(1)

La Fundación Stichting Behoud Damplein Leidschendam (en lo sucesivo, «la Fundación»), creada en 2006 para defender los intereses de los vecinos de la plaza Damplein de Leidschendam (Ayuntamiento de Leidschendam-Voorburg, Países Bajos), presentó ante la Comisión, mediante escrito de 10 de septiembre de 2007, una denuncia relativa a la supuesta concesión de ayuda estatal en el marco de un proyecto inmobiliario desarrollado por el Ayuntamiento de Leidschendam-Voorburg en colaboración con una serie de particulares.

(2)

Mediante escrito de 12 de octubre de 2007, la Comisión transmitió la denuncia a las autoridades de los Países Bajos para su consideración y solicitando respuesta a una serie de preguntas. Las autoridades de los Países Bajos respondieron mediante escrito de 7 de diciembre de 2007. La Comisión envió a las autoridades de los Países Bajos nuevas solicitudes de información con fecha de 25 de abril de 2008, 12 de septiembre de 2008, 14 de agosto de 2009, 12 de febrero de 2010 y 2 de agosto de 2011. Las autoridades neerlandesas respondieron a estas solicitudes respectivamente el 30 de mayo de 2008, 7 de noviembre de 2008, 30 de octubre de 2009, 12 de abril de 2010, 29 de septiembre de 2011 y 3 de octubre de 2011. El 12 de marzo de 2010 se celebró una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades de los Países Bajos, tras la cual la Comisión recibió información adicional mediante escrito de 30 de agosto de 2010.

(3)

Mediante otro escrito remitido el 26 de enero de 2012, la Comisión comunicó a los Países Bajos su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TFUE») respecto a una medida concreta adoptada en el contexto del proyecto inmobiliario. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en adelante, «la Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). Mediante esa Decisión de incoación, la Comisión invitaba a las partes interesadas a presentar sus observaciones acerca de su evaluación preliminar de la medida.

(4)

Las autoridades de los Países Bajos presentaron, mediante escrito de 18 de abril de 2012, sus observaciones a la Decisión de incoación tras prorrogárseles en dos ocasiones el plazo de presentación de las mismas y después de una reunión con los servicios de la Comisión y en presencia del beneficiario, celebrada el 12 de marzo de 2012.

(5)

La Fundación envió a la Comisión, mediante escrito de 16 de abril de 2012, sus observaciones respecto a la Decisión de incoación. La versión no confidencial de dichas observaciones se transmitió a las autoridades neerlandesas el 16 de mayo de 2012. Dichas autoridades presentaron su punto de vista sobre las observaciones de la Fundación mediante escrito de 14 de junio de 2012.

(6)

El 23 de enero de 2013 la Comisión adoptó una decisión final, en la que llegaba a la conclusión de que el proyecto inmobiliario objeto de litigio constituía ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(7)

La decisión de 23 de enero de 2013 fue recurrida por los Países Bajos, el Ayuntamiento de Leidschendam-Voorburg y el beneficiario, Schouten & de Jong Projectontwikkeling BV. En su sentencia de 30 de junio de 2015, el Tribunal General anuló la decisión (3). En consecuencia, la Comisión ha tenido que volver a estudiar la medida y adoptar una nueva decisión sobre el proyecto inmobiliario objeto de litigio.

(8)

El Ayuntamiento de Leidschendam-Voorburg (en lo sucesivo, «el Ayuntamiento») se encuentra en la provincia neerlandesa de Holanda Meridional, cerca de La Haya.

(9)

Schouten-de Jong Bouwfonds (en lo sucesivo, «SJB») es un consorcio creado por Schouten & De Jong Projectontwikkeling BV (en lo sucesivo, «Schouten de Jong») y Bouwfonds Ontwikkeling BV (en lo sucesivo, «Bouwfonds») a efectos del proyecto inmobiliario objeto de litigio y carece de personalidad jurídica según la legislación neerlandesa (4).

(10)

Schouten de Jong, empresa radicada en Voorburg (Países Bajos), se dedica a la construcción inmobiliaria en los Países Bajos, fundamentalmente en la región de Leidschendam. La facturación de esta empresa ascendió a 60 millones EUR en 2011.

(11)

Bouwfonds, empresa filial de Rabo Vastgoed, tiene su sede en Delft (Países Bajos) y es la mayor promotora inmobiliaria de los Países Bajos y uno de los tres mayores agentes del mercado inmobiliario europeo. Bouwfonds desarrolla su actividad principalmente en los Países Bajos, Alemania y Francia. En 2011 su facturación fue de 1 600 millones EUR.

(12)

Para la fase de explotación del terreno del proyecto inmobiliario en litigio, el Ayuntamiento y SJB crearon un consorcio público-privado (en lo sucesivo, «el PPP») en forma de lo que se denomina vennootschap onder firma (forma de sociedad que opera bajo un solo nombre o marca). Cada parte del PPP debía asumir el 50 % de los costes y de los riesgos de la fase del proyecto de explotación del terreno. En el PPP, las decisiones se adoptan por unanimidad. Según la información aportada por las autoridades de los Países Bajos, Schouten de Jong y Bouwfonds son, ambos, responsables solidarios (hoofdelijk aansprakelijk) del cumplimiento por parte de SJB de las obligaciones adquiridas en virtud del acuerdo PPP (5).

(13)

El Ayuntamiento aprobó el 6 de abril de 2004 los documentos «Concept Grondexploitatie Masterplan Damcentrum» y «Concept Masterplan Damcentrum», que constituyen un acuerdo marco para la remodelación del centro de Leidschendam (en lo sucesivo, «proyecto Leidschendam Centrum») (6). El proyecto Leidschendam Centrum abarca aproximadamente 20,7 hectáreas de terreno y comprende la demolición de cerca de 280 viviendas, principalmente de protección oficial, la rehabilitación del espacio público y las infraestructuras públicas (alcantarillado, pavimentación, alumbrado, etc.) y la construcción de aproximadamente 600 nuevas viviendas, tanto de protección social como del sector privado, la construcción de cerca de 3 000 m2 de superficie comercial (locales comerciales) y un garaje subterráneo de dos niveles, así como el traslado y la reconstrucción de un centro escolar. El proyecto Leidschendam Centrum estaba dividido en diversos subproyectos, uno de los cuales era el proyecto inmobiliario relativo a la Damplein (en lo sucesivo, «proyecto Damplein»).

(14)

Sobre la base del proyecto Leidschendam Centrum, el Ayuntamiento firmó, el 9 de septiembre de 2004, un acuerdo de cooperación con una serie de promotores privados, entre los que estaba SJB (en lo sucesivo, «el acuerdo de cooperación de 2004»). En el acuerdo de cooperación de 2004 se estipula que los promotores privados a los que se asignen los distintos subproyectos específicos del proyecto Leidschendam Centrum construirán y venderán el inmueble previsto por su cuenta y riesgo.

(15)

Según el acuerdo de cooperación de 2004, la construcción comenzaría cuando finalizaran los trabajos de preparación de los terrenos (véase el considerando 23) y se hubieran obtenido las licencias de obras necesarias. Sin embargo, en el caso de la construcción de las viviendas del sector privado, los constructores particulares podían retrasar la construcción hasta vender por adelantado el 70 % de las viviendas, en combinación o no con las de protección social, del subproyecto en cuestión (artículo 7.5 del acuerdo de cooperación de 2004, en lo sucesivo, «la disposición del 70 %»). Esta disposición del 70 % en los contratos de construcción es corriente en los Países Bajos y tiene por objeto limitar los riesgos de los promotores si el inmueble construido no se vende. No obstante, en el acuerdo no se contempla posibilidad alguna de retrasar la construcción de los locales comerciales y el garaje subterráneo.

(16)

De conformidad tanto con el acuerdo de cooperación de 2004 como con otro acuerdo de proyecto, suscrito el 22 de noviembre de 2004 (en lo sucesivo, «el acuerdo de proyecto de SJB»), SJB debía construir un total de 242 viviendas, 74 de ellas en la Damplein (7). Además, SJB debía construir en la Damplein 2 400 m2 de locales comerciales y un garaje subterráneo, con una sección privada (75 plazas) y otra pública (225 plazas). Tanto los locales comerciales como las viviendas debían construirse encima del garaje subterráneo.

(17)

Tal y como las autoridades neerlandesas han subrayado en sus escritos, el Ayuntamiento no participaba en la fase de construcción del proyecto y no asumía ningún riesgo asociado a la venta de las viviendas y los locales comerciales. Los posibles beneficios de la venta corresponderían directamente a los promotores privados. Debe diferenciarse entre la fase de construcción y la denominada «fase de explotación del terreno» del proyecto, en la que el Ayuntamiento, en virtud del PPP, participaba con SJB, asumiendo el 50 % del riesgo (véase el considerando 19).

(18)

Antes de iniciarse las obras de cada componente del proyecto inmobiliario, había que comprar el suelo, adaptar las infraestructuras públicas y preparar los terrenos para la construcción. Dado que se esperaba que la fase de explotación del terreno del proyecto conllevara costes elevados (entonces estimados en 30 millones EUR) e importantes riesgos, el Ayuntamiento decidió suscribir un PPP con SJB para realizar esos trabajos (8). A tal fin, el Ayuntamiento y SJB celebraron el 22 de noviembre de 2004 un acuerdo de creación de un PPP para la explotación del terreno (en lo sucesivo, «el acuerdo GREX»).

(19)

A cambio de su participación en la fase de explotación del terreno del proyecto, SJB recibiría una parte de los ingresos del PPP y los derechos de promoción de las parcelas antes asignadas al Ayuntamiento (9). Según el acuerdo GREX, tanto el Ayuntamiento como SJB harían una aportación financiera directa al PPP para la realización de las actividades de explotación del terreno (10). Además, el acuerdo GREX establece que el Ayuntamiento y SJB asumirían cada uno el 50 % de los costes y los riesgos de la fase de explotación del terreno (artículo 4.1 de dicho acuerdo) y que los ingresos o pérdidas resultantes se repartirían según el acuerdo de cooperación de 2004 (artículo 14.3). En él se establece que un resultado negativo o positivo de hasta un millón EUR al final de la fase de explotación del terreno se repartiría a partes iguales entre el Ayuntamiento y SJB, mientras que la cantidad que excediera de dicha cifra en caso de resultado positivo se repartiría entre el Ayuntamiento, SJB y las otras partes privadas participantes en la fase de construcción del proyecto inmobiliario (artículo 10.9 del acuerdo de cooperación de 2004).

(20)

Además de la preparación de los terrenos, la fase de explotación del terreno incluye la construcción, la explotación provisional y la reventa de la sección pública del garaje subterráneo, y la construcción del centro escolar (artículo 4 del acuerdo GREX). A tal fin, el PPP acordó con SJB que SJB construiría el garaje subterráneo público, que se consideraba intrínsecamente vinculado con la sección privada del mismo (artículo 9 del acuerdo GREX); para ello, SJB recibiría del PPP una cantidad máxima de alrededor de 4,6 millones EUR (precios de 1 de enero de 2003) (artículo 6 del acuerdo de proyecto SJB). La financiación de la construcción de la sección privada del garaje correspondería a SJB. El PPP tenía la intención de vender la totalidad del garaje a un tercero y los ingresos de esa venta irían a parar al PPP, que los repartiría entre el Ayuntamiento y SJB.

(21)

Por último, el PPP también correría con el 50 % de los costes de la construcción de un centro escolar en el marco de otro subproyecto del proyecto Leidschendam Centrum. El 50 % restante sería financiado directamente por el Ayuntamiento (artículo 8 del acuerdo GREX).

(22)

Tal y como se desprende de los considerandos 18 a 21, los costes de la fase de explotación del terreno del proyecto consistían principalmente en los costes de adquisición de los terrenos en cuanto a que estos no eran aún propiedad del Ayuntamiento, los costes de la preparación de los mismos para las obras, los costes de la sección pública del garaje subterráneo y el 50 % de los costes de construcción del centro escolar.

(23)

En la fase de explotación del terreno, el PPP generaría ingresos fundamentalmente a partir de la venta de los terrenos, una vez los hubiera preparado, a promotores privados, entre ellos SJB. Cada promotor debía comprar la parcela que le fuera asignada para construir viviendas o locales comerciales. El precio del suelo se fijaba en el artículo 10 y en el anexo 3a del acuerdo de cooperación de 2004. En dicho acuerdo de 2004 se indicaba explícitamente que esos precios eran mínimos y que podían incrementarse si la superficie construida era mayor que la prevista. Dichos precios se basaban en el informe de tasación del 11 de marzo de 2003, realizado por un perito independiente, que los consideró acordes con el mercado. El precio del suelo debía pagarse tan pronto como el promotor privado obtuviera la licencia de construcción necesaria y, a más tardar, en el momento de la transferencia legal del terreno (artículo 10.5 del acuerdo de cooperación de 2004).

(24)

El precio de los terrenos que el PPP vendió a SJB para el conjunto del proyecto Leidschendam Centrum se fijó en un mínimo de 18,5 millones EUR (precios de 1 de enero de 2003). El terreno del subproyecto Damplein que el PPP vendió a SJB se valoró en un mínimo de 7,2 millones EUR (precios de 1 de enero de 2003), con una indización anual del 2,5 % hasta completarse el pago.

(25)

En segundo lugar, el PPP obtendría otros ingresos añadiendo a la cuenta de cada promotor privado una «contribución de explotación del terreno» y una «contribución de calidad», con arreglo al artículo 10.3 del acuerdo de cooperación de 2004 (11). Estas contribuciones se calcularon a partir del número de viviendas que construirían los promotores privados y se podían aumentar o reducir en función del número real de viviendas construidas. Los importes debían pagarse a más tardar el 1 de julio de 2004 y en un solo pago relativo a todas las viviendas construidas por el promotor particular en cuestión en el proyecto Leidschendam Centrum.

(26)

El total de la contribución de explotación del terreno relativa a todas las viviendas que SJB construiría en el proyecto se fijó en aproximadamente 1 100 000 EUR y la contribución de calidad, en aproximadamente 900 000 EUR (precios de 1 de enero de 2003), con una indización anual del 2,5 % hasta completarse el pago. El importe final de la contribución de explotación del terreno y la contribución de calidad dependía del número de viviendas que realmente se hubieran construido.

(27)

El acuerdo de cooperación de 2004, en su artículo 6.6 (12), establece que, si las licencias de construcción no se entregaban a tiempo, las partes renegociarían el acuerdo, incluido el cálculo de los precios del terreno y los datos conforme a los que estos se pagarían, manteniéndose lo más ajustado posible a las condiciones de este acuerdo y de los acuerdos bilaterales.

(28)

Asimismo, el artículo 16 del acuerdo de cooperación de 2004 establece que dicho acuerdo o los acuerdos bilaterales solo se podrán anular total o parcialmente en las situaciones mencionadas específicamente. Una de estas situaciones es la de «circunstancias imprevistas recogidas en el artículo 6:258 del Código Civil»: si una de las partes considera que las demás partes no le pueden exigir una ejecución sin modificaciones del acuerdo, deberán entablar negociaciones con el fin de llegar a unas nuevas condiciones de mutuo acuerdo.

(29)

El artículo 18 del acuerdo de cooperación de 2004 establece que, si surgen litigios con respecto al acuerdo o a los acuerdos bilaterales, estos se resolverán, en la medida de lo posible, mediante la cooperación de buena fe entre las partes. Si esto no es posible, el litigio se someterá a arbitraje de conformidad con las normas del Instituto neerlandés de arbitraje de Róterdam. La sede del arbitraje será La Haya.

(30)

De acuerdo con el calendario establecido en marzo de 2004, en un principio las obras de la Damplein debían comenzar en noviembre de 2005. Sin embargo se produjeron retrasos en la obtención de las licencias de construcción que SJB necesitaba para iniciar las obras debido a diversos procedimientos judiciales a nivel nacional, por lo que no se concedieron hasta noviembre de 2008.

(31)

En febrero de 2007, SJB inició la preventa de viviendas pero encontró dificultades para venderlas y solo logró vender 20 de las 67 viviendas previstas. Dados los retrasos en la obtención de las licencias de construcción necesarias, los acuerdos de preventa se anularon en septiembre de 2008, por lo que cuando finalmente SJB obtuvo en el mes de noviembre las licencias para iniciar las obras, no se había vendido ninguna de las viviendas que SJB debía construir en la Damplein. Entretanto se había iniciado la crisis financiera que ha afectado especialmente al mercado inmobiliario neerlandés.

(32)

En este contexto, SJB comunicó al Ayuntamiento que no comenzaría las obras, basándose en la cláusula incluida en el acuerdo de cooperación de 2004 que permitía retrasar la construcción de las viviendas en caso de que se vendiera menos del 70 % de las mismas.

(33)

A este respecto, SJB se remitió a las disposiciones contractuales del acuerdo de cooperación de 2004, en particular el artículo 6.6 de dicho acuerdo, que prevé la posibilidad de renegociar el precio y las fechas de entrega si las licencias de construcción no se obtienen a tiempo. Según SJB, dado que estas licencias se obtuvieron tres años después de la fecha prevista, no se podía obligar a SJB a ejecutar el acuerdo de cooperación sin modificaciones. En consecuencia, las partes decidieron renegociar las condiciones iniciales.

(34)

En el otoño de 2008, SJB propuso al PPP que, en lugar de los 7,2 millones EUR inicialmente acordados (precios de 1 de enero de 2003), pagara 4 millones EUR por el suelo de la Damplein y comenzaran las obras en abril de 2009, independientemente del número de viviendas que se hubieran vendido. A cambio de esta reducción del precio, SJB se comprometía a renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 % del acuerdo de cooperación de 2004, y a la compensación por daños derivados del retraso de tres años en la concesión de las licencias de construcción. Asimismo, SJB proponía buscar un inversor que garantizara la compra de las viviendas no vendidas. Según las autoridades de los Países Bajos, esto supondría un precio inferior al obtenido si la venta se hacía directamente a particulares.

(35)

El 18 de diciembre de 2008, el PPP y SJB inicialmente acordaron la reducción del precio pero, antes de que este se propusiera a la aprobación de la comisión de gobierno municipal, el Ayuntamiento encargó un peritaje independiente para establecer si el precio calculado por SJB era acorde al mercado. En su informe de 11 de febrero de 2009, el perito concluyó que los 4 millones EUR (precios de 1 de enero de 2010), calculados según el método del valor residual, se considerarían un precio acorde al mercado en 2010 para el suelo de la Damplein, teniendo en cuenta el hecho de que SJB se había comprometido a vender las viviendas no vendidas a un inversor y había acordado reducir del 5 al 2 % el porcentaje de riesgo y beneficio original. El informe no tenía en cuenta la reducción de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad.

(36)

Según este informe y dado que, según las autoridades de los Países Bajos, el Ayuntamiento se temía nuevos retrasos y consideraba de interés general que las obras comenzaran lo antes posible, la comisión de gobierno municipal decidió, en su reunión de 10 de marzo de 2009, que el PPP aceptara una reducción del precio y las contribuciones inicialmente acordados en 2004 con SJB por los terrenos de la Damplein. En la propuesta del Ayuntamiento de 18 de febrero de 2009, que se envió a los miembros de la misma, se menciona una reducción del precio del terreno y de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad. Además, en dicha propuesta se indica que la reducción conseguiría que la fase de explotación del terreno, que se había presupuestado de suma cero, fuera deficitaria. En la propuesta se pide al Ayuntamiento que realice la reserva necesaria para cubrir el 50 % de las pérdidas. Asimismo, en la propuesta se indica que, debido a la crisis financiera, a SJB le resultó imposible conseguir suficiente financiación para realizar las obras de la Damplein.

(37)

La reducción de precios se estableció en un acuerdo alcanzado el 1 de marzo de 2010 entre el Ayuntamiento, el PPP y SJB (en lo sucesivo, «el acuerdo complementario»), por el que se modificaban el acuerdo de cooperación de 2004, el acuerdo de proyecto de SJB y el acuerdo GREX. El artículo 2.1.2, párrafo primero, inciso i), del acuerdo complementario establece que, contrariamente a lo convenido en el acuerdo de cooperación de 2004, el precio por del terreno de la Damplein que se iba a vender a SJB asciende a 4 millones EUR. En el artículo 2.1.2, párrafo primero, inciso ii). del acuerdo complementario se establece la supresión de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad. En dicho párrafo no se hace referencia explícita a los terrenos de la Damplein (13).

(38)

En el acuerdo complementario también se indica que SJB había comenzado las obras en la Damplein el 7 de julio de 2009 y que debía ejecutarlas según un calendario sin interrupciones hasta finalizarlas en diciembre de 2011. En caso de retraso en la entrega, SJB debía reembolsar una parte del precio reducido. La entrega de los terrenos debía producirse, a más tardar, a mediados de marzo de 2010 y el pago debía tener lugar, a más tardar, el día de dicha entrega.

(39)

Además, el PPP y SJB cerraron el 13 de julio de 2009 un nuevo acuerdo relativo al garaje subterráneo público (14). Según este acuerdo, SJB comenzaría las obras del garaje público en el segundo trimestre de 2009 y las finalizaría en el plazo acordado. El PPP pagaría a SJB 5,4 millones EUR (precios de 1 de abril de 2009) por la construcción del garaje (15); este importe se mantendría, sin modificarse ni indexarse, hasta la entrega.

(40)

El 15 de enero de 2010 SJB y Wooninvest Projecten BV, una empresa relacionada con uno de los promotores firmantes del acuerdo de cooperación de 2004, suscribieron un acuerdo de compra y construcción (koop/aannemingsovereenkomst) para la adquisición de 43 viviendas, que Wooninvest alquilaría a particulares. Las partes acordaron que, si SJB encontraba antes del 29 de enero de 2010 un comprador privado para algunas de estas viviendas, estas no se venderían a Wooninvest. Asimismo, el acuerdo establece que, durante el período comprendido entre el 29 de enero de 2010 y la entrega de las viviendas a Wooninvest, SJB puede volver a comprar a Wooninvest las viviendas que le hubiera vendido en las mismas condiciones en dicha venta, más una compensación por los costes ocasionados a Wooninvest y un interés anual del 6 % durante el período comprendido entre el pago de Wooninvest a SJB y la fecha en que Wooninvest entregue de nuevo las viviendas a SJB (artículo 24).

(41)

Mediante la decisión de incoación del procedimiento, la Comisión abrió la investigación formal contemplada en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, debido a que la reducción retroactiva del precio de los terrenos y la anulación retroactiva de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad por decisión del PPP y aplicables a SJB (en lo sucesivo, «las medidas objeto de litigio») pueden constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y a que la Comisión duda que estas medidas sean compatibles con el mercado interior.

(42)

En particular, la Comisión considera improbable que un hipotético vendedor privado que se hubiera encontrado en una situación similar a la del Ayuntamiento, según el criterio del inversor en una economía de mercado, hubiera aceptado tal reducción de precios y la anulación de las contribuciones. Al reducir con efecto retroactivo el precio del terreno que había vendido a SJB, el PPP y, por tanto, el Ayuntamiento, decidieron asumir los riesgos de un mercado inmobiliario a la baja. Esto contradice las declaraciones de las propias autoridades de los Países Bajos en el sentido de que la fase de construcción del proyecto corría íntegramente por cuenta y riesgo de los promotores privados, entre ellos, SJB. Dado que el PPP, en su calidad de vendedor del terreno, no estaba implicado en términos financieros en esa fase del proyecto, no había razón para asumir que un hipotético vendedor privado que se encontrara en una situación similar a la del Ayuntamiento hubiera aceptado la reducción retroactiva del precio de venta de unos terrenos acordado previamente, porque el comprador tuviera dificultades para vender las viviendas que tenía previsto construir. Asimismo, la anulación de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad no parecen ser acordes al criterio del inversor privado en una economía de mercado, ya que es improbable que un inversor privado anulara con efecto retroactivo y sin ninguna contrapartida una compensación de sus costes acordada previamente.

(43)

Por último, la Comisión duda de que las medidas objeto de litigio se encuentren dentro del ámbito de aplicación de las excepciones contempladas en el artículo 107 del TFUE.

(44)

Por carta de 18 de abril de 2012, las autoridades neerlandesas presentaron sus observaciones sobre la decisión de la Comisión de incoar un procedimiento.

(45)

Las autoridades de los Países Bajos indicaron que, contrariamente a lo que parece indicar la formulación del artículo 2.1.2 del acuerdo complementario, el Ayuntamiento no ha anulado la totalidad de los importes de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad acordadas inicialmente en el acuerdo de cooperación de 2004, sino solo las contribuciones que SJB debía pagar por las viviendas que iba a construir en la Damplein. Según las autoridades de los Países Bajos, estas ascendían a un total de 551 544 EUR (precios de 1 de enero de 2003, que a 1 de enero de 2010 corresponderían a un importe total de 719 400 EUR). Para fundamentar su punto de vista, las autoridades neerlandesas remiten a una propuesta relativa a la reducción del precio enviada por el Ayuntamiento a la comisión de gobierno municipal el 18 de febrero de 2009 y a un plan de construcción anexo al acuerdo de cooperación de 2004, donde se fijan para la Damplein contribuciones de explotación del terreno y de calidad de 551 544 EUR.

(46)

Además, las autoridades de los Países Bajos informaron de que en el PPP ya se habló en 2006 y 2008 sobre una reducción de precios a SJB. En 2006, el PPP aparentemente decidió reducir el precio del terreno para los locales comerciales, debido a que la zona comercial que podía construirse era menor a la prevista y, en 2008, el PPP acordó conceder a SJB una compensación por el retraso sufrido en la emisión de la licencia de construcción. Estas reducciones se concederían a condición de que SJB obtuviera una licencia de construcción antes del 1 de octubre de 2008. Dado que esto no llegó a producirse, las partes decidieron volver a negociar la reducción. Según las autoridades de los Países Bajos, la reducción del precio del suelo de la Damplein y las contribuciones anuladas deben calcularse de acuerdo con los importes recogidos en el cuadro 1.

Cuadro 1

Cálculo de la reducción de precios y de las contribuciones anuladas según lo indicado por las autoridades de los Países Bajos

(47)

Según las autoridades de los Países Bajos, las medidas objeto de litigio no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Las autoridades de los Países Bajos consideran, en esencia, que las medidas objeto de litigio no otorgan a SJB ninguna ventaja que no hubiera obtenido en las condiciones normales del mercado.

(48)

Las autoridades de los Países Bajos estiman que el Ayuntamiento actuó de acuerdo con el criterio del inversor privado en una economía de mercado, ya que la no ejecución del proyecto Damplein hubiera influido en el conjunto del proyecto Leidschendam Centrum y el Ayuntamiento habría sufrido perjuicios directos e indirectos.

(49)

Para calcular los perjuicios directos, el Ayuntamiento supuso, en primer lugar, que SJB hubiera necesitado al menos dos años para vender el 70 % de las viviendas durante la crisis y comenzar las obras sin el acuerdo complementario. El Ayuntamiento evaluó el perjuicio directo que un retraso añadido de dos años supondría para el PPP en 2 850 000 EUR, de los que el 50 % correría a cargo del Ayuntamiento. Además, calculó el coste directo añadido de 50 000 EUR que supondría para el Ayuntamiento el simple mantenimiento de la zona deteriorada (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Perjuicios directos, según las autoridades de los Países Bajos

(50)

Además, las autoridades de los Países Bajos alegan que dicho retraso hubiera causado al Ayuntamiento perjuicios indirectos, como un mayor deterioro del espacio público, la pérdida de confianza en la zona por parte de los vecinos y los futuros compradores de bienes inmuebles, costes de reubicación de los locales comerciales, demandas por perjuicios por parte de empresas, costes de mantenimiento y ajuste de los planes del resto de subproyectos. Por otro lado, el retraso también significaría el final de las infraestructuras comerciales de la zona en promoción y la pérdida de su contribución a la calidad de vida del conjunto de la zona. Ya antes del inicio del proyecto, alrededor del 23 % de los locales comerciales estaban vacíos; en 2010, el 27 % de los locales no tenía actividad. Sin la necesaria revitalización, la zona continuaría deteriorándose.

(51)

Así pues, las autoridades de los Países Bajos consideran que el Ayuntamiento actuó como un inversor privado en una economía de mercado, teniendo en cuenta los pronósticos financieros y, en su propio interés, procurando limitar los perjuicios directos e indirectos derivados de un retraso adicional del proyecto. Al mismo tiempo, el Ayuntamiento obtuvo una garantía de que las obras de la Damplein se llevarían a cabo.

(52)

En segundo lugar, las autoridades neerlandesas alegaron que el Ayuntamiento actuó como un inversor privado porque aceptó las medidas objeto de litigio a cambio de la renuncia por parte de SJB a su derecho a invocar la cláusula del 70 %. El hecho de que SJB no pudiera invocar la cláusula del 70 % incidía en la validez de las hipótesis sobre las que se había basado la tasación inicial del terreno realizada en 2003 y el precio acordado en el acuerdo de cooperación de 2004. Según las autoridades de los Países Bajos, la reducción del precio de venta de los terrenos y la anulación de las contribuciones constituían la contraprestación del Ayuntamiento por el acuerdo de SJB de renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 %. Sin el acuerdo complementario, SJB no habría comenzado las obras de la Damplein.

(53)

Si la Comisión concluyera que las medidas objeto de litigio constituyen ayuda estatal, esa ayuda sería, según las autoridades de los Países Bajos, compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(54)

Según las autoridades de los Países Bajos, al realizar el proyecto, el Ayuntamiento actuaba a favor del interés público. Dado que una gran parte de la Damplein estaba en desuso y que la zona se deterioraba, el Ayuntamiento consideraba que el inicio de las obras era crucial, no solo para el desarrollo de la Damplein, sino también de toda la zona centro de Leidschendam. En particular, el retraso de la construcción del garaje subterráneo ponía en peligro la ejecución del resto de los subproyectos.

(55)

Según las autoridades de los Países Bajos, la revitalización del centro de Leidschendam contribuye al objetivo de cohesión económica y social, con arreglo a lo establecido en el artículos 3 y 174 del TFUE. La reestructuración del centro urbano permite usar eficientemente el escaso espacio disponible en nuevas viviendas, locales comerciales y un garaje subterráneo en Leidschendam, y la mejora de las infraestructuras públicas contribuye a la cohesión de todo el centro urbano.

(56)

Según las autoridades de los Países Bajos, no se podía obligar a SJB a iniciar las obras en la Damplein debido a la cláusula del 70 % del acuerdo de cooperación de 2004. SJB obtuvo la licencia de construcción en el momento en que la crisis financiera golpeó el mercado inmobiliario neerlandés, por lo que se hizo aún más difícil que SJB vendiera con rapidez el 70 % de las viviendas del sector privado. Esto hizo que el acuerdo de cooperación de 2004 volviera a negociarse, ya que el Ayuntamiento consideraba de suma importancia dar inicio a las obras de la Damplein. Por tanto, el acuerdo complementario resultaba apropiado y necesario para que el Ayuntamiento lograse el objetivo de revitalizar la Damplein.

(57)

Dado que el Ayuntamiento quería que las obras se iniciasen inmediatamente, SJB debía renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 % y comenzar las obras asumiendo el riesgo de que las viviendas no pudieran venderse. Por tanto, SJB revisó el precio anteriormente acordado. Posteriormente, la revisión del precio fue verificada por un perito independiente, que consideró el precio acordado conforme al mercado.

(58)

El hecho de que el perito considerara el precio conforme al mercado demuestra, según las autoridades de los Países Bajos, que la reducción del precio es equilibrada, lo que supone que no hubo sobrecompensación alguna para SJB. La reducción del precio fue la contraprestación del Ayuntamiento para SJB por renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 %. Sin el acuerdo complementario, SJB no habría comenzado las obras de la Damplein.

(59)

Además, mediante su participación en el PPP, SJB asumía el 50 % del riesgo y de los costes de explotación del terreno, participando así en la reducción acordada del precio de venta. Para cubrir los costes de explotación del terreno, se decidió que SJB aportara al PPP 2 600 000 EUR (punto 5.2.1 del Plan Maestro de Explotación del Terreno del Damcentrum) y, dado que el PPP corría con el 50 % de los costes del centro escolar, el 25 % de esos costes (700 000 EUR) pasaron a cargo de SJB.

(60)

Por último, según las autoridades de los Países Bajos, la reducción retroactiva del precio está relacionada con la construcción de 67 viviendas y 14 locales comerciales que se venderían a precios que un perito independiente ha considerado acordes al mercado. Por tanto, la distorsión de la competencia sería de marcado carácter local y, por tanto, no tendría más peso que los efectos positivos de la ejecución del proyecto.

(61)

Solo la Fundación ha facilitado observaciones relativas a la Decisión de incoación del procedimiento. La Fundación acoge con satisfacción la Decisión de incoar el procedimiento, pero considera que las medidas objeto de litigio descritas en la misma forman parte de una operación de ayuda mucho mayor y remite a este respecto a su denuncia y a la información complementaria que ha aportado. La Fundación remite especialmente al suelo que el Ayuntamiento cedió al PPP presuntamente sin coste alguno.

(62)

La Fundación considera que el retraso del proyecto no se debe a los asuntos judiciales a nivel nacional que ella misma había iniciado y que la crisis financiera tampoco había retrasado la venta de las viviendas de la Damplein. Según la Fundación, el tipo de viviendas planificadas para la Damplein carecía de demanda desde el inicio del proyecto en 2004.

(63)

La Fundación considera que los terrenos no fueron tasados por un perito independiente ni en 2003 ni en 2009.

(64)

Las autoridades de los Países Bajos alegaron que el objetivo del proyecto del Ayuntamiento era transparente y que quedó descrito en el «Proyecto de Plan Maestro del Damcentrum» aprobado el 6 de abril de 2004. Solo se mantuvieron secretos los acuerdos sensibles desde una perspectiva financiera o parte de los mismos.

(65)

Con respecto a la cesión gratuita de terrenos municipales al PPP, el Ayuntamiento explicó que no forma parte de la Decisión de incoación del procedimiento y remite a los datos que transmitió a la Comisión en 2009, donde explicaba que la cesión no era gratuita, ya que el PPP prestó servicios como contrapartida. En los datos que transmitió con anterioridad, el Ayuntamiento insistía en que los trabajos efectuados por el PPP habrían corrido normalmente a cargo del Ayuntamiento.

(66)

Según las autoridades de los Países Bajos, tanto los distintos procedimientos judiciales iniciados por la Fundación, causantes de una gran publicidad negativa para el proyecto, como la crisis financiera, han influido negativamente en la venta de las viviendas de la Damplein. No obstante, cuando se inició la primera venta en 2007, se vendió casi un tercio de las viviendas. Estos acuerdos de venta quedaron posteriormente invalidados por el retraso en la obtención de las licencias de construcción, pero de ello puede deducirse que al comienzo del proyecto existía una demanda de esas viviendas.

(67)

Además, las autoridades de los Países Bajos observan que los peritos independientes eran seleccionados por el Ayuntamiento, que no tenía ningún interés en que los precios del suelo fueran bajos.

(68)

El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone lo siguiente: «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(69)

En primer lugar, no se cuestiona que tanto SJB como Schouten de Jong y Bouwfonds, los miembros del consorcio, son empresas en el sentido de esta disposición, ya que, como se indica en la Decisión de incoación del procedimiento, realizan actividades económicas ofreciendo bienes y servicios en el mercado.

(70)

En segundo lugar, las medidas objeto de litigio fueron acordadas por el PPP, es decir, con el acuerdo necesario del Ayuntamiento, titular de una participación del 50 % del PPP. Dado que las decisiones del PPP se adoptan por unanimidad y que no ha podido llegarse a ningún acuerdo sobre estas medidas sin el consentimiento expreso de la comisión de gobierno municipal, la decisión del PPP de acordar las medidas objeto de litigio son atribuibles al Estado. Si el Ayuntamiento no hubiera estado de acuerdo con las medidas objeto de litigio, el riesgo financiero a que se veía expuesto por su participación en el PPP hubiera sido proporcionalmente menor. Por tanto, la reducción del precio y la anulación de las contribuciones por parte del PPP constituyen una pérdida de fondos estatales (16).

(71)

En tercer lugar, estas medidas deben considerarse selectivas, ya que solo benefician a SJB y, en última instancia, a Schouten de Jong y a Bouwfonds, los miembros del consorcio.

(72)

No obstante, las autoridades de los Países Bajos cuestionan que el Ayuntamiento, al acordar la reducción del precio inicialmente acordado para el suelo vendido a SJB y la anulación de las contribuciones, haya procurado a SJB una ventaja económica que no hubiera recibido en condiciones normales de mercado.

(73)

A este respecto, la Comisión está de acuerdo con las autoridades de los Países Bajos por las razones indicadas en los considerandos 74 a 83, dadas las circunstancias específicas del caso y el contexto particular de las medidas en litigio, incluido, en especial, la posición jurídica específica del Ayuntamiento sobre la base del acuerdo de cooperación de 2004 y de varios acuerdos bilaterales celebrados con SJB.

(74)

Es jurisprudencia reiterada que las transacciones económicas efectuadas por un ente público o empresa pública no confieren una ventaja a su contraparte, ni, por tanto, constituyen ayuda, si se llevan a cabo en condiciones normales de mercado (17). Con el fin de determinar si una transacción económica se efectúa en condiciones normales de mercado, el comportamiento de los entes públicos o empresas públicas debería compararse con el de operadores económicos privados en condiciones normales de mercado, a fin de determinar si las transacciones económicas realizadas por dichos entes o empresas confieren una ventaja a sus contrapartes. Esto se conoce como el principio del inversor en una economía de mercado (MEOP, por sus siglas en inglés).

(75)

Por tanto, a fin de determinar si el Ayuntamiento, al acordar la reducción del precio inicialmente acordado para el suelo vendido a SJB y la anulación de las contribuciones, procuró a SJB una ventaja económica, debe estudiarse si el Ayuntamiento respetó el MEOP. Esto significa que un hipotético vendedor privado que se encontrara en la misma situación que el Ayuntamiento habría aceptado la misma reducción de precios y la anulación de las contribuciones y que, por tanto, no se deriva ventaja alguna de las medidas objeto de litigio.

(76)

En este sentido, se deben tener en cuenta todos los aspectos pertinentes de las medidas objeto de litigio y de su contexto (18), en particular, la posición jurídica del Ayuntamiento y de SJB a la luz del acuerdo de cooperación de 2004 y de los diferentes acuerdos bilaterales, así como la complejidad del proyecto, que forma parte de un proyecto inmobiliario más amplio.

(77)

Las autoridades de los Países Bajos aceptan que el Ayuntamiento actuó de acuerdo con el MEOP, ya que la no ejecución del proyecto Damplein hubiera influido en el conjunto del proyecto Leidschendam Centrum y el Ayuntamiento habría sufrido perjuicios. A este respecto, las autoridades de los Países Bajos aceptaron, fundamentalmente, lo siguiente. En primer lugar, según las autoridades de los Países Bajos, el Ayuntamiento concedía una gran importancia financiera y social a que las obras de la Damplein se iniciaran lo antes posible, ya que nuevos retrasos causarían al Ayuntamiento perjuicios directos e indirectos que le resultarían más caros que los costes que conllevaba el acuerdo con las medidas objeto de litigio. Debido a esta importancia financiera, el Ayuntamiento decidió revisar los acuerdos celebrados con SJB. En segundo lugar, las autoridades de los Países Bajos alegaron que el Ayuntamiento actuó como un inversor privado porque aceptó la promesa de SJB de renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 % a cambio de las medidas objeto de litigio.

(78)

En este sentido, la Comisión constata lo siguiente. En el presente asunto no se cuestiona, tal y como se establece en el considerando 30, que las obras de la Damplein, que según la planificación inicial debían comenzar en noviembre de 2005, sufrieran un retraso debido a que, por varios procedimientos judiciales nacionales, las licencias de construcción necesarias no se concedieron hasta noviembre de 2008. En estas circunstancias, SJB ya no deseaba aplicar el acuerdo de cooperación de 2004 como se previó inicialmente y, sobre la base de las disposiciones contractuales, solicitó al Ayuntamiento la renegociación de los acuerdos iniciales.

(79)

De hecho, de las disposiciones contractuales del acuerdo de cooperación de 2004 se desprende que el retraso en las licencias de construcción obligó a las partes a renegociar los acuerdos celebrados en 2004. En particular, el artículo 6.6 del acuerdo de cooperación establece que las partes, en caso de retraso de las licencias de construcción, volverían a negociar el precio inicialmente acordado para el suelo y las fechas del pago. Asimismo, el artículo 16 de dicho acuerdo establecía que este solo se podría anular en su totalidad o en parte en las situaciones que se recogían expresamente. Una de las situaciones incluidas es la de «circunstancias imprevistas recogidas en el artículo 6:258 del Código Civil»: si una de las partes considera que las demás partes no le pueden exigir una ejecución sin modificaciones del acuerdo, deberán entablar negociaciones con el fin de llegar a unas nuevas condiciones de mutuo acuerdo. Por último, el artículo 18 del acuerdo de cooperación establece que los litigios se solucionarán de mutuo acuerdo o se someterán a arbitraje.

(80)

De estas disposiciones contractuales se puede deducir que las partes tenían intención de mantener su cooperación y de restringir una posible anulación de la cooperación a las situaciones en las que no se pudiera lograr un acuerdo o en las que las partes incumplieran sus obligaciones de modo que ya no se pudiera llevar a cabo la renegociación. En este sentido, debe tenerse en cuenta la naturaleza compleja del proyecto, que consistía en varios proyectos vinculados entre sí, y que el proyecto inmobiliario más amplio incluía varias partes vinculadas al acuerdo de cooperación de 2004.

(81)

Igualmente, aunque el Ayuntamiento solo participaba en el proyecto inmobiliario en la fase de explotación del terreno, mientras que la fase de construcción del proyecto corría por cuenta y riesgo de los promotores privados, entre ellos SJB, ha quedado claro que en 2008, cuando SJB comunicó al Ayuntamiento que no iba a iniciar las obras, el proyecto aún se encontraba en la fase de explotación del terreno. En esta fase, el Ayuntamiento participaba a nivel financiero en el proyecto, ya que asumía el 50 % de los costes y de los riesgos. Los costes de la fase de explotación del terreno del proyecto incluían los costes de la preparación de los terrenos para las obras, los costes de la parte pública del garaje subterráneo y el 50 % de los costes de construcción del centro escolar. Por consiguiente, abundaba en el interés financiero del Ayuntamiento que las obras de explotación del terreno se realizaran rápidamente para poder entregar el terreno y se pagara el precio del mismo, conforme al artículo 10.5 del acuerdo de cooperación de 2004. En estas circunstancias específicas, la Comisión acepta que, si bien las consideraciones del ente público del Ayuntamiento en la realización del proyecto no son pertinentes para el MEOP, un hipotético operador privado, que se hubiera encontrado en una situación contractual y financiera parecida, habría intentado renegociar el precio en lugar de anular inmediatamente el acuerdo y convocar una licitación, habida cuenta, en particular, de que el contrato para la construcción del garaje ya se había adjudicado a SJB. En este sentido, la Comisión también observa que, en el momento de la renegociación, ya había comenzado la crisis financiera, que afectó especialmente al mercado inmobiliario neerlandés.

(82)

La renegociación entre las partes concluyó, en el otoño de 2008, cuando SJB propuso al PPP pagar 4 millones EUR por el suelo y comenzar las obras en abril de 2009, independientemente de si las viviendas se habían vendido. Además, SJB se comprometía a renunciar a su derecho a invocar la cláusula del 70 % del acuerdo de cooperación de 2004. Asimismo, SJB asumiría la mitad del coste reducido del precio de venta, a través de su participación en el PPP.

(83)

En su informe de 11 de febrero de 2009, Fakton, perito independiente contratado por el Ayuntamiento, llegó a la conclusión de que los 4 millones EUR (precios de 1 de enero de 2010) que se acordaron como nuevo precio del suelo se podrían considerar un precio conforme al mercado para el suelo en cuestión, teniendo también en cuenta los demás compromisos de SJB.

(84)

En estas circunstancias, la Comisión no tiene motivos para considerar que la actuación del Ayuntamiento, al acordar el precio de 4 millones EUR en esta situación concreta, no se ajuste a las condiciones normales de mercado.

(85)

A la vista de lo anterior, la Comisión considera que la reducción del precio de venta del suelo y la anulación de las contribuciones de explotación del terreno y de calidad acordadas en el acuerdo complementario celebrado entre el Ayuntamiento, el PPP y SJB no contiene ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE,