verde reconoce que el turismo sostenible establecerá distinciones entre los servicios turísticos con el objetivo de descongestionar las costas, proporcionar fuentes de ingreso alternativas para los pescadores y desarrollar actividades que conserven el patrimonio cultural. El CESE no puede sino suscribir estas iniciativas.

4.10   Asuntos sociales

4.10.1

El CESE toma nota de la exclusión de los pescadores y los marinos de la legislación social europea en las siguientes directivas: sobre los despidos colectivos, sobre los traspasos de empresas, y sobre la información/consultas sobre el desplazamiento de trabajadores. Dicha exclusión estaba en un principio justificada por el hecho de que la legislación social estaba, sobre todo, concebida para las industrias basadas en tierra y no para las particularidades del empleo en el mar. El CESE pide a la Comisión que reexamine estas exclusiones en estrecha cooperación con los interlocutores sociales.

4.11   Acuerdos para el acceso a los buques

4.11.1

La importancia de las consideraciones relativas a la seguridad ha llevado a varios Estados miembros de la UE a celebrar acuerdos bilaterales para el acceso a los buques con terceros países. El CESE considera deseable un planteamiento coordinado de los Estados miembros de la UE con respecto a estas iniciativas, así como una división coordinada del trabajo entre los Estados miembros que incluya a sus armadas en la aplicación de estas normas. Una alternativa podría ser la pronta ratificación por los Estados miembros de la UE de los Protocolos para la represión de actos ilícitos (SUA). Los Protocolos SUA tienen objetivos similares a la Iniciativa de seguridad en materia de proliferación, pero incluyen importantes salvaguardias para proteger los intereses comerciales legítimos de los operadores del transporte marítimo y los derechos humanos de los marinos.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Directiva del Consejo 98/59/CE, de 20 de julio de 1998, sobre las despidos colectivos, DO L 225, 12.8.1998, pp. 0016-0021.

(2)  Directiva 2001/23/CE sobre el mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de parte de empresas o de centros de actividad.

(3)  Directiva 2002/14/CE por la que se establece un marco general relativo a la información y consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea (Diario Oficial L 80 de 23.3.2002).

(4)  Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2006 (DO L 18 de 21.1.1997, pp. 0001-0006).

(5)  Según un estudio de BIMCO/ISF (BIMCO: Baltic and Internacional Maritime Conference/ISF: Intenational Shipping Federation), el perfil de edad de los oficiales de los países marineros tradicionales sigue elevándose, incluso aunque no hay pruebas que puedan hacer pensar que habrá una reducción de la demanda de sus servicios.

(6)  http://www.ilo.org/public/spanish/standards/norm/mlc2006/index.htm.

(7)  Documento de la Presidencia británica (diciembre de 2005); se están adoptando numerosas iniciativas innovadoras en toda la UE, y valdría la pena hacer mayor hincapié en el intercambio de las mejores prácticas.

(8)  COM(2007) 2 (10.1.2007). NAT/310: Dictamen sobre cambio climático — El papel de la sociedad civil (27.9.2006). NAT/276 Dictamen sobre El desarrollo sostenible en la agricultura, la silvicultura y la pesca y los retos del cambio climático (27.1.2006).

(9)  http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/stern_review_report.cfm.

El informe Stern estima que el coste de no actuar equivaldría al 5-20 % del PIB mundial.

(10)  Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques, 1973, modificado por el correspondiente Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78) véase:

http://www.imo.org/Conventions/contents.asp?doc_id=678&topic_id=258.

(11)  http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention.htm.

(12)  Véase TEN/258, Dictamen sobre la política portuaria común en la UE (DO C 325 de 30.12.2006).

(13)  NAT/ 333: Dictamen: Pesca sostenible en la UE. NAT/316: Dictamen (25.9.2006) Mejora de la situación económica del sector pesquero. NAT/280: Dictamen (16.12.2005): Aplicación de la política pesquera común/ Medidas financieras. DO C 318 de 23.12.2006 y DO C 65 de 17.3.2005.

(14)  Dictamen del CDR 258/2006 (13-14.2.2007).


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/57


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La política portuaria común en la UE»

(2007/C 168/12)

El 6 de julio de 2006, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre «La política portuaria común en la UE».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. SIMONS).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 26 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 137 votos a favor, 2 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El presente dictamen de iniciativa se centra en determinados aspectos de la política portuaria europea que deberían permitir alcanzar un consenso a las partes interesadas de este sector. Por ello, el informe se está elaborando en estrecha consulta con las organizaciones de las partes interesadas a las que se cursó una invitación para que expusieran sus puntos de vista en dos audiencias públicas celebradas el 20 de noviembre de 2006 y el 20 de febrero de 2007 (1).

1.2

La audiencia sirvió para confirmar que la política portuaria europea deberá abordar las siguientes cuestiones:

a)

garantizar el desarrollo sostenible de los puertos y de las capacidades portuarias;

b)

crear un marco claro y transparente para la financiación de las inversiones en los puertos;

c)

clarificar los procedimientos relativos al acceso al mercado de los servicios portuarios;

d)

solucionar los atascos operativos que menoscaban la eficiencia portuaria;

e)

crear condiciones y situaciones de trabajo buenas y seguras, al tiempo que se fomentan unas relaciones laborales constructivas en los puertos, y

f)

promover la competitividad global y la percepción positiva de los puertos.

1.3

Estos temas coinciden a grandes rasgos con los presentados por la Comisión Europea en su proceso de consulta sobre una futura política portuaria europea. Es muy probable que esta consulta, emprendida tras la retirada de los dos proyectos de Directiva de la Comisión sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios (2), finalice de aquí a junio de 2007.

1.4

El debate sobre la Directiva de servicios portuarios ha arrojado ya una amplia información sobre la financiación de los puertos y los procedimientos para el acceso al mercado de los servicios portuarios. Todo avance significativo que se haga en estos ámbitos debería por consiguiente acarrear a corto plazo resultados tangibles.

1.5

Los atascos operativos, especialmente los relacionados con los procedimientos administrativos y el transporte tierra adentro, pueden abordarse en el contexto de iniciativas que ya existen, como los programas sobre modernización aduanera, la liberalización ferroviaria y la navegación interior (Naiades). También tendrían lugar en el contexto más amplio de la revisión del Libro Blanco del transporte (3) y la Comunicación de la Comisión sobre la logística (4).

1.6

La UE puede fomentar la fiabilidad y las normas de seguridad en los puertos europeos proporcionando un apoyo (financiero) adecuado a los programas de formación y educación y haciendo cumplir la legislación aplicable en materia de seguridad.

1.7

Es de gran importancia desarrollar una buena política social en los puertos. Ésta debe desarrollarse en estrecha cooperación con los interlocutores sociales, que son los primeros responsables en este ámbito. Instrumentos importantes de una buena política social que están a disposición de las autoridades nacionales y los interlocutores sociales son los convenios sobre los trabajadores portuarios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que, por lo demás, también pueden contribuir de manera fundamental al establecimiento de una igualdad de condiciones. La Comisión debe instar a los Estados miembros a que ratifiquen estos convenios.

1.8

La UE puede introducir mayores incentivos para que los jóvenes emprendan su carrera profesional en los puertos mediante acciones similares a las que utiliza para atraerlos al mundo de la mar. La formación náutica de alta calidad contribuye a que en el futuro haya un número suficiente de prácticos y capitanes de puerto y de profesionales del sector de probada capacidad.

1.9

Además, un diálogo social europeo en el ámbito portuario podría aportar un valor añadido siempre y cuando las organizaciones que representan a las partes interesadas europeas acordaran una agenda de interés común.

1.10

En el contexto de la política portuaria europea, es vital que se entable un debate fundamental sobre el desarrollo portuario sostenible. Los puertos asumen una importante responsabilidad a la hora de cumplir rigurosas normas medioambientales y hay que alentar una mayor inversión por su parte en este ámbito. No obstante, se ha puesto de manifiesto entretanto que los problemas se deben también en gran parte a la ambigüedad de la legislación medioambiental de la UE.

1.11

Será necesario seguir investigando si los programas de ordenación territorial pueden contribuir a crear una mayor seguridad jurídica y más oportunidades para el desarrollo portuario. Al mismo tiempo, debe reconocerse que, con frecuencia, los puertos se hallan situados cerca de zonas de conservación natural de gran importancia que deben protegerse y hallarse en un correcto equilibrio con el desarrollo portuario.

1.12

El CESE entiende que la idea de «espacio marítimo común europeo» del Libro Verde sobre la política marítima se refiere a un espacio marítimo virtual. Si es esto lo que realmente preconiza la Comisión y lo expresa con toda claridad, el CESE podría apoyar esta idea, siempre que en aguas internacionales (alta mar) se respeten los Convenios Unclos y de la OMI que incluyen la «libertad de navegación» y el «derecho al paso inocente» dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE).

1.13

Por último, la UE debería desempeñar un papel de apoyo para preservar la competitividad global de los puertos de la UE en un contexto global, y estimular iniciativas dirigidas a restablecer la percepción positiva de los puertos para, de este modo, ganarse el amplio apoyo de la opinión pública. Todo ello requiere un enfoque innovador que aproveche el potencial cultural, turístico y recreativo de las ciudades portuarias.

1.14

Una política portuaria europea no implica necesariamente nueva actividad legislativa. La soft law  (5) puede ser una valiosa alternativa a la legislación, por una parte, y a los enfoques «caso por caso» por la otra.

1.15

Por lo general, la política portuaria europea debería alejarse de todo intervencionismo innecesario y centrarse en: a) aplicar el Tratado cuando resulte necesario; b) garantizar que los puertos puedan desempeñar su función pública de manera adecuada; c) promover un comportamiento enfocado hacia el mercado; y d) fomentar una imagen pública positiva del sector. Es necesario revisar, cuando proceda, aquella legislación comunitaria que obstaculice en la actualidad el desarrollo sólido y sostenible de los puertos marítimos.

2.   Los desafíos que deben afrontar los puertos marítimos europeos

2.1

Las principales críticas que se vertían al proyecto de Directiva sobre servicios portuarios eran que no tenía suficientemente en cuenta la evolución del mercado y los desafíos que ésta representa para los puertos europeos, que intentaba imponer un modelo unificador de tamaños en la gestión portuaria y que pasaba por alto el componente social de los puertos. En la elaboración de un análisis global de la política portuaria europea se debe prestar debidamente atención a estos elementos (6).

2.2

En la economía europea, los puertos marítimos constituyen uno de los sectores del ámbito del transporte que presentan un desarrollo sostenido. Éste es especialmente el caso del tráfico de contenedores. La capacidad del sector se está quedando pequeña en varias regiones europeas, lo que causa graves problemas de congestión (7).

2.3

Esto requiere que se haga un uso óptimo de las instalaciones portuarias existentes y, si es necesario, que se desarrollen nuevas capacidades portuarias (8). Del mismo modo, hay que garantizar unas condiciones óptimas en las rutas marítimas de acceso a los puertos (dragado), así como las correspondientes infraestructuras tierra adentro. Por razones obvias, los puertos se sitúan únicamente en regiones costeras y estuarios que se caracterizan por una feroz competencia por el espacio. Los puertos son conscientes de su impacto en el medio ambiente y han llevado a cabo inversiones considerables para cumplir unas rigurosas normas medioambientales. Sin embargo, esto no evita la resistencia de los municipios y ciudades, que tienden a centrarse en los inconvenientes que acarrean los puertos y no siempre son conscientes del valor añadido y de los aspectos positivos asociados a éstos. Más importante aún es la incertidumbre jurídica causada por la legislación sobre protección de la naturaleza de la UE, que se une a la tensión que acompaña a los planes vitales de desarrollo portuario, provocando retrasos considerables.

2.4

El desarrollo de la capacidad portuaria requiere inversiones importantes. Las restricciones de los presupuestos nacionales hacen que el capital privado sea vital para la financiación de las infraestructuras y superestructuras portuarias. Esto requiere el compromiso a largo plazo de los inversores privados para con los puertos.

2.5

Además de un crecimiento importante, el sector portuario europeo se caracteriza también por los procesos de globalización y consolidación. Los puertos europeos operan con grupos internacionales de transporte marítimo y amplios grupos de operadores en terminales marítimos que ofrecen ya servicios en varios puertos europeos (9).

2.6

La competencia portuaria europea debería centrarse en las cadenas logísticas (10). La división tradicional de tareas en la cadena logística se ha visto alterada por las estrategias verticales de integración. Los puertos europeos están compitiendo cada vez más en las cadenas de suministro y se han convertido en 'hábitats naturales' para los servicios de logística. Para que su funcionamiento sea óptimo, los puertos necesitan todos los modos de transporte.

2.7

En su calidad de puntos de conexión intermodales, la eficiencia de los puertos depende en gran medida de la eficiencia de los servicios ofrecidos tanto tierra adentro como en el litoral. Además, los puertos reúnen condiciones favorables para llevar a cabo controles fronterizos en relación con el estado de los buques, la seguridad, las aduanas, la salud pública, la calidad medioambiental, las prestaciones sociales y las condiciones a bordo etc.; muchos de estos controles son exclusivos del sector marítimo y no son siempre objeto de la coordinación y armonización adecuadas.

2.8

Como consecuencia de los procesos anteriormente descritos, muchos de los órganos de gestión de los puertos están revisando su papel tradicional de autoridad portuaria como parte de los procesos de reforma.

3.   Temas para una política portuaria europea

3.1

Como se ha señalado anteriormente, la política portuaria europea debería centrarse en estimular el crecimiento sostenible creando un entorno atractivo para la inversión en los puertos, aumentando la seguridad jurídica, optimizando la integración de los puertos en la cadena de suministro, aumentando la competitividad global y velando por una buena política social y unas condiciones de trabajo constructivas de manera que estos aspectos puedan contribuir a fomentar una imagen positiva de los puertos como lugares de trabajo atractivos.

3.2

Este objetivo global puede dividirse en seis áreas temáticas, reconocidas por la Comisión Europea:

a)

garantizar el desarrollo sostenible de los puertos y de las capacidades portuarias;

b)

crear un marco claro y transparente para la financiación de las inversiones en los puertos;

c)

simplificar los procedimientos relativos al acceso al mercado de los servicios portuarios;

d)

solucionar los atascos operativos que menoscaban la eficiencia portuaria;

e)

apoyar tanto las operaciones seguras y fiables como las condiciones laborales en los puertos, y

f)

promover en su conjunto la competitividad y la percepción positiva de los puertos.

El capítulo que sigue aborda estas áreas temáticas.

4.   Garantizar el desarrollo sostenible de los puertos y de las capacidades portuarias

4.1

A menudo, los puertos se hallan situados cerca de zonas de conservación natural de gran importancia. Se ha hecho evidente que la armonización de valores medioambientales y económicos es un difícil ejercicio de aprendizaje que con frecuencia lleva a situaciones de conflicto. Sin embargo, los puertos europeos han realizado importantes progresos para cumplir unas rigurosas normas medioambientales y mejorar la gestión medioambiental (11) y, con el paso de los años, han logrado llegar a acuerdos constructivos con ONG y partes interesadas locales que han llevado a situaciones beneficiosas para la naturaleza y los puertos.

4.2

Sin embargo, la incertidumbre jurídica en torno a la aplicación de la legislación sobre protección de la naturaleza sigue causando retrasos considerables en muchos proyectos. Existe la opinión generalizada de que estos retrasos se deben en gran parte a las ambigüedades de la legislación aplicable de la UE, como las Directivas sobre pájaros y hábitats y la Directiva marco sobre el agua. La definición de conceptos esenciales sigue siendo vaga (12), lo que lleva a interpretaciones diversas en los Estados miembros.

4.3

La Comisión puede contribuir a remediar esta situación ofreciendo orientaciones para la interpretación de la legislación existente. Al mismo tiempo, debe animar a los puertos europeos a que asuman sus responsabilidades en el ámbito de la gestión medioambiental fomentando, por ejemplo, la difusión de buenas prácticas a través de iniciativas dirigidas a sectores específicos, como Ecoports (13).

4.4

Sin embargo, la no consideración de los factores económicos y los conflictos con los regímenes jurídicos preexistentes aplicables a las zonas destinadas al desarrollo portuario en el propio marco legislativo constituyen también un foco importante de problemas. El desarrollo sostenible significa un equilibrio entre las consideraciones económicas, sociales y ecológicas, algo que no se consigue en la actualidad.

4.5

Las deficiencias fundamentales de la actual legislación medioambiental de la UE se han señalado en un estudio reciente patrocinado por la Comisión Europea en el marco de su proyecto de Plataforma para la Coordinación del Transporte Marítimo (PCTM) (14). El estudio contiene también varias recomendaciones políticas concretas para lograr una mayor seguridad jurídica en los proyectos de desarrollo portuario, incluida la creación de una red coherente de áreas estratégicas de desarrollo portuario.

4.6

En su reciente Libro Verde sobre la política marítima (15), la Comisión Europea introdujo el concepto de ordenación territorial marítima (16), que, en combinación con la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC), tal como la entendemos en aguas territoriales, tiene por objeto controlar la creciente competencia entre actividades marítimas para un buen uso de las aguas costeras europeas y ofrecer una mayor seguridad jurídica.

4.6.1

El CESE no puede sino acoger favorablemente la idea de que se considere a la UE como un solo país a efectos administrativos y aduaneros, siempre que en aguas internacionales (alta mar) se respeten los Convenios Unclos y de la OMI que incluyen la «libertad de navegación» y el «derecho de paso inocente» dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE). El CESE entiende que la idea de «espacio marítimo común europeo» del Libro Verde sobre la política marítima se refiere a un espacio marítimo virtual en el que se producirá una simplificación de los trámites administrativos y aduaneros para los servicios marítimos intracomunitarios, otorgándoles un régimen semejante al de los transportes por camión o por ferrocarril dentro del mercado interior. Si es esto lo que realmente preconiza la Comisión y lo expresa con toda claridad, el CESE podría apoyar esta idea (17).

4.7

Por último, el planteamiento actual sobre puertos en el contexto de las redes transeuropeas de transportes (RTE-T) podría revisarse para generar un mayor apoyo europeo a proyectos vitales de infraestructuras tierra adentro que sean de interés para los puertos. En el contexto de la legislación medioambiental, los proyectos de interés común de las RTE-T pueden considerarse de gran interés público (18), dado que el estatus de TEN ya tiene en cuenta consideraciones relacionadas con el medio ambiente.

4.8

No obstante, las soluciones formuladas anteriormente no deben conducir a una planificación centralizada de los puertos en el ámbito comunitario ni a políticas estrictas de planificación portuaria de carácter nacional. Esencialmente, han de fomentar el principio «de abajo arriba» en el sentido de que, cuando proceda, las propuestas de proyectos deberán ser formuladas por los órganos gestores de los puertos en contacto con las autoridades regionales o nacionales, teniendo presentes unas evaluaciones económicas objetivas que se correspondan con normas metodológicas comunes y que respeten el marco legislativo aplicable.

5.   Crear un marco claro y transparente para la financiación de las inversiones en los puertos

5.1

Las grandes inversiones necesarias en los puertos requieren un marco jurídico financiero claro a nivel de la UE. La seguridad jurídica es particularmente necesaria en el establecimiento de las condiciones que permiten la financiación pública en puertos sin falsear la competencia. El consenso al respecto es que la manera más eficaz de lograrlo sería a través de directrices para las ayudas estatales.

5.2

El objeto de las directrices para las ayudas estatales debería ser aclarar las normas del Tratado de la UE sobre ayudas estatales (especialmente los artículos 73, 86, 87 y 88) que se aplican a los puertos. Las directrices deberían indicar los casos en que se considera que la financiación pública es ayuda estatal y deben notificarse a la Comisión para su examen. Si la ayuda cumple los criterios de exención que establece el Tratado, la Comisión puede declararla compatible con el Tratado.

5.3

Generalmente no se considera como ayuda estatal la financiación pública de las inversiones y actividades que se indican a continuación, por lo que los Estados miembros no deben notificar estos sistemas de financiación a la Comisión:

a)

la instalación y el funcionamiento (incluido el mantenimiento) de la infraestructura fuera de la zona portuaria que conecta el puerto con el interior y con otras vías de acceso al mar; el mantenimiento de las vías de acceso al mar implica el dragado y el uso de servicios de rompehielos para conservar abiertas estas rutas;

b)

la compensación de las actividades del órgano de gestión del puerto que no son de naturaleza económica y que son normalmente responsabilidad de éste en el ejercicio de sus funciones oficiales como autoridad pública, tanto dentro como fuera del puerto.

5.4

La instalación y el funcionamiento de la infraestructura portuaria, no obstante, es un asunto más complejo. Cabe hacer aquí una distinción entre, por una parte, la infraestructura de acceso y protección y, por otra, la infraestructura interna del puerto. La primera puede definirse como toda infraestructura que permite el acceso por tierra y mar a una zona portuaria, incluidos los trabajos de acceso marítimo y de protección, las conexiones de acceso por tierra para facilitar el transporte público en general, y la infraestructura para los equipos necesarios en la zona portuaria. La infraestructura interna del puerto puede definirse como los trabajos civiles en la zona portuaria que facilitan la prestación de servicios a naves y cargueros.

5.5

Un factor importante aquí es determinar si la infraestructura portuaria es en interés general del puerto o está reservada para un usuario u operador específico. Las directrices tendrían que introducir una distinción factible.

5.6

Existe consenso en relación con la concesión de ayudas para la instalación y el funcionamiento de las superestructuras portuarias, a saber, obras de superficie, edificios, equipos móviles y fijos necesarios para prestar servicios, etc. Se considera en general que la financiación pública en estas áreas es una ayuda estatal.

5.7

Suponiendo que puede establecerse una distinción clara entre las inversiones y las actividades, y si éstas se financian públicamente con arreglo a normas de ayuda estatal o no, parece lógico suscribir el principio de que el órgano de gestión del puerto debe tener autonomía financiera completa para recuperar de los usuarios el coste de las inversiones y de las actividades que no estén cubiertas por las ayudas estatales disponibles.

5.8

Igualmente, convendría modificar la Directiva sobre transparencia (19) para poder aplicarla a todos los puertos. De esta manera, se podría pedir a los órganos de gestión de los puertos que indicaran los flujos de dinero público en sus cuentas e hicieran balances separados si ofrecen servicios públicos y servicios económicos regulares. Esto último es especialmente pertinente dada la posibilidad de obtener financiación pública como compensación por las obligaciones de servicio público.

6.   Simplificar los procedimientos relativos al acceso al mercado de los servicios portuarios

6.1

Teniendo en cuenta las experiencias que se han registrado con las dos propuestas legislativas de la Comisión Europea sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios, sería quizás interesante que se dieran orientaciones sobre la base del actual marco jurídico de la UE y se examinara qué instrumentos podrían ser de utilidad para los puertos y cómo deberían aplicarse.

6.2

Para muchos puertos sería muy útil establecer orientaciones o recomendaciones –no leyes– sobre el uso de procedimientos de selección, como licitaciones y otros instrumentos aceptables, condiciones para concesiones y acuerdos de arrendamiento de terrenos, etc.

6.3

Esta orientación también podría ser útil para esclarecer la situación legal de estos servicios (por ejemplo, algunos elementos de la tarea del practicaje) que, como servicios públicos, redundan en beneficio, por ejemplo, de la seguridad general en los puertos.

7.   Solucionar los atascos operativos que menoscaban la eficiencia portuaria

7.1

Además de los problemas estructurales relativos a la falta de una capacidad adecuada de infraestructura que se han mencionado anteriormente, se hace frecuentemente referencia a atascos más bien de tipo operativo que menoscaban la eficiencia portuaria. Por lo general, se producen en relación con la burocracia administrativa, los controles y las inspecciones y a raíz de la ineficacia en la red de transporte tierra adentro.

7.2

Hay un consenso en torno a la idea de que la UE debería ahondar en la modernización de las aduanas (20), garantizar la coordinación y armonización adecuadas de sus políticas aduanera, de seguridad marítima, seguridad, salud pública y calidad medioambiental y evitar la transferencia indebida a los puertos de responsabilidades que son de los gobiernos.

7.3

La idea del «espacio marítimo común europeo» propuesta por la Comisión, que –por lo que respecta a los procedimientos administrativos y aduaneros– podría contribuir a una igualdad de trato para el transporte marítimo de corta distancia en relación con el transporte terrestre, no debe pretender establecer restricciones legislativas en aguas internacionales de la UE (alta mar) que contravengan el principio de la libre navegación y el derecho a pasos autorizados ni imponer limitaciones incompatibles con las normas y regulaciones internacionales. Hay que acoger con satisfacción la idea de considerar a la UE como un único país a efectos aduaneros/administrativos. El CESE entiende que el concepto de «espacio marítimo común europeo» se refiere a un espacio marítimo virtual en el que se producirá una simplificación de los trámites administrativos y aduaneros para los servicios marítimos intracomunitarios, otorgándoles un régimen semejante al de los transportes por camión o por ferrocarril dentro del mercado interior.

7.4

Además, la Comisión debería intensificar sus esfuerzos para solucionar los atascos que todavía se dan tierra adentro a través de la puesta en práctica del programa Naiades para la navegación interior, sus paquetes ferroviarios y sus políticas de eficiencia para el transporte vial. Con respecto a estas modalidades de transporte, la política social tampoco puede pasarse por alto, o ni siquiera recibir un mínimo de atención, algo que desafortunadamente ha ocurrido en los recientes documentos de la Comisión relativos a la navegación interior (Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte; Programa Naiades).

8.   Fomentar unas condiciones laborales adecuadas y seguras, así como unas relaciones laborales constructivas en los puertos

8.1

La eficiencia de las operaciones portuarias depende tanto de la fiabilidad como de la seguridad, dos componentes que, a pesar de los avances tecnológicos, vienen determinados en gran medida por el factor humano. Ello justifica la necesidad de contar en los puertos con un personal cualificado y debidamente preparado para cubrir todos los servicios y operaciones, tanto en tierra como a bordo de los buques. Este requisito previo es válido ya sean los puertos y los proveedores de servicios portuarios de titularidad pública o privada.

8.2

Los interlocutores sociales desempeñan un papel importante en la creación y aplicación de los aspectos antes citados. A nivel europeo la Comisión debe apoyar su aportación facilitando el diálogo social.

8.3

Los puertos europeos tienen la responsabilidad de mantener la fiabilidad y las normas de seguridad. La UE puede fomentar éstas proporcionando un apoyo (financiero) adecuado a los programas de formación y educación y haciendo cumplir la legislación aplicable en materia de seguridad. La UE puede introducir mayores incentivos para que los jóvenes emprendan su carrera profesional en los puertos mediante acciones similares a las que utiliza para atraerlos al mundo de la mar, lo que puede tener impacto también en el trabajo de los puertos. La formación náutica de alta calidad contribuye a que en el futuro haya un número suficiente de prácticos y capitanes de puerto, y de otros profesionales del sector, de elevada capacidad.

8.4

Las relaciones laborales constructivas tienen una importancia esencial para una buena política portuaria. Por ello, la Comisión debe crear unas condiciones marco favorables para dichas relaciones en estrecha colaboración con los gobiernos de los Estados miembros.

8.4.1

En esta perspectiva, la Comisión Europea debería en primer lugar pronunciarse sobre la compatibilidad de los Convenios 137 y 152 de la Organización Internacional del Trabajo sobre el trabajo en los puertos con los principios del Tratado UE y con el acervo comunitario, antes de animar a los Estados miembros a que los ratifiquen.

8.5

Un buen diálogo social es fundamental para alcanzar unas condiciones laborales óptimas en los puertos y un clima social positivo en general. Este diálogo, ya presente en la mayor parte de los puertos europeos, debe emprenderse allí donde no exista todavía. Este diálogo puede aportar un valor añadido a escala europea siempre y cuando las organizaciones que representan a las partes interesadas europeas alcancen un acuerdo sobre un plan de trabajo común.

9.   Promover en su conjunto la competitividad y restablecer la percepción positiva de los puertos

9.1

Dado su interés vital para Europa, la Unión Europea tiene la tarea de incrementar la competitividad general y de promover una imagen positiva del sector portuario, principalmente abordando los temas previamente mencionados, pero también mediante las acciones específicas enumeradas en este epígrafe.

9.2

Mediante su política de relaciones exteriores, la UE debería prestar especial atención a los casos de competencia desleal por parte de puertos vecinos no pertenecientes a la UE. Esto afecta especialmente a puertos del Mar Báltico, el Mar Negro y el Mediterráneo.

9.3

La UE debería también restablecer una percepción positiva de los puertos ante el ciudadano europeo, poniendo de relieve el valor añadido de los puertos para el comercio, el bienestar, la cohesión y la cultura de Europa y generando así un apoyo público más amplio a los puertos.'

9.4

Finalmente, la UE puede estimular la cooperación y el intercambio de mejores prácticas e innovación entre puertos apoyando proyectos de investigación pragmáticos, no teóricos y orientados hacia las empresas.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Recibieron invitación para participar en estas audiencias las siguientes organizaciones:

Asociación Europea de Empresas de Servicios de Tránsito, Transporte, Logísticos y Aduaneros (Clecat), Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA), Asociación de Agentes y Corredores Navieros de la CE (Ecasba), Consejo de Expedidores Europeos (ESC), Asociación de Cámaras Europeas de Comercio e Industria (Eurochambres), Asociación Europea de Prácticos Marítimos (EMPA), Asociación Europea de Amarradores de Buques (EBA), Asociación Europea de Remolcadores (ETA), Federación Europea de Trabajadores de Transportes (ETF), Consejo Internacional de Estibadores (IDC), Organización Europea de Puertos Marítimos (ESPO), Federación Europea de Puertos Interiores (EFIP), Federación Europea de Operadores Portuarios Privados (FEPORT), Comité Europeo de Capitanes de Puerto (EHMC), Federación de Asociaciones Europeas de Almacenamiento de Tanques (FETSA), EUROGATE GmbH & Co. KGaA, KG y Asociación Federal de Operadores Portuarios de Alemania (ZDS).

(2)  Véanse los dos dictámenes que el CESE ha elaborado al respecto: Dictamen sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios» (DO C 48 de 21.2.2002, p. 122-129) y Dictamen sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios» (COM(2004) 654 final — 2004/0240 (COD)) (DO C 294 de 25.11.2005, p. 25–32).

Véanse igualmente los dictámenes del CESE sobre los siguientes temas: «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la formación y la contratación de la gente de mar» (DO C 80 de 3.4.2002, p. 9–14) y «El acceso a Europa por mar en el futuro: ¿qué cambios cabe esperar y cómo anticiparse a ellos?» (DO C 157 de 28.6.2005, p. 141-146).

(3)  Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Por una Europa en movimiento. Movilidad sostenible para nuestro continente — Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001», COM(2006) 314 final.

(4)  Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «La logística del transporte de mercancías en Europa — la clave para la movilidad sostenible», COM(2006) 336 final.

(5)  Por soft law se entienden las normas de conducta establecidas en instrumentos que, sin ser jurídicamente vinculantes, tienen una determinada repercusión legal y van dirigidas a lograr resultados prácticos. Entre otros ejemplos cabe mencionar las comunicaciones interpretativas, las directrices y los códigos de conducta.

(6)  Para una descripción más amplia de la evolución del mercado y de los retos a los que hay que responder, véase: ESPO e ITMMA, informe sobre el sector portuario europeo, 2004.

(7)  Para un análisis reciente véase: Ocean Shipping Consultants, The European and Mediterranean Containerport Markets to 2015, 2006.

(8)  Dictamen del CESE sobre «El acceso a Europa por mar en el futuro: ¿qué cambios cabe esperar y cómo anticiparse a ellos?», DO C 157 de 28.6.2005, p. 141-146.

(9)  Esto es especialmente así en el caso del transporte de mercancías en contenedores, donde ya en 2002 el 70 % del mercado estaba controlado por seis operadores principales (ESPO e ITMMA, p. 38), aunque se trata de un fenómeno igualmente presente en otros mercados, como el del transporte de mercancías sólidas a granel o el de carga general.

(10)  Para más detalles véase el Dictamen del CESE (TEN/262) sobre la propuesta de la Comisión «La logística del transporte de mercancías en Europa — la clave para la movilidad sostenible», COM(2006) 336 final.

(11)  Para una visión de conjunto véase por ejemplo: Encuesta medioambiental de la ESPO 2004 — Examen del rendimiento europeo en la gestión medioambiental de los puertos («ESPO Environmental Survey 2004 — Review of European Performance in Port Environmental Management»)

(12)  Por ejemplo, las directivas europeas sobre pájaros y hábitats dan pie a diversas interpretaciones acerca de las evaluaciones adecuadas, los acuerdos previos, los análisis de alternativas, las denominadas «razones imperiosas de interés general», los requisitos de compensación, etc.

(13)  El proyecto Ecoports apoyado por la Comisión funcionó hasta 2005 incitando a las administraciones portuarias a la autorregulación en relación con las cuestiones medioambientales. Su trabajo lo lleva a cabo ahora la Fundación Ecoports. www.ecoports.com.

(14)  E. Van Hoydonk, MTCP Report on the impact of EU environmental law on waterways and ports, 2006.

(15)  Libro Verde «Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares», COM(2006) 275 final.

(16)  De acuerdo con el Libro Verde, la ordenación territorial marítima desempeña un papel fundamental para reducir la vulnerabilidad de las regiones marinas y costeras. Un sistema global de ordenación territorial podría mejorar la estabilidad del entorno regulador en sectores que precisan grandes inversiones para preservar la actividad económica. La coordinación de todas las actividades marítimas a través de una ordenación territorial innovadora en el ámbito marino podría ayudar a garantizar un desarrollo sostenible de las regiones costeras en los planos económico y medioambiental.

(17)  Cf. TEN/255, Dictamen sobre el Libro Verde «Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares» (DO C 93 de 27.4.2007).

(18)  Tal como se recomienda en el estudio PCTM anteriormente mencionado.

(19)  Directiva 1980/723/CEE, modificada por la Directiva 2000/52/CE.

(20)  Actualmente hay varias propuestas en curso para modernizar las aduanas, incluidas dos propuestas legislativas para revisar el Código aduanero y el programa de acción Aduana 2013.

http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/policy_issues/customs_strategy/index_en.htm


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/63


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — La logística del transporte de mercancías en Europa — la clave para la movilidad sostenible»

COM(2006) 336 final

(2007/C 168/13)

El 28 de junio de 2006, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. BARBADILLO LÓPEZ).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 26 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 150 votos a favor, 2 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

Un sector de transportes eficiente es un requisito indispensable para que la UE pueda mantener y reforzar su competitividad. El transporte de mercancías es considerado como motor de los intercambios comerciales y de la prosperidad. Por tanto, una gestión moderna de los complejos flujos de transporte es necesaria para lograr gran efectividad y una cooperación entre los distintos modos.

1.2

La logística desempeña un papel esencial para garantizar la movilidad sostenible, además de contribuir a la mejora del entorno y a la eficiencia energética, contribuyendo a que el transporte de mercancías sea más eficiente, eficaz y competitivo. No podemos contemplar la logística como un ente que controla y maneja la cadena de transportes; la aplicación de soluciones logísticas avanzadas puede permitir una planificación, gestión, control y ejecución efectivos de las cadenas de transporte unimodal y multimodal.

1.3

Las infraestructuras constituyen la red física necesaria para el desarrollo del mercado interior del transporte, y su optimización ha de dar respuesta a dos retos: reducir la congestión y aumentar la accesibilidad, a través de la movilización de todas las fuentes de financiación. El uso eficiente y racional de las infraestructuras es garantía para alcanzar la movilidad sostenible. Pero cualquier medida encaminada a racionalizar el uso de las infraestructuras debería incluir también medidas de carácter logístico para el transporte privado de viajeros. La clave de la movilidad sostenible no reside exclusivamente en el transporte de mercancías.

1.4

Tanto los oferentes como los demandantes utilizan las herramientas logísticas para optimizar el transporte y hacer las transacciones comerciales de la manera más eficiente y eficaz, minimizando los kilómetros en vacío.

1.5

La logística del transporte requiere trabajadores y gestores competentes y bien preparados, formados en su profesión y capaces de respetar las normas de seguridad y de salud; por tanto, habrá que diseñar planes de formación, tanto básica como superior, en materia logística con la participación activa de los interlocutores sociales.

1.6

Dado que el transporte es un gran consumidor de combustibles fósiles, tanto reducir su dependencia como disminuir las emisiones de CO2 debe ser una prioridad; para ello es necesaria la elaboración de un programa específico de I+D+i en el transporte que cuente con la debida financiación y sea capaz de potenciar la utilización de energías alternativas, así como la puesta en práctica de una política diferenciadora, especialmente en materia fiscal, que favorezca la incorporación y la utilización de nuevas tecnologías respetuosas con el medio ambiente.

1.7

La logística debe ser considerada como una actividad comercial desarrollada por el sector, siendo las autoridades las que tendrán que crear un marco de condiciones adecuado para que la circulación de mercancías se desarrolle de la manera más eficiente, eficaz y competitiva.

1.8

Al igual que ha ocurrido en el transporte marítimo de corta distancia, en el que la participación del sector para la determinación de los puntos de estrangulamiento y sus soluciones ha sido un éxito, debería extenderse esta práctica al resto de modos para obtener resultados similares.

1.9

Las nuevas tecnologías, especialmente el sistema de navegación por satélite Galileo que proporcionará futuras aplicaciones para el seguimiento y rastreo de las mercancías, contribuyen de manera notable al desarrollo de la logística moderna eficaz y eficiente. Pero los desarrollos tecnológicos no deben convertirse en barreras al comercio, sino que deben ser interoperables en toda la UE y accesibles para las PYME. La I+D+i debe ser una prioridad en el Séptimo Programa Marco, ya que la innovación tecnológica puede abrir nuevas perspectivas al sector.

1.10

Las estadísticas sobre logística del transporte deben contemplar en profundidad la totalidad de los modos de transporte y sus actividades de transporte, para tener una visión fiable de la evolución y su situación.

1.11

Es necesario resolver los problemas derivados de la interoperabilidad del transporte ferroviario para poder crear una red enfocada hacia las mercancías, así como mejorar los sistemas de gestión para aumentar su eficacia, eficiencia y competitividad con el resto de modos.

1.12

La creación de parámetros de calidad y de ventanillas únicas son elementos que contribuirán a desarrollar la logística del transporte en la UE, ya que, por un lado, la medición de la calidad a nivel europeo permitirá cierta uniformidad en la evaluación de la eficiencia de la logística y, por otro, la realización de los trámites administrativos de manera coordinada y única agilizará las formalidades aduaneras.

1.13

La participación de los distintos modos de transporte en la elaboración del futuro Plan de acción que desarrolle la Comisión es imprescindible para conseguir los objetivos que se proponen.

2.   Introducción

2.1

La logística desempeña un papel esencial para garantizar la movilidad sostenible, además de contribuir con un entorno más limpio y con la eficiencia energética, haciendo el transporte de mercancías más eficiente y eficaz.

2.2

La Comisión, en la evaluación intermedia del Libro Blanco de 2001, reconoce implícitamente la importancia del sector del transporte de mercancías como motor de los intercambios comerciales y de la prosperidad económica de la UE.

2.3

La experiencia acumulada, desde que en 2001 se publicó el Libro Blanco hasta su revisión intermedia en el verano de 2006, ha demostrado que no se puede prescindir de la carretera y que todos los intentos por redirigir los tráficos hacia otros modos han tenido muy poco éxito.

2.4

El desarrollo socioeconómico de la UE depende, en gran medida, de la capacidad de movimiento de las personas y mercancías, intentando preservar el medio ambiente. Sería impensable hablar de desarrollo sin contemplar la necesidad de crear y mantener una red de infraestructuras acorde a las necesidades crecientes de la UE.

2.5

La movilidad sostenible se garantiza especialmente a través del uso racional y eficiente de las redes de transporte, tanto por el transporte de viajeros como de mercancías.

2.6

El transporte de mercancías desempeña un papel esencial para garantizar la movilidad sostenible. El rápido crecimiento del transporte de mercancías, es cierto que contribuye al desarrollo económico y al empleo; sin embargo, no parece tan cierto que sea el transporte de mercancías el que provoque por sí solo congestión, accidentes, ruido, contaminación, mayor dependencia de combustibles fósiles importados y pérdida de energía.

2.7

Por tanto, cualquier acción encaminada a racionalizar el uso de las infraestructuras debería incluir también medidas de carácter logístico en la utilización del transporte privado de viajeros, propiciando condiciones favorables para la utilización del transporte colectivo, de forma natural. La clave de la movilidad sostenible no reside exclusivamente en el transporte de mercancías.

2.8

Por otra parte, está comprobado que la sociedad no demanda el transporte por carretera de forma caprichosa, sino porque hasta el momento se ha demostrado que se trata del modo más rápido, flexible y eficiente, y a pesar del intento de transferir tráficos a los modos ferroviario y marítimo, los resultados no han sido favorables, sino todo lo contrario, salvo en el transporte marítimo de corta distancia y fluvial.

2.9

Parece poco razonable pensar que tanto los oferentes como los demandantes de transportes no hayan utilizado ya las herramientas logísticas de optimización de modos y medios de transporte necesarias para mejorar la eficacia y eficiencia de sus transacciones. Sin embargo, las soluciones logísticas avanzadas contribuirán a la eficiencia de los distintos modos de transporte y sus combinaciones.

2.10

A medio y largo plazo algunos modos tendrán que ser mucho más operativos y competitivos, si queremos que exista una política de combinación de modos que surja de forma espontánea por el convencimiento de la parte demandante de transportes. Las ineficiencias de ciertos modos deben ser corregidas para poder conseguir mayor grado de competitividad y aumentar su cuota en el reparto modal.

2.11

Las flotas de transporte optimizan al máximo su capacidad de kilómetros recorridos en carga, siendo actualmente los kilómetros en vacío los mínimos necesarios para la operativa diaria.

2.12

El desequilibrio de la oferta de cargas entre puntos de origen y destino de las mercancías siempre será un problema de difícil acierto incluso aplicando soluciones logísticas avanzadas, ya que siempre existirá un desequilibrio entre la entrada y salida de mercancías, con independencia de cuáles sean las soluciones del transporte. Ningún modo está exento de buscar retornos.

2.13

En cuanto a la utilización de modos más respetuosos con el medio ambiente, en línea con el plan de acción de la Comisión para la eficiencia energética (1), cabe señalar que los estudios que aporta la Comisión sobre el transporte y medio ambiente no están segregados por modos dentro de la carretera, para separar los que corresponden al transporte público y privado, como paradigma de las negativas consecuencias que principalmente el uso intensivo y sin limitación del automóvil generan sobre la congestión, la contaminación y consumo energético, entre otras.

2.14

Integrar la logística en la política de transportes no es una novedad a poner en práctica. El gran avance de la actividad logística viene propiciado en su mayoría por la adaptación de las empresas de transporte tradicionales a las necesidades del mercado. Los grandes avances logísticos vienen fundamentalmente de la capacidad de adaptación y flexibilidad aportada por las empresas de transporte al asumir externalidades procedentes de otros sectores productivos.

2.15

Los clientes y las empresas de transporte son los primeros en aplicar medidas de soporte logístico. No podemos contemplar la logística como un ente que controla y maneja la cadena de transportes: son las empresas las que toman medidas logísticas en sus decisiones y actuaciones, dentro de las relaciones mercantiles.

2.16

Muy a menudo se tiende a magnificar el valor del sector de la logística con cifras millonarias de facturación como si fuera una actividad diferenciada, sin tener en cuenta que la parte más importante de esa facturación se encuentra en el transporte y sus actividades auxiliares, que realmente es el sector que invierte en los inmovilizados, que sufre los costes fijos y que mueve las mercancías.

2.17

La Comisión y el Parlamento podrán ofrecer valor añadido a la labor de desarrollo de la logística de transporte de mercancías en Europa si consiguen crear un marco operativo sin fricciones entre modos. Deben generar condiciones favorables de acercamiento sin medidas que supongan ataques a ningún modo.

3.   Observaciones generales

3.1

Como ya se ha expresado en otras ocasiones, la clave de la revisión intermedia del Libro Blanco es la comodalidad, es decir, el uso eficiente de los diferentes modos de transporte por separado y en combinación, que se presenta como la mejor garantía para lograr, simultáneamente, un nivel elevado tanto de movilidad como de protección del medio ambiente.

3.2

El CESE acoge con interés que en la Comunicación se ponga de relieve la necesidad de lograr una complementariedad óptima de los distintos modos en el marco de un sistema de transportes europeo eficaz y sin fisuras que proporcione a los usuarios los mejores servicios de transporte posibles. Sin embargo, parece precipitado asegurar que hoy por hoy, dados los actuales sistemas de producción, existan alternativas competitivas al transporte de mercancías por carretera, salvo en determinadas rutas.

3.3

Igualmente, al CESE le parece sensato que el desarrollo de la logística del transporte de mercancías sea ante todo una actividad comercial y una tarea que deberá llevar a cabo el sector, siendo las autoridades quienes tengan un papel que desempeñar para crear un marco de condiciones adecuado, dejando el funcionamiento interno de la logística comercial en manos de las empresas.

3.4

El CESE entiende que la introducción de una dimensión logística en la política de transportes debe realizarse con el debido respeto a los distintos modos de transporte, entendiendo las consideraciones de logística simplemente como un factor informador de la política de toma de decisiones.

3.5

También se entiende que una correcta complementariedad de los modos y la aplicación de soluciones logísticas avanzadas pueden permitir una planificación, gestión, control y ejecución efectivos de las cadenas de transporte unimodal y multimodal.

3.6

La Comisión debería hacer mayor hincapié en que cada modo de transporte realice un esfuerzo por optimizar su eficacia y eficiencia. Se hace así necesario potenciar tanto el transporte marítimo como el ferroviario, basándose en la competitividad, que no en la desregulación, de estos sectores, y no en la penalización de otros modos. El transporte por carretera debe ser considerado como un aliado insustituible de los otros modos, potenciándose la coordinación e intermodalidad, y siendo objeto de las medidas necesarias para que pueda continuar prestando sus servicios con adecuados niveles de agilidad y precio.

3.7

La política debe apostar por la calidad, la seguridad, el medio ambiente, la eficacia y eficiencia del transporte, y garantizar la libertad de elección del usuario para que elija el modo que le resulte más adecuado según sus necesidades.

3.8

Tal como se dice en la Comunicación, se puede constatar que en los últimos años se han dado ciertas tendencias interesantes tales como la externalización de las actividades logísticas y que esta cooperación entre expedidores y proveedores de servicios va acompañada de un alto nivel de integración de las estructuras organizativas y la informática.

4.   Ámbitos de actuación

4.1   Determinación de los puntos de estrangulamiento y soluciones

4.1.1

El CESE entiende que para determinar los posibles puntos de estrangulamiento y soluciones es fundamental la participación de los actores implicados, además de compartir conocimientos, difundir mejores prácticas y colaborar en la concepción de políticas.

4.1.2

Así como en el transporte marítimo de corta distancia se han realizado con éxito la determinación y gestión de los puntos de estrangulamiento, por el momento, tal como se expone en la Comunicación, no existe una visión global de los obstáculos concretos que entorpecen un desarrollo rápido de la logística del transporte de mercancías en Europa.

4.1.3

De igual forma, también se reconoce una serie de aspectos que afectan directamente al sector de transporte de mercancías por carretera que limitan su nivel operativo, así como la falta de legislación armonizada en cuestiones importantes para crear un mercado de competencia leal, en el seno de la UE ampliada.

4.2   Tecnologías de la información y la comunicación (TIC)

4.2.1

Los sistemas inteligentes de transporte contribuyen a hacer un uso más eficiente y racional de las infraestructuras y, por ende, a reducir la siniestralidad y la congestión y a proteger el medio ambiente.

4.2.2

El sistema europeo de navegación por satélite Galileo, que estará en funcionamiento a partir de 2010, proporcionará futuras aplicaciones para todos los modos de transporte, como son el seguimiento y rastreo de las mercancías; la Iniciativa del vehículo inteligente (2), que servirá para fomentar las nuevas tecnologías en vehículos; el programa SESAR, que contribuirá a la mejora en la gestión del tráfico aéreo en el cielo único europeo, o el sistema ERMTS, que incrementará la interoperabilidad entre redes nacionales de ferrocarril, tendrán un impacto positivo en la logística.

4.2.3

Parece razonable que, para garantizar la integridad del mercado único, las soluciones que se impongan a nivel tecnológico no deben convertirse en barreras al comercio, sino que deben desarrollarse en toda la UE merced a normas interoperables. Para aumentar la eficacia de la logística son fundamentales unas normas comunes aceptadas por fabricantes y operadores, así como sinergias entre los diferentes sistemas.

4.2.4

Hay que calibrar los costes iniciales, tanto de tecnología como de programación informática, que supone para las PYME, sin que suponga una traba a la hora de participar plenamente en el mercado.

4.2.5

El CESE comparte la opinión de que es preciso que la logística del transporte de mercancías siga siendo una prioridad de investigación en el Séptimo Programa Marco, ya que la innovación tecnológica puede abrir nuevas perspectivas en el sector.

4.3   Formación en el ámbito de la logística

4.3.1

El CESE opina que el ámbito de la formación no debe limitarse a la logística del transporte, sino que habrá que ampliar su dimensión llevándolo al terreno del transporte y la logística como materias diferentes y complementarias.

4.3.2

Sería conveniente trabajar para conseguir llegar a una definición clara de cuáles son las competencias dentro del ámbito de la logística, dado que, hasta la fecha, no hay datos estadísticos ni definiciones claras en este campo. Para ello los interlocutores sociales tendrían un papel importante que desempeñar, de cara a poder establecer un marco formativo adecuado.

4.4   Datos estadísticos

4.4.1

El CESE entiende que no podemos conformarnos con una visión estadística reducida de la logística sin entrar a fondo en el ámbito de la actividad de los distintos modos de transporte y sus actividades auxiliares.

4.4.2

Es interesante tener una visión fiable de la situación y de la evolución en el tiempo de la actividad logística, pero sin olvidar la parte del transporte y almacenamiento. El Programa Estadístico Comunitario 2008-2012 (3) señala que uno de los aspectos a mejorar en las estadísticas de la UE es la segregación por modos de transporte, especialmente el transporte por carretera.

4.5   Utilización de infraestructuras

4.5.1

La calidad de las infraestructuras es fundamental para la logística del transporte de mercancías.

4.5.2

El CESE entiende que el desarrollo socioeconómico de la UE depende en gran medida de la capacidad de movimiento de las personas y mercancías.

4.5.3

Las Redes Transeuropeas de Transporte son un elemento imprescindible para el desarrollo del mercado interior del transporte, pero la situación de partida en que se encuentran éstas no es coincidente para todos los Estados de la UE. Bajo esta premisa también hay que contemplar que no todas las Redes Transeuropeas sufren la congestión y, por tanto, nos enfrentamos a problemas distintos.

4.5.4

El CESE está de acuerdo en que las cadenas logísticas comodales pueden ayudar a descongestionar ciertos corredores, de forma que se optimice el uso de las infraestructuras de los diferentes modos, tanto de forma unimodal como multimodal.

4.5.5

El CESE estima conveniente tener en cuenta el problema de la perifericidad de ciertas regiones y países periféricos o ultraperiféricos. Para dar la cobertura adecuada a estas zonas, es imprescindible agilizar plazos e incrementar los fondos presupuestados por la UE destinados a la construcción de las Redes Transeuropeas, teniendo especial relevancia, entre otros, la permeabilidad de los Pirineos y los Alpes. Con la mejora de la accesibilidad, en su conjunto, obtendremos unas mayores expectativas de desarrollo regional con el incremento de competitividad que ello conlleva.

4.5.6

Unido a los aumentos presupuestarios, la Unión Europea debe contemplar el fomento del sistema de financiación mixto para la construcción y manutención de infraestructuras, ofreciendo estabilidad y garantías jurídicas a la participación de capitales privados, a condición de que las políticas tarifarias fueran respetuosas con los intereses de todos los actores.

4.5.7

Cuando el punto de estrangulamiento se deriva de la falta de unas infraestructuras adecuadas, o del uso incorrecto de las mismas, es necesario poner remedio.

4.6   Eficacia de los servicios

4.6.1   Reconocimiento de la calidad

4.6.1.1

La introducción de parámetros de referencia para la logística del transporte de mercancías para evaluar y controlar la calidad de los servicios a nivel europeo puede ser interesante para el sector siempre que se quede en una herramienta de comparación que puedan utilizar las empresas y usuarios.

4.6.1.2

Efectivamente, el establecimiento de una serie de parámetros de referencia europeos procuraría una cierta uniformidad a la hora de evaluar la eficacia de la logística.

4.6.1.3

Sin embargo, el CESE entiende que la creación de nuevas etiquetas de calidad no debería suponer para el sector más trabajo burocrático y la asunción de nuevos costes innecesarios.

4.6.2   Una red para los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril

4.6.2.1

El CESE apoya que la medida de la constitución de una red de transporte por ferrocarril enfocado hacia las mercancías que permita la utilización de corredores dedicados a ellas no solucionaría, por sí sola, los problemas de la falta de eficacia y fiabilidad derivada, entre otras cosas, de la escasa interoperabilidad técnica y administrativa.

4.7   Promoción y simplificación de las cadenas multimodales

4.7.1   «Ventanilla única» y «Espacio marítimo europeo común»

4.7.1.1

El CESE apoya la creación de «ventanillas únicas» (trámite administrativo único) para los flujos logísticos, y en especial los multimodales, en las que se efectuaran de manera coordinada todas las formalidades aduaneras y similares.

4.7.2   Promoción del transporte multimodal

4.7.2.1

El CESE apoya un apropiado desarrollo de la red de Centros de promoción del transporte marítimo de corta distancia para hacer que se tenga en cuenta también el fomento de soluciones logísticas multimodales en las cadenas de transporte.

4.7.3   Responsabilidad multimodal

4.7.3.1

El CESE apoya que, con independencia de la solución que se encontrara para el aspecto de la responsabilidad en Europa, la Comisión pueda analizar el valor añadido que supondría el establecimiento de un documento de transporte normalizado para las operaciones multimodales.

4.8   Normas de carga

4.8.1

La iniciativa de la Comisión de proponer unas normas europeas comunes que regulen las unidades de carga intermodales en el transporte intracomunitario (4) es una manera de armonizar la situación actual sobre los pesos y dimensiones de las unidades de carga, pero para ello habrá que tener en cuenta las características actuales de las redes de transporte y la posibilidad de utilizar esas medidas sin deterioro de la seguridad.

5.   Futuras actuaciones

5.1

El Plan de acción en materia de logística del transporte de mercancías que se elabore en 2007 deberá contemplar las propuestas que vengan de los distintos modos de transporte implicados, ante posibles iniciativas reguladoras de la Comisión.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADES


(1)  COM(2006) 545 final: Comunicación de la Comisión sobre el plan de acción para la eficiencia energética: realizar el potencial.

(2)  Comunicación sobre la Iniciativa del vehículo inteligente — «Sensibilización sobre las TIC al servicio de vehículos más inteligentes, seguros y limpios» — COM(2006) 59 final.

(3)  COM(2006) 687 final: Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Programa Estadístico Comunitario 2008-2012.

(4)  COM(2003) 155 final, modificado por COM(2004) 361 final.


ANEXO

La propuesta de enmienda siguiente, que obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates:

Punto 4.5.8

Suprímase el punto 4.5.8

«4.5.8

El CESE propone la sustitución de las restricciones temporales a la circulación establecidas por las autoridades nacionales, por aquellas que pueda coordinar la Unión, para lo que es preciso la aprobación de una normativa comunitaria sobre esta materia, medida que debe ser armonizada con la declaración de una mínima red transeuropea de carreteras que, estando libre de tales restricciones, asegure la realización del transporte por carretera sin interrupciones, velando al mismo tiempo por la compatibilidad con las necesidades de los usuarios de otras redes distintas de las de los transportistas.»

Resultado de la votación:

Votos a favor: 93

Votos en contra: 49

Abstenciones: 10


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/68


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Revisión intermedia del Programa de fomento del transporte marítimo de corta distancia» [COM(2003) 155 final]

COM(2006) 380 final

(2007/C 168/14)

El 13 de julio de 2006, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la información, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. CHAGAS).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 108 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El CESE ha apoyado en reiteradas ocasiones las medidas relativas al desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en razón de su potencial de crecimiento y de creación de empleo, y como opción alternativa a otros modos de transporte menos respetuosos con el medio ambiente, lo que contribuye a reducir la congestión del tráfico, los accidentes y la contaminación acústica y atmosférica.

1.2

En su dictamen sobre el programa presentado en 2003, el CESE destacó la necesidad de valorar el papel de las personas de contacto (focal points) como interfaces con la industria e instrumentos para facilitar la integración en un sistema logístico intermodal. El CESE pide a los Estados miembros y a los interlocutores sociales que hagan un mayor esfuerzo para desarrollar la red de personas de contacto.

1.3

Es urgente que la Comisión y los Estados miembros asuman la responsabilidad de garantizar las condiciones para el desarrollo de los distintos modos de transporte, no sólo mediante la puesta en marcha de infraestructuras que faciliten la intermodalidad, sino también colmando la laguna que la industria no ha sabido llenar, como es la falta de una verdadera cooperación complementaria con vistas a lograr una sostenibilidad no sólo económica, sino también social y medioambiental.

1.4

Por lo que se refiere a las acciones propuestas en el Programa de fomento del transporte marítimo de corta distancia adoptado en 2003, el CESE toma nota de los progresos realizados e insta a que se pongan en marcha rápidamente las otras acciones previstas, como la eliminación de los obstáculos detectados. El desarrollo de las personas de contacto y la ampliación de su ámbito de acción a fin de incluir la multimodalidad terrestre y la logística asociada pueden contribuir a obtener los resultados deseados.

1.5

El CESE considera que esta Comunicación debería incluir una referencia a la creación de un «espacio marítimo común comunitario», paso que podría contribuir de manera decisiva a que el transporte marítimo de corta distancia ocupe un lugar destacado en el transporte intracomunitario de mercancías. Es completamente lógico que el transporte marítimo entre los puertos comunitarios empiece a ser tratado como transporte interior y no internacional, con ventajas evidentes en términos de simplificación de los procedimientos aduaneros.

2.   Antecedentes

2.1

En 2003 la Comisión Europea adoptó un Programa de fomento del transporte marítimo de corta distancia (1) en respuesta a la petición que el Consejo de Ministros de Transportes dirigió a la Comisión y los Estados miembros para que garantizaran no sólo el desarrollo, sino también la integración efectiva de este modo de transporte en las cadenas de transporte intermodal existentes.

2.2

Ese programa constaba de catorce acciones: cinco de carácter legislativo, cuatro de carácter técnico y cinco de carácter operativo, subdivididas en medidas concretas y acompañadas de un calendario de aplicación.

2.3

En el dictamen (2) que el CESE aprobó en su momento, se subrayaba la necesidad de un «estricto respeto de los plazos que la Comisión propone en su Comunicación» y se señalaba también que «para evolucionar hacia la intermodalidad es preciso eliminar primero determinados cuellos de botella del transporte marítimo de corta distancia».

3.   La Comunicación de la Comisión

3.1

En la Comunicación adoptada ahora por la Comisión se procede a una evaluación del estado actual de la aplicación de las medidas propuestas en el programa presentado en 2003, mediante el examen de los progresos realizados hasta la fecha, y se proponen algunas líneas de acción para el futuro.

3.2   Acciones legislativas

Directiva sobre las formalidades de información para los buques que lleguen a los puertos de los Estados miembros de la Comunidad y salgan de éstos (FAL OMI (3)): la transposición de la Directiva a la legislación nacional está prácticamente concluida;

El programa de ayudas Marco Polo (incluidas las «autopistas del mar» como un nuevo capítulo específico, en el que se ha completado la definición del concepto; las primeras «autopistas del mar» entrarán en funcionamiento en 2010); se encuentra a medio camino de su recorrido;

Sigue pendiente la adopción final de la propuesta presentada por la Comisión de una Directiva sobre las unidades de carga intermodales;

La Directiva 2005/33/CE aporta mejoras medioambientales, en particular en lo relativo a las emisiones de SOx, NOx y partículas;

3.3   Acciones técnicas

La Guía de los regímenes aduaneros aplicables al transporte marítimo de corta distancia está terminada;

Determinación y eliminación de los obstáculos al desarrollo del transporte marítimo de corta distancia (por ejemplo, supresión de barreras administrativas); se encuentra a medio camino de su recorrido;

Aproximación de las prácticas nacionales e informatización de los regímenes aduaneros comunitarios: el Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado (NSTI) entró en funcionamiento en 2003; la acción se encuentra a medio camino de su recorrido;

Investigación y desarrollo tecnológico: la Red temática de transporte marítimo de corta distancia, REALISE, concluyó sus trabajos a finales de 2005; la acción se encuentra a medio camino de su recorrido.

3.4   Acciones operativas

Ventanillas únicas: la acción se encuentra a más de medio camino de su recorrido;

Las personas de contacto para el transporte marítimo de corta distancia son representantes de las administraciones marítimas nacionales que consultan a la Comisión: esta acción se encuentra a más de medio camino de su recorrido;

Los Centros de fomento del transporte marítimo de corta distancia que funcionan en Europa proporcionan un asesoramiento neutral e imparcial sobre el uso del transporte marítimo de corta distancia; esta acción se ha completado en más de su mitad. Proseguirá la ampliación del ámbito geográfico de los centros para garantizar, por lo menos, su seguridad financiera;

Mejorar la imagen del transporte marítimo de corta distancia (por ejemplo, a través de la European Shortsea Network); esta acción se encuentra a más de medio camino de su recorrido;

Información estadística: Eurostat está probando una primera herramienta que permitirá hacer comparaciones coherentes entre diferentes modos de transporte; se tendrá que seguir afinando la tabla de conversión actual.

3.5

La Comisión concluye que las acciones propuestas eran necesarias y cree que en algunos casos es preciso definir nuevas metas y nuevos plazos. En otros casos, pretende precisar mejor o ampliar el objetivo que debe perseguirse. Señala también la necesidad de mejorar la integración de los puertos comunitarios en la cadena logística.

4.   Observaciones generales

4.1

El CESE ha apoyado en numerosas ocasiones las medidas relativas al desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en razón de su potencial de crecimiento y de creación de empleo, y como opción alternativa a otros modos de transporte menos respetuosos con el medio ambiente, lo que contribuye a reducir la congestión del tráfico, los accidentes y la contaminación acústica y atmosférica.

4.2

Los sucesivos programas y medidas de fomento del transporte marítimo de corta distancia han producido resultados importantes que se han traducido, por un lado, en un crecimiento anual medio del 3,2 % desde 2000 (8,8 % para la carga en contenedores) y, por otro, en la eliminación de un número considerable de obstáculos que impedían un mayor desarrollo del sector: de los 161 obstáculos iniciales, únicamente se mantienen 35. Es de suponer que entre éstos están los más difíciles de solucionar; por ello es necesario proseguir esta vía con determinación.

4.3

En su reunión del 11 de diciembre de 2006, el Consejo adoptó un conjunto de conclusiones sobre la Comunicación de la Comisión, así como recomendaciones sobre el marco legislativo, el refuerzo del desarrollo y el fomento del transporte marítimo de corta distancia y la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión; asimismo, manifestó su apoyo general a las medidas propuestas en el marco de esta revisión intermedia.

4.4

En la evaluación de los resultados del programa, aproximadamente tres años después de su adopción, la Comisión considera que «se ha completado en más de su mitad». Afirma que, no obstante, es preciso «mejorar la integración del transporte marítimo de corta distancia en la cadena de suministro». Con todo, es evidente que una parte significativa de las medidas propuestas ya debería estar concluida. Ejemplo de este retraso es la acción n.o 14 sobre información estadística, que se había propuesto en una Comunicación de 1992. En la actualidad Eurostat está probando una primera herramienta.

4.5

En su dictamen (4)sobre el programa presentado en 2003, el CESE destacó la necesidad de valorar el papel de las personas de contacto (focal points) como interfaces con la industria e instrumentos para facilitar la integración en un sistema logístico intermodal. El CESE pide a los Estados miembros y a los interlocutores sociales que hagan un mayor esfuerzo para desarrollar la red de personas de contacto.

4.6

Pese a la formulación utilizada por la Comisión, en la que se hace referencia a una supuesta «cadena multimodal de suministro», no puede decirse que ésta exista realmente: la suma de los distintos sistemas logísticos y redes intermodales no puede considerarse una cadena logística en sí misma. La falta de coordinación y de cooperación entre los distintos segmentos de transporte es probablemente el obstáculo principal al establecimiento y desarrollo de una política comunitaria de transporte coherente y sostenible.

4.7

Es urgente que la Comisión y los Estados miembros asuman la responsabilidad de garantizar las condiciones para el desarrollo de los distintos modos de transporte, no sólo mediante la puesta en marcha de infraestructuras que faciliten la intermodalidad, sino también colmando la laguna que la industria no ha sabido llenar, como es la falta de una verdadera cooperación complementaria con vistas a lograr una sostenibilidad no sólo económica, sino también social y medioambiental.

5.   Observaciones específicas

5.1   Acciones legislativas

5.1.1

De todas las medidas propuestas la única que no se ha aplicado es la introducción de nuevas unidades de carga intermodales europeas. La propuesta suscitó serias reservas entre los distintos operadores económicos que argumentan que la adopción de nuevos modelos de unidades de carga debería hacerse a nivel internacional y no sólo a nivel europeo. El CESE destacó también algunas de estas preocupaciones para las que sería necesario encontrar las respuestas apropiadas. Recientemente la Comisión reanudó el debate sobre esta propuesta y parece que su reformulación, que tiene por objeto garantizar que la introducción de un nuevo modelo de contenedores no implicará necesariamente cambios en los modelos actuales, podría responder a algunas de las preocupaciones manifestadas.

5.1.2

El programa Marco Polo deberá seguir desempeñando un papel importante en la financiación de nuevas líneas o en el desarrollo de las existentes. La introducción de las autopistas del mar como nueva acción específica podrá contribuir a su concreción. Sin embargo, subsisten dudas sobre el concepto de «autopista del mar». Si, por una parte, debe apoyarse la idea de no limitar su aplicación a las RTE-T, es necesario que su introducción se haga de manera transparente y no dé lugar a falseamientos de la competencia.

5.1.3

En términos de resultados medioambientales, se registran resultados positivos gracias a los esfuerzos de la industria. Sin embargo, es necesario seguir mejorando estos resultados, independientemente de cuáles sean los términos de comparación con otros modos de transporte. Hay que reforzar y fomentar la inversión en investigación y desarrollo de combustibles y motores más limpios. La legislación comunitaria sobre este tema debería revisarse en función de los avances que vayan produciéndose. Debe invertirse también en la modernización de algunos segmentos de la flota comunitaria.

5.1.4

El CESE se pregunta por qué en la Comunicación no se hace referencia a la creación de un «espacio marítimo común comunitario», mientras que este concepto aparece en otros documentos como el Libro Verde sobre la futura política marítima de la Unión, la revisión intermedia del Libro Blanco de 2001 o la Comunicación sobre la logística de las mercancías. Ello podría contribuir de manera decisiva a que el transporte marítimo de corta distancia ocupe un lugar importante en el transporte intracomunitario de mercancías. Es completamente lógico que el transporte marítimo entre los puertos comunitarios empiece a ser tratado como transporte interior y no internacional, con ventajas evidentes en términos de simplificación de los procedimientos aduaneros.

5.2   Acciones técnicas

5.2.1

Por lo que se refiere a las medidas técnicas propuestas, el CESE toma nota de los progresos realizados y anima a la Comisión y los Estados miembros a que prosigan su aplicación. Es especialmente importante que continúen los trabajos de los grupos de contacto de las distintas administraciones a fin de encontrar soluciones comunes para eliminar los obstáculos que subsisten.

5.3   Acciones operativas

5.3.1

Entre las conclusiones de la Comisión sobre la aplicación de estas medidas, cabe destacar la apuesta por la ampliación del ámbito de actuación de los Centros de fomento del transporte marítimo de corta distancia para incluir la promoción de la multimodalidad terrestre y la logística asociada. Es fundamental profundizar la cooperación entre los distintos segmentos de la logística, a la vez que se fomenta la cooperación entre ellos.

5.3.2

Del mismo modo, las personas de contacto pueden contribuir a encontrar soluciones locales o regionales para mejorar los resultados del transporte marítimo de corta distancia. Debe fomentarse la participación de los interlocutores sociales, así como la del Foro de las Industrias Marítimas (FIM).

5.3.3

Es importante disponer de información estadística fiable, armonizada y completa. Como se ha señalado más arriba, esta necesidad ya se mencionaba en una Comunicación de 1992. El CESE reconoce los progresos registrados recientemente y pide a la Comisión y a los Estados miembros que presten mayor atención a este asunto.

Bruselas, 25 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2003) 155 final.

(2)  CESE 1398/2003, ponente: Sr. Chagas (DO C 32 de 5.2.2004).

(3)  Formularios de declaración de la Organización Marítima Internacional.

(4)  Véase nota a pie de página no 2.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/71


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias»

COM(2006) 569 final — 2006/0182 (COD)

(2007/C 168/15)

El 10 de noviembre de 2006, de conformidad con el artículo 71.1 c) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. SIMONS).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 26 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

1.1

El Comité acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión de dar un contenido al tercer pilar de la política de seguridad vial, a saber, la gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias. Paralelamente a las medidas destinadas a los conductores de vehículos y las relativas a la mejora de los vehículos, la propuesta de Directiva tiene por objeto integrar la seguridad en todas las fases de la planificación, el diseño y la explotación de las infraestructuras viarias de la Red Transeuropea (TEN-T). Todos estos aspectos son igualmente importantes en la política de seguridad vial.

1.2

Aunque el Comité es consciente de que, en términos generales, el impacto de las medidas relativas a la infraestructura viaria será mucho menor que el de las medidas relativas a los conductores o los vehículos en las zonas en las que la infraestructura ya ha alcanzado un buen nivel de desarrollo, está convencido de que también a este respecto conviene utilizar todos los medios necesarios para mejorar la seguridad vial y reducir el número de víctimas.

1.3

A juicio del Comité, las medidas propuestas para el tercer pilar de la política de seguridad vial no deberían limitarse a la Red Transeuropea, sino extenderse a todas las carreteras de los Estados miembros situadas fuera de las zonas urbanas, donde se observa que se producen numerosos accidentes. En la medida en que el objetivo es reducir en la mayor medida posible el número de víctimas y puesto que se observa que el mayor potencial de «ganancias» en vidas humanas se sitúa en ámbitos diferentes al de la TEN-T (1 300 víctimas mortales en vez de 600), se podría esperar que la Comisión prestara una atención mucho mayor a este aspecto. El Comité estima que el artículo 71.1 c) del Tratado CE ofrece una buena base para ello.

1.4

El Comité, por tanto, pide a los Estados miembros que aprueben la ampliación del ámbito de aplicación a todas las carreteras situadas fuera de las zonas urbanas.

1.5

La Comisión presenta su propuesta de medidas en la forma de una directiva. El Comité, desde el punto de vista de la eficacia de las medidas propuestas, estima que una directiva no tendrá el efecto deseado, ya que ofrece demasiado margen de maniobra a los Estados miembros y, por consiguiente, no se aplicará de manera uniforme. En vista del objetivo de la Comisión, esto es, la reducción de aquí a 2010 del número de víctimas mortales por accidente de tráfico a la mitad con respecto al año 2000, es necesario, al parecer del Comité, que la Comisión recurra a un instrumento jurídico más vinculante que una directiva, cuyas disposiciones deban cumplir todas las partes interesadas, públicas y privadas.

1.6

La obligación de respetar el principio de subsidiariedad en el marco del fundamento jurídico mencionado en el punto 1.3 no constituye un obstáculo. Al contrario: para asegurar una aplicación uniforme, tan necesaria en este caso, se requiere justamente la intervención comunitaria.

1.7

El Comité destaca igualmente la importancia del análisis de las causas de los accidentes de tráfico. Precisamente a partir de tal análisis se puede determinar en qué medida el diseño de la infraestructura viaria es la causa de accidentes y también adoptar en consecuencia medidas eficaces.

2.   Introducción

2.1

Hasta los años noventa, los accidentes de tráfico se consideraron un fenómeno social inherente a la movilidad de nuestra vida económica y social.

2.2

El papel de la Comunidad Europea también era limitado. A falta de competencias claras, poco podía hacer. En todo caso podía adoptar directivas, sobre todo en el ámbito de las normas técnicas, con el fin de mejorar los equipos de seguridad de los vehículos (uso obligatorio de cinturones de seguridad, límites de velocidad para vehículos pesados, etc.)

2.3

Sin embargo, a comienzos del siglo XXI se puede hablar de una mutación en los planteamientos sobre esta materia. La investigación muestra que la seguridad vial es una de las preocupaciones mayores de los ciudadanos europeos. En particular, debe pensarse en el transporte por carretera, el modo de transporte que se cobra un mayor número de vidas humanas.

2.4

En el año 2000 murieron en la Unión Europea –que entonces constaba de quince Estados miembros– más de 40 000 personas en accidentes de tráfico y más de 1,7 millones resultaron heridas. Los costes directos mensurables de los accidentes de tráfico se elevan a 45 000 millones de euros, mientras que los costes indirectos, incluidos los daños físicos y psíquicos sufridos por las víctimas y sus familias, se elevan a 160 000 millones de euros anuales.

2.5

Desde la aprobación del Tratado de Maastricht, la Comunidad Europea también está jurídicamente mejor equipada para adoptar medidas en materia de seguridad vial, aunque la aplicación del principio de subsidiariedad aún sigue planteando problemas para una auténtica política comunitaria en este ámbito.

2.6

El Libro Blanco sobre la Política Europea de Transportes de cara a 2010, publicado en 2001, y la Comunicación relativa a un programa de acción sobre seguridad vial en Europa, de junio de 2003, conceden gran atención a las medidas que mejoran la seguridad vial. Además de las normas relativas a los conductores y a los vehículos, las normas relacionadas con la infraestructura física forman el tercer componente fundamental.

2.7

En cuanto al ámbito de la infraestructura de la seguridad vial no ha surgido iniciativa alguna al nivel europeo. Ciertamente, existen carreteras equipadas con sistemas de control y gestión del tráfico basados en las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC), pero el uso de estas herramientas dista mucho de ser sistemático en todas las carreteras.

2.8

Por tanto, aún hay mucho por hacer en el ámbito de una mejor seguridad de la infraestructura física. Sin embargo, las autoridades nacionales tienden a reducir los recursos financieros destinados a la infraestructura vial, mientras que los usuarios conceden precisamente cada vez más importancia a la cualidad y seguridad de las carreteras.

2.9

Por estos motivos, con la propuesta de Directiva la Comisión trata de integrar la seguridad en todas las fases del proceso de la infraestructura de la Red Transeuropea (TEN-T) y, además de una evaluación de las repercusiones en la economía y el medio ambiente, pretende introducir una valoración del impacto en la seguridad vial.

3.   Observaciones generales

3.1

El Comité estima que el objetivo de la Comisión de reducir a la mitad (en comparación con el año 2000) el número de víctimas mortales de accidentes de tráfico de aquí a 2010 es bastante ambicioso (de 40 000 en el año 2000 a 25 000 en 2010). Esto ya lo señaló en su Dictamen de 10 de diciembre de 2003 sobre la «Comunicación de la Comisión — Programa de acción europeo de seguridad vial — Reducir a la mitad el número de víctimas de accidentes de tráfico en la Unión Europea de aquí a 2010: una responsabilidad compartida».

3.2

Cabe recordar que en 2005 hubo que lamentar la pérdida de 41 500 vidas humanas en las carreteras de la UE, pese a haberse adoptado en el ínterin numerosas medidas al nivel de la UE, relativas tanto a los conductores como a los vehículos, en materia de mejora de la seguridad vial. Habida cuenta de que el Comité considera que cada víctima de tráfico es una víctima de más, espera de la Comisión una actuación mucho más enérgica para lograr el objetivo perseguido. Por ejemplo, podría lanzar una gran campaña europea destinada a fomentar la seguridad vial y recomendar a los Estados miembros la utilización de medidas más severas para hacer disminuir el número de víctimas.

3.3

El Comité opina que las medidas comunitarias para mejorar la seguridad vial que se centran en los conductores y los vehículos son justamente las más eficientes. Las medidas –a juicio del Comité, menos eficaces– en materia de mejora de la infraestructura viaria, el tercer pilar de la política de seguridad viaria, tendrán, dependiendo de la situación del Estado miembro en cuestión, menor impacto en la disminución del número de víctimas de accidentes de tráfico. No obstante, el Comité considera que se debe hacer uso de todos los medios necesarios para reducir el número de víctimas. Por ejemplo, mediante la introducción de normas sobre las dimensiones de las infraestructuras de carreteras y señalización en los Estados miembros de la UE.

3.4

El análisis de impacto de la propuesta de Directiva llevado a cabo por la red temática Rosebud en 2003 confirma la idea del Comité acerca de las consecuencias de la misma. Según las conclusiones de ese estudio, sería realista suponer que la aplicación de la Directiva en las carreteras de la Red Transeuropea llevaría a una disminución anual de más de 600 víctimas mortales y más de 7 000 heridos a consecuencia de accidentes. No obstante, si la Directiva se aplicara también a todas las carreteras situadas fuera de zonas urbanas, el número de víctimas disminuiría en torno a 1 300 por año, lo que representaría un ahorro de 5 000 millones de euros anuales.

3.5

El Comité estima que el artículo 71.1 c) del Tratado CE ofrece una buena base para ello. Por este motivo, el Comité pide a los Estados miembros que aprueben la ampliación del ámbito de aplicación a todas las carreteras situadas fuera de las zonas urbanas.

3.6

La propuesta de Directiva contiene una serie mínima de elementos que, según la Comisión, son necesarios para lograr la seguridad y generalizar procedimientos que han probado su eficacia. A este respecto, la Comisión menciona los cuatro procedimientos siguientes, en los que se centra un sistema de gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias: evaluaciones de impacto, auditorías de seguridad vial, listado de los llamados puntos negros e inspecciones de seguridad en el marco del mantenimiento de las calzadas. El Comité expresa serias dudas sobre la eficacia de las medidas propuestas en la forma de una Directiva, ya que los cuatro procedimientos mencionados no se aplicarán de manera uniforme en todos los países de la Unión Europea.

3.7

La Comisión estima que la Directiva es justamente la forma más apropiada para lograr simultáneamente la mejora de la seguridad, la limitación de las cargas administrativas y el respeto de las diversas tradiciones, valores y normas en los distintos Estados miembros. El Comité rechaza este punto de vista por las razones alegadas en los puntos 3.4 y 3.5.

3.8

Una directiva no tendrá el efecto deseado, ya que ofrece demasiado margen de maniobra a los Estados miembros y, por consiguiente, no se aplicará de manera uniforme. En vista del objetivo de la Comisión, esto es, la reducción de aquí a 2010 del número de víctimas mortales por accidente de tráfico a la mitad con respecto al año 2000, es necesario, al parecer del Comité, que la Comisión recurra a un instrumento jurídico más vinculante que una directiva, cuyas disposiciones deban cumplir todas las partes interesadas, públicas y privadas.

3.9

Según la Comisión, las propuestas que figuran en la propuesta de Directiva solo supondrán un incremento de costes marginal, que se verá compensado a corto plazo con un ahorro de costes derivado de un descenso del número de accidentes. El Comité se pregunta en qué se basa la Comisión para hacer esta afirmación.

4.   Observaciones particulares

4.1

El Comité considera que las medidas propuestas para el tercer pilar de la política de seguridad vial, la infraestructura viaria, no deberían referirse únicamente –al igual que en los dos primeros pilares: el vehículo y el conductor– a las carreteras de la Red Transeuropea, sino extenderse a todas las carreteras situadas fuera de las zonas urbanas, ya que se ha comprobado que en esas zonas se producen muchos accidentes.

4.2

Este también es uno de los resultados de la consulta pública realizada en Internet del 12 de abril al 19 de mayo de 2006. Una buena parte de los participantes se pronunció a favor de que las disposiciones de la Directiva se apliquen también a las carreteras no integradas en la Red Transeuropea, debido precisamente a que de esta manera se puede salvar el mayor número de vidas humanas.

4.3

La propuesta de Directiva establece procedimientos relacionados con las evaluaciones de impacto de la seguridad vial, las auditorías de seguridad vial y las inspecciones de seguridad. Se espera que cada Estado miembro facilite una información uniforme a las preguntas formuladas con arreglo a las especificaciones que figuran en los anexos. Para el Comité, el margen de maniobra que una directiva ofrece a los Estados miembros es demasiado amplio para permitir una buena comparación de las consecuencias de la Directiva.

4.4

A manera de ejemplo: en la «Evaluación de impacto de la seguridad vial» del anexo 1 de la Directiva se menciona una serie de componentes y elementos que los Estados miembros deberían utilizar en la evaluación. Esa enumeración deja a los Estados miembros un margen de maniobra tal que es muy dudoso que se puedan obtener datos comparables.

4.5

Lo mismo puede observarse con respecto a los elementos recogidos en el anexo 2 de la Directiva, que se refieren a las auditorías de seguridad vial. En este punto los Estados miembros también cuentan con numerosas posibilidades de interpretación propia.

4.6

Con relación a las inspecciones de seguridad, además del argumento citado arriba, vale el hecho de que en el anexo 3 de la Directiva se menciona que uno de los elementos para la elaboración de los informes por parte de los equipos de inspección es el «análisis de los informes sobre accidentes». El Comité considera que no son tanto los informes sobre accidentes los que deberían analizarse como la causa de los accidentes. Lamentablemente, este aspecto no figura en el artículo 7 de la propuesta de Directiva ni en su anexo 4, que aborda con mayor detalle los datos contenidos en los informes sobre accidentes.

4.7

Como ya señaló el Comité en su Dictamen de 10 de diciembre de 2003 sobre el «Programa de acción europeo de seguridad vial — Reducir a la mitad el número de víctimas de accidentes de tráfico en la Unión Europea de aquí a 2010: una responsabilidad compartida», el examen más pormenorizado de los llamados «puntos negros», junto con un análisis sobre las causas de los accidentes en cada «punto negro», podría suministrar información muy valiosa. Además, en el mismo Dictamen el Comité llamó la atención sobre el trabajo de la organización «Euro-Rap», que publica un mapa de carreteras de diversos países europeos con indicaciones sobre el grado de riesgo de las diferentes carreteras. Este mapa se basa en el número de accidentes ocurridos.

4.8

El Comité recomienda a la Comisión que recoja en su propuesta que los Estados miembros deben ampliar el número de aparcamientos vigilados para todos los usuarios, incluidos los discapacitados, a lo largo de las carreteras principales. Es deseable garantizar la seguridad de los aparcamientos, ya que, cuando esto no es así, los conductores siguen su camino, con la consecuencia, por ejemplo, de que no se observan los periodos de conducción y descanso, lo cual redunda en perjuicio de la seguridad.

4.9

El Comité señala que la cuestión del alumbrado de las carreteras recibe una atención insuficiente. Es aconsejable que los Estados miembros armonicen su política en este punto para mejorar la seguridad vial.

4.10

El Comité, por último, desea señalar a la Comisión la importancia de que, a fin de concienciar a los usuarios de las carreteras, los Estados miembros realicen una presentación visual de los llamados «puntos negros», esto es, las infraestructuras donde se producen accidentes con frecuencia.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/74


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios»

COM(2006) 594 final — 2006/0196 (COD)

(2007/C 168/16)

El 1 de diciembre de 2006, de conformidad con los artículos 47.2, 55 y 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. HENCKS).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 26 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 131 votos a favor, 26 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Recomendaciones

1.1

Con la propuesta de Directiva objeto de examen la Comisión pretende iniciar el 1 de enero de 2009 la última etapa de la apertura del mercado postal, manteniendo el servicio universal en sus principales dimensiones actuales en todos los Estados miembros de la Unión, pero suprimiendo los derechos exclusivos (sector reservado) para financiar dicho servicio universal.

1.2

El principal problema que plantea la organización de esta última etapa consiste en definir el camino a seguir para mantener un sector postal eficaz y competitivo que siga ofreciendo a los ciudadanos y las empresas europeas un servicio universal de elevada calidad a precios asequibles, en beneficio de la competitividad de la economía, de las necesidades de los ciudadanos, independientemente de su situación geográfica, financiera u otra, del empleo y del desarrollo sostenible.

1.3

El CESE considera que los elementos facilitados por la Comisión en apoyo de su propuesta no permiten garantizar con la necesaria seguridad una financiación sostenible del servicio universal en todos los Estados miembros, en particular los que tienen que afrontar condiciones difíciles de geografía física y humana, por lo que, al día de hoy, dichos elementos no pueden impedir la financiación a través de un sector reservado que ha dado pruebas de su eficacia y equidad en un gran número de Estados miembros.

1.4

El CESE no podrá aceptar que los costes residuales del servicio universal se compensen por medio de un canon impuesto a los usuarios o un alza de las tarifas, o mediante subvenciones públicas, cuando el actual servicio no supone gastos específicos para los usuarios o contribuyentes.

1.5

En la fase actual, al CESE no le convence ni un sistema «play or pay» (participar o pagar), en el que cada operador tiene una obligación de servicio universal de la que sólo puede eximirse participando en la financiación del servicio universal, ni el recurso a un fondo de compensación.

1.6

La Comisión deberá precisar el marco en el que la liberalización de los servicios postales podría proseguir. Es éste un requisito previo imprescindible antes de proceder a la supresión de un sector reservado necesario para financiar el servicio universal.

1.7

Dadas las incertidumbres y los riesgos en torno a la apertura total del mercado postal, no parece realista la fecha límite del 1.1.2009, teniendo en cuenta sobre todo que los operadores postales de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 no dispondrían de tiempo suficiente para adaptarse a la nueva situación.

1.8

El CESE pide que:

se prorrogue la Directiva actual;

se prevea la posibilidad de liberalización completa del sector postal para el 1.1.2012, siempre y cuando se hayan presentado para esa fecha, en estrecha concertación con todas las partes interesadas, propuestas de financiación viables que presenten un valor añadido con respecto al sector reservado;

se integre en el servicio universal la gratuidad de los envíos postales específicos expedidos o dirigidos a invidentes o personas con visión reducida y a sus organizaciones.

2.   Introducción

2.1

Los servicios postales tienen una importancia social y económica considerable para la cohesión económica, social y territorial, así como para la aplicación de la Estrategia de Lisboa. Contribuyen directamente al desarrollo de los vínculos sociales y al respeto de los derechos fundamentales de cada ciudadano, a la creación de un tejido social y a la solidaridad de los pueblos y territorios, a la competitividad de la economía europea y, por último, al desarrollo sostenible.

2.2

Según estimaciones de la Comisión, los servicios postales tratan cada año en la UE 135 000 millones de envíos, lo que representa un volumen de negocios de aproximadamente 88 000 millones de euros, es decir, cerca del 1 % del producto interior bruto (PIB) de la Comunidad. Los servicios de correo generan dos tercios de este volumen de negocios, y el resto procede de los servicios de envío de paquetes, correo urgente y servicios accesorios.

2.3

Un servicio postal universal que garantice el acceso de todos los ciudadanos, independientemente de su situación geográfica, financiera u otra, a unos servicios postales de calidad, fiables y a precios asequibles, es un elemento esencial del modelo social europeo y de la Estrategia de Lisboa. Un servicio universal de elevada calidad es una necesidad, tanto para los ciudadanos como para los agentes económicos, que son los principales actores de los servicios postales y necesitan que cada carta y cada paquete llegue a su destinatario, cualesquiera que sean sus características o su localización.

2.4

Las reformas, el progreso tecnológico y el mayor grado de automatización del sector postal han permitido mejorar sustancialmente la calidad, incrementar la eficiencia y tener más en cuenta las necesidades de los clientes.

2.5

Esta evolución, en contra de las previsiones pesimistas que apuntan a un continuo declive del mercado de los servicios postales, pone de manifiesto el potencial de crecimiento que perciben los operadores en el desarrollo de nuevos servicios, como la compra a distancia, el comercio electrónico y el correo híbrido.

2.6

Contrariamente a las demás industrias de redes, el servicio postal, y sobre todo la entrega, sigue teniendo un marcado carácter manual y es un servicio que se presta a las personas. Constituye una importante fuente de empleo: se estima que en la Unión Europea más de cinco millones de puestos de trabajo dependen directamente del sector postal o guardan una estrecha relación con el mismo. La mano de obra, que en el coste total del servicio constituye por lo general unos gastos fijos que representan la mayor parte del coste (aproximadamente el 80 %), está particularmente expuesta a posibles medidas de racionalización en el marco de la liberalización y la competitividad.

2.7

Por último, el CESE desea señalar que las encuestas periódicas de Eurobarómetro ponen de manifiesto la satisfacción general de la gran mayoría de los usuarios con respecto a la calidad de los servicios postales prestados.

3.   Antecedentes

3.1

Iniciada con el Libro Verde de 11 de junio de 1992 sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales y la Comunicación de 2 de junio de 1993 titulada «Líneas directrices para el desarrollo de los servicios postales comunitarios», la liberalización gradual y controlada del sector postal comenzó, hace casi diez años, con la Directiva 97/67/CE, conocida como «Directiva postal».

3.2

La Directiva postal, cuyas disposiciones son de aplicación hasta el 31.12.2008, estableció una serie de normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales en los ámbitos siguientes:

el servicio universal;

el sector reservado (monopolio);

los principios de tarificación y de transparencia contable para la prestación del servicio universal;

las normas de calidad;

la armonización de las normas técnicas y

la creación de autoridades nacionales de reglamentación independientes.

3.3   Servicio universal

3.3.1

De acuerdo con dicha Directiva, los Estados miembros tienen la obligación de garantizar a todos los usuarios un servicio universal a precios asequibles, todos los días laborables, y por lo menos cinco días por semana, en todos los puntos del territorio, y como mínimo:

la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales de hasta 2 kg y de los paquetes postales de hasta 10 kg;

los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado;

puntos de acceso adaptados al servicio postal en todo el territorio.

3.3.2

Las normas comunitarias garantizan así un verdadero servicio de comunicación a cada habitante de la Unión Europea, cualesquiera que sean las características de geografía física y humana del territorio en el que reside.

3.3.3

Tal como se define arriba, el servicio universal incluye tanto los servicios nacionales como los transfronterizos y debe respetar unas normas de calidad dadas, referentes en particular a los plazos de distribución, la regularidad y la fiabilidad de los servicios, fijadas por los Estados miembros (servicios nacionales) y el Parlamento y el Consejo (servicios transfronterizos comunitarios).

3.4   Sector reservado

3.4.1

Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal constituyen una carga financiera no equitativa para el prestatario de dicho servicio, le podrá reservar el monopolio de la recogida, clasificación, transporte y entrega de los envíos interiores y, en la medida en que sea necesario para mantener el servicio universal, del correo transfronterizo y de la publicidad directa

con un peso máximo de 50 gramos (o cuya tarifa no sea superior a 2,5 veces la tarifa pública aplicable a un envío de correspondencia de la primera escala de pesos de la categoría más rápida).

4.   La propuesta de Directiva de la Comisión

4.1

Según un estudio prospectivo encomendado por la Comisión a un consultor internacional (1), la plena realización del mercado interior de servicios postales en todos los Estados miembros para 2009 es compatible con el mantenimiento de un servicio universal de elevada calidad. El estudio, sin embargo, señala que los riesgos que supone para el mantenimiento del servicio universal requiere que la mayoría de los Estados miembros tome medidas «de acompañamiento».

4.2

La propuesta de Directiva objeto de examen prevé la apertura total del mercado postal para el 1 de enero de 2009, manteniendo el nivel común de servicio universal en sus principales dimensiones actuales, para todos los usuarios y en todos los Estados miembros de la Unión Europea.

4.3

A partir del 1 de enero de 2009, los Estados miembros ya no podrían otorgar derechos exclusivos o especiales (sector reservado) para la implantación y prestación de servicios postales.

4.4

Los Estados miembros ya no deberían proceder obligatoriamente a la designación de uno o varios proveedores del servicio universal para prestar dicho servicio, sino que podrían confiar en las fuerzas del mercado, con un límite de tiempo, permitiendo que los Estados miembros determinen con respecto a qué servicios o regiones el servicio universal no queda garantizado por las fuerzas del mercado, y prestando tales servicios de forma que resulte económicamente ventajosa, a través de la adjudicación de contratos públicos.

4.5

Cuando la prestación del servicio universal requiera una financiación externa, los Estados miembros podrán elegir entre las siguientes posibilidades:

procedimientos de contratación pública;

compensación pública, a través de subvenciones directas del Estado;

fondo de compensación alimentado por un canon impuesto a los proveedores de servicios y/o a los usuarios;

mecanismo «play or pay» (participar o pagar), en el que la concesión de una autorización se supedita a una obligación de servicio universal, o bien a la financiación de un fondo de compensación.

4.6

La Directiva examinada introduce asimismo una nueva disposición que obliga a los Estados miembros a evaluar la necesidad de garantizar un acceso transparente y no discriminatorio de todos los operadores a los elementos de la infraestructura postal y a los servicios siguientes: sistema de código postal, base de datos de direcciones, apartados postales, buzones de recogida y distribución, información sobre el cambio de dirección, servicio de reexpedición, servicio de devolución al remitente. Las mencionadas disposiciones no se aplican al acceso a las partes de la red correspondientes a la clasificación y entrega.

5.   Observaciones generales

5.1

El CESE siempre ha apreciado que, al contrario de lo que ha ocurrido en otros sectores, la liberalización de los servicios postales no se haya realizado a la fuerza, sino de manera gradual y controlada. Celebra que la propuesta confirme las principales dimensiones del servicio universal garantizado a cada usuario. Sin embargo, el CESE pide que se integre en el servicio universal la gratuidad de los envíos postales específicos expedidos o dirigidos a invidentes o personas con visión reducida.

5.2

A juicio de la Comisión, el principal problema que plantea la organización de la última etapa de la apertura total del mercado postal en la Unión consiste en definir el camino a seguir para lograr un mercado postal eficaz y competitivo que siga ofreciendo a los ciudadanos y las empresas europeas un servicio de elevada calidad a precios asequibles.

5.3

Ahora bien, el CESE considera que los elementos facilitados por la Comisión en apoyo de su propuesta no permiten garantizar con la necesaria seguridad una financiación sostenible del servicio universal en todos los Estados miembros, en particular los que tienen que afrontar condiciones difíciles de geografía física y humana, por lo que, al día de hoy, dichos elementos no pueden impedir la financiación a través de un sector reservado que ha dado pruebas de su eficacia y equidad en un gran número de Estados miembros.

5.4

El CESE no podrá aceptar que los costes residuales netos del servicio universal se compensen por medio de un canon impuesto a los usuarios o un alza de las tarifas, o mediante subvenciones públicas, cuando el actual servicio no supone gastos específicos para los usuarios o contribuyentes.

5.5

En la fase actual, al CESE no le convence un sistema «play or pay» (participar o pagar), en el que cada operador tiene una obligación de servicio universal de la que sólo puede eximirse participando en la financiación del servicio universal. En la práctica, este tipo de sistema sólo se ha experimentado, con carácter de prueba, en Finlandia, y no ha dado resultados significativos. También parece inadecuado el recurso a un fondo de compensación: cabe señalar que en Italia, el único Estado miembro en el que se ha experimentado este sistema, tal sistema ha fracasado.

5.6

Lo mismo se aplica a la financiación del servicio universal mediante subvenciones públicas, lo que implica gravar la hacienda pública de por sí ya presionada, y, una vez más, con cargo a los usuarios y contribuyentes.

5.7

Por último, el CESE señala que no se ha analizado la viabilidad ni la eficacia de las propuestas de financiación alternativas presentadas por la Comisión. Aplicar las propuestas en estas condiciones significaría exponer los Estados miembros al riesgo de encontrarse en una situación sin retorno, en la que el mercado se haya liberalizado totalmente y el servicio universal ya no esté garantizado.

5.8

Por consiguiente, antes de emprender una nueva etapa en el proceso de liberalización, convendrá establecer normas y un marco claro y estable. En su caso, el sector reservado no podrá suprimirse antes de haber fijado dicho marco, que deberá incluir en particular medidas realmente eficaces y sostenibles de financiación del servicio universal, claramente fijadas y analizadas para cada Estados miembro. Es éste un requisito previo antes de proceder a la supresión del único modo de financiación que hasta la fecha ha demostrado su eficacia, a saber, un sector reservado adecuado.

5.9

En los últimos diez años se han suprimido decenas de miles de puestos de trabajo en el sector postal (0,7 % según la Comisión), y muchos otros empleos han sido sustituidos por empleos precarios o con malas condiciones de trabajo, ya sea en los centros de recogida, los servicios de distribución o las oficinas de correos.

5.10

Aunque parte de esta evolución se debe a varios factores, como las nuevas tecnologías y la competencia de otros medios de comunicación, en particular las comunicaciones electrónicas, la principal razón sigue siendo la apertura del mercado.

5.11

Por lo tanto, queda por demostrar la afirmación de la Comisión de que la plena realización del mercado interior de los servicios postales permitirá, gracias a una mayor competencia, liberar un potencial de creación de empleo capaz de compensar las pérdidas de empleo registradas en el mercado de los operadores históricos.

5.12

El proyecto no contiene ninguna propuesta relativa al potencial de crecimiento del sector, sino que se limita a gestionar un declive de los servicios postales tradicionales, que al parecer se considera irreversible, en vez de adaptar dichos servicios a las necesidades de comunicación derivadas de la Estrategia de Lisboa y la sociedad del conocimiento y examinar los efectos en términos de eficiencia energética.

5.13

Las propuestas de la Comisión confían a los Estados miembros la gestión de la mayor parte de las funciones de regulación, de manera que el mercado interior de los servicios postales de la Comunidad se resumirá, en última instancia, a la yuxtaposición de 27 organizaciones y mercados nacionales, sin cohesión comunitaria. El CESE reitera su deseo de que se realice un sector postal a escala comunitaria y dotado de normas válidas en toda la Unión, tanto para la competencia como para la prestación universal de servicios.

5.14

Dadas las incertidumbres y los riesgos en torno a la apertura total del mercado postal, el CESE se opone a que se fije desde ahora la fecha límite en el 1.1.2009, teniendo en cuenta sobre todo que los operadores postales de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 no dispondrían de tiempo suficiente para adaptarse a la nueva situación.

5.15

El CESE pide que se prorrogue la Directiva actual y que se prevea la posibilidad de liberalización completa del sector postal para el 1.1.2012, siempre y cuando se hayan presentado para esa fecha, en estrecha concertación con todas las partes interesadas, propuestas de financiación viables que presenten un valor añadido con respecto al sector reservado.

Bruselas, 26 de abril de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  The Impact on Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009/ Price Waterhouse & Coopers.


20.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 168/77


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Transporte en las áreas urbanas y metropolitanas»

(2007/C 168/17)

El 19 de enero de 2006, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre la propuesta mencionada.

Poco antes de concluir los trabajos sobre dicho dictamen de iniciativa, el 7 de noviembre de 2006, la Presidencia alemana solicitó al Comité que elaborara un dictamen exploratorio sobre «Transporte en las áreas urbanas y metropolitanas».

La Mesa del CESE decidió autorizar cinco de las doce solicitudes de elaboración de dictamen presentadas por la Sección Especializada TEN, que, a su vez, consideró oportuno integrar la solicitud mencionada en los trabajos de elaboración del dictamen de iniciativa sobre «La situación del transporte público de viajeros y del transporte regional de viajeros por ferrocarril en Europa, especialmente en los nuevos Estados miembros» y ampliar en consonancia el contenido.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 22 de marzo de 2007 (ponente: Sr. RIBBE).

En su 435o Pleno de los días 25 y 26 de abril de 2007 (sesión del 25 de abril de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 106 votos a favor, 2 en contra y 30 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El CESE observa con gran inquietud el fuerte retroceso que se está registrando en el porcentaje del transporte público de viajeros dentro del volumen de transporte general de las ciudades, que ha experimentado un fuerte crecimiento, no sólo en la UE-15 sino también en los nuevos Estados miembros.

1.2

La creciente presión que los flujos de tráfico suponen para las ciudades, en particular la circulación de automóviles, es la causa de numerosos problemas, que en la mayor parte de los casos siguen sin resolverse, por lo que para invertir esta tendencia es necesaria la acción concertada de la Comisión, los Estados miembros y los municipios.

1.3

En Europa se origina el 40 % de todas las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al tráfico. De ahí que la política de transporte urbano produzca repercusiones que tienen efectos más allá de la propia estructura territorial de las ciudades.

1.4

El CESE considera que para mejorar la calidad de vida en las ciudades y el medio ambiente urbano y cumplir los objetivos de lucha contra el cambio climático y eficiencia energética son necesarias dos cosas: a juicio del CESE, la premisa principal de cualquier política de planificación y de transporte urbano debería ser impedir que aumente el transporte o lograr que lo haga en escasa medida; en segundo lugar, satisfacer o poder satisfacer las necesidades de movilidad en la medida de lo posible con modos de transporte ecológicos, es decir, con medios de transporte público de cercanías, bicicleta o desplazamientos a pie.

1.5

Las ciudades deben seguir siendo habitables, no pueden existir ciudades «orientadas hacia el automóvil». Tienen que quedar atrás los tiempos en que todos los medios de transporte se fomentaban por igual, pues para ello faltan tanto los recursos económicos como las superficies. Por consiguiente, el CESE pide que tanto los entes locales como los Gobiernos nacionales y la Comisión tengan en cuenta estas premisas en todos los reglamentos y programas de fomento.

1.6

En el futuro, la planificación urbana de los entes territoriales deberá impedir que prosiga la urbanización indiscriminada y la separación funcional de diferentes zonas de la ciudad, a fin de evitar en la medida de lo posible el aumento del tráfico. A tal fin deberían utilizarse también instrumentos transversales de planificación nacional y regional, para, de forma coordinada con el desarrollo de la urbanización, poder evitar desde el principio el aumento del transporte entre las ciudades y sus regiones circundantes.

1.7

El Comité pide además que se establezca una jerarquía clara de objetivos y prioridades que privilegie el transporte público de cercanías y los desplazamientos en bicicleta y a pie frente a las infraestructuras para automóviles. Sólo de este modo podrán mejorar también la calidad de vida, la habitabilidad y la calidad del medio ambiente en las áreas metropolitanas.

1.8

El Comité, por consiguiente, considera que el desarrollo de la oferta de transporte público constituye un campo de acción importante para la Comisión, el Parlamento, los Gobiernos nacionales y los entes locales por motivos de protección del medio ambiente y de la salud, así como también para garantizar la presencia de una oferta básica de movilidad en el marco de la prestación de servicios de interés general para todos los grupos de población, y en especial para las personas discapacitadas.

1.9

«Si se quieren evitar nuevas repercusiones negativas para la calidad de vida y el medio ambiente, debería darse una mayor prioridad al sistema de transporte público de pasajeros en el marco de una política integrada en este ámbito. Esto nos afecta a todos y, en particular, al 40 % aproximadamente de las familias europeas que no disponen de automóvil propio.» Lamentablemente, esta conclusión y esta toma de conciencia por parte de la Comisión Europea, consignadas hace escasamente diez años en el documento «Desarrollar la red de ciudadanos» (1), apenas si han tenido hasta la fecha influencia en la política concreta. En realidad, el CESE debe manifestar que entre las numerosas declaraciones de buenas intenciones favorables al transporte público de viajeros de cercanías y los hechos reales de la política existe un gran abismo.

1.10

El CESE pide a la Comisión que, en el marco del anunciado Libro Verde sobre el transporte urbano, presente un proyecto que incluya un paquete de medidas políticas apropiadas y en el que se establezcan orientaciones claras y programas encaminados a alcanzar los objetivos correspondientes. En él también debería analizarse por qué no se han aplicado muchas de las medidas positivas anunciadas en la «Red de ciudadanos».

1.11

Los Estados miembros deberían sentirse obligados a contribuir también económicamente a las prestaciones sociales que exigen de las empresas de transporte (por ejemplo, títulos de transporte a precios reducidos para estudiantes, jubilados, discapacitados, etc.) y apoyar los planes de inversión de los municipios. Los municipios deberían elaborar planes de transporte urbano sostenible, tal y como se señala en el documento «Una estrategia temática para el medio ambiente urbano», con el objetivo vinculante de lograr una transferencia hacia medios de transporte compatibles con el medio ambiente (transporte público de cercanías, bicicleta, desplazamiento a pie) que cumplan los requisitos mínimos europeos que todavía deben fijarse. A tal fin debería introducirse, entre otras cosas, un objetivo cuantitativo para incrementar la cuota del transporte público de viajeros y de los desplazamientos en bicicleta y a pie en el transporte general. Si no elaboran planes de tales características, deberían quedar excluidos de las ayudas financieras con cargo a los fondos comunitarios.

1.12

Con vistas al respeto de los «valores objetivo» y reglamentaciones de la UE en materia de calidad del aire ambiente urbano y con vistas igualmente a la reducción de la contaminación causada por el ruido y las partículas finas, es necesario desarrollar con carácter prioritario un sistema público de transporte que sea atractivo, con nuevos sistemas tecnológicos de información y nuevas ofertas (por ejemplo, compra de billetes con el móvil, acceso a autobuses y taxis previa llamada telefónica), así como asesoramiento y comercialización en materia de movilidad. Es urgente mejorar los denominados «modos de transporte compatibles con el medio ambiente», es decir, la utilización combinada de autobuses, ferrocarril y bicicleta, así como la coordinación de sus horarios.

1.13

El CESE recomienda a la Comisión, al Consejo, e igualmente y de modo especial al Comité de las Regiones, que realicen un estudio sobre cuáles son los factores determinantes del éxito en las ciudades en las que los resultados en el ámbito del desarrollo de un transporte urbano compatible con el medio ambiente han sido positivos y cuáles son las razones por las que en otras muchas han seguido produciéndose resultados negativos. El CESE está convencido de que ello no depende exclusivamente de los fondos de que se disponga, sino sobre todo de la conciencia política y de las decisiones sobre política de transporte y urbanismo que adopten los responsables. Trabajar en esta dirección es al menos tan importante como recopilar y poner en común los ejemplos de buenas prácticas, como se ha hecho por ejemplo en el proyecto Civitas de la UE.

2.   Principales aspectos y antecedentes del dictamen

2.1

En los últimos años se ha incrementado considerablemente el volumen de tráfico general, tanto en las ciudades como en el extrarradio, y con frecuencia se ha asistido a un profundo cambio en la distribución del transporte modal: el transporte en automóvil ha ido aumentando y el transporte público ha ido disminuyendo paulatinamente, en términos absolutos o comparativamente. Así ha ocurrido también en la gran mayoría de las grandes ciudades y aglomeraciones de toda Europa. En lo que sigue, con «transporte público/medios de transporte públicos» se alude al transporte en autobús, ferrocarril o tranvía que se planifica o solicita por encargo de los poderes públicos y es realizado por empresas privadas, municipales o estatales.

2.2

En el período de 1950 a 1990, la estrategia de la política de transportes en la mayoría de países y ciudades de Europa Occidental se centró de forma casi unilateral en el desarrollo de la infraestructura viaria y del transporte por carretera, mientras que el sector del transporte público en gran medida experimentó recortes significativos. Numerosos factores adicionales, como, por ejemplo, las diferencias en el precio del suelo que se registran entre las zonas urbanas y rurales, la errónea planificación territorial y regional, la legislación fiscal y las decisiones de localización de las empresas (parques industriales y zonas de actividad comercial instaladas en el extrarradio) han potenciado el crecimiento del volumen de tráfico, así como el aumento de las distancias entre el lugar de trabajo, los centros educativos, los lugares donde abastecerse de productos y las zonas de esparcimiento.

2.3

Esta evolución tiene múltiples consecuencias, tanto en el ámbito económico, sanitario y social como en el medioambiental: se han suprimido puestos de trabajo, las personas que no pueden o no quieren poseer un vehículo tienen más dificultades para desplazarse, en muchas ciudades europeas las personas discapacitadas siguen estando excluidas del transporte público y los daños medioambientales, incluido el cambio climático mundial con las amenazas económicas y ecológicas que entraña, no pueden seguirse aceptando.

2.4

Especialmente notoria y perceptible es la situación en muchas grandes ciudades y áreas metropolitanas, en las que las condiciones de vida han empeorado debido al incremento constante del tráfico de automóviles: los residentes se quejan de la contaminación acústica y atmosférica y los automóviles y su infraestructura ocupan gran parte de la superficie en detrimento de la calidad de vida y de la ciudad. El CESE recuerda que aproximadamente el 80 % de los europeos vive en zonas urbanas, por lo que los problemas afectan a un número muy considerable de personas. Pero también los automovilistas se quejan, padecen las molestias de los grandes atascos diarios y la búsqueda de aparcamiento, por no describir más que dos situaciones típicas.

2.5

En las ciudades europeas se origina el 40 % de todas las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al tráfico (2), causadas sobre todo por el tráfico de automóviles. En los momentos de gran volumen de transporte, es decir, cuando en las áreas urbanas se da el mayor número de problemas, el transporte público de cercanías es diez veces más eficiente en términos de consumo de energía (y, por tanto, produce menos emisiones) que el transporte en automóvil (3). Por lo tanto, la transferencia del transporte en automóvil a los medios de transporte público, la bicicleta y los desplazamientos a pie podría suponer un alivio considerable de la presión. Sólo si se logran avances para contrarrestar el transporte y desplazar el transporte individual motorizado hacia los medios de transporte públicos, los Estados miembros y la UE podrán cumplir, y mejorar, los compromisos de reducción de emisiones contraídos de conformidad con el protocolo de Kioto.

2.6

En los últimos años se han elaborado innumerables documentos oficiales y estudios científicos, en su mayor parte del mismo tenor: la ciudad deber seguir siendo habitable, por ello no pueden ni deben existir ciudades «orientadas hacia el automóvil», pese a que se es consciente de la importancia del automóvil en la sociedad actual. En las ciudades, por el contrario, los medios de transporte públicos y los transportes individuales ecológicos (como la bicicleta o los desplazamientos a pie) deberían ser los soportes fundamentales de una planificación de transporte urbano moderna.

2.7

«Para que funcione adecuadamente, el transporte europeo requiere un sistema adaptado y sostenible de transporte regional y local de pasajeros, que contribuya al desarrollo económico y al empleo y reduzca la congestión; que mantenga limpio el medio ambiente reduciendo la utilización de energía, el ruido y la producción de agentes contaminantes; que reduzca le exclusión social permitiendo a aquellos que no disponen de un vehículo acceder al trabajo, a la escuela, al comercio, a los centros médicos y a las actividades de ocio –lo cual supone reconocer que las mujeres, los jóvenes, las personas mayores, los desempleados y los minusválidos dependen especialmente del transporte público. Un transporte de pasajeros adecuado y sostenible es vital en las zonas urbanas, en las que vive un 80 % de la población comunitaria, y contribuye asimismo a la calidad de vida en las zonas rurales. Todos estos factores son tan importantes en los países candidatos a la adhesión como en los Estados miembros actuales». Esta afirmación realizada por la Comisión hace casi diez años en su Comunicación «Desarrollar la red de ciudadanos» (4) expresa todo lo que desde el punto de vista político podría decirse sobre este asunto. El CESE apoyó la Comunicación en su momento, reitera las observaciones formuladas entonces y reconoce expresamente la gran importancia del transporte público de pasajeros de cercanías y de los modos de transporte que no causan emisiones.

2.8

En efecto, muy pocas cosas han cambiado: Por el contrario, la tendencia a construir carreteras y a que todo gire en torno al automóvil que ha dominado durante decenios ha dado lugar con frecuencia a estructuras territoriales y económicas, tanto en las ciudades como en las superficies circundantes, que en muy gran medida están adaptadas o dedicadas al transporte en automóvil y son difíciles de cambiar. Sólo debido a estas estructuras «bloqueadas», cuya existencia también puede observarse ahora en los nuevos Estados miembros, y a causa también de la falta de una verdadera voluntad política de introducir modificaciones estructurales en la política de transportes (5), sigue planteándose el desafío pendiente, que hunde sus raíces en el pasado, de cómo frenar o incluso invertir las tendencias negativas del desarrollo de los transportes. El éxito, no obstante, que unas cuantas ciudades (por ejemplo, Friburgo y Münster, en Alemania, o Delft, en los Países Bajos) han registrado en la inversión de estas tendencias, gracias a una clara política de transporte de «disuasión e incentivo», demuestra que la política puede influir y modificar los desarrollos del sector.

2.9

En su iniciativa sobre la creación de una red de ciudadanos (6), la Comisión afirmó que se debían establecer prioridades en el desarrollo del transporte público de viajeros y del transporte de viajeros por ferrocarril de cercanías o regional y que era necesario impulsar una estrategia denominada de «disuasión e incentivo», con el objetivo de desplazar intencionadamente a los automóviles de las aglomeraciones urbanas y fomentar con decisión los transportes públicos de cercanías. La evolución actual, que se presenta del mismo modo, únicamente permite concluir que la Comisión no ha tenido mucho éxito a la hora de llevar a la práctica sus propias aspiraciones. En su conjunto, la política de anuncios, proyectos de investigación y proyectos experimentales no parece haber llegado demasiado lejos, circunstancia que el CESE lamenta profundamente.

3.   Observaciones generales

3.1   La situación actual del transporte público en los nuevos Estados miembros de la UE

3.1.1

Comparados con Europa Occidental, muchos países de Europa Central y Oriental (PECO) están en la actualidad en una mejor situación por lo que respecta al desarrollo de un transporte sostenible desde el punto de vista ecológico y social. Por razones históricas y políticas, en estos países el sector del transpo