LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Considerando lo siguiente:

HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

EL ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA AELC (1),

Considerando lo siguiente:

I.   HECHOS

1.   Procedimiento

Mediante carta de 19 de agosto de 2003 de la Misión de Islandia ante la Unión Europea por la que se trasladaba una carta del Ministerio de Finanzas de 19 de agosto de 2003, ambas recibidas y registradas por el Órgano el mismo día (doc. no 03-5685 A), las autoridades islandesas notificaron la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf., de conformidad con el artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción.

El 17 de diciembre de 2003, la empresa Aalborg Portland Íslandi ehf. interpuso una denuncia ante el Órgano contra las condiciones de la venta por parte del Estado islandés de su participación accionarial en Sementsverksmiðjan hf. El Órgano recibió y registró esta carta el 23 de diciembre de 2003 (doc. no 03-9059 A). El demandante solicitó que se tramitara esta denuncia simultáneamente a la notificación de la venta efectuada por el Gobierno.

Tras varios intercambios de correspondencia (7), mediante carta de 21 de diciembre de 2004, el Órgano informó a las autoridades islandesas de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 1, apartado 2, de la parte I del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción con respecto a la venta por parte del Estado islandés de su participación accionarial en Sementsverksmiðjan hf. (ref. no 296878).

La Decisión del Órgano no 421/04/COL por la que se incoa el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Suplemento EEE del mismo (8). El Órgano invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones. Las autoridades islandesas presentaron observaciones sobre esta Decisión por carta de 24 de febrero de 2005 (ref. no 311243). El 20 de junio de 2005, el Órgano recibió observaciones de Íslenskt sement ehf., el comprador de Sementsverksmiðjan hf. (ref. no 323552). El 2 de septiembre de 2005, Aalborg Portland Íslandi ehf. presentó nuevas observaciones (ref. no 333018).

El Órgano solicitó la ayuda de un experto independiente, el Sr. Erlend Kvaal, profesor asociado de BI, escuela de negocios noruega con sede en Oslo, para determinar si la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. se había realizado de conformidad con el principio del inversor en una economía de mercado. A raíz de la primera evaluación realizada por el experto independiente de la información sobre la venta de que disponía el Órgano, el 12 de julio de 2005 se remitió a las autoridades islandesas una solicitud de información (ref. no 326295). Las autoridades islandesas respondieron mediante carta de la Misión de Islandia ante la UE que trasladaba una carta del Ministerio de Finanzas de fechas 30 y 31 de agosto de 2005, respectivamente. Esta carta fue recibida y registrada por el Órgano el 1 de septiembre de 2005 (ref. no 332274).

En el marco del procedimiento de investigación formal, el 28 de octubre de 2005 se envió a las autoridades islandesas una segunda solicitud de información (ref. no 347691). A esta solicitud le siguió una reunión que tuvo lugar en Bruselas el 23 de noviembre de 2005 entre representantes del Órgano, las autoridades islandesas, Sementsverksmiðjan hf. y uno de los inversores que formaban parte del consorcio que adquirió las acciones del Estado. También asistió a la reunión el experto independiente contratado por el Órgano.

Mediante carta de 6 de diciembre de 2005, recibida y registrada por el Órgano el 7 de diciembre de 2005 (ref. no 353483), la Misión de Islandia ante la UE envió una carta procedente del Ministerio de Finanzas de fecha 2 de diciembre de 2005, que respondía a la solicitud de información anteriormente mencionada y a algunas cuestiones pendientes planteadas en la reunión.

El 31 de enero de 2006, el experto independiente presentó al Órgano su informe definitivo en el que analizaba si la venta por parte del Estado islandés de sus acciones en Sementsverksmiðjan hf. se había llevado a cabo en condiciones de mercado (ref. no 360438).

El 16 de febrero, el 9 de marzo y el 4 de agosto de 2006, el Órgano envió cartas a las autoridades islandesas en las que solicitaba información y aclaraciones sobre aspectos aún oscuros (ref. no 363213, 365145 y 383227). Las autoridades islandesas respondieron mediante cartas de 20 de febrero, 19 de abril y 25 de septiembre, respectivamente (ref. no 363608, 370425 y 390092).

El 12 de octubre de 2006 se debatió este asunto en la Reunión Anual sobre el Paquete de Ayudas Estatales celebrada en Reikiavik. A raíz de estas conversaciones, las autoridades islandesas remitieron una carta al Órgano el 2 de noviembre de 2006 (ref. no 396476).

El 29 de noviembre de 2006, el Órgano adoptó la Decisión no 367/06/COL por la que se prorroga el procedimiento de investigación formal incoado con la Decisión del Órgano no 421/04/COL. La prórroga está relacionada con la asunción por parte del Estado de las obligaciones en materia de pensiones de Sementsverksmiðjan hf. en el proceso de preparación de la empresa para su venta. Con esta Decisión, el Órgano cierra la investigación formal incoada sobre la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. al grupo de inversores Íslenskt sement ehf. por el precio de 68 millones de coronas islandesas (ISK). El resto de los elementos del procedimiento de investigación formal siguen siendo objeto de análisis.

2.   Descripción de las medidas evaluadas en la presente Decisión

La empresa pública Sementsverksmiðjan hf. había gozado de una situación de monopolio de facto en el mercado islandés del cemento hasta que en 2000 se produjo la entrada de un importador de cemento de Dinamarca. Parece que, a raíz de la nueva situación de competencia, Sementsverksmiðjan hf. experimentó dificultades económicas y comenzó a acumular pérdidas. En estas circunstancias, en 2003 el Estado tomó la decisión de vender su participación en la empresa (9). El Estado anunció la venta de sus acciones de la siguiente forma: «El Comité Ejecutivo en materia de Privatizaciones y el Ministerio de Industria tienen la intención de vender todas las acciones que actualmente son propiedad del Estado en Sementsverksmiðjan hf. de un valor nominal de 450 000 000 coronas islandesas a un inversor individual o a un grupo de inversores. Ello afecta al 100 % del capital en acciones de la empresa. Se espera que el precio de compra se abone en efectivo. Se busca un inversor que esté interesado en continuar la explotación de la empresa, potenciándola y contribuyendo a una competencia sana en el mercado islandés de la construcción».

El 2 de octubre de 2003, el Ministerio de Industria, en nombre del Gobierno islandés, firmó un Acuerdo de Adquisición de Acciones con el grupo de inversores Íslenskt Sement ehf. Sobre la base de este Acuerdo, el Estado, titular del 100 % de las acciones de Sementsverksmiðjan hf., vendió la totalidad a Íslenskt sement ehf. por un precio de 68 millones ISK.

Simultáneamente, entre Sementsverksmiðjan hf. y el Tesoro Nacional se firmó un acuerdo. Según este acuerdo, el Estado islandés adquirió a Sementsverksmiðjan hf. por 450 millones ISK determinados activos fijos y financieros, que resultaban redundantes para la producción de cemento. Los ingresos obtenidos se emplearon para cubrir las deudas pendientes de la empresa.

Por otra parte, con arreglo al artículo 4 del Acuerdo de Adquisición de Acciones celebrado entre el Gobierno de Islandia e Íslenskt sement ehf., el Estado islandés asumió las obligaciones en materia de pensiones generadas por Sementsverksmiðjan hf. mediante un acuerdo entre el Ministerio de Finanzas y el Fondo de Pensiones de los Empleados del Estado.

Dicho de otro modo, la empresa, cuyas acciones compró Íslenskt sement ehf., fue despojada de estos activos y obligaciones.

Es esta operación, la venta de Sementsverksmiðjan hf. a Íslenskt sement ehf., la que se analiza en la presente Decisión. Se ha prorrogado el procedimiento de investigación formal relativo a las restantes presuntas medidas de ayudas estatales a favor de Sementsverksmiðjan hf. incoado mediante la Decisión no 421/04/COL con objeto de cubrir la asunción por parte del Estado de las obligaciones en materia de pensiones de la empresa con la Decisión no 367/06/COL, y se abordará en otra decisión.

3.   Razones para incoar el procedimiento de investigación formal

En relación con la venta por parte del Estado del 100 % de sus acciones en Sementsverksmiðjan hf., en la Decisión no 421/04/COL por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, el Órgano puso en tela de juicio la aplicabilidad en el caso que nos ocupa del capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales en relación con la venta de terrenos y edificios por parte de las autoridades públicas. El Órgano consideró que el Estado no solo vendía terrenos y edificios de su propiedad, sino su participación accionarial en una empresa de la que es titular al 100 %.

Por otra parte, el Órgano albergaba dudas de que la venta se hubiera llevado a cabo con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado. No estaba claro en qué medida el Estado tuvo en cuenta otras consideraciones más allá del mero beneficio económico de la operación durante el proceso de negociación y si, en consecuencia, el precio obtenido en la venta se ajustaba al valor de mercado de la empresa.

Con la notificación de la operación, las autoridades islandesas habían presentado una valoración de Sementsverksmiðjan hf. llevada a cabo por un experto independiente sobre la base del valor de liquidación. En la Decisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, el Órgano cuestionó que se pudiera suponer que el valor de una empresa en funcionamiento fuera equivalente a su valor de liquidación, que se basa en el supuesto del cese de su actividad. El Órgano arguyó que, si el valor de mercado del 100 % de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. hubiera sido superior al precio de 68 millones ISK abonado por Íslenskt sement ehf., el Estado habría vendido la empresa por debajo de su precio de mercado. Se habrían empleado recursos públicos, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, en forma de ingresos no percibidos, ya que el Estado habría obtenido un precio inferior del que habría conseguido por los mismos activos un operador privado en condiciones de mercado.

4.   Observaciones de las autoridades islandesas

En una carta de 23 de febrero de 2005, las autoridades islandesas presentaron sus observaciones sobre la Decisión del Órgano por la que se incoa el procedimiento de investigación formal relativo a la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf.

Las autoridades islandesas subrayaron que una de las razones más importantes para que se pusiera la condición de que debía continuar la producción de cemento era aumentar el valor de Sementsverksmiðjan hf. a la hora de vender la empresa a un tercero. Las autoridades islandesas declararon que: «Si no se aplicara dicha condición, inmediatamente los costes de saneamiento de la planta correrían a cargo del comprador. Al imponer la condición de que continuara la producción de cemento, este coste permanecía latente. Además, se ha de señalar que la condición se negoció con los compradores y se incorporó al Acuerdo de Adquisición de Acciones meramente como una intención de los compradores de continuar la explotación de Sementsverksmiðjan hf., mientras fuera económicamente viable. El Estado no puede obligar a los compradores a gestionar la empresa si no es económicamente viable. Ello no puede considerarse como prueba de que el Estado tuviera en cuenta factores distintos del beneficio económico.»

En opinión de las autoridades islandesas, como también se señaló en las Directrices del Órgano, solo puede existir ayuda estatal cuando no haya razones objetivas para esperar razonablemente que una inversión ofrezca una tasa de rendimiento adecuada que sea aceptable para un inversor privado en una empresa privada comparable que opere en condiciones normales de mercado.

Las autoridades islandesas declararon que: «Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, no puede afirmarse que no existieran razones objetivas para que el Estado estimase que la venta de Sementsverksmiðjan no le aportaría una tasa de rendimiento adecuada. Por el contrario, tras negociar con los compradores, el Estado podía esperar un precio de adquisición de la empresa bastante por encima del valor de mercado. Por tanto, se ha de concluir que el Estado no obtuvo unos ingresos inferiores a los que habría percibido por lo mismos activos un operador privado que actuase en condiciones de mercado. Por consiguiente, el Estado actuó de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado. Corresponde al Órgano demostrar que el Estado no podía esperar una tasa de rendimiento adecuada. Como no se ha demostrado y, en opinión del Estado, no se puede demostrar, se ha de concluir que el Estado ha actuado con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado.»

En la notificación de la operación, las autoridades islandesas arguyeron que el valor de la empresa equivalía a su valor de liquidación. Se ha calculado que el valor de liquidación de Sementsverksmiðjan hf. asciende a 46,5 millones ISK sin tener en cuenta los costes de saneamiento de la planta de Akranes. En la Decisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, el Órgano expresó dudas de que el valor de mercado de la empresa, vendida como empresa en funcionamiento, debiera calcularse utilizando el valor de liquidación. En sus observaciones a la Decisión del Órgano por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, las autoridades islandesas se refirieron también a las valoraciones de flujo de tesorería presentadas al Órgano. En particular, según la valoración del flujo de tesorería que figura en el anexo a su carta de 23 de febrero de 2005, el valor de mercado de Sementsverksmiðjan hf. ascendía a 1 500 millones ISK. Sobre esta base, las autoridades islandesas consideraron que el valor de mercado de Sementsverksmiðjan hf. como empresa en funcionamiento era considerablemente inferior a su valor de liquidación.

Las autoridades islandesas sostuvieron también que, habida cuenta de que el valor de mercado de Sementsverksmiðjan hf., tanto si se aplicaba una valoración del flujo de tesorería como si se utilizaba una valoración de liquidación, era inferior al precio de venta de 68 millones ISK, ni Sementsverksmiðjan hf. ni Íslenskt sement ehf. habían obtenido rentabilidad económica alguna en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

La autoridades islandesas consideraron que, a la hora de determinar si se habían concedido ayudas estatales, el Órgano debería evaluar el precio total de venta de la empresa tras la cesión al Estado islandés de los activos que eran redundantes para la producción de cemento. «El Estado opina también que, si el Órgano llega a la conclusión de que [una valoración del flujo de tesorería] de la empresa es el método adecuado para determinar el precio de venta […], en ese caso, el método del flujo de tesorería se debería emplear para calcular el valor de la empresa tras la venta de los activos.»

Las autoridades islandesas explicaron que el Estado no estaba preparado para negociar un precio de venta que correspondía a una valoración calculada sobre la base del flujo de tesorería de Sementsverksmiðjan hf. «como consecuencia de las pérdidas acumuladas por la empresa desde el momento de la licitación, quedó claro que, para la venta de la empresa al comprador, sería necesario proceder a su reestructuración. El Estado compraría a la empresa todos los activos que no fueran imprescindibles para la producción y explotación, con el fin de reducir los costes de funcionamiento y hacerla viable.»

Por las razones anteriormente expuestas, las autoridades islandesas consideraron que la operación no era constitutiva de ayuda estatal. No obstante, en su opinión, en caso de que el Órgano llegara a la conclusión de la existencia de ayuda estatal, se debería considerar justificada con arreglo a la excepción contemplada en el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE, y en particular a las disposiciones del capítulo 16 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.

En una carta de 2 de noviembre de 2006, las autoridades islandesas solicitaron al Órgano que considerara la posibilidad de no dar por cerrados algunos aspectos de la investigación formal en curso, dado que «se han de sopesar todos los aspectos de la operación en su conjunto para conocer perfectamente la cuestión».

5.   Observaciones de los terceros interesados

5.1.   Observaciones de Íslenskt sement ehf.

Mediante carta de 20 de junio de 2005, Íslenskt sement ehf. presentó sus observaciones a la Decisión del Órgano no 421/04/COL por la que se incoa el procedimiento de investigación formal sobre la venta de las acciones del Estado islandés en Sementsverksmiðjan. En opinión de Íslenskt sement ehf., en la venta anterior no existió ayuda estatal. La empresa sostuvo que: «Islenskt Sement está convencida de que se cumplió el principio del inversor en una economía de mercado, especialmente si tenemos en cuenta que el precio total de adquisición de Sementsverksmiðjan era al menos equivalente, si no bastante superior, al valor real de la empresa en la operación analizada».

Íslenskt sement ehf. consideró que una valoración del flujo de tesorería, como la que se suele utilizar a la hora de calcular el valor de las cementeras, constituía el único método adecuado para valorar la empresa. La empresa alegó, sin embargo, que el Estado islandés no estaba dispuesto a negociar sobre esta base, puesto que ello habría conducido a un precio de compra negativo. En opinión de Íslenskt sement ehf., si se hubiera aplicado a Sementsverksmiðjan el método del flujo de tesorería, el valor de mercado estimado habría sido cero o incluso negativo. Por este motivo, Íslenskt sement ehf. consideró que el valor obtenido aplicando el método de liquidación correspondía al valor de mercado máximo de la empresa en el momento de la compra. Íslenskt sement ehf. arguyó también que el valor de liquidación de 69,6 millones ISK no tenía en cuenta gasto alguno adeuda en concepto de liquidación y cese de la actividad, incluido el saneamiento de las instalaciones. Íslenskt sement ehf. alegó que el precio de compra de las acciones de Sementsverksmiðjan hf. superaba con creces el valor de liquidación de la empresa.

Islenskt Sement sostuvo que los activos específicos adquiridos por el Tesoro Nacional no se vendieron individualmente sino en conexión con la venta de las acciones, formando parte integrante del Acuerdo General de Adquisición. Por tanto, «a la hora de evaluar si existía ayuda estatal en la venta de Semenstverksmidjan, el Órgano no puede hacer una evaluación individual de cada activo vendido sino que ha de tener en cuenta el efecto de la venta de los activos específicos en la evaluación global de la valoración de la empresa en el momento de la venta.»

5.2.   Observaciones de Aalborg Portland Íslandi ehf.

Mediante carta de 2 de septiembre de 2005, Aalborg Portland Íslandi ehf. presentó observaciones sobre la Decisión del Órgano no 421/04/COL por la que se incoa el procedimiento de investigación formal relativo a la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. La empresa compartía las dudas y opiniones expresadas por el Órgano en dicha Decisión, aunque también referidas a la asunción por parte del Estado islandés de las obligaciones en materia de pensiones de Sementsverksmiðjan hf., que no habían sido abordadas en la Decisión del Órgano.

II.   EVALUACIÓN

1.   La existencia de ayuda estatal en la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf.

Según la información facilitada por las autoridades islandesas, el Estado vendió sus acciones en Sementsverksmiðjan hf. por un precio de 68 millones ISK, en una operación vinculada a la adquisición por parte del Tesoro Nacional de Islandia de algunos activos de la empresa que no eran necesarios para su funcionamiento. A pesar de que estos dos elementos de la operación están estrechamente relacionados, de manera que lo que Íslenskt sement ehf. adquirió era la parte operativa de Sementsverksmiðjan hf. liberada de los activos y acciones redundantes para la producción de cemento, en la presente Decisión el Órgano evaluará la venta de las acciones en sí misma. Esto es así porque el beneficiario potencial de la ayuda estatal en el caso de la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. sería Íslenskt sement ehf. En cambio, el beneficiario potencial de cualquier posible ayuda estatal concedida en el contexto de la reestructuración de activos-obligaciones de la empresa realizada por el Estado en relación con la venta de las acciones sería la propia cementera, es decir, Sementsverksmiðjan hf. Es a esta última a la que el Estado adquirió diversos activos y de la que asumió sus obligaciones en materia de pensiones.

El artículo 61, apartado 1, del Reglamento establece que:

Antes de evaluar si esta venta constituye ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61 del Acuerdo EEE, el Órgano responderá a los argumentos del Gobierno islandés según los cuales se puede descartar la presencia de ayuda estatal como consecuencia de la aplicación del capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales relativas «a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos».

1.1.   Capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales relativas a «los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos»

El capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales relativas a «los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos» informa sobre cómo interpreta y aplica el Órgano las disposiciones del Acuerdo EEE que regulan las ayudas estatales a la hora de evaluar la venta de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos. Si se cumplen los procedimientos establecidos en el capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales del Órgano en relación con las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos, se presume que no existe ayuda estatal en la venta.

Aunque las autoridades islandesas notificaron las condiciones de la operación en relación con la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf., consideraban que la venta se había llevado a cabo con arreglo a lo dispuesto en el capítulo 18B de las Directrices sobre ayudas estatales relativas a la venta de terrenos y construcciones. Por tanto, en su opinión no existía ayuda estatal en la operación.

Como ya se ha indicado en la Decisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, el Órgano considera que el capítulo 18B no puede aplicarse a la operación en cuestión. El Estado no solo vendió terrenos y construcciones de su propiedad, sino también sus acciones en una empresa de la que era titular al 100 % y que sigue activa. Aunque el capítulo 18B fuera de aplicación, no se observaron los procedimientos descritos para descartar la presencia de ayuda estatal.

El procedimiento de licitación seguido en este caso no se ajustó a la definición contemplada en el capitulo 18B.2.1(1)(b). En primer lugar, no se le dio la suficiente difusión. Además, solo sirvió para seleccionar a un futuro comprador con el que posteriormente se negoció el precio. En relación con el procedimiento alternativo, es decir, la venta basada en la evaluación de un experto independiente, en el presente caso fue un experto, MP-verðbréf hf., quien calculó el valor de liquidación de Sementsverksmiðjan hf. No obstante, la empresa se vendió estando en actividad, lo que implica la continuación de la producción de cemento. En estas circunstancias, no se puede suponer que el valor de liquidación correspondía al valor de mercado, lo que descarta la existencia de ayuda estatal sin necesidad de realizar nuevas evaluaciones.

Parece necesario determinar cuál es el método más adecuado para calcular el valor de mercado de una empresa en estas circunstancias y realizar una evaluación en consecuencia. A continuación se ofrece un nuevo análisis de cuál podría ser el precio de mercado de la empresa y si existió ayuda estatal en la venta de las acciones de Sementsverksmiðjan hf. a Íslenskt sement ehf.

1.2.   Evaluación sobre la existencia de ayuda estatal en la venta de las acciones

Para que una ayuda sea considerada ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, ha de cumplir las siguientes condiciones acumulativas:

—	la ayuda constituye una ventaja selectiva,

—	la ayuda se concede mediante fondos estatales,

—	la ayuda falsea o amenaza falsear la competencia,

—	y afecta al comercio entre las Partes contratantes del Acuerdo EEE.

Una ventaja selectiva – precio de mercado

Una medida que conceda una ventaja a determinados beneficiarios específicos y no tenga carácter general cumple la primera de las condiciones anteriores. Por lo tanto, es necesario determinar si la empresa en cuestión recibe una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones de mercado normales (10). El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE no distingue entre medidas de intervención estatal en referencia a sus causas o fines, sino que las define en relación a sus efectos (11). De ello se deduce que el concepto de ayuda es objetivo y se confirma si una medida estatal confiere una ventaja a una o más empresas específicas (12).

La adquisición de activos por un precio inferior a su valor de mercado constituye, en principio, una ventaja. Por tanto, en caso de que Íslenskt sement ehf. hubiera pagado por Sementsverksmiðjan hf. un precio que se correspondiera con el valor de mercado de la empresa, no habría obtenido ventaja alguna de esta operación.

Para determinar si Íslenskt sement ehf. pagó por las acciones del Estado un precio inferior a su valor de mercado, el Órgano encargó a un experto independiente que calculara el valor de mercado de Sementsverksmiðjan hf. en el momento en que se produjo la venta. El experto independiente calculó el valor de mercado de la empresa una vez finalizada toda la operación, teniendo en cuenta que esta sigue activa. Ello implica que el experto independiente calculó el valor de mercado de Sementsverksmiðjan hf. después de que el Tesoro Nacional de Islandia hubiera readquirido algunos activos de la empresa que no eran necesarios para la fabricación de cemento, (13) y el Ministerio de Finanzas hubiera asumido las obligaciones en materia de pensiones de la empresa. Dicho de otro modo, el experto independiente calculó el valor de mercado de lo que Íslenskt sement ehf. adquirió realmente, es decir, las acciones de una empresa despojada de una parte de sus activos.

En opinión del experto independiente, el único método que puede dar idea de lo que podría ser el valor justo de la empresa en una operación como la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. es el método del descuento de los flujos de tesorería futuros estimados (valor de uso) (14). El valor actual neto de los flujos de tesorería previstos del uso futuro de un activo fijo representa el cálculo de un inversor en relación con el resultado de un proyecto potencial. Por tanto, las proyecciones del flujo de tesorería pueden variar con las estrategia de cada inversor específico. Por tanto, en opinión del experto independiente, la mejor opción consistía en identificar una gama de posibles resultados del valor de uso, fijando un límite máximo y un límite mínimo. Se solicitó a las autoridades islandesas que facilitasen la información y los cálculos necesarios para determinar estos límites (15) para hacerse una idea del valor justo de la actividad esencial, la fabricación de cemento. Una vez determinado el valor operativo, cualquier activo añadido que no perteneciera a la actividad esencial (como todo activo financiero) representaba una adición al valor, y cualquier obligación (como toda deuda u obligación financiera), suponía una reducción.

Hipótesis de flujo de tesorería presentadas por las autoridades islandesas

Partiendo de esta base y a instancias del experto independiente, se solicitó a las autoridades islandesas que presentaran dos hipótesis: una hipótesis I, que partía de la base de unas importaciones de cemento en Islandia del 30 % del mercado total, y una hipótesis II, que suponía la ausencia de importaciones. La hipótesis I (pesimista) tuvo como resultado un valor actual neto negativo (en adelante, «VAN») de los futuros flujos libres de tesorería de unos 1 000 millones ISK, y la hipótesis II (optimista), un VAN positivo de los futuros flujos libres de tesorería de unos 200 millones ISK. Adaptando las medidas del VAN mediante la sustracción de la deuda a largo plazo y la adición de los activos corrientes netos excedentarios, el Gobierno islandés llegó a unos valores de capitalización bursátil estimados de – 897 millones ISK en la hipótesis I, y de 307 millones ISK en la hipótesis II. La utilización de la capacidad resultó decisiva para la variación del resultado. Se calculó que el coste variable de producción por tonelada ascendió a 5 749 ISK en años con plena utilización de la capacidad (130 000 toneladas) y a 7 479 ISK en ejercicios con utilización de la capacidad muy baja (70 000 toneladas). Por consiguiente, en el cálculo existía un doble efecto de economía de escala, dado que tanto los costes variables como, por definición, los fijos por tonelada disminuían con el aumento de los volúmenes producidos (16).

En la carta adjunta, las autoridades islandesas arguyeron que la hipótesis optimista no era realista, porque partía del supuesto de ausencia de competencia en el mercado islandés del cemento. Ante las inversiones que el competidor danés Aalborg Portland realizó en instalaciones, se consideró poco probable que dejara de haber competencia en el mercado islandés del cemento. Las autoridades islandesas no hicieron comentarios sobre si consideraban realista la hipótesis más pesimista.

El experto criticó que en los modelos presentados por las autoridades islandesas se utilizase una tasa de descuento elevada (que incluía una prima de riesgo). Una tasa de descuento elevada puede subestimar el pasivo generado por flujos de tesorería negativos y, por tanto, maquillar indebidamente las perspectivas. Sin perjuicio de esta crítica y por motivos de coherencia, en todos los análisis de las distintas hipótesis propuestas se ha utilizado la tasa de descuento real del 12,4 % sugerida por las autoridades islandesas.

Nueva formulación de la hipótesis pesimista

La hipótesis I mostraba a una empresa que fue acumulando continuas pérdidas a lo largo de un período de treinta años, lo que parece algo totalmente irracional. Considerando que, al elaborar una hipótesis pesimista, la intención del experto independiente era fijar un límite inferior para los posibles resultados, la hipótesis I presentada por las autoridades islandesas resultaba claramente inadecuada (17). Toda decisión racional de inversión se fundamenta en expectativas de obtención de beneficios. En este contexto cabe preguntarse cómo reaccionaría un inversor racional si el beneficio previsto no se materializa. En tal caso, un comportamiento normal sería minimizar las pérdidas a la luz de las expectativas revisadas.

En consecuencia, el experto independiente volvió a formular la hipótesis pesimista tomando como base un período de cinco años con una utilización de la capacidad baja (82 000 toneladas anuales, lo que equivale a la media de la hipótesis I), precios de venta bajos, mantenidos al nivel de 2003 (7 071 ISK por tonelada), y suponiendo que la empresa se liquidaría tras un período de cinco años de actividad. También se partió de la base de que todos los flujos de tesorería negativos se repercuten a los propietarios. El experto estimaba que esta parecía una estrategia razonable para la peor de las hipótesis, ya que cualquier decisión racional de inversión se basaría en la expectativa de obtener beneficios y en la posibilidad de reaccionar, si tales beneficios no se materializaran.

Si se concretara la hipótesis más pesimista, el cese de la producción de cemento tras un período de cinco años conllevaría que se pusiera en marcha inmediatamente después el proceso de saneamiento. Con arreglo al acuerdo de arrendamiento firmado entre Sementsverksmiðjan hf. y el Ayuntamiento de Akranes en julio de 2003, «si se deja de producir cemento durante un período continuado de 24 meses, Iceland Cement Ltd ha de demoler las instalaciones de almacenamiento de materiales y asumir todos los gastos que ello conlleve»  (18). Partiendo de la información facilitada por las autoridades islandesas, los costes de saneamiento se habían estimado en 460 millones ISK, presumiblemente a precios corrientes (19).

Sobre esta base, la hipótesis más pesimista se calculó simulando un período de producción de cinco años a niveles bajos y unos precios del cemento mantenidos en los niveles de 2003. El valor actual neto de los flujos de tesorería relacionados se adaptó con los activos y las obligaciones al margen del ciclo productivo en la fecha de la compra. Se añadieron el efecto neto del uso alternativo de los activos fijos (tales como la importación de cemento) y los costes de saneamiento.

Con arreglo a la nueva formulación elaborada por el experto independiente, una simulación de los flujos de tesorería basada en estas premisas arrojó un flujo de tesorería negativo de las operaciones de 144 millones ISK al año durante un período de cinco años y un valor actual neto de un desembolso negativo de 360 millones ISK en el sexto año. Se calculó que el valor descontado de estos flujos de tesorería era de – 691 millones ISK y, tras el ajuste por las partidas del balance fuera del ciclo operativo, el valor de la inversión se fijó en – 332 millones ISK.

Nueva formulación de la hipótesis optimista

La finalidad que se perseguía con la hipótesis optimista era fijar un límite superior para los posibles resultados. La característica esencial de la hipótesis optimista residía en que las operaciones debían equilibrarse tras un período de cinco años. El punto de partida fue el primer año de funcionamiento tras la privatización, con una producción supuesta de 100 000 toneladas, un precio del cemento de 7 489 ISK, unos costes variables como los indicados en la fórmula de coste (6 381 ISK por tonelada) y unos gastos generales como los fijados en la hipótesis I (127 millones ISK). Se supuso que los efectos monetarios anuales de las reinversiones fueron de 40 ISK, lo que podría superar perfectamente las amortizaciones. Partiendo de estas premisas, se calculó que el flujo de tesorería neto para el primer año era de – 38 millones ISK. Con posterioridad, en un período de cinco años el flujo de tesorería neto iría convergiendo hacia cero en el sexto año.

El valor actual neto de los flujos de tesorería de los cinco primeros años de explotación se calculó en – 59 millones ISK. Partiendo del supuesto de que posteriormente el beneficio de explotación sería próximo a cero, el valor actual de las operaciones en años sucesivos se fijó en cero. En esta hipótesis el experto partió del supuesto de que era razonable que durante los primeros años no se explotaran las repercusiones de pérdidas a ejercicios posteriores a efectos fiscales (20). El resultado de las operaciones se ajustó con partidas del balance al margen del ciclo operativo (como se había hecho en la hipótesis pesimista) y arrojó un valor actual neto de 300 millones ISK. El experto volvió a utilizar una tasa de descuento del 12,4 %, como en la hipótesis pesimista. Señaló que esta tasa refleja solamente el coste del capital en acciones (antes de impuestos), mientras que el proyecto de inversión contemplado en esta hipótesis se financiaría por lo general en su mayor parte con deuda, con lo que disminuiría la tasa global de rendimiento exigida. Una tasa de descuento inferior produciría un resultado menos positivo, puesto que todos los flujos de tesorería incluidos son negativos. No obstante, el experto señaló que era importante usar siempre la misma tasa en todas las hipótesis.

Resumen

Sobre la base de las evaluaciones anteriores, el experto independiente estima que resultaba razonable fijar un límite superior y otro inferior para el cálculo del valor justo mediante el descuento de los flujos de tesorería futuros. El límite inferior se referiría a la hipótesis pesimista, en la que la producción de cemento cesaría tras algunos años de explotación, durante los cuales los propietarios se darían cuenta de que la actividad no sería rentable. Además del desgaste de recursos producido en esos años de pérdidas, la empresa tendría que asumir los costes de saneamiento cuando terminase la producción (21). Entre los aspectos positivos de esta hipótesis se cuentan las existencias iniciales y los recursos financieros que aportarán ingresos cuando se liquiden, así como el uso alternativo de algunos activos fijos. Sobre la base de las valoraciones del flujo de tesorería, el valor de mercado más bajo de Sementsverksmiðjan hf. se estimó en – 322 millones ISK.

El límite superior quedaría fijado por la hipótesis optimista en la que se consideraba que la rentabilidad de la fabricación de cemento mejoraría gradualmente y tras algunos años se lograrían buenos resultados. Como en la hipótesis pesimista, durante los primeros años se registrarían pérdidas que lastrarían los recursos de la empresa, aunque a un nivel más modesto. Es muy probable que el valor actual neto de las operaciones tras traspasar el umbral de beneficios fuera despreciable, por lo que no se tuvo en cuenta en el cálculo. También en esta hipótesis hubo contribuciones positivas de las existencias iniciales y las partidas financieras. Sobre la base de las valoraciones del flujo de tesorería, el valor de mercado más elevado de Sementsverksmiðjan hf. se estimó en 300 millones ISK.

Por tanto, los cálculos del flujo de tesorería sugirieron un intervalo de valor justo más bien simétrico en torno a cero, con unos resultados razonablemente probables en una horquilla de aproximadamente ± 300 millones ISK.

Intereses privados

En algunos casos, una operación pactada puede desviarse de un valor de mercado observable o hipotético porque una de las partes en la operación tenga intereses privados específicos en dicha operación concreta. En opinión del experto, en la adquisición de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. por parte de Íslenskt sement ehf. hubo claramente intereses privados en juego, que pueden haber influido en el precio de la operación.

Íslenskt sement ehf. era un consorcio de tres empresas creado para comprar las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf: BM Valla, Björgun y Norcem. BM Valla es una de las principales constructoras de Islandia y gran compradora de cemento. De acuerdo con la información facilitada en la reunión entre representantes del Órgano, el experto independiente y representantes de las autoridades islandesas y de Íslenskt sement ehf., BM Valla tiene dos intereses estratégicos en la fábrica de cemento islandesa. El primero es que el suministro de cemento en el mercado islandés no esté dominado por un único proveedor. El segundo interés es que se mantenga la competencia y el desarrollo del producto local en beneficio a largo plazo del sector de la construcción, especialmente teniendo en cuenta las especificidades técnicas del mercado islandés del cemento.

Björgun es el suministrador de arena de conchas para Sementsverksmiðjan hf. Si cesara la producción de cemento a escala local, Björgun no tendrían una salida alternativa para sus productos.

Norcem es un productor de cemento noruego, propiedad del grupo alemán Heidelberger Zement. Es posible que Norcem tenga intereses estratégicos y competitivos en reforzar su presencia en el mercado islandés.

A la luz de las circunstancias específicas del consorcio de compradores, el experto independiente estima, en este caso, que el precio de mercado acordado se ha visto influido por la existencia de intereses privados.

Por estas razones, el experto independiente concluyo que (22) «aunque considero que el precio pactado de 68 millones ISK resulta bastante elevado, puede haber elementos en la situación de los propietarios que incrementen la probabilidad de recuperación del coste de inversión».

El Órgano ha evaluado los datos y las cifras presentados por las autoridades islandesas y ha analizado minuciosamente la evaluación y el informe elaborados por el experto independiente. El Órgano ha considerado que el análisis del experto constituye una fórmula adecuada para determinar el valor de Sementsverksmiðjan hf. Como ya se ha indicado en la Decisión no 421/04/COL, por la que se incoa el procedimiento de investigación formal, no se puede partir de la premisa de que el valor de liquidación de una empresa que se prevé siga en funcionamiento corresponda a su valor de mercado. En consonancia con la opinión del experto independiente, el Órgano considera que el análisis del flujo de tesorería descontado constituye una fórmula adecuada para calcular el valor de una empresa como la que nos ocupa. No obstante, el Órgano estima que un cálculo del valor de la empresa en el momento de la operación es obviamente susceptible de generar una incertidumbre considerable. Por consiguiente, el Órgano estima que, a los efectos de calcular el valor de una empresa, parece razonable estudiar diversas hipótesis, como hizo el experto, para fijar una horquilla dentro de la cual estaría justificado suponer que se encontraría el valor. El precio de venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. se encontraba dentro de la horquilla establecida e incluso por encima del valor medio de en torno a cero.

Además, las autoridades islandesas habían calculado que el valor de liquidación de la empresa ascendía a 69,6 millones ISK. Un acuerdo celebrado entre el Ayuntamiento de Akranes y Sementsverksmiðjan hf. el 31 de julio de 2003 establece que: «si la producción de clinker cesa durante un período continuado de 24 meses, Iceland Cement Ltd debe demoler las instalaciones de almacenamiento de materiales asumiendo todos los gastos». Por tanto, el valor de liquidación de Sementsverksmiðjan hf. era inferior a 69,6 millones ISK porque se tendrían que añadir los costes de demolición de las instalaciones de almacenamiento de materiales, contemplados en el acuerdo jurídico antes mencionado (23). Por tanto, el precio que Íslenskt sement ehf. abonó por las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. era superior al valor de liquidación de la empresa.

2.   Conclusión

Partiendo de estas consideraciones, el Órgano no puede concluir que la empresa se vendiera por debajo del valor de mercado. Por consiguiente, el Órgano no puede concluir que Íslenskt sement ehf., la empresa creada por el grupo de inversores para adquirir las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf., obtuviese una ventaja económica en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

Según el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, para que una medida constituya ayuda estatal se han de cumplir cuatro condiciones acumulativas. Tomando como base la evaluación anterior, el Órgano no ha encontrado razones para investigar ninguna de las otras tres condiciones enumeradas anteriormente para que una medida sea constitutiva de ayuda estatal. Dado que Íslenskt sement ehf. no ha recibido ventaja alguna, el Órgano estima que la venta de las acciones del Estado en Sementsverksmiðjan hf. al grupo de inversores Íslenskt sement ehf. no constituye ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

La adopción de la presente Decisión por la que se da por concluida la investigación sobre la venta de las acciones del Estado a Íslenskt sement ehf. por el precio de 68 millones ISK, que forma parte de la investigación formal incoada mediante la Decisión no 421/04/COL y prorrogada mediante la Decisión no 367/06/COL, no prejuzga el resultado del resto de la investigación.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: