Ponente general:

David SVENTEK

Asesor	Petr ZAHRADNÍK
Consulta	Parlamento Europeo, 8.4.2025 Consejo de la Unión Europea, 5.5.2025
Base jurídica	Artículos 164, 175, 177, 178, 322 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en el pleno	29.4.2025
Pleno n.o	596
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	202/0/2

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE comprende y suscribe la necesidad de efectuar una revisión intermedia de la política de cohesión 2021-2027, habida cuenta del cambio radical que han experimentado las condiciones y circunstancias de dicha política respecto de las que existían cuando se adoptaron sus normas.

1.2.

Además, el CESE se congratula de que la revisión intermedia de la política de cohesión es la más profunda que se ha acometido jamás hasta la fecha. Ni siquiera el instrumento de recuperación NextGenerationEU, creado previamente como consecuencia de la pandemia de COVID-19, bastó para satisfacer adecuadamente las entonces emergentes necesidades comunes de la UE, por lo que resulta imprescindible llevar a cabo una revisión exhaustiva ahora que ha transcurrido la mitad del período. Ello no hace sino demostrar la importancia de basar el próximo marco financiero plurianual (MFP) de la UE y la política de cohesión en unos principios rectores más estables y flexibles que permitan reaccionar ante una realidad cambiante.

1.3.

Al mismo tiempo, el CESE admite que la concurrencia de más necesidades, en concreto en los ámbitos de la competitividad, el refuerzo de las capacidades de defensa y la consecución de la autonomía estratégica, exige asimismo redefinir prioridades temáticas de la política de cohesión para favorecer estos ámbitos. Por otra parte, reconoce el riesgo de que el «protagonismo» de estos nuevos objetivos de la política de cohesión pueda desviar la atención de su objetivo principal: reducir las disparidades sociales, económicas y territoriales entre las regiones de la UE.

1.4.

Por otro lado, el CESE opina que la revisión intermedia de la política de cohesión también permitirá concretar su futura configuración en el marco del MFP posterior a 2027 (que actualmente se encuentra en una intensa fase de preparación), cuestión que valora muy positivamente, ya que considera de suma importancia que exista coherencia de contenido entre los dos MFP sucesivos, en particular habida cuenta de las complejas circunstancias actuales y la necesidad de que la UE cuente con una capacidad sólida de actuación.

1.5.

Al mismo tiempo, el CESE pide llevar a cabo la revisión intermedia de la política de cohesión en sinergia funcional y complementariedad con la revisión íntegra del MFP, en cuyo marco la competitividad, el refuerzo de las capacidades de defensa y la consecución de la autonomía estratégica de la UE también desempeñan un papel crucial.

1.6.

En este contexto, el CESE recomienda que la revisión intermedia de la política de cohesión se centre no solo en conceder una mayor importancia y atención a las nuevas prioridades temáticas, sino también en impulsar un cambio significativo en la financiación, orientado al uso de los instrumentos financieros para conseguir gestionar con mayor eficacia y canalizar mejor la asignación de los fondos disponibles. La combinación de instrumentos de financiación y de subvención representa también una buena alternativa para el futuro. Este enfoque debería hacerse aún más patente en la preparación del próximo MFP posterior a 2027.

1.7.

Por otra parte, el CESE acoge favorablemente los esfuerzos por introducir incentivos y estímulos financieros —encaminados a la ejecución de proyectos en el contexto de las prioridades estratégicas— ampliando los supuestos de hecho para los que se reconoce el derecho a prefinanciación e incrementando los importes de los anticipos, pudiendo llegar a contemplarse incluso la ausencia de intervención de la cofinanciación nacional (con lo que quedaría todo a cargo del presupuesto de la UE), así como prorrogando durante un año el período en el que es posible acogerse al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y al Fondo de Cohesión, esfuerzos que el Comité recomienda que se hagan extensivos también al Fondo de Transición Justa. En lo atinente a los requisitos de concentración temática, el CESE suscribe la posibilidad de contabilizar los importes programados para las nuevas prioridades estratégicas —en particular las que contribuyen a los objetivos de la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP)—, en los importes necesarios para garantizar el cumplimiento de dichos requisitos.

1.8.

No obstante lo anterior, el CESE señala también que, de adoptarse una modificación durante el período de programación, se verán favorecidos los Estados miembros que presenten una capacidad de absorción más lenta y una mayor proporción disponible de recursos asignados no comprometidos frente a aquellos que han procurado hacer un uso constante de los fondos que tienen asignados desde el inicio del período de programación. El límite del 15 % parece un requisito demasiado estricto para que los Estados miembros puedan hacer frente a los retos actuales. El Comité es consciente de que dicho límite guarda relación con el proceso de asignación de los fondos pendientes dentro del proceso de revisión intermedia, pero la adopción de un enfoque uniforme puede dificultar en algunos casos la aplicación de los incentivos financieros ofrecidos, habida cuenta del marco estratégico de los programas específicos de cada Estado miembro en cuestión.

1.9.

El CESE advierte de que la revisión intermedia de la política de cohesión —y la revisión íntegra del MFP— se refiere exclusivamente a la parte de gastos del presupuesto de la UE, y no aborda en absoluto la de ingresos. El Comité recalca que el prolongado debate sobre la reforma y la introducción de nuevos recursos propios de la UE no ha dado por el momento ningún fruto palpable, por lo que puede que estas cuestiones no sean necesariamente el mayor reto para lo que resta del período 2021-2027. Sin embargo, pide a la Comisión Europea y, en particular, al Consejo de la UE —donde radica hasta la fecha el mayor obstáculo que impide llegar a un acuerdo sobre esta cuestión— que procuren solucionar este problema de manera fiable y duradera de cara a la preparación de la financiación de la UE para el período posterior a 2027.

1.10.

El CESE no duda en subrayar que, para utilizar con eficacia y sentido los recursos financieros en las condiciones fijadas en la revisión intermedia de la política de cohesión, resulta fundamental definir con coherencia la dimensión territorial que tendrán las nuevas prioridades, en consonancia con el principio de subsidiariedad, es decir, determinar el potencial y los beneficios territoriales correspondientes a la promoción de la competitividad y el refuerzo de la autonomía estratégica, así como la dimensión territorial asociada al refuerzo de las capacidades de defensa (una parte importante de dichas prioridades se abordan de manera óptima a escala nacional y de la UE, así que se inscriben mejor en los programas del MFP que son objeto de una gestión centralizada). Para determinar con precisión la dimensión territorial que mejor se corresponda con las nuevas prioridades temáticas, es muy importante no imponer obstáculos artificiales e injustificados entre ellas y los objetivos de convergencia y superación de las disparidades territoriales (la competitividad, el refuerzo de las capacidades de defensa y la consecución de la autonomía estratégica constituyen vías para mejorar la convergencia y reducir las disparidades regionales).

2.   Descripción contextualizada de la cuestión

2.1.

Como parte del proceso de revisión intermedia del MFP, la Comisión Europea también ha tomado la iniciativa de revisar la política de cohesión, centrándose ante todo en prestar más apoyo a las prioridades estratégicas de la UE, a saber, la competitividad y la descarbonización, la defensa y la seguridad, las regiones orientales fronterizas, la vivienda asequible, la resiliencia hídrica y la transición energética.

2.2.

Se trata no solo de encauzar mejor la política de cohesión hacia las grandes cuestiones prospectivas de la actualidad y su aplicación a escala nacional y regional, sino también de que ello sirva para mantener su orientación hacia la disminución de las disparidades económicas, sociales y territoriales entre las regiones de la UE. El propósito de esta revisión es guiar a los Estados miembros para que reasignen los recursos disponibles a las nuevas prioridades de inversión.

2.3.

Para reforzar la competitividad de la UE y colmar la brecha de innovación entre la Unión y los líderes mundiales, la Comisión Europea propone reforzar la posición del sector empresarial ampliando el apoyo del FEDER también a las grandes empresas que operan en ámbitos de importancia estratégica (defensa, tecnologías estratégicas, descarbonización), incentivando al mismo tiempo a los Estados miembros a canalizar más inversiones en tecnologías estratégicas en el marco de la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP).

2.4.

La Comisión Europea propone asimismo que los Estados miembros puedan recurrir a los fondos de la política de cohesión para construir infraestructuras resilientes que respalden la movilidad militar —apoyo que también se pretende destinar a la capacidad de producción de las pymes del sector de la defensa en todas las regiones de la UE— y que las regiones orientales fronterizas de la UE (dado que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania les afecta de cerca) puedan acogerse a niveles privilegiados de prefinanciación si al menos un 15 % de todos sus fondos se reasignan a nuevas prioridades estratégicas.

2.5.

La Comisión Europea considera que la situación actual del mercado de la vivienda en muchos Estados miembros pone de manifiesto una deficiencia del mercado que justifica una respuesta del sector público para abordarla, en este caso duplicando el importe de los recursos financieros de la política de cohesión que se destina a viviendas asequibles. Se prevé que los Estados miembros puedan movilizar y poner en común fondos privados y públicos a través de un nuevo instrumento de financiación, que se desarrollará en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones, para combinar los recursos de la política de cohesión con los de este banco, otras entidades financieras internacionales, bancos nacionales de desarrollo y entidades de crédito privadas.

2.6.

El agua y la resiliencia hídrica es otro ámbito estratégico prioritario para el que se propone redefinir el marco temático de la política de cohesión, en el cual se inscriben, entre otros proyectos, aquellos que guardan relación con la digitalización de las infraestructuras hídricas o la mitigación de los efectos de las sequías y la desertificación.

2.7.

Como parte de la revisión intermedia de la política de cohesión, la Comisión Europea propone también dar prioridad a las inversiones para apoyar los interconectores energéticos y las redes de transporte conexas, así como para implantar infraestructuras de recarga, lo que aceleraría significativamente la transición energética, fomentaría la movilidad limpia y facilitaría la aplicación de medidas de descarbonización.

2.8.

Por otro lado, la Comisión Europea propone crear un sistema de estímulos financieros destinado a aplicar las prioridades estratégicas de la UE. Todos los proyectos sufragados con cargo a la política de cohesión y elaborados en el marco de dichas prioridades deben poder disfrutar de un nivel de prefinanciación que ascienda hasta el 30 %. Los programas de la política de cohesión que transfieran al menos el 15 % de todos los fondos asignados a estas prioridades pueden beneficiarse de un importe aún más elevado de los anticipos y de una prórroga de un año del período para acogerse al FEDER y al Fondo de Cohesión. Además, las inversiones en prioridades estratégicas deben sufragarse en su totalidad con cargo a los presupuestos de la UE en todas las regiones.

3.   Observaciones generales sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1058 y (UE) 2021/1056 (1)

3.1.

El CESE considera que el proceso de revisión de la política de cohesión es un acierto de la Comisión Europea, pone de manifiesto su capacidad de actuación en un entorno de cambios radicales y garantiza que los fondos de dicha política se destinen con eficacia a los ámbitos que actualmente revisten prioridad para la UE. De no ser así, se corre el riesgo de que los limitados recursos de esta política no puedan abarcar las nuevas prioridades estratégicas.

3.2.

El CESE valora positivamente que la revisión intermedia de la política de cohesión forme parte integrante de la revisión íntegra del MFP 2021-2027, cuya aplicación obedece a la rápida evolución de los retos y prioridades de la UE ante la aparición de nuevas necesidades y graves emergencias. En consecuencia, la revisión del MFP pone de manifiesto la flexibilidad del presupuesto de la UE y una modificación de su contenido relativo a ámbitos que suponen una seria amenaza para el desarrollo de la Unión o en los que esta se está quedando rezagada (la investigación como base de la competitividad mundial, la migración y la gestión de fronteras, la defensa, los asuntos exteriores, las reformas, las tecnologías críticas y las materias primas estratégicas o las consecuencias de la crisis energética).

3.3.

El CESE considera necesario que exista una suficiente coherencia temática y procedimental entre la revisión intermedia de la política de cohesión y la revisión íntegra del MFP, tanto del período actual como del posterior a 2027, lo cual debería reflejarse en un proceso de programación de calidad, a fin de garantizar que las prioridades estratégicas que se determinen ahora pasen a formar parte del contenido de la futura política de cohesión. Al mismo tiempo, su marco debe ser lo suficientemente amplio como para, por un lado, permitir la flexibilidad necesaria para reflejar la evolución del próximo período de financiación, y por el otro, satisfacer las necesidades específicas de los Estados miembros a la hora de aportar valor añadido a la UE.

3.4.

El CESE está convencido del acierto a la hora de seleccionar las prioridades estratégicas para la revisión intermedia, y confía en que los considerables recursos de la política de cohesión contribuirán al desarrollo de la competitividad regional. El Comité considera que plantear la compleja cuestión que supone la competitividad desde una perspectiva global es el medio más efectivo para superar las disparidades interregionales. En este sentido, conviene dar prioridad a las regiones menos desarrolladas, en riesgo de quedarse rezagadas o sumidas en la trampa de la renta media. Por lo que se refiere a la competitividad, no siempre resulta necesario promover la excelencia mundial en el marco de la política de cohesión; en muchas regiones, basta con optimizar sus condiciones de desarrollo con arreglo al principio de especialización inteligente para garantizar un futuro crecimiento sostenible a largo plazo.

3.5.

Por otro lado, el CESE conviene en que otra cuestión fundamental que también posee dimensión regional es el refuerzo de la defensa y la seguridad a la luz del deterioro de esta última en las propias fronteras orientales de la UE. Si bien la seguridad y la defensa, desde el punto de vista de la subsidiariedad, son cuestiones que incumben ante todo a la UE y a los Estados miembros (y tanto más cuanto mayor es el riesgo de deterioro), no cabe duda de que también hay margen para la preparación a escala regional, que tiene un componente preventivo, informativo y ejecutivo. La proximidad de ciertas regiones al origen del riesgo de seguridad aumenta la urgencia estratégica de estas cuestiones. Estas disposiciones también deben aplicarse a todos los demás Estados miembros fronterizos orientales y a sus regiones.

3.6.

En muchos Estados miembros, la vivienda digna se ha convertido recientemente en un bien inaccesible. Pese a que esta cuestión incumbe y compete principalmente a los Estados miembros, el CESE coincide en que es posible acudir a la financiación de la UE para abordar los cuellos de botella en materia de vivienda. A tal fin, recomienda aprovechar al máximo los instrumentos de financiación reembolsables, que ofrecen a los solicitantes de vivienda condiciones más favorables que en el mercado tradicional, y destinar las ayudas a la vivienda sufragadas con cargo a fuentes de financiación de la UE a objetivos específicos y bien definidos, por ejemplo, ofrecer viviendas con miras a generar nuevos empleos para proyectos de desarrollo empresarial o fomentar el asentamiento en un territorio para evitar su despoblación.

3.7.

El agua representa un aspecto importante de la respuesta al cambio climático, por lo que constituye un parámetro fundamental para el Pacto Verde Europeo. Habida cuenta del carácter transfronterizo de los cursos de agua, los recursos hídricos y los riesgos asociados tanto a inundaciones como a sequías, esta cuestión también debe formar parte de la revisión de la política de cohesión. Sin embargo, en este caso, el CESE recomienda encarecidamente distinguir entre las actividades de prevención e inversión relacionadas con la explotación y los riesgos de los recursos hídricos y los gastos en medidas de crisis y de gestión de las repercusiones de los daños, que no deben abordarse en el marco de los programas operativos de la política de cohesión.

3.8.

La Brújula para la Competitividad y el Pacto por una Industria Limpia han demostrado de forma convincente la importancia del sistema energético para el funcionamiento de la economía y para garantizar un nivel de vida adecuado en la UE, lo que fue especialmente evidente durante la reciente crisis energética, a raíz de la cual los parámetros energéticos se han convertido en un gran obstáculo a la competitividad, además de deteriorarse el nivel de vida de la población al disminuir los ingresos reales. Así pues, las medidas a medio y largo plazo para mejorar la rentabilidad de la producción de energía y su transmisión sin trabas dentro de los Estados miembros y entre ellos constituyen sin lugar a dudas una cuestión prioritaria. En este contexto, el CESE se limita a señalar que los cuantiosos costes de la transición energética de la UE exceden considerablemente de las posibilidades reales de la política de cohesión, incluso después de la revisión, ya que una parte fundamental de la carga de los costes dependerá de la financiación nacional pública y privada, y los recursos de la política de cohesión solo pueden aliviar parcialmente esta carga.

3.9.

Por otra parte, el CESE considera legítimo cuestionar la ausencia, en la lista de prioridades estratégicas de la revisión intermedia, de otras cuestiones clave que muy probablemente dominarán el debate sobre la preparación del futuro MFP, entre las cuales pueden figurar, por ejemplo, la educación (que sin duda posee una dimensión territorial) y la supresión de obstáculos innecesarios en el mercado único (cuya gravedad aumenta con el recrudecimiento de la guerra comercial y aduanera mundial desencadenada por el nuevo Gobierno estadounidense). Dichas cuestiones pueden ofrecer más margen, en particular, para la libre circulación de servicios y trabajadores y el libre ejercicio actividades empresariales (lo cual reviste especial importancia para las relaciones transfronterizas interregionales).

3.10.

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de introducir nuevos estímulos financieros para dar una respuesta más flexible a la hora de atender nuevas prioridades estratégicas y recomienda seguir desarrollando esta idea y animar a los Estados miembros a recurrir a instrumentos de financiación reembolsables (en particular a aquellos que no aprovechan adecuadamente esta opción). En los últimos tiempos se ha asistido al auge de este tipo de financiación en ámbitos menos tradicionales (vivienda, formación profesional, cuestiones sociales y sanitarias, desarrollo de la investigación aplicada con posibilidades reales de capitalización, transición energética), lo que podría reflejarse en mayor medida en la política de cohesión revisada.

3.11.

Al mismo tiempo, el CESE señala que revisar la política de cohesión no revestiría tanta urgencia si se abordara la cuestión de la obtención de nuevos recursos propios de la UE, que podrían aumentar la capacidad presupuestaria de la Unión y permitir una respuesta más flexible y ágil a circunstancias imprevistas, sin trámites administrativos ni procedimentales adicionales.

4.   Observaciones generales sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/1057 por el que se establece el Fondo Social Europeo Plus (FSE+) (2)

4.1.

El CESE insiste en que, para reasignar los recursos del FSE+ en virtud del Reglamento modificado, es necesario llevar a cabo una estrecha consulta con los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales y, en particular, hacerlo respetando los objetivos y principios fundamentales del FSE+. Esta idea concuerda con la defensa constante por parte del CESE de una gobernanza participativa en la política social y de cohesión, ya que consolidar el compromiso de las partes interesadas salvaguarda y refuerza la legitimidad democrática, el diálogo social y civil, la apropiación regional y una adaptación más eficaz a las necesidades reales del mercado laboral.

4.2.

El CESE reconoce la importancia de desarrollar capacidades en sectores estratégicos como la defensa, la digitalización, la descarbonización y las tecnologías limpias, lo cual sin embargo no debe ir en detrimento de la inclusión social, la reducción de la pobreza y la promoción del empleo de calidad. El Reglamento modificado debe garantizar que los grupos vulnerables, incluidos los trabajadores poco cualificados, los desempleados de larga duración y los grupos marginados o desfavorecidos por otros motivos, como las mujeres, los jóvenes y los migrantes, sigan beneficiándose de las ayudas del FSE+ como fondo establecido con una fuerte dimensión social.

4.3.

El CESE acoge favorablemente la intención de la Comisión de poner a prueba una Garantía de Capacidades y recomienda ampliarla a un mecanismo permanente en el marco del FSE+. Esto debería garantizar el acceso al reciclaje y perfeccionamiento profesional de todos los trabajadores en riesgo de desplazamiento, especialmente en las regiones en proceso de reestructuración industrial o de reconversión del sector de la defensa.

4.4.

Dada la importancia estratégica de la movilidad de la mano de obra cualificada entre sectores y regiones, especialmente en tiempos de cambios estructurales para sectores como las tecnologías ecológicas y la defensa, el CESE pide medidas específicas del FSE+ para apoyar la movilidad transfronteriza e intersectorial, entre las que deben figurar la adecuación entre la demanda y la oferta de empleo, la formación lingüística, el reconocimiento de las cualificaciones, la formación y, en la medida de lo posible, el apoyo a la reubicación.

4.5.

El CESE apoya la propuesta de aumentar la flexibilidad y las medidas de prefinanciación, en particular para los programas que reasignan recursos a nuevas prioridades y para las regiones fronterizas que se enfrentan a retos graves. Sin embargo, la simplificación no debe comprometer la transparencia, la eficacia o la observancia de los valores fundamentales de la UE y los niveles de cofinanciación nacional. El CESE pide un seguimiento periódico y transparente del uso de los fondos reasignados que cuente con la contribución adecuada de los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, e insiste en que todas las medidas deben seguir ajustándose a los principios y valores fundamentales aplicables de la UE.

4.6.

El CESE apoya con firmeza la introducción de mayores flexibilidades financieras, por ejemplo contemplando una financiación a cargo enteramente de la Unión y aumentando los niveles de prefinanciación de los programas del FSE+ tan solo en las regiones fronterizas orientales de la UE, entre ellas las que limitan con Rusia, Bielorrusia y Ucrania. Estos territorios se encuentran en la primera línea de los retos geopolíticos y sociales de la UE y afrontan a vulnerabilidades específicas. El CESE recomienda desarrollar estrategias adaptadas en el marco del FSE+ para revitalizar las economías y los mercados laborales locales, abordar el declive demográfico y reforzar las infraestructuras sociales.

4.7.

Si bien la propuesta permite un apoyo específico a las capacidades en el ámbito de las tecnologías limpias y la digitalización, el CESE recomienda que todas las prioridades del FSE+, ya estén relacionadas con la defensa, la resiliencia económica o la cohesión territorial, integren sistemáticamente la doble transición, lo cual implica apoyar la alfabetización digital, el emprendimiento ecológico y las capacidades en materia de economía circular en todos los sectores y regiones. Para garantizar unas transiciones justas, equitativas e inclusivas, es preciso dotar a todos los trabajadores —no solo a los de los sectores de alta tecnología— de las competencias con perspectivas de futuro necesarias para prosperar en la nueva economía. A este respecto, el CESE subraya la necesidad de asignar un porcentaje específico del FSE+ a los programas de formación continua de los trabajadores.

5.   Observaciones particulares

5.1.

El CESE señala que, si se apoyan las actividades relacionadas con la defensa y la seguridad, como la industria de la defensa, existe una alta probabilidad de que se utilicen posteriormente también para fines civiles, sobre todo si disminuyen los riesgos de mayor magnitud para la seguridad.

5.2.

Por otro lado, el CESE recuerda que las conclusiones de su Dictamen «Una política de cohesión orientada a la obtención de resultados» deben aplicarse rigurosamente tanto a la política de cohesión revisada como a la futura (3). Con ello se trata de hacer hincapié en que una política de cohesión eficaz no solo consiste en seleccionar las cuestiones y los medios de financiación pertinentes, sino también en establecer procesos y criterios internos que incidan en dicha eficacia.

5.3.

En cuanto a las medidas relacionadas con el agua, el CESE recuerda que ha desarrollado, por iniciativa propia, el concepto de Pacto Azul Europeo, que también recomienda añadir al elenco de tales medidas.

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(1)   COM(2025) 123 final.

(2)   COM(2025) 164 final.

(3)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo — Reforzar la orientación a los resultados de la política de cohesión posterior a 2027: retos, riesgos y oportunidades (Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia polaca del Consejo) (DO C, C/2025/2018, 30.4.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2018/oj).