(1)

Mediante una denuncia presentada por Saria Bio-Industries AG & Co KG (en lo sucesivo, «el denunciante») el 23 de febrero de 2008, la Comisión tuvo conocimiento de que Alemania concede pagos anuales a Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg asociación que se ocupa de la eliminación de animales muertos; en lo sucesivo, «ZT»).

(2)

Mediante carta de 20 de julio de 2010, la Comisión informó a Alemania de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»). Mediante la publicación de la Decisión de incoación el 26 de octubre de 2010 en el Diario Oficial de la Unión Europea, la Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones sobre la medida (3).

(3)

La Comisión recibió observaciones del denunciante el 25 de noviembre de 2010. Con arreglo a las solicitudes autorizadas de ampliación del plazo de 20 de agosto de 2010 y 18 de noviembre de 2010, las autoridades alemanas presentaron en varias partes sus observaciones a propósito de la Decisión de incoación y de los comentarios del denunciante los días 3 de marzo de 2011, 1 de abril de 2011, 4 de abril de 2011, 16 de mayo de 2011, 15 de julio de 2011 y 9 de noviembre de 2011.

(4)

El 4 de abril de 2011, ZT remitió a la Comisión comentarios por escrito. Aunque con arreglo a lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, leído en relación con el artículo 6 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (4), los terceros interesados están obligados a presentar sus observaciones a más tardar un mes después de la fecha de publicación en el Diario Oficial, ZT no presentó comentarios hasta transcurridos cuatro meses. Solo en determinados casos debidamente justificados puede la Comisión tomar en consideración las observaciones presentadas con retraso por los interesados (5). La Comisión no considera que exista tal justificación ni en la carta de ZT ni en ninguna otra circunstancia. Por consiguiente, mediante carta de 18 de abril de 2011 la Comisión indicó a ZT que tomar en consideración sus observaciones en el procedimiento de investigación formal sería contrario a las normas procedimentales y causaría un trato desigual injustificable para las partes en el procedimiento. A pesar de ello, para la presente Decisión utilizó toda la información que figuraba en las observaciones recibidas.

(5)

En paralelo al procedimiento de investigación formal de la Comisión, el denunciante había entablado acciones legales en Alemania e interpuesto una denuncia contra ZT ante el Tribunal Administrativo de Tréveris. El 2 de diciembre de 2008, este tribunal concluyó que los pagos anuales constituían ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. En cuanto al reembolso de la ayuda ilegal, el Tribunal decidió que ZT no estaba obligada a devolver la cuantía recibida entre 2005 y 2008, por darse circunstancias especiales que hacían que el reembolso pareciera desproporcionado.

(6)

Tanto el denunciante como ZT recurrieron la sentencia del Tribunal Administrativo de Tréveris ante el Tribunal Administrativo Superior de Coblenza. El 24 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo Superior confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Tréveris.

(7)

El denunciante y ZT recurrieron ante el Tribunal Administrativo Federal (en lo sucesivo, «el BverwG») la resolución del Tribunal Administrativo Superior de Coblenza. Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2010 (6), el BverwG desestimó el recurso del denunciante, modificó la resolución del Tribunal Administrativo Superior de Coblenza y rechazó las pretensiones en todo lo demás, por considerar que la denuncia era inadmisible con respecto a los años 2005 a 2009, y que el pago anual relativo a 2010 no era constitutivo de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(8)

El Reglamento (CE) no 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1774/2002 (7), regula la recogida, el transporte, la manipulación, el tratamiento, la transformación, el procesamiento y el uso o la eliminación de los subproductos animales con objeto de evitar que entrañen un riesgo para la salud pública y animal. Con estas normas se pretende, entre otras cosas, evitar que se produzcan brotes de encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) y otras enfermedades transmisibles para los animales como la peste porcina clásica (PPC) o la fiebre aftosa (FA).

(9)

En la sección 4 del Reglamento (CE) no 1069/2009 se hace una distinción entre tres categorías distintas de subproductos animales en función de los riesgos específicos para la salud pública y la salud animal:

(10)

El Reglamento (CE) no 1069/2009 equivale esencialmente a su predecesor, el Reglamento (CE) no 1774/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (8), e incluye disposiciones que prohíben la importación y exportación de material de las categorías 1 y 2 y exige que las autoridades competentes que han de aplicar las disposiciones del Reglamento autoricen las plantas de eliminación. El Reglamento (CE) no 1069/2009 establece por tanto disposiciones específicas por las que se rige la eliminación del material de las categorías 1 y 2. No obstante, el Reglamento no regula la forma de organización económica que debe adoptar la eliminación del material de estas categorías. Por tanto, el Reglamento (CE) no 1069/2009 no exige que sea una única empresa, como en el caso de Alemania, la que se ocupe de la eliminación en una zona determinada.

(11)

De conformidad con el artículo 3 de la Ley alemana por la que se desarrollan las disposiciones comunitarias relativas al procesamiento y eliminación de los subproductos animales no destinados al consumo humano (9) (en lo sucesivo, «TierNebG»), los municipios rurales (Landkreise) y los distritos urbanos (kreisfreie Städte) están obligados a llevar a cabo la eliminación y el procesamiento del material de las categorías 1 y 2, conocido como «productos controlados». Esta tarea la pueden llevar a cabo ellos mismos o subcontratarla a terceros.

(12)

La eliminación de material de la categoría 3, conocido como «productos no controlados», puede ser llevada a cabo por cualquier empresa de procesamiento, siempre que se cumpla lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1069/2009.

(13)

ZT es un organismo de derecho público que se creó en 1979 con arreglo a los artículos 1 y 2 de la Ley del Estado federado de Renania-Palatinado relativa al desarrollo de la TierNebG (10) (en lo sucesivo, «TierNebGAG RP»). Desde entonces, todos los municipios rurales y los mayores distritos urbanos de Renania-Palatinado y Sarre, así como dos municipios rurales de Hesse (Rheingau-Taunus-Kreis y Landkreis Limburg-Weilburg) han pasado a ser miembros de ZT (véase el artículo 1 de sus estatutos sociales).

(14)

De conformidad con el artículo 2 de sus estatutos sociales, ZT está autorizada por sus miembros a asumir todos los derechos y obligaciones de los municipios rurales y los distritos urbanos en su calidad de entidades responsables de la eliminación con arreglo al artículo 3 de la TierNebG junto con la legislación de los distintos Estados federados.

(15)

En Derecho alemán, una asociación con fines específicos no puede someterse a un procedimiento concursal como consecuencia de su estatuto jurídico en calidad de organismo de derecho público. Sin embargo, sus miembros pueden acordar su disolución.

(16)

ZT no solo desarrolla la tarea que le asignan sus estatutos sociales, a saber, la eliminación del material de las categorías 1 y 2 de la zona que abarca («material interno»), sino que también se deshace de material de las categorías 1 y 2 procedente de los Estados federados vecinos de Baden-Württemberg y Hesse (véase la descripción detallada que figura en el considerando 20 y ss.), además del material no controlado de la categoría 3 (en lo sucesivo, denominado en conjunto «material externo»).

(17)

Como puede verse en el cuadro que figura a continuación, en el pasado ZT ha procesado grandes cantidades de material externo. Por término medio, casi la mitad de la cantidad procesada en los últimos años era material externo.

Cuadro 1

Cantidades procesadas por ZT en el período 1998-2009

(18)

El material interno está compuesto por ganado muerto y residuos de los mataderos. ZT se ocupa tanto de la recogida como del procesamiento (en lo sucesivo denominados en conjunto «eliminación»). Para sufragar los costes de estas tareas, ZT aplica tasas. Para el ganado muerto y los residuos de los mataderos se aplican distintos niveles de tasas.

(19)

Dado que el material de la categoría 3 se comercia en el mercado libre, ZT pacta las tasas de eliminación con arreglo al Derecho privado. Aunque la mayoría de las plantas de eliminación se deshacen separadamente del material de la categoría 3 con objeto de obtener, a través de su procesamiento (por ejemplo, como alimento para mascotas), unos ingresos más elevados derivados de su venta, ZT procesa el material de la categoría 3 conjuntamente con productos controlados, al no disponer de una planta distinta. En consecuencia, de los productos controlados procesados solo pueden obtenerse productos finales de escaso valor, como aceites y grasas.

(20)

Desde 2000, ZT viene procesando también material de las categorías 1 y 2 procedente de Baden-Württemberg. A tal efecto, se celebró un convenio de derecho público con fines específicos entre ZT y Zweckverband Neckar-Franken. De conformidad con el convenio, de la recogida in situ se encargaba la Zweckverband Neckar-Franken y el material se enviaba posteriormente a ZT para su procesamiento.

(21)

En 2007, ZT también presentó ofertas para la eliminación de productos controlados en los municipios rurales de Hesse Septentrional y Central y le fue adjudicado el contrato. Antes de que ZT asumiera la tarea de eliminación el 1 de abril de 2009, de esta actividad se ocupaba una filial del denunciante.

(22)

Por tanto, ZT trató de optimizar la utilización de la capacidad de su planta no solo mediante el procesamiento de material externo sino también implicándose de forma significativa, más allá de su cometido estatutario, en el procesamiento tanto de material de la categoría 3, que se puede comercializar libremente, como de material de las categorías 1 y 2 procedente de fuera de la zona abarcada por la asociación. Entre 2002 y 2008, de las cantidades procesadas por ZT solo entre el 54 % y el 58 % eran material interno. En 2009 y debido en parte a la inclusión de material procedente de Hesse Septentrional y Central, esta proporción descendió considerablemente, hasta el 39 %, lo que ni siquiera alcanza la mitad de la cantidad total procesada por ZT.

(23)

ZT dispone de dos plantas de eliminación en Rivenich y Sandersmühle. En condiciones normales de explotación ambas plantas operan por término medio en dos turnos, cinco días a la semana. En este tiempo se puede procesar un máximo de 2 160 toneladas a la semana. Esta capacidad normal de explotación era, por término medio, suficiente para procesar las 88 000 toneladas que se recogían en los últimos años, lo que supone 1 700 toneladas a la semana.

(24)

Al igual que otras empresas dedicadas a la eliminación, ZT cuenta con capacidades no utilizadas por motivos operativos que comprenden los turnos del régimen normal no utilizados durante la semana y los fines de semana. Estas capacidades no utilizadas por motivos operativos puede emplearse, en caso de epizootia, para procesar el incremento de cadáveres de animales.

(25)

Según la información facilitada por ZT, las plantas pueden funcionar en tres turnos, siete días a la semana (funcionamiento de tres turnos por siete días) durante un período breve de seis a doce semanas. Ello significa que para períodos breves se dispone de una capacidad semanal de hasta 4 536 toneladas. No obstante, durante un período prolongado resulta imposible mantener la actividad en tres turnos los siete días de la semana por el desgaste y la fatiga del personal.

(26)

Por tanto, a corto plazo, es decir, en un período de hasta doce semanas, ZT dispone de una capacidad no utilizada por motivos operativos por encima de la cifra normal de 2 376 toneladas a la semana que podría procesar en caso de epizootia (véase también el cuadro 3 de la sección 9.3.1).

(27)

A largo plazo las plantas podrían operar, sin embargo, en un régimen máximo de tres turnos cinco días a la semana para procesar el material adicional que se produzca como resultado de una epizootia, ya que durante los fines de semana sería preciso llevar a cabo las tareas de mantenimiento en caso de que sea preciso hacer un uso más intensivo durante un período más largo. En ese caso, se podría procesar hasta un máximo de 3 240 toneladas a la semana.

(28)

Por tanto, a largo plazo, es decir, en un período de más de doce semanas, ZT dispone de una capacidad no utilizada por motivos operativos de 1 080 toneladas en caso de epizootia (véase también el cuadro 3 de la sección 9.3.1).

(29)

Los pagos anuales que ZT recibe de sus miembros (los municipios rurales y los distritos urbanos) tienen su base jurídica en sus estatutos sociales. La finalidad del pago anual es compensar los costes que no cubren los ingresos (véase el artículo 9, apartado 1, de los estatutos sociales).

(30)

El importe exacto del pago anual se establece en función de la norma del presupuesto anual, que ha de ser autorizado previamente por sus miembros reunidos en asamblea general. Tan pronto como se adopte el presupuesto, ZT queda facultada para reclamar el pago anual mediante un acto administrativo.

(31)

En febrero de 2010, se modificaron los estatutos sociales con efecto retroactivo desde el 1 de enero de 2009. Hasta ese momento los estatutos sociales no incluían otras disposiciones que regularan la utilización y el cálculo de los pagos anuales distintas de las del artículo 9, apartado 1; sin embargo, en febrero de 2010 se introdujeron las nuevas disposiciones que se especifican a continuación.

(32)

De conformidad con el artículo 9, apartado 2, de los estatutos sociales, el pago anual se ha de establecer ahora por adelantado. Las normas establecen también que el pago anual solo puede recaudarse como compensación por los costes derivados de la obligación que se le transfiere de eliminar el material de las categorías 1 y 2 y de reservar capacidad para poder hacer frente a epizootias.

(33)

De conformidad con el artículo 10, apartado 2, de los estatutos sociales, la capacidad de reserva para casos de epizootias que debía establecerse a partir de 2009 se fijó en 7 110 toneladas, que debían procesarse en un período de seis semanas (lo que equivale a seis veces 1 185 toneladas a la semana). A la hora de establecer la magnitud de la capacidad de reserva para casos de epizootias, se ha de tener en cuenta que, además de la capacidad propia de ZT, se disponía de otras 5 000 toneladas de capacidad de eliminación alternativa anual en caso de epizootias. Los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se han de establecer por adelantado en el plan de negocio correspondiente. Los únicos costes que pueden ser tenidos en cuenta son la proporción adecuada de costes fijos (amortización, impuestos, seguros, intereses sobre recursos de terceros), el coste de los contratos externos de mantenimiento y la proporción de los costes de personal necesarios para el mantenimiento de disponibilidad operativa constante. La relación de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias ha de inscribirse en cuentas específicas, separadas de los demás costes de la empresa. La adscripción de los costes se realiza en función de la cuota de capacidad de que se trate.

(34)

Desde su fundación en 1979 y hasta 2011, ZT recibió pagos anuales por un total de 66 493 680 EUR. Desde 1998 las cuantías fueron las siguientes:

(35)

Los pagos anuales de 1998 a 2011 ascienden a un total de 30 932 198 EUR.

(36)

Según la cuenta de pérdidas y ganancias presentada, entre 1998 y 2009 ZT registró unas pérdidas acumuladas de 4 562 795 EUR, una vez incluidos los pagos anuales. Si no se tienen en cuenta los pagos, que ascendieron a un total de 26 757 292 EUR, las pérdidas acumuladas entre 1998 y 2009 ascienden a 31 320 678 EUR. Por tanto, los pagos anuales no bastaron para compensar plenamente las pérdidas totales.

(37)

Con arreglo al artículo 191, apartado 2, del TFUE, el principio de «quien contamina paga» se aplica en general a la eliminación de subproductos animales. Por ello, en las explotaciones ganaderas y los mataderos recae esencialmente la responsabilidad de velar por la eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos, asumiendo los costes que ello conlleva (11).

(38)

No obstante, como consecuencia de la crisis de la EET, era necesario garantizar el procesamiento adecuado del ganado muerto y los residuos de los mataderos considerados material de las categorías 1 y 2 y ofrecer apoyo a los ganaderos mediante ayudas estatales. Mediante las Directrices comunitarias, de 24 de diciembre de 2002, sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la EET, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (en lo sucesivo, «las Directrices sobre la EET») (12) la Comisión estableció las disposiciones oportunas. Estas disposiciones se recogieron y reforzaron en la sección IV.B.4 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013») (13).

(39)

De conformidad con las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, quien contamina ha de asumir, en principio, el coste de eliminar los subproductos animales (14). Sin embargo, en muy pocas circunstancias se autorizan las ayudas destinadas a las pruebas de EET y la eliminación del ganado muerto (15). No se permite conceder ayudas para la eliminación de los residuos de los mataderos (16). Además, las ayudas solo son compatibles con el mercado interior si puede demostrarse que se destinan exclusivamente a los ganaderos y no a empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo (como mataderos o plantas de eliminación de animales) (17).

(40)

En 2004, la Comisión autorizó un régimen de ayudas estatales destinado a luchar contra la EET en Renania-Palatinado, que había sido notificado por las autoridades alemanas con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, las Directrices sobre la EET y las Directrices comunitarias de 12 de agosto de 2000 sobre ayudas estatales al sector agrario (18). Con este régimen de ayudas se pretendía evitar la propagación de la EET, mediante, entre otras cosas, el reembolso a los ganaderos de los costes adicionales en que habían incurrido por la eliminación del material de riesgo, tras la introducción de la prohibición de alimentar el ganado con harinas de carne y huesos.

(41)

Amén de otras medidas, la Comisión autorizó la concesión de una ayuda única del 100 % para los costes de eliminación de determinados residuos peligrosos de los mataderos que se habían acumulado entre octubre de 2000 y septiembre de 2001 como consecuencia de la prohibición de alimentar al ganado con harinas de carne y huesos. No obstante, se consideró que los beneficiarios eran los mataderos y no ZT.

(42)

Con arreglo al segundo régimen de ayudas autorizado también en 2004, los ganaderos de Renania-Palatinado iban a recibir compensación por los costes de recogida y procesamiento del ganado muerto en relación con los cuales habían hecho aportaciones al Tierseuchenkasse (19) (Fondo para epizootias). Las tasas aplicadas por ZT en concepto de recogida y procesamiento interno del ganado muerto las sufragan a partes iguales los Estados federados alemanes (Renania-Palatinado, Hesse, Sarre), los miembros de la asociación y el Fondo de epizootias de los Estados federados respectivos. No obstante, en el caso de los costes de procesamiento, los propietarios de animales de granja han de hacer una aportación del 25 %.

(43)

Las ayudas, abonadas directamente a ZT, se autorizaron para el período del 1 de enero de 1999 al 31 de diciembre de 2013 y se supeditaron a la condición de que se destinaran exclusivamente a los ganaderos y no se acumularan con otras ayudas.

(44)

Habida cuenta de que las ayudas compensan una parte proporcional de las tasas establecidas de antemano (100 % para la recogida y 75 % para el procesamiento), la Comisión concluyó que se destinaron exclusivamente a los ganaderos y no aportaron ninguna ventaja económica a ZT.

(45)

Ambos regímenes de ayuda (en lo sucesivo, «las ayudas al sector agrario») se consignan como ingresos en la contabilidad de ZT. En consecuencia, las pérdidas referidas en el considerando 36 ya tienen en cuenta el hecho de que ZT recibió las ayudas agrarias en concepto de ingresos.

(46)

Dicho de otro modo, ZT recibe tanto los pagos anuales como las ayudas agrícolas para financiar sus pérdidas.

(47)

El denunciante sostiene que ZT no podía sobrevivir económicamente si sus miembros no cubrían las pérdidas anuales derivadas de la eliminación de material interno y externo mediante el abono de pagos anuales. Al gozar de una situación monopolística por lo que respecta a la eliminación de material interno, es decir, sin ningún tipo de competencia, ZT ofrece precios por debajo del mercado en los mercados abiertos de material externo. La política de precios de ZT solo se orienta a lograr la óptima utilización de sus plantas, que cuentan con un alto grado de capacidad sobrante.

(48)

El denunciante estima que los pagos anuales presentan diversos tipos de falseamiento de la competencia. Especialmente crítico se muestra con los precios fijados por ZT en el caso del material de la categoría 3 y con la oferta presentada en la licitación para la adjudicación del contrato de eliminación en Hesse Septentrional y Central:

(49)

Por su parte, las autoridades alemanas son de la opinión de que el pago anual era necesario para cubrir los costes de ZT derivados de su obligación de ofrecer una reserva de capacidad para hacer frente a epizootias. En apoyo de este argumento, Alemania aportó un estudio realizado en marzo de 2007 por el Fraunhofer Institut (20) (en lo sucesivo, «el estudio Fraunhofer») con el fin de mostrar que el coste de la capacidad de reserva para casos de epizootias ascendía al 50 % de los costes de capacidad totales. Además, las autoridades alemanas alegaron que el pago anual también era necesario para cubrir los costes de restauración de los lugares contaminados.

(50)

En su análisis preliminar, la Comisión concluyó, en primer lugar, que los pagos anuales aportan una ventaja económica a ZT, pues reducen sus gastos corrientes, y que se cumplen los demás criterios para la existencia de ayuda.

(51)

La Comisión señaló que, por lo general, estas ayudas están prohibidas. Asimismo, manifestó sus dudas de que se pudiese justificar el pago anual como compensación por el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. La Comisión fundamentó su conclusión en un análisis de los cuatro criterios establecidos en la sentencia Altmark (21):

(52)

A propósito de la cuestión relativa a la existencia de un servicio de interés económico general, la Comisión manifestó dudas de que exista interés público en la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias, ya que, con arreglo al principio de «quien contamina paga», los ganaderos están obligados a deshacerse del ganado muerto y los residuos de los mataderos y son beneficiarios de las ayudas antes mencionadas autorizadas por la Comisión al amparo de las Directrices sobre la EET. También es debatible si es necesario el pago anual, pues la práctica de otros Estados federados alemanes pone de manifiesto que las plantas de los operadores disponen de la capacidad suficiente para hacer frente a epizootias sin tener que recibir pagos compensatorios adicionales por prestar este servicio.

(53)

La Comisión también dudaba de que los estatutos sociales por los que se rige ZT cumpliese el requisito de contar con un acto de encomienda transparente, ya que antes de 2010 la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias no era una obligación de servicio público que debiera cumplir ZT ni establecía los parámetros necesarios para calcular el coste.

(54)

En cuanto a la necesidad de un pago compensatorio, la Comisión planteó la cuestión de si los pagos anuales financiaban en realidad las pérdidas derivadas de capacidades de reserva no rentables. Cabe preguntarse si es necesario un pago anual cuando en otros Estados federados alemanes los costes se cubren con las tasas abonadas por quienes contaminan.

(55)

Dado que ZT no fue seleccionada mediante una licitación pública, es dudoso de que se trate de una empresa media, bien gestionada.

(56)

En consecuencia, la Comisión llega a la conclusión provisional de que se ha de realizar un análisis pormenorizado que determine si el pago anual a ZT era realmente necesario para garantizar la existencia de una capacidad de reserva para casos de epizootias o si el propio mercado no aportaría la capacidad suficiente en caso de una epizootia.

(57)

Por último, se manifestaron dudas con respecto al argumento de las autoridades alemanas según el cual los pagos anuales podían estar justificados como compensación por los costes de restauración de los lugares contaminados. Con arreglo al apartado 132 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, de 1 de abril de 2008 (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas medioambientales») (22), estas ayudas solo pueden considerarse compatibles con el mercado interior si el beneficiario no puede ser considerado responsable con arreglo al Derecho nacional, lo que no parece que sea el caso.

(58)

En su sentencia de 16 de diciembre de 2010, el BverwG sostuvo que los pagos de 2010 no eran ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que se cumplían los criterios de la sentencia Altmark. El BVerwG no se pronunció sobre los pagos anuales anteriores al considerar que la apelación no era admisible con respecto a los pagos abonados antes de 2000.

(59)

El BverwG sostiene que la eliminación de subproductos animales con arreglo al Reglamento de subproductos y al artículo 3, apartado 1, del TierNebG constituye un servicio de interés económico general e incluye la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.

(60)

El BVerwG distingue entre las capacidades que se utilizan en régimen normal, incluida una capacidad no utilizada por motivos operativos, y la capacidad que suele quedar sin utilizar. Si los pagos anuales cubriesen los costes de la capacidad normal, incluida la capacidad no utilizada por motivos operativos, el BVerwG aceptaría que los pagos anuales constituían ayuda estatal en virtud del principio de «quien contamina paga».

(61)

Sin embargo, si los pagos anuales solo cubriesen los costes de las capacidades no utilizadas que se mantiene exclusivamente para reaccionar en caso de brote epizoótico, no serían constitutivos de ayuda. A este respecto, no es relevante que la capacidad no utilizada pueda ser superior a la exigida por los requisitos operativos, ya que, por su propia naturaleza, no se suele utilizar. Solo si hubiera indicios de que también se habían utilizado las capacidades no utilizadas para operaciones normales (por ejemplo, para la eliminación de material de la categoría 3) se llegaría a una conclusión diferente. No obstante, como no parece que este fuera el caso, los pagos anuales solo compensaban los costes derivados de la obligación de servicio público de creación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.

(62)

En cuanto al criterio de transparencia, el BVerwG señala que los estatutos sociales habían sido modificados el 2 de febrero de 2010, inmediatamente antes de que se fijaran los pagos anuales para 2010. El BVerwG sostuvo que el artículo 9 de los estatutos sociales de 2010 establecía claramente que los pagos anuales solo compensaban los costes inherentes a la dotación de una capacidad de reserva para casos de epizootias.

(63)

El artículo 9 modificado de los estatutos sociales garantizaba que los pagos anuales solo compensaban los costes de dotación de la capacidad de reserva para casos de epizootias.

(64)

Además, el BVerwG señaló que la decisión relativa al tamaño de la reserva no era una decisión comercial que tuviese que adoptarse en función de su rentabilidad económica. Por su propia naturaleza, el mantenimiento de una capacidad de reserva en previsión de un brote epizoótico resulta antieconómico, ya que su coste es desproporcionado en relación con la probabilidad de que se produzcan brotes a gran escala de enfermedades animales.

(65)

El BVerwG consideró que no era posible aplicar el cuarto criterio Altmark a este caso porque la eliminación de material de las categorías 1 y 2 se lleva a cabo separadamente de la del material de la categoría 3. No existe solapamiento entre los servicios públicos y los comerciales que presta ZT, mientras que, en el asunto Altmark, una empresa de autobuses privada estaba sujeta a un gran número de obligaciones de servicio público (por ejemplo, en relación con el número de paradas y horarios) que modificaban sustancialmente la forma en que se prestaba el servicio de transporte en cuestión. Por tanto, los pagos anuales aportados a ZT sirvieron para compensarla por el coste inherente a la prestación de un servicio público al margen del mercado.

(66)

El BVerwG sostuvo también que un organismo público está facultado para llevar a cabo por sí mismo sus cometidos de interés público sin estar obligado a recurrir a proveedores de servicios privados. Por lo que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de contratación pública, el BVerwG sostuvo que un organismo público es libre de decidir si presta un servicio internamente o si lo contrata en el mercado (23).

(67)

El denunciante alega que la constitución de una capacidad de reserva para casos de epizootias no es un servicio de interés económico general (SIEG) a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE, como consecuencia del principio de «quien contamina paga».

(68)

No resulta difícil afirmar que son los ganaderos y los mataderos los causantes de la contaminación. Los ganaderos se benefician del tratamiento efectivo de las epizootias, ya que estas pueden suponer una amenaza para sus cabezas de ganado y, en consecuencia, para su patrimonio. Una gestión rápida y eficaz de las epizootias hace posible que los mataderos puedan mantener su actividad en niveles normales.

(69)

El principio de «quien contamina paga» también se reconoce en la legislación alemana pertinente, en la que se suele hacer referencia a los ganaderos y los mataderos como contaminantes que han de asumir los costes de eliminación (24).

(70)

El denunciante afirma que ZT no comenzó a alegar que siempre se le había confiado la tarea de constituir una capacidad de reserva hasta que no se pusieron en marcha las investigaciones nacional y de la Comisión. Hasta que no se modificaron los estatutos sociales en 2010, no había habido un acto de encomienda explícito en relación con la constitución de capacidad de reserva por parte de ZT ni se habían establecido por adelantado los parámetros para calcular la compensación.

(71)

El denunciante mantiene que la obligación de mantener una reserva para epizootias no conlleva costes netos para las plantas de eliminación de animales.

(72)

Las plantas alemanas de eliminación de cadáveres de animales suelen operar cinco o seis días a la semana en dos turnos, con fluctuaciones de +/– 5 % en términos de horas de servicio. A las oscilaciones estacionales de la demanda se les da respuesta operando tres turnos en momentos de gran demanda o volviendo al régimen de trabajo en cinco días en dos turnos cuando la demanda es inferior. El estudio Böckenhoff (25) confirmó que el tercer turno operado durante la semana y otros turnos trabajados los fines de semana aportan una reserva suficiente capaz de eliminar la mayor cantidad de material que pueda generarse en caso de epizootia.

(73)

Por tanto, la capacidad de reserva requerida para casos de epizootias puede cubrirse mediante las capacidades no utilizadas por motivos operativos de que se dispone en la explotación normal de las plantas de eliminación. El denunciante subraya que nunca se vio obligado a realizar inversiones adicionales para constituir un nivel suficiente de capacidad de reserva para casos de epizootias.

(74)

El denunciante sostiene también que se deben tener en cuenta las capacidades de los Estados federados vecinos a la hora de planificar la capacidad de una planta de eliminación. En caso de que se produzca un brote epizoótico masivo, las capacidades de los Estados federados pueden utilizarse para responder a un aumento a corto plazo de la demanda de capacidad. Ninguna disposición legal prohíbe el transporte de materiales de las categorías 1 y 2. Al contrario, la legislación alemana (26) considera que recurrir a las capacidades de las regiones vecinas es una posibilidad real de dar respuesta a los estrangulamientos que puedan registrarse en la capacidad de procesamiento en caso de epizootia.

(75)

En opinión del denunciante, todos los costes de capacidad se financiarían por lo general a partir de los ingresos que la empresa a la que se encomienda la tarea de eliminar el material de las categorías 1 y 2 obtiene de las tasas que aplica por sus actividades habituales. Habida cuenta de que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos forman parte integrante de los costes fijos de la planta, pueden incluirse en el cálculo de la tasa aplicada a los usuarios. Entre otras cosas, el denunciante cita una sentencia del BverwG (27) en la que aclaraba que podía incluirse el coste de las reservas de capacidad a la hora de calcular las tasas.

(76)

En diez de los dieciséis Estados federados solo se encomienda a empresas privadas la eliminación de material de las categorías 1 y 2 (Berlín, Brandemburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sajonia-Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia). En algunos de estos Estados federados hay regiones con cabañas ganaderas muy numerosas, como por ejemplo en Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia y Schleswig-Holstein. En Baviera y Hesse, de la eliminación de los cadáveres de animales se ocupan en parte empresas privadas.

(77)

En aquellos Estados federados en los que al denunciante o a sus filiales se les encomienda la eliminación de subproductos animales, como en Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia-Anhalt y Turingia, la autoridad pública y la empresa a la que se encomienda esta tarea acuerdan la capacidad máxima anual que la planta de eliminación ha de tener. Se considera que estas capacidades son suficientes para hacer frente a la mayor demanda provocada por una epizootia. El denunciante tiene conocimiento de que en algunos procedimientos de licitación de Renania del Norte-Westfalia ya se ha fijado el nivel de capacidad de reserva. A modo de ejemplo se cita Kreis-Steinfurt, distrito en el que la reserva se establece en el 5 % del número de cabezas de ganado del año anterior. Las tasas de eliminación se calculan de tal forma que la totalidad de los costes fijos de las plantas de eliminación se financian totalmente a partir de las tasas de eliminación aplicadas a los ganaderos y los mataderos.

(78)

En consecuencia, la práctica seguida en los demás Estados federados muestra que los costes totales de una planta de eliminación, incluido todo coste destinado a la reserva para epizootia, podrían ser financiados plenamente a partir de los ingresos obtenidos de las tasas y que no era necesaria una compensación adicional procedente de fondos públicos.

(79)

El denunciante alega que ZT emplea los pagos anuales no solo para financiar las pérdidas derivadas de las operaciones normales sino también las generadas por el mantenimiento de una capacidad sobrante, que posteriormente se utilizaría para fines externos.

(80)

Una comparación entre la capacidad no utilizada descrita en el estudio Frauenhofer (28) y la que ZT indicó en la oferta que presentó en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central en 2009 apunta a un descenso sustancial de la capacidad no utilizada de la asociación. Aunque, según el estudio Fraunhofer, la capacidad no utilizada y, por ende, la capacidad de reserva para casos de epizootias supuestamente necesaria aún ascendían en 2005 a aproximadamente el 50 % de la capacidad total, en 2009 habían descendido hasta solo el 35 %, como se observa en la oferta presentada por ZT en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.

(81)

Partiendo del supuesto de que a ZT se le hubiese encomendado realmente la tarea de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias y que el 50 % de la capacidad media de la asociación fuese una reserva adecuada (como se señala en el estudio Fraunhofer), ZT no habría podido participar en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional ni asumir otras obligaciones de eliminación en Baden-Württemberg.

(82)

No obstante, puesto que a ZT se le adjudicó realmente el contrato derivado del procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y asumió la prestación de servicios adicionales de eliminación, tuvo necesariamente que utilizar para operaciones normales parte de la reserva supuestamente destinada a epizootias. Es, por tanto, evidente que los pagos anuales financiaron los costes de capacidades no utilizadas que no se necesitaban como reserva para epizootias.

(83)

El denunciante comparó el nivel de la capacidad de reserva para casos de epizootias de ZT con las capacidades no utilizadas disponibles en otros Estados federados y llegó a la conclusión de que la primera era entre cuatro y cinco veces superior a las segundas, teniendo en cuenta las diferencias en el número de cabezas de ganado. Por tanto, si se compara con la práctica en otros Estados federados, los pagos anuales se destinaban a financiar unas capacidades no utilizadas notablemente superiores a la capacidad de reserva para casos de epizootias requerida. Estas capacidades no utilizadas pudieron ser utilizadas posteriormente con fines comerciales, como la participación en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.

(84)

El denunciante señala que a ZT no se le adjudicó el contrato mediante un procedimiento de licitación pública, mientras que en la mayoría de los Estados federados se sigue un procedimiento de estas características para seleccionar al licitador más eficiente. Además, no se realizó ningún análisis que comparase los costes de ZT con los de una empresa media, bien gestionada.

(85)

En opinión del denunciante, no había obstáculos jurídicos que impidiesen llevar a cabo un procedimiento de licitación en Renania-Palatinado.

(86)

El denunciante alega que la forma en que se llevó a cabo la licitación de Hesse Septentrional ilustra el efecto distorsionador de los pagos anuales.

(87)

Antes del procedimiento de licitación a Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (en lo sucesivo, TBA Schäfer), filial del denunciante, se le confió la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Sin embargo, TBA Schäfer no pudo competir con éxito con ZT en el procedimiento de licitación de 2009. Mientras que la oferta de TBA Schäfer tenía que estar basada en los costes totales, ZT pudo ofrecer tasas por debajo del coste gracias a que parte de sus costes fijos ya habían sido financiados mediante los pagos anuales.

(88)

Una comparación con las tasas que ZT aplica en su propio territorio aporta un nuevo indicio de que la asociación presentó una oferta por debajo del coste en la licitación de Hesse Septentrional. En el primer caso se aplica una tasa de 328 EUR por tonelada, mientras que la oferta de ZT en la licitación de Hesse Septentrional fue de solo 208 EUR por tonelada. Dado que no hay diferencias significativas en los costes de recogida entre las dos regiones, no se entiende cómo ZT pudo presentar una oferta con arreglo a la cual cobraba un tercio menos en Hesse Septentrional que en su propio territorio por prestar exactamente el mismo servicio.

(89)

Habida cuenta de que por licitaciones anteriores se conocía la base de coste de TBA Schäfer, para adjudicarse el contrato a ZT le resultó sencillo presentar una oferta de 208 EUR por tonelada, solo 4 EUR menos que la oferta de TBA de 212 EUR por tonelada.

(90)

El denunciante subraya que en Renania-Palatinado el incentivo para que los mataderos separen el material de la categoría 3 del de las categorías 1 y 2 está falseado como consecuencia de la política de precios a tanto alzado que aplica ZT. En consecuencia, una cantidad importante del material de la categoría 3 que, en otras circunstancias, podría ser transformado en comida para mascotas es eliminado junto al material de inferior calidad de las categorías 1 y 2 (29).

(91)

Por otra parte, la cantidad de material de la categoría 3 que salió del mercado como consecuencia de la política de precios aplicada por ZT fue mayor que la estimada por la Comisión en su evaluación preliminar del mercado. En el considerando 33 de la Decisión de incoación se señalaba que los materiales de la categoría 3 se separaban en el 72 % de todos los sacrificios realizados en Renania-Palatinado. No obstante, esta cifra está basada exclusivamente en el número de sacrificios. Si se tuviera en cuenta que el sacrificio de una vaca produce una cantidad muy superior de material de la categoría 3 que el de un cerdo, el resultado sería que solo se separó el 45 % del material de dicha categoría. En consecuencia, el falseamiento del mercado ocasionado por la política de precios de ZT sería mucho mayor al estimado anteriormente.

(92)

Las observaciones de ZT coinciden en los puntos relevantes con las realizadas por las autoridades alemanas y se describen en la sección siguiente. Por tanto, para evitar su repetición no se reflejan por separado.

(93)

Las autoridades alemanas cuestionan que el pago anual impuesto con arreglo a los estatutos sociales de ZT constituya ayuda ilegal, ya que se cumplen los criterios de la sentencia Altmark. Además, alegan que la ayuda es compatible con el mercado interior porque el pago anual no excede del coste de mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias ni de los costes de restauración de los lugares contaminados.

(94)

En primer lugar, las autoridades alemanas explican que la constitución de una capacidad de reserva para casos de epizootias es un servicio de interés económico general, ya que, en su opinión, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 es una obligación legal de las autoridades locales.

(95)

Estas habían encomendado la ejecución de esta obligación legal a ZT, en su calidad de organismo de Derecho público. El interés económico general consiste en que la correcta eliminación del material de las categorías 1 y 2 sirve para proteger la salud humana, lo que adquiere especial relevancia en caso de epizootia.

(96)

Se tenía que tener en cuenta que no se podía achacar a ZT el hecho de que la financiación también es posible con arreglo a las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013. Las Directrices solo regulan los costes de financiación de la eliminación de los cadáveres de animales, y no específicamente los costes del mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. Por tanto, el pago anual no se acumula con las ayudas a la EET autorizadas.

(97)

Por otra parte, en cuanto a la eliminación del ganado muerto, son los ganaderos los que pueden ser considerados contaminantes, mientras que en el caso de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, los responsables no pueden ser identificados fácilmente.

(98)

Mediante la TierNebGAG RP desde 1979 se le encomendó a ZT la tarea de eliminar los subproductos animales.

(99)

En los estatutos sociales modificados el 1 de febrero de 2010 se estableció el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias requerida y los parámetros para calcular los costes netos. Todo ello se basó en el estudio Frauenhofer.

(100)

Las autoridades alemanas subrayan que, incluso antes de que los estatutos sociales se modificasen en 2010, los pagos anuales cobrados por ZT a sus asociados se fijaban de forma transparente y objetiva. En particular, ZT aprobó en su asamblea general el plan de negocio para cada año en un procedimiento público, autorizado por la autoridad de supervisión, y publicado en los diarios oficiales de Renania-Palatinado, Hesse y Sarre.

(101)

En opinión de las autoridades alemanas, la reserva mantenida para hacer frente a epizootias es necesaria para proteger la salud humana.

(102)

Según las autoridades alemanas, el nivel de la capacidad de reserva para casos de epizootias establecido en los estatutos sociales modificados de 2 de febrero de 2010 se basó en el estudio Frauenhofer. A raíz de la incoación del procedimiento, Alemania encargó un nuevo estudio llevado a cabo por el Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (Instituto de Investigación Estructural y Planificación en el ámbito de la Agricultura Intensiva) (30) (en lo sucesivo, «el estudio ISPA-RP»).

(103)

El estudio Fraunhofer calculaba la cantidad de material prevista en diversos escenarios, teniendo en cuenta su probabilidad. El estudio ISPA-RP sigue un enfoque metódicamente detallado para modelar los diversos escenarios en el supuesto de que se produjese un brote de fiebre aftosa (FA) o de peste porcina clásica (PPC).

(104)

Ambos estudios llegaron a la conclusión de que la capacidad total disponible de ZT era suficiente para procesar las cantidades derivadas de epizootias de duración corta y larga, además de las cantidades normales de materiales internos y externos, que ascienden a unas 1 700 toneladas a la semana.

(105)

El estudio ISPA pone de manifiesto que, en el caso de epizootias de corta duración, y suponiendo que generen hasta 200 toneladas aproximadamente de material adicional al día, entre dos y cinco días, es posible procesar con facilidad el material extraordinario junto con la cantidad normal, utilizando la capacidad semanal sobrante de hasta 1 523 toneladas operando en tres turnos, cinco días a la semana, sin tener que recurrir a realizar turnos adicionales los fines de semana.

(106)

Aún en el caso de epizootias que afecten a partes bastante amplias de la zona abarcada por la asociación, podrían procesarse las cantidades adicionales de entre 1 300 y 1 800 toneladas que se generasen en el espacio de ocho semanas si se implantasen turnos de fin de semana, de tal forma que se liberase la capacidad sobrante a corto plazo de hasta 2 819 toneladas a la semana (véase el cuadro 3 de la sección 9.3.1).

(107)

Este escenario consistía en un brote de FA en toda la zona abarcada por la asociación con una tasa de reposición del 10 %, como ocurrió en Gran Bretaña en 2001. En ese caso, el rendimiento estimado sería de aproximadamente 1 300 toneladas a la semana a lo largo de un período de dieciocho semanas. El estudio ISPA-RP puso de manifiesto que, con tres turnos, cinco días a la semana, las plantas de ZT incluso podían procesar estas cantidades durante un período más largo, además de las habituales (véase el cuadro 3 de la sección 9.3.1).

(108)

Los estudios presentados muestran que la capacidad total disponible con una explotación de tres turnos, cinco días a la semana, es suficiente para procesar tanto las cantidades adicionales que se generen como consecuencia de epizootias de corta duración, o incluso de mayor duración, como las cantidades habituales. En la mayoría de los escenarios ni siquiera habría necesidad de realizar turnos adicionales los fines de semana en explotación de plena capacidad por espacio de seis a doce semanas.

(109)

Los estudios llegaban a la conclusión de que, con tres turnos, cinco días a la semana, ZT dispone de capacidad total suficiente para procesar las cantidades habituales que se generen y el material previsto en caso de epizootias de mayor duración. Por tanto, la capacidad total de que se dispone actualmente no se considera excesiva sino adecuada a las necesidades.

(110)

Los cálculos presentados por Alemania en relación con los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se ajustan al enfoque del estudio Fraunhofer. El desglose de los costes de capacidad entre la actividad normal y la reserva para epizootias se determinó en función de la utilización media de la capacidad total disponible con una explotación de tres turnos, cinco días a la semana.

(111)

Sobre la base de este nivel de utilización, a la explotación normal y a la capacidad de reserva para casos de epizootias se asignaron en torno al 50 % de los costes de capacidad tanto en concepto de recogida como de procesamiento (31). A continuación se muestran los costes de la reserva para epizootias:

Cuadro 2

Costes de la reserva para epizootias según Alemania para el período 2000-2009

(112)

Debe señalarse que en 2000 y 2001 solo se asignó a la reserva de capacidad en torno al 45 % de los costes de capacidad, y que en 2009 la inclusión del contrato de Hesse Septentrional y Central redujo en aproximadamente un quinto la capacidad de reserva para casos de epizootias. No se dispone de cálculo del coste de la capacidad de reserva para casos de epizootias relativo a 1998 y 1999.

(113)

En los ejercicios mostrados, con excepción de 2009, el pago anual abonado a ZT por sus miembros se situó por debajo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias que figuran en el cuadro 2. En 2009, el pago anual definitivo igualó los costes de la reserva.

(114)

Las autoridades alemanas aclaran que el coste de dotar la capacidad de reserva para casos de epizootias no se incluía en el cálculo de la tasa de uso porque no era jurídicamente posible. Aunque las autoridades locales pueden recaudar tasas por la utilización de instalaciones y plantas públicas para cubrir los costes derivados del artículo 7 de la Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP: Ley relativa a las tasas de las autoridades locales de Renania-Palatinado), no debe existir una disparidad evidente entre la producción de la instalación o planta y la tasa. De conformidad con el artículo 8 de la KAG RP, los costes en los que se basan las tasas de uso han de fijarse siguiendo los principios económicos de la contabilidad de costes. No obstante, en opinión de las autoridades alemanas, solo la eliminación del material de las categorías 1 y 2 forma la base de las tasas, y no la dotación de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Esta última no se aporta en forma de servicio para los contribuyentes individuales, sino con el fin de eludir peligros futuros para el público en general.

(115)

A instancias de la Comisión, Alemania llevó a cabo un estudio a escala nacional sobre las prácticas que se siguen a la hora de determinar y financiar la capacidad de reserva para casos de epizootias.

(116)

En todos los Estados federados, salvo en la zona abarcada por ZT, la capacidad de reserva para casos de epizootias está cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos de que se dispone durante la semana y los fines de semana. Sobre la base del estudio Böckenhoff relativo a la lucha contra las epizootias, no suele haber inversiones adicionales en capacidad. Las capacidades no utilizadas disponibles procedentes del tercer turno que se trabaja durante la semana y de los turnos del fin de semana es suficiente para la capacidad de reserva para casos de epizootias. Entretanto se están aplicando métodos de cálculo alternativos siguiendo estudios de expertos, como el estudio ISPA para Baja Sajonia («el estudio ISPA-NS») (32), o mediante acuerdo con los grupos de intereses de que se trate. No obstante, sigue siendo válida la conclusión fundamental del estudio Böckenhoff, según la cual no se necesita realizar inversiones adicionales en capacidades no utilizadas.

(117)

Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos se financian mediante tasas o cánones (dependiendo de la forma jurídica del operador). Existen distintas normas, en función de la clave en que se divide el coste de las capacidades no utilizadas por motivos operativos entre la eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos.

(118)

En cuanto a la ayuda destinada a los ganaderos para la eliminación del ganado muerto con arreglo a las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, la ayuda concedida por el Estado en la mayoría de los Estados federados asciende a entre el 67 % y el 75 % de las tasas destinadas a la eliminación de los animales muertos:

(119)

En opinión de las autoridades alemanas, esta visión de conjunto muestra que tiene relativamente poca importancia si los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se incluyen en el cálculo de las tasas y cánones o si se financian mediante una pago anual, como en Renania-Palatinado. Lo que realmente importa es quién asume los costes. En último término, una gran parte de las capacidades no utilizadas también se financia mediante recursos públicos al amparo de las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013.

(120)

Las autoridades alemanas estiman que en Derecho de la Unión no hay ninguna obligación de abrir el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 a los procedimientos de contratación pública. Así lo ha confirmado también el Tribunal de Justicia (33).

(121)

Las autoridades alemanas opinan que en este caso no existe falseamiento de la competencia en los mercados externos.

(122)

Alemania sostiene que no ha habido falseamiento de la competencia en el caso del material de la categoría 3 como consecuencia del pago anual recaudado por ZT, ya que no existe subvención cruzada:

(123)

No se sostiene la alegación del denunciante de que, como consecuencia de la política de precios de ZT, solo se segrega el 45 % del material de la categoría 3. Como confirmaría un vistazo a las estadísticas correspondientes, ZT nunca ha procesado unas cantidades tan elevadas de material de la categoría 3. Puede confirmarse el porcentaje de segregación del 72 % para 2009 indicado por la Comisión en la Decisión de incoación.

(124)

Asimismo se debe señalar que, en el área abarcada por la asociación, el 85 % de los sacrificios se lleva a cabo en seis plantas en las que se desarrolla la segregación en sentido más amplio. El denunciante opera en estas plantas y obtiene de ellas material segregado de la categoría 3, por lo que dispone de acceso a los mercados de la categoría 3 y en ellos cuenta con una elevada cuota de mercado.

(125)

El hecho de que ZT aplique en Hesse Septentrional y Central tasas distintas a las aplicadas en la zona abarcada por la asociación no demuestra la existencia de falseamiento de la competencia. Las diferencias de financiación se deben a los distintos requisitos legales en cuanto a su cálculo. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la TierNebG, la eliminación de subproductos animales de las categorías 1 y 2 es responsabilidad de las autoridades regionales y locales competentes con arreglo a la legislación federal. En consecuencia, la financiación puede regularse de manera diferente con arreglo a las disposiciones pertinentes a escala federal y local.

(126)

Si los propios encargados de la eliminación de los subproductos animales no la llevan a cabo, sino que la confían a terceros, como sucede en Hesse Septentrional y Central, las normas de cálculo no se rigen por la Ley de tasas de las autoridades locales en cuestión sino por las Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP – Directrices para determinar los precios de coste) (34).

(127)

Hay grandes diferencias entre la KAG RP y las LSP, especialmente por lo que se refiere a la cuantía del coste de los intereses que puede incluirse en las tasas/cánones, y estas diferencias son significativas para ZT, ya que en gran medida financió sus inversiones mediante créditos y pagaba por este concepto una cantidad sustancial de intereses.

(128)

Si bien ZT podía incluir estos costes de los intereses en el cálculo de las tasas con arreglo al artículo 8 de la KAG RP, las LSP solo permitían que los cánones percibidos en Hesse Septentrional y Central se basaran en el interés relativo al capital de explotación medio necesario. Por tanto, resultaba imposible repercutir la totalidad del coste del pago de los intereses reales.

(129)

Por otra parte, tampoco se sostiene la alegación del denunciante de que TBA Schäfer no había sido seleccionado en el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central como consecuencia de la subvención cruzada a través del pago anual. La oferta más elevada presentada por TBA Schäfer se debe a que su estimación de los ingresos de producción era demasiado baja y a que también tenía que pagar unos costes administrativos y contribuciones de grupo más elevados. Por otra parte, ZT había estimado correctamente los ingresos de producción y, como no formaba parte de un grupo, no estaba obligada a hacer contribuciones de grupo.

(130)

Las autoridades alemanas sostienen que parte del pago anual recibido por ZT se emplea para financiar los costes de restauración de dos lugares contaminados, Sohrschied y Sprendlingen-Gensingen.

(131)

La contaminación del suelo y las aguas superficiales había ido en aumento en estos dos lugares contaminados por el uso de hidrocarburos por parte de los anteriores propietarios o explotadores. Ambos bienes pasaron a ser propiedad de ZT cuando se fundó la asociación en 1979.

(132)

De conformidad con las decisiones del gobierno del distrito urbano de Coblenza de 21 de abril de 1997 y 31 de marzo de 1998, ZT estaba obligada a eliminar la contaminación. Mediante una decisión suplementaria de 13 de julio de 2001, se impusieron condiciones adicionales relativas a la restauración del emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen. Para los dos emplazamientos los costes de restauración para el período 1998-2010 ascendieron a un total de 2 413 049 EUR

(133)

Alemania reconoce que ZT es responsable de los costes de restauración del emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen con arreglo a la Decisión de restauración de 31 de marzo de 1998. No obstante, considera que, desde la perspectiva de la normativa en materia de ayudas estatales, es injusto que ZT deba asumir la totalidad de los costes de restauración, puesto que, con arreglo a la jurisprudencia alemana más reciente, la responsabilidad ilimitada conduciría a un trato discriminatorio frente a las empresas privadas.

(134)

A raíz de la resolución del Tribunal Constitucional Federal alemán de 16 de febrero de 2000 (35), una empresa privada solo sería responsable, con arreglo a la legislación nacional, hasta el límite de lo razonable. Según el Tribunal Constitucional Federal alemán, este límite podría alcanzarse si la responsabilidad excediese del valor de la propiedad. Por encima de ese límite, la responsabilidad ya no podría ser considerada una disposición sustantiva y limitadora proporcionada a efectos de la protección de la propiedad garantizada en el artículo 14, apartado 2, segunda frase, de la Constitución alemana. No obstante, habida cuenta de que ZT, en su calidad de persona jurídica de Derecho público, no puede invocar los derechos otorgados a las personas físicas en virtud de la Constitución alemana, no se le aplica esta limitación de la responsabilidad.

(135)

En opinión de las autoridades alemanas, el emplazamiento de Sprendlingen-Gensingen presenta un valor de mercado negativo porque su valor en libros estimado en el balance a 31 de diciembre de 2009 era de 128 500 EUR, mientras que los costes de restauración han ascendido desde entonces a un total de 1 542 315,85 EUR, lo que supera el límite de responsabilidad anteriormente descrito.

(136)

Financiar los costes de restauración por encima del límite de responsabilidad mediante el pago anual debe considerarse ayuda compatible con arreglo al apartado 132 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, dado que las personas físicas solo tendrían que asumir los costes de restauración hasta el valor de mercado de la propiedad.

(137)

A pesar de que se consideró a ZT responsable de la contaminación en virtud de la decisión de restauración de 21 de abril de 1997, las autoridades alemanas dudan de que ZT estuviera realmente obligada por la legislación alemana a sufragar los costes de restauración por el perjuicio ocasionado por el anterior propietario u operador. No obstante, como los hechos se remontan a más de treinta años, ya no se puede aclarar realmente la cuestión de la responsabilidad.

(138)

Alemania considera que, en la medida en que contribuye a los costes de restauración del lugar contaminado de Sohrschied, el pago anual constituye ayuda compatible con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales, ya que ZT no debería haber estado obligada a ocuparse de la restauración.

(139)

Alemania alega que el valor de mercado del emplazamiento de Sohrschied también es negativo y que también en este caso se ha infringido el límite de responsabilidad.

(140)

Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(141)

Alemania no cuestiona que los pagos anuales de los miembros de ZT son recursos estatales. Los miembros de ZT son determinados municipios rurales y distritos urbanos de Renania-Palatinado, Sarre y Hesse. Como ZT ha venido recaudando una pago anual de sus miembros mediante un acto administrativo, la medida implica una transferencia directa de recursos estatales, y, al tratarse de actos administrativos, los pagos anuales pueden atribuirse al Estado.

(142)

En primer lugar, el beneficiario debe ser una empresa. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación. Este concepto se refiere tanto a empresas privadas como públicas (36). Cualquier actividad que consista en ofrecer bienes y servicios en un mercado dado, por lo general a cambio de un canon, constituye una actividad económica (37). Habida cuenta de que ZT ofrece servicios para la eliminación de determinados subproductos animales a cambio de una retribución, ZT es una empresa.

(143)

En lo esencial, los pagos anuales otorgan a ZT una ventaja económica ya que reducen sus gastos corrientes y no van acompañados de una contraprestación apropiada. No obstante, las autoridades alemanas sostienen que los pagos solo compensaban a ZT por los costes que tenía que asumir como consecuencia de la obligación de mantener una reserva para epizootias y que, por lo tanto, no gozaba de ninguna ventaja económica.

(144)

En su sentencia en el asunto Altmark, el Tribunal de Justicia sostuvo que una compensación por la prestación de un servicio público no constituye ayuda estatal, es decir, no otorga al beneficiario una ventaja, siempre que se cumplan determinados criterios acumulativos (38).

(145)

Debido a la importancia de la sentencia Altmark para el presente caso, la pretensión de las autoridades alemanas de que se cumplen los criterios Altmark se analizará detenida y separadamente en la sección 9.

(146)

Las autoridades alemanas estiman que el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 de la zona abarcada por la asociación no está abierto a la competencia y que, por lo tanto, se puede descartar la existencia tanto de falseamiento de la competencia como de incidencia en los intercambios entre los Estados miembros.

(147)

En primer lugar, la Comisión señala la existencia de monopolios regionales para la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Sin embargo, la mayoría de las autoridades regionales y locales competentes conceden estos monopolios a resultas de procedimientos de licitación. Por tanto, existe competencia en el mercado. En el caso que nos ocupa así lo confirma el procedimiento de licitación de Hesse Septentrional y Central.

(148)

En consonancia con su Decisión de 23 de febrero de 2011 en los asuntos de ayuda estatal C58/06 (ex NN 98/05) Bahnen der Stadt Monheim (BSM) y Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (39), la Comisión considera, por tanto, que el mercado de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 está abierto a la competencia. Tanto la normativa de la Unión como la nacional dan a las autoridades regionales y locales a las que se confía la eliminación de material de las categorías 1 y 2 libertad para optar por encontrar a un proveedor del mercado y encomendarle la tarea mediante un procedimiento de licitación o por ocuparse ellas mismas de la eliminación mediante una solución interna (40). A pesar de la alegación de las autoridades alemanas de que ZT cumple los criterios de adjudicación interna (41), los pagos anuales refuerzan la posición de ZT en relación con sus proveedores potenciales. Puesto que en los procedimientos de licitación pueden participar proveedores de todos los Estados miembros, es también probable que los pagos anuales afecten al comercio entre los Estados miembros.

(149)

Es también probable que las ventajas económicas que aportan los pagos anuales refuercen la posición de ZT en los mercados en los que compite directamente con otros proveedores (eliminación de material de la categoría 3, procedimiento de licitación para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en Hesse Septentrional y Central).

(150)

Los pagos anuales cumplen las condiciones para la existencia de ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En la sección siguiente se analizará en detalle la alegación de las autoridades alemanas de que se cumplen los cuatro criterios de la sentencia Altmark.

(151)

El primer criterio Altmark establece que la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y que estas deben estar claramente definidas.

(152)

Conviene establecer, en primer lugar, una distinción entre el período que va de 1979 a 2008 y el que va de 2009 a 2011.

(153)

Antes de la modificación de los estatutos sociales el 2 de febrero de 2010, con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2009, ZT solo estaba encargada, en general, de la eliminación de material de las categorías 1 y 2. Los estatutos originales no especificaban ninguna obligación relativa al mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias. No existía, por tanto, ninguna obligación claramente definida de mantener una capacidad de reserva a tenor del primer criterio Altmark.

(154)

Desde de la modificación de sus estatutos sociales, ZT está obligada explícitamente, además de a eliminar material de las categorías 1 y 2, a mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias.

(155)

En las páginas que siguen, la Comisión mostrará que ni la obligación que tiene ZT de eliminar material de las categorías 1 y 2, ni la de mantener una capacidad de reserva pueden justificar los pagos anuales como compensación estatal en el sentido del primer criterio Altmark.

(156)

Según el BVerwG, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 de conformidad con el Reglamento (CE) no 1069/2009 y con el artículo 3, apartado 1, de la TierNebG, es una obligación de servicio público y constituye, por ende, un servicio de interés económico general. A este respecto, el BVerwG atribuye especial importancia al hecho de que, según el Derecho alemán, la eliminación de este tipo de material es una tarea pública de carácter obligatorio, y parte del principio de que, al hacerlo, ZT actúa en calidad de poder público. El BVerwG estima que la obligación de servicio público incluye asimismo el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias (42).

(157)

Alemania comparte esta opinión, al tiempo que alega que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 y el mantenimiento de una capacidad de reserva persiguen una finalidad de protección de la salud pública.

(158)

En la medida en que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 constituye una obligación de servicio público, los pagos anuales están, en opinión del BVerwG y de Alemania, justificados en concepto de pagos por el Estado de compensaciones por los gastos que estas obligaciones conllevan para ZT.

(159)

Como se explica en el punto 13 del Marco de la Unión sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (43), (en lo sucesivo «el marco SIEG de la Unión»), los Estados miembros disponen, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, de un amplio margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de los servicios que pueden ser considerados de interés económico general, salvo en aquellos sectores en los que exista legislación de la Unión a este respecto.

(160)

El Tribunal de Justicia ha subrayado en su jurisprudencia que una actividad solo es de interés económico general si presenta características específicas respecto al que revisten otras actividades económicas (44).

(161)

En el asunto GEMO, el Tribunal de Justicia tuvo que abordar la cuestión de si los ganaderos y los mataderos deben correr con la totalidad de los costes de eliminación de animales muertos y desechos de mataderos o si el Estado puede asumir esos costes, dado que se trata de un servicio de interés económico general. El Tribunal de Justicia dejó claro en su sentencia que son los agricultores y los mataderos quienes deben sufragar la totalidad de los costes (45).

(162)

El Tribunal de Justicia dictaminó que la carga económica ocasionada por la eliminación de animales muertos y desechos de mataderos debe considerarse un coste inherente a la actividad económica de los ganaderos y los mataderos. De sus actividades resultan productos y residuos inutilizables y, sobre todo, nocivos para el medio ambiente, cuya eliminación incumbe a sus productores.

(163)

En consecuencia, la intervención de las autoridades públicas con el fin de liberar a los ganaderos y a los mataderos de dicha carga crea una ventaja económica que puede falsear la competencia. Aun cuando sea cierto que el Estado persigue un objetivo de salud pública al asumir la responsabilidad derivada de hacerse cargo de los costes de eliminación, ello no altera el hecho de que constituye una ventaja económica para los ganaderos y mataderos, pues, según reiterada jurisprudencia, el artículo 107, apartado 1, del TFUE no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (46).

(164)

Las Directrices comunitarias sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la ETT, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (2002/C 324/02) (aplicables hasta 2006), en sus puntos 27 y 37, y las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (2006/C 319/01), en su sección V.B.4, confirman igualmente que los propietarios o los productores de subproductos animales han de asegurar la correcta eliminación de los residuos y deben financiar los costes derivados de esas operaciones de conformidad con el principio de «quien contamina paga». Las excepciones a esta norma constituyen, según estos textos, ayudas estatales, que solo son admisibles en situaciones particulares (especialmente para los animales muertos).

(165)

La validez general del principio de «quien contamina paga» la confirma igualmente el Derecho de Renania-Palatinado. El artículo 4, apartado 1, de la TierNebGAG dispone, en efecto, que los costes de eliminación y de las demás operaciones asociadas pueden imputarse a los propietarios.

(166)

En el caso que nos ocupa, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del Reglamento (CE) no 1069/2009, y de las Directrices comunitarias sobre la ETT y sobre las ayudas al sector agrario 2007-2013 pueden extraerse las siguientes conclusiones:

(167)

En primer lugar, para constatar la existencia de un servicio de interés económico general es irrelevante si el Estado miembro define el servicio en cuestión como tarea comunal obligatoria. La definición de un servicio como tarea comunal obligatoria equivale a la concesión de un derecho exclusivo. Si el enfoque jurídico del BVerwG fuera correcto, un Estado miembro podría declarar cualquier servicio tarea comunal obligatoria, con lo que pasaría a ser un servicio de interés económico general. Esta interpretación privaría al artículo 106 del TFUE de todo efecto útil: el objeto y la finalidad de esta disposición son precisamente garantizar que solo se efectúen pagos compensatorios cuando lo justifique un servicio de interés económico general.

(168)

La Comisión opina que debe establecerse una distinción entre la concesión de un derecho exclusivo y la calificación de un servicio como servicio de interés económico general.

(169)

La concesión de un derecho exclusivo para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 puede constituir una restricción a la libre prestación de servicios contemplada en el artículo 56 del TFUE. Conforme al artículo 52, leído en relación con el artículo 62, del TFUE, una restricción de esta índole puede estar justificada por razones de protección de la salud pública. Cuando Alemania y Renania-Palatinado establecen que una única empresa es la responsable de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en una determinada región, su intención es garantizar que dicha empresa esté sometida a una supervisión particularmente rigurosa y asegurar de esta manera la protección de la salud pública.

(170)

Sin embargo, una medida destinada a garantizar la protección de la salud pública no constituye automáticamente —contrariamente a lo que sostiene Alemania y el BVerwG— un servicio de interés público general.

(171)

Por consiguiente, la Comisión no rebate el argumento de que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 implica la eliminación de residuos que, por su propia naturaleza, plantean una amenaza especial para la salud. Esta es la razón por la que el Reglamento (CE) no 1069/2009 prevé un estricto sistema de controles para las instalaciones en las que se eliminan dichos residuos. Estas disposiciones conllevan ciertamente costes extraordinarios para las empresas que se encargan de la eliminación, pero estos costes deben integrarse en las tasas y cánones.

(172)

A este respecto, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 no difiere de la eliminación de otros residuos que, por su propia naturaleza, plantean una amenaza especial para la salud. En general, el coste de la eliminación de este tipo de residuos ha de correr a cargo de quien los genera, no del erario público.

(173)

En el caso que nos ocupa, el servicio comprende la eliminación de material de las categorías 1 y 2. La Comisión debe examinar, por tanto, si este servicio es especialmente diferente en esencia de otras actividades económicas, de modo que redunde en el interés general y no solo en el interés de los operadores económicos que se benefician de él.

(174)

En opinión de la Comisión, la eliminación de material de las categorías 1 y 2 no es fundamentalmente diferente, por lo que hace al contenido, de otras actividades económicas. Por esta razón, no puede ser considerada un servicio de interés económico general.

(175)

Contrariamente a lo que sostiene el BVerwG, el estricto control prescrito por el Reglamento (CE) no 1069/2009 no implica que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 haya de considerarse un servicio de interés económico general.

(176)

Además, hay que tener en cuenta que el sector en cuestión está regulado por las disposiciones del Derecho de la Unión. Estas disposiciones exigen, en concreto, que quien contamina debe correr con los costes de la eliminación de material de las categorías 1 y 2. De ello se desprende que está completamente descartado que el erario público asuma parte de los costes, tal como dictaminó el Tribunal de Justicia en el asunto GEMO (47). Habida cuenta de estas disposiciones específicas del Derecho de la Unión, no existe margen alguno para disposiciones nacionales que pretendan clasificar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 como servicio de interés económico general, apartándose del Derecho de la Unión. La clasificación como servicio de interés económico general queda, por tanto, descartada.

(177)

Por último, por lo que hace a la afirmación de Alemania de que la eliminación de material de las categorías 1 y 2 sirve para proteger la salud humana, la Comisión se remite a la sentencia GEMO, en la que el Tribunal de Justicia dictaminó que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos.

(178)

De ello se desprende que, en principio, un operador económico debe soportar los gastos que se deriven de las disposiciones reglamentarias que regulan el ejercicio de su actividad, es decir, en el presente caso, las estrictas normas relativas a la eliminación de material de las categorías 1 y 2. El objetivo de protección de la salud humana se tiene en cuenta para justificar la concesión de un derecho exclusivo con respecto a la libre prestación de servicios y al nivel de compatibilidad con el mercado interior de las ayudas estatales concedidas a los ganaderos.

(179)

Por estas razones, la Comisión considera que Alemania no puede clasificar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 como un servicio de interés económico general.

(180)

A título subsidiario, la Comisión recuerda que el primer criterio Altmark implica igualmente evaluar si los pagos compensatorios son necesarios para la prestación de un servicio de interés económico general. Así pues, aun cuando la eliminación de material de las categorías 1 y 2 constituya un servicio de interés económico general, ha de examinarse la necesidad del pago compensatorio.

(181)

Alemania y el BVerwG pasan por alto en su argumentación el hecho de que el Tribunal de Justicia dictaminó, en su sentencia GEMO, que las obligaciones asumidas por las empresas a las que se ha encomendado la tarea de eliminar material de las categorías 1 y 2 no justifican una compensación estatal por los gastos ocasionados por dichas obligaciones. Todos los costes derivados de la eliminación de material de las categorías 1 y 2 deben correr a cargo de los responsables de generarlos, ya que se trata de un coste inherente a las actividades económicas de los ganaderos y mataderos.

(182)

El Tribunal de Justicia sostuvo que la compensación estatal por los costes derivados de esta obligación no está justificada, ya que estos costes deben correr a cargo de los responsables de generarlos.

(183)

Contrariamente a la opinión del BVerwG, el estricto control prescrito por el Reglamento (CE) no 1069/2009 no implica que los costes de la eliminación de material de categoría 1 y 2 puedan sufragarse mediante pagos compensatorios del Estado.

(184)

Es decir, la mera existencia de una obligación de servicio público no implica necesariamente que esté justificada la compensación estatal por los costes derivados de esa obligación.

(185)

En opinión de la Comisión, Alemania no puede justificar el pago de contribuciones como compensación estatal por los costes ocasionados a ZT por la obligación de eliminar el material de las categorías 1 y 2, puesto que, en virtud del principio de «quien contamina paga», la totalidad de los costes deben ser cubiertos por las tasas que ZT cobra a los responsables de generar dicho material.

(186)

Por lo que se refiere a la cuestión de si el mantenimiento de una capacidad de reserva, considerada aisladamente, puede calificarse como servicio de interés económico general, cabe destacar lo siguiente. Según el Derecho alemán, una empresa que detente un monopolio regional para la eliminación de material de las categorías 1 y 2 ha de garantizar que puede hacer frente a un aumento de los flujos de material en caso de epizootia. Como pone de manifiesto la comparación entre los dieciséis Estados federados presentada por el Gobierno alemán, en todos los territorios, salvo en el que cubre ZT, las empresas cumplen este requisito operando sus plantas en tres turnos, trabajando también el fin de semana y, en su caso, trasladando material a otros Estados federados. Ello significa que la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias no e entraña costes adicionales, ya que la capacidad de reserva puede ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles.

(187)

Aun en el caso de que se generaran costes extraordinarios, estos tendrían que repercutirse sobre los ganaderos y mataderos. En efecto, hacer frente al incremento de material en caso de epizootia forma parte de los costes inherentes al funcionamiento de una planta de eliminación de material de las categorías 1 y 2.

(188)

El hecho de que los propietarios, es decir, las autoridades regionales y locales, impongan a las empresas de su propiedad, mediante un acto oficial, la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias es irrelevante. En efecto, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias no puede considerarse un servicio de interés económico general por dos razones.

(189)

Si las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles —y sin costes adicionales— no son suficientes para cubrir la capacidad de reserva prescrita, de modo que la obligación de mantener tal capacidad de reserva ocasiona costes de inversión complementarios, dichos costes deben ser cubiertos por las tasas o cánones cobrados, en aplicación del principio de «quien contamina paga». No existe a este respecto ninguna diferencia con los argumentos sostenidos en relación con la eliminación de otros residuos (véanse los apartados 156 a 185).

(190)

Si las capacidades no utilizadas son superiores a la que realmente se requieren en caso de epizootias, no existe interés público en mantener esa capacidad no utilizada excedentaria.

(191)

En este sentido, el BVerwG opina que, a efectos de la calificación del mantenimiento de la capacidad de reserva, es irrelevante si ZT mantiene capacidades excesivas que no son efectivamente necesarias. Según este tribunal, incumbe exclusivamente a las autoridades regionales y locales decidir si financian el exceso de capacidad o insisten en su desmantelamiento. Se trataría, pues, de una cuestión de responsabilidad política de las autoridades regionales y locales y no de una cuestión que ataña al Derecho en materia de ayudas estatales (48). Este argumento es inaceptable, pues es poco probable que capacidades efectivamente superfluas redunden en beneficio del interés público.

(192)

Como se explica más en detalle en la sección 9.3, en el caso de ZT la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos, por lo que los pagos compensatorios no pueden justificarse de ninguna manera…

(193)

Por estos motivos, la Comisión considera que la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias no puede calificarse como servicio de interés económico general. A título subsidiario, la Comisión estima que los pagos anuales no pueden considerarse en ningún caso compensaciones estatales.

(194)

En la medida en que ZT no está encargada de la eliminación de material de la categoría 3, esta no puede ser calificada como servicio de interés económico general. Esta calificación queda además descartada por los motivos expuestos en la sección 9.1.1

(195)

En conclusión, el primer criterio Altmark no se cumple en el caso que nos ocupa.

(196)

Las consideraciones que figuran a continuación en relación con los criterios Altmark segundo, tercero y cuarto, se exponen, pues, a título meramente subsidiario.

(197)

El segundo criterio Altmark exige que los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente. Por consiguiente, el hecho de que un Estado miembro compense las pérdidas de una empresa sin que se hayan establecido previamente los parámetros de esta compensación constituye una ventaja a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(198)

En el presente caso, conviene establecer una distinción entre el período que va de 1979 a 2008 y el que va de 2009 a 2012.

(199)

Los estatutos sociales aprobados el 28 de octubre de 1994 permitían a ZT cubrir el conjunto de las pérdidas habidas en el curso de un ejercicio financiero con los pagos anuales. No obstante, como ha señalado Alemania, estos pagos debían cubrir los gastos contraídos por ZT en concepto de mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias.

(200)

Los estatutos sociales de 1994, sin embargo, no contenían disposición sobre el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias que ZT debía mantener ni de los parámetros para el cálculo de los costes de esa capacidad de reserva. Las pérdidas sufridas no son un indicador objetivo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, ya que la cuantía de dichas pérdidas depende de un gran número de factores que no tienen nada que ver con el coste de la capacidad de reserva.

(201)

Por consiguiente, no se estableció previamente ningún método objetivo y transparente que hubiera permitido calcular los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Por consiguiente, el segundo criterio Altmark no se cumplió para el período comprendido entre 1979 y 2008.

(202)

Los estatutos sociales de ZT fueron modificados el 2 de febrero de 2010 con efectos retroactivos a partir del 1 de enero de 2009. En su artículo 10, apartado 2, se establece explícitamente el tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, y al artículo 10, apartado 4, los costes de la capacidad de reserva y, por tanto, la cuantía del pago anual han de fijarse en el presupuesto antes del inicio del ejercicio financiero.

(203)

En el artículo 10, apartado 5, de los nuevos estatutos sociales se introdujeron disposiciones en relación con el cálculo de los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias. En consonancia con el estudio Fraunhofer, un porcentaje de los costes de capacidad totales se asigna a la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Los estatutos sociales y el presupuesto anual establecen los parámetros necesarios para el cálculo de los costes. La Comisión ha comprobado que estos parámetros son objetivos y razonables y que el método de cálculo se establece de forma clara y transparente. A partir de 2010, los pagos anuales se han fijado, pues, previamente, atendiendo a parámetros objetivos y transparentes.

(204)

Para los años 2010 a 2012 se cumple, por tanto, el requisito de transparencia que establece el segundo criterio Altmark. Al mismo tiempo, la Comisión, aunque acepta que los cálculos se efectúan previamente y de manera transparente, considera que la fórmula de cálculo utilizada no es capaz de impedir la compensación excesiva en el sentido del tercer criterio Altmark.

(205)

Para el año 2009, en cambio, las normas para el cálculo de los costes, el presupuesto y la cuantía del pago anual se fijaron con carácter retroactivo y no previamente. Para el año 2009, por tanto, no se cumple el segundo criterio Altmark.

(206)

El tercer criterio Altmark establece que la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos y un beneficio apropiado por la ejecución de esas obligaciones.

(207)

Para determinar el coste que supone el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, la Comisión aplica el método del coste evitado neto (49). Según este método, el coste neto necesario, o que se prevé será necesario, para ejecutar las obligaciones de servicio público se fija calculando la diferencia entre el coste neto que supone para el proveedor operar con la obligación de servicio público y el coste neto que le supondría operar sin esta obligación. Debe prestarse la debida atención a la evaluación correcta de los costes que se prevé que el proveedor del servicio evitaría y los ingresos que dejaría de obtener si no existiera la obligación de servicio público. El cálculo del coste neto debe evaluar los beneficios, incluidos, en la medida de lo posible, los de carácter intangible, para el proveedor del servicio (50).

(208)

De conformidad con el artículo 10, apartado 2, de los estatutos sociales de 2 de febrero de 2010, la dimensión de la capacidad de reserva para casos de epizootias que debe mantenerse a partir de 2009 se fija en 7 110 toneladas, que han de procesarse en un período de seis semanas. En términos de toneladas por semana, ZT debe tomar, por tanto, las medidas necesarias para garantizar que, en caso de epizootias, puedan procesarse 1 185 toneladas por semana, además de las cantidades normales, durante un período de seis semanas (51).

(209)

Alemania sostiene que los pagos anuales compensan los costes netos en que incurrió ZT para el mantenimiento de la capacidad de reserva. Aunque los estatutos sociales solo imponen una obligación explícita de mantener una capacidad de reserva desde su modificación el 2 de febrero de 2010, ZT mantuvo una capacidad de este tipo antes de esa fecha y hubo de correr con los costes que ello implicaba. En particular, habida cuenta de la normativa aplicable en materia de tasas en Renania-Palatinado, ZT no pudo incluir estos costes en las tasas para la eliminación de material de las categorías 1 y 2.

(210)

Sobre la base del estudio Fraunhofer, Alemania estima que los costes netos de la capacidad de reserva para casos de epizootias equivalen aproximadamente a la mitad de los costes totales de las plantas para el período 2002-2009, puesto que el índice de utilización de la capacidad técnicamente posible de las plantas durante la semana —es decir, operando en tres turnos, cinco días a la semana— es inferior al 50 %.

(211)

En las páginas siguientes, la Comisión demostrará que, contrariamente a las estimaciones de Alemania, ZT no tuvo que soportar ningún coste neto como consecuencia del mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias del tamaño prescrito. Los costes aducidos por Alemania comprenden, por una parte, los costes de las capacidades existentes no utilizadas por motivos operativos, que se sufragan mediante las tasas y cánones y, por otra, los costes de las capacidades no utilizadas resultantes de la infrautilización de las plantas.

(212)

El estudio Böckenhoff de 1991 fue el primero que analizó la cuestión de si era necesario construir una planta de eliminación más grande que lo previsto para el régimen normal, a fin de disponer de capacidades suplementarias suficientes en caso de epizootias. Se llegó a la conclusión de que no era necesario, pues en condiciones normales de explotación, la planta de eliminación opera solo en dos turnos, cinco días a la semana, y las capacidades no utilizadas por motivos operativos, que corresponden al tercer turno, son suficientes como capacidad de reserva para casos de epizootias.

(213)

Con el tiempo, muchas empresas de eliminación han empezado a utilizar parcialmente el tercer turno incluso en condiciones normales de explotación, o a operar, cuando se alcanzan máximos, uno o dos turnos los sábados. Esto significa que se utilizan más capacidades en condiciones normales de explotación y que, en caso de epizootias, se tendría que recurrir más a las capacidades no utilizadas disponibles los fines de semana.

(214)

La bibliografía especializada más reciente (52) confirma, sin embargo, en cálculos detallados para distintos escenarios, las constataciones de base del estudio Böckenhoff, según las cuales no se precisan nuevas inversiones en capacidades no utilizadas para la lucha contra las epizootias, sino que las capacidades no utilizadas disponibles en forma de tercer turno durante la semana y los turnos de los fines de semana son suficientes para eliminar los cadáveres de animales adicionales registrados en caso de epizootias. Este cálculo tiene en cuenta la mayor utilización de las capacidades en condiciones normales de explotación. Los casos de epizootias considerados son, en su mayoría, brotes localmente limitados y de breve duración de peste porcina clásica (PPC) o de fiebre aftosa (FA).

(215)

La capacidad de reserva para casos de epizootias establecida en los estatutos sociales de 2 de febrero de 2010 —1 185 toneladas por semana—, que ZT ha de poner a disposición durante seis semanas en caso de epizootias se basa igualmente en brotes de PPC o de FA limitados a escala local. La definición del tamaño de la capacidad de reserva para casos de epizootias se basa en el estudio ISPA-RP, que muestra que, en caso de epizootias de corta duración en el territorio de referencia, el aumento de las cantidades de cadáveres de animales se situaría en este orden de magnitud.

(216)

Como se puede ver en el cuadro que figura a continuación, la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede ser cubierta en ZT —como en los demás Estados federados— por las capacidades no utilizadas por motivos operativos disponibles a corto plazo, las noches y los fines de semana. Las capacidades no utilizadas por motivos operativos, 2 376 toneladas por semana, disponibles operando en tres turnos, siete días a la semana, durante seis semanas, duplican aproximadamente la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita de 1 185 toneladas por semana.

(217)

Aun suponiendo que la capacidad de la planta no se utilice plenamente operando en tres turnos, siete días a la semana, o no se utilice de manera continua durante los siete días de la semana, están disponibles capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes para cubrir la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Como muestra la comparación entre la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita de 1 185 toneladas a la semana y las capacidades no utilizadas disponibles en las plantas de ZT según el estudio ISPA-RP (53), ZT dispone, las noches y los fines de semana, de capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes:

Cuadro 3

Capacidades no utilizadas de ZT disponibles comparadas con la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita (cifras basadas en la utilización media entre 1998 y 2009)

(218)

Se confirma, pues, que ZT, al igual que las empresas en otros Estados federados, dispone de capacidades no utilizadas por motivos operativos suficientes para cubrir la capacidad de reserva para casos de epizootias. ZT nunca tuvo necesidad, por tanto, de poner a punto capacidades adicionales para mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias. Esta obligación no ha generado, por consiguiente, costes netos para ZT.

(219)

Alemania alega, sin embargo, que desde el punto de vista jurídico ZT no estaba autorizada a integrar en las tasas de eliminación los costes de las capacidades sobrantes que se utilizan únicamente en caso de epizootias, puesto que esta capacidad de reserva para casos de epizootias sería de utilidad pública.

(220)

Los resultados de la encuesta efectuada en los Estados federados y los contratos presentados por el denunciante muestran en cambio que, con independencia de la forma jurídica de la empresa de eliminación o las reglas de cálculo que se apliquen, el conjunto de los costes de las capacidades se financia, sin excepción, mediante los ingresos de explotación. Este extremo lo confirma claramente el artículo 8 de la KAG RP, que dispone que los costes en los que se basan las tasas de uso y las contribuciones recurrentes se calcularán con arreglo a los principios de contabilidad de los costes aplicados por las empresas. En otras palabras, los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben integrarse en las tasas sobre una base proporcional, ya que existe una relación de causalidad con la eliminación de material interno y externo en condiciones normales de explotación.

(221)

En su sentencia, el BVerwG también dictaminó, con razón, que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben financiarse mediante los ingresos procedentes de la eliminación de material interno y externo (54). Por consiguiente, si la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita puede, como en el caso de ZT, ser cubierta por las capacidades no utilizadas por motivos operativos, no hay necesidad de efectuar pagos anuales.

(222)

Por último, Alemania alega, como justificación de los pagos anuales, que la totalidad de los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos correspondientes al tercer turno de producción durante la semana son resultado de la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias. Sin esa obligación, ZT podría explotar al 100 % su capacidad técnica máxima operando en tres turnos cinco días a la semana.

(223)

Sin embargo, Alemania no ha presentado pruebas que acrediten que si no existiera la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias, no habría ninguna capacidad no utilizada por motivos operativos durante la semana. Más bien parece —y así se desprende, por ejemplo, del estudio ISPA-NS— que incluso las empresas que solo eliminan material de categoría 3 y que no están obligadas, por tanto, a mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias, disponen de importantes capacidades no utilizadas por motivos operativos y financian la totalidad de sus costes mediante las tasas que cobran.

(224)

Como se muestra en el cuadro 3, ZT dispone de capacidades no utilizadas muy por encima de lo que sería necesario al objeto de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. Las capacidades no utilizadas disponibles doblan con creces, a corto plazo, las capacidades que se requerirían en caso de epizootias. La figura 2 muestra que, solo en algunos años, la capacidad normal operando en dos turnos, cinco días a la semana, quedó sin utilizar hasta en un 25 %. Los costes de las capacidades no utilizadas que no son necesarias con vistas a la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita no pueden incluirse en el cálculo de los costes netos. Los cálculos de los costes netos presentados por Alemania deben, pues, rechazarse en la medida en que imputan erróneamente a la capacidad de reserva para casos de epizootias los costes del conjunto de las capacidades no utilizadas.

(225)

Los estudios ISPA-RP y Fraunhofer ponen de manifiesto que las capacidades no utilizadas disponibles de ZT eran, de hecho, suficientes para hacer frente a un brote de FA en todo el territorio durante tres meses. Sin embargo, ZT no se ha visto nunca obligada a mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias durante un período de más de seis semanas. Es decir, los miembros de la asociación nunca han exigido a ZT que preparara una capacidad de reserva para casos de epizootias a más largo plazo, más allá de seis semanas, de modo que ZT pudiera hacer frente por sí sola a un brote epizoótico en todo el territorio y de más larga duración. Por consiguiente, la comparación con la capacidad necesaria para hacer frente a un brote de FA en todo el territorio resulta irrelevante (55).

(226)

El hecho de que las capacidades de las plantas de ZT sean netamente superiores a las exigidas por los estatutos sociales se ve confirmado por otras consideraciones: ZT está obligada por los estatutos sociales a procesar material interno de las categorías 1 y 2, lo que representa, de media, unas 900 toneladas a la semana (56). Si a esa cantidad se añade la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita, de 1 185 toneladas por semana, ZT necesitaría una planta con una capacidad de 2 085 toneladas por semana operando en tres turnos, siete días a la semana, para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de los estatutos sociales.

(227)

De hecho, ZT dispone de plantas con una capacidad máxima de 4 536 toneladas por semana. Explota pues plantas cuyas capacidades duplican lo necesario para las tareas definidas en los estatutos sociales. Como ZT dispone de capacidades muy superiores a lo que es necesario para cumplir sus funciones públicas, no puede haber incurrido en costes netos por la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias.

(228)

Puede decirse, a modo de conclusión, que Alemania no ha podido acreditar que la obligación de mantener la capacidad de reserva para casos de epizootias haya acarreado costes netos para ZT. El presente examen ha demostrado que los pagos anuales financian los costes de las capacidades no utilizadas, que se hallan disponibles por motivos operativos en condiciones normales (y, por tanto, deben ser financiados con cargo a las tasas y cánones cobrados por estos servicios) o que son imputables al hecho de que las plantas de ZT no se explotan suficientemente.

(229)

El cuarto criterio Altmark establece que cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de licitación que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que habría soportado una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios pertinentes para ejecutar tales obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable, por la ejecución de tales obligaciones.

(230)

Los cuatro criterios Altmark determinan las condiciones que hay que cumplir para poder hacer a la excepción al principio según el cual los pagos de compensación constituyen una ventaja. Incumbe, pues, al Estado miembro la carga de la prueba de su cumplimiento.

(231)

ZT no fue seleccionada en el marco de una licitación pública, ni Alemania ha probado que ZT fuera una empresa media, bien gestionada. Alemania no ha podido demostrar, por tanto, el cumplimiento del cuarto criterio Altmark. Las elevadas tasas cobradas por la eliminación de los cadáveres de animales en Renania-Palatinado y la necesidad de financiación mediante un pago anual, que no existe en ningún otro Estado federado, son indicios razonables de que ZT no es una empresa media, bien gestionada.

(232)

No se cumple, por consiguiente, el cuarto criterio Altmark.

(233)

El BVerwG sostuvo que el cuarto criterio Altmark no es aplicable a ZT, puesto que los pagos anuales no sirven para compensar los costes adicionales resultantes de la ejecución de una obligación de servicio público en el marco de una actividad sometida, por otra parte, a las normas de la economía de mercado, sino para financiar la ejecución de una función pública fuera del mercado. El carácter público de la ejecución de esta tarea se desprende, en opinión del BVerwG, de la decisión política de las autoridades regionales y locales miembros de ZT de adjudicar la eliminación de material de las categorías 1 y 2 en el marco de un mandato de tipo interno. El BVerwG sustenta su interpretación en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Stadtreinigung Hamburg (57).

(234)

Según el BVerwG, el cuarto criterio Altmark presupone que la obligación de servicio público debe ser ejecutada por una empresa privada. Puesto que no es este el caso en el marco de una adjudicación interna, el cuarto criterio Altmark no es aplicable a las empresas a las que se confía una prestación por medio de una adjudicación de tipo interno (58).

(235)

La Comisión no comparte el análisis del BVerwG. En primer lugar, en el cuarto criterio Altmark, tal y como fue formulado por el Tribunal de Justicia, no hay indicación alguna de que no sea aplicable en el caso de adjudicación interna. Al contrario, al proponer dos soluciones alternativas (bien un procedimiento de licitación, bien el análisis de los costes que asumiría una empresa media, bien gestionada), el Tribunal de Justicia deja claro que el cuarto criterio Altmark es aplicable incluso si no hay un procedimiento de licitación y, por lo tanto, especialmente en el caso de una adjudicación interna.

(236)

La sentencia en el asunto Stadtreinigung Hamburg atañe únicamente a la cuestión de saber cuándo existe o no una obligación de procedimiento de licitación pública. No permite extraer ninguna conclusión en cuanto al Derecho de ayudas estatales. Muy al contrario: la segunda alternativa propuesta por el cuarto criterio Altmark se refiere precisamente al caso de que no exista ninguna obligación de proceder a una licitación.

(237)

Por otra parte, el BVerwG admite que el monopolio territorial supone que ZT no debe competir con otras empresas y que puede que no haya falseamiento de la competencia. El falseamiento de la competencia es, sin embargo, una característica autónoma constitutiva del concepto de ayuda estatal, distinta de la característica constitutiva de la ventaja económica, en cuyo contexto se desarrollaron los cuatro criterios Altmark. La característica constitutiva del falseamiento de la competencia se cumple en el caso que nos ocupa (véase la sección 8.3) La Comisión también ha confirmado de forma explícita en el apartado 37 de su Comunicación relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general (en lo sucesivo, «la Comunicación SIEG) (59) que una atribución de mandato a través de una solución de tipo interno no excluye el falseamiento de la competencia.

(238)

Por último, el énfasis puesto por el BVerwG en el carácter oficial de la actividad de ZT plantea la cuestión de si dicho Tribunal rechaza implícitamente la aplicabilidad del cuarto criterio Altmark porque parte del principio de que ZT no ejerce una actividad económica. Este argumento tampoco es pertinente. ZT ofrece un servicio a cambio de una remuneración, y ejerce, por ende, una actividad económica (véase la sección 8.2). La Comisión también confirmó explícitamente este extremo en el apartado 13 de la Comunicación SIEG.

(239)

Contrariamente a la sentencia del BVerwG y a la argumentación de Alemania, no se cumplen los criterios de la sentencia Altmark. En primer lugar, los pagos anuales no pueden justificarse, en esencia, como pagos compensatorios del Estado por las obligaciones asumidas por ZT, ya que todos los costes asociados a estas obligaciones deben cubrirse con los ingresos procedentes de las tasas. En segundo lugar, parece, contrariamente a lo que alega Alemania, que ZT no tuvo que soportar costes netos como consecuencia de la obligación de mantener una capacidad de reserva para casos de epizootias. Los costes indicados por Alemania se refieren bien a las capacidades no utilizadas por motivos operativos, que deben ser cubiertas por los ingresos procedentes de las tasas y la producción, bien a capacidades no utilizadas que superan la capacidad de reserva para casos de epizootias prescrita. En tercer lugar, los parámetros para el cálculo de los pagos anuales no se fijaron previamente y con la transparencia necesaria hasta 2010. En cuarto lugar, Alemania no ha podido probar que ZT era una empresa media, bien gestionada.

(240)

Los pagos anuales han reportado, pues, ventajas económicas a ZT.

(241)

Si los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias, calculados incorrectamente por Alemania, se desglosan en función de la parte que representan en los diferentes servicios prestados —eliminación de material interno de las categorías 1 y 2, eliminación de material de las categorías 1 y 2 de Baden-Württemberg y Hesse, y eliminación de material de categoría 3— pueden verse más claramente las ventajas económicas que ZT ha obtenido de los pagos anuales en los diferentes mercados.

(242)

Las secciones 9.5.1 a 9.5.3, a continuación, muestran que los pagos anuales en realidad han compensado pérdidas que se deben a los siguientes factores:

(243)

Sobre la base de las cuentas de pérdidas y ganancias de ZT, disponibles para los años 2002 a 2009, todos los presuntos costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se han desglosado en función de la parte que representan, sobre la base de una utilización de la plantas en régimen de dos turnos, cinco días a la semana.

(244)

En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que una de las causas principales de los elevados costes de las capacidades no utilizadas estriba en la infrautilización de las plantas de ZT. Es pues necesario, antes de nada, no integrar en el cálculo los costes resultantes de la infrautilización en condiciones normales de explotación:

(245)

Como muestran las estadísticas de explotación del cuadro 3 (véase la columna «Capacidades no utilizadas por motivos de explotación»), ZT nunca ha utilizado plenamente sus capacidades técnicas disponibles en régimen de dos turnos, cinco días a la semana. Especialmente desde 2002, la explotación disminuyó drásticamente como consecuencia de la fuerte caída de las cantidades de material interno. El criterio utilizado para calcular el nivel de infrautilización son las capacidades no utilizadas operando en dos turnos, cinco días a la semana. El punto de referencia adoptado para calcular la infrautilización es el nivel de utilización más alto alcanzado operado en dos turnos, cinco días a la semana, a saber 101 855 toneladas anuales, en 2002. Ello representa una infrautilización media del 13 %.

(246)

Como puede verse en la correspondiente columna «Capacidades no utilizadas por motivos de explotación» del cuadro 4, los costes medios de la infrautilización en condiciones normales de explotación ascienden a 434 304 EUR. ZT tiene que asumir su responsabilidad como empresa por estos costes, ya que son resultado del hecho de que explota una planta que no es plenamente utilizada en condiciones normales de explotación.

(247)

Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos se desglosan en proporción a su utilización en régimen de operación en dos turnos, cinco días a la semana. Tanto las prestaciones internas como las externas representan, pues, una parte proporcional de los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos. El cuadro 4 establece a este respecto una distinción entre los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos relacionadas con la recogida y las relacionadas con el procesamiento.

(248)

Por término medio, durante el período 2002-2009, ZT no pudo cubrir a partir de su volumen de negocios los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos ni para las prestaciones internas ni para las prestaciones externas. El «Margen bruto II» muestra, para las prestaciones externas, unas pérdidas anuales medias de 1 198 257 EUR, y para las prestaciones internas, unas pérdidas anuales medias de 1 140 898 EUR.

Cuadro 4

Cálculo de los resultados

(249)

En los mercados externos, ZT ha de hacer frente a competidores que tienen que financiar el conjunto de los costes de sus plantas íntegramente a partir de su propio volumen de negocios. Ni una empresa que compita con ZT para el material de categoría 3, ni el anterior operador en Hesse Septentrional y Central puede recurrir a una refinanciación complementaria por el Estado de sus capacidades no utilizadas por motivos operativos o de la infrautilización de sus plantas determinada por la demanda.

(250)

Al igual que todas las demás las empresas que eliminan material de categoría 3 sin mandato público, ZT debe soportar todos los costes y riesgos asociados a esta actividad.

(251)

ZT elimina material de categoría 3 junto con material de las categorías 1 y 2 y, por lo tanto, no puede alcanzar los mismos ingresos de producción que hubiera obtenido si la eliminación de material de categoría 3 se hubiera hecho separadamente de la de material de las categorías 1 y 2. Habida cuenta del incremento de la demanda de material de categoría 3 puro, los precios que ZT puede obtener de los mataderos han registrado, sin embargo, una fuerte caída. Como explica el denunciante, las empresas de eliminación de ciertos materiales de categoría 3 pagan incluso un canon a los mataderos.

(252)

Esta tendencia es muy evidente si se considera la evolución de los ingresos por tonelada procesada de material de categoría 3: si ZT podía aún alcanzar unos ingresos por tonelada de […] EUR en 2002, estos, después de una disminución constante, solo ascendían en 2009 a […] EUR, lo que representa una caída de los ingresos por tonelada de casi un 70 % en siete años.

Figura 1

Evolución de los márgenes brutos para el material de categoría 3 desde 2000 hasta 2009 (en EUR)

[…]

(253)

El procesamiento de material de categoría 3 ha pasado a ser, pues, en los últimos años, una actividad cada vez menos rentable para ZT. Mientras que hasta 2004 todavía podía cubrir sus costes directos, la eliminación de material de categoría 3 ya no aportó, en los años siguientes, una contribución positiva a la cobertura de los costes de las capacidades no utilizadas.

(254)

El cálculo presentado por Alemania, que muestra que los ingresos que ZT puede obtener de la eliminación de material de la categoría 3 son superiores a los costes directos, es incorrecto. Alemania basa su cálculo en los costes de los que ya se han deducido los ingresos (véase la línea 2 del cuadro 4), en lugar de utilizar, como sería correcto, los costes efectivamente incurridos (véanse los costes corregidos en la línea 4 del cuadro 4).

(255)

ZT está dispuesta, al parecer, a tolerar las pérdidas duraderas derivadas de la eliminación, menos rentable, de material de categoría 3, para mantener la explotación de sus plantas.

(256)

Otro motivo esencial de las pérdidas de ZT reside en el hecho de que las plantas han estado mal explotadas la mayoría de los años. Esta infrautilización, en régimen de dos turnos, cinco días a la semana, se situó algunos años en hasta más del 25 % con respecto al mejor índice de explotación en 2001. Solo en 2001 y 2002, gracias a la crisis de la EET, se registró un mejor índice de explotación, aunque ni siquiera entonces hubo que recurrir a las capacidades no utilizadas por motivos operativos durante la noche o los fines de semana.

Figura 2

Infrautilización de las capacidades normales de ZT en régimen de dos turnos, cinco días a la semana, de 1998 a 2009

Infrautilización de las capacidades de ZT

(medida sobre la base de la explotación máxima, de 103 000 toneladas, en 2001)

(257)

El motivo de la notable infrautilización registrada después de 2002 estriba en la contracción de la cabaña de animales y, por consiguiente, de las cantidades de material interno, que cayeron más del 35 % entre 2002 y 2009. ZT trató de explotar las capacidades así liberadas aceptando mayores cantidades de material externo. Sin embargo, solo cuando ganó la licitación en Hesse Septentrional y Central pudo acercarse de nuevo a su nivel de explotación de 2002/2003.

(258)

Dado que ZT solo se encarga de la eliminación en Hesse Septentrional y Central desde 2009, se dispone de muy pocos datos sobre los resultados de ese mandato. El cálculo de los costes de 2009 que se presentó parece mostrar que el nuevo mandato ha dado lugar a una contribución de cobertura positiva, una vez deducidos de los costes las capacidades no utilizadas por motivos operativos, de unos 200 000 EUR.

(259)

Sin embargo, los documentos de la licitación indican que ZT presentó una oferta que se situaba por debajo de su costes reales. Como explicó la propia Alemania, los intereses que ZT paga por sus créditos bancarios son superiores a los intereses calculados en los que se basó ZT, conforme a las normas de cálculo, en el procedimiento de licitación. Eso quiere decir, que ZT no espera poder cubrir todos los costes de los intereses sobre los créditos solicitados, ni obtener un beneficio razonable sobre sus capitales propios.

(260)

La totalidad de los intereses sobre los créditos solicitados asciende a 1,07 millones EUR al año para ZT. Basándose en la parte de las cantidades de material eliminado procedentes de Hesse Septentrional y Central en las capacidades totales, si se admite que en torno a una cuarta parte del coste de los empréstitos puede imputarse al mandato recibido en Hesse Septentrional y Central, se obtiene una parte de los costes de 0,26 millones EUR, en comparación con los 0,16 millones EUR que ZT tomó como base para el cálculo de las tasas en Hesse Septentrional y Central. A esos 0,10 millones EUR de intereses sobre los créditos hay que sumar los intereses no cubiertos sobre los capitales propios.

(261)

Un empresario que opere en condiciones de mercado no habría pues presentado una oferta que, desde el principio, no cubre los costes de capital previstos. Esta constatación no se ve en absoluto afectada por la evocación reiterada por Alemania de supuesta normas de cálculo de los cánones que no permitirían contabilizar la totalidad de los costes. Ningún explotador privado pueden ser obligado ni estaría dispuesto a prestar servicios a precios que no le permitirían cubrir sus costes y lograr un beneficio razonable.

(262)

Incluso si toma como base en el cálculo de los costes presentado para 2009, del que se desprende una contribución positiva de unos 200 000 EUR, las contribuciones de cobertura previstas a lo largo de los diez años de duración del mandato no pueden compensar las pérdidas debidas a la infrautilización, que, por término medio, ascendieron a alrededor de 700 000 anuales a partir de 2002. Un empresario que opere en condiciones de mercado no hubiera mantenido capacidades infrautilizadas durante un período tan largo.

(263)

En lo que respecta al material externo, es evidente que, gracias a los pagos anuales, ZT, por una parte, comercializa capacidades a precios por debajo de estos costes y, por otra, mantiene durante años capacidades infrautilizadas sin que se pueda compensar mediante futuros ingresos las pérdidas debidas a la infrautilización en los años anteriores. Está, pues, claro que ZT ha mantenido en el mercado capacidades que una empresa de eliminación que opere en condiciones de mercado no hubiera podido permitirse.

(264)

Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos derivados de la eliminación de material interno deben estar cubiertos por los ingresos de las tasas. A este respecto, ZT, como cualquier otra empresa encargada de la eliminación de material controlado, ha de velar bajo su propia responsabilidad por que esta misión se lleve a cabo según criterios económicos gracias a una gestión empresarial adecuada. Un pago compensatorio adicional la exoneraría de esta responsabilidad económica.

(265)

Los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben, por tanto, repartirse entre la eliminación de los animales muertos y de los residuos de los mataderos. Existen en los Estados federados diferentes enfoques sobre la manera en que los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos deben repartirse entre la eliminación de los residuos de los mataderos y la de los cadáveres de los animales. En algunos Estados federados, se atribuye a la eliminación de los animales muertos una parte más elevada de los costes de las capacidades no utilizadas que la eliminación de de los residuos de mataderos. Habida cuenta de que ni la normativa sobre las tasas ni los estatutos sociales de ZT fijan un baremo de reparto aplicable, los costes de las capacidades no utilizadas se reparten de forma proporcional.

(266)

Como ha explicado la propia Alemania, ZT compite con otras empresas de eliminación para la eliminación de los residuos de mataderos. La cuantía de las tasas para la eliminación de los residuos de mataderos internos influye en la tasa de separación practicada por los mataderos y, por tanto, la cantidad de material de la categoría 3 separado para las otras empresas de eliminación.

(267)

Mientras que, en promedio, los ingresos apenas cubren los costes directos, con el transcurso del tiempo se perfila un marco análogo al de las contribuciones de cobertura para el material de categoría 3: hasta 2004, los ingresos sobrepasaban los costes directos. Sin embargo, a partir de 2005, con la nueva normativa sobre las tasas, que dio lugar a una caída de los ingresos medios por tonelada de 160 a 116 EUR —es decir, un 27,5 %—, los costes directos ya no pudieron cubrirse en los años siguientes, por lo que no se pudo obtener ninguna contribución para cubrir los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos. Hubo que esperar hasta 2009 para que se produjera de nuevo una contribución de cobertura I positiva (véase el cuadro 4).

(268)

Sin las contribuciones anuales, está claro que ZT no hubiera podido mantener esta política de precios. Al igual que para los residuos de mataderos de categoría 3, ZT aceptó a partir de 2005 precios que ni siquiera cubrían sus costes directos a fin de poder seguir utilizando sus plantas. En conjunto, una contribución de cobertura II netamente negativa —después de deducir los costes de las capacidades no utilizadas por motivos operativos— se desprende para el material interno, puesto que asciende a alrededor el 13 % de la volumen de negocios (véase el cuadro 4).

(269)

Alemania considera que los pagos anuales no han constituido ninguna ventaja económica para ZT, ya que el hecho de que el Estado conceda directamente a la empresa de eliminación una compensación para el mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias o la financie indirectamente a través de ayudas estatales EET a los responsables de la producción es irrelevante. En este último caso, los costes de la capacidad de reserva para casos de epizootias se incluirían ciertamente en las tasas, pero, al mismo tiempo, los responsables de producción serían exonerados mediante una ayuda estatal tanto más elevada. En ambos casos, las finanzas públicas soportan una parte importante de la carga, lo que hace determinante, a fin de cuentas, el análisis con respecto al Derecho de la competencia.

(270)

En primer lugar, cabe recordar una vez más (véase la sección 2.5.3), que ZT recibe los pagos anuales además de las ayudas estatales EET concedidas a los ganaderos. Además, ZT recibe ya, a través de las ayudas estatales EET en Renania-Palatinado, una ayuda más elevada, comparativamente, que en Hesse Septentrional y Central, puesto que el precio por tonelada —y por lo tanto la base de la ayuda de Estado EET— se sitúa, con 212 EUR, muy por debajo del precio por tonelada en Renania-Palatinado (390 EUR). Evidentemente, no es cierto que los ganaderos del territorio de referencia disfruten de tasas menos elevadas gracias a los pagos anuales.

(271)

En segundo lugar, las Directrices comunitarias sobre la EET requieren explícitamente pruebas de que las ayudas estatales no benefician a las empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo (60). Sin embargo, como se desprende del examen efectuado en las secciones 9.5.2 y 9.5.3, ZT utiliza efectivamente los pagos anuales para financiar las pérdidas resultantes de su política de precios, sus capacidades infrautilizadas u otras carencias de su gestión empresarial.

(272)

Alemania es, por lo tanto, manifiestamente incapaz de demostrar que los pagos anuales benefician a los ganaderos como compensación por el coste de la eliminación de los animales muertos. Al contrario, la cuestión que se plantea es si los ganaderos no se beneficiarían, sin los pagos anuales, de tasas más bajas habida cuenta de que ZT estaría entonces expuesta antes a una mayor presión económica para adaptar sus capacidades y su gestión empresarial a las condiciones de mercado.

(273)

Alemania no puede demostrar que los pagos anuales a ZT estén justificadas como compensación estatal por las obligaciones derivadas de los estatutos sociales. No se cumplen los criterios establecidos en la sentencia Altmark.

(274)

Un examen exhaustivo del cálculo de los ingresos y los costes de ZT muestra, en cambio, que los pagos anuales reportan a ZT ventajas económicas en relación con la eliminación de material interno y externo.

(275)

Los pagos anuales constituyen, por tanto, ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(276)

Los pagos anuales que ZT recibe desde 1979 no se notificaron a la Comisión de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE. Constituyen pues, según el artículo 108, apartado 3, del TFUE, ayudas estatales ilegales.

(277)

No puede haber ninguna exención a la obligación de notificación en virtud de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (61) (en lo sucesivo, «la Decisión SIEG de 2005») o de la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, sobre la aplicación del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (62) (en lo sucesivo, «la Decisión SIEG de 2011»), debido a que, tal como se explicó en la sección 9, a ZT no se le ha encomendado prestar un servicio de interés económico general. En efecto, la eliminación de material de las categorías 1 y 2, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias y la eliminación de material de categoría 3 no constituyen servicios de interés económico general. Además, para el período que va de 1979 a 2010 no se cumple el segundo criterio Altmark, y el tercer criterio Altmark no se cumple para todo el período a partir de 1979. Así pues, son las condiciones necesarias contempladas en los artículos 4 y 5 de la Decisión SIEG de 2005 y los artículos 4 y 5 de la Decisión SIEG de 2012 las que no se cumplen para eximir de la obligación de notificación la concesión de los pagos anuales.

(278)

De conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal están sometidas a las normas del TFUE. Sin embargo, el artículo 106, apartado 2, del TFUE establece una excepción a las normas del TFUE si la aplicación de las normas de competencia impide, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Esta disposición solo puede aplicarse si el desarrollo de los intercambios no se ve afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión.

(279)

De acuerdo con el apartado 69 del Marco SIEG de la Unión, la Comisión aplica los principios enunciados en ese texto a toda ayuda ilegal sobre la que se adopte una decisión después del 31 de enero de 2012, aunque la ayuda haya sido concedida antes de dicha fecha. Dado que los pagos anuales constituyen ayudas estatales ilegales, debe aplicarse el Marco SIEG de la Unión.

(280)

Como se explicó en la sección 8.1, ZT no está encargada de la ejecución de un servicio de interés económico general, ya que la eliminación de material de las categorías 1 y 2, el mantenimiento de una capacidad de reserva para casos de epizootias y la eliminación de material de la categoría 3 no constituyen servicios de interés económico general. Por este motivo ya, los pagos anuales no son compatibles en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE y del Marco SIEG de la Unión.

(281)

Con arreglo al segundo y tercer criterios Altmark, una ayuda de Estado solo puede considerarse, en virtud de el Marco SIEG de la Unión, compatible con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, si existe un mandato por el que se fijan los métodos de cálculo de la compensación (sección 2.3) y si el importe de la ayuda no supera los costes netos de la obligación del servicio público (sección 2.8).

(282)

Como se explicó en la sección 9.2, para el período que va de 1979 a 2009, no se cumple el segundo criterio Altmark, y, para la totalidad del período no se cumple el tercer criterio Altmark. Por lo tanto, no se cumple lo dispuesto en la sección 2.3 del Marco SIEG de la Unión (para el período que va de 1979 a 2009) y la sección 2.8 (para todo el período).

(283)

Los pagos anuales no pueden justificarse, por tanto, como ayudas estatales para el mantenimiento de la capacidad de reserva para casos de epizootias en el territorio de referencia de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE y el Marco SIEG de la Unión.

(284)

Los pagos anuales constituyen ayudas de funcionamiento, que, en general, están prohibidas (63). La carga de la prueba de la compatibilidad de dicha ayuda recae, por tanto, en el Estado miembro.

(285)

Las Directrices comunitarias sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013 prohíben por principio toda ayuda correspondiente a los costes de eliminación de los residuos de los mataderos y permiten las ayudas para los costes de eliminación de los animales muertos, siempre que beneficien exclusivamente a los ganaderos. Para las empresas situadas en la fase descendente del proceso productivo —como los mataderos o las plantas de eliminación de animales—, no pueden beneficiarse en ningún caso de las ayudas (64).

(286)

A efectos de simplificación administrativa, las ayudas que atañen a los costes de eliminación del ganado muerto pueden, ciertamente, abonarse directamente a las empresas de eliminación, pero debe demostrarse que la totalidad de la ayuda se destina a los ganaderos (65).

(287)

Sin embargo, como ya se explicó en la sección 9, los pagos anuales reportan a ZT ventajas económicas y no benefician precisamente a los ganaderos del territorio de referencia, que incluso tienen que pagar para la eliminación de los animales muertos tasas más elevadas que, por ejemplo, en Hesse Septentrional y Central. Alemania tampoco puede probar que los pagos anuales se hayan transferido en su totalidad a los ganaderos.

(288)

Además, la Decisión de la Comisión N 15/04, de 6 de julio de 2004, por la que se aprueba el régimen de ayudas estatales para compensar a los ganaderos en el territorio cubierto por ZT por los costes de eliminación del ganado muerto durante el período comprendido entre 1998 y 2013, especifica que el régimen de ayuda autorizado no debe acumularse con otras ayudas estatales.

(289)

En el caso de las ayudas ilegales concedidas antes del 1 de enero de 2003, sección VI de las Directrices comunitarias sobre la EET prevé excepciones:

(290)

Estas excepciones no son aplicables en el caso que nos ocupa: los pagos anuales no se han limitado a los costes de eliminación de los animales muertos, que, en cualquier caso, eran financiados en su mayor parte a través del régimen de ayudas estatales contempladas en las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013, y, en relación con los residuos de los mataderos, los pagos anuales no representan una medida tomada a corto plazo y de duración limitada.

(291)

Por último, cabe destacar asimismo que la propia Alemania no ha alegado ningún argumento que sustente la compatibilidad de los pagos anuales en virtud de las Directrices comunitarias sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013.

(292)

Como los pagos anuales han beneficiado a ZT, no pueden considerarse ayudas estatales compatibles con el mercado interior en el sentido de las Directrices sobre la EET y las Directrices sobre ayudas al sector agrario 2007-2013 de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(293)

Los pagos anuales constituyen ayuda de funcionamiento, que está, en general, prohibida (66). La carga de la prueba de la compatibilidad de dichas ayudas recae, por tanto, en el Estado miembro. Alemania ha alegado que los pagos anuales constituyen ayudas en favor del medio ambiente.

(294)

De conformidad con el apartado 132 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, las ayudas a la inversión otorgadas a empresas que reparen deterioros del medio ambiente saneando solares contaminados se considerarán compatibles con el mercado interior a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, a condición de que estén destinadas a la mejora de la protección ambiental. No obstante, debe respetarse el principio de «quien contamina paga» establecido en el artículo 191, apartado 2, del TFUE y en las Directrices sobre ayudas medioambientales. Según el apartado 132 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente quien contamina debe costear el saneamiento sin ayuda estatal. Para identificar al contaminador, se atenderá a las disposiciones del Derecho nacional que determinan a la persona responsable.

(295)

La fecha determinante para evaluar la responsabilidad con arreglo a la legislación nacional se define según el Derecho aplicable en el momento en que las autoridades emiten la decisión.

(296)

Alemania no discute que las órdenes de saneamiento de 21 de abril de 1997 para el sitio desafectado de Sohrschied, y de 31 de marzo de 1998, para el sitio desafectado de Sprendlingen-Gensinge, obligaran a ZT, identificado como contaminador con arreglo al Derecho nacional aplicable en ese momento, al saneamiento completo de los dos sitios desafectados. Según el Derecho alemán, ZT es pues responsable, en tanto que contaminador, de los costes de eliminación de la contaminación del suelo de ambos sitios. Alemania alega que, conforme a la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 de febrero de 2000 (67), la financiación de los costes de saneamiento más allá del umbral de responsabilidad por medio de los pagos anuales debe considerarse ayuda de Estado compatible, dado que la responsabilidad de las personas físicas se vio limitado por esta sentencia al valor de mercado del terreno.

(297)

La argumentación de Alemania es, sin embargo, incorrecta. En primer lugar, la sentencia del Bundesverfassungsgericht solo produce efecto inter partes, es decir, entre las partes del procedimiento. Pero sobre todo, un cambio en la jurisprudencia de la jurisdicción suprema no cambia ni la modificación de la situación jurídica ni constituye, por consiguiente, un motivo de revisión, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 51, apartado 1, de la Ley de procedimiento administrativo, de los actos administrativos que tienen ya fuerza ejecutoria.

(298)

Según la práctica alemana en materia de jurisprudencia, la sentencia del Bundesverfassungsgericht no altera en nada el hecho de que, en el momento de la orden de saneamiento, el conjunto de los contaminadores era responsable de los costes de saneamiento en su totalidad. Ningún contaminador hubiera pues podido, tras la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 febrero de 2000, sustraerse a su responsabilidad plena como contaminador en relación con una orden recibida y convertida en ejecutoria antes de esa fecha.

(299)

Habida cuenta de la sentencia del Bundesverfassungsgericht de 16 febrero de 2000, ZT es, por tanto, responsable en el caso de los sitios desafectados de Sprendlingen-Gensingen y Sohrschied.

(300)

En la medida en que ZT no ha presentado recurso contra la órdenes de saneamiento, estas han adquirido fuerza ejecutoria y son definitivas. Si Alemania quisiera ahora contestar fundamentalmente, a posteriori, la responsabilidad de ZT en el caso del sitio Sohrschied, esta argumentación no puede aceptarse. En efecto, incumbía a ZT presentar un recurso contra la orden de saneamiento de 21 de abril de 1997 y no dejar que esta adquiriera fuerza ejecutoria. No corresponde a la Comisión reconsiderar, en función del principio de «quien contamina paga», una decisión ejecutoria de una autoridad nacional en lo que se refiere a la responsabilidad con respecto al Derecho nacional.

(301)

A ello se suma el hecho de que la propia Alemania reconoce que la decisión del Bundesverfassungsgericht de 16 de febrero de 2000 se aplica solo a las personas físicas y no a las personas jurídicas de Derecho público. Esta situación resulta del hecho de que la base jurídica de la limitación de responsabilidad es el derecho de propiedad, que las personas jurídicas de Derecho público no pueden invocar. Es pues incontestable que, en virtud del Derecho nacional, ZT es plenamente responsable de las antiguas cargas.

(302)

Una eventual desigualdad entre las personas jurídicas de Derecho privado y las personas jurídicas de Derecho público en el ordenamiento jurídico del Estado miembro no puede invocarse en el marco de las Directrices sobre las ayudas a favor del medio ambiente. Estas se refieren en efecto exclusivamente al Derecho nacional en materia de responsabilidad por las cargas antiguas.

(303)

Como, con arreglo al Derecho alemán, ZT es plenamente responsable de los costes de saneamiento de los dos sitios desafectados, el pago anual no puede considerarse, a tenor de las Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, compatible con el mercado interior según el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(304)

Los pagos anuales efectuados a ZT desde 1979 constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Alemania concedió los pagos anuales contraviniendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE.

(305)

Estos pagos no pueden ser declarados compatibles con el mercado interior ni de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, ni de conformidad con el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE.

(306)

Con arreglo al artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento (CE) no 659/1999, leído en relación con el artículo 15, apartado 3, del mismo Reglamento, cualquier ayuda para la que haya expirado el plazo de recuperación se considera una ayuda existente. Según el artículo 15, del referido Reglamento, las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años. El plazo de recuperación se contará a partir de la fecha en que se haya concedido la ayuda ilegal al beneficiario y se suspenderá mediante cualquier acción emprendida por la Comisión que esté relacionada con la ayuda ilegal. Tras cada interrupción, el plazo comenzará a contarse desde el principio.

(307)

Los órganos jurisdiccionales de la Unión han mantenido que el plazo de recuperación puede interrumpirse no solo mediante un procedimiento formal, sino también por una solicitud de información (68).

(308)

El denunciante cuestionó el pago abonado a ZT en enero de 2008, y se transmitió a Alemania una solicitud de información el 26 de mayo de 2008. Esta solicitud de información interrumpió el plazo de recuperación. Por tanto, todos los pagos anuales que ZT recibió antes del 26 de mayo de 1998 se consideran ayudas existentes. En cambio, todos los pagos anuales que ZT recibió después del 26 de mayo de 1998 constituyen ayudas nuevas.

(309)

Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, la Comisión no debe exigir la recuperación de la ayuda si ello es contrario a un principio general del Derecho de la Unión. En el presente caso, la cuestión que se plantea es si la sentencia del BVerwG de 16 de diciembre de 2010 ha suscitado en ZT expectativas legítimas en cuanto a que los pagos anuales no constituyen ayuda estatal.

(310)

A este respecto, la Comisión constata, en primer lugar, que la sentencia del BVerwG solo se refería a los pagos efectuados para el año 2010. Si acaso, solo podría haber suscitado expectativas legítimas para ese año (y los años siguientes, si los estatutos sociales se hubieran mantenido sin cambios).

(311)

Pero incluso para el año 2010 (y, en su caso, para los años siguientes), la sentencia del BVerwG no podía suscitar expectativas fundadas en ZT. Según jurisprudencia constante, solo puede invocar el principio de protección de la confianza legítima el justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas mediante garantías concretas (69). Constituyen seguridades de esa índole, cualquiera que sea la forma en que le hayan sido comunicados, los datos precisos, incondicionales y concordantes (70).

(312)

En el presente caso, la Comisión no ha dado a ZT tales garantías precisas, sino que, por el contrario, abrió el procedimiento formal de investigación el 20 de julio de 2010.

(313)

El BVerwG no es una institución de la Unión. Según jurisprudencia constante, en el marco del control del cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les imponen los artículos 107 y 108 del TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias y distintas (71). Mientras que la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común constituye una competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales nacionales velan por la salvaguarda de los derechos de los justiciables en caso de incumplimiento de la obligación de notificación previa de las ayudas estatales a la Comisión prevista en el artículo 108, apartado 3, del Tratado (72).

(314)

En el presente caso, el BVerwG dictó sentencia sobre una medida en relación con la cual la Comisión ya había abierto un procedimiento de investigación formal. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la presente Decisión deberá llevar al Estado miembro a suspender los pagos en el marco de la medida (73). Además, el BVerwG dictó su sentencia, que justificó entre otras cosas por la presunta inaplicabilidad del cuarto criterio Altmark, sin remitir el asunto al Tribunal de Justicia en el marco de una solicitud de decisión prejudicial.

(315)

Habida cuenta de estas circunstancias, la Comisión considera que la sentencia del BVerwG no responde a la definición de «datos precisos, incondicionales y concordantes».

(316)

Por lo tanto, la recuperación de los pagos anuales no es contraria al principio general del Derecho de la Unión en materia de protección de la confianza legítima.