ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 255

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Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

48o año
14 de octubre de 2005


Número de información

Sumario

Página

 

II   Actos jurídicos preparatorios

 

Comité Económico y Social Europeo

 

416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005

2005/C 255/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre Los distritos industriales europeos y las nuevas redes del conocimiento

1

2005/C 255/2

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema La política turística en la UE ampliada

14

2005/C 255/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema Prioridades del mercado único para el período 2005-2010

22

2005/C 255/4

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, y al Comité Económico y Social Europeo Mejorar la confianza en los mercados electrónicos entre empresas(COM(2004) 479 final)

29

2005/C 255/5

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica por vigésima novena vez la Directiva 76/769/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (sustancias clasificadas como carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción — c/m/r)COM(2004) 638 final — 2004/0225 (COD)

33

2005/C 255/6

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas relativas a las cantidades nominales para productos preenvasados, se derogan las Directivas 75/106/CEE y 80/232/CEE del Consejo y se modifica la Directiva 76/211/CEE del Consejo(COM(2004) 708 final — 2004/0248 (COD))

36

2005/C 255/7

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aplicación de un programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007)(COM(2004) 470 final — 2004/0151 (COD))

39

2005/C 255/8

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema La gran distribución: tendencias y repercusiones para el agricultor y el consumidor

44

2005/C 255/9

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE+)(COM(2004) 621 final — 2004/0218 (COD))

52

2005/C 255/0

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al establecimiento de un registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes y por el que se modifican las Directivas 91/689/CEE y 96/61/CE del Consejo(COM(2004) 634 final — 2004/0231(COD))

55

2005/C 255/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 95/2/CE relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes y la Directiva 94/35/CE relativa a los edulcorantes utilizados en los productos alimenticiosCOM(2004) 650 final — 2004/0237 (COD)

59

2005/C 255/2

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema La contribución de la sociedad civil a la prevención del trabajo no declarado

61

2005/C 255/3

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa comunitario de fomento del empleo y la solidaridad social — PROGRESS(COM(2004) 488 final — 2004/0158 (COD))

67

2005/C 255/4

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Recomendación del Consejo y del Parlamento Europeo sobre una mayor cooperación europea en la garantía de la calidad de la enseñanza superior(COM(2004) 642 final — 2004/0239 (COD))

72

2005/C 255/5

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT)COM(2004) 496 final — 2004/0168 (COD)

76

2005/C 255/6

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión(COM(2004) 492 final — 2004/0163 (AVC))

79

2005/C 255/7

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea el Fondo de Cohesión(COM(2004) 494 final — 2004/0166 (AVC))

88

2005/C 255/8

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo RegionalCOM(2004) 495 final — 2004/0167 (COD)

91

ES

 


II Actos jurídicos preparatorios

Comité Económico y Social Europeo

416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005

14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/1


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Los distritos industriales europeos y las nuevas redes del conocimiento»

(2005/C 255/01)

El Comité Económico y Social Europeo, el 1 de julio de 2004, de conformidad con el artículo 29.2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre «Los distritos industriales europeos hacia las nuevas redes del conocimiento».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sr. PEZZINI).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 127 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La temática de los distritos ha sido objeto, especialmente durante los últimos quince años, de una amplia reflexión a todos los niveles y en todos los países industrializados. Incluso los países en vías de desarrollo y los países asociados mediterráneos han intentado imitar la organización por distritos que se ha consolidado en muchos países europeos, a fin de dar un mayor desarrollo a su organización empresarial.

1.2

Además, los estudios realizados en los distritos han puesto de relieve su aportación positiva a la política de empleo y han permitido identificar numerosas buenas prácticas (1), en relación con la «responsabilidad social de las empresas», incluso muchos años antes de la publicación por parte de la Comisión de su Libro Verde (2).

1.3

Entretanto, los nuevos fenómenos económicos y sociales y las nuevas redes del conocimiento han modificado los vínculos tradicionales de los distritos, orientando los sistemas productivos hacia metadistritos (3) y poniendo de manifiesto la necesidad de una conexión en red de las realidades económicas.

1.4

Ante la necesidad de alcanzar una síntesis, y dada la amplitud del fenómeno, el presente Dictamen de iniciativa se divide en los siguientes apartados:

Punto 2: Definiciones y problemáticas abiertas

Punto 3: De los distritos a los metadistritos europeos del conocimiento

Punto 4: La situación de los distritos en Estados Unidos y a escala internacional

Punto 5: La situación actual y los instrumentos existentes en la UE

Punto 6: Hacia un nuevo enfoque estratégico de las políticas de la UE para los distritos del conocimiento

Punto 7: Conclusiones y recomendaciones

1.5

El presente Dictamen de iniciativa sobre las nuevas redes europeas de distritos inteligentes (4) tiene por objeto:

efectuar un análisis de la realidad de los distritos industriales, los distritos tecnológicos y los metadistritos existentes;

verificar las condiciones de éxito para el desarrollo de nuevos distritos, y analizar su potencial en relación con la estrategia de Lisboa, en la actual Unión Europea de 25 y en la futura Unión Europea de 28;

sentar las bases de una política integral europea en favor de nuevas redes europeas de distritos basados en el conocimiento y de metadistritos;

determinar los instrumentos necesarios para realizar estas políticas, valorar los distritos existentes y sugerir eventuales modificaciones e innovaciones;

determinar las condiciones de base para el nacimiento de una auténtica plataforma (5) europea de referencia, para las nuevas redes europeas de distritos del conocimiento, en una Unión Europea de 25;

contribuir a la creación de nuevos y mejores puestos de trabajo.

1.6

El Comité Económico y Social ha subrayado en repetidas ocasiones el compromiso adquirido por el Consejo Europeo al definir el objetivo central de la Estrategia de Lisboa, a saber, «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo», capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social.

1.6.1

Por consiguiente, en adelante conviene que las estrategias de crecimiento se basen cada vez más en la capacidad de:

integrar del mejor modo posible las diversas políticas de desarrollo;

intensificar la cooperación social para garantizar una mejor evolución del trabajo y, por consiguiente, mejorar las dinámicas del distrito;

reforzar el intercambio entre la investigación de alto contenido tecnológico y el desarrollo industrial territorial;

alcanzar una elevada masa crítica entre la industria, las instituciones de educación superior e investigación, las nuevas PYME avanzadas, los recursos profesionales cualificados, las actividades financieras y de servicios, el capital de riesgo y los poderes públicos y privados;

acelerar el desarrollo de sistemas productivos y distributivos en redes europeas permanentes, basadas en el conocimiento, la capacidad de intercambio de información y conocimientos, y una adecuada capacidad de absorción, enriquecimiento y retransmisión de las mismas.

1.7

A cuatro años ya del lanzamiento de la estrategia de Lisboa, es imposible no percibir que los avances realizados para concretar sus objetivos y responder adecuadamente al proceso iniciado son más bien decepcionantes. El mismo informe del Grupo de alto nivel sobre la estrategia de Lisboa, presidido por Wim Kok, llega a la conclusión de que«the disappointing delivery of the strategy has been due primarily to a lack of determined political action », y añade que «the agenda has been overloaded, coordination has been poor and there have been conflicting priorities»  (6).

1.8

En el Consejo Europeo de Bruselas de 4-5 de noviembre de 2004, el propio Presidente de la Comisión Europea destacó que el Informe Kok «presenta una evaluación realista, pero alarmante, de los progresos registrados, y muestra que somos nosotros ahora quienes debemos actuar ahora para recuperar el tiempo perdido»  (7). En particular, destaca la necesidad de «focalizar más precisamente las prioridades, supervisar los progresos y asumir las grandes responsabilidades en el seguimiento de éstos»  (8). Sobre este mismo tema se ha pronunciado también el Comité en un Dictamen recientemente aprobado. (9)

1.9

La reubicación de las prioridades en el ámbito de la estrategia de Lisboa debería, en opinión del Comité, ver en los distritos industriales y su desarrollo uno de los elementos clave para la creación de nuevos conocimientos, y también, sobre todo, de nuevos y mejores puestos de trabajo aprovechando las buenas oportunidades que ofrecen las redes, que permiten desarrollar múltiples interacciones entre el saber codificado de la investigación y el saber tácito (10) que impregna y se encarna en los sistemas de producción y distribución.

1.10

El fomento de las acciones a nivel local y la capacidad de ponerlas en red para realizar la estrategia de Lisboa resultan esenciales para fomentar, por una parte, la creación y el desarrollo de empresas innovadoras en todo el territorio de la Unión, sobre todo en los Estados miembros de reciente adhesión; y, por otra parte, para reforzar las posibilidades de encuentro y colaboración, en un espíritu de una mayor cohesión económica y social.

1.11

El nuevo «distrito tecnológico abierto» permite la integración y la conexión en red de todos los sujetos que operan en una determinada área con los que operan en otras.

1.12

En concreto, las redes europeas de distritos tecnológicos abiertos son esenciales para la consecución de los siguientes objetivos:

una mejor calidad del trabajo y, por consiguiente, el crecimiento del ser humano en el trabajo, a través de una mayor responsabilidad, un compromiso más serio con el mismo y una nueva madurez cultural;

la difusión de tecnologías y conocimientos y la aceleración de sus aplicaciones innovadoras para obtener éxito en el mercado;

la generación de mejores empleos dirigidos a personal cualificado y el fomento de la creación de perfiles profesionales nuevos y diversificados;

una mayor sensibilidad sobre la preservación y la defensa del medio ambiente y del territorio en que operan los distritos, además de la definición de medios más adecuados para lograr la sostenibilidad en sus tres aspectos, social, económico y medioambiental;

una mayor cohesión económica y social y una mejor gobernanza: el objetivo es crear normas y lenguajes comunes y lograr un tipo de comunidad que se desarrolle en un ciclo permanente de aprendizaje mutuo;

la consolidación y el desarrollo de redes permanentes de comunicación y colaboración funcional que conecten entre sí a las empresas, los trabajadores, los inventores, las comunidades, las instituciones públicas y privadas, el mundo financiero, el universitario y educativo, los sistemas comerciales y de marketing, así como a otros agentes del desarrollo regional;

el fomento del espíritu de iniciativa y empresarial entre los jóvenes;

el desarrollo equilibrado y competitivo del entramado industrial y de distribución de la Europa ampliada y la aceleración de su plena integración en un nuevo y gran mercado único.

1.13

En un contexto como el actual de creciente globalización de la economía mundial, el desarrollo de la Europa del conocimiento tiene importantes repercusiones en los sistemas nacional, regional y local e incluso en el equilibrio internacional. Estas repercusiones se reflejan en la rápida adquisición y aplicación de las nuevas tecnologías, en la contratación a nivel internacional de mano de obra cualificada y, por último, en las posibilidades de organizar de forma descentralizada los procesos productivo y distributivo, manteniendo su carácter compacto, flexible y de alto nivel de calidad.

1.14

En el contexto de la economía de producción, y en particular de la realidad económica de los distritos, los fenómenos de la globalización y la casi simultánea aparición y desarrollo de las tecnologías de red han generado cambios a corto, medio y largo plazo.

1.15

Los distritos actuales han insistido en las dinámicas de apertura hacia nuevos mercados y apoyan los cambios políticos más recientes, que además han venido acompañados de acciones cada vez más frecuentes de traslado de industrias favorecidas por las condiciones particulares de algunos países y respaldadas por el creciente nivel de informatización.

1.16

Por término medio, el 50 % de la producción de los distritos en la UE-25 está destinada al extranjero. Por lo tanto, la estructura industrial de los distritos está ya internacionalizada y su horizonte de referencia para las ventas es cada vez más el mercado internacional.

1.17

Debemos pasar de la fase de internacionalización a la fase de globalización:

el proceso de globalización, más allá de sus perspectivas de salida de la producción a los mercados extranjeros, debe implicar las diversas fases del proceso de producción;

para apoyar las políticas de penetración y de posible asociación (partnership), ha de potenciarse el sistema de la localización de información sobre mercados nuevos y tradicionales, sobre los posibles socios extranjeros y sobre la potencialidad del territorio más allá de las fronteras actuales;

hay que diversificar el «ámbito extranjero» en lo referente a los centros de producción o venta estableciendo igualmente estrategias de red y de coempresa (co-business) para incluir los otros campos operativos y sus peculiaridades. Deberá realizarse no sólo desde el punto de vista de los negocios, sino, sobre todo, de las fuentes de innovación e investigación y de los nuevos proyectos y creaciones, y siempre teniendo en cuenta los aspectos industriales, financieros, de organización y formación;

es fundamental que se valoricen al máximo las identidades culturales de las diferentes realidades, con el fin de sacar el máximo provecho de sus integraciones y puesta en red a escala europea;

es imperativo, a fin de hacer frente a los nuevos desafíos de la competitividad, desarrollar la formación permanente y las nuevas capacidades profesionales (11).

1.18

La ampliación de los límites geográficos, impulsada por las ventajas económicas y propiciada por la tecnología, ha relajado los lazos de proximidad territorial que caracterizaban a los distritos en sus comienzos y en los que se basaba su fuerza. Esto ha conducido a la aparición de empresas líder, cuyo marco de referencia en el mercado tanto de venta como de abastecimiento ha pasado de una lógica territorial a una virtual fundamentada esencialmente en estrategias de interés económico.

1.19

Actualmente los distritos industriales europeos son centro de una particular atención al estar atravesando una fase muy delicada. Efectivamente, deben hacer frente a dos tipos de problema:

la apertura y la competencia de los nuevos mercados (de los cuales los países asiáticos son los más amenazadores);

la necesidad de reorganización y renovación de las relaciones entre empresas con el apoyo de nuevas tecnologías y nuevos conocimientos, tácitos o codificados.

1.20

La nueva configuración de los modelos de competencia en el mercado mundial implica grandes cambios. Las nuevas plataformas integradas y las redes deben dar respuesta a los temas relativos a la investigación y la innovación, los proyectos de nuevos productos y procesos productivos, la gestión de nuevos recursos humanos más cualificados y nuevos materiales, la producción y la comercialización, las finanzas y el crédito, la logística y la atención al mercado, y los servicios dedicados al cliente.

1.21

A escala internacional, Estados Unidos es la región más marcada por las experiencias de los distritos y agrupaciones industriales: se han ido multiplicando de la costa Oeste a la Este, pasando por Silicon Valley, San Diego y la «Route 128». Si bien se hallan diversificados, en relación con las diferentes etapas del desarrollo industrial, en América Latina encontramos distritos en México (Guadalajara Cluster), Brasil (Sinos Valley) y Uruguay (Meat Cluster). Por lo que respecta a Asia, se encuentran ejemplos significativos en la India (Agra Cluster, Tiruppur Cluster y Ludhiana Cluster), Pakistán (Sialkot Cluster), Corea del Sur (Consumer Microelectronics Assembly Cluster) e Indonesia (Central Java Cluster). El fenómeno de los distritos ha llegado incluso a África, donde hay algunos ejemplos en países del África subsahariana.

1.22

En Europa, aparte de las experiencias italianas, que se cuentan ya por decenas, las más significativas son las de Francia que han conducido a la fundación del club de los «Districts Industriels Français» en 1998, y las de Alemania, donde existen 50 «Raumordnungsregionen» e iniciativas particularmente importantes en Baden-Wurtemberg. También cabe destacar los ejemplos británicos (por ejemplo, el Cambridge High-Tech Cluster, el Motor Sport Cluster de Birmingham o los distritos de Escocia y otras regiones). En Escandinavia la escuela nórdica ha producido numerosos ejemplos positivos, caracterizados por la importancia que se atribuye al aprendizaje como elemento fundamental de desarrollo, facilitado por la proximidad. En los nuevos Estados miembros, se están registrando experiencias significativas en diferentes regiones de varios países, como por ejemplo la República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia, Malta y los países bálticos.

2.   Definiciones y problemáticas abiertas

2.1

Dar una definición unívoca de una realidad industrial tan variada, dinámica y diversificada a nivel mundial no es sencillo.

2.2

Efectivamente, los distritos se pueden definir, en términos generales, como sistemas productivos locales homogéneos, caracterizados por una gran concentración de empresas industriales, por lo general PYME, de una gran especialización productiva.

2.3

El Informe final del Grupo de expertos de la Comisión Europea-DG Empresa sobre «Entreprise Clusters and Networks» (12) define los distritos como

«groups of independent companies and associated institutions that are:

collaborating and competing,

geographically concentrated in one or several regions, even though the cluster may have global extensions,

specialized in a particular field, linked by common technologies and skills,

either science-based or traditional,

clusters can be either institutionalized (they have a proper cluster manager) or non-institutionalized

the cluster has a positive influence on: innovation and competitiveness; skill formation and information; growth and long-term business dynamics».

2.3.1

A lo largo de las últimas décadas, los distritos creados para favorecer la aparición y el desarrollo de actividades productivas en sectores de la industria y los servicios de regiones con determinadas características económicas han evolucionado de forma muy autónoma centrando sus actividades en sectores específicos, en los que han adquirido y desarrollado ventajas competitivas particularmente importantes. La necesidad de ajustarse a unas condiciones de calidad y seguridad cada vez más rigurosas ha llevado a las empresas de los distritos a centrar su atención en segmentos de mercado cada vez más específicos, prueba de lo cual es la alta calidad de sus productos.

2.4

Los distritos no son simplemente conjuntos de empresas especializadas y localizadas en un territorio, sino agrupaciones de empresas que mantienen relaciones de equipo. Dentro de estas agrupaciones se colabora en proyectos y se compite en ellos, mientras que el territorio, lejos de ser un simple marco en que las empresas operan y producen, constituye una verdadera infraestructura de integración social, económica y de ciclos de producción. En sustancia, es el lugar donde se acumulan las tradiciones productivas y los conocimientos prácticos.

2.5

La aceleración de la transmisión de información y la posibilidad de estudiar en tiempo reducido todo el panorama de la oferta, han facilitado el trabajo a las empresas aunque también las han obligado a adaptarse. El equilibrio de los distritos ha cambiado. La aparición y la consolidación de nuevos paradigmas tecnológicos han afectado a toda la cadena de producción con repercusiones en los profesionales, la organización del trabajo, la valoración de los trabajadores y los ámbitos de expansión.

2.6

Las empresas están cada vez más integradas y conectadas con centros de servicios especializados y de formación profesional, universidades, parques tecnológicos y centros de investigación presentes en su territorio. La calidad del producto final, factor indispensable para la supervivencia de las empresas de un distrito, se basa principalmente en la capacidad de éstas de combinar lo mejor posible las tradiciones productivas ya consolidadas con las exigencias de innovación y especialización demandadas o percibidas por el mercado.

2.7

La internacionalización de la producción exige cada vez más esfuerzos de inversión por parte de las empresas. Dichos esfuerzos van definiendo la estructura de una red transnacional. También las PYME y las grandes multinacionales han de poder contar con infraestructuras tecnológicas de apoyo adecuadas para favorecer el intercambio de conocimientos, cuando la red en la que pretenden construir su ventaja competitiva se extienda más allá del ámbito local, que les permita compartir y elaborar los conocimientos, y con una mano de obra responsable y motivada.

2.8

La creciente integración de los mercados, por un lado, perjudica a las empresas, acostumbradas a operar en mercados restringidos, y, por otro, les ofrece grandes oportunidades de salida al mercado, especialmente a las PYME más dinámicas. De hecho, los grandes cambios tecnológicos no benefician necesariamente a las grandes empresas puesto que, a menudo, la economía de redes neutraliza factores como el traslado geográfico o la disponibilidad de una red autónoma de distribución, eliminando de este modo cualquier debilidad histórica de las PYME. Sin embargo, las PYME deben poder aprovechar plenamente las oportunidades que les ofrece el desarrollo tecnológico, sobre todo a través de las ayudas de los Centros de asistencia y de servicios.

2.9

Gracias a las redes se han superado parcialmente las diversas restricciones que se encontraban en la base de los vínculos geográficos. Elementos antes esenciales, como el intercambio rápido de información o la posibilidad de control, que estaban subordinados a una reducción del tiempo de recorrido, están garantizados hoy con las conexiones informáticas.

2.10

Aunque se hayan ampliado en gran medida las oportunidades y actividades posibles, el desafío que la red es incapaz de enfrentar es el contacto interpersonal. Los contactos «cara a cara», basados en el conocimiento y la experiencia, son por el momento irremplazables. La relación de confianza que se establece entre los agentes sigue siendo necesaria, si bien la red ha suprimido parcialmente las restricciones geográficas, desestructurando así los distritos, cuyas empresas trabajan cada vez más con agentes externos al distrito, a menudo en varias naciones.

3.   De los distritos a los metadistritos europeos del conocimiento

3.1

Los distritos industriales tradicionales se encuentran a menudo flanqueados, y a veces sustituidos, por metadistritos. Los metadistritos se pueden definir, en relación con los distritos clásicos, como plataformas industriales integradas en las que los elementos de la red tecnológica se expanden, a fin de absorber nuevos lugares de elaboración cognitiva y de investigación aplicada y, superando el propio concepto de pertenencia territorial, elaborar sistemas productivos y distributivos impulsados por valores y estrategias comunes.

3.2

El metadistrito hace posible que las diferentes fases puedan tener lugar en puntos alejados geográficamente, elegidos a partir de criterios económicos y de oportunidades locales: manteniendo, por esta razón, inalterables los niveles de productividad y las garantías de calidad (especialmente para las empresas manufactureras) a lo largo del proceso de aprendizaje en la interacción ( learning-by-interaction ) que permite pasar de un enfoque basado en la adecuación a otro de tipo proactivo.

3.3

En su evolución a metadistrito, el distrito industrial deberá ser un laboratorio de conocimientos. Las instituciones –y en particular, los entes locales y regionales– o principalmente las empresas, deben dirigir las políticas necesarias para apoyar la nueva situación de los distritos dentro de la lógica global, y dichas políticas deberán versar sobre los recursos humanos y el nivel de innovación en un proceso que puede ser asegurado, en el aspecto operativo, por los responsables de los entes públicos regionales implicados.

3.4

Los metadistritos ponen principalmente en red a las PYME y las grandes empresas, que interactúan y estrechan sus relaciones de colaboración y trabajo con los centros más avanzados de investigación científica y tecnológica. Sus fuerzas motoras son:

los agentes líder, es decir, aquellos que pueden dirigir el desarrollo del sector;

las inversiones para alcanzar alto niveles tecnológicos;

la cooperación entre las empresas y entre éstas y el sistema de investigación;

la motivación y la preparación de la mano de obra, a todos los niveles.

3.5

En general hay cuatro elementos que sirven para identificar un metadistrito:

la multisectorialidad: un enfoque sectorial que implica toda una actividad de servicios, de investigación y de desarrollo;

la territorialidad: se supera el concepto de proximidad territorial sustituyéndolo por el de relaciones de red y de valorización de las diversas identidades culturales de los distintos socios;

la significación: los sectores representados en los metadistritos son importantes para la economía y se caracterizan por una presencia significativa de centros de creación de conocimientos;

el liderazgo: existen empresas líder capaces de dirigir un metadistrito en un contexto muy marcado por la gran presencia de PYME.

3.6

El proceso de conocimiento de este fenómeno encaminado a planificar acciones dirigidas a los metadistritos es indudablemente aún más complejo y articulado debido a que, como ya se indicó en relación con la identificación de los metadistritos, el objetivo es seleccionar de forma experimental ámbitos de excelencia de producción con fuertes vínculos –existentes o potenciales– con el mundo de la investigación, la producción y la innovación. Sin embargo, la comprensión de los fenómenos sigue siendo complicada, al contarse con escasos estudios empíricos al respecto y poca documentación estadística.

3.7

El plano de la programación debe comprender todos los elementos necesarios para analizar mejor las características de los metadistritos:

la identificación y cuantificación de los agentes tradicionales: empresas de sectores especializados de producción, transformación de materias primas y semielaboradas, maquinaria, servicios de producción, componentes del sector, identificación de las especializaciones pujantes de cada sector y modelos de transferencia de tecnologías entre empresas;

identificación y cuantificación de los nuevos agentes del sistema: universidades, centros de investigación científica, servicios tecnológicos para las empresas, comunicación y comercialización, identificación de los agentes líder, relaciones e interacciones con el sector de producción y modelos de transferencia y cooperación tecnológica;

análisis comparativos a escala nacional e internacional con el fin de identificar sistemas de producción similares, evaluar las macrodinámicas de los campos relacionados, analizar las estrategias de desarrollo actuales de la administración pública en ámbitos específicos y evaluar el sistema de relaciones entre el sector público y el privado y entre las universidades, los centros y las empresas;

evaluación de la competitividad de los sectores de los metadistritos y de la potencialidad del sistema; análisis SWOT  (13) de los metadistritos, con una particular atención a las debilidades y a los riesgos;

identificación de las directrices de intervención: políticas y acciones dirigidas a la investigación, las inversiones, la internacionalización y la competitividad en los mercados extranjeros;

grado de preparación y compromiso de los trabajadores –en los distintos niveles– integrados en los distritos.

3.8

Efectivamente, pasar a un sistema dominado por el conocimiento también conlleva importantes problemas de gobernanza:

la evolución del distrito hacia una configuración de red abierta, o de redes locales integradas en sistemas de red globales de producción, junto con la transferencia y el uso de conocimientos implica pasar de las empresas no organizadas en distritos del antiguo sistema de división del trabajo basado en la producción –en que hasta ahora han funcionado con éxito– a un nuevo sistema centrado en el conocimiento, que engloba a todos los trabajadores, a los cuadros públicos y privados, y a todos los niveles. Mientras el primero se centra en la capacidad de gestionar operaciones prácticas de fabricación, el recurso importante del segundo lo constituye la capacidad de gestionar flujos globales de información, de comunicarse mediante lenguajes científico-técnicos y de dirigir modelos complejos de organización en un contexto de necesidad endógena del distrito de reinvertir en la formación profesional y en el conocimiento estructurado;

los procesos interactivos centrales son conexiones entre las relaciones de colaboración y confianza entre empresarios de un distrito, y entre empresarios y trabajadores, así como entre la organización pluralista del proceso de producción y la relación de colaboración entre las empresas y de éstas con los entes locales y regionales. El elemento clave viene representado por el valor del concepto del capital social dentro del sistema de agregación de distritos  (14) y por el modo en que las políticas responden a la disipación progresiva de dicho capital social y a la degeneración del sistema vivaz y dinámico de interacción social;

el distrito contiene un calidoscopio de ambiciones y de frustraciones, así como de formas de competencia, emulación y colaboración que definen a toda su comunidad. Todo ello dirigido a penalizar los comportamientos desfavorables y a premiar los que favorecen el desarrollo de los distritos mediante patentes de fiabilidad.

3.9

Por último, las nuevas estructuras de servicios que actúan como interfaz cognitiva entre la dimensión local y las redes globales. Se trata del nacimiento de nuevas agencias calibradas en base a las exigencias de las empresas locales y a sus mecanismos originales de competencia y cooperación dirigida a asistir en la evolución del proceso de producción.

4.   La situación de los distritos en Estados Unidos y a escala internacional

4.1

En lo relativo a la experiencia estadounidense, según algunas estimaciones ya a mediados de los años 90 se contaban en los Estados Unidos cerca de 380 distritos y agrupaciones de empresas, que operaban en un amplio abanico de sectores industriales y de servicios, y que representaban el 67 % de la población activa y el 61 % de la producción de Estados Unidos (15). Nacidos a menudo de la crisis de las estructuras productivas regionales, como en el caso del San Diego Cluster californiano, surgido de la reconversión del sector de la defensa, dichos distritos se han beneficiado del prominente papel desarrollado por los gobiernos estatales y locales, los cuales iniciaron un proceso aprovechado después por el sector privado. Así, en Arizona una comisión gubernativa ha desarrollado en las universidades locales una acción de localización de los distritos en el territorio, reagrupando los principales agentes del sector privado y promoviendo con ello la creación de organizaciones de distrito con el fin de evaluar y hacer frente a los vínculos y las oportunidades de cada uno de los distritos. Algunas iniciativas similares se han desarrollado en otros Estados de la Unión, como por ejemplo los de Nueva York, Minnesota, Oklahoma y Oregón.

4.2

En Canadá, el Gobierno federal ha colocado en el lugar preferente de su estrategia para la innovación la creación y el desarrollo de distritos industriales basados en el conocimiento, reconocidos a nivel internacional, gracias a su definición por parte de las principales agencias federales (granting agencies) de las inversiones en materia de investigación efectuadas por las 27 regiones y ciudades del país. La estrategia canadiense para la innovación ha incluido entre sus objetivos prioritarios a la política general innovación el de desarrollar hasta 2010 al menos diez «technology clusters» internacionalmente reconocidos. La presencia en los distritos industriales de grandes instituciones de investigación, a menudo de carácter universitario, es una característica bastante frecuente de la experiencia canadiense (16).

4.3

En los contextos asiáticos y latinoamericanos, las experiencias han resultado ser extremadamente heterogéneas. Existen distritos en India e incluso en China. En Pakistán, la presión de los nuevos retos competitivos provenientes de la liberalización del comercio y de la globalización ha acentuado la tendencia a colaborar con las asociaciones industriales y con los servicios que proporcionan éstas para así hacer frente a las exigencias de niveles internacionalmente reconocidos de garantía de calidad. En Brasil y México, los distritos han debido hacer frente a una competencia internacional en materia de precios, como consecuencia de la fuerte penetración china en el mercado norteamericano, competencia que ha impulsado por una parte una nueva fase de integración vertical y, por otra, una diferenciación de los propios distritos.

4.4

En Nueva Zelanda se han adoptado, por parte de los gobiernos locales, varias iniciativas de promoción de distritos industriales, mientras que en Australia se han desarrollado, en particular por iniciativa de las autoridades locales de Adelaida, Cairns y Hunter Valley, acciones de abajo arriba que han definido grupos empresas que han desarrollando entre sí una dinámica relacionada con sus respectivas necesidades, y que han obtenido en algunos casos financiaciones oficiales para la financiación de los estudios, las consultorías y los servicios de secretaría.

5.   La situación actual y los instrumentos existentes en la UE

5.1

En muchas zonas de Europa la política industrial, que hasta ahora se orientaba hacia las políticas y acciones del sector, ha comenzado a interesarse por el territorio para apoyar las condiciones que han contribuido al éxito del « Made in ...» en todo el mundo. Sin embargo, en muchas ocasiones los sistemas de producción local se han tenido que enfrentar a dificultades a la hora de dar respuestas adecuadas del punto de vista de la gestión y la organización; esto ha dejado vía libre a nuevos tipos de apoyos, que ya no se orientan hacia las empresas individuales, sino hacia el sistema territorial en su conjunto.

5.2

Las autoridades locales, junto con las universidades, los centros de investigación, las asociaciones empresariales y las entidades de crédito, se han comprometido a apoyar las medidas dirigidas a la difusión de la innovación, el fomento de la calidad, el aumento de la comercialización de productos locales y la creación de proyectos de sistema mediante iniciativas basadas en las relaciones empresariales.

5.3

Los distritos industriales, ya reconocidos jurídicamente en diversos países europeos (por ejemplo, en Italia, por mediación de la Ley 317/1991), se consideran unánimemente un éxito en algunas economías nacionales, en particular la italiana. A pesar de ello, no es fácil identificarlos de forma precisa y, de hecho, su identificación por parte de los entes institucionales no coincide ni con su número, ni con su sector de especialización.

5.4

La promoción de distritos ha sido objeto de iniciativas a escala regional en Italia (Piamonte, Lombardía, Véneto, Emilia-Romaña y Toscana), España (Cataluña y Valencia) y Alemania (por ejemplo, las iniciativas BioRegio, Exist e InnoRegio). En Francia, la Datar (17) ha desarrollado, en su calidad de servicio interdepartamental del Primer ministro, políticas específicas de apoyo al desarrollo de los sistemas productivos locales generados en el Club de distritos industriales de Francia. En Escocia, País de Gales e Irlanda del Norte, existen numerosas experiencias de distritos.

5.5

También los países nórdicos han desarrollado enfoques propios en materia de política de distritos, como por ejemplo Dinamarca, donde la metodología de los distritos ha tenido una repercusión importante en la política económica del país, o Finlandia, donde la promoción de los distritos ha influenciado no sólo la política económica sino también la de investigación científica, la tecnológica y la de formación.

5.6

En los nuevos Estados miembros, se han lanzado, desde 2000-2001, varios programas de desarrollo de los distritos. En la República Checa se ha creado el programa Cooperación. Hungría ha lanzado el programa NFT-GVOP, que prevé el desarrollo de parques industriales (18) que tienen su origen en una ONG (19): la Asociación de parques industriales. Actualmente, Hungría cuenta con unos 165 parques industriales, en los cuales se concentra el 18 % del empleo industrial y el 28 % de las exportaciones industriales. En el período entre 1997 y 2003 en los parques húngaros se han invertido 46 182 000 euros (20). El programa PGK (21) surgió en la región transdanubiana occidental y el programa SME Clustering/Networking en Polonia. En Eslovenia se lanzó en 2001 un programa trienal para el desarrollo de los distritos, que ha implicado a más de 500 empresas y 50 instituciones. Además, hay más de 130 proyectos piloto y experiencias que están desarrollándose en los Países Bálticos. En Malta se ha puesto en funcionamiento por parte de los entes locales una estrategia de apoyo a distritos clave, en sectores como la sanidad, la oceanografía, las tecnologías de la información, la aviación y los servicios. Asimismo, en los países candidatos a la adhesión se han desarrollado experiencias significativas, como por ejemplo el distrito de Timisoara, en Rumania. En Bulgaria, en 2001, en el marco del programa Phare «Capacity building for accelerated growth of the SME sector in Bulgaria», se identificaron cinco distritos potenciales. Para su posterior desarrollo, el Ministerio de Economía ha considerado oportuno crear una Agencia nacional encargada especialmente de tutelar su desarrollo.

5.7

En los Países Bajos, la lógica de los distritos ha pasado a formar parte de los programas gubernamentales, mientras que en Austria se han desarrollado políticas específicas destinadas a reforzar los vínculos entre las instituciones de investigación y el sector privado, reducir los obstáculos reglamentarios y administrativos a la innovación, promover distritos específicos y crear centros de competencia.

5.8

Una política favorable a los distritos implica, sin embargo, un enfoque integrado global que tenga en cuenta los vínculos entre las empresas, entre los sectores industriales y también entre las empresas, las instituciones y los entes locales. Con arreglo a este enfoque, el sector privado debería ser el motor de las iniciativas, mientras que el sector público debería desarrollar un papel de facilitador y catalizador.

5.9

El sistema de distritos da origen a diversos fenómenos de integración horizontal entre empresas, que van de las relaciones entre empresas del sector primario y secundario, pasando por las de un mismo sector, hasta la externalización. Esta integración permite mantener un alto grado de flexibilidad y realizar actividades económicas propias de grandes empresas a través de la integración productiva. La capacidad del distrito de proveer autónomamente en todas las fases de la cadena de producción dentro del sector en que opera mediante la fragmentación de las fases de producción, permite gestionar con flexibilidad los costes de producción y ajustarse más fácilmente a las condiciones del mercado.

5.10

El éxito que los productos de distrito han logrado en los mercados internacionales también es fruto de su gran capacidad de innovar y de su constante búsqueda por mejorar los productos, ambas favorecidas por la competencia entre las mismas empresas de la zona industrial y por la interacción con las universidades y/o centros de enseñanza superior del territorio. Estas sinergias han hecho que sectores normalmente considerados poco desarrollados desde el punto de vista tecnológico (por ejemplo, el sector textil y de confección) sean competitivos a nivel internacional.

5.11

Hasta ahora los elementos que se han tenido en consideración para determinar los indicadores de la posible existencia de un distrito han sido factores como: la densidad empresarial, el nivel de especialización de los sectores y el porcentaje de empleados en el sector de las transformaciones. Por lo tanto, se ha tratado siempre de valores cuantitativos con el objetivo de poder decidir de forma objetiva. No obstante, hay que analizar factores como el perfil económico, la innovación del producto, la estrategia de conjunto de las empresas y, sobre todo, el elemento «red». Efectivamente este último es fundamental tanto para determinar el origen de la estructura del distrito como para identificar los futuros puntos fuertes del metadistrito con vistas a establecer un vínculo estrecho entre la investigación y las empresas.

5.12

A escala de la Unión Europea, varias iniciativas pueden contribuir al desarrollo de los distritos tecnológicos europeos, si bien hasta ahora no ha madurado una política integrada auténtica y propia a favor del desarrollo de las redes de distritos innovadores, coherente con el relanzamiento de la estrategia de Lisboa, confirmado por el Consejo Europeo de 4 y 5 de noviembre de 2004, y con el compromiso de reintegrar cuanto antes en el mercado único ampliado el tejido económico y social de las pequeñas y medianas empresas de los antiguos y nuevos Estados miembros.

5.13

La Europa de los 15 desarrolló una serie de instrumentos comunitarios susceptibles de ser activados con el fin de promover el desarrollo y la creación de redes de distritos del conocimiento. Dichos instrumentos se refieren, concretamente, a la política regional, la política de investigación y desarrollo, la política de empresa e innovación, la política de la sociedad de la información y por último la política de formación.

5.13.1

Política regional. Gracias a su dotación financiera, particularmente importante, la política de investigación e innovación de los Fondos Estructurales promueve, mediante las acciones innovadoras derivadas del artículo 10 del FEDER, el programa RIS (Estrategias de innovación regional) y las iniciativas comunitarias, como Interreg III — Sección C, en particular el desarrollo regional. Por su parte, el Fondo Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Inversiones, con su «Iniciativa para el crecimiento», constituyen elementos activos que permiten desarrollos innovadores «en red» de las PYME.

5.13.2

Política europea de IDT. El Sexto programa marco de investigación y desarrollo 2002-2006 constituye una fuente importante de posibles apoyos al desarrollo de realidades de distritos del conocimiento, concretamente en los ámbitos de:

nuevos instrumentos de proyectos integrados y redes de excelencia realizables para los objetivos indicados en la prioridad temática horizontal, dedicada a las PYME,

línea de intervención «investigación e innovación»,

becas «Marie Curie» para las empresas previstas en el segundo programa específico,

esquema de coordinación ERA-NET,

acción Ciencia y gobernanza (Foresight tecnológico).

5.13.3

Además, el Plan de acción «Más investigación para Europa — Objetivo: 3 % del PIB», prevé una serie de nuevas acciones a escala nacional y europea. Asimismo, en el ámbito de los servicios de aplicación del programa Galileo de radionavegación por satélite será posible desarrollar iniciativas de apoyo a las redes de distritos europeos del conocimiento.

Sin embargo, como han revelado recientes informes, entre otros el relativo a la participación de las PYME en el Programa, el acceso de estas empresas ha experimentado fuertes dificultades, en particular en los nuevos Estados miembros (22).

5.13.4

Política empresarial. En el ámbito de la política empresarial y de innovación, cabe destacar en particular:

el programa Innovación y PYME,

el programa RITTS (Estrategias de innovación regional y de transferencia tecnológica),

los proyectos TRIP (Proyectos de innovación transregional),

la acción piloto PAXIS, para la creación y el desarrollo de redes de empresas innovadoras, así como otras acciones piloto en curso, en apoyo del desarrollo de la redes sectoriales de distritos industriales,

la red de Euro Info Centers.

5.13.5

De entre las iniciativas desarrolladas por la DG Empresa, tienen particular interés las relativas al desarrollo de redes de distritos y las acciones en favor de las empresas y redes de empresas del programa IDAbc. En el marco de las acciones conjuntas para el desarrollo sostenible gestionadas por la DG Medio Ambiente, en cambio, cabe recordar en particular las iniciativas de cooperación entre distritos industriales en materia de certificación EMS-EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) financiadas a escala regional.

5.13.6

Política de la sociedad de la información. Es posible activar muchos proyectos en apoyo de la redes de distritos, en el ámbito del programa e-Europe 2005 y, en particular, en el marco de las iniciativas e-Government, e-Business, e-Commerce, e-Procurement, redes de banda ancha, e-Inclusion, Go Digital.

5.13.7

Política de instrucción y formación. Determinadas medidas previstas en los programas Sócrates y Leonardo pueden activarse por medio de acciones de formación destinadas a las redes de distritos del conocimiento, y también pueden proyectarse iniciativas en el ámbito del programa e-Learning y del programa e-Europe 2005.

6.   Hacia un nuevo enfoque estratégico de las políticas de la UE en favor de los nuevos distritos del conocimiento

6.1

Durante el Consejo Europeo de primavera de 2004 se destacó que «las medidas adoptadas a escala europea son sólo parte de la fórmula necesaria para encauzar debidamente la estrategia de Lisboa; son numerosas las reformas (23) y las inversiones, responsabilidad de los Estados miembros, que siguen pendientes de realizarse.» Dichas orientaciones han sido confirmadas por el Consejo Europeo de 4 y 5 de noviembre de 2004, durante el cual se presentó el Informe Kok (24).

6.2

Se han definido los desafíos más significativos en tres ámbitos estratégicos fundamentales para el crecimiento:

6.2.1

El desarrollo de redes inteligentes transnacionales, que habrá de conseguirse utilizando entre otros la iniciativa comunitaria para el crecimiento y dando prioridad a las inversiones de investigación, innovación y formación a lo largo de toda la vida. Otro elemento importante es la determinación y la formación de nuevos perfiles profesionales, recurriendo para ello a los instrumentos de cooperación previstos en el Sexto programa marco.

6.2.2

El reforzamiento de la competitividad de las empresas en el mercado global y de la sostenibilidad ambiental, que habrá de llevarse a la práctica, entre otros, mediante el desarrollo de las comunicaciones de banda ancha y la redes de alta velocidad, necesarias para la investigación y para la innovación (Geant), la utilización de las aplicaciones piloto del programa Galileo, así como el desarrollo de iniciativas en el marco del programa e-Europe 2005.

6.2.3

La potenciación de la llamada «política de proximidad» (25) de la Europa ampliada, que debe tener por objeto conseguir sinergias más orgánicas y consistentes con los nuevos vecinos de Europa, en la perspectiva de crear una zona de prosperidad y seguridad mediante la puesta en práctica de mecanismos de cooperación en temas sensibles como la gestión de las fronteras comunes, el control de los flujos migratorios y la lucha contra toda delincuencia organizada.

6.3

En todos los países de la Unión, y en particular en los nuevos Estados miembros, existe una conciencia creciente de la importancia de las redes de distritos y de los distritos industriales como elemento que ha de permitir reforzar la competitividad y la productividad, mejorar la política de empleo, aumentar la calidad de los puestos de trabajo y favorecer el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas.

6.4

En opinión del Comité, es necesario que, también a escala de la Unión, se desarrolle la política integrada en favor de una plataforma europea para el apoyo a la creación de nueva redes europeas de metadistritos del conocimiento.

6.5

El CESE tiene el convencimiento de que, en una perspectiva de mercado global, los nuevos metadistritos del conocimiento son un auténtico instrumento de éxito que permite por una parte garantizar a las PYME un mejor acceso a competencias de calidad, servicios comunes modernos y nuevas infraestructuras del conocimiento, y, por otra parte, mejorar la gestión de las empresas y desarrollar la toma de conciencia y madurez de la fuerza de trabajo.

6.6

El Comité considera que la creación de una plataforma europea de distritos podría proporcionar el marco de coherencia, transparencia y facilidad de acceso, muy necesario tanto para el mundo de las PYME como para los Estados miembros, antiguos y nuevos, así como para los países candidatos y las zonas de proximidad europea.

6.7

La citada plataforma europea de distritos debería poder coordinar las numerosas políticas que gestionan las diferentes Direcciones Generales, los instrumentos hoy disponibles y las acciones comunitarias.

6.8

En opinión del Comité, la citada plataforma europea debería contar con una dotación financiera que le permita conseguir la masa crítica necesaria para sostener la intervención de la Unión. Las acciones coordinadas dentro de la plataforma y conducidas en el ámbito de la estrategia de Lisboa podrían sin duda contribuir al desarrollo de aquellas PYME dotadas de una particular riqueza en conocimiento tácito estratificado. Dicho conocimiento podría ser codificado y transformado en patrimonio común mediante la acción comunitaria, y transferido a las redes europeas.

6.9

La plataforma europea de distritos debería garantizar un marco programático destinado a:

nuevas iniciativas de redes europeas de metadistritos para los sectores industriales específicos, cuando dichas acciones sean necesarias también en relación con la creación de plataformas tecnológicas, como en el caso de la industria bioquímica, la aeroespacial, la textil, la de tecnologías de la información y la de comunicación;

nuevas iniciativas destinadas a desarrollar una visión estratégica compartida que permita explorar las futuras opciones europeas en ámbitos en los que se experimente en innovaciones, tanto en los productos como en los procesos, anticipando los potenciales desarrollos;

acciones de strategic capacity building de redes de distrito en los antiguos y nuevos Estados miembros, en los países candidatos y en los países limítrofes;

verificar la relación entre la dimensión del metadistrito y la política de empleo;

acciones que permitan potenciar el crecimiento cultural de los trabajadores en la organización de los distritos;

intercambio de mejores prácticas de red, sobre la base de criterios armonizados de evaluación y de recorrido; el objetivo consiste en crear un fundamento sólido para el área de investigación e innovación europea en la Unión ampliada, con evaluaciones de impacto y feedback claro y comparable, con el fin de poder acumular una suma adecuada de conocimientos codificados y transferibles;

acciones de formación conjunta para los gestores de distrito, responsables de empresa y responsables de los sistemas financieros y de crédito, que se desarrollarían con los responsables políticos y los responsables del sector público, es decir, con los cuadros de los entes locales y regionales responsables de dicha formación;

creación de cátedras Jean Monnet (26) especializadas en nuevas redes de distritos del conocimiento, así como premios europeos a las dinámicas de distrito europeas de más éxito y transferibilidad;

creación de un sistema de becas de estudio para agentes tecnológicos de distrito, con el fin de financiar la presencia en las redes de investigadores y expertos capaces de realizar auditorías y marketing tecnológicos;

desarrollo de una importante función de comunicación e información basada en un portal interactivo sobre los distritos del conocimiento;

facilitación de acceso a los conocimientos adquiridos y a los proyectos, con asistencia de los institutos del Centro Común de Investigación y en particular del Instituto de Prospectiva Tecnológica de Sevilla;

inclusión de una línea presupuestaria específica para el desarrollo de las redes de distritos del conocimiento del Séptimo programa marco de IDT y demostración;

inclusión de un programa de actividades de apoyo al desarrollo de los distritos, en el nuevo marco de la política de cohesión para 2007-2013.

7.   Recomendaciones finales

7.1

En todos los países desarrollados está en marcha un proceso de desindustrialización, y en la UE el valor añadido del sector terciario ha alcanzado ya el 70 % del total del PIB (frente a un 22 % correspondiente a la industria, un 5 % a la construcción y un 3 % a la agricultura) (27). Pero este proceso no debe facilitarse, porque buena parte del valor añadido de los servicios se dirige a las empresas (28) o viene de las empresas: comercio y transporte (21,6 %), servicios financieros y servicios a las empresas (27,2 %), administración pública (21,6 %) (29).

7.1.1

Una política que pueda respaldar y difundir el espíritu que anima las experiencias de los distritos puede sin duda contribuir a que los distritos de la Europa ampliada, en su totalidad, compitan con naciones en las que actualmente el coste del trabajo es inferior, pero donde no existe diálogo entre las partes sociales y donde las normas de higiene y seguridad en el trabajo no se respetan.

7.1.2

Se trata, en substancia, según el CESE, de valorizar en mayor medida los márgenes competitivos, que se derivan de una práctica correcta y experimentada de responsabilidad social dentro de las empresas (30), que conduce al mundo del trabajo, en su conjunto, a producir con conciencia y seriedad, a respetar los plazos, a determinar el «precio justo» (31) y a ofrecer garantías de competencia, puntualidad y seriedad en los servicios post venta.

7.2

El CESE desea que se logren los medios para intensificar las conexiones en red de los nuevos distritos, sobre todo de los nuevos Estados miembros, al objeto de estimular una demanda bien informada que sea impulsada por el mercado.

7.3

Se deberían asignar fondos progresivamente decrecientes (por un período de 3 ó 4 años) destinados a cubrir estudios de viabilidad, start-up, costes de corretaje de red, sostenibilidad medioambiental y laboratorios de ensayo para homologación.

7.4

El marco tecnológico y las relaciones sociales cambian rápidamente e imponen la creación sin demora de nuevas figuras profesionales, con las consiguientes exigencias de instrumentos de formación permanente (32), para:

corredores de red;

expertos en mercadotecnia tecnológica;

animadores de innovación y transferencia tecnológica;

gestores de megadistritos.

7.5

Gracias a su propia experiencia, el CESE insta a que se organicen en el ámbito de los metadistritos cursos basados en la innovación tecnológica en los que participen conjuntamente actores públicos y privados, la industria, el mundo del trabajo, la universidad y la banca. Y podrían acompañarse de becas para la realización de prácticas cruzadas entre personal del sector público y el privado, entre la industria y el mundo académico.

7.6

La DG Innovación, a la que corresponde el mérito de respaldar las experiencias europeas en un contexto mundial, debería aumentar su apoyo a los mecanismos de lanzamiento, control y evaluación de ejercicios de foresight tecnológico y de evaluación comparativa interdistritos y transnacional, con el fin de aumentar constantemente la base cultural e informativa sobre los cambios en curso y sobre los instrumentos para dominarlos.

7.7

Para facilitar el crédito, que representa siempre un elemento crítico en todos los Estados miembros, pero en particular en los de reciente adhesión, se podría organizar una ventanilla en el FEI (33), con la tarea de respaldar, con los instrumentos avaladores de que dispone, las garantías sobre los créditos concedidos por los bancos, instituciones financieras, consorcios y cooperativas que operan con las empresas de los metadistritos.

7.8

El nuevo distrito del conocimiento es también, en opinión del CESE, el lugar ideal para experimentar todas las formas más avanzadas de responsabilidad social de las empresas, a través de formas de gobierno electrónico y de comercio electrónico, así como las nuevas relaciones e-business2business, que son fundamentales para el desarrollo transnacional de las redes de distritos, con la ayuda de las redes interoperativas comunes IDA-bc (34), en estrecha relación con el programa e-Europe 2005 (35).

7.9

El CESE considera también importante que la Comisión proceda a la creación de un «Thesaurus» de nomenclatura común que sea utilizado por todos los distritos que participan en los programas comunitarios, además de un banco de datos interactivo, europeo, que comprenda todos los distritos, clasificados por sectores y actividades.

7.10

Sería asimismo importante que, en el seno de la DG Empresa, se procediera a la creación de un núcleo comunitario de coordinación y de cooperación entre las realidades de los distritos y las distintas instituciones implicadas. Dicho núcleo podría, entre otras cosas, preparar y mantener actualizadas guías de buenas prácticas para su difusión a nivel regional.

7.11

La cultura que está en la base de la responsabilidad social de las empresas y que constituye en éstas un recurso para la colectividad se opone a la intromisión de la burocracia, que sobrecarga los costes y resta interés al «quehacer». Por consiguiente, se considera que el lanzamiento de una iniciativa «Slid» representa un instrumento valioso para extender a los distritos las experiencias maduradas con el programa Slim (36).

7.12

Sería también oportuno, en opinión del CESE, que se creara un Help Desk para ofrecer asesoramiento y asistencia en materia de propiedad intelectual, además de una serie de servicios en relación con la vida de los distritos, que cada vez más forman parte de las redes europeas y el mercado global.

7.13

Es necesario facilitar la participación de los actores de los distritos en los proyectos normativos previos y de conformación, con miras al desarrollo tecnológico, que se llevan a cabo en el marco de las organizaciones CEN, CENELEC, ETSI y NORMAPME (37).

7.14

El CESE considera importante llamar la atención sobre el próximo V Programa plurianual en favor del espíritu empresarial y la competitividad de las empresas, para el período 2007-2013 (38), que aborda la realidad y las exigencias de los distritos industriales.

7.15

En opinión del CESE, que se basa entre otras cosas en las experiencias acumuladas durante los últimos años y sobre todo después de los Consejos Europeos de Lisboa, Barcelona y Sevilla, sería muy oportuna la creación de una plataforma europea de diálogo permanente, dividida por sectores y por actividades, e integrada por los responsables de los distritos, autoridades públicas, interlocutores sociales, representantes financieros, centros de investigación y ONG.

7.15.1

El CESE considera necesaria una reflexión sobre el reconocimiento comunitario de las redes europeas de metadistritos del saber, con el objetivo de:

facilitar los intercambios dentro y fuera del mercado único;

permitir a las empresas de diferentes países poner en común sus recursos;

dar al proyecto de distrito una plena validez europea, con acceso directo a los programas y a las iniciativas europeas; y

someter a evaluación, control y evaluación comparativa las redes de distritos europeos.

7.15.2

En esta óptica, el CESE considera oportuno que se organice, basándose en el presente Dictamen, una audiencia pública en la que participen las entidades de distrito y las organizaciones interesadas, en los diferentes niveles territoriales, con objeto de estimular la cooperación transfronteriza y poner de manifiesto:

las ventajas políticas: el desarrollo de la cooperación económica transnacional favorece la integración europea y las buenas prestaciones en los mercados globales;

las ventajas en materia de simplificación: pueden identificarse, de hecho, nuevos tipos de formalidades de acceso a los recursos del conocimiento, financieros y productivos;

las ventajas económicas, bajo el perfil de la competitividad: los distritos europeos del conocimiento podrían optar por un consorcio europeo en red, que podría tener por distintivo una marca europea;

las ventajas en el amplio e interesante campo de la asociación entre el sector público y el privado: las nuevas realidades de los distritos deberían asociar sistemas de empresas privadas con entes y autoridades locales, por cuanto éstas pueden desarrollar un importante papel como catalizadores activos y generadores de propuestas;

las ventajas en la integración entre la empresa, la universidad y la investigación, a fin de poder llegar, con carácter sistemático, hasta las nuevas realidades tecnológicas e innovadoras.

7.15.3

El consorcio europeo de distritos europeos del conocimiento debería favorecer el espíritu empresarial, la responsabilidad social, la creación de nuevas actividades, el desarrollo de la formación permanente e incitar a la asociación transfronteriza. El consorcio debería cumplir los requisitos siguientes:

ser de acceso fácil y libre tanto para las personas físicas como para las jurídicas (públicas y privadas);

tener por características la simplicidad, la flexibilidad y la adaptabilidad, en función de las exigencias de los diferentes asociados;

ser evolutivo y elástico, a fin de poder adaptarse a la evolución de los mercados;

tener una estructura de nivel europeo, en la que participen muchos de los Estados miembros o asociados (39).

7.15.4

Naturaleza. El distrito europeo del conocimiento debería tener carácter privado y por consiguiente no debería recurrir públicamente a los ahorradores.

7.15.5

Concesión. El distrito europeo del conocimiento debería hacer referencia a los criterios que regulan la constitución de consorcios, que pueden participar en el Sexto programa marco de IDT, debería tener una duración de cinco años renovables (40) y estar inscrito en un registro pertinente, en el marco de una plataforma de distritos europeos del conocimiento instituida ante la Comisión.

7.15.6

Estatuto jurídico. El coordinador del distrito europeo del conocimiento debería ser el único interlocutor reconocido en las relaciones con las instituciones comunitarias, del mismo modo que sucede para los proyectos integrados y las redes de excelencia en seno del Programa marco de IDT comunitario.

7.16

En conclusión, el CESE estima que la experiencia adquirida con los distritos debe orientarse ahora hacia los metadistritos del conocimiento, lo que representa una gran oportunidad para:

aumentar el empleo,

mejorar las relaciones sociales en el mercado de trabajo,

incrementar las competencias profesionales de los trabajadores, a todos los niveles,

mayor seguridad e higiene en el lugar de trabajo,

desarrollar y extender la certificación ética y medioambiental (ISO 14.000 y EMAS),

afrontar mejor los problemas del crédito y el impacto de Basilea II,

mejorar la calidad y la competitividad de los productos fabricados en Europa,

respaldar y ampliar las posibilidades de exportación,

fortalecer el poder del trabajo, de los trabajadores y de la empresa ante la burocracia.

7.17

Por estos motivos, y a los distintos niveles: local, nacional y europeo, el desarrollo de los metadistritos debe apoyarse y estimularse.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Véase: Becchettini, Los distritos industriales y las dinámicas sociales, 1995.

(2)  COM(2001) 366 final, de 18.7.2001.

(3)  «Meta», prefijo de origen griego (metà) que significa lo que está más allá, lo que supera algo. El metadistrito rebasa el ámbito tradicional del distrito, situándose más allá del distrito tradicional.

(4)  Por distritos inteligentes del saber, del conocimiento o tecnológicos, se entiende los nuevos distritos que, en oposición a los distritos industriales, utilizan ampliamente las tecnologías de la información y de la comunicación.

(5)  En el COM(2002) 714 final de 11.12.2002 se señala que las plataformas tecnológicas constituyen medios «que abren los mercados a la cooperación y elaboran a largo plazo planes estratégicos de I+D para tecnologías específicas. Dichas plataformas pueden garantizar también la necesaria sinergia entre autoridades públicas, usuarios, reguladores de mercados, industria, consumidores y polos de excelencia. Es preciso, pues, asegurar la coherencia entre la investigación que cree nuevas tecnologías y el marco regulador en el que esas tecnologías puedan desarrollarse y comercializarse».

(6)  «Facing the challenge», Informe Kok sobre la estrategia de Lisboa, presentado a la Comisión el 3 de noviembre de 2004 y al Consejo Europeo de Bruselas el 4-5 de noviembre de 2004: «Los decepcionantes resultados de la estrategia son debidos en primer lugar a una falta de acción política decidida» y «La agenda de Lisboa se ha sobrecargado, la coordinación ha sido deficiente y se han registrado conflictos de prioridades». (Traducción provisional a falta de la versión oficial).

(7)  «It provides a realistic, but worrying, assessment of progress. It shows that we must act now to make up for lost time». Discurso del Presidente designado de la Comisión al Consejo Europeo de Bruselas de 4-5 novembre 2004.

(8)  «We will need to refocus priorities , measure progress and assume greater responsibility for following them through». Cfr. «Facing the challenge».

(9)  DO C 120 de 20.5.2005 (ponentes: Sres. VEVER, EHNMARK y SIMPSON).

(10)  R. Nelson y S. G. Winter (1982), «An evolutionary theory of economic change». El saber tácito, que se contrapone a la información o «saber codificado», no está formalizado y se transmite sólo a través de la interacción social.

(11)  Cfr. COM(2004) 474 final de 14.7.2004 y el Dictamen CESE 139/2005 de 10.2.2005 (ponente: Sr. KORYFIDIS).

(12)  Cfr. Final report of the expert group on enterprise clusters and networks, p. 9 – Comisión Europea DG Empresa, 2002.

«Grupos de empresas independientes e instituciones asociadas que: colaboran y compiten; se concentran en una o varias regiones geográficas, aun cuando la agrupación industrial pueda tener una extensión global; se especializan en un ámbito determinado, unido por tecnologías y capacidades comunes; tienen carácter científico o tradicional; están compuestas por clusters de tipo institucional (con su gestor específico) o no institucional; en los que el cluster tiene una influencia positiva en la innovación y la competitividad, la formación de capacidades y la información, y el crecimiento y la dinámica de desarrollo a largo plazo». (Traducción provisional a falta de la versión oficial).

(13)  En inglés, iniciales de: puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades y riesgos.

(14)  Las encuestas llevadas a cabo entre trabajadores de distritos muestran un fuerte sentido de participación y motivación de éstos, incluso en los niveles más bajos (región Lombardía, preámbulo a la Ley sobre Metadistritos, 2004).

(15)  Cfr. OCDE «Incoraggiare l'imprenditorialità come motore della crescita in una economia globalizzata» 2004 – 2da Conferencia de la OCDE de ministros de Pequeñas y Medianas Empresas, Estambul 3-5 junio de 2004.

(16)  Cfr. Canada Foundation for Innovation: «Research funding: key to clusters», 2003 – J. Adam.

(17)  Datar: Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

(18)  Con una superficie mínima de 25 000 metros cuadrados y con una sociedad de gestión que se ocupa de las infraestructuras y de las empresas. El sector público y el privado participan para contribuir a la acción de los parques. Faltan, lamentablemente, los bancos y las instituciones financieras.

(19)  ONG: organización no gubernamental.

(20)  Fuente: Janos Toth, miembro del CESE.

(21)  PGK: Pannon Gazdasagi Kezdemenyezes.

(22)  Cfr. Cordis, Comunicado de prensa: La UE desea aumentar la participación de las PYME en el Sexto programa marco (14.1.2005); cfr. también Comisión Europea: Five years assessment of IST research and development (17.1.2005).

(23)  Informe de la Comisión al Consejo Europeo de primavera “Hagamos Lisboa - Reformas para la Unión ampliada” COM(2004) 29 final, de 20.2.2004.

(24)  Cfr. Nota 2.

(25)  El Proceso de Barcelona para la cuenca mediterránea (1995), el proceso de asociación y estabilización de los Balcanes occidentales, y los acuerdos de cooperación y asociación con los países de la Comunidad de Estados Independientes (ex URSS).

(26)  Desde el comienzo, en 1990, y octubre de 2003, la DG Educación y Cultura ha aprobado cerca de 2 500 proyectos de enseñanza sobre temas europeos, entre los que figuran 82 polos europeos, 601 cátedras y 1 560 cursos permanentes y módulos. Las condiciones para obtener financiación se hacen públicas cada año en el sitio: http://europa.eu.int/comm/education/programmes/ajm/index_fr.html.

(27)  Fuente: Eurostat – Estructura del valor añadido bruto, 2002.

(28)  Según la Oficina de Análisis Económico, cada dólar de demanda final gastado en la manufactura genera 0,55 dólares de PNB en el sector industrial y 0,45 dólares de PNB en los sectores no industriales. Manufacturing in America: A Comprehensive Strategy to Address the Challenges to U.S. Manufacturers; Department of Commerce, January 2004 (http://www.commerce.gov/DOC_MFG_Report_Complete.pdf) november 2004-MANUFUTURE. EUROPEAN COMMISSION.

(29)  Fuente: Eurostat, ibidem.

(30)  Véase Libro Verde sobre la responsabilidad social de las empresas, COM(2001) 366 final de 18.7.2001.

(31)  El concepto de «precio justo» fue acuñado formalmente por los Jefes de Estado y de Gobierno durante el Consejo Europeo de Cardiff, en 1998. El coste medioambiental debe incluirse en el precio del producto y no puede endosarse a las generaciones futuras. Una de las formas más rápidas para integrar las consideraciones medioambientales consiste en fijar precios que reflejen los costes medioambientales de los productos y de los servicios y en utilizar instrumentos de mercado para perseguir los objetivos medioambientales de manera positiva.

(32)  Cfr. nota no 11.

(33)  FEI, Fondo Europeo de Inversiones, creado en 1994 con dos objetivos: respaldar las redes y facilitar el acceso al crédito de las PYME. Los accionistas del FEI son el BEI, la Comisión Europea y numerosos bancos europeos. Sobre todo en los últimos años la acción del FEI se está caracterizando por la ayuda al crédito de las pequeñas empresas y de las microempresas.

(34)  Dictamen CESE 1610/2003 de 10.12.2003, ponente: Sr. PEZZINI (DO C 80 de 30.3.2004). La creación de redes transfronterizas mediante las tecnologías de la información (TI) se ha convertido en el instrumento fundamental para una cooperación entre las administraciones públicas dirigida a dar vida a una Europa moderna, ampliada y segura. Por otra parte, los estudios realizados por la Comisión coinciden en afirmar que las inversiones en este ámbito generan nuevas dinámicas económicas totalmente positivas (con elevados índices de retorno). Una iniciativa comunitaria al respecto es el programa Interchange of Data between Administrations (IDA), que, lanzado por la Comisión en 1993-1995 con IDA I (1995-1999), se ha mantenido en el período 1999-2004 con IDA II, con una dotación de 127 millones de euros, de los cuales aproximadamente el 60 % se ha utilizado para proyectos sectoriales de interés común (PCIs) y el resto para medidas horizontales, destinadas a garantizar la interoperatividad y la plena accesibilidad a las redes transeuropeas.

(35)  EEurope 2005: una sociedad de la información para todos. Plan de acción del Consejo Europeo de Sevilla – 21 y 22 de junio de 2002. Síntesis: el plan de acción pretende crear un contexto favorable para las inversiones privadas y la creación de nuevos puestos de trabajo, aumentar la productividad, modernizar los servicios públicos y garantizar a todos los ciudadanos la posibilidad de participar en una sociedad de la información global. eEurope 2005 pretende por lo tanto promover servicios, aplicaciones y contenidos seguros basados en una infraestructura a banda ancha ampliamente disponible.

(36)  El programa SLIM se creó a comienzos de los años 90, a iniciativa de la DG XXIII, al objeto de simplificar los trámites burocráticos que condicionaban entonces, más que ahora, la vida de las pequeñas empresas y de las microempresas. A raíz de la experiencia de SLIM surgió y se afirmó el programa BEST.

(37)  Comité Europeo de la Normalización (CEN); Comité Europeo de Normalización Electrónica (CENELEC); Instituto Europeo de Normas y Telecomunicaciones (ETSI). Normalización para la pequeña y mediana empresa (NORMAPME).

(38)  Véase COM(2004) 781 final, de 7.12.2004 y CESE 245/2005.

(39)  Cfr. Programa marco de IDT.

(40)  La duración limitada de la acreditación es necesaria para evitar todo riesgo de «fosilización» de las realidades de distrito cuando no se renuevan.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/14


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La política turística en la UE ampliada»

(2005/C 255/02)

El 1 de julio de 2004, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema: «La política turística en la UE ampliada»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sr. MENDOZA).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 83 votos a favor, 4 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Presentación

1.1

En el marco de las tareas que el Comité Económico y Social Europeo viene desarrollando para fijar su posición y hacer propuestas al sector turístico, se pretende ahora elaborar un dictamen que tenga en cuenta la nueva realidad de la UE ampliada, tanto en el proceso ya llevado a cabo como en el que seguirá en los próximos años.

1.2

El CESE ya ha elaborado dictámenes sobre diversas materias relacionadas con el turismo, pero será ésta la primera ocasión en que se analicen las repercusiones y perspectivas para el sector turístico en el nuevo contexto europeo y, lo que es más importante, con la participación de los consejeros de los nuevos Estados miembros.

1.3

Sin poner por ello en tela de juicio ni, por otra parte, obviar el trabajo de dictámenes anteriores, no deja de ser cierto que la nueva realidad supone, junto a nuevas perspectivas, también amenazas y oportunidades de diversa índole, tanto para el conjunto de Europa como para los países considerados por separado, los anteriores a la ampliación y los nuevos Estados miembros.

1.4

Se ha pretendido, con el procedimiento de elaboración de este Dictamen, estar abiertos fundamentalmente a las informaciones, consideraciones y propuestas de los nuevos Estados miembros, teniendo al mismo tiempo presentes los posicionamientos ya establecidos por el Comité. El Comité, en la audición realizada en Katowice (Polonia), ha podido contar con numerosas y muy valiosas aportaciones provenientes tanto de los antiguos miembros de la UE como de los nuevos países integrantes, que, unánimemente, ven en el turismo una fuente de riqueza económica, cultural, de convivencia y de contribución a la Europa de los Ciudadanos y, por lo tanto, de construcción europea. Ello es más importante y necesario cuando se ha producido, y se seguirá produciendo, un proceso de ampliación que requiere más esfuerzos de cercanía y conocimiento mutuo de culturas y pueblos. En el futuro próximo, ese necesario esfuerzo de construcción europea se verá acelerado en el tiempo como requisito de los nuevos miembros de la UE. Las personas que, como turistas, se desplazan a otros lugares son, sin duda, los mejores protagonistas y agentes de esa construcción europea.

1.5

El presente Dictamen no intenta profundizar en la realidad actual y perspectivas de futuro de la industria turística en cada país, sino analizar los elementos comunes que pudieran integrar en el futuro una política turística europea y estudiar y proponer medidas que contribuyan a que el turismo sea para todos los países un gran motor de desarrollo económico y social bajo criterios de sostenibilidad.

1.6

La Constitución Europea es una nueva realidad que debe tenerse en cuenta en todos los análisis que de las relaciones entre los países entre sí y con las instituciones europeas puedan realizarse. En el caso del presente Dictamen, se intenta percibir cómo afecta la ampliación al turismo en su conjunto y cómo el nuevo marco que significa el Tratado de la Constitución Europea puede aportar elementos positivos o dificultades al desarrollo de ese fantástico motor de desarrollo que es el turismo en Europa y en todo el mundo. En definitiva, se considera interesante analizar los elementos que pueden configurar una política europea de turismo.

1.7

Es en el ámbito de las relaciones entre los diversos pueblos de Europa, entre los ciudadanos de esa realidad política, económica y social que es Europa, donde podemos encontrar uno de los mejores servicios mediante los cuales el turismo puede contribuir al mejor conocimiento del conjunto de los pueblos y, en consecuencia, a la construcción, cohesión y consolidación de la nueva Europa.

1.8

No podemos dejar de tener en cuenta que el turismo pasa en estos momentos por situaciones difíciles, influido por múltiples factores entre los que cabe citar el terrorismo internacional y, en consecuencia, la seguridad y sus requisitos de compaginarla con la libertad, la crisis económica mundial y su repercusión en la propensión a viajar, al menos a largas distancias. El turismo es, y puede seguir siéndolo en el futuro, instrumento de paz mundial.

1.9

El turismo, en todo el mundo, y creemos que de forma especial en Europa, debe apoyarse, y a la vez colaborar, en el desarrollo de los auténticos valores culturales de los países, tanto emisores como receptores de turismo. El papel de intercambio de costumbres y culturas, de respeto mutuo, de valorización de los entornos locales en sus diversas vertientes, medioambientales, patrimoniales y sociales puede y debe contribuir a la construcción de una Europa unida y un mundo solidario y respetuoso con otros países.

2.   Política turística en la Unión Europea

2.1   Elementos para el debate general sobre una futura política turística en la UE ampliada.

2.1.1

La política turística en la Unión Europea y en la Constitución Europea. Si bien es cierto que el turismo no forma parte directamente de la política común de la Unión Europea, no es menos cierto que diversas instituciones europeas se plantean medidas y acciones que repercuten en el turismo por su carácter transversal o se apoyan en él como instrumento para alcanzar diversos objetivos principales de la UE: desarrollo sostenible, empleo, cohesión económica y social, ... En definitiva, una mejor calidad de vida para los ciudadanos europeos.

2.1.2

El Tratado de la Constitución Europea, en su Sección 4 «Turismo», artículo III-281, expone su posición ante el turismo:

«1.

La Unión complementará la acción de los Estados miembros en el sector turístico, en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector.

Con este fin, la Unión tendrá por objetivo:

a)

fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas en este sector;

b)

propiciar la cooperación entre Estados miembros, en particular mediante el intercambio de buenas prácticas.

2.

La ley o ley marco europea establecerá las medidas específicas destinadas a complementar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros para conseguir los objetivos mencionados en el presente artículo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros».

2.1.2.1

Por su parte el artículo I-17 incluye el turismo en el ámbito de las acciones de apoyo, coordinación o complemento:

«La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, coordinación o complemento. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea:

a)

la protección y mejora de la salud humana;

b)

la industria;

c)

la cultura;

d)

el turismo;

e)

la educación, la juventud, el deporte y la formación profesional;

f)

la protección civil;

g)

la cooperación administrativa».

2.1.3

Se puede apreciar en estos artículos del Tratado que, si bien se reconoce el carácter económico del turismo y su posibilidad de generar riqueza a través de las empresas, no se plantea en absoluto alcanzar una armonización europea al respecto, sino que sólo se reconoce un papel de complemento y coordinación de políticas nacionales. Por otra parte, se deja bien clara la voluntad de exclusión de toda actividad reglamentaria que pudiera servir para la armonización de dichas políticas. Ello, en opinión del CESE, no excluye sino que puede facilitar los compromisos para definir los valores que identifiquen un modelo de turismo europeo.

2.1.3.1

Posiblemente, el Tratado hubiera podido plantear modelos más intervencionistas en el ámbito turístico, pero de la lectura y análisis del texto propuesto en el Tratado sólo se puede hacer una valoración globalmente positiva, en sintonía con el conjunto del texto constitucional. El texto del Tratado sobre el turismo permite seguir intentando conseguir los principales objetivos del papel y mejora del turismo y, sobre esa base, seguirá trabajando en el futuro el CESE con otras instituciones y agentes del sector.

2.1.4

No es objeto de este Dictamen exponer y analizar cada una de las políticas que han desarrollado los distintos países de la Unión, contrastando modelos: más o menos integrados en un compromiso europeo; más o menos «nacionalistas» con respecto a su modelo turístico: la diversidad turística europea, etc. Tal y como ya ha dictaminado el Comité, el turismo tiene su base en la dimensión local y regional y, desde allí, se proyecta a lo nacional e internacional. En la audición de Katowice, valiosa y rica en contenidos, se pudo constatar no sólo la diversidad de situaciones de cada Estado frente a la actividad turística, sino también la diversidad de opciones estratégicas respecto a cómo cada Estado, región y comunidad local enfoca su modelo turístico respecto a la actualidad y respecto al futuro.

2.1.5

Tampoco es objeto de este Dictamen hacer valoraciones sobre esa diversidad de modelos de actuación, pero se constata que la diversidad alcanza incluso a la mayor o menor apertura a la cooperación en cualquier nivel, mientras que otros apuestan exclusivamente por la realidad derivada de la competencia en el mercado.

2.2   «La ampliación turística»: Influencia de la ampliación de la Unión Europea en la industria.

2.2.1

La ampliación de la Unión Europea es una nueva realidad que, con toda seguridad, va a aportar nuevas oportunidades para el conjunto de Europa y, evidentemente también, para cada uno de los países ya integrados, los recientemente integrados y los próximos a integrarse.

Esa oportunidad se puede visualizar desde diversos enfoques:

2.2.1.1

Oferta: Es evidente que la ampliación supone un muy importante aumento de la ya importante oferta turística de Europa, no sólo en términos puramente cuantitativos de plazas turísticas sino también, y posiblemente con mayor importancia, en términos de mayor valor añadido por sus aportaciones culturales, patrimoniales y medioambientales. Una vez más hay que remitirse a la audición de Katowice, donde esa ampliación de oferta que aportaban los nuevos Estados miembros se hizo patente a través de las diversas iniciativas de turismo de naturaleza, turismo cultural e, incluso, experiencias en turismo «industrial» que se aportaron allí. Sin duda, este crecimiento de la oferta hará más competitiva a la industria europea, internamente y frente a otros países de América, Asia y del resto del mundo. Los nuevos Estados miembros incluso están buscando ampliar su oferta turística como elemento esencial para su desarrollo turístico y en definitiva económico. Siendo absolutamente legítima y deseable esa voluntad de crecimiento, no hay que olvidar que el crecimiento tiene límites y que el ritmo de crecimiento debe ser sostenible para asegurar en el futuro la salvaguarda de valores sociales, económicos y medioambientales. La experiencia de otros Estados en el desarrollo turístico, con errores y aciertos, debe servir de elemento de prudencia y acierto en el modelo de desarrollo de los nuevos destinos turísticos.

2.2.1.2

Demanda: El incremento de la demanda turística asociada a la ampliación vendrá sin duda motivado por tres factores esenciales. Por una parte, el mayor número de ciudadanos integrantes de la UE que tendrán deseos y necesidad de conocer otros lugares, otros países de la UE hasta ahora poco accesibles, ya sea por no estar en la Comunidad y tener difícil el viaje, ya sea por estar dentro y tener dificultades para viajar a otros países externos. Por otra, el mayor nivel de vida, que, con toda seguridad, se logrará en los nuevos países, incrementará la propensión a viajar de sus ciudadanos. Y, por último, se espera que las nuevas y mejoradas infraestructuras de transporte y comunicación sirvan de aliciente al disfrute del viaje y del turismo, del desplazamiento por motivos profesionales o deportivos y, en definitiva, se incrementen los viajes y la industria turística asociada.

2.2.1.3

Mercado: Como consecuencia del crecimiento de la oferta y la demanda, el mercado turístico se verá poderosa y positivamente ampliado por efecto de la ampliación de la UE. Ello, sin duda, ejercerá un influjo positivo sobre toda la actividad económica de la UE, donde el turismo es una industria de gran potencial. Es difícil prever la repercusión que sobre los precios de los productos turísticos, sobre el producto generado y sobre los beneficios de las empresas tendrá la ampliación del mercado, pero todo parece prever que los efectos positivos serán superiores a los negativos. El mercado ampliado seguro que aumenta la competencia, pero para que los efectos positivos se perciban y multipliquen, ese incremento deberá basarse en mejoras de competitividad de las empresas y de los destinos turísticos de Europa.

2.2.2

Ahora bien, para que esa nueva realidad de la ampliación pase de ser una nueva y gran oportunidad a una poderosa realidad deben cumplirse diversos principios, criterios, reglas comunes que aseguren la viabilidad general de la actividad, así como su futuro socialmente deseable. Esos criterios ya están definidos desde la cumbre de Lisboa, donde se fijó la estrategia enmarcada en la fijación de objetivos: sostenibilidad, sociedad del conocimiento, empleo y cohesión social.

2.2.2.1

Sostenibilidad: Ya en otro Dictamen anterior, «Por un Turismo accesible a todas las personas y socialmente sostenible» (1), el CESE, al igual que otras instituciones de ámbito mundial y europeas (Comisión, Parlamento, …), expresó las condiciones generales de la sostenibilidad del turismo europeo como elemento imprescindible para su desarrollo equilibrado y generador de riqueza a largo plazo. Las 100 iniciativas expresadas en dicho documento son un abanico concreto de elementos que ayudan a la consecución de la sostenibilidad.

La tentación de los nuevos países, que quieren acceder a cuotas superiores de actividad turística en base al crecimiento de la oferta turística, debe ser encauzada en sus dimensiones absolutas y en el ritmo de su crecimiento de tal forma que sea asumible económica, social y medioambientalmente. La exigencia del requisito de la sostenibilidad en la actividad turística no es fácil de conseguir, ya que las contradicciones se hacen patentes de forma continua y los criterios para la aplicación de la sostenibilidad no están exentos de criterios divergentes según los agentes que intervienen en la configuración del turismo.

2.2.2.2

Sociedad del conocimiento: El turismo puede contribuir de forma muy positiva al cumplimiento de este objetivo de la Estrategia de Lisboa, por la propia esencia de su actividad, basada en el intercambio de culturas, en el desplazamiento para conocer otros lugares, en el acercamiento a otras costumbres y realidades sociales y culturales. De forma especial, los procesos de adquisición del conocimiento por la juventud se ven potenciados de forma muy importante cuando hacen turismo, cuando conviven con otras personas de otros entornos, cuando se hacen más abiertos, tolerantes y solidarios. La adquisición de conocimientos no es sólo una cuestión de esfuerzo académico, sino de integración de experiencias y eso se puede conseguir en cualquier circunstancia y en cualquier edad, y el turismo es una gran oportunidad para avanzar.

Las tecnologías de la información y comunicación contribuyen de forma esencial tanto a la producción de los productos turísticos como a su consumo y, con toda seguridad, contribuirán a que el turismo sea una industria competitiva y accesible a todos.

2.2.2.3

Empleo: La Estrategia de Lisboa planteó que Europa liderara en los próximos años el crecimiento del empleo en calidad y cantidad. No cabe duda de que el turismo, que aporta a nivel europeo del orden del 5 % del PIB y del empleo y de hasta el 10 % en algunos Estados miembros, puede ser una fuente de empleo en términos cuantitativos y cualitativos para la Europa ampliada. Para que ello sea socialmente sostenible, los antiguos y los nuevos empleos generados en torno al turismo deben cumplir los requisitos básicos de calidad, formación en el puesto de trabajo, estabilidad y, de forma especial, el reconocimiento de los derechos de los trabajadores empleados parcialmente o por temporada.

2.2.2.4

Cohesión social: El turismo es un gran instrumento de cohesión social a través del conocimiento de otras realidades diferentes a la nuestra y, por ello, es elemento de creación del concepto y realidad de la ciudadanía en la Europa ampliada. Para estar unido a otros en objetivos comunes, es imprescindible conocerlos, y el turismo facilita el entorno adecuado para ello. La Europa ampliada tendrá en el intercambio turístico un elemento de progreso social a través de una mayor cohesión entre todos los pueblos de Europa.

3.   Análisis general de la política turística en la Europa ampliada

3.1

La pregunta clave que podemos y debemos hacernos es esta: ¿Es posible ubicar la política turística en el desarrollo general de una política industrial y económica global para la Unión Europea? El Comité considera que la respuesta debe ser y es afirmativa, si se entiende por política turística el conjunto de criterios, objetivos e instrumentos que sean capaces de orientar el turismo europeo hacia niveles adecuados de competitividad, creación de riqueza y sostenibilidad. Tal y como define el Tratado de la Constitución Europea, son actuaciones de apoyo, coordinación y complemento del resto de las políticas de ámbito europeo.

3.2

Elementos de una política industrial aplicables al sector turístico: Algunos de los elementos de la política turística que pueden venir de las orientaciones generales de la política industrial y económica de Europa pueden ser:

3.2.1

Empleo y política social: Independientemente de las características muy especiales que el empleo turístico tiene por su carácter fuertemente estacional, todas las políticas de la UE sobre empleo son perfectamente aplicables al empleo en el sector turístico. Por ello, todas las iniciativas adicionales para tratar de aliviar la estacionalidad deben no sólo ser bienvenidas sino alentadas y favorecidas por las instituciones de la UE. El camino a recorrer en este campo es muy grande, ya que la realidad es que el empleo estacional es el usual en los ámbitos turísticos más importantes. Un escalonamiento de los períodos de vacaciones podría contribuir positivamente a prolongar la actividad, lo cual permitiría mejorar el aprovechamiento de la capacidad de las infraestructuras turísticas.

3.2.2

Calidad: De igual manera, los esfuerzos de las políticas comunitarias en el ámbito de la promoción de la calidad y sus exigencias de implantación en las empresas deben aplicarse en el sector de la calidad turística que, por su carácter esencial de servicio y su componente básico de atención personal, es muy sensible a esta variable. Los esfuerzos de todos los agentes turísticos en toda Europa en esta dirección de política de calidad deben apoyarse, coordinarse y complementarse, tal y como indica el Tratado de la Constitución.

3.2.3

Investigación y desarrollo: De forma especial el turismo está viviendo importantes cambios en su estructura, en la forma de prestación de sus servicios y en la forma de contratarlos a través de Internet, y es preciso estudiar y promocionar las repercusiones positivas que ello traerá consigo en el turismo. El esfuerzo en I+D en el ámbito turístico debe ser responsabilidad de todas las instituciones a todos los niveles y de todas las empresas.

3.2.4

Protección de los consumidores: El turismo es una actividad económica de gran interrelación entre prestadores de servicios y consumidores. Toda política general de la UE de protección de los consumidores debe ser de aplicación directa y sectorial en el turismo y promover la responsabilidad de las empresas y de los consumidores. La promoción y difusión de etiquetas de calidad y medioambientales debe ser apoyada e impulsada en el ámbito turístico.

3.2.5

Protección medioambiental: Toda política de protección del medio ambiente en el ámbito europeo es aplicable a la industria turística y ejerce su influjo positivo sobre ella. Si el turismo es fundamentalmente la industria que se basa en el uso racional de los recursos naturales, toda iniciativa, actuación o regulación no puede sino favorecer la actividad turística de hoy y del medio y largo plazo.

3.2.6

Otras políticas de la UE: En general, y por su carácter transversal, la industria del turismo se ve influenciada por el conjunto de las políticas económicas e industriales de la UE, pero es conveniente que en las instituciones se perciba la importancia estratégica que el turismo tiene sobre el empleo y la cohesión social y se apliquen las políticas de forma especializada sobre el turismo, mediante investigaciones o proyectos piloto.

3.2.6.1

En definitiva, la política turística de la UE ampliada y, en su día, con la Constitución Europea plenamente vigente, debe ser una política de apoyo, coordinación y complemento del conjunto de las políticas de la UE hacia el turismo. La competitividad de las empresas, la sostenibilidad en su sentido más amplio, la creación de empleo de calidad y la política de infraestructura deben ser elementos que enfoquen el turismo como actividad básica para el desarrollo del conjunto de la Unión.

3.2.7

Relación con otras actividades: El turismo es un elemento que ayuda a potenciar los efectos de otras actividades; por ejemplo el deporte, tal y como el CESE ha analizado en su Dictamen «Turismo y deporte. Los desafíos del futuro» (2).

3.3

Realidad de la política turística en la UE: A la pregunta de si el turismo tiene en Europa y en la política de la UE realmente el lugar, la importancia y el carácter estratégico que se merece como actividad humana, económica y social, creemos que debe responderse desde varios puntos de vista.

3.3.1

La UE, sus países, regiones y ciudades son destinos turísticos mundiales: la nueva realidad europea, con la ampliación de los nuevos Estados miembros, supone la configuración hoy de una oferta amplia, diversa y de contrastes para desarrollarse como potente origen y destino turístico del resto del planeta. En el futuro, las expectativas son de continuación de un crecimiento algo más moderado, pero por encima de las expectativas de otras industrias. La política de calidad, base de la competitividad y sostenibilidad, debe estar en la base de esa oferta, y el desarrollo de la marca o marcas europeas de calidad turística ha de ser su instrumento y expresión.

3.3.2   Medidas de tipo institucional que habría que adoptar para desarrollar una política de turismo para el conjunto de Europa.

3.3.2.1

Se reconoce que las instituciones europeas, y entre ellas la Comisión y el Parlamento, están realizando continuos esfuerzos en pro de la coordinación de actuaciones con incidencia en el turismo. De forma especial, debe citarse la iniciativa, ya consolidada, del Foro Europeo del Turismo, que es un encuentro anual de todos los agentes del sector turístico, de gran valor científico, programático y político de cooperación hacia la mejora del turismo europeo.

3.3.2.2

Se valora muy positivamente ese y otros esfuerzos por impulsar una sensibilidad turística europea, con la participación de todos los interlocutores del sector. En el anexo 1 se incluyen las Conclusiones del Foro celebrado el año 2004 en Budapest.

3.3.2.3

Cabe aquí recoger, una vez más, la iniciativa del CESE, presentada en el Dictamen «La política turística y la cooperación entre los sectores público y privado» (3), de proponer a la Comisión que analice la posibilidad de constituir, en el medio o largo plazo, un Consejo Europeo del Turismo.

3.3.2.4

Dicho Consejo podría contemplar, en su composición, una amplia representación de los agentes institucionales y los privados, especialmente interlocutores sociales y organizaciones implicadas de la sociedad civil, y tendría la función de analizar los datos turísticos y proponer líneas de apoyo y realizar el seguimiento de los acuerdos del Foro Europeo del Turismo. El CESE colaborará y participará activamente en su puesta en marcha.

3.3.2.5

Es voluntad del CESE reflejar el compromiso de seguir trabajando por su cuenta, y en colaboración con la Comisión, el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y otras instituciones europeas, en la tarea de impulsar la presencia y el desarrollo del turismo en Europa.

3.3.2.6

Para avanzar en ese camino, se propone potenciar los encuentros institucionales que sirvan para analizar, coordinar e impulsar la aplicación de las resoluciones de los Foros Europeos del Turismo.

3.4   Elementos de una política turística para la UE ampliada

3.4.1

El presente Dictamen quiere guardar coherencia con otro anterior del CESE, «Por un turismo accesible a todas las personas y socialmente sostenible» (4), adaptando, a la realidad de la ampliación europea los ejes que configuran una política turística. Se entiende en este caso política turística no en el sentido de competencias reglamentarias de la Unión, sino de principios y valores que deben estar presentes e impregnar la actividad turística de todas las instituciones públicas en cualquier nivel, así como del sector privado en su actuación empresarial. Se enumeran a continuación dichos elementos, que en su conjunto configuran el sistema de valores de actuación que pueden colaborar en la mejora y sostenibilidad de la actividad turística.

3.4.2

La definición de turismo en la Europa ampliada, al igual que la del actual turismo europeo, debe basarse en valores identificados con la tradición y cultura europeas, teniendo presente, como principal factor a considerar, al propio turista. No puede abandonarse la visión del turista como consumidor de unos servicios complejos, variados y de características y composición profundamente personales. Pero no debe dejarse de lado el carácter básicamente económico y empresarial del turismo, que obliga a aplicar criterios de rentabilidad, de competitividad, en una industria de gran volumen económico y de contribución al PIB de Europa.

3.4.3

La política turística de la Europa ampliada debe edificarse sobre la base de la sostenibilidad, entendida ésta en su sentido más amplio de desarrollo económico, social y medioambiental, pero, a la vez, más riguroso con las condiciones del desarrollo. Una de las cuestiones en ese sentido más importantes de debatir es la de los límites del crecimiento: ¿Existen límites objetivos y cuantificables en la actividad turística? ¿Existen límites económicos respecto del ritmo en que se desarrollan los destinos turísticos en todo el mundo?

3.4.3.1

Las respuestas a estas preguntas no son sencillas, pero, cada vez más, parece imponerse la opinión de la existencia de límites al crecimiento, no al desarrollo, si éste se enmarca en el equilibrio de un desarrollo sostenible. Cabe citar, como ejemplo, el caso del Mediterráneo, que está aumentando su número de plazas turísticas, lo que no deja de suponer a medio plazo graves riesgos para el conjunto de la industria turística y su rentabilidad. Iniciativas de inversión turística bajo condiciones de desarrollo sostenible en colaboración con los países del Mediterráneo Sur deben ser bienvenidas como instrumentos de desarrollo económico y social de una amplia área geográfica actualmente poco desarrollada.

3.4.4

La adaptación de la empresa turística a una realidad cambiante para facilitar su competitividad: I+D, nuevas tecnologías, inversión, promoción, diseño, comercialización, redes, asociacionismo empresarial, es un requisito para todas las empresas europeas, pero, de forma especial, para aquellas que quieren encontrar un hueco en la nueva Europa ampliada. El papel que tiene hoy Internet y el que previsiblemente tenga en el futuro debe marcar a todos los sectores una senda de implicación en su desarrollo, en su utilización para la mejora de la productividad, para la investigación y, en definitiva, para un desarrollo más equilibrado de la industria turística.

3.4.5

Turismo y empleo: Relaciones laborales, formación y promoción profesional, especialización, protección social, libre circulación de trabajadores, son elementos clave para la configuración de una política turística de la Europa ampliada. Especial atención debe prestarse también a la creación y formación para las nuevas profesiones en el ámbito turístico, en el que las instituciones deben implicarse para asegurar que cumplan los criterios de creación de empleo de calidad. Deberá además ampliarse y mejorarse el abanico de las cualificaciones turísticas.

3.4.6

El turismo en relación con la promoción de la cultura y patrimonio europeos: costumbres, arte, arquitectura, historia, folclore, gastronomía, son elementos llamados a jugar un papel muy importante en una correcta política turística europea. Los nuevos países, con un rico patrimonio a poner en valor como productos turísticos, deberán apoyarse en estos valores para su desarrollo turístico. Experiencias como los Paradores en España, las Pousadas en Portugal y los Ville e Castelli en Italia, entre otras, pueden ser buenos ejemplos para conseguir la integración entre patrimonio y turismo, basada en su puesta en valor económico.

3.4.7

La accesibilidad de todas las personas al turismo es un reto que no se debe descuidar. El turismo es un derecho de la persona, de todas las personas, aunque tengan condicionantes de discapacidad: se propone para la Europa ampliada una campaña de motivación hacia el turismo destinada especialmente a la infancia y adolescencia en las escuelas, y a las personas mayores, jubilados y pensionistas.

3.4.8

El crecimiento del mercado turístico por efecto de la ampliación debe ser un elemento que sirva para añadir dinamismo al turismo interior europeo y, en consecuencia, una base de actuación para una política global de promoción.

3.4.8.1

Dada la especial significación del turismo interior y su repercusión en la demanda y consumo interno en la UE y, en particular, la dimensión actual y potencial del turismo social, el CESE elaborará un dictamen sobre «Política de turismo social para Europa».

3.4.9

El protagonismo y la participación de los agentes del sector en el análisis, diseño, seguimiento y evaluación de las políticas turísticas en los distintos ámbitos debe ser en todo momento una forma de actuar, un principio de obligado cumplimiento para toda política turística. Deberá acordarse, entre las entidades, estrategias de colaboración y acordar los instrumentos de participación.

3.4.10

Si la estacionalidad en el turismo es, posiblemente, su mayor enfermedad, la búsqueda de la estabilidad en el empleo y la actividad debe ser la base de una nueva política turística para la Europa ampliada. Se deben investigar, mediante proyectos piloto, formas de compensar la infrautilización de los recursos humanos y de capital que la estacionalidad trae consigo. Esa investigación debe profundizar en los cambiantes modelos del turismo, en cómo conseguir que el turismo sea siempre ese formidable instrumento de desarrollo.

3.4.11

Merece especial atención la diversa realidad de las islas europeas que, en relación con el turismo, presentan unas características que hacen que las condiciones en que se desarrolla éste tengan una repercusión muy importante. Las políticas en el ámbito de las comunicaciones, del transporte y del desarrollo regional tienen una importancia estratégica para las islas, así como para las zonas de montaña, dadas sus características específicas en relación con el turismo.

3.4.12

Una vez más, es imprescindible resaltar que, en el mundo actual, la política de seguridad y prevención debe estar en la base del desarrollo turístico. Tanto en el caso de desastres naturales como de los provocados por los hombres, la prevención mediante normas que aseguren la libertad de las personas para viajar y moverse debe ser elemento esencial del desarrollo turístico.

3.4.13

No se debe olvidar que una política turística para la Europa ampliada debe contribuir a conseguir efectivamente el papel que puede desempeñar el turismo en la aceleración de los procesos de cohesión social, económica y política de la UE, mediante diversas actuaciones:

profundizando el conocimiento de países, personas y culturas,

colaborando en la creación de un modelo europeo de convivencia, paz y progreso,

aportando una imagen positiva de Europa en el mundo.

3.5.   Papel de la cooperación entre los sectores público y privado en el desarrollo del turismo

El presente Dictamen quiere mantener la coherencia con otro anterior del CESE sobre «La política turística y la cooperación entre los sectores público y privado» (5) y estudiar fórmulas eficaces para lograr un clima de cooperación.

3.5.1

En su aplicación al análisis de la Europa ampliada y el turismo, la coordinación y cooperación adecuadas entre los sectores público y privado deben considerarse ya no sólo a nivel del entorno local o nacional, sino que cabe, y se considera oportuno, saltar esas barreras y que la cooperación sea un elemento de transmisión de políticas sostenibles y actuaciones de mejora en la inversión y la competitividad entre naciones. Es claro que los países y sectores sociales con más tradición turística pueden aportar su experiencia a los países que configuran la Europa ampliada, ayudando a salvar errores de modelo de desarrollo turístico, aportando conocimiento positivo de éxitos y fracasos; en definitiva, colaborando económica, social y medioambientalmente en ese nuevo modelo de turismo sostenible.

3.5.2

La formación debe ser uno de los puntales de la mejora de la calidad del turismo, pero es aconsejable que se base en auténticas demandas de los diversos operadores turísticos respecto a los contenidos, para una mayor eficacia de los esfuerzos institucionales. La cooperación público-privada puede y debe representar en este tema un papel de vital importancia.

3.5.2.1

El CESE quiere expresamente indicar que apoyaría la iniciativa de crear un Master Europeo de Turismo que sea capaz de configurar y desarrollar y aplicar el Modelo Europeo de Turismo, basado en los valores de la Unión Europea como espacio de convivencia y desarrollo económico.

3.5.3

La política turística europea debe asegurar la promoción de las redes de operadores turísticos, así como el asociacionismo empresarial a todos los niveles: local, regional, nacional y europeo.

3.5.4

El papel de las infraestructuras de transporte en la Europa ampliada es esencial para que el turismo se desarrolle en todos los países de forma competitiva. Los esfuerzos que la Unión debe realizar en este campo deben asegurar la accesibilidad e intermodalidad del transporte de todos los territorios con seguridad, rapidez y calidad, conociendo que el uso turístico de las infraestructuras tiene una elevada repercusión económica y social. En este campo, la accesibilidad de las islas de los países de la Unión debe ser un objetivo de especial prioridad para las políticas de mejora de las comunicaciones internas y externas.

3.6.   Cooperación institucional europea

3.6.1

La cooperación institucional europea puede manifestarse en muy diversas formas:

3.6.1.1

Proyectos piloto: Por ejemplo, el Proyecto de Turismo Social Europeo, que puede contribuir sustancialmente al crecimiento del turismo interior por una parte, a la desestacionalización del turismo por otra, y a la accesibilidad de todos los ciudadanos al turismo por otra. El proyecto posiblemente deba ser promovido por varios países con experiencias exitosas similares, conjuntamente con la Comisión, y debería investigar la viabilidad a largo plazo, hasta conseguir un proyecto global de Turismo Social Europeo. Se sugiere el análisis, por parte de la Comisión Europea, de las posibles repercusiones que un posible programa de Turismo Social Europeo tendría sobre la industria turística europea.

3.6.1.2

Cooperación en investigaciones como, por ejemplo, en el ámbito de las Nuevas Formas de Turismo, en que la ampliación supone un nuevo impulso para potenciar formas de turismo compatibles con la sostenibilidad. Se sugiere a la Comisión la elaboración de un estudio de investigación sobre el tema, al que el CESE aportará su colaboración.

3.6.1.3   Cooperación e intercambio con otras zonas del entorno europeo y del mundo

El Modelo Turístico Europeo, cuyas principales características y condiciones se han ido detallando a lo largo del presente Dictamen, ha de tener influencia en la definición de otras ofertas fuera del contexto europeo, sobre todo para evitar que éstas operen desde la competencia desleal, violentando las normas de actuación turística, especialmente el respeto a las normas internacionales, a los criterios de actuación financiera correcta, a los derechos humanos, especialmente los laborales y sociales, y a la sostenibilidad medioambiental. El CESE propone que la UE propicie el Modelo Turístico Europeo en diversas instituciones de ámbito mundial: la OMT y la Oficina Internacional de Turismo Social.

3.6.2   El papel de los Fondos Estructurales y otras formas de solidaridad en el turismo de la UE ampliada

3.6.2.1

La mayor expresión económica de solidaridad de la UE es la política de cohesión económica y social, aplicada mediante los Fondos Estructurales. Esta política, que se ha demostrado eficaz para hacer avanzar a los países, cobrará especial relevancia con la ampliación. Es por ello que deben apoyarse las acciones que conlleven una repercusión positiva en el desarrollo de las políticas de cohesión, que, a su vez, pueden facilitar el impulso de la actividad turística en todos los países, de manera que el turismo pueda ejercer un efecto multiplicador de estas acciones, mediante el desarrollo de la política turística. En este sentido, las acciones transfronterizas pueden contribuir a establecer ofertas compartidas por varios países, por medio de acciones y ofertas comunes.

3.6.2.2

Para profundizar en este aspecto, se propone a la Comisión la realización de un estudio sobre la incidencia de los Fondos Estructurales en el sector turístico.

4.   Conclusiones

4.1

El turismo es un sector económico y una industria clave para la construcción efectiva de la Europa ampliada, que debe desarrollarse bajo criterios de sostenibilidad, en su sentido más amplio, y que está llamado a contribuir eficazmente a la cohesión social de Europa.

4.2

Los nuevos Estados miembros ven el turismo como una gran oportunidad de desarrollo económico que es capaz de acortar distancias en términos de renta con los antiguos países de la Unión. La gran diversidad cultural, patrimonial y natural que aportan representará un incremento tanto de la oferta como de la demanda turística interior y exterior.

4.3

Se valora como muy positivo el impacto que la ampliación a otros Estados tendrá en el futuro del sector turístico, especialmente si el Modelo de Turismo Europeo se aplica con criterios de sostenibilidad.

4.4

Una de las propuestas que el Comité plantea para su aprobación y traslado al conjunto de las instituciones de todos los Estados miembros es la realización de una amplia «Campaña de educación y motivación» en torno al eje del turismo como industria estratégica para Europa. Dicha campaña iría fundamentalmente dirigida a los jóvenes escolares con el objetivo de que valoren el turismo como una actividad humana de conocimiento de personas, lugares y culturas que puede ser de vital importancia para su crecimiento y enriquecimiento personal. En esta campaña debieran participar las instituciones europeas, nacionales, regionales y locales, así como organizaciones empresariales y sindicatos en todos los ámbitos, invitando a los escolares a conocer su entorno turístico más próximo (ciudad, provincia, región) como forma de motivación para recorrer su país y disfrutar del conjunto de Europa.

4.5

La creación de un banco de datos de buenas prácticas de la actividad turística, tanto en su vertiente de destinos como de operadores privados: hoteleros, touroperadores, oferta complementaria, etc. puede servir de instrumento de canalización del intercambio de experiencias positivas de las que, sin duda, los países de nueva y futura incorporación se podrán beneficiar ampliamente.

4.6

De igual forma, la creación y potenciación de diversas redes de destinos orientados a la promoción de los mejores valores de sostenibilidad y calidad garantiza la salvaguarda del desarrollo turístico según criterios enfocados a un nuevo modelo de turismo europeo con mayores garantías de continuidad.

4.7

La protección de los consumidores debe estar en la base de un modelo turístico europeo que aspire a seguir siendo generador de actividad económica sostenible. Debe aplicarse al turismo toda la política general en ese sentido, debido, fundamentalmente, a la intensa interrelación que se da en el turismo entre consumidor y prestador del servicio.

4.8

El Comité valora positivamente la iniciativa de la Comisión de elaborar un estudio sobre los efectos de los acontecimientos deportivos sobre el turismo, basándose en su Dictamen sobre «Turismo y deporte: los futuros desafíos para Europa».

4.9

Al objeto de tener referencias y sentar las bases para futuras acciones de apoyo al turismo europeo, el CESE recomienda a la Comisión que, en los plazos convenientes, realice estudios sobre el turismo y la realidad del turismo social, además de estudiar el turismo de las personas con discapacidad, dada la importancia social y los posibles efectos positivos sobre la actividad turística.

4.10

El CESE quiere reiterar de forma especial dos propuestas ya formuladas en este Dictamen:

En primer lugar, valorando positivamente la constitución del «grupo de turismo y sostenibilidad» de la Comisión, donde el CESE estará representado, seguir planteando la posibilidad de la futura creación del Consejo Consultivo Europeo del Turismo y propiciar el encuentro entre las instituciones europeas, los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil. Ambas iniciativas creemos que contribuirán a la consecución de los objetivos en que incide el Tratado de la Constitución Europea.

En segundo lugar, expresar la voluntad del CESE de colaborar con otras instituciones de ámbito mundial enfocadas al sector turístico, como son la OMT y el BITS.

5.

El CESE aprueba que el presente Dictamen se denomine «Declaración de Katowice sobre la política turística en la Unión Europea ampliada», que se edite y se difunda, y que sea la aportación del Comité Económico y Social Europeo al Día Mundial del Turismo 2005, establecido por la Organización Mundial del Turismo.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  DO C 32 de 5.2.2004.

(2)  DO C 157 de 28.6.2005.

(3)  DO C 74 de 23.3.2005.

(4)  DO C 32 de 5.2.2004.

(5)  DO C 74 de 23.3.2005


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/22


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Prioridades del mercado único para el período 2005-2010»

(2005/C 255/03)

El 29 de junio de 2004, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema «Prioridades del mercado único para el período 2005-2010»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sr. CASSIDY).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 7 de abril de 2005) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 97 votos a favor, 58 en contra y 15 abstenciones el presente dictamen.

1.   Introducción

1.1

En relación con el programa de trabajo del Observatorio del Mercado Único (OMU) (1), la Sección INT propone la elaboración de un dictamen adicional sobre las Prioridades del mercado único en el período 2005-2010. Como ha venido haciendo hasta la fecha, el OMU contribuye actualmente a la revisión de unos objetivos y métodos que reflejen los avances hacia el mercado único.

1.2

No se pueden subestimar los logros registrados por la Unión Europea en 2004. Tras un proceso histórico de ampliación que ha supuesto la incorporación de diez nuevos miembros, los ciudadanos de los ahora 25 Estados miembros eligieron un nuevo Parlamento Europeo, mientras que los 25 miembros de la nueva Comisión Europea iniciaron a finales de 2004 su mandato quinquenal.

1.3

Entretanto han visto la luz el informe Kok (2) y el Dictamen del Comité sobre la aplicación de la Estrategia de Lisboa (3), documentos que responden a sendas solicitudes formuladas de manera expresa por el Consejo Europeo en marzo de 2004. Lo ideal sería entroncar con estos trabajos el Dictamen de iniciativa del Comité sobre las prioridades del mercado único para este período, que se corresponde precisamente con el mandato del nuevo Parlamento y de la nueva Comisión, y disponer así de una aportación práctica de la sociedad civil.

1.4

Por consiguiente, urge sentar las bases para la participación del CESE en las consultas programadas por la nueva Comisión.

1.5

El presente documento es la continuación del Dictamen del Comité sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Estrategia para el mercado interior — Prioridades del período de 2003-2006» (COM(2003) 238 final). En este último Dictamen (4) (ponente: Sr. Cassidy), el Comité se centró en diversos aspectos prioritarios para el buen funcionamiento del mercado único como la reducción del impacto de los obstáculos fiscales, la mejora de las condiciones empresariales, un sistema jurídico sólido, normas de calidad más estrictas y transparentes, sobre todo en los servicios de interés general, información mejor y más completa a los ciudadanos, etc.

1.5.1

En dicho dictamen el Comité también destacaba que sólo con medidas de liberalización y de fomento de la competencia no se podrá seguir mejorando el nivel de bienestar, mientras que una política macroeconómica de acompañamiento orientada al crecimiento y al empleo contribuirá de modo esencial a consolidar el mercado único. Asimismo, el debate sobre la futura configuración de los sistemas sociales tampoco debe efectuarse exclusivamente bajo el signo del mercado único y de las exigencias presupuestarias, sino que será preciso considerar los sistemas en su totalidad y tener en cuenta sus objetivos.

1.6

El presente Dictamen se basa también en las «25 conclusiones» extraídas por el Observatorio del Mercado Único con motivo del décimo aniversario de su creación (folleto publicado en octubre de 2004 con el título «Situación actual del Mercado Único ampliado: 25 conclusiones del Observatorio del Mercado Único»). En estas conclusiones, el OMU resaltaba que, a pesar de los avances notables que se han logrado en los últimos años, el número excesivo de persistentes retrasos y el mal funcionamiento del mercado único penalizan a los usuarios europeos y afectan a la competitividad, crecimiento, innovación y empleo de la UE frente a nuestros principales socios internacionales.

1.7

El programa estratégico plurianual 2004-2006 preparado por las seis presidencias (5) sentó una base para el examen de esta cuestión y para la elaboración de recomendaciones para el período crucial 2005-2010 en el que, además del proceso de integración de los nuevos Estados miembros, se constituirán una nueva Comisión y un nuevo Parlamento Europeo. Así pues, se trata de enmarcar las prioridades de la UE en un contexto más amplio, abordando los problemas operativos que han estado aparcados durante mucho tiempo. El programa de las seis presidencias ofrece una solución de continuidad política que ha sido bien recibida. Hasta ahora, las presidencias entrantes han intentado con demasiada frecuencia imponer sus propias agendas, algo que suscita confusión y refuerza la impresión de que la UE no tiene unos objetivos políticos claros.

2.   Una simplificación de la reglamentación que llega con mucho retraso

2.1

Por lo que respecta al mercado único, las prioridades de las seis presidencias se basan en la Estrategia de Lisboa. El objetivo de dicha estrategia es que «la Unión se convierta en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». La Comisión ha elaborado el Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador» (6). Desde el 1 de mayo de 2004, esta iniciativa responde a un amplio mercado compuesto por 25 Estados. El Comité vuelve a hacer hincapié, en el sentido de la Estrategia de Lisboa, en que es preciso diferenciar debidamente entre un despliegue jurídico y administrativo innecesario, por un lado, y las normas y reglamentaciones necesarias para garantizar y crear condiciones de vida y de trabajo que sean conformes con los objetivos comunes de la UE, por otro.

2.2

El modo en que algunos Estados miembros complican innecesariamente la transposición de las directivas de la UE a sus respectivas legislaciones nacionales es motivo de grave preocupación. Las partes interesadas ven con frustración un procedimiento opaco como el de la comitología, que contempla el debate a puerta cerrada de normativas específicamente encaminadas a aplicar directivas marco, sin siquiera someterlas al escrutinio del Parlamento Europeo o de los parlamentos nacionales.

2.3

El lapso de tiempo que transcurre entre la aprobación de una directiva por parte del Consejo y el Parlamento y su transposición a la legislación nacional constituye una de las mayores dificultades.

2.4

A menudo, los Estados miembros no alcanzan a incorporar las directivas comunitarias a sus respectivos ordenamientos jurídicos, con lo que se crea una serie de obstáculos que ocasionan perjuicios económicos. La supresión de estos obstáculos requiere una combinación cuidadosamente sopesada de armonización, reconocimiento mutuo y simplificación.

2.5

La complejidad de las condiciones que rigen la actividad en el mercado único es uno de los obstáculos que han puesto de relieve los operadores. Aunque la simplificación es en gran medida una cuestión de buenas prácticas y de aplicación, siguen faltando disposiciones fundamentales para esta simplificación, especialmente en lo referente a la patente comunitaria, la supresión de la doble imposición, un estatuto jurídico europeo accesible para las PYME, la homogeneidad de las normas europeas en relación con las fusiones y la simplificación de las normas intracomunitarias en materia de IVA.

2.6

La propia Comisión no queda libre de culpa. Los análisis de impacto preliminares no siempre justifican suficientemente algunas iniciativas legislativas de la Comunidad, y en ocasiones adolecen de falta de rigor y transparencia, como en el caso de la Propuesta de segunda Directiva sobre los servicios portuarios (7). Con frecuencia, las directivas europeas no son sino el resultado de complejos compromisos políticos entre los Estados o entre el Consejo y el Parlamento Europeo, algo que no facilita la vida a los destinatarios de estas normativas.

3.   La autorregulación y la corregulación en aras de un mercado único participativo

3.1

Es este objetivo de simplificación del marco regulador lo que precisamente justifica que se permita a los agentes del mercado único manifestar sus pareceres. Así, la autorregulación y la corregulación en el mercado único europeo se centró inicialmente en dos cuestiones: una referencia a las normas para el desarrollo de directivas relacionadas con obstáculos técnicos y la autonomía del diálogo social reconocido en el Tratado de Maastricht.

3.2

Este enfoque fue ampliándose paulatinamente con códigos de conducta y acuerdos de carácter voluntario a otros ámbitos: derechos de los consumidores, especialmente en el comercio electrónico (información, etiquetado, etiquetas, seguridad en el pago, etc.), servicios, incluidos los servicios financieros (reconocimiento recíproco de titulaciones, etc.) y protección medioambiental (cumplimiento de las normas, etc.).

3.3

El 16 de diciembre de 2003 se llegó a un acuerdo interinstitucional (8)entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión por el que se definió y organizó por primera vez la autorregulación y la corregulación en el mercado único. En este contexto, el Comité manifiesta su asombro de que los interlocutores sociales, que desempeñan un papel fundamental en la elaboración de la legislación, no hayan sido consultados.

3.4

Desde hace diez o quince años, las partes interesadas vienen haciendo un uso mucho mayor de la autorregulación y la corregulación a escala europea, tal como ha demostrado PRISM (9), la base de datos del CESE. Entre estas iniciativas, el OMU señala:

la autorregulación en los sectores de la publicidad, la restauración y el turismo;

los códigos éticos aplicables a ingenieros, abogados, consultores, notarios, gestores de cuentas y agentes inmobiliarios;

los acuerdos laborales interprofesionales sobre permisos parentales, trabajo a tiempo parcial, trabajo temporal y teletrabajo;

las iniciativas y los acuerdos laborales en el ramo de la construcción, el sector hotelero, la peluquería, la agricultura, el sector azucarero y la industria de la aviación civil;

la gestión de los fondos de pensiones en la economía social;

los códigos de los consumidores en ámbitos como la seguridad del comercio electrónico, los proveedores de servicios de Internet, la contratación de seguros en línea, las ventas transfronterizas por correo y los créditos a la vivienda;

los acuerdos medioambientales en materia de reducción de las emisiones y consumo energético;

los métodos alternativos para la resolución de litigios, especialmente a efectos de los consumidores.

3.5

En concreto, el éxito de la autorregulación y la corregulación depende de:

un margen suficiente de libertad para los entornos empresariales y de la sociedad civil;

la actitud abierta, o incluso cooperativa, de las autoridades públicas;

la representatividad de las partes implicadas en la autorregulación;

unos procedimientos transparentes y una aplicación efectiva;

unos controles rigurosos del impacto y el seguimiento, con la imposición, si fuera necesario, de sanciones.

3.6

La autorregulación y la corregulación únicamente podrán aportar soluciones a casos individuales como complemento a la actividad de los legisladores, quienes deberán asumir prerrogativas fundamentales en el desempeño de su labor de interés público. Con vistas a contribuir a la simplificación del marco regulador en determinados ámbitos, sería deseable que la autorregulación en el marco de las organizaciones profesionales europeas estuviera más extendida.

3.7

Estos análisis y conclusiones se examinan detalladamente en un documento informativo sobre «La situación actual de la corregulación y la autorregulación en el mercado único», aprobado por el CESE el 10 de febrero de 2005 (CESE 1182/2004) (10).

4.   Las disposiciones aduaneras en una Europa ampliada

4.1

La propuesta de la Comisión para modificar el Código aduanero comunitario tiene por objeto simplificar la legislación en vigor y lograr una mayor armonización e integración. La ampliación conllevará cambios tanto en la legislación como en las prácticas aduaneras de la UE. Efectivamente, la gestión aduanera en las fronteras exteriores de la UE varía enormemente de un Estado miembro a otro, especialmente por lo que respecta a los recursos humanos y materiales y también en términos de rigor. Esta circunstancia plantea una cuestión que se ha puesto aún más de manifiesto tras la ampliación: ¿cuál es la eficacia de los controles aduaneros a escala europea y, por lo tanto, cuál es el grado de seguridad del mercado interior ante la competencia desleal, el contrabando y la falsificación? Podría ser interesante estudiar la posibilidad de crear en el ámbito aduanero un organismo equivalente a la OLAF para salvaguardar los ingresos fiscales procedentes de los aranceles exteriores y los gravámenes de los productos agrarios. Uno de los riesgos que se corren es que la pérdida de confianza mutua entre las autoridades aduaneras de los distintos Estados miembros pueda conducir al restablecimiento de los controles intracomunitarios, algo que pondría en peligro la unidad y libertad del mercado interior único.

4.2

Para conseguir un funcionamiento adecuado del mercado único, los servicios aduaneros de la UE deberán organizarse de un modo más eficaz y homogéneo. Lo ideal sería establecer un servicio aduanero de la UE, pero los gobiernos de los Estados miembros se han mostrado hasta la fecha poco entusiastas de esta medida porque no confían suficientemente en la eficacia de los servicios aduaneros de los demás países. En este orden de cosas, el CESE propugna que se emprenda paulatinamente una mayor cooperación entre las 25 autoridades nacionales. Se necesitan más programas conjuntos y un mayor intercambio de funcionarios de aduanas para alcanzar este objetivo, pero los Estados miembros muestran todavía poca voluntad política al respecto.

5.   Obstáculos al mercado único

5.1

Se debe distinguir con mayor claridad cuáles son los obstáculos que infringen el principio del mercado único (como las trabas a la patente comunitaria, la doble imposición, la elaboración de contratos públicos para favorecer a los «contendientes nacionales» o la compartimentación de las normativas en materia de propiedad intelectual) y, por consiguiente, establecer su supresión como una cuestión prioritaria, y cuáles son los obstáculos que deberán mantenerse en razón de la especificidad de los distintos Estados miembros y a las que los operadores deberán, sencillamente, adaptarse (aspectos como la diversidad cultural, las peculiaridades lingüísticas y las diferenciales fiscales). Aunque todavía no es lo suficientemente conocida, la red SOLVIT de la Comisión ya ha comenzado a dar sus frutos y deberá desarrollarse en mayor medida.

6.   Las empresas y el mercado único

6.1

Las pequeñas empresas se ven especialmente penalizadas por la burocracia y la subsistencia de los obstáculos comerciales. Son numerosas las voces que se alzan a favor de facilitar el acceso al mercado único, especialmente en las regiones fronterizas. Estas empresas no tienen posibilidad de acceder a un estatuto jurídico simplificado de ámbito europeo.

6.2

El CESE ha hecho un llamamiento para establecer un estatuto empresarial europeo (11) abierto a empresas de todos los tamaños con el fin de facilitar sus actividades dentro del mercado único. En la actualidad se está elaborando un estudio de viabilidad en el que se basará la Comisión a la hora de decidir si existe alguna propuesta adecuada, y de qué tipo, para alcanzar este objetivo (la Comisión espera que este estudio esté terminado para junio de 2005).

6.3

El CESE también aguarda los resultados del estudio de la Comisión en el que se abordan los numerosos acuerdos en materia de doble imposición firmados tanto entre Estados miembros, como entre éstos y terceros países (12). En la actualidad se está llevando a cabo una investigación cuyos resultados se presentarán a finales de este año, junto con posibles soluciones.

7.   Consumidores y trabajadores: los beneficiarios del mercado único

7.1

En todos los países de la UE se reconoce que los avances del mercado único han permitido a los consumidores tener más dónde elegir, especialmente por lo que respecta a las mercancías (una mayor gama y una mejor relación calidad-precio). Al igual que ha ocurrido con las distintas normas de la UE para la protección de los intereses de los consumidores, se han registrado en los últimos años avances en la autorregulación voluntaria o contractual, especialmente en el comercio electrónico por lo que respecta a la seguridad en el pago, las garantías, los servicios postventa y los métodos alternativos para la resolución de diferencias. Entre las mejoras prioritarias se debe hacer especial hincapié en los análisis de impacto de los reglamentos previstos, una aplicación realista –que no gravosa– del principio de cautela, una protección efectiva de los derechos transfronterizos de los consumidores y unos mecanismos alternativos eficaces para ayudar en la resolución de diferencias.

7.2

Cabe recordar que el mercado único también tiene otro cometido: la creación de empleo. Este objetivo únicamente se podrá cumplir si se adoptan medidas determinantes para suprimir los obstáculos actuales. Ahora que ya se ha producido la ampliación, el CESE considera que, para lograr un verdadero efecto multiplicador, es más importante que nunca disponer de una política informativa de carácter proactivo –algo que exige la participación de las autoridades nacionales de los Estados miembros– y garantizar que los Estados asuman sus responsabilidades al respecto. Ya están en funcionamiento las redes de información (como EURES, o servicios para la resolución de problemas como SOLVIT), aunque siguen siendo infrautilizadas como consecuencia de la falta de apoyo e información.

7.3

La creación de empleo y la movilidad de los trabajadores también son objetivos del mercado único, por lo que los programas de formación y educación deberán orientarse más hacia la preparación de la «economía basada en el conocimiento». Como ya se hizo en el Dictamen mencionado en el punto 1.5, el Comité vuelve a señalar que la creación de un mercado único no resolverá por sí sola los problemas del mercado de trabajo europeo, sino que para eso se precisarán otras medidas activas adicionales.

7.4

El CESE respaldará plenamente a la Comisión para avanzar en estos importantes ámbitos políticos y espera que los gobiernos nacionales cooperen haciendo todo lo que esté en su poder para acelerar la adopción y ejecución de sus compromisos. El CESE lamenta las restricciones impuestas por algunos de los «antiguos» Estados miembros a la libre circulación de trabajadores procedentes de los «nuevos» Estados, y solicita que se revisen cuanto antes estos «períodos transitorios».

8.   Un mercado de servicios que se está quedando a la zaga

8.1

La supresión de los obstáculos exige mantener un equilibrio dinámico entre las presiones del mercado, el reconocimiento mutuo y la armonización. Ello implica una nueva cooperación entre las instituciones de la UE, los Estados miembros, los proveedores de servicios y sus usuarios al objeto de efectuar una mejor evaluación de los obstáculos existentes, prevenir la aparición de nuevos obstáculos, coordinar enfoques, simplificar normas, prever posibles períodos transitorios y tomar en consideración la mundialización del comercio.

8.2

En gran medida, se sigue sin explotar el potencial del mercado de servicios como consecuencia de unas exigencias nacionales incompatibles con la libre prestación de servicios. La total realización del mercado único en el ámbito de los servicios se ha convertido en un aspecto fundamental por la internacionalización del comercio –con las negociaciones que se están llevando actualmente a cabo en la OMC sobre este sector– y la existencia del euro, que ha impulsado la competencia y la necesidad de un mercado único de servicios.

8.3

En el caso particular de los servicios financieros en ámbitos como el bancario y los seguros, la lentitud en los avances y en la ejecución del plan de acción sobre dichos servicios en cumplimiento de la Agenda de Lisboa son resultado de la falta de diligencia de algunos Estados miembros. Además, ocurre con demasiada frecuencia que determinados jefes de gobierno dan su acuerdo a las políticas en los Consejos Europeos, dando instrucciones a la Comisión en el sentido de que adopte medidas al respecto, para, una vez que regresan a sus países respectivos, olvidarse de todo ello.

8.4

Por lo que respecta a los servicios financieros, es crucial aplicar de manera coherente las medidas legislativas a escala nacional ahora que llega a su fin la fase legislativa del Plan de acción para los servicios financieros.

8.5

Es necesario renovar el interés por la estrategia que propone la Comisión. No obstante, esto implica tener presente la diversidad de los sectores implicados. Un modo de afrontar esta diversidad es haciendo un mayor uso de la corregulación y la autorregulación profesional a escala europea. Los medios económicos y sociales interesados deberán emprender nuevas iniciativas que les permitan participar plenamente en este proceso de apertura.

8.6

El 10 de febrero de 2005 se aprobó un Dictamen donde se recogían las observaciones del Comité acerca de la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior» (CESE 137/2005) (13).

9.   Conclusiones

9.1

El mercado único –y, con él, el mercado laboral– está sometido a constantes transformaciones. La cuestión de cómo gestionar estos cambios constituye un importante desafío para la Comisión Europea y, en particular, para los interlocutores sociales.

9.1.1

La Comisión debería centrar sus trabajos en simplificar, consolidar y mejorar la coherencia de la legislación europeas vigente a fin de sacar el máximo partido del potencial del mercado único tanto desde el punto de vista del consumidor como del prestador del servicio.

9.2

Además, el CESE insta a los gobiernos de los Estados miembros a que den muestra de voluntad política, estableciendo mecanismos para estrechar la cooperación aduanera.

9.3

A juicio del CESE, el principal obstáculo para la realización del mercado único lo constituyen los Estados miembros. Algunos de ellos se retrasan en la aplicación, mientras que otros llevan a cabo una ejecución excesivamente meticulosa, lo que crea efectos antagónicos hacia el mercado único y la UE. Otros países interponen obstáculos como la aprobación de leyes nacionales que prohíben las adquisiciones transfronterizas de instituciones financieras, como los bancos; a su vez, otros permiten que sus sectores nacionalizados hagan adquisiciones transfronterizas, pero no a la inversa. La concesión de financiación ilimitada a los sectores nacionalizados de algunos países constituye un falseamiento de la competencia que la Comisión se ha mostrado, hasta la fecha, renuente a atajar.

Bruselas, 7 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  El Observatorio del Mercado Único es una unidad de la Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo (INT) formada por 30 miembros con un presidente y dos vicepresidentes (por un mandato de dos años).

(2)  En su cumbre de primavera de 2004, el Consejo solicitó a un grupo de trabajo presidido por Wim Kok que efectuara una valoración intermedia de la Estrategia de Lisboa y que presentara un informe al respecto antes del 1 de noviembre de 2004.

(3)  DO C 120 de 20.5.2005.

(4)  DO C 234/55 de 30.9.2003.

(5)  Irlanda, Países Bajos, Luxemburgo, Reino Unido, Austria y Finlandia.

(6)  COM(2002) 278 final.

(7)  COM(2004) 654 final.

(8)  DO C 321de 31.12.2003.

(9)  Prism (Progress Report on Initiatives in the Single Market).

(10)  Ponente: Sr. VEVER.

(11)  DO C 125/100 de 27.5.2002. Dictamen sobre «El acceso de las PYME a un estatuto de Derecho europeo», ponente: Sr. MALOSSE.

(12)  DO C 117/10 de 30.4.2004.

(13)  Ponentes: Sres. METZLER y EHNMARK.


ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social Europeo

A.   Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Nuevo punto 7.4 y, al mismo tiempo, suprímase la última frase del antiguo punto 7.4 (nuevo punto 7.5):

«En el ámbito de la libre circulación de los trabajadores, el Comité señala una vez más que los períodos transitorios acordados deben acompañarse de medidas activas que permitan elevar el nivel de las normas sociales y económicas en los nuevos Estados miembros, para conseguir así un mercado de trabajo común en buen estado de funcionamiento para todos los Estados miembros. Se requiere, con miras al progreso, el concurso de todas las políticas de la Unión, al objeto de eliminar las disparidades actuales y lograr rápidamente las condiciones necesarias para la libre circulación de los trabajadores.»

Exposición de motivos

Es preciso dar prioridad a la superación de las disparidades económicas y sociales, con el fin de que el mercado único pueda desarrollarse para provecho de los ciudadanos –y, por tanto también de los trabajadores– y se pueda prevenir el dumping social.

Resultado de la votación

Votos a favor: 67

Votos en contra: 68

Abstenciones: 9

Punto 8.2: Modifíquese del modo siguiente:

«En gran medida, se sigue sin explotar el potencial del mercado de servicios como consecuencia de unas exigencias nacionales incompatibles con la libre prestación de servicios. La total realización del mercado único puede mejorar este potencial. No obstante, en su Dictamen (1) sobre la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior (2), el Comité aboga en favor de una revisión general de la actual propuesta y se pronuncia en contra de una introducción general del principio del país de origen, porque la competencia resultante entre los sistemas tendría por efecto una nivelación “a la baja” de las normas relativas a los consumidores, trabajadores y medio ambiente. en el ámbito de los servicios se ha convertido en un aspecto fundamental por la internacionalización del comercio –con las negociaciones que se están llevando actualmente a cabo en la OMC sobre este sector– y la existencia del euro, que ha impulsado la competencia y la necesidad de un mercado único de servicios.»

Exposición de motivos

Los motivos mencionados en este punto para la creación de un mercado único (internacionalización del comercio, competencia mediante la introducción del euro y ampliación) no son concluyentes, y ni siquiera se presentaron, en la forma en que aquí se describen, durante los debates entablados en torno a la elaboración del Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior». En su forma actual, el punto 8.2 «reproduciría» de una manera bastante distorsionada el amplio debate que tuvo lugar en el CESE sobre los servicios en la UE. La nivelación «a la baja» es incompatible también con los objetivos de la UE tal como aparecen consagrados en los tratados o en el proyecto de Constitución.

Resultado de la votación

Votos a favor: 76

Votos en contra: 77

Abstenciones: 9

Modifíquese el punto 8.7 como sigue:

«El 10 de febrero de 2005 se aprobó un Dictamen donde se recogían las observaciones del Comité acerca de la “Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior” (CESE 137/2005) (3). En el anexo I de dicho dictamen se recogen las numerosas enmiendas que fueron rechazadas, aunque obtuvieron como mínimo una cuarta parte de los votos emitidos.»

Exposición de motivos

El dictamen sobre una directiva tan compleja y controvertida es necesariamente ambivalente, frente a lo que puede deducirse de la redacción del punto 8.7. Por lo tanto, conviene precisar que un anexo de dicho dictamen recoge las numerosas enmiendas que, aunque obtuvieron como mínimo una cuarta parte de los votos emitidos, fueron rechazadas.

Resultado de la votación

Votos a favor: 58

Votos en contra: 114

Abstenciones: 4

Añádase un nuevo punto 9.4:

«Aunque se deben respetar y respaldar plenamente las verdaderas preocupaciones relacionadas con el medio ambiente y la protección de los consumidores, el Comité desea destacar que determinados Estados miembros aducen estas consideraciones erróneamente, para oponerse a la aplicación de la legislación comunitaria o mantener una legislación nacional contraria a los principios del mercado único.»

Exposición de motivos

Los Estados miembros tienen derecho a oponerse a unas propuestas con repercusiones negativas sobre el medio ambiente o la protección de los consumidores. Sin embargo, se dan casos de abusos, en los que la verdadera razón para oponerse a los cambios reside en la protección de intereses nacionales.

Resultado de la votación

Votos a favor: 80

Votos en contra: 83

Abstenciones: 10

B.   Los textos siguientes del Dictamen de la Sección fueron rechazados a favor de enmiendas adoptadas por la Asamblea, pero obtuvieron, al menos, un cuarto de los votos emitidos:

2.1

Por lo que respecta al mercado único, las prioridades de las seis presidencias se basan en la Estrategia de Lisboa. Con el fin de facilitar el cumplimiento de los objetivos de Lisboa y, en un contexto más general, dar un impulso a la economía europea, la Comisión ha elaborado el Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador» (4). Desde el 1 de mayo de 2004, esta iniciativa responde a un amplio mercado compuesto por 25 Estados.

Resultado de la votación

Votos a favor: 53

Votos en contra: 72

Abstenciones: 3

3.3

El 16 de diciembre de 2003 se llegó a un acuerdo interinstitucional (5)entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión por el que se definió y organizó por primera vez la autorregulación y la corregulación en el mercado único.

Resultado de la votación

Votos a favor: 50

Votos en contra: 83

Abstenciones: 3

8.6

La culminación del mercado único sigue constituyendo un objetivo primordial al que, afortunadamente, vienen a añadirse ahora los esfuerzos por abrir el mercado de la UE a la competencia internacional en el contexto de la Ronda de la OMC de Doha. Esta circunstancia exigirá una mayor flexibilidad y la mejora de la competitividad para que la UE pueda aprovechar todo su potencial. Los diez nuevos Estados miembros desean que sea éste el resultado, puesto que son los que más se beneficiarían de la liberalización.

Resultado de la votación

Votos a favor: 68

Votos en contra: 85

Abstenciones: 10

9.1.1

En opinión del CESE, la Comisión Europea debería introducir una pausa legal que permita a los Estados miembros disponer de suficiente tiempo para transponer, en particular, las medidas del plan de acción sobre los servicios financieros al derecho nacional y verificar su eficacia. La Comisión podría aprovechar esta pausa para simplificar las normas europeas vigentes, así como consolidarlas y mejorar su coherencia a fin de sacar el máximo partido del potencial del mercado interior tanto desde el punto de vista del consumidor como del prestador del servicio. En cambio, las nuevas iniciativas sólo deberán emprenderse en casos excepcionales y después de efectuar un análisis riguroso de los costes y beneficios del que se desprenda la necesidad de nuevos actos jurídicos.

Resultado de la votación

Votos a favor: 76

Votos en contra: 94

Abstenciones: 5


(1)  CESE 137/2005.

(2)  «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado interior» (COM(2004) 2 final).

(3)  Ponentes: Sres. METZLER y EHNMARK.

(4)  COM(2002) 278 final.

(5)  DO C 321 de 31.12.2003.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/29


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, y al Comité Económico y Social Europeo “Mejorar la confianza en los mercados electrónicos entre empresas”»

(COM(2004) 479 final)

(2005/C 255/04)

El 14 de julio de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación mencionada.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sr. LAGERHOLM).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 131 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Síntesis

1.1

La Comisión ha presentado una Comunicación sobre cómo mejorar la confianza en los mercados electrónicos entre empresas («mercados electrónicos B2B»). El Comité considera que:

en general, el documento aborda cuestiones importantes relativas a la aceptación de los mercados electrónicos, y lo hace de manera correcta.

No obstante, el Comité quiere resaltar que no es ésa la única acción necesaria. Hasta cierto punto, también es comprensible que la actitud del mercado sea un poco reticente. En especial, las formas más avanzadas de mercado electrónico son distintas de los modelos empresariales tradicionales de las PYME.

En cuanto al comercio transfronterizo, existen otras trabas mucho más graves;

2.   La Comunicación de la Comisión

2.1

La Comunicación de la Comisión se basa en gran medida en el trabajo de un grupo de expertos compuesto por representantes de la industria y agentes de los mercados electrónicos («el grupo de expertos» (1)). La Comunicación trata sobre la necesidad de mejorar la confianza en los mercados electrónicos B2B, a fin de reducir el riesgo económico derivado de prácticas comerciales injustas o ilegales en dichos mercados. Los mercados electrónicos B2B pueden mejorar la eficacia reduciendo los costes de transacción y aumentando la competencia, pero conseguir una mayor eficacia depende en gran medida de la voluntad de las empresas de participar en ellos. A fin de eliminar los obstáculos potenciales que dificultan el uso de los mercados electrónicos B2B a causa de una falta de confianza, la Comisión prevé adoptar las medidas siguientes:

analizar, en estrecha cooperación con los Estados miembros, la legislación nacional en vigor sobre prácticas comerciales injustas en los mercados electrónicos B2B;

incentivar a las partes interesadas a adoptar o revisar los códigos de conducta, a fin de fomentar los principios de comercio justo en los mercados electrónicos B2B, tal como se describe en la Comunicación;

poner en marcha un estudio sobre la incidencia económica de los mercados electrónicos B2B en la competitividad y productividad de las empresas de la Unión, que analice los costes y beneficios directos e indirectos para quienes participen en ellos. Los resultados del estudio se analizarán con las partes interesadas;

facilitar información coherente sobre la aplicación de las normas de competencia vigentes sobre los mercados electrónicos B2B, a fin de facilitar orientaciones sobre los comportamientos favorables a la competencia.

2.2

Con esta Comunicación se espera intensificar el diálogo entre los agentes que participan en los mercados electrónicos B2B sobre el respeto de los requisitos de seguridad y los principios de comercio justo. En consecuencia, deberían eliminarse los obstáculos potenciales a la participación en dichas fórmulas de comercio electrónico. A través del portal europeo de mercados electrónicos, los servicios de la Comisión informarán periódicamente sobre los progresos efectuados.

3.   Mercados electrónicos entre empresas: definición

3.1

Los mercados electrónicos B2B pueden definirse como plataformas comerciales basadas en Internet en las que las empresas intercambian bienes y servicios. Con arreglo a esta definición bastante amplia, los mercados electrónicos B2B pueden clasificarse en función de las siguientes categorías, según el tipo de transacciones que ofrecen:

tablones de anuncios (pin-boards, message boards), que son los tipos más sencillos de mercado electrónico y ofrecen posibilidades limitadas de efectuar transacciones. Permiten preparar las transacciones mediante la posibilidad de anunciar el deseo de comprar o vender algo;

intercambios, que constituyen una prolongación de los tablones de anuncios. Proponen habitualmente mecanismos para poner en contacto a compradores y vendedores, supervisar sus interacciones y permitirles negociar a través de la plataforma;

mercados electrónicos de venta por catálogo, que proponen un catálogo combinado de productos basado en los catálogos de varios vendedores;

servicios de subasta, que son procedimientos formales de fijación de precios a través de una plataforma comercial basada en Internet, en los que la subasta es iniciada por un vendedor con la intención de vender sus productos o servicios al precio más elevado posible. Las subastas inversas son promovidas por un comprador con el objetivo de adquirir productos y servicios al menor precio posible.

El número de mercados electrónicos activos ha variado con el tiempo y sigue sin estabilizarse. Actualmente se considera que existen aproximadamente 1000 mercados electrónicos activos en todo el mundo, lo cual representa aproximadamente un 20 % menos que hace dos años (SEC (2004) 930).

4.   Observaciones generales

4.1

La Comunicación de la Comisión versa sobre el tema «Mejorar la confianza en los mercados electrónicos entre empresas». Los mercados electrónicos constituyen una parte importante de un sector más general: el del comercio electrónico, sobre el que cabe hacer algunas observaciones.

4.1.1

En esencia, el buen funcionamiento de los mercados electrónicos está contribuyendo a un entorno empresarial más eficiente, lo que, a largo plazo, resultará beneficioso para la actividad comercial y el empleo en Europa. Una mayor competencia servirá de acicate para que las empresas europeas mejoren su eficiencia. Así pues, el CESE, como ya ha afirmado en anteriores ocasiones, respalda aquellas acciones que favorezcan el desarrollo del comercio electrónico.

4.1.2

En su dictamen sobre la Directiva referente a determinados aspectos jurídicos del comercio electrónico (2), el Comité señalaba que el comercio electrónico no puede permitirse un marco jurídico incierto. Con la actual Comunicación se pretende atenuar esta incertidumbre, algo que cuenta con el apoyo del CESE.

4.1.3

En sus dictámenes titulados «Ayudar a las PYME a pasar a la fase digital» (3) y «Adaptar las políticas relativas al negocio electrónico en un entorno en continua mutación: Lecciones de la iniciativa GoDigital y nuevos retos» (4), el CESE se pronunció acerca de los esfuerzos realizados por la Comisión para incentivar el comercio electrónico. En lo fundamental, estas observaciones siguen siendo válidas.

4.1.4

El comercio electrónico reviste gran importancia para los sectores comercial y público. Abre posibilidades de aumentar la competitividad, de realizar transacciones comerciales en todo el mercado interior y de que las PYME actúen en igualdad de condiciones. Es esencial para fomentar el empleo de dicha tecnología reciente, especialmente por parte de las PYME. El Comité acoge con satisfacción y apoya la labor realizada por la Comisión al respecto.

4.1.5

El Comité también valora positivamente las conclusiones del grupo de expertos sobre las plataformas de comercio entre empresas (B2B) en Internet. Este grupo ha llevado a cabo una minuciosa labor de detección de problemas. No obstante, cabría achacarle cierta falta de claridad en lo que concierne a la sensibilización de las PYME a los posibles beneficios. En la página 10 se afirma que, por lo general, las PYME son conscientes y están convencidas de las ventajas que entraña la utilización de la informática en la actividad empresarial (e-business). En la página 11 se señala que las PYME todavía albergan dudas sobre su plena participación en el comercio electrónico (e-trade), y que esto se debe a un desconocimiento de sus riesgos y ventajas. Sin embargo, es importante señalar la distinción entre ambos conceptos, e-business y e-trade. Como conclusión, puede decirse que las PYME son conscientes de las posibilidades que, en términos generales, ofrece el uso de las tecnologías de la información, mientras que, en un plano más concreto, la actividad comercial electrónica sigue siendo más distante.

4.1.6

Aun cuando se conocen las posibilidades que brindan las tecnologías de la información y muchas PYME van a la vanguardia en lo que atañe al comercio electrónico, existen algunos problemas que siguen impidiendo la plena participación de la mayor parte de las PYME en la «sociedad de los negocios electrónicos». Dichos problemas son de carácter general y no se circunscriben únicamente a la actividad comercial electrónica. Pero, en cualquier caso, también afectan al ámbito que nos ocupa:

las PYME suelen centrarse más en los problemas inmediatos. Dudan en invertir en tecnología y en procedimientos que no se amortizan de inmediato;

la falta de soluciones concebidas y desarrolladas especialmente para las PYME. Las PYME no tienen las mismas necesidades que las grandes empresas, y lo que es peor, los consultores suelen resultarles demasiado gravosos, de manera que no les es fácil utilizar las soluciones ya existentes;

las PYME no suelen disponer de los especialistas necesarios para gestionar muchos de los paquetes de programas informáticos, ni para desarrollar sus propias interfaces para utilizar los programas estándar;

muchas grandes empresas exigen a sus proveedores la utilización de programas informáticos específicos como requisito para trabajar o para seguir trabajando con ellos. Esto bloquea la situación, pues a menudo las PYME no pueden costear ni gestionar la compleja situación técnica que se crea cuando varios de sus clientes exigen el empleo de sistemas específicos distintos. Esto podría considerarse también un problema debido a la inexistencia de estándares generales;

la utilización de las tecnologías informáticas en las empresas introduce un factor de economía de escala que beneficia a las grandes empresas y que incluso puede tener, como se ha indicado anteriormente, efectos regresivos. Las PYME no pueden establecer sus propias normas; los costes en concepto de asistencia son, en gran medida, independientes del tamaño. Así, las PYME se ven a menudo obligadas a aplicar diversas soluciones allí donde las grandes empresas sólo necesitan una.

4.1.6.1

La Comisión tiene distintas iniciativas para apoyar el uso del comercio electrónico entre las PYME. El Comité respalda estas iniciativas e insta a la Comisión a que cree o impulse otras que respondan a la necesidad específica de las PYME en materia de programas y normas adaptadas.

4.1.7

El CESE también desearía hacer especial hincapié en la necesidad de fomentar entre las PYME el interés por aprender a participar en la actividad empresarial electrónica. Este ámbito y el del comercio electrónico se están moviendo a gran velocidad. Merecería quizá examinar la posibilidad de estimular el aprendizaje permanente entre las PYME.

4.1.7.1

Esta observación se corresponde perfectamente con las recomendaciones recogidas en el dictamen que aprobó recientemente el Comité sobre el aprendizaje permanente (5). En dicho dictamen, el CESE recomienda que se refuercen los programas de aprendizaje permanente dirigidos a los ciudadanos que en la actualidad son trabajadores en activo, y establece también una relación directa entre estos programas y la consecución de una economía basada en el conocimiento. El CESE concede especial importancia a la posibilidad de que las PYME tengan acceso al programa.

5.   Observaciones específicas

5.1   Las plataformas de comercio entre empresas (B2B) en Internet

5.1.1

En su informe final el Grupo de expertos distingue entre distintas formas de plataformas de comercio. El Comité coincide con los expertos en el sentido de que no sería adecuado centrarse únicamente en los mercados electrónicos. Hay muchas maneras de participar en la «sociedad del comercio electrónico». Cada empresa tiene sus propias necesidades y sus propios principios empresariales. Como señala el Grupo de expertos, habida cuenta de que la mayoría de los problemas de las PYME están relacionados con los mercados electrónicos y, en especial, con las subastas inversas en línea, ha sido esta modalidad concreta de plataforma comercial en Internet la que ha recibido una mayor atención.

5.1.2

No obstante, el Comité desearía llamar aquí la atención sobre la actual incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales de las dos directivas relativas a la contratación pública. Estas directivas ofrecen nuevos métodos de contratación electrónica y, a pesar de que se pueden apreciar algunas divergencias entre los países en términos de aplicación, no cabe duda del gran valor que entraña para las empresas el hecho de que la contratación pública puede fomentar el uso de nuevos medios electrónicos. La Comisión también ha emprendido un «Plan de acción para la aplicación del marco jurídico de la contratación pública electrónica», que desempeña un importante papel para familiarizar a las PYME con el comercio electrónico.

5.1.3

El Comité está de acuerdo en que sería imprudente dejar de apoyar algunas de las potencialidades específicas que poseen los mercados electrónicos. El Comité valora positivamente esta Comunicación. No obstante, considera que la falta de confianza, con ser importante, no es el único motivo de la renuencia de las PYME hacia los mercados electrónicos o, para el caso, hacia el concepto más general de plataforma de comercio entre empresas (B2B) en Internet.

5.1.3.1.

Como señala el Grupo de expertos, la política empresarial puede jugar un papel útil a la hora de ayudar a las PYME a adaptarse a los nuevos desafíos de las plataformas comerciales en Internet, fomentando la transparencia, la interoperabilidad y la equidad de los mercados. Las autoridades no deben promover modalidades específicas de comercio electrónico, sino que deben permanecer neutrales respecto a los diferentes canales de venta y a las diversas funcionalidades que ofrecen las plataformas comerciales en Internet. El Grupo señala también que se ha detectado la necesidad de emprender otras acciones, concretamente en el área de la sensibilización, de la transparencia del mercado, de la normalización y de la confianza.

5.1.3.2.

Por lo general, las plataformas de comercio entre empresas (B2B) en Internet se alimentan de la información facilitada por PYME. Cuánto más avanzadas son las plataformas, mayor es la necesidad de normas. Estas normas distan aún mucho de estar completas, y cuando lo estén, tendrán que elaborarse programas informáticos adaptados a las PYME.

5.1.3.3.

La falta de normas no afecta únicamente a los aspectos técnicos, sino también a la interfaz hombre/máquina. Si se tiene en cuenta la cantidad de plataformas de comercio que existen, a lo que se añaden los problemas del multilingüismo, puede resultar comprensible la renuencia de las PYME. Es preciso que los órganos competentes en materia de normalización, así como la Comisión, examinen con más detalle la cuestión, sobre todo si se quiere fomentar el comercio transfronterizo. Lo mismo vale para la normalización de la clasificación y definición de los productos y servicios; en este contexto, el CESE respalda los esfuerzos que se están llevando a cabo en el CEN/ISSS.

5.1.3.4.

En cierta medida, la participación de las PYME en subastas y otros mercados electrónicos resulta problemática por el volumen de las licitaciones. Las posibilidades de las PYME son limitadas cuando se trata de grandes contratas. Ésta es una circunstancia que debe tenerse en cuenta, sobre todo en el ámbito de la contratación pública.

5.1.3.5.

Las disparidades entre las legislaciones nacionales y en la aplicación de las directivas comunitarias constituyen otro elemento que podría impedir el uso de las plataformas de comercio en Internet. Es de lamentar que en muchas directivas se permitan opciones a los Estados miembros en materia de armonización; la cuestión de la firma electrónica es uno de los principales problemas. El Comité acoge con satisfacción y respalda plenamente la iniciativa de la Comisión para llevar a cabo un análisis de la legislación vigente.

5.2   Los mercados electrónicos, incluidas las subastas electrónicas

5.2.1

Cada plataforma de comercio entre empresas (B2B) en Internet se ajusta a un cometido distinto. Los mercados electrónicos suelen orientarse hacia el «precio más bajo». En muchos casos no es ése el factor más importante. La entrega a tiempo y los costes de servicio y de adaptación a los requisitos del cliente pueden revestir una importancia igual o incluso mayor. Estos factores son difíciles de incluir en mercados electrónicos más o menos automatizados, lo cual podría explicar en parte la adopción relativamente lenta de las versiones más automatizadas de los mercados electrónicos.

5.2.2

A menudo, las PYME no compiten sólo y de manera primordial con el «precio más bajo», sino también con la flexibilidad y la adaptación a las necesidades del cliente. Las relaciones personales son importantes para las PYME. El uso de los mercados electrónicos representa una nueva «cultura empresarial» a la cual las PYME no siempre están adaptadas. El anonimato de Internet podría ahuyentar a las PYME. Los motivos psicológicos podrían ser importantes para explicar la renuencia a usar mercados electrónicos más avanzados. Los códigos de conducta deben tener en cuenta estas circunstancias.

5.2.3

En la discusión sobre las normas de competencia aplicables a los mercados electrónicos B2B se hace referencia a la preocupación de que los denominados «efectos de red» confieran a un operador de red una posición dominante. Es discutible hasta qué punto debería constituir esto un motivo de preocupación. El riesgo de abuso de dicha posición dominante parece, en la mayoría de los casos, limitado. No obstante, el Comité sí es partidario de que la Comisión siga este asunto con el fin de detectar posibles abusos por parte de alguna de las potencias del mercado, aunque insiste enérgicamente en que no se establezcan a este respecto reglamentaciones específicas para los mercados electrónicos. En la medida de lo posible, las normas aplicables a los mercados electrónicos han de ser equivalentes a las relativas a los mercados convencionales. Las normas y directivas han de ser neutrales frente a la tecnología y los mecanismos de prestación de servicios.

5.3   Confianza

5.3.1

El Comité aprueba que la Comisión incentive a las partes interesadas a adoptar o revisar códigos de conducta. Además, respalda las ideas formuladas por el Grupo de expertos sobre el uso de una lista de control.

5.3.2

En su Comunicación (página 4), la Comisión señala que a muchas empresas «les puede resultar difícil distinguir entre un cambio de poder de mercado, que es necesario aceptar por razones económicas, y las prácticas injustas que no respetan las normas jurídicas o los códigos de conducta». Cuando se introducen nuevos modelos empresariales, el mercado a menudo tarda un tiempo en adaptarse. La observación de la Comisión es indudablemente acertada, y convendría esforzarse más por explicar los nuevos mecanismos de mercado.

5.3.3

Pese a que determinados proveedores pueden mostrarse reacios a las subastas inversas en línea, se trata indudablemente de un instrumento con gran potencial para productos de consumo corriente (productos extremadamente bien definidos, con bajo contenido de servicios y escasas posibilidades de asociar a una marca). El Comité está de acuerdo con la Comisión en la necesidad de someter estos tipos de subasta a normas estrictas, ya sea por vía electrónica o por otros medios.

5.3.4

La cuestión de la confianza tiene numerosas dimensiones:

confianza en el concepto de mercado electrónico, en que sea beneficiosa para mi negocio;

confianza en que el mercado de que se trate sea el «mejor» mercado para mis propósitos;

confianza en que no haya «letra pequeña» (normas ocultas);

confianza en las normas del mercado y en su cumplimiento por parte de todos los participantes;

confianza en la tecnología de apoyo, incluida la seguridad;

confianza en el acceso a información relevante sobre el comprador o el vendedor;

confianza en que las dimensiones relevantes son las que definen el resultado.

Todos estos aspectos de la confianza, y otros, deben tenerse en cuenta.

5.4

En conclusión, el Comité está de acuerdo con las conclusiones de la Comunicación en todos los puntos esenciales. Sin embargo, considera importante señalar que aunque este paso podría ser importante, o incluso necesario, para promover el uso de las plataformas de comercio entre empresas (B2B) en Internet y, en concreto, los mercados electrónicos, no es el único paso necesario. Otros ámbitos de actuación son el establecimiento de normas, la creación de programas informáticos apropiados, la sensibilización y las legislaciones nacionales y comunitaria.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Informe final del Grupo de expertos sobre las plataformas de comercio entre empresas (B2B) en Internet.

http://europa.eu.int/comm/enterprise/ict/policy/b2b/wshop/fin-report.pdf

(2)  DO C 169 de 16.6.1999.

(3)  DO C 80 de 3.4.2002.

(4)  DO C 108 de 30.4.2004.

(5)  DO C 133 de 6.6.2003.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/33


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica por vigésima novena vez la Directiva 76/769/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (sustancias clasificadas como carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción — c/m/r)»

COM(2004) 638 final — 2004/0225 (COD)

(2005/C 255/05)

El 28 de octubre de 2004, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sr. SEARS).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor, 2 en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

Las propuestas de la Comunidad Europea para la protección de la salud pública y el medio ambiente se centran actualmente en tres instrumentos legislativos ya arraigados, relativos a la clasificación, embalaje y etiquetado de sustancias peligrosas (Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967), a la clasificación, embalaje y etiquetado de preparados peligrosos (Directiva 88/379/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1988, sustituida por la Directiva 99/45/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de mayo de 1999), y a la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976).

1.2

Estos instrumentos se han mantenido y ampliado desde su publicación mediante otras Directivas CEE y CE por las que se ha modificado su contenido legislativo y por las que se han adaptado al progreso técnico los diversos anexos en los que, entre otras cuestiones técnicas, se establecen las pruebas de laboratorio que deben practicarse, los detalles de las frases de riesgo y seguridad que han de emplearse y de la identificación química, los números de índice, CAS y CE y las aplicaciones de las sustancias en cuestión.

1.3

Las Directivas así modificadas buscan igualmente proteger el mercado interior de las sustancias y preparados en cuestión y, por ello, deben ser coherentes entre sí y con otros instrumentos legislativos que afectan a sectores determinados (como los pesticidas o los cosméticos) o que respaldan ciertos programas de acción (como los planes de acción de la UE de lucha contra el cáncer).

1.4

La presente propuesta es la vigésima novena modificación a la Directiva 76/769/CEE del Consejo. Es la aplicación y la consecuencia lógica de la también vigésima novena adaptación al progreso técnico de la Directiva 67/548/CEE mediante la Directiva 2004/73/CE de la Comisión, de 29 de abril de 2004.

1.5

Las adaptaciones al progreso técnico recogidas en la Directiva 2004/73/CE de la Comisión incluyen actualizaciones del anexo I de la Directiva 67/548/CEE sobre ciertas sustancias en cuanto a su clasificación, embalaje y etiquetado, con vistas a reflejar los datos científicos más recientes, así como del anexo V de esta misma Directiva, con vistas a modificar los métodos para la determinación de las propiedades fisicoquímicas, la toxicidad y la ecotoxicidad de las sustancias y preparados a fin de reducir al mínimo el número de animales utilizados en la experimentación.

1.6

La Directiva 2004/73/CE de la Comisión que recoge estos cambios se publicó en abril de 2004 (DO L 152 1-311). Diversas sustancias fueron clasificadas o reclasificadas como carcinógenas, mutágenas o teratógenas (sustancias c/m/r). Se señaló que las medidas previstas eran conformes al Dictamen del Comité sobre la adaptación al progreso técnico de las Directivas para la eliminación de barreras técnicas al comercio con sustancias y preparados peligrosos. En tales casos no existe el requisito de un dictamen previo del Parlamento Europeo o del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de la Comisión.

1.7

Según se estipula en otra Directiva del Consejo (94/60/CE, por la que se modifica por decimocuarta vez la Directiva 76/769/CEE del Consejo), las sustancias c/m/r no pueden utilizarse en sustancias y preparados comercializados para su venta al público en general. Se deduce de ello la necesidad de una medida de ejecución, es decir, la presente propuesta, para añadir estas sustancias al anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo. De conformidad con el artículo 95 del Tratado, en este caso debe seguirse el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo y debe consultarse al Comité Económico y Social Europeo.

1.8

En 2004 la Comisión consultó a diversas organizaciones que representan a las partes interesadas afectadas, entre ellas CEFIC, Concawe, Eurometaux, BLIC (que representa a los sectores europeos químico, petrolero, del metal y del caucho) y BEUC (que representa a los consumidores europeos), así como a expertos de los Estados miembros.

2.   Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1

La propuesta introducirá 346 epígrafes con sustancias de nueva clasificación de conformidad con la Directiva 2004/73/CE de la Comisión en el apéndice del anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo. No obstante, de estos 346 epígrafes, 304 ya contienen restricciones a la venta al público en general, al figurar anteriormente como sustancias c/m/r de las categorías 1 o 2. Por tanto, sólo para 42 sustancias se limitará por primera vez la venta al público en general.

2.2

De las 42 sustancias limitadas por primera vez, una gran parte se emplean como materias primas o intermediarios de síntesis orgánicos o para aplicaciones profesionales concretas. De las consultas no se desprende que se utilicen en sustancias ni preparados que se comercializan para la venta al público en general ni que se precise una exención.

2.3

De las 304 sustancias reclasificadas, 145 clasificadas como carcinógenas pasarán de la categoría 2 a la 1. Para ello se precisarán dos correcciones en cada sustancia: incorporarla a la nueva categoría y suprimirla de la anterior. También son necesarios diversos cambios en el epígrafe «Notas» que incluyen todas las entradas.

2.4

Con esta propuesta se pretende proteger el mercado interior y, al mismo tiempo, garantizar un elevado nivel de protección de la salud y el medio ambiente. Se calcula que el coste será bajo, dado que el público en general usa escasamente estas sustancias. No obstante, puesto que el uso general de las sustancias c/m/r no puede controlarse debidamente con otras medidas, la restricción propuesta para la venta es la única posibilidad.

2.5

Los Estados miembros dispondrán de doce meses a partir de la fecha de entrada en vigor de esta Directiva para aprobar y publicar la legislación, reglamentos y disposiciones administrativas necesarias para su aplicación.

3.   Observaciones generales

3.1

Como ocurría con modificaciones anteriores a la Directiva 76/769/CEE del Consejo, esta propuesta se refiere a un cierto número –en este caso muy grande– de sustancias sin relación entre sí. Se incluyen corrientes hidrocarbonadas de petróleo, plaguicidas y fungicidas, productos químicos de uso industrial general, materias primas orgánicas e inorgánicas e intermediarios.

3.2

No obstante, y a diferencia de otras modificaciones recientes, la propuesta no es la legislación principal relativa a estos productos: es simplemente una consecuencia necesaria de los cambios en la clasificación y el etiquetado ya propuestos y aplicados en virtud de la Directiva 2004/73/CE del Consejo. Por lo tanto, cualquier duda sobre la validez de la clasificación deberá haberse resuelto con anterioridad y no puede plantearse de nuevo a estas alturas.

3.3

La Comisión, no obstante, ha verificado en la medida de lo posible que las limitaciones sobre la venta al público en general, como consecuencia de que los productos queden clasificados o reclasificados como sustancias c/m/r, no incrementarán significativamente los costes que soportan los fabricantes. Respaldan esta conclusión las consultas directas a Concawe como representante del sector petrolero en cuanto a las corrientes hidrocarbonadas de petróleo incluidas, y a CEFIC como representante del sector químico en cuanto a los dos ftalatos incluidos (BBP y DIPP).

3.4

La ausencia de repercusiones es más difícil confirmarla en el caso de los pesticidas y fungicidas que se presentan aquí con los nombres registrados (Benomyl, Azafenidin, Dinocap, Linuron) o como productos químicos inorgánicos (cloruro de cadmio), debido a la falta de información sobre los fabricantes europeos, si los hubiera. Las búsquedas en Internet sugieren que, en la mayoría de los casos, los riesos ya son bien conocidos, por lo que una vez más debe suponerse que los productos pueden ser retirados de la venta al público en general sin que los usuarios sufran consecuencias negativas, es decir, que ya existen productos de sustitución apropiados.

3.5

La propuesta subraya igualmente ciertas dificultades generales para comprender y cumplir la legislación comunitaria respecto a las denominadas «sustancias». Muchas de las sustancias enumeradas en el documento e incluidas en el catálogo Einecs original de sustancias «existentes» están clasificadas como «sustancias UVCB», esto es, mezclas complejas de composición conocida o desconocida según la definición de un documento oficial publicado en 1999 y posteriormente mencionado en una nota al pie en la página 18 del Manual de Decisiones para la aplicación de las sexta y séptima enmiendas de la Directiva 67/548/CEE, publicado por la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos en 2002. Ciertamente no se trata de sustancias simples –en el sentido que tiene generalmente este término– y, además, en este caso concreto son pocas las que se comercializan actualmente. Ello respalda lo afirmado por la Comisión cuando se publicó por primera vez la lista Einecs, en el sentido de que esta lista multiplicaba por cuatro el número de sustancias comercialmente relevantes, es decir, que en aquellos momentos se encontraban en el mercado en cantidades importantes unas 25 000«sustancias». Es de suponer que algunas de ellas han sido sustituidas hoy por las aproximadamente 5 000 «sustancias nuevas» que figuran en Elincs –con problemas similares de definición e identificación– hasta llegar al total de 30 000 sustancias que hay en el mercado en 2005. Es una cifra más manejable que las 100 000 que suelen mencionarse; aun así, siguen planteándose problemas en cuanto al acceso del público y de los profesionales a los datos ya recabados (aunque no actualizados regularmente) al menos sobre la mitad de ellas, además de los problemas que tienen las autoridades competentes de los Estados miembros en cuanto a si una sustancia es «existente» o «nueva» y, en cada caso, qué procedimiento reglamentario ha de seguirse.

3.6

Dado que la propuesta conocida como REACH incorpora la legislación existente y se apoya en ella, tales problemas deberían resolverse lo antes posible. Es probable que se precisen más recursos y será necesario contar con ellos cuanto antes.

4   Observaciones específicas

4.1

El CESE acepta las limitaciones de comercialización y uso recogidas en la propuesta. Se trata de consecuencias necesarias y deseables de las decisiones sobre clasificación, embalaje y etiquetado ya tomadas por los servicios de la Comisión en colaboración con expertos de los Estados miembros y tras consultar a proveedores y otras partes interesadas.

4.2

No obstante, como en el caso de las anteriores modificaciones de la Directiva 76/769/CEE, lamenta que se mezclen en un mismo texto productos no relacionados entre sí, algo que, en otras circunstancias, podría exigir continuas modificaciones para adaptarse a la realidad. Ello no favorece una gobernanza adecuada, oportuna, eficaz y, por encima de todo, transparente.

4.3

La naturaleza compleja y al parecer aleatoria de las listas de sustancias que se presentan en el anexo a esta propuesta y a la Directiva 2004/73/CE sugiere que ahora debe prestarse atención a mejorar la calidad y disponibilidad de los datos existentes, antes de incorporar muchos más. Si se consigue un sistema mejorado aplicando lo mejor de la tecnología y las técnicas modernas para la difusión de información, se harán más evidentes las ventajas de REACH para recabar y compartir datos pertinentes para la protección de la salud humana y el medio ambiente.

4.4

REACH pretende también simplificar el sistema actual y, así, aportar beneficios a todas las partes interesadas. Es indudable que ofrece otras posibilidades: ante todo, REACH no debe complicar, en ningún caso, un proceso de por sí complejo y, en este caso al menos, un tanto opaco.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/36


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas relativas a las cantidades nominales para productos preenvasados, se derogan las Directivas 75/106/CEE y 80/232/CEE del Consejo y se modifica la Directiva 76/211/CEE del Consejo»

(COM(2004) 708 final — 2004/0248 (COD))

(2005/C 255/06)

El 20 de diciembre de 2004, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 16 de marzo de 2005 (ponente: Sra. Sharma).

En su 416o Pleno (sesión del 6 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 104 votos a favor, 1 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La primera legislación comunitaria sobre gamas de tamaños de los productos preenvasados (1) data de 1975 e incluye normas relativas tanto a los requisitos metrológicos (2) como a las gamas de tamaños de los líquidos. Veinte años después, en el marco del ejercicio SLIM-IV (Simplificación de la Legislación en el Mercado Interior), un equipo compuesto por miembros designados por los Estados miembros y representantes de las partes interesadas reconocidas por la Comisión formuló una serie de recomendaciones sobre la legislación relativa a los tamaños de los envases (3):

«[…] a causa de su complejidad (se dirigen a unos 40 productos, complejidad de algunas gamas de valores, etc.), por la evolución que se ha producido en los hábitos y preferencias de consumo mientras tanto y por las reservas existentes sobre si es conveniente mantener este tipo de legislación. Más aún, debido a las sucesivas modificaciones de las Directivas y a la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva de 1975 sobre envases previos, la aplicación de esta parte de la legislación comunitaria resulta problemática. […] la aplicación de las Directivas ha resultado ser especialmente difícil, sobre todo a consecuencia de la variedad de normas y prácticas aplicadas a las gamas: algunas gamas eran obligatorias (p. ej., vino) mientras otras permanecían como optativas. Más aún, los Estados miembros conservaron el derecho de establecer gamas a nivel nacional debido al carácter optativo de las normas comunitarias. La variedad de normas provocó en parte una compartimentación en distintos mercados nacionales dentro de la Comunidad Europea. Además, la aparición […] de nuevos formatos de envasado y de nuevos productos y su clasificación en el sistema de gamas ya existente contribuyó a agudizar una situación ya de por sí confusa».

2.   Antecedentes

2.1

En los años sesenta, en los comienzos de la Comunidad Europea, se consideró que las diferentes normas nacionales sobre cantidades nominales (4) de tamaños de los productos preenvasados (los tamaños de los envases y las botellas) constituían una barrera importante para la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros. Por lo tanto, estos tamaños se armonizaron mediante normas comunitarias.

2.2

Al mismo tiempo, se trataba de evitar que las nuevas normas comunitarias afectaran a las empresas que sólo operaban en el mercado nacional y no tenían la intención de exportar a otros Estados miembros. Así pues, la normativa de armonización tenía carácter facultativo: los Estados miembros estaban obligados a adoptar las normas comunitarias, pero podían mantener la normativa interna vigente para el mercado nacional. Sólo los productos que cumplían las normas comunitarias podían circular libremente.

2.3

Sin embargo, en el caso de determinados productos (vinos, bebidas espirituosas, etc.), la armonización fue total: los tamaños comunitarios eran obligatorios para todos los operadores de dichos sectores de producción y se suprimieron todos los tamaños nacionales.

2.4

En las últimas décadas se han registrado grandes cambios en el envasado: los cambios demográficos, la reducción del tamaño de los hogares, el incremento del consumo de porciones individuales, así como el aumento del poder adquisitivo y de la sofisticación de los consumidores han generado una demanda creciente de una variedad enorme de envases y productos. Además, los supermercados e hipermercados se han convertido en los puntos de venta más importantes para los consumidores, que con sus exigencias de cambio han obligado al sector a ser más innovador y competitivo en un mercado global.

2.5

Los aspectos antes cubiertos por la legislación sobre tamaños de envases previos ya se han consolidado en nuevos instrumentos jurídicos de protección de los consumidores. Esta legislación relativa a la protección de los consumidores tiene por objeto prohibir las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores y establece, en términos generales, un sistema de información al consumidor coherente y suficiente a través del etiquetado y de la comparación del precio por unidad de medida; por lo tanto, la legislación vigente sobre estos tamaños se considera contraproducente.

2.6

En el marco del ejercicio SLIM-IV, se pidió a un grupo de miembros designados por los Estados miembros y de representantes de las partes interesadas reconocidas por la Comisión que elaborara un estudio y opinara sobre la legislación relativa a los tamaños de los envases. Esta necesidad de análisis se vio posteriormente reforzada cuando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictaminó que la sentencia «Cassis de Dijon» también era aplicable al asunto Cidrerie-Ruwet (5), estableciendo que los Estados miembros tienen la obligación de aceptar en sus mercados cualquier producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro, a menos que exista una exigencia imperativa de carácter público, algo que, como sugirió el Tribunal, difícilmente ocurriría en el caso de los tamaños de los envases.

2.7

Las recomendaciones del estudio se recogieron en un documento de trabajo sobre el que, entre el 8 de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2003, la Dirección General de Empresa celebró una consulta pública por medio de Internet, en once idiomas, dirigida a los consumidores, fabricantes y minoristas. Posteriormente se elaboró una evaluación de las consecuencias y se redactó una nueva Directiva por la que se establecen normas relativas a las cantidades nominales para productos preenvasados, se derogan las Directivas 75/106/CEE (6) y 80/232/CEE (7) del Consejo y se modifica la Directiva 76/211/CEE (8) del Consejo.

2.8

Los principales instrumentos de protección de los consumidores son:

el artículo 2 de la Directiva 2000/13/CE sobre etiquetado y presentación de los productos alimenticios; la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa (modificada por la Directiva 97/55/CE a fin de incluir la publicidad comparativa), que será modificada por el documento COM(2003) 356 final, de 18 de junio de 2003: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior; y la Directiva 98/6/CE relativa a la protección de los consumidores en materia de indicación de los precios de los productos ofrecidos a los consumidores (precios por kilo/litro): precios unitarios, obligatorios para todos los productos en los supermercados.

3.   Objetivos

3.1

La nueva directiva deroga la reglamentación sobre tamaños y prohíbe que los Estados miembros impongan su propia legislación, diferente de las normas comunitarias, en los mercados nacionales. Las únicas excepciones (sin tener en cuenta las cantidades muy pequeñas y muy grandes) son las normas comunitarias que se establecen ahora para vinos y bebidas espirituosas, azúcar blanco y café soluble. Los aerosoles constituyen otra excepción y seguirán cubiertos por la legislación vigente de protección de los consumidores con arreglo a la normativa sobre salud y seguridad. De todas formas, los aerosoles serán objeto de una nueva directiva en fase de estudio, por lo que dejarán de estar cubiertos por la directiva sobre cantidades nominales de los envases.

3.2

El documento analizado se refiere únicamente a la legislación relativa a las gamas de tamaños o cantidades y no a los requisitos metrológicos, que serán objeto de una propuesta posterior.

3.3

La propuesta de que se trata tiene por objeto:

impulsar la competitividad, de conformidad con la política empresarial, al fomentar el espíritu emprendedor y la innovación de procesos y productos;

facilitar el acceso a los mercados eliminando obstáculos potenciales a la competitividad en el mercado interior;

acabar con la discriminación motivada por los tamaños nacionales que sufren los envasadores locales al soportar la competencia en el mercado interior de tamaños diferentes que no están autorizados a utilizar;

beneficiar a las pequeñas y medianas empresas con la reducción de costes mediante economías de escala en la producción, tanto para el consumo nacional como para la exportación;

mantener el alto nivel de la legislación de protección de los consumidores que prohíbe las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores;

ofrecer una mayor elección a los consumidores dado que los fabricantes pueden responder inmediatamente a la evolución de sus gustos y exigencias, así como adaptarse a las necesidades de los minoristas que deben optimizar el espacio de exposición;

garantizar un sistema de información al consumidor coherente y suficiente a través del etiquetado. La indicación de los precios por kilo o por litro permite a los consumidores comparar rápidamente productos envasados en tamaños diferentes. Ello se ajusta al enfoque del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que considera al «consumidor medio, normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz» como referencia.

3.4

La normativa actual sobre medio ambiente no afecta a los tamaños ni estos repercuten en dicha normativa. La normativa sobre medio ambiente debe seguir siendo aplicable y la propuesta examinada no debe impedir su plena y adecuada ejecución, especialmente respecto de la prevención de residuos que exige que el envasado se reduzca al mínimo.

3.5

Con el fin de permitir que el sector se adapte a la desregulación y dado el ciclo de inversión medio de los equipos de envasado, se ha concedido un límite de veinte años para llevarla a cabo.

4.   Observaciones específicas

4.1

Las cantidades nominales para productos preenvasados, en las que 'nominal' hace referencia al volumen especificado y 'cantidad' al volumen real, son las que están determinadas únicamente por el contenido de los tamaños de los recipientes y envases. El Comité acoge con satisfacción el análisis inminente de los requisitos metrológicos (control del contenido real) que constituye una prioridad esencial para la protección de los consumidores y de la industria europea.

4.2

El CESE felicita a la Comisión por la consulta pública y el diálogo con las partes interesadas y señala que se ha tenido en cuenta a los distintos sectores, incluidos los de vinos y bebidas espirituosas, azúcar y café. La necesidad de favorecer una mayor competitividad e innovación de la industria europea es esencial para el crecimiento y el ejercicio SLIM-IV contribuye a esta prioridad.

4.2.1

La CEPS (Organización Europea de Fabricantes de Bebidas Espirituosas) envió por separado sus observaciones a la Comisión haciendo hincapié además en temas de protección del consumidor, indicación del precio por unidad y posible supresión en veinte años de la legislación obligatoria sobre bebidas espirituosas, señalando acertadamente que la legislación referente a esta última deberá revisarse antes del plazo de veinte años.

4.3

En la directiva debería establecerse una capacidad máxima de 10 litros para los envases de agua mineral. Existen indicios de que, por encima de este volumen, la calidad del agua mineral puede comenzar a deteriorarse y presentar un riesgo para la salud de los consumidores.

4.4

La nueva directiva ofrece mayor margen para impulsar la innovación, realizar estudios de mercado y aprovechar las posibilidades de desarrollo, lo que ampliará la elección y variedad a disposición de los consumidores.

4.5

Sin embargo, debe destacarse que la indicación del precio por unidad de medida no parece aplicarse en toda Europa y suele aparecer en pequeños caracteres en el etiquetado de los estantes. El tamaño de los caracteres para indicar dicho precio se establece a nivel nacional y, en muchos casos, sigue sin ser claro para los consumidores. Ello no solucionará los problemas que tienen las personas invidentes, con problemas de visión, analfabetas o no nativas, sobre todo si tienen la costumbre de comprar el mismo producto en tamaño estándar.

4.6

Las organizaciones de consumidores han señalado que algunos consumidores pueden confundirse ante las excesivas variaciones en tamaños de los envases y por envasados que pueden no ser calificados de engañosos pero aun así dan la impresión de tener un mayor contenido. Un etiquetado claro y legible del envase, incluida la indicación del precio por unidad de medida en el estante y el tamaño del envase, unido a un control de la legislación sobre envasados engañosos, resolverá este aspecto. Además, se debe conceder mayor importancia a adoptar medidas inmediatas cuando la legislación sobre protección del consumidor se incumpla o no exista. Se trata de asuntos que deben destacarse más en la directiva y que deben volver a tratarse dentro del análisis metrológico.

4.7

Las organizaciones de consumidores sienten un gran temor de que los envases libres permitan imponer más fácilmente un incremento de los precios de los productos, con el pretexto de los nuevos tamaños de envase, al igual que ocurrió con la introducción del euro (en la zona euro) y con el cambio al sistema métrico (en el Reino Unido). Por lo tanto, el Comité solicita que, dentro de los procedimientos de control internos, la modificación de tamaño de los productos se relacione con todo cambio de su precio por unidad de medida cuando se recojan los datos estadísticos.

4.8

Aunque esta directiva no se ve afectada por la legislación medioambiental vigente, es probable que la multiplicación de los tamaños más pequeños provoque un incremento del número de envases, generando una mayor cantidad de residuos de envases.

4.9

Es imprescindible que se alcancen los objetivos de la Directiva sobre envases y residuos de envases, independientemente de que los tamaños estén regulados o no. Este mensaje debe transmitirse a todos los Estados miembros y sectores industriales, además de indicar claramente a los consumidores que deben exigir menos envases a los minoristas.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Envase previo: envase destinado a la distribución a los consumidores finales.

(2)  Los requisitos metrológicos se refieren al control de la cantidad real de un producto preenvasado, a fin de garantizar que la cantidad mencionada en el envase sea efectivamente la que se suministra a los consumidores.

(3)  COM(2000) 56 final, pp. 9-11 y 21-22.

(4)  La cantidad nominal (peso o volumen nominal) del contenido de un preenvase es el peso o volumen que en él se indica, es decir, la cantidad de producto que se estima debe contener. El contenido real del preenvase es la cantidad (peso o volumen) de producto que contiene realmente (Directiva del Consejo 76/211/CEE; DO L 46 de 21.2.1976).

(5)  Asunto C-3/99, de 12 de octubre de 2000, Cidrerie Ruwet SA contra Cidre Stassen SA y HP Bulmer Ltd.

(6)  Directiva 75/106/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el preacondicionamiento en volumen de ciertos líquidos en envases previos.

(7)  Directiva 80/232/CEE del Consejo, de 15 de enero de 1980, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros sobre las gamas de cantidades nominales y de capacidades nominales admitidas para ciertos productos en envases previos.

(8)  Directiva 76/211/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el preacondicionamiento en masa o en volumen de ciertos productos en envases previamente preparados.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/39


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aplicación de un programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007)»

(COM(2004) 470 final — 2004/0151 (COD))

(2005/C 255/07)

El 9 de septiembre de 2004, de conformidad con los artículos 157(3) y 150(4) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de marzo de 2005 (ponente: Sr. PEGADO LIZ).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 133 votos a favor y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción: resumen de la propuesta

1.1

La Comisión, con la propuesta sometida a examen (COM(2004) 470 final, de 14 de julio de 2004), pretende dar continuidad a los programas Media-Plus (1) y Media-Formación (2), teniendo en cuenta los resultados de la evaluación intermedia de los mismos junto con la acción preparatoria «Crecimiento y sector audiovisual: iniciativa i2i audiovisual», (3) los resultados de la amplia consulta pública realizada entre mayo y agosto de 2003 y el análisis de impacto con evaluación ex ante de julio de 2004 (4).

1.2

Tras considerar que el sector audiovisual es un elemento estructurador de la ciudadanía y la cultura europeas y puede desempeñar un papel determinante en la construcción de la identidad cultural europea, la Comisión observa, no obstante, que dicho sector se halla fragmentado o que, aunque refleja la esencial diversidad cultural, ha impedido que la industria audiovisual europea sea verdaderamente competitiva frente a la producción no europea, tanto en el mercado interior de la Unión como en el mercado mundial.

1.3

Con el programa Media 2007, la Comisión pretende contribuir a estimular la inversión privada del sector audiovisual, de manera que las empresas del sector, en particular las PYME, aumenten su competitividad y solidez financiera, utilizando la experiencia adquirida en los anteriores programas.

1.4

Al objeto de desarrollar sinergias y evitar duplicaciones y trabas burocráticas, la Comisión apuesta por un programa único, que intervenga en las fases de preproducción y postproducción, haciendo especial hincapié en la distribución a escala europea.

1.5

Los objetivos específicos del programa son, en síntesis:

A)

En la fase de preproducción

I-

Adquisición y perfeccionamiento de las competencias en al ámbito audiovisual

a)

Reforzar las competencias de los profesionales europeos del sector

b)

Mejorar la dimensión europea de las acciones de formación

II-

En lo que se refiere al desarrollo:

a)

Apoyar proyectos de producción independientes

b)

Apoyar la elaboración de planes de financiación para empresas y proyectos de producción europeos.

B)

En la fase de postproducción

I-

En lo que se refiere a la distribución y difusión:

a)

Reforzar el sector de la distribución europea, animando a los distribuidores a invertir en la coproducción, adquisición y promoción de películas europeas no nacionales y a elaborar estrategias coordinadas de comercialización

b)

Mejorar la circulación de películas europeas no nacionales en los mercados europeo e internacional

c)

Promover la difusión transnacional de las obras audiovisuales europeas de productoras independientes

d)

Apoyar la digitalización de las obras audiovisuales europeas

e)

Animar a las salas a que aprovechen las posibilidades que ofrece la distribución en formato digital.

II-

En lo que se refiere a la promoción:

a)

Mejorar la circulación de las obras audiovisuales europeas

b)

Mejorar el acceso del público europeo e internacional a las obras audiovisuales europeas

c)

Favorecer acciones comunes entre organismos nacionales de promoción de películas y programas audiovisuales

d)

Favorecer acciones de promoción del patrimonio cinematográfico y audiovisual europeo.

C)

Apoyar proyectos piloto en ámbitos que pueden verse influenciados por la introducción y la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación

1.6

En anexo a la propuesta, la Comisión desarrolla detalladamente cada uno de los objetivos operativos, subdividiéndolos y concretando, para cada uno de ellos, las acciones que deben realizarse, las modalidades de su ejecución, los instrumentos que deben utilizarse y los medios financieros asignados a cada una. Entre las formas de ejecución de las acciones cabe destacar la creación, según modelos nuevos, de una red de Media Desks y de Antenas Media, con un amplio inventario de competencias y atribuciones.

1.7

La propuesta concluye con un presupuesto detallado escalonado a lo largo de los siete años del Programa, con la dotación financiera para la ejecución del programa fijada en 1 055 millones de euros, señalando todos los medios financieros asignados a cada acción y a cada medida previstas.

2.   Antecedentes

2.1

Como se ha señalado, la propuesta prosigue el camino emprendido por los programas Media (1991-1995) (5), Media II–Desarrollo y Distribución (1996-2000) (6), Media Plus (7), Media Formación (8) y Media Formación (2001-2005) (9), reunidos ahora en un único programa.

2.2

Conviene al respecto recordar las principales conclusiones de los dictámenes que el CESE aprobó sobre estos programas.

2.2.1

En su Dictamen sobre las propuestas MEDIA II-Formación (1996/2000) y MEDIA II-Desarrollo y Distribución (1996/2000) (10) (COM(94) 523 final), el CESE concluía haciendo hincapié en la necesidad de establecer «criterios de actuación dirigidos a reducir el riesgo de dispersión de los recursos y a favorecer el aprovechamiento máximo de los programas y de las financiaciones correspondientes», añadiendo, además, que«deberían definirse mejor todos los criterios e instrumentos dirigidos a determinar con exactitud los beneficiarios de las financiaciones y garantizar la máxima transparencia de las acciones.»

2.2.2

En su Dictamen sobre las propuestas MEDIA Formación (2001-2005) y MEDIA Plus — Desarrollo, Distribución y Promoción (2001-2005) (11) (COM(1999) 658 final), el CESE, si bien respaldaba las propuestas de la Comisión, lamentaba que las mismas no hubiesen «tenido en cuenta que la importancia de la industria audiovisual europea no radica únicamente en su dimensión empresarial, sino también en su potencial como vehículo para promover nuestra cultura y nuestros valores democráticos».

2.2.3

Destacaba también la necesidad de efectuar «una evaluación respecto al empleo que puede generar su aplicación» (de la propuesta) y recomendaba la adopción de medidas que «fomenten de forma activa una mayor participación de la mujer en el ámbito de aplicación de este programa de formación».

2.2.4

El CESE reconocía, además, la necesidad de medidas para incentivar el «acceso al mercado para las empresas independientes europeas» y el «acceso del público al patrimonio audiovisual europeo», principalmente a través de su digitalización. Asimismo, sugería la conveniencia del desarrollo de «proyectos piloto en el marco de e-Europa», mostrándose favorable a la «promoción de la subtitulación» y lamentando la exigüidad de los medios asignados, reiteraba la propuesta de crear una Agencia Europea de la Sociedad de la Información «que contribuya a la coordinación de las diferentes iniciativas en el campo de la convergencia multimedia» y consideraba conveniente la creación de un Fondo de Garantía como forma de promoción del sector audiovisual (12).

2.2.5

Por último, en su Dictamen sobre las propuestas de Reglamento y de Decisión para prorrogar hasta 2006 los Programas MEDIA Formación y MEDIA Plus (13) (COM(2003) 188 final y COM(2003) 191 final), el CESE, sin dejar de criticar el hecho de que la Comisión no hubiera sido capaz de presentar a su debido tiempo los nuevos programas plurianuales para el sector audiovisual:

i.

puso de relieve la clara insuficiencia de los medios asignados para la realización de los objetivos propuestos, sobre todo ante la perspectiva de la ampliación;

ii.

recomendó que las ayudas previstas en el programa se centraran más en las PYME, y principalmente en las numerosas microempresas del sector, incluyendo los mecanismos de financiación privada y las ayudas del BEI, conforme al modelo de la iniciativa «Crecimiento y sector audiovisual: iniciativa i2i audiovisual»;

iii.

destacó la importancia de los Media Desks como interfaz con los beneficiarios del programa a nivel nacional;

iv.

insistió en algunas consideraciones estratégicas ya formuladas en su Dictamen de 27 de abril de 2000.

2.3

En la valoración que se hará de la propuesta objeto de examen se tendrá bien presente el contenido de las observaciones y recomendaciones señaladas, con el fin de comprobar hasta qué punto han sido tenidas en cuenta o si todavía pueden considerarse de actualidad.

3.   Observaciones generales

3.1

El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión, que incluye en gran medida varias de las sugerencias y recomendaciones formuladas reiteradamente por el CESE en anteriores dictámenes.

3.2

Es el caso, en particular, de la simplificación estructural de la intervención comunitaria para el sector audiovisual a la que procede el nuevo programa con la institución de un único programa integrado que interviene en las fases de preproducción y postproducción (MEDIA 2007), en substitución de los dos programas actuales (MEDIA-Plus y MEDIA-Formación).

3.3

Por otra parte, el nuevo programa presta atención a prioridades horizontales anteriormente destacadas por el CESE, tales como:

i.

la consideración del valor cultural del patrimonio cinematográfico y audiovisual europeo en las acciones propuestas;

ii.

el fortalecimiento de las estructuras de producción de las PYME;

iii.

la reducción de los desequilibrios entre los países con elevada capacidad de producción y los países con escasa capacidad de producción o de área lingüística reducida,

iv.

la necesidad de tomar en consideración la evolución del mercado en lo que se refiere al uso de la tecnología digital,

v.

el fomento del doblaje y el subtitulado en la distribución y difusión de las obras audiovisuales europeas.

3.4

Asimismo, el CESE observa y celebra la manera juiciosa y bien sistematizada en que se ha concebido el proyecto de programa, en particular la forma en que se ha elaborado su anexo relativo al presupuesto y al impacto financiero.

3.5

El CESE observa también que, en la exposición de motivos, la Comisión no ha podido, como habría sido su intención, exponer más detalladamente el papel de la industria en el desarrollo sostenible del sector audiovisual y cinematográfico europeo como vector idóneo para la expresión de la ciudadanía y cultura europeas. Sin embargo, para el CESE es esencial que se salvaguarden siempre los valores culturales europeos y se garantice la diversidad y el pluralismo en todos los medios audiovisuales, al tiempo que esta preocupación debe estar presente en todas las iniciativas de la Comisión en el ámbito del presente programa.

3.5.1.

En este sentido, el CESE advierte especialmente a la Comisión de la necesidad de potenciar las iniciativas dirigidas a prevenir situaciones de concentración perjudiciales para el pluralismo y la diversidad, y potencialmente agravadas en el ámbito de la introducción de las nuevas tecnologías, lo que tendría efectos nocivos en la producción y la distribución, así como de la necesidad de garantizar la protección de los derechos de autor y de luchar contra la piratería, reforzando a la vez los medios de lucha contra ciertas prácticas contrarias a la competencia.

3.5.2.

Asimismo, el CESE no puede sino celebrar la Comunicación de la Comisión en lo que se refiere al seguimiento de la Comunicación sobre ciertos aspectos jurídicos relativos a las obras cinematográficas y otras obras audiovisuales (14), y respaldar la aprobación, por el Parlamento Europeo y el Consejo, de la propuesta de Recomendación al respecto, en consonancia con el contenido de su anterior dictamen (15).

3.6

El CESE considera que se facilitaría la comprensión del programa MEDIA 2007 si en el propio texto de la Decisión figurase la definición de los principales conceptos transversales al programa, en particular cuando dichos conceptos adquieren significados específicos en el ámbito del mismo, como es el caso del concepto de productor independiente, reconociendo, no obstante, que dicha conceptualización figura en otros documentos comunitarios y que, habitualmente, tales definiciones se incluyen de manera explícita en las «líneas directrices» para la ejecución del programa.

3.7

Observando que en la propuesta de Decisión presentada por la Comisión existen diferencias entre las diversas versiones lingüísticas, el CESE recomienda encarecidamente que todas ellas sean identificadas y subsanadas en los textos definitivos.

3.8

Por último, el CESE, si bien reconoce que los medios asignados a las acciones previstas y su escalonamiento a lo largo de los años no precisan en este capítulo de otras observaciones, considera que habrá que tener en cuenta las implicaciones que a este nivel puedan tener las observaciones específicas que formule y aconseja que, en la evaluación intermedia, se examine detalladamente, en la medida de lo posible, la compatibilidad de los fondos asignados con la consecución efectiva de los objetivos fijados.

4.   Observaciones específicas

4.1

El CESE evoca y reitera algunas de las consideraciones estratégicas formuladas en su Dictamen de 24 de septiembre de 2003 (16), al entender que en la propuesta de Decisión de la Comisión todavía no están suficientemente desarrollados algunos aspectos relativos a la necesidad de que el nuevo programa:

garantice la complementariedad y la coherencia con las demás acciones comunitarias que comporten una estrategia común;

dé prioridad al desarrollo tecnológico y a la innovación, así como a la circulación transnacional;

contribuya decisivamente a la creación y desarrollo de un sistema de información y seguimiento para las nuevas necesidades y la evolución del mercado audiovisual;

mejore el acceso del público al patrimonio audiovisual europeo mediante su digitalización e interconexión a nivel europeo, sobre todo en aras de la educación y con fines pedagógicos;

garantice la evaluación periódica y sistemática de la ejecución del programa para optimizar los recursos financieros disponibles y satisfacer las exigencias del sector audiovisual;

apueste de manera resuelta por el desarrollo de proyectos piloto, centrándose más en los contenidos y no únicamente en su componente tecnológica;

promueva, de manera eficaz, las películas europeas en Europa y en todo el mundo mediante una actividad sistemática de información sobre los festivales.

4.2

El CESE reafirma igualmente su deseo, ya expresado en su Dictamen de 15 de septiembre de 2004 (17), en el sentido de que se haga un hincapié especial en los procesos de formación relacionados con las nuevas tecnologías y las nuevas necesidades en términos de recolección, catalogación, preservación y restauración de obras cinematográficas y televisivas, de la gestión de bases de datos y de los métodos normalizados de salvaguardia de obras en formato digital.

4.3

El CESE considera que, a pesar de que en los objetivos del programa se han incluido incentivos específicos para las PYME, su reflejo en los fondos asignados podría verse incrementado de manera útil para permitir un apoyo más eficaz y más consistente; igualmente, las ayudas a la introducción de las nuevas tecnologías digitales, en las salas de cine y en línea, y las nuevas iniciativas en el ámbito de la innovación tecnológica deberían ser objeto de una asignación de fondos más significativa.

4.4

En relación con la gestión del programa MEDIA 2007, el CESE observa que la Comisión acaba de crear una agencia ejecutiva para la gestión de la acción comunitaria en los ámbitos educativo, audiovisual y cultural (18), por un período que comienza el 1 de enero del 2005 y termina el 31 de diciembre de 2008, con la posibilidad de una eventual revisión o extensión de las funciones que la agencia debe desempeñar en el contexto de la nueva generación de programas, lo que incluiría, por esta vía, la gestión del programa MEDIA 2007.

4.4.1

No obstante, considerando que, según los términos del punto 7 de la «Exposición de motivos», «la Comisión delegará su gestión [del programa] en una agencia ejecutiva», y que esta intención se reitera en el punto 5.3 del anexo, señalándose incluso en el punto «6.1.1. Financial intervention» los compromisos financieros con dicha agencia ejecutiva, el CESE, tras analizar los objetivos y funciones de dicha agencia, indicados en el artículo 4 de la Decisión, insta a la Comisión a que esclarezca con rigor y transparencia cuáles van a ser, en concreto, las funciones encomendadas a la agencia en el ámbito de la gestión del programa MEDIA 2007, en cumplimiento de las disposiciones de los apartados 2, 3 y 4 de su artículo 4, así como la forma de articulación o transmisión de competencias a otras instancias comunitarias con responsabilidades en la ejecución, asesoramiento y evaluación del programa MEDIA 2007.

4.4.2

En particular, se debería tener en cuenta la necesidad de dotar a dicha agencia ejecutiva de recursos humanos especializados en este ámbito específico del sector audiovisual, aspecto éste que no se aborda en la Decisión.

4.4.3

Cabe destacar también la importancia de garantizar que la gestión integrada del programa sea totalmente realizada por la agencia para evitar así, en particular, conflictos positivos o negativos de competencias entre las entidades implicadas en la definición de los objetivos estratégicos del programa y de su gestión.

4.4.4

Debería también esclarecerse de forma transparente a qué entidad o entidades se transferirán las competencias de la agencia en caso de que, durante la ejecución del programa, no pueda confirmarse su continuación con garantía de su buena ejecución y funcionamiento eficaz, sin solución de continuidad.

4.5

En relación con las disposiciones financieras, y teniendo en cuenta que el mercado audiovisual europeo sigue estando fragmentado y que su heterogeneidad cultural se traduce todavía en la dicotomía existente entre los países con escasa capacidad de producción audiovisual o con un área lingüística o geográfica reducida y los países con una capacidad de producción superior (19), el CESE considera que, sin perjuicio de los límites del derecho relativo a la competencia, la Comisión, a la hora de definir las líneas directrices del programa, podrá tener en cuenta la situación real de algunos Estados miembros y regiones que todavía no hayan alcanzado un nivel de desarrollo óptimo de sus industrias audiovisuales.

4.6

En lo que se refiere a las acciones de comunicación, el CESE apoya plenamente la opción estratégica de la Comisión de reforzar las competencias propias de los Media Desks y de las Antenas Media, en los términos previstos en el punto «2.2 MEDIA Desks y antenas MEDIA» del anexo a la Decisión objeto de examen. Asimismo, el CESE sugiere que la Comisión modifique el texto del artículo 12 de la Decisión para adaptarlo al universo más amplio de atribuciones enumeradas en dicho punto del anexo (20), y que financie adecuadamente los Media Desks para facilitar el cumplimiento total de sus atribuciones.

4.7

El Comité destaca, además, la necesidad de que en el apartado 2 del artículo 13 de la propuesta se contemple de manera explícita la obligación de que la Comisión garantice la coherencia y complementariedad entre el Programa MEDIA 2007 y los programas y acciones del sector audiovisual realizados en el ámbito de la cooperación de la Comunidad con terceros países y con organizaciones internacionales competentes, a semejanza de lo contemplado en el apartado 2 del artículo 9 de la Decisión del Consejo de 20 de diciembre de 2000 relativa al Programa MEDIA Plus (21).

4.8

El CESE considera además que, habida cuenta de la duración prevista del programa (siete años) y dada la natural evolución del mercado y de la tecnología, sería prudente y oportuno modificar el calendario de evaluación previsto en el apartado 3 del artículo 14 de la Decisión, adelantando, en particular, el primer informe de evaluación intermedia sobre los resultados y los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución del programa. De esta forma, las conclusiones de dicha evaluación podrían utilizarse para una eventual reformulación de los objetivos operativos y de las acciones que deben llevarse a cabo.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Decisión 2000/821/CE del Consejo de 20.12.2000, DO L 13 de 13.1.2001.

(2)  Decisión 163/2001/CE del PE y del Consejo de 19.1.2001, DO L 26 de 27.1.2001.

(3)  COM(2003) 725 final de 24.11.2003 y COM(2003) 802 final de 18.12.2003.

(4)  SEC(2004) 955 de 14.7.2004.

(5)  Véase Decisión 90/685/CEE del Consejo de 21.12.90, DO L 380 de 31.12.90.

(6)  Decisión 95/563/CE del Consejo de 10.7.1995, DO L 321 de 30.12.95.

(7)  Decisión 2000/821/CE del Consejo de 20.12.2000, DO L 13 de 17.1.2001.

(8)  Decisión 95/564/CE del Consejo de 22.12.1995, DO L 321 de 30.12.1995.

(9)  Decisión 163/2001/CE del PE y del Consejo de 19.1.2001, DO L 26 de 27.1.2001.

(10)  DO C 256 de 2.10.1995.

(11)  DO C 168 de 16.6.2000.

(12)  DO C 204 de 15.7.1996.

(13)  DO C 10 de 14.1.2004.

(14)  COM(2004) 171 final de 16.3.2004, publicado en el DO C 123 de 30.4.2004.

(15)  DO C 74 de 23.3.2005.

(16)  Al que se ha hecho referencia en el punto 2.2.5.

(17)  Al que se ha hecho referencia en el punto 3.5.2.

(18)  Decisión de la Comisión, de 14 de enero de 2005, por la que se establece la Agencia ejecutiva en el ámbito educativo, audiovisual y cultural, encargada de la gestión de la acción comunitaria en materia educativa, audiovisual y cultural de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 58/2003 del Consejo (2005/56/CE), DO L 24 de 27.1.2005, pp. 35 a 38.

(19)  Tal como se destacaba en el Informe de la Comisión relativo a la aplicación de los resultados intermedios de los programas MEDIA Plus y MEDIA Formación (2001-2005), reflejado en las conclusiones del informe de evaluación provisional presentado a la Comisión Europea (Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Informe sobre la realización y los resultados provisionales de los programas MEDIA Plus y MEDIA-Formación (2001-2005)) y sobre los resultados de la acción preparatoria «Crecimiento y sector audiovisual: iniciativa i2i audiovisual», COM(2003) 725 final, de 24.11.2003: El informe «Mid-Term evaluation of the MEDIA Plus and MEDIA Training Programmes», elaborado por las empresas APRIL/Media Consulting Group/SECOR. En relación con la cuestión de la discriminación positiva, cabe remitirse, en particular, al contenido del punto 4.7 del resumen: The European added value of MEDIA for countries with a low production capacity and a restricted linguistic area.

(20)  Con la propuesta de modificación ahora formulada, el CESE considera que el texto de la propuesta de Decisión que se examina ganaría en transparencia y seguridad jurídica.

(21)  DO L 13 de 17.1.2001, p. 34.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/44


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La gran distribución: tendencias y repercusiones para el agricultor y el consumidor»

(2005/C 255/08)

El 1 de julio de 2004, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema «La gran distribución: tendencias y repercusiones para el agricultor y el consumidor».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de marzo de 2005 (ponente: Sr. ALLEN).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 7 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 115 votos a favor, 71 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

Los minoristas europeos, al reaccionar a los cambios sociales y económicos de los últimos veinte años, sobre todo los cambios en las necesidades de los consumidores, crearon el sistema de los grandes minoristas. La idea central era facilitar al consumidor las compras reuniendo en un mismo local una gran oferta de productos alimentarios y otros artículos. En cuanto al marketing, los grandes minoristas pretender atraer cada vez a más consumidores con una presentación atractiva de las mercancías a precios competitivos. El sector minorista de la alimentación ha sido el que ha experimentado los cambios más profundos y, a consecuencia de su gran tamaño e importancia, tales cambios han tenido enormes repercusiones en los consumidores. En el Reino Unido, el 80 % de los productos alimentarios se compra a los grandes minoristas. Es una de las cifras más elevadas de la UE. Los superalmacenes y los hipermercados pueden ofrecer a los consumidores hasta 20 000 líneas de productos.

1.2

Con el paso de los años, los grandes minoristas han aportado importantes ventajas a los compradores, tanto en variedad de productos como en precios competitivos. En particular han ofrecido a los consumidores una gran diversidad y variedad de productos alimentarios en un mismo local, con aparcamientos amplios y gratuitos. Se preocupan por los niños y por las personas con discapacidad. Algunos ofrecen servicios bancarios, cafeterías y puntos de reciclado. Muchos permiten las compras por Internet y ofrecen entregas a domicilio en la zona. La posibilidad de hacer la compra semanal en un mismo sitio y a buen precio hace que los supermercados resulten atractivos para los consumidores y explica el crecimiento de la cuota de grandes minoristas en el mercado de la alimentación.

1.3

En la mayoría de los nuevos Estados miembros los grandes minoristas tienen una cuota de mercado menor que en la UE de los 15, aunque está creciendo rápidamente.

Los grandes minoristas operan con diversas estructuras empresariales:

hipermercados: grandes locales de hasta 10 000 metros cuadrados destinados a la venta, con una proporción significativa de productos no alimentarios y casi siempre en autoservicio;

supermercados: centros de alimentación con autoservicio de hasta 3 500 metros cuadrados destinados a la venta. También venden productos no alimentarios, que representan menos del 25 % de las ventas;

minoristas de descuento: centros básicos de alimentación con autoservicio, centrados en una gama limitada de productos con una elevada tasa de rotación. Su principal atractivo son unos precios bajos. Este sector está experimentando un notable crecimiento.

1.4

No obstante, la cuota de mercado de los grandes minoristas varía considerablemente de un Estado miembro a otro. En Hungría, los tres grandes minoristas representan el 29 % del mercado de la alimentación. En el Reino Unido, los tres grandes minoristas controlan el 60 % del mercado de la alimentación, mientras que en Irlanda esta cifra es del 66 %. Éstas son las cuotas de los tres minoristas más grandes del mercado de la alimentación en algunos Estados miembros: Polonia: 14,2 %, República Checa: 25,4 %, Eslovaquia: 42,6 % y Eslovenia: 77,3 %. Puede comprobarse que en los últimos diez años domina en el mercado minorista de la alimentación un número menor de muy grandes minoristas. Por término medio, las ventas de productos alimentarios suponen el 70 % del mercado de la alimentación (fuente: GfK Consumer Scan/Household Panel).

2.   Los precios de los alimentos en la venta al por menor y el mercado interior

2.1

La DG Mercado Interior, utilizando los datos recabados por ACNielsen, estudió una cesta de la compra con artículos de marca paneuropea (1) a la venta en catorce países de la UE en el período comprendido entre septiembre de 2002 y octubre de 2003 y comparó los precios. El siguiente índice de precios demuestra que los precios varían considerablemente de un país a otro. Suponiendo que la media de la UE es de 100, a continuación se indican los precios más altos y más bajos en los distintos Estados miembros:

Producto

País

Precio más bajo

País

Precio más alto

Mantequilla Kerrygold

Irlanda

90

Alemania

150

Red Bull

Austria

79

Finlandia

134

Fanta

España

70

Finlandia

148

Evian

Francia

62

Finlandia

204

Twix

Bélgica

74

Dinamarca

131

Haagen Dazs

Italia

60

Grecia

117

Café instantáneo Nescafé

Grecia

64

Austria

137

Cereales Kellogg's

Reino Unido

75

Francia

144

Arroz Uncle Ben's

Finlandia

81

Reino Unido

161

Pasta seca Barilla

Italia

55

Irlanda

114

2.2

Los artículos de marca paneuropea, como los de la lista precedente, tienen un elevado grado de aceptación entre los consumidores de la UE.

Las diferencias de precio son mayores en el caso de las marcas genéricas y de las etiquetas blancas. Tampoco aquí se observa una pauta clara en las diferencias de precio entre los Estados miembros.

Producto

País

Precio más bajo

País

Precio más alto

Arroz

Portugal

45

Suecia

182

Harina

Portugal

45

Suecia

182

Café molido

Finlandia

71

Irlanda

298

Café instantáneo

Bélgica

40

Irlanda

127

Leche UHT semidesnatada

Alemania

71

Finlandia

140

Sopas deshidratadas

España

43

Bélgica

256

Pescado congelado

Finlandia

65

Francia

118

Helado

Finlandia

40

Reino Unido

214

Agua mineral con gas

Italia

47

Finlandia

168

Alimentos para bebés

España

66

Italia

173

Piña en conserva

Países Bajos

53

Finlandia

181

Azúcar

Portugal

93

Suecia

286

2.3

Aunque estas variaciones de precio en productos con y sin marca ofrecen una imagen de la situación actual, el control frecuente de los precios debería servir también para determinar si van convergiendo con el tiempo, como sería de esperar en un mercado interior plenamente operativo. La DG Mercado Interior considera que en un mercado interior que funcione bien las diferencias de precios no deberían ser tan elevadas como las aquí señaladas. En un estudio similar realizado en Estados Unidos, se vio que las diferencias eran inferiores a las de estos 14 países de la UE.

2.4

Existen diversas razones para las variaciones de precio: distintos costes de explotación, como los laborales, de transporte, de gestión de residuos, las dimensiones de los almacenes y la tasa de rotación, los impuestos locales y el grado de competencia de precios, tanto en la compra como en la venta. La variedad de preferencias y gustos entre los consumidores, que dependen en gran medida de las prácticas culturales, también puede tener influencia. Además, también deben tenerse en cuenta las condiciones locales del mercado, como la densidad demográfica, el clima y el estado de la cadena de suministro.

3.   Política de precios de los grandes minoristas

3.1

En los últimos cinco años los grandes minoristas de la alimentación han usado eslóganes del tipo «precios siempre bajos», «saque más partido a su dinero», «los mejores alimentos al mejor precio» o «ahorre cada día». Una y otra vez se afirma que los grandes minoristas defienden al consumidor, porque rebajan unos precios indebidamente altos. Evidentemente es así porque los consumidores dan mucha importancia al factor «precio». En teoría es una buena noticia para los consumidores, sobre todo a corto plazo, pero también hay que tener en cuenta las consecuencias a largo plazo. Deben pagarse unos precios razonables a los agricultores para garantizar un suministro constante de alimentos de buena calidad producidos en las condiciones medioambientales adecuadas. Todos cuantos participan en el procesamiento y la distribución deben obtener un beneficio razonable.

3.2

El supermercado británico ASDA (propiedad del gigante estadounidense Wal-Mart) ha convertido en misión filantrópica la reducción de precios afirmando que «nuestro propósito es poner al alcance de todo el mundo nuestros productos y servicios». La nueva filosofía es, al parecer, gastar lo menos posible en comida. En muchos casos, con su publicidad, los grandes minoristas quieren convencer a los consumidores de que lo más importante de los alimentos es su precio. El porcentaje de renta familiar destinado a la alimentación sigue reduciéndose en toda Europa (véase el anexo 1).

3.3

Los grandes minoristas son quienes tradicionalmente han realizado las mayores promociones de productos básicos que sirven de «generadores de movimiento» porque se adquieren con frecuencia y se aprovechan para aumentar los márgenes en otros productos sin que los consumidores se den cuenta. En algunos Estados miembros estos «generadores de movimientos» suelen venderse por debajo del precio de coste. En ciertos Estados miembros está prohibido vender alimentos por debajo de su coste, como Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal, así como en España y Grecia en circunstancias especiales.

3.4

Vender por debajo del coste y fijar precios excesivamente bajos pueden dar lugar en último término a prácticas contrarias a la competencia.

4.   Los trabajadores de los supermercados

4.1

El creciente sector de los grandes minoristas ha creado muchos miles de puestos de trabajo en toda la UE, muchos de ellos escasamente remunerados (a menudo de jornada parcial). En un estudio reciente publicado en la página Web de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Industrial Relations in the Retail Sector, octubre de 2004, Estudio comparativo), se afirma que alrededor del 60 % de los trabajadores del sector minorista son mujeres, y también existe una elevada proporción de trabajadores jóvenes y escasamente cualificados. El sueldo es relativamente bajo y abundan las jornadas parciales y el trabajo en fin de semana. El sector está sometido a un gran cambio estructural, con procesos de concentración y diversificación, además de las presiones para reestructurar, desregular y reducir la mano de obra. Otro rasgo característico es la diferencia de sueldo, normalmente acusada, entre hombres y mujeres, debido a la gran proporción de mujeres con jornada parcial y a su concentración en puestos poco reconocidos.

4.2

Los grandes minoristas ofrecen una gran diversidad de puestos de trabajo: las cajeras y los reponedores suelen ser los peor pagados y, dependiendo de la situación del empleo en el Estado miembro de que se trate, los sueldos pueden ser el salario mínimo o ligeramente superior.

4.3

El horario de trabajo flexible puede beneficiar a estudiantes y trabajadores a jornada parcial, a los trabajadores temporales y a quienes tienen responsabilidades familiares u otro empleo. Es esencial que no se produzca discriminación contra los trabajadores a jornada parcial.

4.4

Los grandes minoristas europeos deben orientarse hacia unos servicios de calidad ofrecidos al consumidor por personal competente que trabaje en condiciones laborales adecuadas y con seguridad. La concentración continuada del sector de los grandes minoristas está dando lugar a nuevas estrategias de competencia (como las guerras de precios), a grandes presiones para controlar los costes, incluidos los laborales, la desregulación de los horarios de apertura, más horas después de la jornada normal y trabajar durante el fin de semana.

4.5

Aunque los precios de los alimentos se han visto reducidos por una tarificación competitiva, una mayor eficiencia en los procedimientos de compra, administración, almacenamiento y mercadotecnia, así como con unos productos alimentarios de buena calidad, el catedrático Tim Long, de la Thames Valley University, afirma: «Lo cierto es que los alimentos baratos llevan a la mano de obra barata. Hay que reflexionar mucho más al respecto, porque estamos animando a los supermercados a entrar en una guerra de precios».

4.6

Por otra parte, cuando se importa de países del tercer mundo no deben olvidarse las condiciones de trabajo de aquella zona.

5.   Concentración de minoristas

5.1

La concentración en el sector minorista de la alimentación se ha incrementado drásticamente en Europa. Entre 1993 y 2002 la cuota de mercado de los cinco grandes minoristas de la alimentación creció un 21,7 % por término medio, hasta alcanzar una media del 69,2 % en la UE 15. En 2002 oscilaba entre el 37 % en Italia o el 52,7 % en Grecia hasta el 94,7 % en Suecia (fuente: Informe 2003 de London Economics para el Departamento de Medio Ambiente del Reino Unido).

5.2

En algunos Estados miembros tiende a haber concentración tanto en las compras como en las ventas. En otros hay grupos de compradores que, técnicamente, representan a minoristas independientes (como las cooperativas), de forma que a escala nacional hay mayor concentración entre los compradores que entre los vendedores.

5.3

Los hipermercados están ampliando sus servicios y su oferta de productos, mientras que los minoristas de descuento seguirán su expansión, sobre todo en el sector alimentario, y, aunque se concentren en los precios bajos, tal vez deban cambiar para ofrecer productos de más calidad al precio más bajo posible.

5.4

El sector hortofrutícola tiende actualmente a alejarse de la comercialización de sus productos. Los grandes minoristas buscan concentrar sus compras en un número reducido de grandes proveedores que puedan atenderles todo el año. En un dictamen anterior (2), el CESE señalaba lo siguiente: «Como ventaja que ofrecen los hipermercados se destaca el amplio surtido de frutas y de hortalizas frescas. En cambio, el mercado es sinónimo de mejor calidad, de frescura, de mayor surtido, de confianza y de contacto humano.»

5.5

Los grandes minoristas han fomentado la consolidación entre los proveedores, especialmente los de productos alimentarios. Ejemplo de ello es el caso del suministro de pan. En Irlanda y el Reino Unido especialmente, la competencia de precios en el pan se ha traducido en el cierre de un elevado número de panaderías, de forma que el mercado está dominado ahora por unas pocas panaderías muy grandes. Ello ha permitido a los supermercados ofrecer a los consumidores pan barato con escaso valor nutritivo. Sigue habiendo pan con valor nutritivo más elevado, pero con un precio superior.

5.6

Muchos supermercados también han incorporado panaderías a sus locales. La masa congelada que se elabora en una fábrica se transporta al supermercado y allí termina de prepararse.

6.   Precio en la explotación y precio al consumo

6.1

En su informe de 2003 London Economics señalaba que en 2001 no parecía que en ningún Estado miembro se encontrase en todos los casos la máxima diferencia entre el precio en la explotación y el precio al consumo. En general, la diferencia de precios es de una a cinco veces el precio en la explotación. En el caso del pan, cuyo principal ingrediente es el trigo, dicha diferencia puede llegar a ser 30 veces el precio en la explotación, lo cual indica que en la fabricación del pan existe una elevada proporción de costes que no son de explotación.

6.2

En 2001 la diferencia entre el precio en la explotación y el precio al consumo en el caso del cordero aumentó en el Reino Unido e Irlanda y se redujo en Francia y Alemania. En el caso de las frutas y verduras, esta diferencia no muestra una tendencia clara ni una pequeña reducción. Los mercados mayoristas de frutas y verduras llevan en declive un cierto tiempo, mientras que el mercado al contado mantuvo su importancia en cuanto a los productos frescos, lo cual, en ciertas ocasiones, se tradujo en grandes fluctuaciones de precio a consecuencia de las condiciones meteorológicas y la situación del suministro. Los grandes compradores están pasándose a los contratos anuales o por temporada con un número reducido de proveedores para lograr estabilidad en el sector de los productos frescos y reducir los costes. Así se estabilizará también la diferencia entre el precio en la explotación y el precio al consumo. Cuando surge una guerra de precios, puede deberse a que los productores primarios tienen márgenes más reducidos y sufren un incremento de los costes.

6.3

Si el poder adquisitivo de los grandes minoristas provoca una reducción del precio que pagan a sus proveedores y si ese precio reducido se traslada al consumidor, es posible que no baje necesariamente el margen porcentual que llega al agricultor, pero el precio real en la explotación será más bajo y, por tanto, el agricultor tendrá un beneficio escaso o nulo.

6.4

Según una encuesta llevada a cabo en 2002 por la Unión Nacional de Agricultores del Reino Unido, una cesta de la compra con carne de vacuno, huevos, leche, pan, tomates y manzanas tenía un precio medio de 55 euros en un supermercado y el agricultor recibía alrededor de 16 euros, es decir, menos de un tercio del valor de venta. En concreto, el agricultor recibía el 26 % del precio final de venta de la carne de vacuno, el 8 % del precio del pan y el 14 % de la panceta.

6.5

El índice de precios al productor (en términos reales) de todos los productos agrícolas se ha reducido un 27 % en la UE de los 15 durante el período 1990-2002. En términos nominales los precios a la producción agraria permanecieron en general estables en ese mismo período. La marcada diferencia entre la tendencia de los precios en la explotación y los precios al consumo de los alimentos ha concitado una notable atención, aunque no existe acuerdo respecto a las razones que explican la divergencia (informe 2003 de London Economics).

6.6

Cabe señalar que los grandes minoristas ofrecen cada vez más productos con la etiqueta «fair trade» (comercio justo), lo que representa una evolución positiva. En un artículo publicado en el Wall Street Journal el 8 de junio de 2004, Steve Steckton y Erin White escribían lo siguiente sobre la venta de productos de comercio justo en los supermercados: Sainsburys (un supermercado británico) ha vendido plátanos de comercio justo a un precio más de cuatro veces superior al de los plátanos convencionales y más de dieciséis veces superior a lo que reciben los agricultores. Tesco fijó hace poco en 3,46 dólares el precio de la libra de café de comercio justo, mientras que el productor recibe unos 44 centavos por encima del precio mundial de mercado. «Los supermercados se aprovechan de la marca para conseguir más beneficios: saben que los consumidores están dispuestos a pagar un poco más porque se trata de comercio justo», afirma Emily Dardaine, responsable de fruticultura en la International Fair Trade Labelling Organisation (FLO), una federación de grupos a favor del comercio justo con sede en Alemania.

7.   Las condiciones de los proveedores de los supermercados

7.1

El grado y la naturaleza divergente de la concentración del mercado en los diversos Estados miembros de la UE es un factor que debe tenerse en cuenta al analizar las prácticas de los grandes minoristas con respecto a los proveedores. Como se indicó anteriormente, dado que los consumidores conceden una gran importancia al precio y que la demanda de los consumidores también influye en la oferta, existe una presión considerable para que los minoristas bajen los precios. Los grandes minoristas, decididos a ofrecer precios bajos al consumidor, presionan a los proveedores para que reduzcan sus precios. Esto resulta cierto en el sector alimentario y especialmente en mercados con una gran concentración. Esgrimen constantemente la amenaza de retirar los productos del proveedor como arma para conseguir de éste unas condiciones cada vez más ventajosas. Además, es frecuente que muchos de los más grandes minoristas cambien a menudo de sección a los responsables de las compras, para evitar que establezcan relaciones personales con los proveedores. El papel del responsable de compras es intentar conseguir del proveedor alimentos cada vez más baratos. Tienen el poder de crear o destruir una empresa retirando sus productos o comprando a otra, sobre todo cuando el proveedor ha realizado una gran inversión para suministrar una determinada línea de productos a un gran minorista. Es normal que los proveedores, sobre todo los más pequeños, no dispongan de recursos económicos para satisfacer las exigencias de los grandes minoristas. ¿Qué posibilidades tienen los agricultores de conseguir un precio razonable en mercados donde los grandes minoristas tienen tal poder adquisitivo?

7.2

Aparte de la capacidad para conseguir descuentos de los proveedores en las transacciones, el poder adquisitivo puede manifestarse en las obligaciones contractuales que los minoristas pueden exigir a los proveedores, como pagos por incluir sus productos o por asignarles espacio en los estantes, descuentos retroactivos en productos ya vendidos, una aportación desmesurada a sus gastos de promoción y la insistencia en el suministro en exclusiva.

7.3

Quienes suministran alimentos a grandes minoristas suelen sufrir una grave presión económica por los largos plazos hasta que reciben el pago, que a veces llegan a los 120 días (180 en algunos casos) después de haber entregado los productos. En cambio, el consumidor paga el producto inmediatamente, en el momento de comprarlo. Las largas esperas para el pago suponen una enorme contribución a los beneficios de los grandes minoristas: en realidad, los proveedores les hacen un préstamo sin intereses.

7.4

Los grandes minoristas obligan, a veces, a los proveedores a suministrarles alimentos por debajo de su coste durante un tiempo si quieren que se mantengan sus productos en los estantes. Esto puede provocar graves pérdidas económicas a los proveedores y a los agricultores.

7.4.1

La introducción del sistema de subastas en línea también ha reforzado la posición de los grandes minoristas a la hora de conseguir productos baratos para las marcas propias. Los grandes minoristas que utilizan este sistema buscan en Internet ofertas de suministro de productos (principalmente marcas propias/privadas). Los proveedores compiten entre sí ofreciendo el precio más bajo.

7.5

Las marcas propias (privadas) son cada día más habituales entre los grandes minoristas más importantes. Es una tendencia especialmente obvia en Irlanda y el Reino Unido, así como en los mercados en desarrollo. En palabras de Jane Perrin, de ACNielsen, «las altas tasas de crecimiento de las marcas privadas en los mercados en desarrollo están directamente relacionadas con la expansión de las cadenas globales de minoristas más allá de sus fronteras geográficas tradicionales». A medida que ha aumentado la calidad de algunas marcas propias, los minoristas, con un mínimo coste para la promoción, han conseguido incrementar sus beneficios.

7.6

El sistema de la marca propia supone para el supermercado mucho más poder en la relación con sus proveedores.

7.7

En un entorno en el que rápidamente se copian las grandes ideas del comercio minorista, las estrategias de los minoristas para las marcas propias (privadas) han ido adquiriendo cada vez más importancia, porque ayudan a distinguirse de la competencia.

7.8

Este traslado del poder del proveedor al minorista va mucho más allá de las ventajas que ofrece ser el dueño de los estantes y los beneficios de la marca propia (privada). Gracias a las tarjetas de fidelidad de los supermercados, los minoristas conocen hoy la identidad, el perfil y las pautas de consumo de sus clientes mejor que cualquier proveedor. Este conocimiento se ve incrementado porque el minorista tiene contacto con el cliente todas las semanas.

7.9

Aunque los grandes minoristas prefieren los productos de marca propia (privada), la demanda de los consumidores les obliga a ofrecer también productos de marcas conocidas. No obstante, los grandes minoristas quieren reducir el número de proveedores de productos de marca y para ello han introducido un sistema de gestión de categorías. La gestión de categorías es el método que emplean los grandes minoristas para reducir el número de proveedores a los que compran y, en consecuencia, abaratar los costes y aumentar los márgenes. Para cada categoría de sus líneas de productos, los grandes minoristas eligen a un único proveedor que les suministrará todas las líneas de productos que necesite en esa categoría. Habitualmente piden a una empresa que tenga una marca importante que suministre también una serie de productos afines si quiere mantener el producto de marca. Por ejemplo, podrían pedir a una empresa que suministra queso Cheddar de marca que suministre los demás tipos de queso que necesita el gran minorista, que, en caso contrario, tendría que encargarlos a otros proveedores. Este sistema favorece a las grandes empresas suministradoras, lo que limita la presencia de los pequeños proveedores y de los proveedores locales. Además, puede reducir las opciones de los consumidores.

7.10

Muchas PYME dedicadas a la alimentación son extremadamente vulnerables, sobre todo si dependen mucho de un solo gran minorista. Los grandes minoristas pueden exigir una rebaja del 2 % anual durante los tres años siguientes. Si no se consigue, el resultado es que el negocio se traslada a otro proveedor. Para seguir en el mercado, las PYME tienen que recortar los costes y los márgenes; es decir, pagan menos a los agricultores y reducen el número de empleados y la calidad del producto que recibe el consumidor.

8.   Cuestiones relativas a los consumidores

8.1

Los consumidores seguirán pidiendo a los supermercados precios competitivos, un suministro constante de alimentos seguros y de calidad, un buen servicio y un entorno agradable para sus compras.

8.2

Los consumidores deberían entablar un diálogo con los productores primarios y con los proveedores de productos alimentarios para tener una imagen más cabal de las políticas que se aplican en el sector minorista.

8.3

También deberían saber si los proveedores corren con los costes de los descuentos especiales o de las ofertas a precios bajos.

8.4

Los consumidores deben tener un mejor conocimiento de todos los aspectos del mercado de la alimentación y las consecuencia a largo plazo de sus exigencias. Las familias con ingresos bajos no pueden aprovechar los precios bajos en alimentación que ofrecen los grandes hipermercados de las afueras de las ciudades, porque muchas veces no encuentran transporte apropiado.

8.5

Cuestiones como la obesidad y el consumo sostenible son esenciales para los consumidores. Los minoristas deben adoptar posturas políticas al respecto.

9.   Cuestiones relativas a los agricultores

9.1

Debido a la reforma de la PAC (disociación), las decisiones de los agricultores sobre qué producir estarán más influidas por las señales que lleguen del sector minorista en cuanto a precios y demanda. El sistema de ayudas que formaba parte de la PAC ya no ofrecerá el mismo precio mínimo para los productos agrarios. Esto supondrá para los grandes minoristas un peso a la hora de fijar los precios en la cadena alimentaria mucho mayor que el que antes tenían. El aumento de las importaciones de alimentos a la Comunidad también empujará a la baja los precios en la explotación cuando sean bajos los precios mundiales. El resultado final será, probablemente, una fluctuación mucho mayor de los precios de los alimentos, dependiendo de la oferta y la demanda.

9.2

Si durante un tiempo los agricultores están sometidos a unos ingresos menores y a unos costes mayores, muchos abandonarán su actividad. Tal situación podría provocar una reducción de la producción de alimentos en Europa, lo cual impediría el desarrollo de una agricultura multifuncional en la UE. También impediría alcanzar el objetivo de mantener y desarrollar un sector rural vivo. Para impedir esa tendencia es preciso que los agricultores adopten nuevos modos de cultivo y que se centren en nuevos productos. Una solución consistiría en encontrar nuevos nichos de mercado, como los productos alimentarios de mayor calidad, productos enteramente nuevos, nuevas formas de distribución y de cooperación (por ejemplo, cooperativas de compra, o tiendas de productos de granja en las ciudades) o el ecoturismo con el fin de reforzar sus posiciones.

9.3

Es difícil hacer una comparación de las diferencias entre los precios en la explotación y los precios al por menor en el mercado de la UE en general, puesto que resulta imposible determinar los costes y los márgenes que corresponden al sector del procesamiento y al sector minorista. No obstante, es obvio que si los grandes minoristas fijan precios excesivamente bajos para los productos agrarios, el agricultor, que es el último eslabón de la cadena, recibirá un precio reducido porque el procesador y el supermercado seguirán quedándose con un margen para poder mantener el negocio.

10.   Otras cuestiones

Aunque los precios son un elemento muy importante en el sector minorista de la alimentación, es preciso tener presentes otras cuestiones:

a)

Se espera de los grandes minoristas que ofrezcan alimentos seguros.

b)

Los grandes minoristas mantienen un contacto regular con sus clientes cuando acuden a hacer sus compras semanales.

c)

Las tarjetas de fidelidad ofrecen un perfil detallado de los hábitos de compra de los clientes, con lo que los grandes minoristas consiguen una completa base de datos de clientes y una valiosa fuente de información comercial.

d)

Establecen las necesidades de los clientes a través de la investigación de mercados.

e)

Influyen en los hábitos de compra mediante promociones, descuentos, servicios al cliente y la disposición y el diseño de sus locales. Por todo ello, los grandes minoristas pueden influir en el rumbo del mercado.

11.   Conclusiones

11.1

Es precisa más información y transparencia respecto a la estructura de precios y los márgenes de beneficio de minoristas, proveedores (procesadores de alimentos) y productores primarios.

11.2

Los Estados miembros han de garantizar la existencia de una adecuada competencia en las regiones de los Estados miembros y fomentar la cooperación entre los pequeños productores agrarios, transformadores y comerciantes, para que puedan seguir compitiendo con los grandes productores agrarios, transformadores y redes de venta minorista. Asimismo, los Estados miembros y las instituciones comunitarias deberán asegurar la existencia de diferentes formas de comercio y evitar que una liberalización total del mercado dé lugar a una mayor concentración en el mercado.

11.3

La DG Mercado Interior debe estudiar y evaluar continuamente los precios al consumo en toda la UE para garantizar una competencia adecuada en la Comunidad.

11.4

Uno de los aspectos de la legislación sobre competencia que debe revisarse es la definición de interés público, ya que no debe limitarse sólo a los precios y a las fuerzas del mercado.

11.5

El poder adquisitivo de los grandes minoristas en el mercado de la alimentación ha de seguir siendo objeto de atención para las autoridades responsables de la competencia.

11.6

Existe la posibilidad de que en el futuro el sector minorista de la alimentación esté en manos de un número muy reducido de entidades: ello podría reducir la oferta a los consumidores y aumentar los precios. La Comisión y los gobiernos de los Estados miembros han de ser conscientes de tal posibilidad.

11.7

La UE debe garantizar que se mantendrá una producción de alimentos suficiente para sus ciudadanos. No puede depender de un suministro de alimentos externo.

11.8

Se necesitan investigaciones y análisis detallados de los precios que se aplican y de los márgenes entre el precio en la explotación y el que paga el consumidor que compra los alimentos a los grandes minoristas.

Bruselas, 7 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Son marcas paneuropeas las que pueden encontrarse en cuatro de los cinco grandes países y en otros cinco países. Se denomina marcas genéricas a las que no cumplen estos requisitos. El análisis que se presenta utiliza los precios en euros sin IVA.

(2)  DO C 95 de 30.3.1998, p. 36.


ANEXO

al Dictamen del Comité Económico y Social Europeo

Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates del Pleno:

Punto 3.1

Modifíquese como sigue:

«En los últimos cinco años los grandes minoristas de la alimentación han usado eslóganes del tipo “precios siempre bajos”, “saque más partido a su dinero”, “los mejores alimentos al mejor precio” o “ahorre cada día”. Una y otra vez se afirma que los grandes minoristas defienden al consumidor, porque rebajan unos precios indebidamente altos. Evidentemente es así porque los consumidores dan mucha importancia al factor “precio”. En teoría es una buena noticia para los consumidores, sobre todo a corto plazo, pero también hay que tener en cuenta las consecuencias a largo plazo. Deben pagarse unos precios razonables a los agricultores para garantizar un suministro constante de alimentos de buena calidad producidos en las condiciones medioambientales adecuadas.Todos cuantos participan en el procesamiento y la distribución deben obtener un beneficio razonable.»

Exposición de motivos

Esta afirmación de carácter general no explica qué son «precios razonables». El texto omite definir este concepto, analizar los componentes de los beneficios en agricultura, estudiar los efectos que las subvenciones al cultivo de tierras tienen en las rentas de los agricultores, así como justificar la necesidad de defender a productores agrarios que no son competitivos frente a otros productores (en otras palabras, ¿deben garantizarse a todos los agricultores unos beneficios elevados a costa de los consumidores?).

Resultado de la votación:

A favor: 38

En contra: 75

Abstenciones: 17

Punto 4.5

Suprímase.

Aunque los precios de los alimentos se han visto reducidos por una tarificación competitiva, una mayor eficiencia en los procedimientos de compra, administración, almacenamiento y mercadotecnia, así como con unos productos alimentarios de buena calidad, el catedrático Tim Long, de la Thames Valley University, afirma: «Lo cierto es que los alimentos baratos llevan a la mano de obra barata. Hay que reflexionar mucho más al respecto, porque estamos animando a los supermercados a entrar en una guerra de precios».

Exposición de motivos

Al lector no le queda claro lo que quiere decir esta frase. ¿Significa que no compraremos manzanas polacas, por ejemplo, porque son más baratas que las cultivadas en Letonia o en Finlandia?

Resultado de la votación:

A favor: 56

En contra: 92

Abstenciones: 12

Punto 4.6

Suprímase.

Por otra parte, cuando se importa de países del tercer mundo no deben olvidarse las condiciones de trabajo de aquella zona.

Exposición de motivos

Al lector no le queda claro lo que quiere decir esta frase. ¿Significa que hay que tener en cuenta los salarios mínimos establecidos en los países del tercer mundo? ¿Quién y con qué criterio determinará que un producto comprado en tal o cual país ha sido fabricado por obreros con un salario «satisfactorio»? ¿Se considera realmente que los consumidores europeos deben garantizar ingresos adecuados a los trabajadores del tercer mundo?

Resultado de la votación:

A favor: 49

En contra: 104

Abstenciones: 7

Punto 7.1

Suprímase la última frase.

«Los grandes minoristas, decididos a ofrecer precios bajos al consumidor, presionan enormemente a los proveedores para que reduzcan sus precios. Esto resulta especialmente cierto en el sector alimentario. Esgrimen constantemente la amenaza de retirar los productos del proveedor como arma para conseguir de éste unas condiciones cada vez más ventajosas. Además, es frecuente que muchos de los más grandes minoristas cambien a menudo de sección a los responsables de las compras, para evitar que establezcan relaciones personales con los proveedores. El papel del responsable de compras es intentar conseguir del proveedor alimentos cada vez más baratos. Tienen el poder de crear o destruir una empresa retirando sus productos o comprando a otra, sobre todo cuando el proveedor ha realizado una gran inversión para suministrar una determinada línea de productos a un gran minorista. Es normal que los proveedores, sobre todo los más pequeños, no dispongan de recursos económicos para satisfacer las exigencias de los grandes minoristas. ¿Qué posibilidades tiene el agricultor de conseguir un precio razonable cuando los grandes minoristas tienen tal poder adquisitivo?»

Exposición de motivos

En esta constatación general no se precisa qué es un precio razonable para un agricultor ni cómo determinarlo. También se podría pedir al agricultor que garantizase precios razonables a los consumidores. La agricultura de la UE se beneficia de un mecanismo de subvenciones. No es posible introducir además precios fijos (¿quién y cómo los determinaría?) para la venta de productos agrícolas, porque entonces ya no se podría hablar de la libre regulación del mercado.

Resultado de la votación:

A favor: 42

En contra: 114

Abstenciones: 7

Punto 8.2

Modifíquese como sigue:

«Los consumidores deberían entablar un diálogo con los productores primarios y con los proveedores de productos alimentarios para tener una imagen más cabal de las políticas que se aplican en el sector minorista. Conviene ayudar a los consumidores a tener una visión más equilibrada de la gama de productos propuestos por los productores de productos alimentarios y obtener una información objetiva sobre la diferencia de calidad de los productos alimentarios.»

Exposición de motivos

Actualmente, las posibilidades de los consumidores de obtener información sobre la diferencia de calidad de los productos alimentarios son reducidas. La publicidad determina en amplia medida la elección de los consumidores, limitando así su deseo de comprar otros productos alimentarios de calidad –propuestos principalmente por pequeños y medianos productores–, los cuales no se benefician de una publicidad importante.

Resultado de la votación:

A favor: 43

En contra: 112

Abstenciones: 14


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/52


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE+)»

(COM(2004) 621 final — 2004/0218 (COD))

(2005/C 255/09)

El 16 de noviembre de 2004, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de marzo de 2005 (ponente: Sr. RIBBE).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 7 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 128 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Observaciones preliminares

1.1

Se están elaborando las perspectivas financieras de la UE para 2007–2013, en las que también se prevén algunos cambios en el ámbito de las ayudas al medio ambiente.

1.2

Hasta ahora, el principal instrumento comunitario de financiación del medio ambiente era sin lugar a dudas el programa LIFE, creado en mayo de 1992 por el Reglamento (CEE) no 1973/92 relativo a la creación de un «Instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE)». El objetivo de LIFE era, y sigue siendo, contribuir a la aplicación y desarrollo de la política y la legislación comunitarias en materia de medio ambiente.

1.3

LIFE I se aplicó entre 1992 y 1995, y se le asignó una dotación presupuestaria de 400 millones de euros (100 millones de euros por año). Habida cuenta de los buenos resultados logrados con dicho instrumento, el Reglamento (CE) no 1404/96 inició una segunda fase (LIFE II), para el período 1996-1999, con una dotación presupuestaria total de 450 millones de euros (112,5 millones de euros por año). Actualmente se aplica LIFE III, para el que el Reglamento (CE) no 1655/2000 estableció una vigencia entre los años 2000 y 2004 (con 128 millones de euros por año), período que el Reglamento (CE) no 1682/2004 prolongó hasta finales de 2006.

1.4

Hasta el momento LIFE tenía tres vertientes: LIFE Medio ambiente, LIFE Natura y LIFE Terceros países. Este programa respaldaba proyectos de inversión innovadores, al mismo tiempo que fomentaba el desarrollo y la aplicación de la política y la legislación comunitarias en materia de medio ambiente. LIFE Natura contribuyó de manera decisiva al establecimiento de la red Natura 2000.

1.5

El presupuesto asignado por la Comisión al medio ambiente (línea presupuestaria B 4-3; título 07 desde 2004) permitió financiar otros programas importantes para el medio ambiente, como, por ejemplo, un programa de desarrollo sostenible en medio urbano, un programa de ONG, el programa forestal Forest Focus, un instrumento genérico de concepción y puesta en práctica de políticas (con una dimensión interna y externa) y un sistema de transferencias presupuestarias a la Agencia Europea de Medio Ambiente.

1.6

El nuevo instrumento propuesto, LIFE+, reestructurará radicalmente las ayudas concedidas hasta el momento. Este instrumento reagrupará, por un lado, partes de los actuales programas de ayudas recogidos en el título presupuestario 07 (Forest Focus, ayuda a ONG, URBAN, concepción de nuevas iniciativas políticas, elementos de la «aplicación de la política medioambiental», elementos de LIFE Medio ambiente y de LIFE Natura), y, por otro lado, dejará de financiar los proyectos de inversión tradicionales y tangibles en materia de medio ambiente. A partir de ahora, se aplicará la línea 1a) a LIFE Medio ambiente, mientras que la línea 1b) y otras partes de la línea 2 se aplicarán a LIFE Natura. Asimismo, en el futuro, la línea 4 financiará las actuales ayudas a las actividades internacionales, las líneas 3 y 4 financiarán la protección civil y la línea 3 financiará el entorno marino.

1.7

Por lo tanto, LIFE+ se concentrará en fomentar medidas de apoyo a la política de medio ambiente (que presenten igualmente una dimensión exclusivamente europea), tales como el intercambio de buenas prácticas, la capacitación de las autoridades regionales y locales, y el apoyo de ONG de ámbito europeo.

1.8

Así pues, la Comisión prevé que las nuevas líneas presupuestarias 1a), 1b), 2 y 4 asuman sobre todo la financiación de los futuros proyectos de inversión. Argumenta que se ha decidido integrar la protección del medio ambiente en todos los ámbitos políticos y que, por lo tanto, las líneas presupuestarias ya mencionadas, y bien dotadas, deberían fomentar, en el marco de la aplicación de la estrategia del desarrollo sostenible y de la Estrategia de Lisboa (estrechamente relacionadas con el medio ambiente), inversiones que sean coherentes o estén encaminadas a la protección del medio ambiente.

1.9

LIFE+ debería concentrarse en el futuro en dos ámbitos fundamentales, a saber:

a)

LIFE+ Aplicación y Gobernanza, que deberá:

contribuir al desarrollo y la demostración de enfoques e instrumentos innovadores, incluida la promoción de acciones de investigación que hayan resultado acertadas;

contribuir a la consolidación de la base de conocimientos necesarios para el desarrollo, la evaluación, el seguimiento y la evaluación, incluida la evaluación ex-post, de políticas y legislaciones de medio ambiente (a través de, por ejemplo, utilización de modelos e hipótesis de trabajo);

respaldar la concepción y puesta en práctica de métodos destinados a observar y evaluar la situación del medio ambiente y los factores, presiones y reacciones que tengan una incidencia en el mismo;

facilitar la puesta en práctica de la política comunitaria de medio ambiente, haciendo hincapié en la aplicación a nivel regional y local, como, por ejemplo, a través de la capacitación de las autoridades competentes, el intercambio de buenas prácticas, la constitución de redes y el desarrollo de módulos y programas de formación;

propiciar una buena gobernanza en el ámbito del medio ambiente, fomentando la participación de las partes interesadas, incluidas las organizaciones no gubernamentales, en las consultas en torno a estas políticas y a su aplicación;

y

b)

LIFE+ Información y Comunicación, que deberá:

divulgar información y aumentar la sensibilización en torno a temas medioambientales;

respaldar las medidas de acompañamiento (tales como publicaciones, actos, campañas, conferencias, etc.).

1.10

Al objetivo de «Aplicación y Gobernanza» le ha sido asignado entre el 75 y el 80 % de los recursos previstos, mientras que al objetivo de «Información y Comunicación» le ha sido asignado el 20 o 25 % restante.

2.   Observaciones generales

2.1

La financiación de los programas LIFE no ha sido hasta el momento particularmente generosa. La importancia que tienen estos programas para la situación del medio ambiente y la elaboración de políticas medioambientales debe ser considerada a la luz de esta dotación financiera relativamente modesta. Por lo tanto, aunque no haya de ser sobreestimada, tampoco ha de ser subestimada. Con una dotación anual de 150 millones de euros (para 25 Estados miembros actualmente, con algo más de 71 millones de euros en 2005 para cada uno de los programas «Medio ambiente» y «Natura» y unos 7,5 millones de euros para «LIFE Terceros países») se pudieron financiar por lo menos algunos proyectos piloto europeos que eran importantes para la protección del medio ambiente y la naturaleza en la UE y que la han hecho avanzar. Cabe destacar en particular el gran apoyo prestado por LIFE Natura a la creación de la red «Natura 2000», cuyo calendario establecido en 1992 habría sufrido un grave retraso sin las ayudas de LIFE. De ahí el interés de mantener la posibilidad de cofinanciar una parte del funcionamiento de la red «Natura 2000» a través del programa LIFE+. Además, es preciso mencionar las medidas encaminadas a «crear capacidades», tanto en el ámbito del medio ambiente como en el ámbito de la protección de la naturaleza.

2.2

Se puede considerar que los programas LIFE son para la Comisión instrumentos políticos de control muy eficaces. El hecho de que se hayan logrado importantes resultados con recursos tan modestos se debe a que se produjo cierta «competencia» entre los Estados miembros para lograr la asignación de fondos LIFE: los Estados miembros (mejor dicho, los promotores de proyectos, públicos y privados, en los Estados miembros) tenían que concebir y elaborar proyectos innovadores que se adaptasen a los objetivos de los programas LIFE. A continuación se sometieron dichos proyectos a un examen crítico dentro de un procedimiento de selección determinado, siendo posteriormente aprobados o rechazados por causa de su escasa calidad o de insuficiencia de recursos presupuestarios. Por lo tanto, la asignación de recursos fue transparente a escala europea.

2.3

La propuesta presentada por la Comisión se aleja considerablemente de este eficaz procedimiento. Sólo una pequeña parte de los recursos previstos será directamente asignada por la Comisión (en particular en los ámbitos de las intervenciones «Forest Focus», URBAN y ayuda a ONG). Para los temas recogidos en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (clima, biodiversidad, medio ambiente, salud y residuos) está especialmente previsto un reparto de los recursos presupuestarios entre los Estados miembros, que asumirán entonces la responsabilidad principal en materia de selección y gestión del programa LIFE+. Todavía no se han establecido criterios claros para el reparto de recursos entre Estados miembros y su distribución entre los distintos objetivos del programa.

3.   Observaciones particulares

3.1

En principio, la propuesta parece lógica y coherente: la integración de la política de medio ambiente en todos los demás ámbitos políticos significará, por ejemplo, la previsión de inversiones en materia de medio ambiente en los instrumentos financieros generales, en el presupuesto de investigación y en la línea presupuestaria «Europa como socio a escala mundial». El CESE acoge con satisfacción este enfoque, puesto que sólo con los modestos recursos del programa LIFE no se podría hacer progresar la protección del medio ambiente en la UE.

3.2

No obstante, el CESE considera que la propuesta de la Comisión y, de manera más general, el debate entablado actualmente sobre las perspectivas financieras para los años 2007-2013, en cuyo marco se inscribe la propuesta de la Comisión objeto de examen, constituyen una posible y seria amenaza para el futuro éxito del programa LIFE.

3.2.1

En primer lugar, no existe ningún tipo de «garantía» de que, por ejemplo, las acciones que hasta el momento habían sido financiadas por LIFE-Medio ambiente, puedan obtener a partir de ahora financiación real de la línea 1a). Otras instancias decidirán el tipo y la envergadura de las ayudas, pudiendo ser la motivación de dichas decisiones totalmente distinta, desde el punto de vista político. Efectivamente, es notorio que personas y organizaciones muy influyentes defienden a veces el enfoque de que, antes de volver a concentrarse con mayor atención en la protección del medio ambiente, es necesario en primer lugar impulsar el crecimiento económico. Dicho enfoque ha llegado hasta el debate entablado en torno a los avances, hasta ahora modestos, de la Estrategia de Lisboa. Todos los llamamientos bienintencionados realizados hasta el momento a otros servicios de la Comisión para que prestasen más atención a la protección del medio ambiente apenas han surtido efecto. Por lo tanto, la DG de Medio Ambiente, que hasta ahora podía seleccionar, gracias a sus conocimientos técnicos en la materia y a su propia línea presupuestaria, proyectos excelentes, no tendrá competencia en el futuro para decidir si se tomarán en consideración proyectos medioambientales innovadores y modélicos.

3.2.2

Lo mismo ocurrirá con LIFE-Natura, aunque el CESE reconoce, lógicamente, que es preciso que una gran parte de los recursos financieros necesarios para la aplicación de todas las directivas comunitarias que sean relevantes en materia de protección de la naturaleza debería proceder de los propios Estados miembros y de otras fuentes de financiación comunitaria, como el segundo pilar de la PAC y los Fondos Estructurales. Al CESE, no obstante, le inquieta que en las propuestas relativas a los nuevos Fondos Estructurales no se recojan las referencias necesarias para posibilitar la financiación de Natura-2000. Por otro lado, ciertas medidas que en el pasado habían sido financiadas por LIFE-Natura no recibirán fondos en el futuro, como las medidas aplicadas por personas que no sean agricultores. Para el CESE, esto es inaceptable.

3.2.3

Es cierto que la propuesta de reglamento sobre el «desarrollo rural» hace referencia expresa a Natura-2000, y el CESE respalda explícitamente este enfoque. No obstante, existe el peligro de que, en el marco del debate sobre el límite financiero máximo del 1,24 %, se adopten medidas de ahorro precisamente respecto de este instrumento político absolutamente primordial para la protección de la naturaleza. Por otro lado, si no hay recursos, las declaraciones políticas más brillantes no sirven para nada (1).

3.2.4

Es bastante posible que las medidas que en el futuro se financien gracias a los recursos para el desarrollo rural por medio de los Estados miembros sean sobre todo los costes de funcionamiento (como las medidas compensatorias). El CESE considera dicha asignación de recursos imprescindible para el desarrollo rural en general, para las rentas de los agricultores y también para el éxito de la red Natura-2000 (2). Además, LIFE-Natura también financió medidas sumamente innovadoras en materia de política de protección de la naturaleza y contribuyó, por ejemplo, a congregar en torno a proyectos especiales a agricultores y defensores de la naturaleza. Ahora se corre el riesgo de perder estos elementos de LIFE-Natura.

3.2.5

Otra fuente de problemas, que podría estar asociada a la transmisión de responsabilidades en materia de concepción y decisión de los proyectos, sería la ocasionada por el interés o desinterés que cada Estado miembro tenga respecto a cuestiones de política medioambiental. Puede ocurrir que, por ejemplo, la UE tenga interés en que un determinado Estado miembro destine los fondos comunitarios a ciertos proyectos de protección de la naturaleza (por ejemplo, Natura 2000), debido a que allí exista un importante patrimonio natural que sea preciso proteger. Pero también puede ocurrir que, al mismo tiempo, dicho Estado miembro tenga establecidas otras prioridades de política medioambiental totalmente distintas y que insista, sobre todo, en desarrollar otros ámbitos políticos prioritarios, o que prefiera, en el ámbito de la protección del medio ambiente, dedicar sus esfuerzos a cuestiones climáticas o de política de residuos, recibiendo para ello financiación de LIFE+.

3.2.6

Habida cuenta de las necesidades presupuestarias que tienen numerosos Estados miembros, es preciso no subestimar bajo ningún concepto el riesgo de que los Estados miembros utilicen en el futuro los fondos LIFE+ sobre los que tengan capacidad de decisión y disposición para sustituir proyectos de protección del medio ambiente que anteriormente financiaban ellos mismos.

3.3

Precisamente en la fase sumamente difícil, en términos de política medioambiental, que está atravesando la UE (reciente y futura ampliación, problemas en la política económica y en la aplicación del Proceso de Lisboa, consolidación definitiva de la red Natura 2000), en la que se persigue, por un lado, la aplicación de todas las normas medioambientales (también y sobre todo en los nuevos Estados miembros) y en la que, por otro lado, es preciso separar el crecimiento económico de la utilización de recursos y de las cargas medioambientales, la Comisión debería conservar en su poder suficientes instrumentos de financiación para la configuración de políticas.

3.4

Sin embargo, con la transmisión prevista de competencias a los Estados miembros, la UE renuncia a un modesto, pero muy eficaz instrumento de control. Así pues, se degradará un instrumento político al rango de una línea presupuestaria para uso de los Estados miembros. El CESE no consigue comprender cómo pretende la Comisión proteger de esa manera los intereses europeos, indispensables para que se puedan atribuir fondos del presupuesto comunitario. Dicho con otras palabras: es preciso evitar que se pierdan el valor añadido europeo y el carácter innovador, que hasta ahora habían caracterizado al programa LIFE. Tras la lectura del documento examinado, el CESE no entiende cómo quiere proteger la Comisión dichos valores. Por lo tanto, el CESE pide que la Comisión siga conservando en uno de los fondos que ella misma gestiona los elementos innovadores de LIFE-Medio ambiente y de LIFE-Natura, y suscribe la solicitud ya presentada en dicho sentido por algunos Estados miembros al Consejo.

3.5

El CESE considera sumamente importante y acoge con satisfacción la ayuda a las medidas de comunicación, aplicación y seguimiento de la política comunitaria en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (como parte integrante de la estrategia comunitaria de crecimiento y de cohesión social y ecológica), financiada gracias a LIFE+. Dicha ayuda incluye también el apoyo a las ONG activas en el ámbito medioambiental que se hayan organizado a nivel europeo y que se ocupen (el documento de la Comisión debería recoger este aspecto de manera más clara) de temas europeos. En la medida de lo posible, las ayudas deberían estar siempre asociadas a proyectos concretos.

4.   Resumen

4.1

El CESE acoge en principio favorablemente el enfoque relativo a la integración de la política de medio ambiente en todos los demás ámbitos políticos, puesto que sólo con los modestos recursos del programa LIFE no se podría hacer progresar la protección del medio ambiente en la UE.

4.2

El CESE, no obstante, considera que la propuesta de la Comisión y, de manera más general, el debate entablado actualmente sobre las perspectivas financieras para los años 2007-2013 constituyen una posible y seria amenaza para el futuro éxito del programa LIFE. Por una parte, no existe ningún tipo de «garantía» de que los intereses medioambientales puedan obtener a partir de ahora financiación real en otras líneas presupuestarias y, por otra, con la transmisión prevista de competencias a los Estados miembros la UE renuncia a un modesto, pero muy eficaz instrumento de control. El CESE, por tanto, pide que la Comisión siga conservando en uno de los fondos que ella misma gestiona los elementos innovadores de LIFE-Medio ambiente y de LIFE-Natura.

Bruselas, 7 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Véase el Dictamen del CESE sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Financiación de Natura 2000».

(2)  Cf. Dictamen del CESE sobre la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/55


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al establecimiento de un registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes y por el que se modifican las Directivas 91/689/CEE y 96/61/CE del Consejo»

(COM(2004) 634 final — 2004/0231(COD))

(2005/C 255/10)

El 4 de febrero de 2005, de conformidad con el artículo 175.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de marzo de 2005 (ponente: Sra. SÁNCHEZ MIGUEL).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 131 votos a favor, ninguno en contra y 11 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

La Convención de Århus (1), que reconocía el derecho a la información, participación pública en el proceso decisorio y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, abre una etapa, dentro de la UE, en la que se trata de crear los instrumentos que faciliten a los ciudadanos y a las partes interesadas en materia de medio ambiente los medios necesarios para una información fiable de la que se deriven efectos preventivos y, sobre todo, que produzcan resultados positivos que sirvan para disminuir la contaminación medioambiental.

1.2

Del contenido de los artículos 5.9 y 10.2 de la Convención de Århus se desprende la posibilidad de crear instrumentos que puedan facilitar el conocimiento y la participación de los ciudadanos, siendo los registros uno de los medios más valiosos, por contener datos fiables y comparables con los facilitados tanto por los empresarios como por las administraciones competentes. Hay que observar que, en otras políticas comunitarias, la utilización de registros de datos ha servido para facilitar la información y la seguridad jurídica de los datos que contienen.

1.3

Por lo que respecta de manera específica a las emisiones y la transferencia de contaminantes, se han suscrito otros instrumentos internacionales, entre los cuales destaca el Foro Intergubernamental sobre Seguridad Química celebrado en Salvador de Bahía (2000), en el que se incluyeron una serie de acciones prioritarias a implementar a partir del año 2000 como forma de lograr los objetivos fijados; la Convención de Estocolmo de 2001 sobre contaminantes orgánicos persistentes y el transporte fronterizo de residuos peligrosos y su eliminación; y los trabajos de la OCDE (2002) sobre el análisis de los costes y ventajas de los registros de residuos y transporte de contaminantes.

1.4

Pero el instrumento internacional más importante en materia de registros de emisiones y transferencias de contaminantes es el Protocolo de Kiev firmado por la CEPE/ONU en 2003 (2), cuya finalidad principal es la promoción de la información sobre estas materias mediante registros nacionales que contengan los datos facilitados por las partes interesadas y que, además, contribuyan a la prevención y reducción de la contaminación ambiental, recomendando que se creen también a escala internacional, con el fin de incrementar la comparabilidad de los datos en los niveles supranacionales.

1.5

Hay que decir que el Protocolo de Kiev puede considerarse como modelo de la presente Propuesta de Reglamento RETC europeo, en especial el contenido de los anexos, que facilitan el fin perseguido: armonizar los datos contenidos en los registros, ya sean nacionales, europeos o internacionales. Sin embargo, hay dos aspectos que difieren en la propuesta de Reglamento: el primero se refiere a la lista de sustancias prioritarias contenidas en la DMA, a la que se añaden nuevas sustancias (3); y el segundo, que se adelanta la entrada en vigor a 2007, a fin de que coincida la notificación según el nuevo procedimiento con el último informe del EPER.

1.6

A estos acuerdos internacionales hay que sumar las normas europeas actualmente en vigor y que ya contienen la exigencia de un Inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) (4) que desarrolla el art. 15.3 de la Directiva 96/61/CE (IPPC) (5) y que es operativo desde el 23 de febrero de 2004. Hasta la fecha, los primeros informes de recogida de datos presentados por los Estados miembros lo fueron en 2001, mientras que el correspondiente al segundo año de referencia, 2004, lo deberían presentar los Estados miembros antes de junio de 2006; el tercer año está previsto que sea 2007 y su publicación se realizaría en 2008. Hay que señalar que el EPER, cuyo contenido se amplía a fin de cumplir el Protocolo de Kiev, constituye una buena base para el futuro RETC europeo.

2.   Resumen de la Propuesta de Reglamento

2.1

El objeto del Reglamento es la creación de un registro comunitario que contenga todos los datos sobre emisiones y transferencias de contaminantes y que permita el cumplimiento del Protocolo de Kiev. Para ello, agrupa una amplísima lista de definiciones que pueden diferir en algunos casos de las definiciones de la Directiva IPPC y cubre tanto los contaminantes (substancias) como las actividades (establecimientos) a los que se aplica el Reglamento, ya sean públicos o privados, a la vez que agrupa en tres clases la información que ha de contener el RETC (artículo 3):

Emisiones de contaminantes, tal como se especifican en el artículo 5 a), a partir de las actividades que se relacionan en el anexo I.

Las transferencias de residuos fuera del emplazamiento y las aguas residuales sin tratamiento final a que se refieren las letras b y c del apartado 1 del artículo 5, a partir de las actividades que se relacionan en el anexo I.

Las emisiones de contaminantes provenientes de fuentes difusas.

2.2

La estructura del RETC europeo ( artículo 4.1) se configura sobre la base de la notificación obligatoria de datos por parte de los empresarios que estén sometidos, por su actividad, a un control de sustancias y residuos según las normas europeas vigentes, y específicamente los enumerados en el anexo I. Si la notificación dependiera de una medida, cálculo o estimación de estas sustancias, se declarará el método de análisis o de cálculo, utilizando para ello las medidas del anexo II.

2.3

La estructura de la comunicación de datos se centra en los Estados miembros y su traslado a la Comisión se realizará a través del sistema electrónico, cumpliendo los calendarios previstos en el artículo 7 (se comienzan a computar a partir de 2007). La comunicación de los datos se hará en dos apartados: los referidos a la contaminación del suelo (artículo 6) y los referidos a fuentes difusas (artículo 8).

2.4

Se establecen con precisión las reglas necesarias, con la finalidad de que el contenido del registro cumpla las condiciones de todos los sistemas públicos de información, referidas a:

Calidad de los datos notificados, que garantizará el titular y que evaluarán las autoridades competentes en esta materia en cuanto a su actualidad, exhaustividad, certidumbre, comparabilidad, coherencia y transparencia.

Facilidad del acceso público a la información contenida en los registros, que garantizará la Comisión, contando a esos efectos con la asistencia de la Agencia Europea de Medio Ambiente.

Confidencialidad a que estarán sometidos los datos para los que las empresas la hayan solicitado, teniendo en cuenta para ello la regulación del artículo 4 de la Directiva 2003/4/CE.

2.5

Otras normas contenidas en el Reglamento hacen referencia a la participación del público (artículo 12) y al acceso a la justicia (artículo 13), tal y como se reconocen en la Convención de Århus y la Directiva 2003/4/CE. La Comisión facilitará los sistemas adecuados a tal efecto, siendo obligatorio que se realicen los informes periódicos en los que se recojan los resultados de esa participación (artículo 12.2).

2.6

Los Estados miembros están obligados a proporcionar información suplementaria –cada tres años (artículo 16) después de la entrada en vigor– sobre las prácticas adoptadas y sobre el cumplimiento de la entrega de los datos obligatorios por parte de las empresas concernidas. Además, deberán fijar las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas, sanciones que tendrán que ser efectivas, proporcionadas y disuasorias (artículo 20).

2.7

Por último, es preciso señalar que la Comisión estará asistida por un Comité, conforme a lo establecido por la Decisión 1999/468/CE (artículo 19).

3.   Observaciones generales

3.1

El objetivo de crear un registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes que se adapte a las normas internacionales suscritas por la Comunidad Europea y que, en consecuencia, sustituya al actual EPER puede, en principio, ser acogido positivamente por el CESE, en cuanto que no constituye un incremento en las obligaciones de las partes interesadas conforme a la actual legislación comunitaria. La armonización en la recogida de datos y en la transmisión de la información va a garantizar su calidad y comparabilidad, de forma que sean más eficaces y, sobre todo, de más fácil acceso.

3.2

El fundamento jurídico en que se basa la Comisión para la propuesta del Reglamento sometido a examen es el artículo 174.1 en relación con el artículo 300 del Tratado, que la autoriza a proponer normas de cumplimiento de los acuerdos internacionales suscritos entre la CE y organismos internacionales. En este caso, no solo los referidos a las normas de protección del medio ambiente contra la contaminación, sino, además, los que faciliten la información, la participación y el acceso del público a la justicia.

3.2.1

La Comisión examinó varias posibilidades para la aplicación del Protocolo de la CEPE/ONU; en primer lugar, analizó la posibilidad de reformar el actual EPER sin proponer un nuevo reglamento, pero, considerando la necesidad, en todo caso, de reformar la Directiva IPPC, y no sólo esta vez, sino todas aquellas en las que se modificara el Protocolo de Kiev, origen de esta propuesta, entendió que era más conveniente proponer un nuevo instrumento legislativo a fin de evitar una mayor incertidumbre jurídica de las partes afectadas ante continuas reformas. Por este motivo, y utilizando para ello el artículo 175.1 del Tratado, se hizo la propuesta del Reglamento sometido a examen, como el instrumento legislativo que más se adecua a las exigencias de una aplicación armonizada de los convenios internacionales.

3.2.2

El resultado garantiza la aplicación, por todos los Estados miembros, del Protocolo firmado en Kiev, a través de una norma comunitaria que garantiza, además, la coherencia de su contenido con las normas comunitarias vigentes en esta materia y su aplicación a todos los países miembros, sin esperar a su posterior ratificación y manteniendo la posición común que tuvieron los representantes nacionales en el momento de su negociación y firma.

3.3

No obstante, conviene tener presente que las situaciones en los Estados miembros, incluidos los de nueva adhesión, son diferentes en cuanto al cumplimiento de las obligaciones impuestas por el EPER. Al día de hoy, existe una gran variedad, desde los países que tienen un registro con un contenido más amplio (Reino Unido) hasta los que, aun antes de la adhesión, de forma voluntaria, ya pidieron incorporarse (Hungría). También hay diferencia en el cumplimiento de las obligaciones por las partes interesadas; mientras que las grandes corporaciones y grupos industriales y establecimientos a los que es aplicable la Directiva IPPC están al corriente de su cumplimiento (de hecho, elaboran anualmente el Informe medioambiental), las PYME, determinados titulares pequeños a los que no es aplicable la citada Directiva y ciertos entes locales –en los casos en que gestionan instalaciones de tratamiento de aguas residuales– carecen de medios para poder cumplir con toda la burocracia que esta obligación genera.

3.4

El CESE considera que el tratamiento, tanto en el acceso a la información como en la participación del público, es correcto y cumple los objetivos previstos en la Directiva 2003/4/CE. Es más, considera satisfactoria la obligación de dar información al público sobre los resultados de su participación a fin de que se pueda valorar la participación ciudadana. No obstante, hay que señalar que, con el fin de facilitar el acceso del mayor número posible de personas a Internet, habría que hacer un esfuerzo para aumentar las lenguas de consulta, hasta llegar a la totalidad de todas las lenguas oficiales.

3.5

Un tema de gran importancia, como es el de la incidencia económica, parece haber sido evaluado con detenimiento por los servicios de la Comisión (6), que concluyeron que, dado que los Estados y las partes interesadas ya estaban obligados a realizar el EPER y, en consecuencia, proceder a comunicar todos los datos en él exigidos, los costes sólo afectarán a las nuevas relaciones entre la Comisión y los Estados miembros en la transferencia de los datos almacenados, siendo la Comisión la que deberá correr con el grueso de los costes, especialmente la creación y mantenimiento de la página web, recayendo, de esta forma, solo una mínima parte en cada Estado. No obstante, es asimismo importante mencionar que, en lo relativo a los titulares a los que no es aplicable la Directiva IPPC, el control y la comunicación de sus emisiones y traslados añaden nuevos costes y cargas administrativas.

4.   Observaciones particulares

4.1

El CESE considera que con la propuesta de Reglamento RETC se produce una notable mejoría en el camino emprendido por el EPER; por una parte, porque amplía la información referida a las emisiones a la atmósfera y al agua al incorporar las emisiones al suelo y las emisiones procedentes de fuentes difusas, y, por otra, porque adapta la legislación europea a la internacional, con especial referencia a la Convención de Århus y, más en concreto, al Protocolo CEPE/ONU de Kiev.

4.2

No obstante, el CESE quiere manifestar que es necesario consolidar el actual EPER a fin de minimizar los esfuerzos de las partes interesadas en el cumplimiento de la obligación de informar conforme a las nuevas disposiciones. Se puede considerar que el periodo de entrada en vigor del RETC (2007, aunque operativamente no comience hasta 2009) permite completar y corregir el actual registro e incorporar, de forma paulatina, las nuevas declaraciones y los nuevos obligados a declarar. La conclusión del contenido del EPER, así como su publicación en la página web, reducirá costes y, sobre todo, evitará confusiones entre las informaciones actuales y las nuevas.

4.3

Respecto al incremento del número de contaminantes declarables (36 más con el CEPE/ONU) hay que hacer dos observaciones: primera, que muchas de ellas son plaguicidas que ya no se usan ni comercializan en la UE y, segunda, la obligación de información está condicionada al cumplimiento de los umbrales de declaración previstos en el anexo I para las actividades y en el anexo II para los contaminantes.

4.4

Sería conveniente, en opinión del CESE, que se normalizara al máximo el contenido de las declaraciones por las partes interesadas (anexo III), a la vez que se facilitara su simplificación para las PYME y agricultores con obligación de declarar, a fin de no incrementar la burocracia y los costes para los implicados. En este mismo sentido y a efectos de comparabilidad de los datos registrales, sería necesario utilizar la mejor tecnología para determinar las cargas anuales. La coherencia entre los distintos registros nacionales y el europeo es otra de las necesidades para garantizar la normalización y comparabilidad entre ellos.

4.5

El CESE es especialmente sensible a la confidencialidad de los datos que deben contener las declaraciones de las partes interesadas. Tal y como se regula en el artículo 11, serán los Estados miembros los que manifiesten la confidencialidad de ciertos datos, a petición de las partes que así lo soliciten, y siempre que sea conforme con las excepciones contenidas en el artículo 4 de la Directiva 2003/4/CE. No obstante, en la última frase se establece que debe informarse de «los motivos de su no divulgación», mientras que el considerando 14 del Reglamento establece que no puede haber restricciones a la información del RETC y las excepciones a esta regla sólo serán posibles cuando se autorice de forma expresa en la legislación comunitaria vigente. Esta diferencia entre ambas disposiciones debe ser aclarada, ya que, tal y como aparece redactada la última frase del artículo 11, las partes interesadas en la confidencialidad de ciertos datos deben motivarlo, pudiendo crear el equívoco de que serían supuestos fuera de los previstos en el artículo 4 D 2003/4/CE, ya que al venir regulada en una disposición legal no hace falta motivación.

4.6

El CESE aprecia los esfuerzos realizados en la elaboración de la propuesta de Reglamento RETC europeo en el sentido de colocar los datos utilizados en su contexto adecuado y en el de reducir gradualmente los riesgos potenciales de interpretación errónea de dichos datos. Todo nuevo esfuerzo que se realice en este mismo sentido será bienvenido.

5.   Conclusión

A modo de conclusión se puede decir que la transparencia en la notificación de las emisiones y la transferencia de contaminantes –según la configuración del RETC europeo– que han de efectuar las partes interesadas, empresarios, agricultores y administraciones públicas, cumple una doble función:

En el mercado interior, dar a conocer los usos y prácticas medioambientales de todos ellos, así como el cumplimiento de la legislación europea al respecto, de forma que los competidores, consumidores y ciudadanos puedan valorar fácilmente las prácticas y actuar en consecuencia.

Se introduce un valor añadido a la competitividad de nuestras empresas, cualquiera que sea su actividad, tanto dentro del mercado europeo como del internacional, y siempre que se mantengan las condiciones de normalidad y comparabilidad de los datos, tal y como se recoge en las observaciones particulares. Entendemos que la transparencia en la información, que se puede conseguir a través del RETC europeo, servirá para incrementar posiciones comunes tendentes a acuerdos voluntarios por sectores de producción, para el cumplimiento de las normas ambientales, y a través de la publicidad derivada del registro para la información de los ciudadanos, conocer los establecimientos competidores, potenciar el concepto de responsabilidad social de las empresas (RSE) y permitir una mayor confianza entre los distintos agentes de la sociedad civil.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Convención de Århus sobre el acceso a la información, la participación pública en la adopción de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmada el 25 de junio de 1998 por la mayoría de los países miembros de la UE, así como las propuestas de Directiva correspondientes a los Dictámenes (DO C 117 de 30.4.2004).

(2)  En la Quinta Conferencia Ministerial «Medio Ambiente para Europa» se firmó el Protocolo sobre registros de emisiones y transferencias de contaminantes (RETC) a la Convención sobre el acceso a la información, la participación pública en la adopción de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Kiev, 21 de mayo de 2003).

(3)  La Directiva Marco del Agua (DMA) 2000/60/CE establece en sus anexos IX y X la lista de sustancias prioritarias, añadiéndose según el Protocolo RETC de la CEPE/ONU tres nuevas, mientras que se exige información adicional de otras cinco.

(4)  Decisión de la Comisión 2000/479/CE de 17 de julio de 2000, DO L 192 de 28.7.2000.

(5)  Véase Dictamen (DO C 80 de 30.3.2004).

(6)  Véase el documento «Analysis of the Cost and Benefits of PRTRs» realizado por la División de análisis económico en 2002. CEP/WG.5/AC.2/2002/4.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/59


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 95/2/CE relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes y la Directiva 94/35/CE relativa a los edulcorantes utilizados en los productos alimenticios»

COM(2004) 650 final — 2004/0237 (COD)

(2005/C 255/11)

El 16 de noviembre de 2004, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de marzo de 2005 (ponente: Sra. DAVISON).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado el presente Dictamen por 136 votos a favor, 2 votos en contra y 7 abstenciones.

1.   Contexto

1.1

Ésta es la sexta modificación relativa a los aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes que se adopta en los últimos diez años y la tercera modificación relativa a los edulcorantes.

1.2

Las modificaciones de la Directiva 95/2/CE, basada en el principio de las listas positivas, se refieren a los aditivos «distintos de los colorantes y edulcorantes». Ello significa que se centran esencialmente en los emulgentes, estabilizadores y conservantes.

1.3

Las modificaciones tienen por objeto eliminar, reducir, reevaluar, autorizar, extender, clarificar y cambiar la denominación de determinados aditivos alimentarios en las categorías pertinentes. Dichas modificaciones tienen en cuenta los dictámenes emitidos por el Comité científico de la alimentación humana y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) sobre las propuestas relativas a la autorización de nuevos aditivos y la extensión del uso de determinados aditivos existentes. Las modificaciones también servirán para introducir controles armonizados de los aditivos, necesarios en el ámbito del almacenamiento y el uso de aromatizantes. (Actualmente, la legislación en este ámbito difiere según los Estados miembros).

1.4

Con arreglo a las nuevas disposiciones, sólo se autorizarán los aditivos cuya seguridad haya sido evaluada, cuyo uso tecnológico esté justificado y para los cuales no se hayan determinado problemas de ingesta.

2.   Observaciones generales

2.1

El Comité había propuesto la creación de una Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y celebra por tanto la separación que se ha hecho entre la evaluación y la gestión del riesgo y se congratula asimismo de que la EFSA parezca tener en cuenta la necesidad de productos nuevos. Espera que los Estados miembros dediquen recursos suficientes a la aplicación del nuevo enfoque adoptado por la EFSA. El CESE acoge favorablemente esta actualización legislativa y presenta una serie de observaciones detalladas al respecto.

3.   Observaciones específicas

Sería más claro si los documentos de la Comisión incluyeran la referencia (E+ número), tal como figura en la etiqueta, junto al nombre de los aditivos.

3.1   Derivados sódicos

El texto incluye una serie de derivados sódicos. Al CESE le preocupa que el etiquetado no permita a los consumidores darse cuenta de que se trata de sales, que, por consiguiente, pueden contribuir a la ingesta diaria admisible (IDA) total de 6g. En consecuencia, los consumidores no pueden responder de manera efectiva a la recomendación de reducir su consumo de sal.

3.2   Los nitritos y nitratos

Siguiendo el consejo de la EFSA, la Comisión desea reducir al máximo los niveles permitidos, sin poner en peligro la seguridad alimentaria. Los nitratos y nitritos son conservantes útiles, pero un consumo excesivo de estas sustancias presenta ciertos riesgos. En consecuencia, la Comisión sugiere adoptar la estrategia de establecer un nivel máximo. En interés de la seguridad de los consumidores, el CESE desearía que este nivel fuera lo más bajo posible, estableciendo, en su caso, niveles diferentes según los productos.

3.3   Los alimentos de destete, complementos alimenticios y alimentos destinados a usos médicos especiales

El CESE respalda la propuesta de la Comisión de armonizar su terminología, sustituyendo en toda la legislación los términos «alimentos de destete» por «alimentos elaborados a base de cereales y alimentos infantiles» y clarificando la terminología relativa a los complementos alimenticios y los alimentos destinados a usos médicos especiales.

3.4   Los p-hidroxibenzoatos

3.4.1

El uso de estos aditivos estaba pendiente de revisión y la EFSA ha establecido una ingesta diaria admisible global de 0-10 mg/kg de peso corporal para la suma de ésteres metílicos y etílicos del ácido p-hidroxibenzoico y sus sales de sodio. No obstante, se recomienda prohibir el uso del propilparabeno, que tiene efectos en las hormonas sexuales y los órganos reproductores masculinos de las ratas jóvenes. Asimismo, se propone abandonar el uso de p-hidroxibenzoatos en los suplementos dietéticos líquidos.

3.4.2

El Comité supone que el cálculo de la ingesta diaria admisible (IDA) realizado por la EFSA tiene en cuenta un margen de seguridad para los niños y otros grupos vulnerables. Está de acuerdo en que en ausencia de un nivel sin efectos adversos observados se debería retirar la autorización.

3.5   Los gelificantes en minicápsulas de gelatina

Debido al riesgo de asfixia bien documentado que entrañan, se propone prohibir el uso de determinados aditivos alimentarios gelificantes. El CESE aprueba esta prohibición, aunque señala que el riesgo de estas golosinas radica en su forma y su consistencia, más que en los propios aditivos. Se necesita una prohibición más amplia con el fin de impedir totalmente su comercialización. En ausencia de disposiciones específicas –tanto en la legislación aplicable a los productos alimenticios en general como en la Directiva sobre la seguridad general de los productos– destinadas a prohibir el producto, éste queda prohibido como consecuencia de los aditivos alimentarios que contiene. El Comité considera que la UE debería tener la posibilidad de prohibir un producto alimenticio peligroso.

3.6   Eritritol

Se trata de un edulcorante presente naturalmente en algunas frutas, setas, alimentos fermentados y quesos, pero que también es útil para otros fines, por lo que se propone autorizar su uso con diferentes propósitos. El CESE aprueba esta decisión pero cuestiona la formulación «ocultación de malos sabores no deseados», que parece apuntar a la posibilidad de encubrir el sabor de un alimento poco fresco. El CESE toma nota de las ventajas que supone disponer de un nuevo edulcorante para determinados grupos de consumidores frecuentes, como los diabéticos. No sólo aumenta sus posibilidades a la hora de elegir productos que contengan edulcorantes artificiales, sino que tiene un menor efecto laxante, por lo que, en este caso, no es necesario que figure en el etiquetado.

3.7   4-hexilresorcinol

3.7.1

Este aditivo se propone como alternativa a los sulfitos, no como sustituto de ellos, para prevenir la aparición de manchas en los crustáceos. El Comité Científico de la Alimentación Humana considera aceptable el uso de este aditivo a condición de que los residuos en la carne de crustáceos no excedan de 2 mg/kg.

3.7.2

El CESE expresa su preocupación por las personas que consumen una cantidad inhabitual de crustáceos como, por ejemplo, los habitantes de las zonas costeras. La EFSA debería examinar cuál de estos dos aditivos, el 4-hexilresorcinol o los sulfitos, o una mezcla de ambos, es más seguro para los consumidores.

3.8   Hemicelulosa de semilla de soja

Se trata de un producto derivado de la fibra de soja (tradicional), aprobado por el Comité Científico de la Alimentación Humana (CCAH). Debido al posible riesgo de alergia, todos los productos derivados de la soja deben etiquetarse, incluida la hemicelulosa de semilla de soja.

3.8.1

El CESE acepta esta modificación en el uso de la hemicelulosa de semilla de soja, teniendo en cuenta que se ha establecido la necesidad de usar este producto en determinados casos restringidos.

3.9   La etilcelulosa

Se prepara a partir de pulpa de madera o algodón y se utiliza abundantemente como sustancia de relleno en comprimidos farmacéuticos. La EFSA no ha considerado necesario establecer un nivel de ingesta diaria admisible para este producto. El CESE aprueba la propuesta de extender su uso, en condiciones similares a las de otras celulosas.

3.10   Extensión del uso de los aditivos alimentarios que ya están autorizados

La Comisión propone extender el uso de tres aditivos: el carbonato ácido de sodio, los sorbatos y benzoatos y el dióxido de silicio.

Carbonato ácido de sodio

Inicialmente, este aditivo se había definido como una ayuda a la transformación, por lo que su uso no era competencia comunitaria. Fue objeto de una redefinición posterior, aunque la Comisión no ha cuestionado su uso porque ya está autorizado en los alimentos ecológicos.

Los sorbatos y benzoatos en los crustáceos

Se propone extender su uso, teniendo en cuenta la escasa probabilidad de que éste aumente de manera significativa. El CESE considera que el nivel medio de consumo de dichos productos puede variar considerablemente y se pregunta si los grandes consumidores están suficientemente protegidos. Acoge favorablemente el hecho de que la Comisión esté recabando más información sobre los benzoatos.

Dióxido de silicio

La Comisión debe expresar claramente su opinión según la cual sería preferible emplear una dosis más elevada de dióxido de silicio en vez de mantener un consumo elevado de tintes orgánicos.

3.11   Calendario

La suspensión de la comercialización de golosinas en forma de cápsulas de gelatina debe mantenerse hasta que se adopte una nueva legislación que sustituya a la anterior y surta los mismos efectos.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/61


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La contribución de la sociedad civil a la prevención del trabajo no declarado»

(2005/C 255/12)

El 28 de enero de 2004, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre «La contribución de la sociedad civil a la prevención del trabajo no declarado».

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de marzo de 2005 (ponente: Sr. HAHR).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 7 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 112 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Síntesis de la Resolución del Consejo

1.1

El 20 de octubre de 2003 el Consejo (Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores) adoptó una Resolución sobre el trabajo no declarado (1). Con esta Resolución, el Consejo pretende recabar el apoyo de los Estados miembros para la elaboración de una estrategia destinada a combatir el trabajo no declarado en la Unión, que será parte integrante de la Estrategia Europea de Empleo. La novena Directriz de Empleo de 2003 trataba específicamente del trabajo no declarado. (2)

1.2

El Consejo invita a los Estados miembros a considerar la Resolución como un marco de referencia en el que podrán elaborar y aplicar sus políticas en el contexto de la Estrategia Europea de Empleo, respetando al mismo tiempo las circunstancias y prioridades nacionales. La Resolución se basa, en gran medida, en el contenido de la Comunicación de la Comisión sobre este tema, que data de 1998 (3).

1.3

Además, se insta a los Estados miembros a que tengan en cuenta las acciones contempladas en la Resolución a la hora de informar sobre las principales medidas adoptadas para aplicar la política de empleo en sus futuros planes de acción nacionales, a la luz de la directriz específica sobre el trabajo no declarado.

1.4

Asimismo, el Consejo aboga por la cooperación para estudiar los rasgos comunes del trabajo no declarado en todos los Estados miembros, cuestión que se abordaría mejor con un planteamiento común en el marco de la Estrategia Europea de Empleo.

1.5

Por lo que se refiere a las acciones y sanciones de carácter preventivo, el Consejo recomienda elaborar un planteamiento global en sintonía con la Estrategia Europea de Empleo, basado en acciones de carácter preventivo, alentando a todos los empresarios y trabajadores a operar dentro de la economía formal y en el contexto del empleo regular; tales medidas, que deberán respetar la sostenibilidad de las finanzas públicas y de los sistemas de protección social, podrán incluir:

la creación de un entorno legal y administrativo propicio para la declaración de la actividad económica y del empleo, simplificando los procedimientos y reduciendo los costes y restricciones que limitan la creación y expansión de negocios, en particular de empresas nacientes y pequeñas empresas,

el aumento de incentivos y la eliminación de factores disuasorios para la declaración del trabajo en lo que se refiere tanto a la oferta como a la demanda,

la revisión y, cuando proceda, la reforma de los sistemas fiscales y de prestaciones así como su interacción con vistas a reducir los elevados tipos marginales efectivos de imposición y, en su caso, la presión fiscal que pesa sobre los trabajadores con salarios más bajos,

el establecimiento de políticas de empleo adecuadas respecto de los beneficiarios de medidas de protección social para ayudarlos a participar en el mercado de trabajo y

la reducción del riesgo de desempleo y de las trampas de la pobreza mediante la eliminación de interacciones no deseables entre los sistemas fiscales y de prestaciones.

1.6

Por otra parte, se deben reforzar el control de la aplicación de la normativa, cuando proceda con el apoyo activo de los interlocutores sociales, así como las sanciones en caso de infracción, en particular contra los que organizan el trabajo clandestino o se lucran de él. Asimismo, se necesita incrementar la conciencia social sobre las repercusiones negativas que tiene el trabajo no declarado en el ámbito de la seguridad social y de las consecuencias del trabajo no declarado en términos de solidaridad y justicia. Por último, es necesario aumentar los conocimientos acerca de los efectos negativos del trabajo no declarado.

1.7

Para mejorar nuestro conocimiento de las dimensiones del trabajo no declarado es necesario calcular la magnitud de la economía informal y del trabajo no declarado a escala nacional, sobre la base de los datos de que disponen las instituciones de la seguridad social, las autoridades fiscales, los ministerios o las oficinas nacionales de estadística. También es importante que los Estados miembros contribuyan a la evaluación del trabajo no declarado a escala de la UE, con el fin de determinar los avances alcanzados en la realización del objetivo de transformar el trabajo no declarado en empleo regular. Asimismo, deberá procurarse la cooperación en materia de metodología entre las oficinas nacionales de estadística y fomentar el intercambio de conocimientos y experiencia en este campo.

1.8

Por último, el Consejo invita a los interlocutores sociales a escala europea a que aborden de manera coherente el problema del trabajo no declarado en el contexto del programa de trabajo plurianual conjunto, y a seguir abordando el problema del trabajo no declarado en los comités sectoriales de diálogo social. A escala nacional, los interlocutores sociales deben fomentar la declaración de la actividad económica y del empleo y combatir la incidencia del trabajo no declarado, aumentando para ello la sensibilización al respecto y recurriendo a otras acciones tales como la negociación colectiva, realizada con arreglo a las tradiciones y las prácticas nacionales, de tal manera que se contribuya, entre otras cosas, a la simplificación del entorno empresarial, en particular por lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas.

2.   Introducción

2.1

El trabajo no declarado implica que no se pagan impuestos a las arcas públicas ni se cotiza a la Seguridad Social: los ingresos no declarados de las empresas escapan a la imposición; el IVA ni se declara ni se paga; se realizan trabajos en negro, por los que no se pagan cotizaciones sociales; los trabajadores no declaran sus ingresos en negro y así evitan pagar el impuesto sobre la renta correspondiente.

2.2

Como consecuencia de ello, la sociedad se ve privada de ingresos importantes que servirían, entre otras cosas, para financiar los sistemas de protección social. Cada año se pierden miles de millones por este concepto.

2.3

Por otra parte, las empresas serias y eficaces se ven obligadas a cerrar o tienen dificultades para mantenerse en el mercado y progresar, mientras que las que llevan a cabo actividades no declaradas se mantienen en el mercado e incluso crecen. Esto puede dar lugar a un deterioro de la economía en su conjunto, lo que a su vez puede impedir el desarrollo de la productividad, que es imprescindible para el mantenimiento de la sociedad del bienestar.

2.4

El trabajo no declarado es un fenómeno que se produce en toda la sociedad, con la implicación tanto de los empresarios como de los trabajadores; puede dividirse básicamente en tres grupos.

2.5

El primer grupo incluiría a las empresas que recurren sistemáticamente y de manera organizada al trabajo no declarado, con frecuencia combinándolo con el trabajo legal; a menudo, los salarios de sus empleados se pagan en negro, y no se declaran.

2.6

Un segundo grupo incluiría a las personas con dos o más trabajos, de los cuales alguno es no declarado. En este grupo se cuentan, por ejemplo, los trabajadores con una buena formación que desean tener un ingreso no declarado que añadir a los ingresos procedentes de su empleo habitual en el mercado de trabajo regular.

2.7

Por último, un tercer grupo reuniría a los desempleados que, por diferentes motivos, se ven obligados a trabajar en negro ya que no pueden obtener un empleo en el mercado de trabajo legal. Es un grupo especialmente vulnerable: con frecuencia, los trabajadores se ven obligados a aceptar malas condiciones laborales y sueldos bajos, y por lo general no se benefician de los sistemas de seguridad social.

2.8

El trabajo no declarado se lleva a cabo principalmente en estos tres grupos específicos, pero también puede adoptar otras formas.

2.9

Una de ellas es combinar, por ejemplo, el subsidio de desempleo o las prestaciones del seguro de enfermedad con ingresos no declarados.

2.10

Los propietarios de viviendas recurren, para las pequeñas reparaciones, a personas que no declaran sus ingresos por este tipo de trabajo. Esto se aplica también a las mudanzas, por ejemplo. Una de las razones que explican este tipo de trabajo no declarado es que, con frecuencia, las empresas afectadas ven estos encargos como demasiado pequeños y los remiten a alguno de sus empleados que esté dispuesto a realizar el trabajo en su tiempo libre, cobrando en negro.

2.11

En los nuevos Estados miembros de la Unión, la situación es similar a la de la UE-15. El informe publicado en mayo de 2004 hace hincapié en el fenómeno de las empresas que solo declaran parte del salario de sus empleados, que reciben el resto de la remuneración en mano (los denominados envelope wages) (4).

2.12

Es importante señalar que en los tres casos se trata de un trabajo no declarado que implica un fraude fiscal importante.

2.13

Estas prácticas desleales merman la moral colectiva y el sentido de la responsabilidad necesarios en una sociedad en que una parte importante de los recursos son transferidos y se destinan a las prestaciones sociales. Además, el fraude fiscal crea tensiones sociales: la mayoría de los ciudadanos pagan los impuestos que les corresponden, mientras que algunos se toman la libertad de decidir por sí mismos cuánto pagan.

2.14

El trabajo no declarado causa enormes daños al conjunto de la sociedad, daños que no pueden medirse únicamente en términos económicos. Efectivamente, la confianza disminuye a todos los niveles. Muchos aceptan el trabajo no declarado, o encuentran justificaciones: el subsidio de desempleo es demasiado bajo, declarar a los empleados del hogar resulta demasiado caro, etc.

2.15

Ahora bien, el Estado de derecho y el sistema de bienestar quedan en entredicho cuando dejan de respetarse sus leyes y normas. Por ello, es necesario hacer frente a estos problemas mediante medidas globales y específicas. No obstante, tanto los interlocutores sociales y los políticos como la sociedad en general se van dando cuenta progresivamente de los efectos negativos del trabajo no declarado y de la necesidad de transformarlo en empleo regular.

3.   Observaciones generales

3.1

En 1999 el Comité emitió un dictamen pormenorizado sobre la Comunicación de la Comisión acerca de este tema (5), que tenía por finalidad entablar un amplio debate tanto en el seno de la UE como en los Estados miembros. Posteriormente se hizo un seguimiento de la Comunicación por medio de un estudio iniciado por la Comisión (6).

3.2

El Comité acoge positivamente la iniciativa del Consejo de hacer avanzar la cuestión por medio de una resolución.

3.3

Al mismo tiempo, el Comité constata que en 2003 la Comisión puso en marcha un estudio de gran amplitud sobre el trabajo no declarado en la Unión ampliada. En opinión del Comité, el resultado de este estudio, que se publicó en mayo de 2004 (7), contribuye de un modo valioso a comprender la cuestión del trabajo no declarado y de cómo combatirlo. Así pues, el estudio ofrece a los Gobiernos y autoridades de los Estados miembros una buena base para sus decisiones acerca de los métodos para combatir el trabajo no declarado.

3.4   Una parte de la Estrategia de Empleo

3.4.1

Según el Consejo, la lucha contra el trabajo no declarado deberá formar parte integrante de la Estrategia Europea de Empleo, cuyo objetivo es crear más trabajos de mayor calidad. La Comisión ya había utilizado esta directriz y, en julio de 2003, los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales de la Unión se expresaron también en este sentido en su reunión informal de Varese. En ella reconocieron que regularizar el empleo no declarado contribuiría a lograr el pleno empleo, mejorar la calidad y la productividad del trabajo, fortalecer la cohesión y la inclusión sociales, eliminar las trampas de la pobreza y evitar las distorsiones del mercado.

3.4.2

En su dictamen sobre la Comunicación de 1998 de la Comisión, el Comité apoyó el planteamiento de que el problema del trabajo no declarado se abordara desde la perspectiva del empleo, punto de vista que sigue manteniendo.

3.4.3

Para lograr este objetivo de regularizar el trabajo no declarado, de modo que los trabajos en negro pasen a ser trabajos legales, se requieren toda una serie de medidas.

3.4.4

En primer lugar, es necesario distinguir entre las personas que deberían estar empleadas en el mercado de trabajo regular y aquellas que han decidido no declarar su actividad.

3.4.5

También conviene clarificar qué actividades de la economía sumergida pueden regularizarse.

3.4.6

Es probable que, cuando determinadas actividades o servicios de la economía sumergida se regularicen, dejen de tener demanda, por lo que, en opinión del Comité, es necesario tomar especialmente en consideración esta situación. Es posible que incluso este tipo de actividades pueda regularizarse gracias a medidas de apoyo.

3.4.7

La puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa requiere, entre otras cosas, el establecimiento y desarrollo en la Unión de nuevas empresas dinámicas y competitivas que creen empleo.

3.4.8

Convertir una idea en una empresa en funcionamiento, productiva y con personal es un proceso muy largo y complejo.

3.4.9

Por este motivo, es necesario ofrecer a las empresas recién creadas un entorno que fomente el crecimiento y el desarrollo y les proporcione las condiciones requeridas.

3.4.10

Los empleados deben poder exigir que las empresas en las que trabajan estén familiarizadas con la normativa laboral y fiscal en vigor y la apliquen.

3.4.11

Es esencial encontrar un equilibrio entre ambas exigencias, pues de lo contrario se corre el riesgo de que gran cantidad de empresas nunca lleguen a crearse, y muchas buenas ideas no puedan realizarse nunca.

3.4.12

El carácter visionario de la declaración de los Ministros de Empleo y Asuntos Sociales hecha en Varese en julio de 2003 puede contribuir a reforzar la idea de que la cuestión de la regularización del trabajo no declarado está relacionada exclusivamente con el empleo. No obstante, el trabajo no declarado se relaciona en muchos casos, y en particular cuando se hace de manera sistemática y organizada, con otros tipos de delito económico. Esta actividad delictiva requiere acciones específicas y debe combatirse con medidas legales.

3.5   Definición de trabajo no declarado

3.5.1

Para diferenciar el trabajo no declarado de otros delitos económicos, el Consejo recurre a la misma definición de este concepto que la utilizada en la Comunicación de la Comisión de 1998. El Comité consideró entonces –y sigue considerando– que la definición del «trabajo no declarado» como «cualquier actividad remunerada que es legal en cuanto a su naturaleza pero que no se declara a las autoridades públicas» era aceptable, habida cuenta de la necesidad de adoptar una definición común a todos los Estados miembros.

3.6   Inmigración ilegal y trabajo no declarado

3.6.1

El Comité ya ha dado a conocer en varias ocasiones su opinión sobre la inmigración ilegal y sus causas, y ha abordado la relación entre la inmigración ilegal y el trabajo no declarado. El inmigrante ilegal no tiene acceso ni al mercado de trabajo regular ni a los sistemas de prestaciones sociales, y se ve obligado a buscar ingresos por otra vía, en la mayoría de los casos el mercado ilegal. En los sectores de la construcción, la agricultura y la jardinería, entre otros, se recurre de forma considerable a las actividades no declaradas. Como resultado de ello, muchas veces los inmigrantes ilegales se ven atrapados en una relación de dependencia, que es aprovechada por los empleadores irresponsables.

3.6.2

Por ello, los Estados miembros de la Unión deben combatir la inmigración ilegal en el marco de la política de inmigración común (8), y ello por medio de diferentes estrategias, que pueden diferir de un Estado miembro a otro. Una posible estrategia es velar por que los inmigrantes ilegales vuelvan a sus países de origen; otra, intensificar los controles en las fronteras.

3.6.3

Pero hay que tener en cuenta que toda persona que está dispuesta a abandonar su país para iniciar una nueva vida en otra parte lo hace movido por un impulso muy difícil de contrarrestar.

3.6.4

Se dan casos incluso de personas a las que les roban o confiscan sus papeles para obligarles a reembolsar el «coste del viaje». La esclavización que de ello resulta permite a las redes de «pasadores» obligar a sus víctimas a reembolsarles su «deuda». Esto afecta tanto a personas al servicio de particulares (criados, etc.) como a trabajadores de la construcción (por ejemplo, la construcción normal o naval) e incluso de la agricultura y la restauración. Resulta alarmante ver cómo la criminalidad puede organizarse ante nuestros ojos implicando a diversos estratos de la sociedad. Convendría que fuéramos conscientes de este fenómeno y lo reconociéramos para así poder combatirlo protegiendo a todas las víctimas, concediéndoles derechos y consiguiendo que se les respete.

3.6.5

Son muchos los casos de inmigración ilegal en los que no es posible devolver a la persona en cuestión a su país de origen, ya sea por motivos humanitarios, jurídicos o de índole práctica. Es obvio que, en estos casos, es necesario integrar a los inmigrantes en la sociedad mediante diferentes medidas.

3.6.6

En la evaluación que se efectuará de las medidas transitorias sobre la «libre circulación de trabajadores» o, mejor dicho, sobre la ausencia de ésta, para los nacionales de los países de la ampliación del 1 de mayo de 2004, convendría señalar las dificultades inútiles que han tenido que afrontar los empresarios y los trabajadores teniendo en cuenta la evolución de las cualificaciones, las tendencias demográficas y culturales y el desarrollo de las necesidades de movilidad.

3.6.7

De lo contrario se corre el riesgo de que estos grupos se conviertan en mano de obra no declarada, con los efectos negativos que ello conlleva para el mercado de trabajo regular.

3.6.8

Tal como el Comité ha señalado con anterioridad, en su Dictamen de iniciativa titulado «La inmigración, la integración y el papel de la sociedad civil organizada», la integración del inmigrante en la sociedad civil mediante diversas medidas y, en última instancia, su incorporación a ésta mediante la ciudadanía, puede ser un complemento importante a las medidas para combatir el trabajo no declarado (9).

3.6.9

Las autoridades tienen la obligación de aclarar a los inmigrantes cuáles son sus derechos y obligaciones y velar por que tengan acceso al mercado de trabajo regular y a la formación. Además, los inmigrantes deberán poder beneficiarse de la asistencia sanitaria y otros servicios sociales en las mismas condiciones que el resto de la población. Por último, debe combatirse la segregación por barrios.

3.7   Medidas preventivas

3.7.1

En su Resolución el Consejo insta a los Estados miembros a la creación de un entorno legal y administrativo propicio para la declaración de la actividad económica y del empleo. En líneas generales se trataría de reducir el atractivo del trabajo no declarado.

3.7.2

El Comité desea ofrecer algunas propuestas que, aplicadas por separado o de manera conjunta, podrían servir para alcanzar este objetivo.

3.7.3

Convendría realizar estudios comparativos para examinar qué bases fiscales se ven más afectadas por el trabajo no declarado, y considerar las posibilidades de solucionar este problema.

3.7.4

Los Estados miembros deben contar con sistemas jurídicos eficaces que permitan encontrar, juzgar y sancionar a las personas que realizan trabajos no declarados, en particular cuando lo hacen de manera sistemática y aprovechándose de los trabajadores.

3.7.5

También se requiere un gran esfuerzo en materia de información y educación con el fin de mostrar los efectos perniciosos del trabajo no declarado, tanto para la sociedad como para el ciudadano.

3.8   La cuestión de la fiscalidad

3.8.1

Los estudios sobre el trabajo no declarado suelen partir de la idea de que éste resulta problemático porque supone una pérdida de ingresos fiscales.

3.8.2

Sin embargo, los estudios sobre la magnitud de la economía sumergida llevados a cabo en varios países no respaldan la hipótesis de que exista una relación estadística entre el trabajo no declarado y la presión fiscal.

3.8.3

La relación entre el trabajo no declarado y la presión fiscal es compleja. El Comité no cree que la ecuación sea tan simple como que un bajo nivel impositivo implique automáticamente una disminución del fraude fiscal, ya que también en países con impuestos bajos se llevan a cabo actividades no declaradas.

3.8.4

El Comité considera que resultaría útil elaborar un estudio exhaustivo sobre la relación entre el nivel impositivo y de las tasas y el trabajo no declarado.

3.8.5

La experiencia muestra que, con frecuencia, el trabajo no declarado se lleva a cabo en empresas muy pequeñas que disponen de recursos administrativos limitados, y cabe preguntarse si ello se debe al desconocimiento de las normas vigentes o a que estas son demasiado complicadas o si se trata de un acto consciente con objeto de obtener ventajas competitivas.

3.8.6

Nuestra sociedad exige mucho a la justicia, y por ello disponemos de normativas detalladas. Los sistemas fiscales son un buen ejemplo: las elevadas exigencias de equidad requieren enormes recursos, en particular para los entes que deben controlar que la normativa se respete.

3.8.7

Cuando, en un sector en crisis, una parte considerable de los empresarios y los trabajadores no declara sus ingresos o salarios, los empresarios serios no podrán considerar el sistema como justo, ya que pueden incluso verse obligados a cerrar su empresa como consecuencia de esta competencia desleal.

3.8.8

Por ello, se debería examinar si es posible normalizar este tipo de disposiciones en mayor medida para así simplificar los sistemas y facilitar la tarea tanto de los particulares como de las autoridades. De esta manera se reducirían las posibilidades de manipular el sistema, al mismo tiempo que se liberarían recursos que permitirían a las autoridades centrarse en delitos de mayor calibre.

3.9   Supervisión y control

3.9.1

Una de las tesis primordiales defendidas en la Resolución del Consejo es que para regularizar el trabajo no declarado se deben reforzar las inspecciones y las sanciones. En opinión del Comité, es obvio que una mayor regulación y un aumento del control social deben constituir maneras de combatir el trabajo no declarado. El hecho de no declarar la actividad económica no debe considerarse como un delito insignificante. Tal como establecen las actuales directrices de empleo, es preciso mejorar la ejecución de la legislación y la aplicación de sanciones eficaces, a fin de que el trabajo no declarado no resulte rentable. Las medidas para erradicar el trabajo no declarado deben atender siempre a dos aspectos: las sanciones y la prevención, que deben resultar complementarios y no excluyentes. En la Resolución del Consejo y las actuales directrices de empleo se utiliza ya esta doble estrategia que combina las medidas de control con los incentivos, y el Comité respalda este enfoque.

3.9.2

En muchas ocasiones, los empresarios ven las normas y medidas de control como un exceso de celo por parte de las autoridades. Sin embargo, para mejorar la ética ciudadana en este sentido no basta con que las autoridades dicten un mayor número de normas. En la actualidad muchos sectores están llevando a cabo un saneamiento, y los planteamientos éticos tienen cada vez mayor peso en diferentes organizaciones. Las medidas voluntarias para luchar contra el trabajo no declarado deben apoyarse, pero no pueden sustituir los controles a cargo de las autoridades competentes

3.10   Necesidad de información y formación

3.10.1

Para los empleados, el hecho de que su trabajo no esté declarado implica normalmente un empleo precario, con perspectivas a corto plazo y sin posibilidades de desarrollo profesional. Las empresas no declaradas no pueden crecer en exceso por miedo a que se descubra el fraude. Por ello, los trabajadores de la economía sumergida difícilmente podrán progresar en el plano profesional. Además, la evolución salarial en este sector no es paralela a la del mercado de trabajo legal, ni tampoco se pagan cotizaciones a la seguridad social ni a los fondos de pensiones.

3.10.2

Normalmente, las personas que realizan u organizan trabajos no declarados lo hacen con un fin determinado: evitar pagar impuestos y cotizaciones sociales. Resulta sumamente importante cobrar más conciencia de la relación existente entre el pago de cotizaciones sociales y las prestaciones sociales que se obtendrán en el futuro.

3.10.3

En opinión del Comité, estos dos casos hipotéticos sirven para entender cuán necesarias resultan las medidas de información y formación. Se trata de explicar los efectos negativos del trabajo no declarado para el individuo y la sociedad, tanto a corto como a largo plazo.

3.10.4

En este sentido, los interlocutores sociales y las organizaciones empresariales pueden desempeñar un papel de enorme importancia. Los agentes sociales tienen la posibilidad de velar por la correcta aplicación de los convenios colectivos y, junto con los representantes empresariales, por que no se dé empleo a ningún trabajador no declarado, contribuyendo así a eliminar las condiciones que hacen posible el trabajo no declarado. Las organizaciones patronales y empresariales pueden exigir a sus miembros que respeten ciertos códigos de conducta, y podrían imponer distintos tipos de sanciones a los que no los apliquen debidamente.

3.10.5

De todos modos, el precio de la honestidad no debe ser excesivo, pues entonces es posible que la economía sumergida se extienda como un reguero de pólvora. El recurso al trabajo no declarado está más extendido en unos sectores que en otros pero, obviamente, existe el riesgo de que la atención se centre al azar en determinados sectores por la simple razón de que es más fácil detectar allí la presencia de una economía sumergida.

3.10.6

En última instancia son los individuos quienes deben definir su posición frente a las cuestiones de ética y de derecho.

4.   Síntesis y recomendaciones

4.1

El trabajo no declarado está presente en todos los niveles de la sociedad. Sin embargo, resulta muy difícil establecer la magnitud de este fenómeno. Según algunos estudios, la economía sumergida representa entre el 7 % y el 16 % del PNB de la Unión Europea, lo que significa que en la eliminación del trabajo ilegal y sus causas tenemos mucho que ganar.

4.2

El Comité desea hacer hincapié en una serie de ámbitos que es necesario examinar con mayor detenimiento y tener en cuenta con el fin de encontrar vías adecuadas para hacer frente al problema:

conviene aumentar los incentivos para la declaración del trabajo;

muchas veces, las mujeres se encuentran en una situación difícil a causa del trabajo no declarado con bajos salarios. Por ello, resulta importante examinar más detenidamente su situación con el fin de adoptar medidas específicas;

conviene modificar las normas destinadas a las empresas para reducir la burocracia, en particular cuando se trata de crear una nueva empresa. Al mismo tiempo, los propietarios de nuevas empresas deben tener conocimientos básicos de economía empresarial, y es importante que estén familiarizados con los requisitos jurídicos establecidos por la sociedad en materia de gestión de empresas, en particular en lo que se refiere al derecho del trabajo y la seguridad social para sus empleados;

conviene llevar a cabo amplias campañas de información dirigidas a los productores y a los consumidores con el fin de mostrar las repercusiones negativas del trabajo no declarado para los ingresos del Estado y los sistemas del bienestar y la Seguridad Social, así como sus efectos negativos para la solidaridad y la justicia;

las autoridades competentes deben mejorar el control efectivo, por ejemplo mediante una mejor ejecución de la legislación y la cooperación de las instancias implicadas, tanto a nivel nacional como transfronterizo;

el trabajo no declarado no debe considerarse como un delito sin importancia. Por tanto, deben imponerse sanciones eficaces, a fin de que el trabajo no declarado no resulte rentable;

el Comité señala por último que algunos terceros países no respetan las normas sociales generalmente aceptadas, y recomienda a las empresas de los Estados miembros de la Unión Europea establecidas en dichos países que lo tengan en cuenta.

4.3

Para concluir, el Comité desea subrayar la importancia de que la elevada tasa de desempleo, que en buena medida es causa de la mano de obra y el trabajo no declarados, se reduzca lo más posible en los Estados miembros. Por este motivo, es esencial que la puesta en práctica de la estrategia europea de empleo esté respaldada por los planes de acción nacionales. El buen funcionamiento de un mercado laboral con pleno empleo y trabajos de calidad constituye la mejor manera de combatir el trabajo no declarado.

Bruselas, 7 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Documento del Consejo 13538/1/03.

(2)  Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003 relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, novena directriz: «Los Estados miembros deberían desarrollar y aplicar medidas y acciones globales para erradicar el trabajo no declarado, que combinen la simplificación del entorno empresarial, la supresión de los factores disuasorios y la oferta de incentivos apropiados en los sistemas fiscales y de prestaciones, una mejor ejecución de la legislación y la aplicación de sanciones. Deberían llevar a cabo los esfuerzos necesarios a escala nacional y comunitaria para medir el alcance del problema y los progresos logrados a escala nacional.»

(3)  Comunicación de la Comisión sobre el trabajo no declarado, COM(1998) 219 final.

(4)  «Undeclared work in an enlarged union». Comisión Europea, Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales (2004). Disponible únicamente en inglés en versión electrónica:

http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work/undecl_work_final_en.pdf.

(5)  COM(1998) 219 final, Dictamen del Comité DO C 101, de 12.4.1999, pp. 30-37 (ponente: Sr. Giron).

(6)  Regioplan Research Advice and Information (Mateman, Sander & Renooy, Piet): «Undeclared labour in Europe — Towards an integrated approach of combatting undeclared labour» (en inglés, con un resumen en francés y alemán), Ámsterdam, 2001.

(7)  Véase más arriba la nota a pie de página 4.

(8)  Véase también el Libro Verde: El planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica (COM(2004) 811 final).

(9)  DO C 125, de 27.5.2002, pp. 112-122 (ponente: Sr. Pariza Castaños, coponente: Sr. Melícias).


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/67


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa comunitario de fomento del empleo y la solidaridad social — PROGRESS»

(COM(2004) 488 final — 2004/0158 (COD))

(2005/C 255/13)

El 19 de septiembre de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su Dictamen el 15 de marzo de 2005 (ponente: Sr. GREIF).

En su 416oo Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 127 votos a favor, 2 en contra y 17 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Contexto y líneas generales del programa comunitario PROGRESS

1.1

En su Comunicación (1) sobre las perspectivas financieras 2007-2013, la Comisión subraya la importancia fundamental de la Agenda de política social para la realización de la Estrategia de Lisboa. En este contexto, la Comisión aprobó en julio de 2004 un conjunto de propuestas destinadas a simplificar y racionalizar los gastos en materia de política de empleo y asuntos sociales de la UE, especialmente en lo relativo a las disposiciones financieras.

1.2

La racionalización propuesta mejorará –a juicio de la Comisión– la visibilidad, claridad y coherencia de los instrumentos y, por tanto, beneficiará sobre todo al usuario final. A tal fin propone simplificar los instrumentos desde el punto de vista jurídico y de gestión y racionalizar la estructura presupuestaria, así como evitar duplicaciones entre los instrumentos.

Así, por ejemplo, el Fondo Social Europeo (FSE) (2007-2013) se gestionará más fácilmente y se mejorará su dotación gracias a la reducción de los costes burocráticos, reglamentaciones más ágiles y una mayor descentralización, con el fin de combinar las ayudas financieras con estrategias de fomento del empleo y consolidación de la cohesión económica y social en el marco de la Estrategia Europea de Empleo (2).

Por otra parte, con vistas a una mejor distribución de los recursos, la Comisión pretende reagrupar los programas actuales en programas coherentes con normas de aplicación armonizadas. Esto se conseguirá, por ejemplo, reduciendo de 28 a 2 el número de partidas presupuestarias gestionadas directamente por la Comisión en el ámbito del empleo y la protección social.

1.3

Uno de estos nuevos instrumentos es el programa comunitario PROGRESS (3), «programa de fomento del empleo y la solidaridad social» propuesto por la Comisión en su documento COM(2004) 488 final, en el cual se reunirán las ayudas financieras destinadas a apoyar numerosas acciones previstas por la Comisión en materia de política social y empleo. Quedan excluidos de PROGRESS la financiación de los ámbitos de «Diálogo social» y «Libre circulación de los trabajadores» (4), e igualmente organismos comunitarios encargados de las condiciones laborales (5) y el Instituto Europeo de Género de nueva creación (6). PROGRESS, por tanto, reagrupa los siguientes programas específicos de acción de la Comunidad: «Luchar contra la discriminación», «Igualdad entre mujeres y hombres», «Cooperación para luchar contra la exclusión social» y «Medidas comunitarias de estímulo del empleo», e igualmente una serie de líneas presupuestarias para actividades en materia de condiciones de trabajo.

1.4

En el marco del programa –que abarcará el período 2007-2013, tendrá una dotación financiera ligeramente inferior a los 629 millones de euros y completará las acciones que se realizan en el marco del FSE– se financiarán en lo esencial, con distintas prioridades dentro de cada una de las secciones, tres tipos de acciones:

actividades de análisis como, por ejemplo, recogida y difusión de datos, estudios, análisis, evaluaciones de impacto, y también desarrollo de métodos y evaluaciones estadísticos que mejoren la comprensión de la situación y la eficacia de la aplicación en los diferentes ámbitos de ayuda, así como su conexión con otras políticas y estrategias;

actividades de aprendizaje mutuo, intercambio de información, sensibilización, identificación y difusión de las mejores prácticas, e igualmente acciones en materia de seguimiento y evaluación como, por ejemplo, evaluación por expertos independientes (revisiones paritarias), las cuales –entre otras cosas– ayudarán a comprender la situación del momento en los distintos Estados miembros y también, por tanto, tendrán por finalidad mejorar la aplicación de la legislación comunitaria;

apoyo a los principales agentes con vistas a promover el intercambio en materia de mejores prácticas, difusión de la información y acciones preventivas y de sensibilización, e igualmente procedimientos de debate, mediante –por ejemplo– la organización de grupos de trabajo de funcionarios nacionales, el perfeccionamiento del trabajo en red al nivel de la UE o la financiación de redes de expertos en los distintos ámbitos de acción.

1.5

El programa se dividirá en cinco secciones:

Empleo: apoyo a la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo, principalmente mediante la evaluación y el control de la aplicación de las directrices y recomendaciones, análisis de la interacción entre la Estrategia Europea de Empleo y otros ámbitos políticos, sensibilización de los agentes regionales y locales sobre los desafíos.

Protección e integración social: apoyo a la aplicación del método abierto de coordinación en este ámbito, mejora de la comprensión de todas las cuestiones relativas a la pobreza y análisis de la interacción entre este objetivo y otros ámbitos políticos.

Condiciones de trabajo: apoyo a actividades para la mejora del entorno y las condiciones de trabajo, incluida la salud y seguridad en el trabajo.

Antidiscriminación y diversidad: apoyo a la aplicación efectiva y transposición eficaz del principio de no discriminación consagrado en el artículo 13 del Tratado CE, así como fomento de su integración en todas las políticas de la UE.

Igualdad entre hombres y mujeres: aplicación efectiva del principio de igualdad entre hombres y mujeres, y fomento de la integración de la perspectiva de género en las políticas de la UE.

1.6

El programa estará abierto a todos los organismos públicos o privados, agentes e instituciones. Se dirige en particular a Estados miembros, autoridades locales y regionales, servicios públicos de empleo e institutos nacionales de estadística. Además, podrán acceder a él también organismos especializados previstos en la legislación de la UE, universidades e institutos de investigación, interlocutores sociales y organizaciones no gubernamentales.

La financiación de la UE intervendrá en forma de contratos de servicios sacados a concurso o subvenciones parciales (que no podrán superar el 80 %) tras una convocatoria de propuestas.

PROGRESS estará asistido por un único Comité de programa, en lugar de cuatro comités como hasta ahora (correspondientes a cada uno de los programas de acción específicos).

1.7

Para el período de siete años del programa, la dotación financiera prevista es de 628,8 millones de euros. El desglose financiero entre las diferentes secciones deberá respetar los siguientes límites mínimos:

Empleo: 21 %

Protección e integración social: 28 %

Condiciones de trabajo: 8 % (7)

Antidiscriminación y diversidad: 23 %

Igualdad entre hombres y mujeres: 8 % (8)

Para cubrir gastos de funcionamiento y, en particular, los del Comité previsto para PROGRESS, se ha fijado un máximo del 2 % de la dotación financiera. No se asignará a las distintas secciones un diez por ciento de la dotación global (62,9 millones de euros, aproximadamente 9,2 millones de euros anuales). El Comité del programa lo imputará cada año en concepto de «margen variable de ajuste» entre las diferentes secciones del programa en función de los cambios que se produzcan durante el período de programación.

Síntesis de los principales objetivos de PROGRESS

mejorar el conocimiento y la comprensión de la situación imperante en los Estados miembros mediante análisis, evaluaciones y un control de las políticas

apoyar el desarrollo de métodos e instrumentos estadísticos e indicadores

apoyar y controlar la aplicación de la legislación y los objetivos políticos comunitarios en los Estados miembros y evaluar su incidencia

fomentar la creación de redes, el aprendizaje mutuo y la identificación y difusión de buenas prácticas a escala de la UE

sensibilizar a las partes interesadas y al público en general sobre las políticas perseguidas en el marco de PROGRESS

mejorar la capacidad de las principales redes de la UE para fomentar y apoyar las políticas comunitarias

2.   Observaciones generales y particulares sobre la propuesta objeto de examen

2.1

Si en la UE –tal como se prevé en la Estrategia de Lisboa– el incremento de la competitividad de una economía basada en el conocimiento debe ir realmente acompañado de un crecimiento económico sostenible creador de empleo y ello ha de conducir a la mejora de la calidad del trabajo y al refuerzo de la cohesión social, garantizar los recursos e instrumentos financieros en todos los ámbitos políticos relevantes de PROGRESS reviste importancia fundamental. En este sentido, el CESE acoge con particular satisfacción la propuesta de la Comisión objeto de examen sobre PROGRESS 2007-2013 y, precisamente en el contexto de las actuales aportaciones a la evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa, presta también suma atención a dicha iniciativa. En efecto, este programa marco es, junto con el FSE, uno de los principales instrumentos de ayuda en apoyo de la Agenda de política social 2006-2010, actualmente también en fase de aprobación. Pese a esta evaluación general positiva de PROGRESS, el Comité desearía expresar igualmente en algunos puntos concretos, además de algunas observaciones de carácter general sobre este nuevo instrumento financiero de la Comunidad, determinadas objeciones sobre la propuesta de la Comisión, que –a su juicio– requiere aún clarificaciones, y también precisiones.

2.2   Objetivos generales del programa

2.2.1

El Comité estima positivamente, en el contexto de la Estrategia de Lisboa, que la propuesta (sin perjuicio de los actuales debates en torno a las ponderaciones y estructura de las perspectivas financieras 2007-2013) subraye con toda nitidez la necesidad de mantener los actuales recursos comunitarios en el ámbito del empleo y política social.

2.2.2

No cabe duda de que la fusión en un único programa marco de todos los instrumentos financieros de la Comunidad gestionados directamente por la Comisión en materia de política social y empleo puede entenderse como un modo de garantizar los correspondientes recursos financieros destinados a reforzar la dimensión social de la Estrategia de Lisboa, y también en especial como contribución a la coordinación de las políticas sociales en el marco de la Agenda de política social.

2.2.3

El CESE está de acuerdo en lo esencial con los objetivos generales enunciados en el artículo 2 de la propuesta. No obstante, convendría incluir también explícitamente como objetivo la promoción del intercambio transnacional de agentes relevantes con capacidad de aplicación en el ámbito de la política social, porque para muchos de los que pueden tener potencialmente acceso al programa se trata de un requisito esencial para su participación en proyectos de la UE.

2.2.4

El CESE, en este contexto, no entiende del todo por qué en el artículo 2 (4) de la propuesta de Decisión objeto de examen se habla únicamente de «fomentar la creación de redes a escala de la UE». El Comité estima que la lista de los objetivos generales de PROGRESS debería completarse para garantizar que el aprendizaje mutuo que debe fomentar PROGRESS no quedará circunscrito a agentes al nivel de la UE, sino que también incluirá la promoción del intercambio transnacional de agentes relevantes al nivel bilateral y multilateral entre distintos Estados miembros. Además, el CESE considera necesario incluir explícitamente como objetivo en el artículo 8 «un mejor conocimiento de todas las clases de discriminación».

2.3   Coherencia y complementariedad con otras políticas

2.3.1

El nuevo programa debe considerarse en conexión con el planteamiento de «racionalización» perseguido por la Comisión desde 2003 en política económica y social, y, en el presente caso, especialmente en política de empleo. En tal contexto, el artículo 15 de la propuesta –en el que se hace referencia a los correspondientes mecanismos y actividades de la Comisión y los Estados miembros para coordinar las actividades de PROGRESS con otras estrategias, instrumentos y acciones de la Unión y de la Comunidad– parece insuficiente en la medida en que sólo se aborda una estrecha perspectiva política. Es cierto que con actividades en materia de investigación, justicia y asuntos de interior, cultura, educación, formación y política de juventud se mencionan importantes políticas que indudablemente requieren una coordinación con la política de empleo, formación profesional y permanente y seguridad social, pero quedan completamente fuera otros ámbitos como, por ejemplo, la política regional y de cohesión.

2.3.2

El Comité, por el contrario, considera que PROGRESS debe coordinarse también con otras políticas que influyen al menos en igual medida en la situación del empleo y en el cuadro de conjunto de inclusión social, igualdad de oportunidades, etc. En este contexto, convendría también establecer especialmente, además de las prioridades de la formación profesional y permanente y del aprendizaje a lo largo de toda la vida, una coordinación con estrategias y actividades en materia de política económica, financiera y de competitividad, con el fin de garantizar que tales políticas no entrarán en conflicto a nivel europeo y nacional con los objetivos generales del programa. Por ello, el CESE recomienda completar en tal sentido los apartados 1 y 2 del artículo 15 de la propuesta de Decisión.

2.4   Marco financiero

2.4.1

Además de la dotación financiera global de 628,8 millones de euros para la ejecución de las actividades comunitarias previstas para el período de siete años del programa, la Comisión prevé también en el artículo 17 de la propuesta de Decisión los límites mínimos para cada una de las secciones del programa. A juicio del CESE, la Comisión omite explicar con claridad la relación que guardan las magnitudes presupuestadas para la dotación global con la actual situación de las ayudas en los programas de acción actualmente vigentes. Serían particularmente interesantes en este contexto datos comparativos con los programas de acción en curso, para en particular proceder a evaluar hasta qué punto se tiene adecuadamente en cuenta la evolución de la inflación y de qué modo y en qué proporción se tuvo pertinentemente en consideración en la dotación presupuestada la ampliación ya realizada y la prevista (UE-25 más Bulgaria y Rumanía). Sobre este asunto sólo ha habido hasta ahora información oficiosa por parte de la Comisión.

2.4.2

En el marco de la actual evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa y ante los amplios límites del programa, el CESE cuestiona seriamente la intención de la Comisión de atenerse estrictamente al statu quo presupuestario en los ámbitos de acción de PROGRESS. En el tercer párrafo del capítulo 2 de la exposición de motivos, la Comisión se refiere a los «modestos recursos financieros» con que ha de contarse para apoyar la Agenda de política social. El Comité no puede en modo alguno suscribir tal razonamiento, ya que en repetidas ocasiones ha hecho constar la necesidad de prestar atención en el marco de las perspectivas financieras a una «lisbonización del presupuesto de las Comunidades Europeas», en la medida en que se debe aclarar que se garantizará la correspondiente base financiera para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo y de la Agenda de política social (9). En este sentido, el CESE aboga resueltamente en favor de la consignación de recursos presupuestarios suficientes en las estimaciones de PROGRESS.

2.4.3

Por otra parte, en el artículo 17 se prevé un máximo del 2 % de la dotación global de PROGRESS para gastos administrativos (12,6 millones de euros) y 10 % (62,9 millones de euros, o bien 9,2 millones de euros anuales) en concepto de «margen variable de ajuste» anual redistribuible por el Comité del programa dentro de las secciones. El CESE es consciente en este contexto de que una programación de siete años necesita cierta flexibilidad en atención a futuros cambios, pero en esa misma medida considera también importante insistir en que, con unos recursos financieros variables y una gestión tan ampliamente «autónoma» por parte de la Comisión y los Estados miembros, se impone en cualquier caso la necesidad de seguir garantizando plenamente la transparencia y la cooperación del Parlamento Europeo.

2.4.4

El Comité, por otra parte, considera que el desglose financiero propuesto para decisión entre las distintas secciones de PROGRESS requiere mayor precisión. Así, por ejemplo, en el artículo 8 se establece el objetivo «igualdad entre hombres y mujeres» como una de las piedras angulares de PROGRESS. Sin embargo, la dotación financiera (artículo 17) que se asigna a esta parte del programa es claramente inferior a la de otros objetivos. ¿En qué se fundamenta tal elección? La explicación de que el importe presupuestado en PROGRESS para la creación de un Instituto Europeo de Género (52,7 millones de euros) se ha deducido del programa no parece imponerse como algo obligatorio, especialmente en la medida en que por el momento se carece por completo de mandato, estructura y metodología para tal instituto. Acometer tal recorte presupuestario en el ámbito de la igualdad de sexos y de oportunidades no parece tener, a juicio del Comité, justificación objetiva alguna, sobre todo si también se tienen en cuenta los objetivos de Lisboa en materia de tasa de ocupación femenina, discriminación de las mujeres en el lugar de trabajo, discriminación en materia de ingresos e integración de la perspectiva de género. El CESE propone en este contexto que los recursos previstos para el Instituto Europeo de Género no se imputen con carácter negativo –como todo hace suponer en la propuesta actual– en la elaboración del marco financiero global de PROGRESS, sino que se prevea una financiación independiente.

2.5   Racionalización a nivel de la Comisión

2.5.1

En lo que se refiere a los objetivos de simplificación y racionalización, cabe observar que la Comisión sigue también ahora en el ámbito de la política de ayudas el planteamiento de racionalización que ya persigue desde 2003 en materia de política social y de empleo. El Comité estima que tal simplificación y racionalización es básicamente positiva si lleva auténticamente a ahorrar costes, evitar duplicaciones y aumentar técnicamente la claridad y transparencia de la administración.

2.5.2

El Comité, no obstante, desearía señalar en este contexto algunas dificultades que surgen en el paso de programas específicos claramente definidos a un único programa, mucho mayor y, potencialmente, menos fácilmente gestionable. ¿Es realmente posible y oportuno, desde el punto de vista de la gama de contenidos mucho más amplia que brinda este nuevo programa, fijar objetivos operacionales similares en cada sección del programa? ¿Son suficientes a tal efecto los recursos financieros estimados? En cualquier caso, conviene adoptar medidas para que, a la vista del abanico de acciones, la simplificación administrativa no vaya acompañada de una pérdida de los necesarios enfoques específicos en los diversos sectores del programa. Es necesario garantizar que la simplificación administrativa proclamada no sólo produce una mejor gestión técnica del programa, sino también una adecuada estructuración de los contenidos que no se opone a los objetivos de cada sección.

2.6   Comité del programa y papel de los Estados miembros

2.6.1

En el artículo 13 de la propuesta se prevé que en la ejecución del programa la Comisión estará asistida por un único comité, en lugar de cuatro comités (uno por cada programa de acción), como es actualmente el caso. Dicho Comité tendrá una composición variable de representantes nacionales en función de las materias para cuyo examen se reúna.

2.6.2

Cabe preguntarse por el funcionamiento y composición de un comité de tal naturaleza, el cual al mismo tiempo debe seguir garantizando que los objetivos generales y específicos de cada una de las cinco secciones se tienen en cuenta adecuadamente y dentro de los plazos pertinentes. ¿No entrañará esto una enorme carga administrativa suplementaria y, en particular, una considerable necesidad de coordinación interministerial a nivel de los Estados miembros? ¿Qué significa esto en especial para los pequeños y –sobre todo, en el caso presente– nuevos Estados miembros? En líneas generales, convendría prestar atención para que la racionalización a nivel de la Comisión no cree dificultades administrativas en los Estados miembros y para tener adecuadamente en cuenta en la gestión del programa a los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil.

2.6.3

El CESE, además, observa que la racionalización no ha de producir merma en la aplicación del programa, especialmente en lo que a transparencia del trabajo del Comité del programa se refiere, ni tampoco en las prerrogativas de los Estados miembros en cuanto a procedimiento decisorio y selección de proyectos. La gestión, consecución de objetivos, participación, e igualmente el adecuado control y seguimiento por parte de la Comisión deben seguir estando garantizados con la calidad correspondiente y, en cualquier caso, en las proporciones actuales.

2.7   Simplificación para el usuario final y acceso al programa

2.7.1

La racionalización propuesta mejorará, según afirma la Comisión, la visibilidad, claridad y coherencia de los instrumentos y, por tanto, beneficiará principalmente al usuario final. Los beneficiarios potenciales podrán solicitar más fácilmente financiación con arreglo a las diferentes secciones del nuevo programa, gracias a su enfoque normalizado y a la armonización de sus normas de aplicación. Dado que, en particular, un único proyecto puede perseguir los objetivos de más de una sección del programa, los usuarios finales dispondrán de una «ventanilla única».

2.7.2

Con respecto, no obstante, a gran parte de las ideas indicadas para la racionalización y mejor distribución de los recursos resulta difícil, sin conocimiento de las normas de aplicación concretas, evaluar hasta qué punto son conciliables los diversos tipos de objetivos: (a) estructura de programa más amplia, centralizada; (b) administración agilizada, eficiente a todos los niveles (Comisión, Estados miembros, titulares de proyectos); (c) exigencias en materia de informes y seguridad de los mecanismos financieros; (d) acceso en lo posible directo y abierto al programa para todos los tipos de destinatarios. Se necesita al respecto una estrategia activa por medio de las normas de aplicación, al objeto de poder superar conflictos previsibles entre los objetivos. El Comité considera que el éxito del programa dependerá muy especialmente de que la simplificación proclamada sea también perceptible por parte de los usuarios. Por ello, a juicio del Comité, llegar a alcanzar efectivamente los objetivos pretendidos de simplificación y racionalización en tanto que «valor añadido para el usuario» dependerá por completo de las normas de aplicación que se adopten (sobre todo, la «ventanilla única»).

2.7.3

Por consiguiente, la «proximidad al ciudadano» en la utilización de los créditos comunitarios se medirá en función de hasta qué punto se facilita a los solicitantes interesados el acceso al programa y a proyectos, o bien en función de hasta qué punto se pueden contrarrestar dificultades en el acceso a proyectos. Tomando en consideración las nuevas dimensiones en la envergadura del programa, las experiencias con otros programas de acción e iniciativas comunitarias y las actuales experiencias con nuevas disposiciones financieras de la Comisión, resulta necesario adoptar las oportunas medidas para que las normas de aplicación no prohíban el acceso a los «pequeños solicitantes». Cabe, por ello, plantearse la pregunta de las «medidas compensadoras» que pueden adoptarse en este contexto para que PROGRESS no sólo siga teniendo un carácter apropiado, sino también atractivo y, en consecuencia, pese al incremento de los requisitos administrativos (por ejemplo, presentación de garantías bancarias, certificados de solvencia, certificación de control contable), siga permitiendo el acceso a organizaciones de la sociedad civil que no disponen de especialistas de proyectos ni de gran infraestructura (contable).

2.8   Cooperación con organizaciones de la sociedad civil

2.8.1

En el artículo 9.2 (descripción de las acciones para la consecución de los objetivos) se supedita el tipo de acción «aprendizaje mutuo, sensibilización y difusión» a las condiciones siguientes: «dimensión comunitaria importante», «escala apropiada», «verdadero valor añadido en la UE» y restricción de destinatarios: «autoridades subnacionales y otros organismos y agentes». Los criterios mencionados son vagos y se prestan a un amplio margen de interpretación. Por ello, el Comité recomienda que, al aplicar estrictamente dichos criterios a los contratos sacados a concurso o a los solicitantes, se garantice que no se restringirá claramente el acceso a, por ejemplo, proyectos importantes y, por tanto, determinados grupos de destinatarios y agentes.

2.8.2

En el artículo 2.5 de la propuesta de Decisión se establece como uno de los objetivos generales de PROGRESS «sensibilizar a las partes interesadas y al público en general sobre las políticas de la UE». Esto sólo podrá conseguirse si el amplio abanico de agentes relevantes en las secciones de política social del programa a escala europea, nacional y local también puede seguir desarrollando sus actividades. En este contexto, el Comité acogerá con particular satisfacción la simplificación y racionalización si ello facilita igualmente el acceso de todas las «partes interesadas», especialmente de los agentes sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, y no conduce a dificultar el acceso a los créditos comunitarios.

2.8.3

El CESE manifiesta en este contexto su inquietud por el hecho de que en la lista de los agentes relevantes con acceso a PROGRESS se restrinja estos a las ONG activas a escala de la UE. En el artículo 10 («Acceso al programa») no se hace referencia a ONG que operen a escala nacional. El Comité está convencido de que, pese a que los agentes organizados a escala de la UE desempeñan un papel importante, el intercambio real, la creación de redes, la identificación y difusión de buenas prácticas, y también el aprendizaje mutuo, se producen sobre todo entre agentes que tienen la experiencia pertinente en un ámbito determinado y operan a escala nacional, regional y local. El Comité considera que realizar acciones con carácter supranacional y garantizar el intercambio de experiencias en el marco de la Unión Europea tienen en este contexto la misma importancia que la asociación formal de dichos agentes a escala europea. El Comité, por tanto, propone que se reformule el texto propuesto por la Comisión y que los agentes con acceso al programa se definan simplemente como ONG activas en el ámbito europeo.

2.8.4

El Comité, por consiguiente, propone introducir las correspondientes aclaraciones y referencias cruzadas en los artículos 2, 9 y 10 de la propuesta de Decisión, al objeto de garantizar uno de los objetivos generales previstos por la Comisión, como es la cooperación con organizaciones de la sociedad civil.

3.   Resumen

3.1

El CESE suscribe en sus líneas generales la propuesta de la Comisión sobre PROGRESS 2007-2013 y concede también suma atención a esta iniciativa en el contexto precisamente de las actuales contribuciones a la evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa. Este programa marco es uno de los principales instrumentos de ayuda en materia de política social y empleo y su período de vigencia es más amplio que el de la Agenda de política social 2006-2010 ya aprobada. Debido precisamente a los compromisos que por dicha razón se contraerán a largo plazo, el Comité tiene con respecto a algunos puntos concretos de la propuesta de la Comisión objeciones que requieren aclaración y también precisión.

3.2

Se trata en particular de observaciones sobre: a) coherencia con otras políticas de la Comunidad, b) dotación financiera y reparto de créditos, c) amplio acceso y utilidad para los usuarios finales pese a la racionalización a nivel de la Comisión, d) transparencia y participación en el Comité del programa, e) participación de la sociedad civil.

3.3

El CESE confía en que, en el contexto de la realización de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y, en especial, los relativos al marco financiero, las observaciones formuladas sobre dichos puntos serán tenidas en cuenta en el proceso decisorio ulterior de PROGRESS.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Construir nuestro futuro común — Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)» (COM(2004) 101 final).

(2)  Véase a este respecto el Dictamen del CESE aprobado en el Pleno del 9 de marzo de 2005 sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Social Europeo» — Ponente: Sra. ENGELEN-KEFER).

(3)  PROGRESS = Programa comunitario de fomento del empleo y la solidaridad social.

(4)  En Comunicación separada se presentarán ulteriormente propuestas para apoyar financieramente –por un importe de 480 millones de euros– el diálogo social, la libre circulación de los trabajadores (en particular, la red EURES) y estudios e informes especiales en el ámbito social.

(5)  La Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Dublín) y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (Bilbao).

(6)  El nuevo Instituto Europeo de Género tendrá por objetivo facilitar a la Comunidad y a los Estados miembros información y datos comparables en materia de igualdad entre hombres y mujeres y servirá de catalizador para elaborar, analizar y difundir información que permita mejorar la igualdad entre hombres y mujeres. La Comisión se proponía presentar una propuesta específica para principios de 2005.

(7)  Además, en el ámbito «Condiciones de trabajo» se ha previsto para 2007-2013 una dotación de 266,4 millones de euros destinados a financiar la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Dublín) y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (Bilbao).

(8)  Además, en la exposición de motivos de la propuesta de Decisión sobre PROGRESS ha anunciado la Comisión que en el ámbito de la igualdad entre hombres y mujeres presentaría próximamente una propuesta para la creación de un Instituto Europeo de Género, para el que prevé una dotación presupuestaria de 52,7 millones de euros en el período 2007-2013. La creación del Instituto no tendrá incidencia presupuestaria, en la medida en que este importe se ha deducido ya de la dotación del programa PROGRESS.

(9)  Véase al respecto, entre otros, el punto 6.8 del Dictamen del CESE sobre «Política de empleo: papel del CESE tras la ampliación y en la perspectiva del proceso de Lisboa» (ponente: Sr. GREIF) de 9.2.2005.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/72


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Recomendación del Consejo y del Parlamento Europeo sobre una mayor cooperación europea en la garantía de la calidad de la enseñanza superior»

(COM(2004) 642 final — 2004/0239 (COD))

(2005/C 255/14)

El 20 de enero de 2005, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de marzo de 2005 (Ponente: Sr. SOARES).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 144 votos a favor, 2 en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El apartado 1 del artículo 149 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea prevé que «la Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística».

1.2

El 24 de septiembre de 1998 el Consejo de Ministros aprobó una recomendación sobre la cooperación europea dirigida a garantizar la calidad de la enseñanza superior. En ella se invitaba a los Estados miembros a apoyar o crear sistemas de evaluación de la calidad y alentar a los centros de enseñanza superior y autoridades competentes a cooperar y efectuar intercambios de experiencias en la materia. La Comisión se encargaría de respaldar esta cooperación y de elaborar informes sobre la consecución de los objetivos a escala europea y nacional.

1.3

El informe presentado por la Comisión (1) tiene en cuenta los importantes progresos conseguidos en la creación de sistemas de garantía de la calidad y en el fomento de la cooperación, pero subraya que no son suficientes, lo que justifica la adopción de medidas más radicales para mejorar la enseñanza superior y hacerla más transparente y fiable tanto a los ojos de los ciudadanos europeos como de los estudiantes y profesores universitarios de otros continentes.

1.4

En septiembre de 2003 los Ministros europeos de Educación, reunidos en Berlín en el marco del proceso de Bolonia y de la realización del espacio europeo de la enseñanza superior, concluyeron que los sistemas de garantía de la calidad basados en elementos esenciales –como la evaluación interna o externa de los programas de los centros de enseñanza, la participación de los estudiantes, la publicación de resultados y la participación en el ámbito internacional– se habían implantado de forma generalizada en todos los Estados miembros.

1.5

En dicha ocasión decidieron solicitar a la Red Europea para la Garantía de la Calidad en la Enseñanza Superior (ENQA (2)) que elaborara una serie de normas, procedimientos y directrices comunes sobre la garantía de la calidad, que estudiara las maneras de garantizar la adecuada revisión de los organismos de garantía de la calidad o acreditación por parte de instituciones homólogas y que presentara los resultados de este estudio a los ministros en 2005 a través del grupo de seguimiento.

1.6

Los Ministros de Educación se comprometieron, asimismo, a fomentar el desarrollo del proceso de garantía de la calidad en el ámbito institucional, nacional y europeo, e hicieron hincapié en la necesidad de definir criterios y métodos comunes en el ámbito de la garantía de la calidad. Del mismo modo, insistieron en que, con arreglo al principio de la autonomía institucional, la responsabilidad de la garantía de la calidad en la enseñanza superior recaía, en primer lugar, en cada institución, sentando así las bases de una verdadera responsabilización del mundo académico en el marco del sistema de certificación de la calidad a nivel nacional.

1.7

Y por último, decidieron, por tanto, que a partir de 2005 los sistemas nacionales de garantía de la calidad deberían incluir:

una definición de las responsabilidades de los organismos o instituciones pertinentes;

la evaluación de los programas o instituciones (incluida la evaluación interna y externa), la participación de los estudiantes y la publicación de resultados;

un sistema de acreditación, de certificación o de procedimientos comparables;

la participación a escala internacional, la cooperación y la creación de redes.

1.8

En virtud de las disposiciones del apartado 4 del artículo 149 del Tratado, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo la propuesta de Recomendación (3) sometida delatora al Comité Económico y Social Europeo para consulta.

1.9

El CESE comprende las razones invocadas por la Comisión y está de acuerdo con los principios enunciados para implantar y mejorar la calidad de la enseñanza superior a través de la institucionalización de buenas prácticas y del desarrollo de la gestión de la calidad a nivel europeo. La aplicación sistemática de métodos de garantía de la calidad como instrumento de mejora continua de dicha calidad es el mejor medio de ofrecer una verdadera enseñanza superior de calidad en los centros educativos de la Unión favoreciendo la enseñanza universitaria de los diferentes Estados miembros y facilitando la equiparación de los distintos sistemas educativos de la Unión.

1.10

El CESE reafirma su opinión de que es extremadamente importante abordar la calidad de la enseñanza superior desde una perspectiva comunitaria y está de acuerdo con la Comisión en lo que se refiere a la orientación seguida para lograr los objetivos fijados en el contexto de la Estrategia de Lisboa y, más concretamente, de las conclusiones del Consejo Europeo reunido en Barcelona en marzo de 2002, según las cuales los sistemas europeos de educación y formación deben convertirse en una referencia mundial de calidad en 2010.

2.   Propuesta de Recomendación

La finalidad de la propuesta presentada por la Comisión, que se basa en la Recomendación de 1998, es contribuir de forma concreta a conseguir el objetivo del reconocimiento mutuo de los sistemas y evaluaciones de garantía de la calidad en toda Europa.

2.1

La recomendación prevé cinco etapas para el reconocimiento mutuo y recomienda a los Estados miembros:

2.1.1

que pidan a todos los centros de enseñanza superior activos en su territorio la introducción o el desarrollo de rigurosos mecanismos internos de garantía de la calidad;

2.1.2

que exijan a todos las organismos de garantía de la calidad o acreditación activos en su territorio que sean independientes en sus evaluaciones, apliquen los criterios de garantía de la calidad establecidos en la Recomendación del Consejo de septiembre de 1998 y apliquen, a efectos de la evaluación, un conjunto de normas, procedimientos y directrices comunes;

2.1.3

que insten a los organismos de garantía de la calidad o acreditación, junto con las entidades representativas de la enseñanza superior, a establecer un registro europeo de organismos de garantía de la calidad o acreditación y a definir las condiciones de inscripción en el registro;

2.1.4

que permitan a los centros de enseñanza superior activos en su territorio elegir, entre los organismos de garantía de la calidad o acreditación inscritos en el registro europeo, aquel que se ajuste mejor a sus necesidades y perfil;

2.1.5

que acepten las evaluaciones realizadas por todos los organismos de garantía de la calidad o acreditación inscritos en el registro europeo como base para decidir sobre la autorización o subvención de centros de enseñanza superior, incluidas cuestiones tales como la concesión de becas y préstamos a estudiantes.

2.2

Y se pide a la Comisión que en la propuesta:

continúe apoyando, en estrecha colaboración con los Estados miembros, la cooperación entre los centros de enseñanza superior, los organismos de garantía de la calidad o acreditación, las autoridades competentes y demás organismos activos en este ámbito;

presente al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones informes trienales sobre la evolución de los sistemas de garantía de la calidad en los distintos Estados miembros y sobre las actividades europeas de cooperación en este ámbito, incluyendo los progresos obtenidos en lo que se refiere a los objetivos perseguidos.

3.   Observaciones del CESE

3.1   Observaciones generales

3.1.1

La exigencia de una alta calidad de la educación y formación constituye un elemento central para alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa. En este sentido, el CESE reafirma la importancia de una mayor movilidad de los estudiantes y los trabajadores para el desarrollo de la sociedad del conocimiento en el espacio europeo. Dicha movilidad puede constituir un elemento fundamental para la realización de un mercado de trabajo europeo y la construcción de una sociedad más competitiva basada en el conocimiento.

3.1.2

La propuesta de Recomendación va en este sentido, dado que, para conseguir con pleno éxito esa movilidad, se requiere el reconocimiento mutuo de las calificaciones y títulos, lo cual exige el establecimiento de mecanismos eficaces y coherentes a nivel europeo en los que intervengan todas las partes interesadas. De esos mecanismos, el establecimiento de metodologías adecuadas para evaluar y acreditar la calidad de la enseñanza superior en el espacio europeo adquiere una particular importancia.

3.1.3

No obstante, el CESE estima que esos mecanismos de evaluación, que por supuesto son importantes para el refuerzo de la calidad y la credibilidad de la enseñanza superior, no podrán depender excesivamente de las necesidades inmediatas del mercado dado que, la enseñanza superior persigue objetivos a largo plazo y de perspectiva, comenzando por la investigación fundamental.

3.1.4

Además, el CESE subraya que la financiación de la enseñanza superior sigue siendo un elemento clave para concretar los objetivos esenciales y no sería justo que se impidiera a los centros de enseñanza superior acceder a organismos de evaluación y acreditación de mayor calidad por restricciones de tipo financiero.

3.1.5

La iniciativa actual de la Comisión que se presenta en la propuesta de Recomendación del Consejo está de acuerdo con la opinión que el Comité formulara en 1997 (4) al afirmar:

«Ahora bien, para que la Recomendación sea suficientemente válida, debe profundizarse en la adopción de sistemas de garantía de la calidad que incluyan metodologías de evaluación homologables y utilizables por todos aquellos que voluntariamente acepten la evaluación como un sistema de ayuda a la mejora y no como una imposición.»

«[…] el principio de autonomía universitaria no es […] debatible […]. […] No obstante, es importante que los ciudadanos conozcan qué instituciones de enseñanza a nivel europeo contemplan dentro de su organización la evaluación como metodología sistemática de garantía de la calidad […]» [y] «qué centros emplean métodos homologables de evaluación de la calidad.»

«Con independencia de que cada Estado y cada institución de enseñanza sea capaz de emplear criterios propios, la Comisión debería fomentar la aplicación de criterios a su vez comunes que permitan, en un contexto europeo, conocer los niveles de calidad de las enseñanzas impartidas desde un enfoque comunitario».

3.1.6

El CESE es consciente de la necesidad de que los jóvenes europeos y los ciudadanos en general conozcan los niveles de calidad de los diferentes centros de enseñanza superior.

No obstante, las normas y criterios utilizados para la evaluación o acreditación de los centros de enseñanza europeos deben servir de referencia para aumentar la transparencia y la comparabilidad en el espacio europeo y, al mismo tiempo, contribuir más a la diversidad de los centros y a su adecuación a las necesidades de la sociedad actual que a la armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros, excluida expresamente del Tratado de la Unión.

3.1.7

En el contexto de una sociedad del conocimiento como base para la creación del espacio económico, social, tecnológico y cultural más avanzado del mundo, los sistemas de garantía de la calidad y los procesos de calidad total constituyen la base insustituible del progreso y de una mejor prestación de servicios al cliente o usuario.

Por consiguiente, los Estados miembros deben poner a disposición de los centros de enseñanza superior los medios adecuados para desarrollar los procesos de evaluación de la calidad para la mejora de la enseñanza. Por otro lado, han de intensificarse las relaciones entre la universidad y la sociedad con vistas a lograr una mayor integración en el mercado laboral de los jóvenes con formación universitaria, lo que supondrá una mayor participación de los interlocutores sociales en los sistemas de garantía de la calidad de los centros de enseñanza superior, así como un mejor conocimiento de las necesidades futuras del mercado del trabajo.

3.1.8

El CESE reafirma dos principios esenciales para alcanzar los objetivos establecidos en el ámbito del reconocimiento mutuo, que por esa razón deberían constar expresamente en el texto de la Recomendación a los Estados miembros:

los sistemas de garantía de la calidad no podrán ser impuestos, sino que tienen que ser aceptados por los correspondientes agentes –en particular los profesores y las autoridades académicas– y su finalidad será contribuir a mejorar el nivel de la enseñanza superior en los Estados miembros;

los centros de enseñanza superior deberán disponer de los medios necesarios para financiar las estructuras de promoción, apoyo y aplicación de los métodos y técnicas para la mejora de la calidad, en particular con el fin de lograr la participación indispensable de aquellos que imparten la enseñanza.

3.2   Observaciones específicas

3.2.1

El CESE comparte la opinión de que los criterios y normas aplicables a cada institución como elementos de la evolución de las metodologías de evaluación interna de la calidad deben derivarse del contexto en el que opera cada institución.

Esos mecanismos internos de garantía de la calidad y la utilización de las competencias y resultados del aprendizaje deben constituir los elementos esenciales a partir de los cuales sea posible introducir mejoras sistemáticas. Tales mejoras deberán responder, ante todo, a la evolución de las necesidades de la sociedad, expresadas a través de la participación de grupos de trabajo constituidos por las partes interesadas (profesores universitarios, profesionales, licenciados, expertos en los ámbitos en cuestión, estudiantes e interlocutores sociales).

3.2.2

El CESE considera positiva la elaboración del manual de la ENQA de los procedimientos de garantía de la calidad, que incluye un cierto número de modelos y protocolos aceptados que se basan en las buenas prácticas adoptadas en los Estados miembros. Sin embargo, el manual deberá insistir lo máximo posible en el fomento de la garantía de la calidad en los centros de enseñanza que no la aplican y en el refuerzo de su utilización en los que ya la aplican.

También coincide con la Comisión en la necesidad de definir los principios para la garantía de la calidad a nivel europeo, principios que deberán integrarse en el manual de la ENQA –en particular la autonomía universitaria, la responsabilidad pública y la independencia de los organismos externos de evaluación o acreditación, la proporcionalidad y la igualdad– y a los que podrán adherirse todas las partes interesadas.

3.2.3

El CESE considera indispensable asegurar que los organismos que realizan las evaluaciones externas de los centros de enseñanza superior cumplan rigurosas normas de independencia y profesionalidad.

Sin embargo, hay que aclarar lo que se entiende por independencia y si los organismos pueden tener o no fines lucrativos. En cuanto a la independencia, es importante que se asegure que ésta sea real con respecto a los centros sometidos a evaluación, lo que nos lleva a preguntarnos si los organismos pueden o no tener fines lucrativos. Es evidente que los organismos deben contar con los medios necesarios para su funcionamiento (incluso mediante el pago de los servicios prestados), pero si adquieren un carácter más empresarial –es decir, si sus fines son puramente lucrativos–, podría ponerse en peligro su independencia.

3.2.4

La creación de un registro europeo de organismos de garantía de la calidad o acreditación sería una idea interesante y consensual, pero la Recomendación no es clara en cuanto a los mecanismos de gestión del registro, que suponen la evaluación y garantía de la calidad de los mismos organismos que proceden a la evaluación de la calidad de los centros de enseñanza superior y que, en última instancia, permiten la aceptación y el reconocimiento de las calificaciones dentro y fuera del espacio europeo.

3.2.4.1

El CESE recomienda a la Comisión que estudie la posibilidad de que en el registro se haga una distinción entre las acreditaciones que establezcan referencias europeas básicas para los principales ámbitos profesionales y los dispositivos de calidad o acreditación que intervengan en ámbitos especializados o específicos.

3.2.5

El Comité considera positiva la idea de responsabilizar a los centros de enseñanza superior dejándoles libertad para escoger el organismo de garantía de la calidad o acreditación que responda mejor a sus necesidades y características, siempre que dicho organismo esté inscrito en el registro europeo de organismos de garantía de la calidad y los países en los que opera lo reconozcan como ente independiente, fiable y de calidad.

Ahora bien, la posibilidad de que las universidades desarrollen una estrategia de acreditación que se adecue lo máximo posible a las misiones y objetivos específicos que se les han asignado no puede conducir a una estratificación de las instituciones según la calidad de las agencias escogidas.

El CESE advierte del riesgo de que la diferente calidad de los organismos de garantía de la calidad y acreditación determine la calidad de la evaluación y, de este modo, se estratifiquen los propios centros de enseñanza superior.

3.2.6

El CESE considera importante que los sistemas de calidad o acreditación nacionales sean coherentes con los dispositivos europeos de acreditación.

En efecto, los Estados miembros son responsables de la organización de los sistemas nacionales de garantía de la calidad o acreditación, que precisan para tomar decisiones positivas o negativas en materia de concesión de títulos y de financiación de las instituciones universitarias. No obstante, es necesario que éstos sean coherentes con los dispositivos europeos de acreditación con el fin de facilitar el reconocimiento mutuo de los títulos y cualificaciones.

Los criterios o certificados de acreditación de terceros países pueden constituir instrumentos de promoción de la imagen de marca de dichas instituciones y, por lo tanto, no estarían financiados por el Estado.

Aunque esas alternativas no sean similares desde el punto de vista de las decisiones y la responsabilización de los Estados miembros en lo relativo a una enseñanza de calidad, el CESE estima positivo el apoyo de la Comisión a «la instauración y la fase de pruebas de la evaluación y la acreditación transnacionales de programas de estudios independientes y conjuntos» y el establecimiento de «la acreditación europea en ámbitos como la medicina o la ingeniería». Esto podría constituir un importante paso hacia la aplicación del polémico reconocimiento mutuo.

3.2.7

La participación de todas las partes interesadas es uno de los principios en los que, con arreglo a la recomendación, se basan los sistemas de garantía de la calidad.

El CESE considera que los agentes socioeconómicos pueden desempeñar un papel importante aportando su experiencia específica, que puede resultar de gran utilidad desde el punto de vista metodológico. Las organizaciones de empresarios y de trabajadores, en calidad de portavoces de las preocupaciones del mercado laboral junto con otras partes directamente interesadas, deben asumir un papel importante en todo este proceso de mejora sistemática de la calidad de la enseñanza superior en Europa.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones relativo a la aplicación de la Recomendación 98/561/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior (COM(2004) 620 final de 30.9. 2004).

(2)  Esta estructura se creó en el año 2000 y la integran 50 organismos de garantía de la calidad o acreditación de 30 países europeos.

(3)  Como continuación de la evaluación de la Recomendación 98/561/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1998, relativa a la cooperación europea dirigida a garantizar la calidad de la enseñanza superior.

(4)  Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a la cooperación europea en materia de garantía de la calidad en la enseñanza superior», (COM(97) 159 final – 97/0121 (SYN) – DO C 19 de 20.1.1998.


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/76


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT)»

COM(2004) 496 final — 2004/0168 (COD)

(2005/C 255/15)

El 8 de noviembre de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 18 de marzo de 2005 (ponente: Sr. NOLLET).

En su 416o Pleno de los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 118 votos a favor, 2 en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El 1 de mayo de 2004 se abrió una nueva página de la historia de Europa.

1.2

Tras un largo período de preparativos, diez nuevos Estados miembros se unieron a los quince que ya formaban parte de la Unión Europea. Esta ampliación brinda nuevas posibilidades y perspectivas de desarrollo. Para ser más eficaces, las instituciones de la Unión deben estar más cerca de los ciudadanos y de la vida local, regional y comunitaria. Ello requiere prestar mayor atención a la calidad de la legislación comunitaria.

1.3

La creación de un nuevo instrumento jurídico de cooperación transfronteriza reviste pues un carácter prioritario con vistas a la intensificación de este diálogo y representa un nuevo desafío que es necesario afrontar.

1.4

El 14 de julio de 2004 la Comisión aprobó una propuesta de elaboración de cinco nuevos reglamentos encaminados a actualizar los fondos e instrumentos estructurales para el período 2007-2013, entre los que figura una propuesta de nuevo Reglamento por el que se crea una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT).

1.5

La Comisión considera que la AECT constituye una respuesta pragmática a una solicitud expresada por los Estados miembros. Propone un instrumento facultativo y opcional para la instauración de una estructura de gestión transfronteriza.

1.6

A juicio de la Comisión, no se cuestionan las competencias asignadas a los Estados miembros pues éstos siguen siendo responsables de la utilización de los Fondos Estructurales.

1.7

Con conocimiento de causa, la Comisión ha optado por no detallar las disposiciones del convenio. Deja a los agentes interesados la facultad de elaborar sus propios estatutos.

1.8

La Comisión considera que los Estados miembros pueden ir más lejos. La AECT es facultativa.

1.9

A la hora de redactarse el presente anteproyecto de Dictamen, la Comisión aún debe transmitir al CESE una nota complementaria sobre los aspectos jurídicos.

1.10

Con el nuevo instrumento de la AECT, la Comisión, deliberadamente, no ha deseado regular otros aspectos fiscales. La AECT optará por el régimen fiscal del Estado miembro de su elección.

1.11

La Comisión no busca una armonización y confirma así que no ha deseado elaborar un Reglamento más detallado. Dado que el problema de la armonización fiscal no se planteó durante el debate celebrado por el Grupo de estudio del CESE, esta posición de la Comisión no responde a las preocupaciones de simplificación en materia de gestión.

1.12

La Comisión no pretende asumir las tareas de los Estados miembros y destaca que la AECT es, y seguirá siendo, un instrumento de subsidiariedad.

1.13

Basándose en su propia experiencia, la Comisión considera que sería imposible redactar un modelo detallado.

1.14

A juicio de la Comisión, las ONG no ejercen el papel de autoridad pública.

1.15

En consecuencia, la Comisión ha definido un marco mínimo. A título de ejemplo, las universidades pueden ser beneficiarias.

1.16

La Comisión confirma que se puede ser beneficiario de los Fondos Estructurales sin recurrir a una AECT.

1.17

La Comisión considera que la gran ventaja de su propuesta de Reglamento relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT) es que podrá aplicarse a partir de 2007, sin tener que esperar las posibles revisiones legislativas en los Estados miembros.

1.18

El 18 de noviembre de 2004 el Comité de las Regiones emitió un dictamen globalmente favorable sobre esta propuesta de Reglamento, aunque se presentaron algunas enmiendas. En una de ellas se proponía que el instrumento jurídico que fuera a crearse no se denominara agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT) sino asociación europea de cooperación transeuropea (AECT), ya que, en opinión del Comité de las Regiones, esta denominación haría también posible el recurso a este instrumento jurídico para la cooperación transnacional e interregional, con arreglo a lo que se establece en el artículo 1 de la propuesta de Reglamento.

2.   Observaciones generales

2.1

El CESE ha tomado nota de la propuesta de Reglamento relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza o, como propone el Comité de las Regiones, una asociación europea de cooperación transeuropea (AECT).

2.2

En términos generales, el CESE aprueba la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT) y los objetivos que se propone.

2.3

El CESE toma nota de la argumentación de la Comisión y, en particular, del carácter facultativo de la creación de la AECT.

2.3.1

Cabe esperar que la AECT permitirá facilitar la cooperación transfronteriza, por ejemplo, a nivel de los circuitos financieros.

2.3.2

La AECT puede estar formada por socios de varios países. Habida cuenta, en particular, del aumento del número de fronteras terrestres y marítimas de la Comunidad como consecuencia de su ampliación, es necesario facilitar la intensificación de la cooperación interregional en su territorio.

2.3.3

La AECT no es limitativa ni constituye un obstáculo a la celebración de acuerdos de cooperación más avanzados; la AECT no sustituye a la eurorregión.

2.4

El CESE apoya la iniciativa de la Comisión relativa a la creación de un nuevo instrumento jurídico para facilitar la cooperación. Estos reglamentos adicionales tienen por objeto facilitar la cooperación efectiva, pero el CESE considera que falta una disposición más explícita relativa a la participación de los interlocutores sociales y de las demás organizaciones interesadas de la sociedad civil en los acuerdos de seguimiento.

2.5

Por otra parte, el fundamento jurídico de esta disposición es ambiguo. Convendría clarificar la relación entre el FEDER (art. 18) y la AECT, especialmente cuando los Estados miembros confieren a la AECT la responsabilidad de la gestión.

2.6

El CESE también desea examinar si las exigencias de programación, gestión, control y aplicación permiten a los Estados miembros cooperar eficazmente y extraer enseñanzas de los programas Interreg. Los procedimientos de programación y documentación elaborados (para comenzar el período 2007-2013) deberían emplearse para mejorar la participación de los ciudadanos y de los interlocutores sociales, así como de las demás organizaciones interesadas de la sociedad civil. Por tanto, la disposición de aplicación referente a la publicidad de los programas operativos (art. 12/6 d) deberá redactarse en el plazo asignado.

2.7

El CESE considera que la AECT puede ser indudablemente un instrumento interesante para la cooperación transfronteriza y constituir una solución para muchos escollos nacionales.

2.8

Sin embargo, el CESE expresa ciertas reservas acerca del reconocimiento de la AECT, en relación con los procedimientos financieros y las autoridades de gestión nacionales.

2.9

Los Fondos Estructurales se consideran como un mecanismo impulsor al servicio de una estrategia aplicada por los agentes del desarrollo, con la participación lo más amplia posible de los ciudadanos. Los agentes económicos y sociales a nivel local y regional son reconocidos como actores del desarrollo. Por tanto, sería interesante que pudieran participar explícitamente en la creación de una AECT.

2.10

El CESE concede una importancia esencial a la cooperación transfronteriza. Aunque la AECT es facultativa, la Comisión debería proponer un modelo a los agentes interesados. Este modelo no deberá constituir una dificultad suplementaria para las futuras AECT, sino más bien un modelo de buenas prácticas y apoyo a la creación de una AECT.

2.11

El CESE subraya que en la propuesta de Reglamento se ha omitido tratar un punto esencial: el de la gestión financiera. El Reglamento relativo a la AECT debería clarificar los aspectos relacionados con la gestión de los fondos europeos.

2.12

Esta aclaración no pone en entredicho las normas existentes en materia de responsabilidad financiera de los Estados miembros. Sin embargo, si lo que se pretende es que la AECT contribuya a la simplificación, deberían proponerse unos procedimientos más flexibles en materia de justificación y gestión de las cuentas financieras.

3.   Observaciones específicas

3.1.

En aras de una mayor claridad, el CESE propone a la Comisión las siguientes enmiendas:

3.1.1   Artículo 1, apartado 3:

«La AECT tendrá por objetivo facilitar y fomentar la cooperación transfronteriza entre Estados miembros y entre entes regionales y locales y agentes económicos y sociales, con el fin de incrementar la cohesión económica, social y territorial.»

3.1.2   Artículo 2, apartado 1:

«La AECT podrá estar integrada por Estados miembros y entes regionales y locales o por otros organismos públicos locales y agentes económicos y sociales, así como de las demás organizaciones interesadas de la sociedad civil en lo sucesivo denominados los “miembros”.»

3.1.3   Artículo 4, apartado 5:

«El convenio establecerá la legislación aplicable a su interpretación y su aplicación, que habrá de ser la de uno de los Estados miembros afectados, en el respeto de los reglamentos europeos y los convenios fiscales bilaterales de los Estados miembros, en tanto no se lleve a cabo la armonización fiscal europea.»

La Comisión debería precisarlo.

3.1.4   Artículo 5:

Añadir la siguiente disposición:

«La gestión del personal deberá tener en cuenta con el mayor rigor el respeto del lugar (o los lugares) de actividades y los reglamentos europeos, así como la legislación social y fiscal aplicable.»

4.   Conclusiones

4.1

El CESE opina que la AECT es un instrumento necesario y que, en aras de una buena comunicación y comprensión, convendría que la Comisión propusiera un marco de referencia técnico y jurídico. Cabe establecer una distinción entre dos conceptos fundamentales: por una parte, los aspectos jurídicos, y, por otra, los estratégicos.

4.2

El CESE desea contribuir al logro de una verdadera coherencia que permita superar las grandes dificultades que afrontan los Estados miembros y los entes regionales y locales a la hora de elaborar y gestionar medidas de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, teniendo en cuenta los diferentes derechos y procedimientos nacionales.

Bruselas, 6 de abril de 2005.

La Presidenta

del Comité Económico y Social Europeo

Anne-Marie SIGMUND


14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/79


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión»

(COM(2004) 492 final — 2004/0163 (AVC))

(2005/C 255/16)

El 21 de diciembre de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 18 de marzo de 2005 (ponente: Sr. MALOSSE).

En su 410o Pleno celebrado los días 6 y 7 de abril de 2005 (sesión del 6 de abril de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor, 3 votos en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1

El Comité Económico y Social Europeo se ha pronunciado en reiteradas ocasiones y de manera contundente en favor de una política europea de «cohesión económica, social y territorial», con arreglo a la expresión que se recoge en el Tratado Constitucional. En su Dictamen sobre las perspectivas financieras 2007-2013 (1), el CESE confirma su apoyo y solicita, entre otras cosas, que se dediquen más medios presupuestarios a la política estructural y al Fondo de Cohesión, en particular para tener en cuenta el impacto de los nuevos y futuros Estados miembros, sin perjudicar a los países y regiones menos favorecidos de la Europa de los Quince.

1.2

La propuesta sometida a examen define la orientación y el marco de la programación que podría establecerse para el período 2007-2013. Se efectúa cuando ha transcurrido la mitad de la secuencia de programación de los Fondos Estructurales cuyas evaluaciones todavía no se han difundido ni analizado completamente, en particular en lo referente a la aplicación de las acciones estructurales en los nuevos Estados miembros.

1.2.1

En tal contexto, constituye un encuadre técnico y financiero general en el que se establecen los grandes principios generales pero cuyas modalidades de aplicación concreta e implicaciones presupuestarias han de debatirse detenidamente, en particular entre los Estados miembros. Cabe subrayar, además, que durante el período 2007-2013 la Unión volverá a ampliarse –concretamente en 2007– a dos países, Bulgaria y Rumanía, que deberían beneficiarse plenamente de la política de cohesión habida cuenta de su situación económica y social.

1.3

En su propuesta, la Comisión señala que pretende mantener los principios básicos de la política de cohesión, como son la programación, la cooperación, la cofinanciación y la evaluación, pero anuncia su intención de elevar el nivel de delegación de responsabilidades en favor de los Estados miembros y de los entes locales, así como de simplificar el procedimiento con mecanismos de seguimiento claros y más rigurosos.

1.4

En lo que se refiere concretamente al futuro de la política de cohesión, en los cuatro últimos años el CESE ha formulado más de 70 propuestas recogidas en nada menos que doce dictámenes (2). La Comisión le pidió que emitiera un dictamen exploratorio sobre la aplicación de la cooperación (3) y, en 2003, la presidencia del Consejo solicitó, asimismo, al CESE que se pronunciara (4) sobre la preparación de la reunión informal del Consejo de Ministros responsables de las políticas de cohesión que se celebró en Roma el 20 de octubre de 2003. En sus numerosos dictámenes, el CESE ha formulado propuestas a menudo muy innovadoras para mejorar el funcionamiento de la política de cohesión.

1.5

El balance general del curso dado por la Comisión a las propuestas del CESE es bastante positivo, excepto por lo que se refiere a la cuestión crucial de la cooperación. La Comisión ha tenido en cuenta la mayoría de las propuestas del CESE (39 de un total de 70 propuestas concretas formuladas) y ha modificado las normas de la política de cohesión con arreglo a la orientación de las propuestas del CESE (en ocho casos). Ello significa que en la gran mayoría de los casos (47 de un total de 72) la Comisión ha seguido las propuestas del CESE.

2.   La política de cohesión frente al desafío de la ampliación

2.1   La creación de un conjunto poderoso

2.1.1

La Unión ampliada a los diez nuevos Estados miembros constituye el tercer conjunto de países con mayor población del mundo con 455 millones de habitantes, mucho menos poblado que China o India, pero más que Estados Unidos, que cuenta con 300 millones de habitantes, o Rusia, con 140 millones de habitantes. Con un PIB de 10 000 millones de euros, la UE dispone de un tercio de la riqueza y de la quinta parte del comercio mundiales y, en consecuencia, tiene una situación de posible potencia en el contexto global actual.

2.1.2

Aunque menos desarrollados que los antiguos Estados miembros, los nuevos países aportan un dinamismo económico –con una tasa media de crecimiento del 3,6 % en los diez nuevos Estados miembros frente al 0,4 % en 2003 en la Europa de los Quince– que no puede sino modificar profunda y favorablemente la coyuntura y la dinámica global de la UE.

2.2   Ante nuevos desafíos

2.2.1

Como cualquier cambio o transformación importante, la nueva dimensión europea requerirá necesariamente efectuar adaptaciones institucionales, políticas y presupuestarias. Las cuatro ampliaciones anteriores de la UE –1973 (Reino Unido, Irlanda y Dinamarca), 1981/1986 (Grecia, España y Portugal), 1989 (reunificación alemana) y 1995 (Suecia, Finlandia y Austria)– ya provocaron grandes necesidades en materia de adaptación.

2.2.2

La actual ampliación, excepcional por el número de países adherentes y por su bajo nivel económico, hace que la UE afronte un conjunto de problemas específicos.

2.3   Fronteras dinámicas

El cuestionamiento de los puntos de referencia que tenía la UE en el plano geográfico, cultural, religioso e histórico ya no permite establecer para Europa fronteras indiscutibles e intangibles. Ya se han programado nuevas adhesiones (Rumanía y Bulgaria) y otras se encuentran en fase de debate (Turquía y Croacia), sin olvidar la posibilidad de que surjan nuevas solicitudes de adhesión. Estas dinámicas agudizarán indudablemente la necesidad de una mayor coherencia respetando siempre las identidades.

2.4   Disparidad entre los distintos niveles económicos

2.4.1.

Los diez Estados que se adhirieron en 2004 presentan una renta media per cápita inferior al 76 % de la media comunitaria de los quince antiguos Estados miembros, expresada en poder adquisitivo. El retraso que acusan actualmente los dos países cuya adhesión está prevista para 2007 (Bulgaria y Rumanía) es aún mayor, habida cuenta de que éstos no alcanzan el 30 % de la media comunitaria. Por ello es necesario que la Unión Europea tenga en cuenta esta situación en el ámbito presupuestario, particularmente en el debate sobre la aprobación de las perspectivas financieras 2007-2013.

2.4.2

La nueva versión de los Fondos debe tener en cuenta dichas exigencias y dotar a la Comisión de los medios necesarios para aplicar una política financiera duradera en lo que se refiere a la UE y sus Estados miembros. El máximo del 4 % del PIB que limita el importe que se puede percibir con cargo a los fondos comunitarios equivale a un requisito tanto de eficacia económica como de equidad. Pero la integración de los nuevos Estados miembros no hará desaparecer las disparidades en materia de desarrollo que subsistían en la antigua Europa de los Quince. En este sentido, la política de cohesión económica, social y territorial debe cubrir todo el territorio de la Unión y disponer de los medios necesarios para lograrlo.

2.5   Un balance desigual

2.5.1

Las ayudas comunitarias han desempeñado un papel indiscutible en la reducción de las diferencias entre los Estados miembros. Pero este impacto, positivo en general, no debe ocultar las numerosas reservas que se pueden emitir, al tiempo que el análisis de los requisitos de aplicación de la política de cohesión incita a realizar reformas profundas:

el objetivo 1 ha conseguido reducir en buena medida las diferencias entre Estados miembros y entre regiones, aunque la falta de resultados claros en la reducción de diferencias en el interior de algunos grandes países de la Unión pone de manifiesto la dificultad para que la política de cohesión territorial alcance un éxito general. Por otra parte, son tanto los efectos de las políticas macroeconómicas como las intervenciones estructurales lo que ha reducido las diferencias entre países. En lo que afecta a las diferencias entre regiones, donde el impacto de las acciones estructurales es determinante, se comprueba que las intervenciones europeas no siempre han sido acciones clave que habrían tenido un verdadero efecto impulsor. Con frecuencia se señala que la causa principal de este relativo fracaso es la falta de un hábito de consulta y de participación efectiva de la sociedad civil. Esta cuestión resulta tanto más crucial cuanto que sus carencias son aún más perceptibles en los nuevos Estados miembros;

el objetivo 2 ha estado presente en numerosas regiones europeas, lo cual garantiza una gran proyección a la Unión y una cooperación con las fuerzas económicas y sociales bastante estrecha, aunque variable según el Estado miembro. Sin embargo, este objetivo 2 ha sido criticado, sobre todo, por la modicidad de las cantidades empleadas;

el objetivo 3 ha sido empleado frecuentemente para cofinanciar medidas nacionales sin valor añadido ni visibilidad europea;

los programas de iniciativa comunitaria y las acciones innovadoras, mediante la integración en redes y la prestación de asistencia técnica, han podido aportar un auténtico valor añadido pese a seguir procedimientos burocráticos desmesurados;

se reconoce que el Fondo de Cohesión vinculado a los medios asignados al objetivo 1 ha desempeñado a menudo un papel decisivo en la financiación de inversiones de gran envergadura.

2.6   Un balance que aboga por emprender una reforma ambiciosa de la política de cohesión

2.6.1

De un análisis global se desprende que el impacto económico de los Fondos Estructurales se caracteriza por una gran variabilidad en lo referente a las medidas, aunque en ningún caso puede considerarse una receta milagrosa para el desarrollo económico de las regiones. Los Fondos Estructurales no constituyen un «pasaporte» para el crecimiento ni para los Estados ni para las regiones que pueden acogerse a ayudas con cargo a éstos. Acompañan los esfuerzos que realizan los agentes de las regiones y países menos desarrollados, pero existe el riesgo de que no aporten más que soluciones puntuales a las desventajas naturales o estructurales si no se determinan claramente las prioridades con el conjunto de los agentes locales. Por consiguiente, deben considerarse como un mecanismo de impulsión al servicio de una estrategia aplicada por los agentes del desarrollo con la participación más amplia posible de los ciudadanos concernidos. En consecuencia, una parte importante de los fondos europeos debería destinarse a acciones innovadoras que respalden el desarrollo de las capacidades locales a fin de reforzar el atractivo y la competitividad de las regiones con retraso en su desarrollo. El papel de la UE como impulsora de intercambios de buenas prácticas entre los interesados en este ámbito resulta fundamental.

2.6.2

La reforma de la política de cohesión debería tender a mejorar el equilibrio entre las inversiones en infraestructuras indispensables y las inversiones en recursos humanos, que actualmente tienen un respaldo insuficiente y cuyo papel es esencial para reforzar el potencial de las regiones con retraso en su desarrollo.

2.6.3

Por lo tanto, para que los ciudadanos europeos acepten y apoyen una política de cohesión más ambiciosa y más en consonancia con sus territorios, resulta indispensable aspirar a una mayor eficacia y calidad.

2.7   El perfil de la nueva política de cohesión

2.7.1

En este contexto, la propuesta de la Comisión acerca de la política de cohesión debe, por una parte, responder a las necesidades en materia de cohesión territorial de una Unión ampliada a 25 Estados miembros y, por otra, contribuir a alcanzar los principales objetivos de la Unión, como son la competitividad en una economía basada en el conocimiento, la aspiración al pleno empleo y el desarrollo sostenible.

3.   Lograr que la propuesta de Reglamento se ajuste más a los objetivos de una reforma ambiciosa

3.1   Los nuevos objetivos de la propuesta de Reglamento

3.1.1

Nuevo Objetivo 1 de Convergencia que engloba el actual Objetivo 1 de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. Dicho objetivo incluye también los créditos correspondientes a la reducción estadística progresiva.

3.1.1.1

Territorios concernidos: regiones con un PIB/habitante inferior al 75 % de la media comunitaria, Estados denominados de «cohesión», es decir, con una renta nacional bruta inferior al 90 % de la media comunitaria, regiones que pueden acogerse actualmente al objetivo 1 pero que perderán dicha posibilidad debido al efecto estadístico de la ampliación, RUP, en concepto de ayuda adicional.

3.1.1.2

Aspectos financieros: dotación financiera global: 78 % del presupuesto dedicado a la política de cohesión (con arreglo a lo previsto en las perspectivas financieras 2007-2013); apoyo con cargo al FEDER, al FSE y al Fondo de Cohesión en favor de los programas correspondientes al nuevo Objetivo 1.

3.1.1.3

Principales áreas financiadas:

con cargo al FEDER: «I+DT»; innovación y espíritu empresarial;