EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

LA COMISIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

LA COMISIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

LA COMISIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

LA COMISIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

LA COMISIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC,

CONSIDERANDO LO SIGUIENTE:

I.   HECHOS

1.   PROCEDIMIENTO

Entre octubre y diciembre de 2008, el Órgano de Vigilancia de la AELC (el «Órgano») y las autoridades islandesas mantuvieron negociaciones previas a la notificación en relación con la introducción de un régimen relativo a la compra de préstamos hipotecarios (el «régimen de préstamos hipotecarios»). En este contexto, las autoridades islandesas remitieron tres cartas al Órgano, con fechas de 14 de octubre de 2008 (Referencia no 494902), 3 de noviembre de 2008 (referencia no 496979) y 3 de diciembre de 2008 (referencia no 500670).

El 27 de mayo de 2009, las autoridades islandesas notificaron al Órgano el régimen de préstamos hipotecarios (referencia no 519720).

Mediante carta de 25 de junio de 2009 (referencia no 520515) y correo electrónico de 29 de junio de 2009 (referencia no 523605), el Órgano solicitó a las autoridades islandesas que facilitaran información adicional. Las autoridades islandesas respondieron por cartas de 27 de julio de 2009 (referencia no 525671) y 28 de agosto de 2009 (referencia no 528493).

También se trató este asunto el 1 de julio de 2009, durante una conferencia telefónica entre el Órgano y las autoridades islandesas, y de nuevo el 4 de noviembre de 2009 en el marco de la Reunión Anual sobre el Paquete de Ayudas Estatales, en Islandia.

Mediante carta de 16 de noviembre de 2009 (referencia no 536644), el Órgano solicitó información para continuar con las negociaciones. Las autoridades islandesas respondieron el 25 de noviembre de 2009 (referencia no 538088).

Mediante carta de 10 de marzo de 2010 (referencia no 548915), el Órgano comunicó a las autoridades islandesas que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 1, apartado 2, de la Parte I del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción con respecto al régimen de préstamos hipotecarios.

La Decisión no 76/10/COL del Órgano de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en su Suplemento EEE el 14 de octubre de 2010  (3). El Órgano instó a los interesados a presentar sus observaciones, pero no recibió ninguna.

Mediante carta recibida el 3 de mayo de 2010, las autoridades islandesas presentaron observaciones en cuanto a la Decisión del Órgano no 76/10/COL de incoar el procedimiento de investigación formal (referencias no 555824 y 555999).

Las autoridades islandesas facilitaron más información, incluida la opinión de un experto, el 25 de mayo de 2010 (Referencias no 558177 y 558531).

El 1 de junio de 2010 el Órgano y las autoridades islandesas debatieron el caso en el marco de la Reunión Anual sobre el Paquete de Ayudas Estatales, en Islandia.

2.   DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

2.1.   Antecedentes

A consecuencia de la agitación en los mercados financieros mundiales durante 2008 y 2009, varias instituciones financieras islandesas hubieron de hacer frente a una falta de liquidez y a una oferta de crédito limitada. En respuesta a la crisis, las autoridades islandesas adoptaron una serie de medidas con el objetivo de asegurar el funcionamiento de los mercados financieros en Islandia.

Una de esas medidas fue la introducción del régimen de préstamos hipotecarios, que autoriza a la agencia islandesa de la vivienda, el Fondo de Financiación de la Vivienda (Íbúðalánasjóður), a asumir préstamos hipotecarios de determinadas instituciones financieras de Islandia a cambio de bonos del Fondo de Financiación de la Vivienda (FFV), un tipo de intercambio permanente de activos. En ese momento, la institución financiera puede usar los bonos de FFV como garantía colateral para solicitar préstamos en efectivo al Banco Central de Islandia (4).

El objetivo general del régimen de préstamos hipotecarios es proporcionar liquidez a las entidades financieras que cumplan los requisitos y garantizar la disponibilidad de préstamos en el mercado inmobiliario residencial (y de ese modo salvaguardar los intereses de los propietarios) (5).

Las autoridades islandesas han explicado que el régimen de préstamos hipotecarios es una continuación de un régimen anterior aprobado por el Órgano el 27 de marzo de 2009 (Decisión no 168/09/COL), que autorizó al FFV a intervenir en nombre del Estado islandés en el contexto de la crisis financiera mediante la refinanciación temporal de préstamos hipotecarios (el «régimen temporal de préstamos hipotecarios») (6). En el marco del régimen temporal de préstamos hipotecarios, las hipotecas se podrían cambiar con carácter temporal. El régimen de préstamos hipotecarios permite un intercambio permanente de activos. Las hipotecas sujetas al régimen temporal de préstamos hipotecarios deben devolverse al beneficiario antes de celebrar otro acuerdo de intercambio en el marco del régimen de préstamos hipotecarios.

El régimen de préstamos hipotecarios está dirigido principalmente a las cajas de ahorros pequeñas cuyo acceso a la liquidez depende de otras instituciones financieras nacionales, que, a su vez, se enfrentan a problemas de liquidez (7). Las cajas de ahorros proporcionan principalmente servicios bancarios tradicionales a comunidades locales (personas físicas, empresas y autoridades locales), en las que se encuentran integradas. En muchas regiones, las cajas de ahorros son las únicas instituciones financieras operativas (8).

2.2.   Base jurídica

El régimen de préstamos hipotecarios se basa en el Capítulo V de la Ley no 125/2008 de 6 de octubre de 2008 sobre la autoridad para desembolsos de tesorería debidos a circunstancias inusuales en el mercado financiero etc. (la «Ley de Emergencia») (9), que modificó, entre otras, la Ley no 44/1998 sobre la vivienda (la «Ley sobre Vivienda»). Se indican más detalles en el Reglamento no 1081/2008, de 26 de noviembre de 2008 sobre la capacidad del Fondo de Financiación de la Vivienda para adquirir bonos garantizados por hipotecas sobre propiedades residenciales emitidos por empresas financieras (el «Reglamento»). El Reglamento se adoptó y entró en vigor el 27 de noviembre de 2008.

Además, el Consejo de Administración del FFV ha redactado las Normas relativas a la compra de préstamos hipotecarios de empresas financieras (las «Normas adicionales») (10). Tras su aprobación por parte del Ministro de Asuntos Sociales y Seguridad Social, las Normas adicionales se publicaron el 15 de enero de 2009, entrando en vigor el mismo día. El régimen de préstamos hipotecarios entró en vigor ese mismo día.

2.3.   Solicitudes en el marco del régimen de préstamos hipotecarios

Con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios, las instituciones financieras que cumplen los criterios pueden solicitar el intercambio de activos (préstamos hipotecarios) al FFV. Un intercambio implica que el FFV se hace cargo permanentemente de los préstamos hipotecarios (o «fondo de préstamos hipotecarios») de la institución financiera solicitante a cambio de bonos existentes del FFV, que se transfieren a la institución financiera solicitante.

Todos los bancos, cajas de ahorros y entidades de crédito que han obtenido autorización para operar en Islandia con arreglo a la Ley no 161/2002 sobre empresas financieras pueden solicitar un intercambio de activos con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios. Quedan pues incluidas las filiales y sucursales de bancos extranjeros establecidas en Islandia.

Para solicitar el intercambio, la institución financiera debe enviar una solicitud por escrito que contenga información sobre la dimensión estimada del fondo de préstamos hipotecarios que desea intercambiar con el FFV. En función de esta información, el FFV negocia los términos de la transacción con la institución financiera solicitante. La determinación del valor de los préstamos hipotecarios es un elemento importante de este proceso (véase la sección 2.4 a continuación). Si se acepta la solicitud, el FFV se hace cargo del fondo de préstamos hipotecarios de la institución financiera solicitante sin necesidad de obtener la autorización del deudor (prestatario) para la cesión.

Tras el intercambio de activos, el FFV asume el papel de prestamista frente al prestatario en virtud del crédito hipotecario, supeditado al traspaso formal de las escrituras de hipoteca.

Las autoridades islandesas han informado al Órgano de que, entre el 22 de octubre de 2008 y el 18 de diciembre de 2008, siete instituciones financieras solicitaron un intercambio de activos en el marco del régimen de préstamos hipotecarios: Keflavik Savings Bank, Byr Savings Bank, Bolungarvik Savings Bank, Ólafsfjarðar Savings Bank, Mýrasýsla Savings Bank, Höfðhverfinga Savings Bank y SPRON.

Keflavik Savings Bank, Byr Savings Bank y Bolungarvik Savings Bank celebraron acuerdos de intercambio con el FFV el 23 de marzo de 2009, el 20 de mayo de 2009, y el 3 de julio de 2009 y el 5 de agosto de 2009  (11), respectivamente.

El primer acuerdo formalizado con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios fue un acuerdo de cesión de préstamos hipotecarios firmado el 23 de marzo de 2009 por el FFV y Keflavik Savings Bank por una cuantía total de 9 959 972 471,00 ISK (12). Las cuantías de los acuerdos con Byr Savings Bank y Bolungarvik Savings Bank ascendieron a 2 707 559 690,00 ISK, 477 141 823,00 ISK y 425 924 422,00 ISK, respectivamente.

Las solicitudes de los otros cuatro bancos nombrados anteriormente fueron rechazadas.

2.4.   Valoración de los préstamos hipotecarios y de los bonos del FFV con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios

En el marco del régimen de préstamos hipotecarios, el FFV debe seguir varios pasos para evaluar el valor del fondo de préstamos hipotecarios de la institución financiera solicitante y de los bonos del FFV que se pretende intercambiar.

El artículo 3 del Reglamento (13) y el artículo 6 (14) de las Normas adicionales prevén que el FFV «realizará la evaluación del valor de los bonos ofrecidos al Fondo» y que «el valor contable del préstamo será, por lo general, la base de su precio». En otras palabras, el propio FFV realiza una evaluación «interna» del valor de los créditos hipotecarios. Esta evaluación se basa en el valor contable de los préstamos.

2.4.1.   Selección de préstamos hipotecarios por parte del FFV (15)

Antes de calcular el valor de un fondo de préstamos hipotecarios, el FFV considera si está interesado en asumir los préstamos. A este fin, el FFV evalúa los préstamos basándose en las condiciones de pago del deudor, la relación entre préstamo y valor del préstamo hipotecario, la morosidad y las condiciones del contrato de préstamo hipotecario. Basándose en esta información, el FFV clasifica los préstamos hipotecarios en tres categorías:

a)	préstamos hipotecarios al corriente de pago que cumplen todos los requisitos de los préstamos generales del FFV;

b)	otros préstamos hipotecarios al corriente de pago que no cumplen todos los requisitos de los préstamos generales del FFV;

c)	préstamos hipotecarios impagados.

Los préstamos hipotecarios incluidos en las dos primeras categorías pueden ser objeto de intercambio con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios. Sin embargo, los préstamos hipotecarios de la categoría c) solo son admisibles si se elimina el préstamo hipotecario de la lista de impagados y se abonan todos los gastos y tasas antes del intercambio.

2.4.2.   Establecimiento del valor de los préstamos hipotecarios por parte del FFV

El artículo 3 del Reglamento y el artículo 6 de las Normas adicionales prevén que se pida al FFV que base el precio de compra de los préstamos hipotecarios en su valor de mercado. Sin embargo, el artículo 6 establece asimismo que el FFV debe basar el valor de mercado en el valor contable de los préstamos hipotecarios (teniendo en cuenta el riesgo de pago anticipado, el coste de funcionamiento y otros factores). Las autoridades islandesas han confirmado este extremo al Órgano (16). Asimismo han confirmado que el valor contable de cada préstamo individual es el capital prestado al prestatario, sin depreciación (17). Toda institución financiera que solicite participar en el régimen de préstamos hipotecarios ha de facilitar al FFV el valor contable de cada préstamo individual (18).

2.4.3.   Determinación del riesgo de crédito y del «colchón de crédito» por parte del FFV

El tercer paso es determinar el riesgo de crédito asociado a los préstamos hipotecarios en cuestión. Con arreglo al artículo 3 del Reglamento y al artículo 5 de las Normas adicionales, el FFV emplea un modelo de riesgo de crédito aportado por KPMG Iceland, con arreglo al cual se realiza la evaluación del riesgo de crédito del fondo de préstamos hipotecarios con base en la norma internacional Basilea II sobre la evaluación de riesgo del capital de las instituciones financieras. Esta evaluación consiste en calcular la pérdida prevista multiplicando los tres factores siguientes: probabilidad de impago, pérdida debida al impago y exposición al impago. Cada una de estas variables se evalúa para cada préstamo hipotecario y para cada año del período del préstamo.

El modelo se basa en una diversidad de parámetros concebidos para evaluar la posible pérdida de crédito en los préstamos individuales, así como en diversos factores macroeconómicos que pueden afectar a los préstamos hipotecarios. Los parámetros usados en la evaluación de préstamos individuales son: i) relación entre préstamo y valor del préstamo, y ii) histórico de pagos. El análisis macroeconómico consiste en una previsión a medio plazo (hasta 2014) de precios inmobiliarios, inflación, evolución salarial y otros factores que pueden impactar sobre el fondo de préstamos hipotecarios de modo general. Después de 2014, se estima una cifra de pérdida de crédito plana, según la experiencia adquirida.

Después de que el FFV determine el riesgo de crédito, el valor del riesgo de crédito no reduce inmediatamente el valor contable. El valor del riesgo de crédito se usa solo para determinar el valor de los bonos que la institución financiera solicitante recibirá en el momento del intercambio.

Con arreglo al artículo 3 del Reglamento y al artículo 6 de las Normas adicionales, el FFV usa el riesgo de crédito previsto para establecer un «colchón de crédito». Eso significa que la institución financiera solo recibirá inicialmente bonos de FFV correspondientes a un máximo del 80 % del valor contable agregado del fondo de préstamo financiero. El colchón de crédito puede superar el 20 % dependiendo de la pérdida estimada (PE) en relación con el fondo de préstamos hipotecarios, y aumentará en la cantidad de dicha pérdida estimada (artículo 5 de las Normas adicionales). El colchón de crédito siempre será mayor que la perdida estimada. En la práctica, el FFV calcula el colchón de crédito añadiendo un 10 % adicional a la pérdida estimada.

Aproximadamente entre 8 y 10 años después del acuerdo inicial, se evalúa el rendimiento del fondo de préstamos en ese período. También en ese momento se evalúa el riesgo futuro de crédito del fondo. Dependiendo de ambos elementos, la institución financiera recibirá bonos de FFV adicionales hasta el valor del colchón de crédito. En otras palabras, si transcurridos entre 8 y 10 años el riesgo de crédito se ha materializado solo parcialmente, es decir, si las pérdidas reales son menores que las estimadas en el momento del acuerdo, el FFV traspasará bonos hasta el valor del colchón de crédito menos las pérdidas reales, sujeto al riesgo futuro de crédito estimado. Sin embargo, si el riesgo de crédito se materializa en su totalidad, es decir, si se materializan todas las pérdidas estimadas, el FFV no transferirá ningún bono adicional a la institución financiera. Por último, en caso de que las pérdidas reales sean mayores que el colchón de crédito, el FFV soportará tales pérdidas.

2.4.4.   Establecimiento de la cantidad correspondiente de bonos de FFV por parte del FFV

Con arreglo al artículo 5 del Reglamento y al artículo 7 de las Normas adicionales (19), el FFV determina el valor de los bonos del FFV que se van a transferir a la empresa financiera en el marco del intercambio del fondo de préstamos hipotecarios (restando el colchón de crédito).

El FFV determina el valor de los bonos del FFV basándose en el «precio sucio al cierre de la jornada» del día de la transacción, según la cotización en la bolsa OMX de Islandia. Este precio se ajusta mediante el tipo de interés medio ponderado de los préstamos hipotecarios (que ha sido reducido por el riesgo de pago anticipado, el coste de funcionamiento y las pérdidas de crédito). Según la información proporcionada por las autoridades islandesas, no está claro si esto supone una reducción o un incremento del valor de los bonos.

2.4.5.   Liquidación del intercambio conforme al régimen de préstamos hipotecarios

Una vez determinado el valor del fondo de préstamos hipotecarios, se transfiere al FFV a cambio de bonos del FFV, que se transfieren a la institución financiera (20).

La liquidación final se realiza aproximadamente entre 8 y 10 años después de que el acuerdo entre en vigor (21). En ese momento, a tenor de la evaluación descrita en la anterior sección 2.4.3, el FFV transfiere bonos adicionales a la institución financiera hasta el valor del colchón de crédito (menos cualquier pérdida real o estimada durante el tiempo restante del período del préstamo hipotecario) (22).

2.5.   Duración y presupuesto

El régimen de préstamos hipotecarios no tiene una duración limitada. Es decir, no existe una fecha final para la aplicación del régimen o un período predeterminado durante el cual se pueden presentar solicitudes. Por lo tanto, el régimen de préstamos hipotecarios sigue estando en vigor y las instituciones financieras que cumplen los requisitos pueden presentar sus solicitudes.

Con respecto al presupuesto, las autoridades islandesas no han facilitado al Órgano una estimación de gastos anuales o totales en el marco del régimen de préstamos hipotecarios.

2.6.   Más información sobre el mercado de referencia

El 22 de abril de 2010, la Autoridad de Supervisión Financiera (ASF) tomó la decisión de traspasar los activos y pasivos del Keflavik Savings Bank al Spkef Savings Bank (23). El 5 de marzo de 2011, la Autoridad de Supervisión Financiera tomo la decisión de transferir los activos y pasivos del Spkef Savings Bank al NBI hf. (Nuevo Landsbanki) (24).

Tras el hundimiento del Byr Savings Bank (antiguo Byr) en abril de 2010, el Estado islandés fundó Byr hf (Nuevo Byr), una sociedad de responsabilidad limitada estatal. En la actualidad, el antiguo Byr se encuentra en procedimiento de liquidación. El nuevo Byr se hará cargo de todos los activos y de ciertos pasivos y operaciones del antiguo Byr (25).

3.   MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

En marzo de 2010, el Órgano decidió incoar el procedimiento de investigación formal en este caso al albergar dudas sobre si las transacciones efectuadas en el marco del régimen de préstamos hipotecarios se realizaban en condiciones de mercado y, sobre si el régimen podía contener elementos de ayuda estatal con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE (26).

El Órgano albergaba dudas asimismo sobre si la posible ayuda se podría considerar compatible con las disposiciones sobre ayudas estatales del Acuerdo EEE y consideraba que el marco adecuado para evaluar la compatibilidad de la medida eran las Directrices sobre activos deteriorados (DAD) (27). Con arreglo a las DAD, las dudas del Órgano consistían en: si i) el valor de mercado de los activos era calculado correctamente (y se reflejaba en el precio de traspaso); y si ii) los acuerdos de intercambio incluían el pago de una remuneración al Estado suficiente, garantizando un reparto adecuado de las cargas entre las Partes.

Finalmente, el Órgano ponía objeciones al hecho de que las autoridades islandesas no limitaran el período de tiempo («ventanilla de admisión») durante el que las instituciones financieras que cumplan los criterios exigidos pueden presentar sus solicitudes al amparo del régimen de préstamos hipotecarios, así como a que no especificaran el valor del presupuesto total o anual del régimen. En otras palabras, el régimen de préstamos hipotecarios era ilimitado en términos de presupuesto y duración.

4.   OBSERVACIONES DE TERCEROS

El Órgano no ha recibido ninguna observación de terceros interesados tras la publicación de la Decisión no 76/10/COL por la que se incoó el procedimiento de investigación formal.

5.   OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ISLANDESAS

Las autoridades islandesas alegaron que el traspaso de préstamos hipotecarios con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios tiene lugar en condiciones de mercado y, por lo tanto, se garantiza que no existe ayuda estatal en el traspaso de bonos del FFV a las instituciones financieras solicitantes.

Las autoridades islandesas albergan asimismo dudas sobre si es correcto evaluar el régimen de préstamos hipotecarios con arreglo a las DAD, sobre la base de que los préstamos hipotecarios que se intercambian en el marco del régimen no están deteriorados. Las autoridades islandesas alegan que la razón para ofrecer a las cajas de ahorros la posibilidad de intercambiar sus préstamos hipotecarios por bonos del FFV no es que los activos estén deteriorados, sino que no cuentan con una liquidez suficiente (28).

Sin embargo, en el supuesto de que el Órgano concluya que el régimen de préstamos hipotecarios implica la existencia de ayudas estatales y que debe ser evaluado con arreglo a las DAD, las autoridades islandesas argumentan que la ayuda cumple el criterio de recurrir a un experto independiente. Explican que el modelo de riesgo de crédito usado en la valoración de los préstamos hipotecarios realizada por el FFV está basado en un modelo de riesgo de crédito concebido por KPMG Iceland, experto tasador independiente. Las autoridades islandesas también alegan que la inclusión de un «colchón de crédito» garantiza el ajuste del valor contable de los préstamos hipotecarios a su valor de mercado (29).

Tras la decisión del Órgano de incoar el procedimiento de investigación formal, las autoridades islandesas presentaron asimismo una valoración del fondo de préstamos hipotecarios y bonos del FFV objeto del régimen realizada por un experto financiero independiente (ALM Finance LTD [ALM]) (30). La valoración de ALM se basa en un modelo de flujo de caja ponderado por probabilidad y en la tasa de rentabilidad libre de riesgo para calcular el valor actual (valor económico real) de los fondos de préstamos hipotecarios objeto del régimen. El cálculo del valor económico real de los fondos de préstamos se efectuó teniendo en cuenta dos escenarios económicos: un escenario esperado y un escenario de tensión. La valoración de ALM confirma de forma aproximada la valoración realizada por el FFV.

Las autoridades islandesas también argumentan que el régimen de préstamos hipotecarios incluye una remuneración para la autoridad expedidora, el FFV, puesto que el FFV ajusta el valor de sus bonos de forma que cubran los costes de funcionamiento, el riesgo de pago anticipado y las pérdidas de crédito (31).

Asimismo, las autoridades islandesas alegan que el régimen de préstamos hipotecarios debe considerarse parte de un plan más amplio de reestructuración de las cajas de ahorros islandesas y, por lo tanto, debería evaluarse conforme a las directrices de reestructuración del Órgano (32). Tanto el Ministerio de Finanzas como el Banco Central de Islandia han puesto en marcha medidas destinadas a recapitalizar las cajas de ahorros islandesas. En el marco de un plan de reestructuración más amplio, la ASF ha supervisado la reestructuración de las cajas de ahorros y ha establecido ciertos requisitos al respecto.

Finalmente, en lo que se refiere a la proporcionalidad de la medida, las autoridades islandesas señalan que están dispuestas a adoptar las medidas necesarias para disipar las preocupaciones del Órgano relativas a la limitación de la duración y del ámbito presupuestario del régimen de préstamos hipotecarios.

II.   EVALUACIÓN

1.   LA EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL CON ARREGLO AL ARTÍCULO 61, APARTADO 1, DEL ACUERDO EEE

El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE establece lo siguiente:

Para que una medida sea constitutiva de ayuda con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE deben cumplirse los cuatro criterios acumulativos siguientes: la medida debe i) conferir a los beneficiarios una ventaja económica que no hubieran obtenido en el curso normal de su actividad; ii) ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales; iii) ser selectiva favoreciendo a determinadas empresas o a la producción de determinados bienes, y iv) falsear la competencia y afectar al comercio entre las Partes contratantes.

1.1.   Presencia de recursos estatales

La medida debe ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales.

De acuerdo con una jurisprudencia consolidada, la ayuda puede ser concedida directamente por el Estado o por organismos públicos o privados creados o designados por él para gestionar la ayuda (33).

A cambio de préstamos hipotecarios, las instituciones financieras solicitantes reciben bonos del FFV. La Ley sobre Vivienda creó el FFV como agencia estatal de la vivienda, dependiente totalmente del Estado de Islandia y bajo vigilancia administrativa del Ministro de Bienestar. El Ministro de Bienestar nombra a los cinco miembros del Consejo de Administración del FFV. Las funciones del FFV (conceder préstamos a personas físicas, municipios y empresas para financiar la adquisición o construcción de viviendas residenciales) están definidas y reguladas por normas estatutarias: la Ley sobre Vivienda y legislación secundaria (por ejemplo, el Reglamento no 57/2009 sobre los tipos de préstamos del FFV).

Por lo tanto, las medidas tratadas en este caso fueron otorgadas por un organismo público, el FFV, sujeto al pleno control del Estado. Por tanto, las acciones del FFV son imputables al Estado y, por consiguiente, el traspaso de bonos del FFV a las instituciones financieras supone la existencia de fondos estatales.

1.2.   Favorecer a empresas o a la producción de bienes

1.2.1.   Ventaja económica

En primer lugar, la ayuda debe otorgar a los beneficiarios ventajas que los liberen de cargas que normalmente deben sufragarse con cargo a sus presupuestos.

Como explicaron las autoridades islandesas, el régimen de préstamos hipotecarios se estableció para permitir que determinadas instituciones financieras obtuvieran financiación de otras fuentes distintas de los préstamos interbancarios debido al hecho de que estos se estaban agotando a consecuencia de las dificultades mundiales en el sector financiero.

El Órgano considera poco probable que, durante la crisis financiera, un inversor en una economía de mercado hubiera proporcionado financiación en una escala comparable y en condiciones similares a las instituciones financieras elegibles para participar en el régimen de préstamos hipotecarios. Por lo tanto, esta transacción otorga a los bancos participantes una ventaja económica de la que no hubieran dispuesto en condiciones de mercado en aquel momento.

El régimen de préstamos hipotecarios mejora la posición de las instituciones financieras beneficiarias gracias al aumento de la liquidez de sus activos y la eliminación de una fuente de volatilidad en sus balances. Esto, a su vez, mejora su posición en el mercado.

1.2.2.   Selectividad

Para considerarse una ayuda estatal, la medida debe favorecer a determinadas empresas, a la producción de determinados bienes o a la prestación de determinados servicios.

El régimen de préstamos hipotecarios es selectivo en la medida en que favorece solo a ciertas instituciones financieras. El hecho de que todas las empresas de un sector se puedan beneficiar de una medida no permite concluir que la medida sea de naturaleza general. Al contrario, la medida es selectiva ya que favorece solo a un sector de la economía (34).

1.3.   Falseamiento de la competencia y efectos en el comercio entre las Partes contratantes

El régimen de préstamos hipotecarios puede falsear la competencia y afectar al comercio entre las Partes contratantes. El régimen mejora la posición de las instituciones financieras beneficiarias mediante el aumento de la liquidez de sus activos y la eliminación de una fuente de volatilidad en sus balances, por lo que se fortalece su posición en comparación con sus competidores de los otros países del EEE.

Todos los bancos, cajas de ahorro e instituciones de crédito con autorización para operar en Islandia, sea cual sea su tamaño, pueden, en principio, solicitar apoyo en virtud del régimen de préstamos hipotecarios. Los servicios y productos de los sectores financiero y bancario se comercializan a nivel internacional. En este sentido, el régimen de préstamos hipotecarios puede falsear la competencia y afectar al comercio entre las Partes contratantes.

2.   REQUISITOS DE PROCEDIMIENTO

Con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3, «se informará al Órgano de Vigilancia de la AELC, con suficiente antelación para que pueda presentar sus comentarios, de cualquier plan para conceder o modificar una ayuda […]. El Estado interesado no aplicará las medidas propuestas hasta que no se haya resuelto definitivamente el procedimiento».

Las autoridades islandesas notificaron al Órgano el régimen de préstamos hipotecarios mediante una carta de 27 de mayo de 2009 (referencia no 519720). Sin embargo, las Normas adicionales del Consejo de Administración del FFV relativo a la compra de préstamos hipotecarios de empresas financieras entró en vigor el 15 de enero de 2009, es decir, antes de que el Órgano tomara una decisión final sobre la notificación.

En este sentido, las autoridades islandesas no han respetado sus obligaciones con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3.

3.   COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

Las medidas de apoyo designadas como ayudas estatales en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE son generalmente incompatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE, a menos que puedan acogerse a alguna de las excepciones previstas en el artículo 61, apartados 2 o 3, del Acuerdo EEE. La exención contemplada en el artículo 61, apartado 2 no se aplica a las ayudas del presente caso, que no se concibieron para lograr ninguno de los objetivos establecidos en tal artículo. Del mismo modo, las derogaciones contempladas en el artículo 61, apartado 3, letras a) y c), del Acuerdo EEE no se aplican a la medida de ayuda que está siendo investigada. En particular, la medida de ayuda no se otorga con el objetivo de fomentar o facilitar el desarrollo económico de determinadas áreas o de determinadas actividades económicas.

La ayuda en cuestión no está relacionada con inversiones en capital productivo. Simplemente reduce los costes que tienen que soportar normalmente las empresas al llevar a cabo sus actividades empresariales cotidianas y, por lo tanto, debe clasificarse como ayuda de funcionamiento. Normalmente, las ayudas de funcionamiento no se consideran adecuadas para facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones, como se prevé en el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE. Las ayudas de funcionamiento solo están permitidas en circunstancias especiales (por ejemplo para ciertos tipos de ayudas regionales o medioambientales) cuando las directrices relevantes del Órgano prevén tal excepción.

El artículo 61, apartado 3, letra b), del Acuerdo EEE permite al Órgano que declare la ayuda compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE si está dirigida «a remediar una perturbación seria en la economía de un Estado miembro de las CE o de un Estado de la AELC». El Órgano recuerda que, de acuerdo con la jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia y la práctica decisoria del Órgano y de la Comisión Europea (la «Comisión»), el artículo 61, apartado 3, letra b), debe aplicarse restrictivamente y las medidas deben hacer frente a una perturbación en toda la economía nacional (35).

El Órgano reconoce que el régimen de préstamos hipotecarios se adoptó durante y en respuesta a la actual crisis financiera internacional. En Islandia, las pequeñas cajas de ahorros en particular han experimentado problemas de liquidez a consecuencia de las dificultades financieras sufridas por los grandes bancos, que tradicionalmente facilitaban fondos a las cajas de ahorros pequeñas. A diferencia de las grandes empresas financieras, las cajas de ahorros no tienen acceso directo a los fondos del Banco Central de Islandia.

Como indica en su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, el Órgano considera que el marco apropiado para evaluar la compatibilidad del régimen de préstamos hipotecarios son las Directrices sobre activos deteriorados (DAD), que están basadas en lo dispuesto en el artículo 61, apartado 3, letra b), del Acuerdo EEE. El régimen de préstamos hipotecarios, por lo tanto, debe evaluarse con arreglo al artículo 61, apartado 3, letra b), del Acuerdo EEE y de las DAD.

Antes de determinar si el régimen de préstamos hipotecarios es compatible con arreglo a las DAD, es relevante, en el presente caso, determinar si el régimen constituye un «régimen» con arreglo al Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción. El artículo 1, letra d), de la parte II del Protocolo 3 prevé que:

El órgano considera (y las autoridades islandesas no lo contradicen) que el régimen de préstamos hipotecarios se basa en normas – la Ley sobre Vivienda, el Reglamento y las Normas adicionales, con arreglo a las cuales pueden concederse ayudas individuales a las empresas definidas en las mismas de una manera abstracta y general, sin que sean precisas más medidas de ejecución. Por consiguiente, el régimen de préstamos hipotecarios, constituye un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), de la parte II del Protocolo 3. En ese sentido, el Órgano recuerda que en el asunto C-310/99, el Tribunal Europeo de Justicia afirmó que: «La Decisión impugnada no tenía por qué contener un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas.»  (36).

De acuerdo con esta jurisprudencia, el Órgano ha evaluado el régimen de préstamos hipotecarios atendiendo a las características del régimen (y no a las particularidades de las subvenciones individuales concedidas con arreglo al régimen).

Como se ha descrito anteriormente, las autoridades islandesas han alegado que el Órgano debería considerar el régimen de préstamos hipotecarios como parte de la reestructuración en curso del sector de las cajas de ahorros islandesas y esto debería evaluarse bajo las directrices de reestructuración del Órgano aplicables a las instituciones financieras en el contexto de la crisis financiera (las «Directrices de reestructuración bancaria») (37). Sin embargo, el intercambio en el marco del régimen de préstamos hipotecarios no requiere ninguna reestructuración general de las instituciones financieras que se benefician del régimen. El régimen de préstamos hipotecarios se puede aplicar a cualquier institución financiera independientemente de si ha sido reestructurada. En tales circunstancias, el Órgano considera que las directrices que deben aplicarse a la medida no son las directrices de reestructuración bancaria. Como se establece más arriba, las características del régimen de préstamos hipotecarios son tales que se cumplen las condiciones para aplicar las DAD.

3.1.   Aplicación de las DAD — Elegibilidad de activos

Para que sea declarada compatible con el artículo 61, apartado 3, letra b), del Acuerdo EEE, la ayuda debe concederse sobre la base de unos criterios de no discriminación, debe ser apropiada en términos de perfecta orientación para remediar una perturbación seria en la economía, y ser necesaria y proporcionada, de forma que limite los efectos negativos indirectos para los competidores. Las DAD traducen estos principios generales en unas condiciones específicas para el rescate de activos deteriorados.

Como ya se mencionó, las autoridades islandesas cuestionaron la aplicabilidad de las DAD al intercambio de activos previsto por el régimen de préstamos hipotecarios alegando que los préstamos hipotecarios objeto de los acuerdos de intercambio no son activos deteriorados. Las autoridades islandesas argumentan que los préstamos hipotecarios representan los activos más atractivos desde el punto de vista financiero que poseen los bancos y, por lo tanto, no están deteriorados.

Las DAD definen los activos deteriorados como: «activos calificados normalmente de "tóxicos" (por ejemplo, los valores garantizados por hipotecas de EEUU y las coberturas y los productos derivados con ellos asociados), que han provocado la crisis financiera y en su mayor parte han perdido toda liquidez o son objeto de profundos ajustes a la baja de su valor…». Las DAD también prevén que para determinar si los activos están deteriorados es necesario adoptar un enfoque pragmático y permitir cierta flexibilidad (38).

Como se indicó anteriormente, las cajas de ahorros que participan actualmente en el régimen de préstamos hipotecarios, financian normalmente sus actividades a través de los depósitos de sus clientes y de préstamos obtenidos de los principales bancos islandeses. Si esto no es suficiente para proseguir con sus actividades, la salida normal para una caja de ahorros consiste en vender algunos de sus activos (por ejemplo, préstamos hipotecarios).

Sin embargo, las autoridades islandesas han explicado que los principales bancos islandeses se encuentran en situación de quiebra y reestructuración, situación que excluye la concesión de préstamos por su parte. Además, los depósitos de los clientes por sí solos no son suficientes para cubrir las necesidades financieras de las cajas de ahorros. Las autoridades islandesas han informado al Órgano de que la tercera posibilidad, la de vender activos, no ha sido posible debido a la crisis financiera. En este contexto se ha introducido el régimen de préstamos hipotecarios.

El Órgano considera que el hecho de que las cajas de ahorros no hayan sido capaces de vender sus préstamos hipotecarios en el mercado supone que estos activos no son líquidos y, por lo tanto, están deteriorados. El anexo 3 de las DAD contiene una lista de categorías de activos deteriorados que pueden beneficiarse de las medidas de rescate de activos. La lista incluye las hipotecas inmobiliarias.

En este sentido, para que se le considere compatible con el Acuerdo EEE, el régimen de préstamos hipotecarios debe cumplir las condiciones de compatibilidad para el rescate de activos establecidas en las DAD. Las condiciones relevantes se explican en las secciones 3.2 a 3.6 siguientes.

3.2.   Valoración del préstamo hipotecario — Experto independiente

El apartado 20, primer punto, de las DAD prevé que: «Las solicitudes de ayuda deben estar supeditadas a transparencia total y revelación plena […] sobre la base de una valoración adecuada, certificada por expertos independientes reconocidos […].».

El artículo 3 del Reglamento prevé que el FFV debe realizar una evaluación del valor de los activos de préstamos hipotecarios que se ofrecen al fondo. Así ocurre también en la práctica: los activos intercambiados con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios son valorados por el FFV. Así pues, los activos intercambiados conforme al régimen de préstamos hipotecarios no están valorados por un experto independiente, contrariamente a las disposiciones de las DAD.

El hecho de que un elemento de la evaluación de valoración —el método de riesgo de crédito— haya sido elaborado por un experto independiente (KPMG Iceland) no significa automáticamente que toda la evaluación deba considerarse realizada por un experto independiente. Otro elemento importante de la evaluación, concretamente la determinación de la base para la evaluación [es decir, la elección de préstamos hipotecarios elegibles, la base para el valor (valor contable), la realización de la evaluación de riesgo de crédito y la decisión sobre cómo calcular el colchón de crédito y determinar la cantidad correspondiente en bonos del FFV] se determina mediante reglamento o por el FFV unilateralmente. El hecho de que un experto independiente haya facilitado un método para evaluar el riesgo de crédito no varía el hecho de que es el propio FFV quien aplica ese método; en otras palabras, que la evaluación la realiza el mismo. No se examina si el FFV aplica el método, y si lo hace, de qué forma.

En estas circunstancias, el Órgano concluye que la valoración de activos realizada conforme al régimen de préstamos hipotecarios no cumple lo dispuesto en el apartado 20 de las DAD.

Tal como se ha señalado anteriormente, durante la investigación formal, las autoridades islandesas presentaron un informe de valoración de activos realizado por un experto financiero independiente, ALM, con respecto a los préstamos hipotecarios que ya estaban sujetos a intercambios conforme al régimen de préstamos hipotecarios. Sin embargo, eso no cambia el hecho de que con arreglo al propio régimen de préstamos hipotecarios, así como a las disposiciones jurídicas pertinentes, es el propio FFV quien debe realizar la valoración de los préstamos hipotecarios de los que se hace cargo conforme al régimen.

Como se indica en la parte II, sección 3 anterior, el Órgano solo considerará el régimen de préstamos hipotecarios como un «régimen de ayuda» en el sentido del artículo 1, letra d), de la parte II del Protocolo 3. De este modo, sin perjuicio de la valoración realizada en casos individuales en el marco del régimen, el régimen de préstamos hipotecarios en cuanto tal no cumple las condiciones establecidas en las DAD.

A tenor de lo anterior expuesto, el Órgano concluye que el sistema para valorar los préstamos hipotecarios no cumple las condiciones establecidas en las DAD.

3.3.   Valoración de los préstamos hipotecarios — Base para la valoración

Las DAD también establecen un método para la valoración de activos deteriorados en el contexto de una medida de rescate de activos. Los apartados 39 y 40 de las DAD y el anexo 3 introducen los conceptos de «coste», «valor actual de mercado», «valor económico real» y «valor de traspaso». Estos conceptos se definen en las DAD de la siguiente forma (39).

—	Coste hace referencia al valor en libros o valor nominal de los préstamos menos el deterioro de valor.

—	Valor actual de mercado hace referencia al valor que los activos deteriorados podrían haber obtenido en el mercado.

—	El valor económico real es el valor económico subyacente a largo plazo de los activos, basado en los flujos de efectivo subyacentes y horizontes temporales más amplios. Esto debería calcularse tanto para un escenario de caso de base como para un escenario de tensión.

—	El valor de traspaso es el valor atribuido a los activos deteriorados en el contexto de un programa de rescate de activos.

Normalmente, las DAD prevén que si el valor de traspaso es mayor que el valor de mercado actual, existe ayuda estatal. Para que la ayuda se declare compatible, el valor de traspaso debe ser menor o igual que el valor económico real.

El artículo 6 de las Normas adicionales establece que el valor del fondo de préstamos hipotecarios se basa en el valor contable de cada hipoteca individual. El valor contable no es normalmente el mismo que el valor económico real de los activos, que se basa en flujos de efectivo subyacentes y horizontes temporales más amplios.

En vista de lo anterior, el Órgano considera que el gobierno islandés no ha conseguido demostrar (o calcular) que el valor de traspaso se basa en el valor económico real. No se pueden aceptar los argumentos de las autoridades islandesas según los cuales la inclusión de un «colchón de crédito» garantiza que el valor contable se ajusta a un valor de mercado. Primero, el «colchón de crédito» solo se crea para proteger al FFV contra un riesgo de crédito (posponiendo parte del pago de los préstamos hipotecarios) y no para establecer un valor de mercado. Segundo, hasta la liquidación final, las instituciones financieras recibirán bonos del FFV por un valor equivalente al valor contable de los préstamos hipotecarios del que se deducirá cualquier deterioro que se haya producido o que se espera que pueda producirse en el futuro, y no por un valor equivalente al valor económico real de los préstamos hipotecarios.

Por lo tanto, sobre la base de la información disponible, y de acuerdo con los principios establecidos en las DAD, el Órgano no puede excluir que exista una ayuda estatal incompatible en el régimen de préstamos hipotecarios.

3.4.   Distribución de cargas

En cuanto a la distribución de cargas, las DAD establecen, en los apartados 21 a 25, el principio general de que las instituciones financieras deberían soportar las pérdidas asociadas a los activos deteriorados en la mayor medida posible. Esto implica que deberían soportar las pérdidas derivadas de la diferencia entre el valor actual de mercado y el valor económico real de los activos deteriorados.

Ya que el FFV no ha realizado la valoración de acuerdo con las DAD, no es posible evaluar hasta qué punto las instituciones financieras elegibles soportan una parte de las cargas como exigen las DAD.

3.5.   Remuneración

El Órgano destaca que los Estados AELC también deben garantizar que «cualquier determinación del precio del rescate de activos debe incluir una remuneración para el Estado que tenga debidamente en cuenta los riesgos de pérdidas futuras superiores a las previstas en la determinación del «valor económico real» y cualquier riesgo adicional que genere la fijación de un valor de traspaso superior al valor económico real»  (40).

Las DAD sugieren que esta remuneración puede proporcionarse fijando el valor de traspaso de los activos lo suficientemente por debajo del «valor económico real» como para ofrecer una compensación adecuada por el riesgo adquirido por el Estado (41). Cualquier sistema de determinación del precio de las medidas de rescate tiene que garantizar que la contribución global de las instituciones financieras beneficiarias reduce al mínimo necesario la extensión de la intervención neta del Estado. Sin embargo, como el régimen de préstamos hipotecarios no cumple los requisitos de las DAD en relación con la valoración, no es posible evaluar si las autoridades islandesas han cumplido el requisito relativo a la remuneración.

Como ya se ha señalado, las autoridades islandesas han alegado que a las instituciones financieras beneficiarias se les cobra una tasa de 95 puntos básicos (pb), que se añaden al coste del capital del FFV, al suscribir un acuerdo con arreglo al régimen de préstamos hipotecarios. Sin embargo, de acuerdo con la información de que dispone el Órgano, 95 pb es la prima que el FFV suele cobrar actualmente a los clientes para cubrir los costes de funcionamiento (25 pb), el riesgo de pago anticipado (50 pb) y las pérdidas de crédito (20 pb) de los préstamos hipotecarios estándar.

De este modo, el Órgano entiende que esto afectará al valor de los bonos del FFV transferidos a la institución financiera beneficiaria; sin embargo, el FFV contraerá dichos costes en relación con la gestión de los préstamos hipotecarios transferidos en el curso de la duración de las hipotecas. Hasta ahora, el Órgano no ha recibido ninguna prueba documental de lo contrario (42). Por lo tanto, no cabe considerar la carga de 95 pb como una remuneración pagada por las instituciones financieras beneficiarias al Estado.

3.6.   Alcance y duración ilimitados

Las autoridades islandesas no han estipulado límite de tiempo ni para el régimen de préstamos hipotecarios ni para la presentación de solicitudes de las instituciones financieras (la llamada «ventanilla de admisión») (43).

Para que las medidas de rescate de activos sean compatibles con el Acuerdo EEE, las DAD requieren que su duración no sobrepase el período de la crisis financiera (44). Las medidas de rescate de activos no están aprobadas por un período ilimitado de tiempo.

Sobre la base de la práctica decisoria de la Comisión Europea, la ventanilla de admisión de medidas de rescate de activos suele autorizarse por un máximo de seis meses. Cualquier ampliación de la duración de la ventanilla de admisión (normalmente por otros seis meses más) debe volverse a notificar con suficiente antelación y teniendo en cuenta la evolución de la situación en los mercados financieros de referencia. Los regímenes de rescate de activos pueden ser aprobados por un período máximo de 2 años, siempre y cuando se presenten informes al Órgano cada dos años (45).

Asimismo, las autoridades islandesas no han especificado un presupuesto total para el régimen de préstamos hipotecarios, o un gasto anual estimado en el marco del régimen. No han facilitado el número estimado de beneficiarios ni fijado un límite al valor de los activos potencialmente elegibles para el intercambio de activos con arreglo al régimen. De este modo, el régimen de préstamos hipotecarios parece ser ilimitado en alcance y, por lo tanto, no es proporcionado, como se requiere con arreglo a las DAD.

4.   CONCLUSIÓN

Basándose en la información aportada por las autoridades islandesas, el Órgano concluye que el régimen de préstamos hipotecarios supone la concesión de una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, que no es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE por las razones indicadas anteriormente. Sin embargo, las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen de préstamos hipotecarios que cumplen los criterios establecidos en las Directrices sobre ayudas estatales a los activos deteriorados, son compatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE (46).

El régimen de préstamos hipotecarios se notificó al Órgano tras su entrada en vigor y antes de que el Órgano tomara una decisión final respecto a la notificación. De este modo, las autoridades islandesas han ejecutado ilegalmente la ayuda en cuestión, infringiendo el artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3.

Del artículo 14 de la parte II del Protocolo 3 se desprende que toda ayuda ilegal que sea incompatible con las normas sobre ayudas estatales del Acuerdo EEE habrá de ser recuperada de los beneficiarios.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC (en lo sucesivo denominado «el Órgano»),

Considerando lo siguiente:

I.   HECHOS

1.   PROCEDIMIENTO

Por carta de 15 de diciembre de 2008 (ref. no 508884), recibida por el Órgano el 13 de febrero de 2009, las autoridades noruegas notificaron la venta del terreno sito en Nesøyveien 8, gnr. 32 bnr. 17 por parte del municipio de Asker, con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la Parte I del Protocolo 3.

Por carta de 8 de abril de 2009 (ref. no 512188), el Órgano solicitó información adicional. Las autoridades noruegas respondieron mediante carta de 11 de mayo de 2009 (ref. no 518079).

Por carta de 7 de julio de 2009 (ref. no 521778), el Órgano envió una segunda solicitud de información. Las autoridades noruegas respondieron mediante carta de 14 de agosto de 2009 (ref. no 527555).

El Órgano informó posteriormente a las autoridades noruegas de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 1.2, de la Parte I del Protocolo 3 en relación con la venta del terreno.

La Decisión del Órgano no 538/09/COL de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Suplemento EEE del mismo el 8 de julio de 2010  (3).El Órgano invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.

El Órgano recibió observaciones de una parte interesada, el comprador Asker Brygge AS. El municipio de Asker envió la carta con fecha de 29 de enero de 2010 en anexo a la carta del municipio de la misma fecha.

El 14 de octubre de 2010 se celebró una reunión entre el Órgano y las autoridades noruegas en la que se abordó el asunto. Tras la reunión, las autoridades noruegas presentaron sus observaciones finales sobre el fondo de la cuestión el 19 de noviembre de 2010.

2.   DESCRIPCIÓN DE LA NOTIFICACIÓN

Las autoridades noruegas notificaron la venta de una parcela por parte del municipio de Asker a la empresa Asker Brygge AS (en lo sucesivo denominada «Asker Brygge»). La propiedad está inscrita en el registro de la propiedad noruego como Nesøyveien 8, gnr. 32 bnr. 17 en el municipio de Asker (en lo sucesivo denominado «gbnr. 32/17»), y su superficie es de aproximadamente 9 700 m2. La propiedad no contenía edificios. Slependen Båtforening arrendó al municipio parte de la propiedad.

En 2001, el municipio de Asker y Asker Brygge celebraron un acuerdo (en lo sucesivo denominado «el contrato de opción») por el que se concedió a Asker Brygge una opción de compra del terreno, válida hasta el 31 de diciembre de 2009, por la cantidad fija de 8 millones de coronas noruegas (NOK), actualizada según el índice de precios al consumo. Con arreglo al contrato de opción, el municipio tenía intención de conceder a Asker Brygge la opción de compra de la propiedad a precio de mercado, siempre y cuando Asker Brygge emprendiera una planificación y una investigación exhaustivas con el propósito de que se impusiesen nuevas reglas en la propiedad y, de este modo, de urbanizarla.

En 2004, se renovó el contrato de opción y la validez de la opción se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2014 en condiciones similares en lo que se refiere al avance de las tareas de una nueva reglamentación.

En 2005, Asker Brygge solicitó hacer uso de la opción de compra del terreno. Las partes celebraron un acuerdo de venta el 21 de marzo de 2007 por 8 727 462 NOK. El terreno fue cedido a Asker Brygge en la misma fecha, aunque en la fecha de cesión de la propiedad solo se pagó el primer plazo, que correspondía al 30 % del importe de la venta. El segundo plazo (y el mayor), el 70 % del importe de venta (6 109 223 NOK), vence el 31 de diciembre de 2011. El municipio de Asker no aplica ningún tipo de interés sobre el segundo plazo.

En opinión del municipio de Asker y de Asker Brygge, el contrato de venta no conlleva ninguna ayuda estatal porque el precio de venta refleja el valor de mercado. No obstante, las autoridades noruegas decidieron notificar la transacción por motivos de seguridad jurídica.

3.   OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES NORUEGAS

En opinión del municipio de Asker, el contrato de venta no conlleva ayuda estatal porque el precio de venta refleja el valor de mercado. El municipio de Asker ha subrayado que el precio de venta no se negoció, ya que se había establecido en 2001. Aunque no se realizó ninguna tasación independiente en el momento de celebrar el contrato de opción en 2001, en ese momento el municipio llevó a cabo su propia valoración de acuerdo con su amplia experiencia en el mercado inmobiliario de Asker.

El municipio ha argumentado que debe disfrutar de un margen de valoración. Las tasaciones efectuadas en junio de 2006 y en junio de 2008 estimaron su valor de mercado en 2001 en 9,6 millones NOK (con una posible variación de +/-15 %) y en 8 millones NOK, respectivamente. Las tasaciones concuerdan, por tanto, con el precio de venta de 2001, que es el período pertinente para la tasación. La tasación con fecha de 18 de enero de 2008 se basó en premisas equivocadas y no tuvo en cuenta factores importantes para la evaluación.

No se puede considerar que la opción se concediera sin remuneración, ya que Asker Brygge asumió a cambio obligaciones de planificación e investigación. El municipio estimaba que la propiedad era difícil de urbanizar y no quería acometer la investigación necesaria para desvelar los riesgos asociados a unas condiciones de suelo difíciles y a la contaminación. La investigación de Asker Brygge descartó dichos riesgos y el municipio pudo entonces vender la propiedad sin tener que discutir estos riesgos con compradores potenciales. Así pues, la obligación asumida por Asker Brygge resultó de utilidad para el municipio.

El municipio reconoce que un inversor privado no habría concedido un aplazamiento del pago del 70 % del importe de venta sin intereses, pero cree que cualquier posible ayuda estatal debida a la ausencia de intereses debería considerarse una ayuda de minimis.

4.   OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS

Asker Brygge ha aducido que el Órgano no puede sacar la conclusión de que esta venta conlleva ayuda estatal.

4.1   Valor en 2001

Asker Brygge argumentó que el análisis de las supuestas medidas de ayuda debe tomar como base los hechos que conocía el municipio cuando se celebró el contrato de opción por el que se otorgó a Asker Brygge un derecho de compra de la propiedad mencionada, es decir, en 2001. De este modo, el valor de mercado de la propiedad ha de determinarse cuando se concierta el contrato de opción. No compete al Órgano reemplazar el criterio del municipio en la evaluación económica del valor de la propiedad en 2001. Por ello, Asker Brygge alega que el municipio ha contado con un margen de apreciación en su evaluación del precio de mercado de la propiedad en 2001.

El acuerdo con Slependen Båtforening (en lo sucesivo denominado «Slependen») de 2001 y la obligación de ofrecer a Slependen una futura solución debe verse como un gravamen para la propiedad que tuvo una clara repercusión en su valor de mercado.

Se necesitaría una nueva regulación de la propiedad a fin de acondicionar el terreno para la actividad empresarial y, en 2001, esa no era una alternativa realista para el municipio. Las labores preparatorias que serían necesarias para volver a elaborar una regulación completa son caras y requieren mucho tiempo. Además, Asker Brygge corría el posible riesgo de que el municipio y otras instituciones públicas, como la administración pública de carreteras de Noruega o el gobernador del condado, no aceptasen la solicitud de una nueva regulación.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la propiedad se encuentra cerca de la autopista E18, lo que significa que está expuesta al ruido de la carretera y a la contaminación. Asimismo, la cercanía a la autopista limita de forma considerable la posibilidad de urbanizar la propiedad. De acuerdo con el plan de desarrollo de la autopista, estaba prohibido construir a menos de 35 m de su trazado, y dado que la propiedad es muy estrecha y está situada cerca de la carretera, ello implica que casi el 90 % de la propiedad estaba condicionada por esta prohibición. Además, como se desprende de la sección 1 del acuerdo y de conformidad con un plan de desarrollo de carreteras públicas, estaba previsto que una parte de la propiedad se utilizase para una nueva carretera situada junto a la autopista existente. Alrededor de un tercio de la propiedad integraría la nueva carretera.

A Asker Brygge le gustaría asimismo hacer hincapié en su incertidumbre sobre las condiciones de la propiedad. Como se ha expuesto anteriormente, se consideraba muy difícil la urbanización de la propiedad mencionada debido a las condiciones del suelo. Además, parecía probable que el suelo y la línea de costa estuviesen muy contaminados. Por tanto, cuando Asker Brygge se puso en contacto con el municipio en 2001 con el propósito de comprar el terreno, el municipio consideraba casi imposible habilitar el terreno para la actividad empresarial. Ni Asker Brygge ni el municipio contaban con información suficiente o precisa sobre estos asuntos, y la urbanización requiere un análisis considerable de las condiciones de la propiedad. Asker Brygge argumenta que las limitaciones indicadas deben considerarse gravámenes para la propiedad que tuvieron una repercusión clara en su valor de mercado.

Además, el Órgano no puede basar su evaluación en circunstancias de hecho posteriores, ya que, si lo hiciera, estaría apoyando su decisión en hechos que no se encontraban a disposición del municipio cuando se celebró el acuerdo. Cualquier incremento del valor de la propiedad tras 2001 se debe a la labor acometida por Asker Brygge. Sin dicha labor, es probable que el área siguiera sin edificar y aportase un valor monetario muy limitado al municipio.

4.2   Relevancia del valor en 2007

En la medida en que el valor de 2007 es relevante, el Órgano debe sopesar y deducir el valor añadido que aporta la labor acometida por Asker Brygge de 2001 a 2007.

4.3   Remuneración por la opción

La obligación de financiar las labores de investigación, que asciende a alrededor de 4 o 5 millones NOK, debe tenerse en cuenta, desde el punto de vista de Asker Brygge, al analizar la remuneración por la opción otorgada a Asker Brygge. Por lo general, esta metodología es poco común como base para fijar el precio de una opción en lo que respecta a terreno no edificado, como en este caso.

4.4   Tasaciones

Ninguna de las tasaciones de la propiedad tiene en cuenta debidamente las circunstancias de hecho de 2001. La principal objeción de Asker Brygge en cuanto a las valoraciones estriba en que la estimación del precio de mercado, entre otras cosas, se ha basado en el supuesto de que era posible construir el puerto deportivo y de que tanto el municipio como Asker Brygge tenían intención de hacerlo. Se ha hecho referencia a la tasación efectuada por TJB Eiendomstaksering, páginas 6 a 9, en la que el tasador basa su estimación en que es posible dragar la línea de costa para habilitar más espacios para embarcaciones y establecer patios de almacenamiento para embarcaciones en la superficie de tierra. Asimismo, se hace referencia a la tasación de Takstsenteret, páginas 14 y 15, que fundamenta también su estimación en este aprovechamiento de la propiedad.

Sin embargo, cuando se concertó el acuerdo en 2001, el municipio y Asker Brygge no pretendían aprovechar la propiedad de este modo ni lo consideraban posible. Es más, debido a las condiciones de la línea de costa situada bajo la superficie de tierra, y a fin de evitar desplazamientos de masa y daños a los cimientos de un puente de carretera cercano a la propiedad, la administración pública de carreteras de Noruega prohibió que se dragara más en esta zona.

II.   EVALUACIÓN

1.   EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL

Ayuda estatal a tenor del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE

En el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE se establece lo siguiente:

1.1   Principio del inversor en una economía de mercado

1.1.1   Introducción

Si la transacción se llevó a cabo de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado, es decir, si el municipio vendió el terreno por su valor de mercado y las condiciones de la transacción eran aceptables para un vendedor privado, la transacción no conllevaría la concesión de la ayuda estatal. La venta del terreno podría calificarse de ayuda estatal si la venta no se efectuó a precio de mercado. Como punto de partida, la valoración de si una propiedad se ha vendido a precio de mercado o no debe realizarse en el momento en el que se suscribe el contrato. Las circunstancias de esta venta de terreno son en cierto modo particulares, ya que existen varios acuerdos relacionados con la venta: un contrato de opción de 2001, un contrato de opción prorrogado de 2004 y un acuerdo de venta de 2007.

El contrato de opción no solo otorgó a Asker Brygge el derecho a adquirir la propiedad en cualquier momento durante los años siguientes, sino que también fijó el precio de su posterior cesión. De este modo, la opción brindaba a Asker Brygge la posibilidad de estudiar la evolución de los precios de la propiedad durante varios años y, después, de hacer uso de la opción de compra de la propiedad por el precio acordado en 2001. Aunque el Órgano reconoce sin reservas el derecho de las autoridades públicas a actuar también en el mercado en condiciones comerciales, encuentra motivos para analizar detenidamente si un operador privado habría concertado un acuerdo similar. En este sentido, el Órgano ha tenido en cuenta si Asker Brygge pagó por la opción como tal y si las condiciones favorables para el comprador se equilibran con las obligaciones correspondientes para el comprador o con los derechos para el vendedor.

El Órgano ha llegado a la conclusión de que no se puede decir que el contrato de opción, como tal, cumpla el principio del inversor privado en una economía de mercado. Después, el Órgano ha evaluado si la propiedad se cedió al valor de mercado del momento en el que se concertó el acuerdo de venta, 2007, a partir del precio acordado en 2001. En este punto, el Órgano ha llegado a la conclusión de que la propiedad se vendió por debajo del valor de mercado de 2007. Por consiguiente, a continuación el Órgano ha evaluado, en primer lugar, el contrato de opción de 2001 (y la prórroga firmada en 2004) y, en segundo lugar, ha analizado si la venta efectiva del terreno en 2007 se llevó a cabo a precio de mercado.

1.1.2   Precio de mercado del contrato de opción firmado en 2001

En cuanto al contrato de opción, debe estudiarse si un inversor privado que desarrolla su actividad en una economía de mercado habría decidido celebrar un acuerdo similar, en lo tocante al precio y a las condiciones, al firmado por el municipio de Asker y por Asker Brygge en 2001. Al realizar esta evaluación, el Órgano no puede reemplazar la valoración comercial del municipio con su criterio, lo que implica que el municipio, como vendedor de la parcela, debe disfrutar de un margen de valoración. Pueden existir varias razones comerciales válidas para celebrar un acuerdo en estas condiciones concretas. En el caso de que no exista una explicación plausible para la decisión que tomó el municipio, la medida podría calificarse de ayuda estatal.

Sobre la base de la información de que dispone el Órgano, las condiciones para una venta posterior se establecieron en el contrato de opción firmado en 2001. Este acuerdo concedió a Asker Brygge un derecho a comprar la propiedad —aunque no la obligación de hacerlo— en cualquier momento hasta el 31 de diciembre de 2009 en unas condiciones establecidas de antemano. Por otra parte, se impedía al municipio la venta de la propiedad a cualquier otro interesado durante el mismo período. Los principales aspectos del contrato de opción que resultan relevantes para analizar si las medidas constituyen ayuda estatal son i) el precio acordado de 8 millones NOK, actualizado según el índice de precios al consumo, ii) el derecho de Asker Brygge a la renegociación en caso de que los precios de la propiedad disminuyeran de forma considerable antes de que se ejerciera la opción (no existía un derecho de renegociación correspondiente para el municipio si los precios de la propiedad aumentaban de forma considerable), iii) el pago de dos plazos, por el cual el 70 % del precio de venta debería pagarse antes del 31 de diciembre de 2011, a más tardar, pero sin cobrar intereses por esta demora.

En 2004, el municipio y Asker Brygge prorrogaron el contrato de opción hasta 2014, pero no modificaron ninguna otra condición de la operación (4).

Según la información de la que dispone el Órgano, el municipio no llevó a cabo ninguna tasación independiente de la propiedad antes de la celebración del acuerdo con Asker Brygge en 2001. El municipio ha explicado que tasó el valor en función de su experiencia en el mercado inmobiliario, pero no se ha facilitado ningún otro detalle al Órgano. Por lo tanto, el Órgano no tiene clara la base en la que el municipio se apoyó para llegar al precio acordado de 8 millones NOK por la venta del terreno.

Aun cuando se dé por hecho que 8 millones NOK representaban el precio de mercado para la propiedad en 2001 (5), debería evaluarse el valor de mercado del resto de los elementos acordados en el contrato de opción. En opinión del Órgano, si solo se tuviese en cuenta el valor de mercado de la propiedad, ello significaría que Asker Brygge habría obtenido la opción como tal de forma gratuita, sin contemplar ninguna consideración económica por su derecho preferente de compra.

Como se ha mencionado, esta opción permitió a la empresa observar la evolución de los precios de la propiedad inmobiliaria durante varios años. Desde el punto de vista estadístico, los precios de los bienes inmuebles tienden a subir con el tiempo. Asimismo, Asker está cerca de Oslo, y su población ha experimentado un crecimiento continuo, algo que por lo general influye de forma positiva en los precios de la propiedad inmobiliaria.

El contrato de opción impidió al municipio vender la propiedad a otro comprador y, por tanto, inmovilizó un capital para el que el municipio podría haber encontrado usos alternativos o por el que podría haber percibido intereses. Sin embargo, el municipio no recibiría ningún pago o compensación si Asker Brygge decidiese no comprar el bien.

Asimismo, la prórroga de 2004 prolongó la opción cinco años más sin remuneración y permitió que Asker Brygge plantease al municipio una nueva regulación de la propiedad para fines que incrementarían su valor de mercado.

Con arreglo al contrato de opción, se acordaron también algunos aspectos de un posible contrato de venta en el futuro. En particular, en cuanto a la nueva regulación de la zona, Asker Brygge había contraído la obligación de finalizar las labores preparatorias que darían lugar al proceso de nueva regulación. Si no se cumplía esta condición, el municipio de Asker habría podido rescindir el contrato.

Las autoridades noruegas han alegado que no se puede considerar que la opción se otorgase sin remuneración, ya que Asker Brygge asumió a cambio obligaciones de planificación e investigación. Aun cuando el municipio considerase difícil la urbanización de la propiedad y no quisiese acometer la investigación necesaria para descubrir los riesgos derivados de unas condiciones de suelo difíciles y de la contaminación, el contrato de opción brindó a Asker Brygge la oportunidad de trabajar en ello varios años antes de decidirse a comprar la parcela, lo que en opinión del Órgano reducía el riesgo de manera significativa. Además, si se volviese a regular la propiedad, aumentaría su valor. Así pues, el contrato de opción no conllevaba ningún riesgo real para Asker Brygge. Los importes invertidos en investigación beneficiarían al comprador, y si la investigación demostrase que la propiedad no se podía urbanizar, los trabajos de investigación podrían detenerse y minimizar los costes, sin ninguna obligación de comprar el terreno.

Asker Brygge ha argumentado que debe tenerse en cuenta la obligación de financiar los trabajos de investigación, que se ha indicado que ascienden a alrededor de 4 o 5 millones NOK, al evaluar la remuneración de la opción. Se argumenta que no es raro que se utilice esta metodología como base para fijar el precio de una opción en lo que respecta a terrenos no urbanizados, como en este caso. El Órgano señala que Asker Brygge no ha presentado ninguna documentación que sostenga estas afirmaciones. Las autoridades noruegas no han podido confirmar ni los importes invertidos en investigación, ni si este es un método común para fijar el precio de terrenos no urbanizados.

En opinión del Órgano, la propia opción, con independencia de si se ejerce o no, tenía un valor en 2001, cuando se concertó el acuerdo. De la documentación y las explicaciones que el Órgano ha recibido hasta la fecha, no se desprende que el comprador pagase una remuneración por la opción, como tal, que un inversor privado hubiese aceptado.

El contrato de opción hace referencia a la posibilidad que se brindó a Asker Brygge de llevar a cabo trabajos de investigación sobre la propiedad, con vistas a su regulación para otros fines, a cambio de la opción de comprar el bien a precio de mercado. No obstante, no existían garantías de que realmente se investigaría la propiedad como es debido. No existía ninguna obligación incondicional de llevar a cabo ningún tipo concreto de investigación, ya que el comprador podía decantarse por no concertar un acuerdo de venta, por ejemplo, si los trabajos de investigación iniciales demostraban que el proyecto era poco lucrativo, o por cualquier otra razón. Por tanto, los riesgos para el comprador con arreglo al contrato de opción eran mínimos, mientras que el municipio no se beneficiaría de este acuerdo si la investigación demostrase que la propiedad podía urbanizarse. El comprador estaría entonces en situación de esperar la evolución del mercado inmobiliario durante un largo período y de decidirse a comprar la propiedad por un precio fijo en el momento en el que se considerase más rentable para él. Es más, a efectos del principio del inversor privado y a la luz de la información de la que dispone el Órgano, el requisito de que Asker Brygge tuviera que llevar a cabo trabajos de investigación en determinados plazos a fin de mantener la opción no puede considerarse un pago apropiado por la posibilidad de comprar los terrenos.

El contrato de opción también incluía otros elementos que podían aumentar su valor. El primer elemento se refiere al mecanismo para regular el precio. Asker Brygge tenía derecho a solicitar la renegociación del precio si los precios de los bienes inmobiliarios de Asker disminuían de manera considerable antes de que se ejerciera la opción. Como se ha mencionado, el acuerdo no proporcionaba al municipio un derecho de renegociación correspondiente en el caso de que los precios de la propiedad aumentasen de manera significativa. Según las autoridades noruegas, los antecedentes que explicaban la inclusión de un derecho de renegociación del acuerdo para Asker Brygge consistían en que el municipio de Asker consideraba difícil que se urbanizase la parcela, entre otros motivos por la proximidad a la autopista (E18), y en que la operación entrañaría, por tanto, un riesgo económico considerable. No obstante, el Órgano considera que un inversor privado en una economía de mercado no habría celebrado semejante acuerdo sin un derecho recíproco de ajuste en caso de que los precios de la propiedad inmobiliaria aumentasen o disminuyesen de manera considerable. En este sentido, el derecho del municipio a actualizar el precio con arreglo al índice de precios al consumo no parece suficiente para compensar la ausencia de un derecho correspondiente de renegociación.

En opinión del Órgano, el índice de precios al consumo no es el apropiado para adaptar los cambios de los precios de la propiedad inmobiliaria. El índice de precios al consumo es una medida que efectúa una estimación de la evolución en el precio medio de los bienes de consumo y los servicios que compran los hogares y no refleja los movimientos de precio del mercado inmobiliario. Los precios de la propiedad inmobiliaria evolucionan de modo diferente a otros precios, y los del mercado inmobiliario para una propiedad como la que nos ocupa no suelen tenerse en cuenta a la hora de determinar el índice de precios al consumo.

Por añadidura, el contrato de opción contiene el acuerdo del municipio de Asker de posponer el pago del 70 % del precio de venta acordado hasta el 31 de diciembre de 2011 a más tardar (6) sin devengar ningún interés por su aplazamiento. Según las autoridades noruegas, el aplazamiento del pago completo sin el cobro de intereses se aceptó porque se consideraba que la parcela era difícil de urbanizar. El Órgano opina que un inversor privado no habría accedido a aplazar el pago durante un período de tiempo tan prolongado sin solicitar el pago de intereses. Es más, cree que un operador privado no habría transferido la plena propiedad del terreno antes de recibir el pago completo. El municipio de Asker está de acuerdo en que un inversor privado habría exigido una remuneración por el aplazamiento del pago. Aunque el municipio de Asker ha señalado que cualquier ayuda en este sentido estaría por debajo del umbral de minimis, no ha aportado ninguna documentación a este respecto.

Por las razones descritas anteriormente, el Órgano cree que un operador privado no habría aceptado un contrato de opción tan prolongado en condiciones similares a las del municipio de Asker sin solicitar una remuneración por la opción y por las condiciones favorables. Al solicitar una remuneración que corresponde solo al valor del bien en 2001, el municipio de Asker corrió el riesgo de conceder ayuda estatal más adelante, en particular si los precios de la propiedad inmobiliaria aumentaban.

Por lo tanto, el Órgano concluye que el contrato de opción no se celebró en condiciones de mercado y, en consecuencia, no se puede descartar la existencia de ayuda estatal.

Por consiguiente, es necesario analizar si el terreno se vendió a un precio inferior al valor del mercado.

1.1.3   Valor de mercado de la propiedad en el momento de celebración del contrato de venta

En 2005 Asker Brygge solicitó hacer uso de la opción. Aunque las condiciones de la venta se habían establecido en el contrato de opción de 2001, el contrato de venta no se celebró hasta el 21 de marzo de 2007. Las autoridades noruegas han explicado que el precio de venta no estaba sujeto a negociación en 2007, sino que se había acordado en 2001.

El valor de la propiedad en 2001 no es decisivo para evaluar si se concedió o no ayuda estatal en la transacción actual, puesto que la venta no se produjo en 2001, sino en 2007. Mientras que el contrato de opción de 2001 dio a Asker Brygge derecho a comprar el terreno en los diez años siguientes, la propiedad seguiría perteneciendo al municipio mientras tanto, siempre que Asker Brygge no hiciera uso de la opción. Por lo tanto, el momento significativo para la evaluación de ayuda estatal por parte del Órgano es el momento en el que la propiedad se vendió y se cedió a un nuevo propietario, en 2007.

A continuación, el Órgano va a comparar, por tanto, el precio de 8 727 462 NOK pagado por Asker Brygge en el momento en el que la venta se llevó a cabo, en 2007, con el valor de mercado del terreno.

De acuerdo con las directrices sobre ayuda estatal del Órgano relativas a la venta de bienes inmuebles, la venta de terrenos y construcciones mediante una licitación suficientemente anunciada e incondicional, equiparable a una subasta, adjudicada al mejor o único postor es, por definición, una venta realizada a su valor de mercado que no constituye, por consiguiente, ayuda estatal. Como alternativa, para excluir la existencia de ayuda cuando se lleva a cabo la venta de bienes inmuebles sin una licitación incondicional, se debe proceder, antes de las negociaciones de venta, a realizar una tasación independiente a cargo de uno o más tasadores de activos independientes con objeto de determinar el valor de mercado, basándose en indicadores de mercado y en criterios de evaluación comúnmente aceptados. El tasador debe gozar de independencia en el ejercicio de sus funciones, es decir, los poderes públicos no deben cursarle instrucciones referentes al resultado de la tasación. En el caso que nos ocupa, el municipio de Asker no organizó un procedimiento de licitación incondicional ni encargó tasaciones a expertos independientes antes de celebrar el acuerdo. Por ello, no se puede descartar automáticamente la existencia de ayuda estatal.

En la notificación, las autoridades noruegas han presentado tres tasaciones de la propiedad en cuestión, pero ninguna de ellas se efectuó antes de que se celebrara el contrato de opción en 2001, sino que establecieron el valor de la propiedad posteriormente.

El primer informe, que data de 30 de junio de 2006, fue elaborado por peritos inmobiliarios registrados de Verditakst AS, Takst Senteret y Agdestein (7). Según este informe, el valor estimado del terreno en 2001, cuando se celebró el contrato de opción, era de 9,6 millones NOK con una posible variación de +/- 15 %. De cualquier modo, esta parece ser una estimación aproximada. Los tasadores se han limitado a considerar el valor de la propiedad en función del uso permitido (ante todo como puerto deportivo) conforme al régimen de regulación existente en el momento de la valoración (que fue el mismo que en 2001) y el valor con un uso alternativo combinado de puerto deportivo, vivienda e industria, y estimaron el valor de la propiedad como el valor intermedio de estas dos alternativas (8). No obstante, como se ha explicado anteriormente, el valor del terreno relevante para evaluar la ayuda estatal es el valor del terreno cuando se vendió y cedió al nuevo propietario en 2007.

Las autoridades noruegas adjuntaron a la notificación dos tasaciones adicionales que TJB Eiendomstaksering – Ek & Mosveen AS – Bjørn Aarvik habían llevado a cabo en nombre del municipio. En el primer informe con fecha de 18 de enero de 2008  (9), el valor de mercado del terreno en 2007 se estimó en 26 millones NOK. Dado que el contrato entre el municipio y Asker Brygge se celebró en 2001, este precio estaba actualizado a los valores de 2001. El valor actualizado de 26 millones de 2007 con un tipo del 5,5 % durante siete años y medio correspondía a 17 millones NOK en 2001.

En el segundo informe, con fecha de 16 de junio de 2008  (10), TJB Eiendomstaksering – Ek & Mosveen AS – Bjørn Aarvik estimaron el valor de mercado del terreno en 2007 en 12 millones NOK. El valor actualizado de 12 millones NOK de 2007 con el mismo tipo de descuento (es decir, un 5,5 % durante siete años y medio) correspondía a 8 millones NOK en 2001. Por lo tanto, la diferencia entre los dos informes es de 9 millones NOK en cuanto al valor la propiedad en 2001 y de 14 millones NOK en cuanto al valor de la propiedad en 2007.

Las autoridades noruegas han explicado que esta diferencia se basa principalmente en la reducción del valor estimado de otra obligación de Asker Brygge relativa al uso de parte de la propiedad por parte de Slependen Båtforening AS (11). El contrato de opción de 2001 incluye una cláusula que dispone que parte de la propiedad se arrienda a Slependen Båtforening como puerto deportivo para pequeñas embarcaciones y que Asker Brygge tendría que compensar por su derecho a un puerto deportivo para pequeñas embarcaciones o a una compensación al municipio de Asker si los trabajos de urbanización de la parcela comenzaban antes de que venciese el contrato de arrendamiento. El contrato de arrendamiento venció en junio de 2009. Es más, en la cláusula 3 del contrato de opción se estipula que Asker Brygge encontrará, junto con el municipio de Asker, una solución satisfactoria en lo que respecta a las necesidades de Slependen Båtforening dentro de su ámbito de actividad en el momento del contrato.

Cuando el contrato de opción se celebró en 2001, Slependen Båtforening pagaba un arriendo anual de 19 500 NOK al municipio de Asker (12). Aunque era difícil determinar las consecuencias económicas exactas de la obligación contraída por Asker Brygge en el momento en el que se celebró el contrato de opción, Asker Brygge y Slependen Båtforening firmaron un acuerdo el 1 de junio de 2006 con arreglo al cual este último tenía que pagar 850 000 NOK (véase la cláusula 2.4 del contrato) (13). De acuerdo con las explicaciones facilitadas por las autoridades noruegas, la tasación de enero de 2008 se basaba en una interpretación errónea de un acuerdo entre Asker Brygge y Slependen Båtforening, ya que no refleja el derecho de este último de pagar solo 850 000 NOK por la zona en cuestión. Los tasadores de activos interpretaron la cláusula del contrato de opción de modo que Slependen Båtforening habría tenido derecho a arrendar o comprar los espacios para las embarcaciones a precio de mercado tras el vencimiento del contrato de arrendamiento. Sin embargo, las autoridades noruegas opinan que la cantidad de 850 000 NOK, que representa el cumplimiento de la obligación con Slependen Båtforening, debía tenerse en cuenta cuando el valor de mercado de la propiedad se evaluó para 2001 y 2007. Por lo tanto, el municipio de Asker ordenó a TJB Eiendomstaksering – Ek & Mosveen AS – Bjørn Aarvik que emplearan los 850 000 NOK como base para la estimación del valor de los 65 espacios para embarcaciones de Slependen Båtforening en su tasación con fecha de 16 de junio de 2008. El Órgano considera que esta cantidad es relevante para la estimación del valor de la propiedad en 2007, ya que esta era información contrastada en ese momento.

Además, la tasación de junio de 2008 tenía en cuenta los riesgos relacionados con la contaminación del suelo, como señaló el municipio (14). Por último, esta tasación de junio de 2008 ya no incluía el almacenamiento de embarcaciones bajo la carretera (E18), como señaló el municipio (15).

Asker Brygge ha cuestionado la validez de las tasaciones. Su principal objeción estriba en que estas incluyen la posibilidad de dragar la costa para habilitar más espacios para embarcaciones y crear patios de almacenamiento en tierra firme. Según Asker Brygge, no era previsible ningún tipo de urbanización de la parcela en 2001, y la administración pública de carreteras de Noruega había prohibido seguir dragando la zona (16).

El Órgano señala que Asker Brygge no ha aportado ninguna documentación que demuestre que las premisas objetivas para la tasación de junio de 2008 no eran correctas. Es más, el Órgano apunta que el municipio no ha cuestionado la validez de la tasación de junio de 2008, que, al parecer, considera bastante precisa (17). Al contrario, en sus comentarios al Órgano, el municipio cita la parte de la tasación en la que se plantea el dragado (en relación con la evaluación de la contaminación del suelo) y no realiza ningún comentario sobre la imposibilidad de realizar el dragado. Así pues, al Órgano no le parece que se haya aportado documentación que dé razones para cuestionar las premisas objetivas de la evaluación de junio de 2008.

Los dos informes de TBJ Eiendomstaksering – Ek & Mosveen AS – Bjørn Aarvik han determinado el precio del terreno en 2007. El primer informe elaborado en enero de 2008 estimaba el valor del terreno en 26 millones NOK, muy por encima del precio de 8,7 millones pagado por Asker Brygge AS. La última tasación (y la más baja), el segundo informe, con fecha de 16 de junio de 2008  (18), estimaba el valor de mercado del terreno en 2007 en 12 millones NOK, es decir, 3 272 538 NOK más que el precio pagado. A diferencia del primer informe, y según la información facilitada por el municipio de Asker, este segundo informe toma en consideración información más precisa que se conocía en 2007, cuando se concluyó la venta.

Asker Brygge ha argumentado que, en la medida en que el valor de 2007 es relevante, el Órgano debe tener en cuenta y deducir el valor añadido de los trabajos acometidos por Asker Brygge de 2001 a 2007. Dichos trabajos consistían en la investigación de la propiedad que Asker Brygge llevó a cabo (19).

En opinión del Órgano, no existe una base para deducir del valor los trabajos llevados a cabo por Asker Brygge en el período de 2001 a 2007. En este sentido, el Órgano señala que las tasaciones de 2008 se basan en el régimen normativo aplicable a la propiedad tal y como estaba en 2001 y 2007. La reglamentación no se ha modificado desde 1998, conforme a la tasación de junio de 2008 (20). De este modo, el uso previsto de la propiedad era el de puerto deportivo y área de almacenamiento para embarcaciones en 2001 y en 2007 (21). El Órgano no cree que esta evaluación se viera afectada por la investigación llevada a cabo por Asker Brygge. Asimismo, la evaluación de junio de 2008 menciona el riesgo de contaminación del suelo, pero añade que los tasadores no han efectuado una investigación más minuciosa de este asunto (22). Por consiguiente, parece que los tasadores no tomaron en cuenta, y con razón, la investigación realizada por Asker Brygge al determinar el valor de la parcela.

Como se ha mencionado, la evaluación de junio de 2008 se basaba en el uso de la zona como puerto deportivo, con arreglo a la normativa existente. No obstante, parece que ya en 2001 Asker Brygge vio potencial para urbanizar la propiedad. Este potencial equivaldría, por lo general, a valor añadido. Así pues, el municipio señaló en su carta a los tasadores con fecha de 11 de abril de 2008 que estos debían plantearse si se debía evaluar la probabilidad de que se adaptase la normativa (según cabe suponer, a un uso más rentable). Sin embargo, los tasadores se negaron a tomar en consideración la posibilidad de una modificación de la normativa, ya que les parecía especulativa. Los tasadores añadieron que la valoración habría sido muy distinta (es decir, bastante más elevada) con una evaluación basada en que se permitiesen viviendas y actividad industria en la propiedad (23).

El Órgano alberga algunas dudas sobre si un inversor privado habría tenido en cuenta la probabilidad de que se regulase la propiedad para otros usos más provechosos en el futuro y sobre si estas posibilidades habrían generado un valor de mercado más elevado, es decir, bastante más elevado que en la evaluación de junio de 2008. De todos modos, el Órgano ha tomado nota de las incertidumbres concretas relacionadas con el futuro uso de la propiedad en cuestión, entre otras cosas, la contaminación y los requisitos de reglamentación relacionados con la autopista próxima a la propiedad. Así pues, la evaluación de junio de 2008, que no tomó en consideración que en la propiedad se desarrollase otro uso potencial distinto al existente, es moderada pero parece precisa, en opinión del Órgano, si se tienen en cuenta las características particulares de la propiedad que se evalúa.

Por estos motivos, el Órgano concluye que la venta del terreno gbnr. 32/17 en 2007 por el precio de 8 727 462 NOK se encontraba por debajo de su precio de mercado de 12 millones NOK, como se estableció en la evaluación de expertos independientes llevada a cabo en junio de 2008, que presentaron las autoridades noruegas.

1.1.4   Conclusión sobre el principio del inversor en una economía de mercado

Por las razones anteriormente mencionadas, el Órgano opina que el precio acordado en el contrato de opción no se correspondía con el precio de mercado para este tipo de contrato, que debería reflejar el valor de la propiedad en el momento del contrato combinado con el valor de la opción y con las disposiciones especiales concedidas al comprador. Además, al Órgano le parece que el precio real acordado en el contrato de venta no se correspondía con el precio de mercado de la propiedad en el momento en el que se celebró dicho contrato. Por tanto, el Órgano concluye que la venta de la parcela en cuestión, gbnr. 32/17, a Asker Brygge AS por el precio de venta de 8 727 462 NOK no se llevó a cabo conforme al principio del inversor en una economía de mercado.

1.2   Fondos estatales

Para calificarse de ayuda estatal, la medida debe ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales. El concepto de Estado no se refiere únicamente al gobierno central, sino que comprende también todos los niveles de administración estatal (municipios incluidos), así como las empresas públicas.

Habida cuenta de que el municipio ha vendido el terreno por debajo de su precio de mercado, ha renunciado a percibir ingresos. En tales circunstancias, Asker Brygge debería haber pagado más por el terreno y, por tanto, existe una transferencia de fondos por parte del municipio.

Por estas razones, el Órgano considera que, puesto que la venta no se realizó con arreglo a las condiciones de mercado, la medida conlleva fondos estatales a tenor del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

1.3   Favorecer a determinadas empresas o la producción de determinados bienes

En primer lugar, la medida de ayuda debe conferir a Asker Brygge ventajas que aligeren las cargas que normalmente gravan su presupuesto. Puesto que la operación se llevó a cabo en condiciones favorables, en el sentido de que Asker Brygge habría tenido que pagar un precio más elevado por la propiedad si la venta del terreno se hubiera realizado conforme al principio del inversor en una economía de mercado y pagar intereses a tipos de mercado si hubiera recibido de un banco un préstamo por el mismo importe, la empresa recibió una ventaja en el sentido descrito por las normas sobre ayudas estatales.

En la carta con fecha de 11 de mayo de 2009  (24), el municipio explicó cómo calculaba el nivel de ayuda potencial, estimado en 5,3 millones NOK en el formulario de notificación al Órgano, punto 5 (25). La estimación se basaba en la diferencia entre la tasación de junio de 2008 (26) —que determinaba el valor del terreno en 2007, cuando se celebró el acuerdo de venta—, y el importe de la venta, que es de aproximadamente 3,3 millones NOK. Además, el municipio ha agregado la ventaja económica del pago aplazado del 70 % restante del precio de venta. El municipio ha basado sus cálculos en un interés del 7 % durante un período de 4 años y 9 meses sobre un importe de 6 millones NOK y dedujo que la máxima ventaja conferida por el préstamo en condiciones preferentes es de 2 millones NOK.

En segundo lugar, la medida es selectiva si favorece «a determinadas empresas o producciones». Solo hay un posible beneficiario de la medida que se está evaluando, a saber, Asker Brygge. Por consiguiente, la medida es selectiva.

1.4   Falseamiento de la competencia y efectos en los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes

La ayuda debe falsear la competencia y afectar a las relaciones comerciales entre las Partes Contratantes del Acuerdo EEE.

Una medida de apoyo concedida por el Estado reforzaría la posición de Asker Brygge frente a otras empresas que compiten de manera activa en los mismos ámbitos de la promoción y edificación inmobiliaria. La concesión de ayuda de cualquier tipo refuerza la posición del beneficiario frente a sus competidores y falsea la competencia con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. En la medida en que la empresa actúa en ámbitos sujetos al comercio en el EEE, se cumplen los requisitos del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE para que una medida constituya ayuda estatal. El ámbito de la promoción inmobiliaria está, en la práctica, abierto al comercio en el EEE. Por ello, el Órgano concluye que la ayuda amenaza con falsear la competencia y afectar a las relaciones comerciales y contradice así el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

1.5   Conclusión

Por las razones mencionadas, el Órgano opina que la operación de la venta de la parcela gbnr 32/17 a Asker Brygge como se establece en el contrato de opción firmado en 2001 y en los acuerdos posteriores implica la concesión de ayuda estatal.

2.   REQUISITOS DE PROCEDIMIENTO

Las autoridades noruegas presentaron una notificación de la venta el 13 de febrero de 2009 (ref. no 508884). No obstante, firmaron el contrato de opción que establecía las condiciones de la compra de la parcela en 2001 y la venta se llevó a cabo el 21 de marzo de 2007, cuando se celebró el contrato de venta. Así pues, la venta se efectuó antes de que el Órgano hubiera tomado una decisión definitiva sobre su validez. Por lo tanto, el Órgano concluye que las autoridades noruegas no han cumplido sus obligaciones con arreglo al artículo 1.3 de la Parte I del Protocolo 3.

3.   COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

Las medidas de apoyo contempladas en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE no son compatibles, por lo general, con el funcionamiento del Acuerdo EEE, a no ser que puedan acogerse a la excepción contemplada en el artículo 61, apartados 2 o 3, del Acuerdo EEE.

La excepción del artículo 61, apartado 2, no es aplicable a la ayuda en cuestión, que no está concebida para lograr ninguno de los objetivos enumerados en esta disposición. El artículo 61, apartado 3, letras a) o b), del Acuerdo EEE tampoco se aplica al caso que nos ocupa. Además, la zona en la que está situada la propiedad no puede beneficiarse de ninguna ayuda de finalidad regional a tenor de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE.

Por consiguiente, el Órgano opina que la transacción objeto de la evaluación no puede justificarse con arreglo a las disposiciones sobre ayudas estatales del Acuerdo EEE.

4.   RECUPERACIÓN

En virtud del artículo 14 de la Parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, en casos de ayuda ilegal incompatible, por regla general el Órgano ordena al Estado de la AELC afectado que exija al beneficiario la devolución de la ayuda.

El Órgano opina que ningún principio general impide la devolución del pago en el presente caso. Según jurisprudencia reiterada, suprimir la ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la constatación de que es ilegal. En consecuencia, la recuperación de la ayuda estatal ilegalmente concedida con el fin de restaurar la situación previamente existente no puede, en principio, considerarse desproporcionada respecto a los objetivos del Acuerdo EEE relativos a la ayuda estatal. A través de esa devolución, el beneficiario pierde la ventaja de la que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y se restablece la situación anterior a la concesión de la ayuda (27). De esa función de devolución se desprende asimismo que, como norma general, salvo circunstancias excepcionales, el Órgano no puede rebasar los límites de su facultad discrecional, reconocida por la jurisprudencia del tribunal, cuando pide al Estado de la AELC afectado que recupere las cantidades concedidas en concepto de ayudas ilegales, ya que lo único que hace es restablecer la situación anterior (28). Además, habida cuenta del carácter imperativo de la supervisión de las ayudas estatales que efectúa el Órgano con arreglo al Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, las empresas a las que se ha concedido ayuda no pueden, en principio, tener confianza legítima en que la ayuda sea legal a no ser que haya sido concedida conforme al procedimiento establecido en las disposiciones de en dicho Protocolo (29). En este caso no se dan circunstancias excepcionales manifiestas que hubieran podido alentar expectativas legítimas en los beneficiarios de la ayuda.

La recuperación de los importes de ayuda estatal concedida ilegalmente debería incluir intereses compuestos, de conformidad con el artículo 14.2, de la Parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción y con los artículos 9 y 11 de la Decisión del Órgano 195/04/COL de 14 de julio de 2004.

5.   CONCLUSIÓN

El Órgano concluye que las autoridades noruegas han concedido la ayuda en cuestión de manera ilegal, infringiendo el artículo 1.3, de la Parte I del Protocolo 3.

Las condiciones de la venta de la propiedad de Nesøyveien 8, gnr. 32 bnr. 17 a Asker Brygge AS constituyen ayuda estatal que, por las razones expuestas anteriormente, no es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE y debe recuperarse, desde la fecha del acuerdo de compra firmado el 21 de marzo de 2007.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: