Ponente:

Benjamin RIZZO

Consulta	Consejo de la Unión Europea, 28.7.2023
Base jurídica	Artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	15.11.2023
Aprobado en el pleno	13.12.2023
Pleno n.o	583
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	198/0/2

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) apoya el objetivo de la Comisión de evitar la doble imposición y los procedimientos complicados para los tipos reducidos en detrimento de los inversores que poseen valores en un contexto transnacional. Unos procedimientos más rápidos y eficientes impulsarán las inversiones transfronterizas en interés del mercado interior.

1.2.

El CESE valora positivamente el valor añadido que la propuesta de la Comisión podría aportar para favorecer las inversiones transfronterizas en toda la UE, especialmente para los inversores minoristas, al lograr una simplificación sustancial de los procedimientos. Por lo tanto, la propuesta está en consonancia con el objetivo de establecer una unión de los mercados de capitales y mejorar la competitividad global del mercado interior.

1.3.

El CESE valora positivamente los esfuerzos de la Comisión para luchar contra el fraude y el abuso fiscales relacionados con los sistemas de reclamación de retenciones en origen (sistemas «cum-ex» y «cum-cum»), lo que conducirá a un sistema fiscal más justo en todos los Estados miembros, aumentará la recaudación de ingresos fiscales e impulsará una mayor cooperación entre las autoridades tributarias.

1.4.

El CESE toma nota de que la propuesta de la Comisión está en consonancia con las recomendaciones formuladas por la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) en su «Informe final sobre los sistemas “cum-ex”, “cum-cum” y de reclamación de retenciones en origen», en el que se instaba a adoptar medidas específicas a escala de la UE para luchar contra el fraude y el abuso.

1.5.

El CESE acoge con satisfacción la introducción del certificado digital de residencia fiscal (CDRF), un documento uniforme a escala de la UE que reducirá los plazos de las devoluciones y beneficiará así a los inversores transnacionales. El CESE propone que el CDRF pueda utilizarse para simplificar otras cuestiones, además de las que ya se abordan en la propuesta.

1.6.

El CESE subraya que la Comisión espera que la propuesta genere ahorros significativos en comparación con el statu quo y anima a la Comisión a que verifique periódicamente si se logran realmente dichos ahorros.

1.7.

Las entidades financieras deben registrarse en cada Estado miembro, por lo que la Comisión prevé un aumento de los costes de cumplimiento a corto plazo, que deberían disminuir con el tiempo, lo que dará lugar a ventajas sustanciales a largo plazo. A este respecto, el CESE recomienda que se realicen esfuerzos específicos por mantener los costes de cumplimiento lo más bajos posible en la fase inicial de aplicación de las nuevas normas.

1.8.

El CESE está de acuerdo con la decisión de la Comisión de establecer un umbral mínimo, con arreglo al cual no se solicitará información sobre los acuerdos financieros o los períodos mínimos de tenencia a los inversores cuyos pagos de dividendos sean inferiores a un umbral de 1 000 EUR. Esta elección parece lograr un equilibrio entre la eficacia de las nuevas normas (en beneficio del mercado interior y de los inversores) y la necesidad de simplificar evitando las obligaciones excesivamente onerosas en el caso de valores de escasa cuantía.

1.9.

El CESE anima a los Estados miembros a que faciliten rápidamente a la Comisión, durante el período de ejecución, informes anuales sobre cuántas reclamaciones relativas a retenciones en origen practicadas en exceso son objeto de devolución o mitigación, ya sea en plazo o fuera de plazo, con el fin de garantizar que las devoluciones o mitigaciones de la retención en origen se realicen gradualmente dentro del ambicioso plazo de no más de veinticinco días establecido en la propuesta de la Comisión.

1.10.

El CESE observa que las posibles sanciones contra los intermediarios financieros previstas en el artículo 17 de la propuesta se delegan en los Estados miembros. Las sanciones deben ser eficaces, disuasorias, proporcionadas y razonables para combinar la rápida aplicación de las nuevas normas con la necesidad de que los intermediarios financieros se adapten al nuevo enfoque regulador adoptado por la Comisión.

2.   Propuesta de la Comisión

2.1.

La tenencia de valores en un contexto transfronterizo da lugar a una doble imposición para los inversores en lo que respecta a los dividendos y los intereses derivados, respectivamente, de la tenencia de valores y la tenencia de bonos. En efecto, los impuestos pueden recaudarse, en primer lugar, en el país del emisor de los valores (país de origen) en forma de retención sobre los rendimientos brutos de los valores (retención en origen) y, en segundo lugar, en el país de residencia del inversor (país de residencia) en forma de impuesto sobre la renta.

2.2.

Para evitar esta doble imposición, se han firmado convenios de doble imposición que contemplan una potestad tributaria compartida entre los países de origen y residencia. Así pues, los inversores no residentes pueden tener derecho a un tipo inferior de retención en origen o a una exención en el país de origen. Además, la legislación nacional de algunos países de origen podría prever un tipo impositivo reducido o una exención. Este impuesto reducido o exención puede aplicarse directamente en el momento en que se abonan los dividendos o intereses (mitigación en origen) o la retención practicada en exceso se reembolsa previa reclamación del inversor (procedimiento de devolución).

2.3.

Sin embargo, los procedimientos de retención en origen basados en convenios fiscales o beneficios nacionales aplicables a los inversores no residentes son a menudo onerosos y largos, ya que varían considerablemente de un Estado miembro a otro, y los Estados miembros tienen distintos niveles de digitalización y requieren documentos diferentes en cada jurisdicción. Además, los procedimientos de retención en origen conllevan un riesgo de fraude y abuso fiscales, lo que causa a los Estados miembros pérdidas de ingresos, como demuestran varios escándalos recientes (los casos denominados «cum-cum» y «cum-ex»). Estos casos se refieren a devoluciones excesivas obtenidas sin derecho.

2.4.

La situación descrita desincentiva en realidad las inversiones transfronterizas en la UE, especialmente para los inversores minoristas, debido a los largos y costosos procedimientos que contravienen el objetivo de establecer una unión de los mercados de capitales y la competitividad global del mercado interior. A estos inconvenientes se añade el mencionado riesgo de fraude y abuso, que repercute negativamente en los ingresos fiscales de los Estados miembros.

2.5.

La evaluación de impacto realizada por la Comisión para evaluar las posibles soluciones legislativas puso de relieve tres opciones políticas viables: i) establecer un certificado digital de residencia fiscal (CDRF) común y un estándar común de comunicación de información; ii) aplicación de un sistema de mitigación en origen; iii) aplicación de un sistema de devolución rápida dentro de un plazo determinado o de una mitigación en origen. La tercera opción se considera la más eficaz en términos de eficiencia (rapidez, simplicidad y digitalización de los procedimientos) y viabilidad política.

2.6.

La propuesta legislativa de la Comisión tiene por objeto mejorar el contexto procedimental y persigue el doble objetivo de apoyar el buen funcionamiento de la unión de los mercados de capitales facilitando la inversión transfronteriza, por una parte, y garantizando una fiscalidad justa mediante la reducción del fraude y los abusos fiscales, por otra. Según las estimaciones de la Comisión, el ahorro para los inversores derivado de la aplicación de la nueva propuesta ascenderá aproximadamente a 5 170 millones EUR al año.

2.7.

La propuesta se estructura en dos partes principales (capítulos 2 y 3). El capítulo 2 prevé la creación de un certificado digital de residencia fiscal a escala de la UE, mientras que el capítulo 3 trata de los procedimientos de mitigación de la retención en origen. Dicho capítulo también incluye el procedimiento para establecer los registros nacionales de intermediarios financieros específicos (intermediarios financieros certificados o «IFC»), la obligación de notificación normalizada de dichos IFC y la obligación de los Estados miembros de establecer un sistema de mitigación en origen o un sistema de devolución rápida, o una combinación de ambos.

2.8.

Todos los Estados miembros implantarán el CDRF común, que hará posible un proceso administrativo rápido y seguro para confirmar la residencia fiscal de los contribuyentes de la UE. De conformidad con el artículo 4, habrá un contenido común del CDRF, independientemente del Estado miembro emisor, es decir, el Estado miembro de residencia. Además, para reducir la carga administrativa se propone expedir un CDRF que abarque un año natural en caso de que la solicitud se presente en un año en curso para ese ejercicio fiscal.

2.9.

Los Estados miembros estarán obligados a emitir un CDRF en el plazo de un día, siempre que se les haya facilitado un conjunto específico de datos y a condición de que no se produzcan circunstancias excepcionales que justifiquen un retraso. En los casos en que no se cumpla el plazo de emisión de un día, el Estado miembro de que se trate debe notificarlo a la parte que solicita el certificado. Para cumplir el requisito de emisión en el plazo de un día, los Estados miembros deben implantar un sistema totalmente automatizado para emitir el CDRF.

2.10.

Para beneficiarse de los procedimientos de mitigación de la retención en origen que constituyen el núcleo de la Directiva, los inversores tendrán que poder colaborar con intermediarios financieros que cuenten con un certificado que les acredite para prestar dichos servicios. Existen dos vías para ser certificado como IFC y, por lo tanto, poder hacer uso de los procedimientos de la presente Directiva: i) con carácter obligatorio para las grandes entidades; ii) con carácter voluntario para todas las demás entidades.

2.11.

En cuanto a aquellos que están obligados a comunicar información, esa obligación se activa con la inscripción en uno de los registros nacionales. Todos los IFC incluidos en uno o varios de los registros nacionales están sujetos a la obligación de informar a la autoridad que lleva el registro y, en su caso, al retenedor, independientemente de su país de residencia (en la UE o fuera de esta, o en un Estado miembro con o sin registro nacional propio).

2.12.

En cuanto al contenido de la comunicación de información, la Directiva establece un conjunto común de elementos informativos (anexo II). Los IFC deben comunicar solo la parte de la operación que es visible para ellos, por ejemplo, de quién recibe el dividendo o interés y a quién se paga. Así pues, el destinatario de la información completa, ya sea la administración tributaria de origen o el retenedor que actúa por cuenta de esta, dispondrá de toda la información necesaria para reconstruir la cadena financiera de la operación, desde el inversor hasta el emisor de los valores.

2.13.

La información comunicada a la administración tributaria le permitirá determinar la identidad del inversor final y su posible derecho al tipo reducido de la retención en origen. Por lo tanto, se reduce el riesgo de doble devolución y se refuerza la capacidad de las administraciones tributarias para detectar y combatir otras prácticas abusivas y fraudulentas.

2.14.

La comunicación se realizará a través de un sistema normalizado de formato XML que se establecerá en un acto de ejecución de la Comisión. El canal automatizado para transmitir la información de los operadores económicos a la administración tributaria correspondiente o al retenedor que actúe por cuenta de esta se normalizará y establecerá en dicho acto de ejecución.

2.15.

El plazo para comunicar la información es de veinticinco días a más tardar a partir de la fecha de registro. La comunicación debe tener lugar lo antes posible después de la fecha de registro, a menos que una norma de liquidación relativa a cualquier parte de una operación esté pendiente en la fecha de registro, en cuyo caso la notificación de dicha operación debe producirse lo antes posible después de la liquidación.

2.16.

La propuesta prevé asimismo: i) un sistema de mitigación en origen, y ii) un sistema de devolución rápida. En el sistema de mitigación en origen, el retenedor aplica el importe correcto del gravamen en el momento del pago del dividendo o interés (artículo 12). En el sistema de devolución rápida, el impuesto se retiene al tipo más elevado aplicado en el país de origen, pero lo ingresado indebidamente se devuelve en un plazo determinado de veinticinco días como máximo a partir de la fecha de la solicitud o a partir de la fecha en que se cumpla la obligación de comunicación, si esta última fecha es posterior.

2.17.

En interés de la simplificación, se ha introducido una norma de minimis respecto de las obligaciones de comunicación de información y del procedimiento de diligencia debida, con arreglo a la cual no se solicitará información sobre los acuerdos financieros o los períodos mínimos de tenencia a los inversores cuyos pagos de dividendos sean inferiores a un umbral de 1 000 EUR.

2.18.

Con el fin de garantizar que las devoluciones y mitigaciones solicitadas en relación con las retenciones en origen se efectúen en los plazos establecidos (no más de veinticinco días), se pedirá a los Estados miembros que envíen informes estadísticos anuales a la Comisión sobre cuántas reclamaciones relativas a retenciones en origen practicadas en exceso fueron objeto de devolución o mitigación, ya sea en plazo o fuera de plazo.

2.19.

Finalmente, de conformidad con el artículo 17 de la propuesta, «[l]os Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicables a cualquier infracción de las disposiciones nacionales adoptadas al amparo de la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su ejecución».

3.   Observaciones generales y específicas

3.1.

El CESE acoge favorablemente el objetivo de la propuesta de la Comisión de evitar la doble imposición y los procedimientos excesivamente complicados para los tipos reducidos en detrimento de los inversores que poseen valores en un contexto transnacional. Unos procedimientos de retención en origen más rápidos y eficientes apoyarán las inversiones transfronterizas al evitar los inconvenientes actuales en interés de la unión de los mercados de capitales como componente clave del mercado único de la UE.

3.2.

El CESE también valora positivamente los esfuerzos de la Comisión por prevenir o, al menos, reducir el fraude y el abuso fiscales, lo que conducirá a un sistema fiscal más justo en todos los Estados miembros y aumentará la recaudación de ingresos fiscales por parte de los Estados miembros. De hecho, los ingresos adicionales podrían destinarse a fomentar el crecimiento y los servicios públicos en los Estados miembros y contribuir a la doble transición ecológica y digital, en consonancia con los objetivos de la UE.

3.3.

El CESE acoge con satisfacción la introducción del CDRF, un certificado digital de residencia fiscal a escala de la UE, que mejorará el plazo de las devoluciones y beneficiará así a los inversores que posean las inversiones adecuadas. El CESE propone que el CDRF pueda utilizarse para simplificar otras cuestiones, además de las que ya se abordan en la propuesta. La información sobre el CDRF debería estar disponible en varias lenguas, en caso necesario, lo que mejorará la eficiencia de las devoluciones.

3.4.

El CESE está de acuerdo con la Comisión en que el riesgo persistente de fraude o abuso absorbe importantes recursos de las autoridades fiscales, que podrían invertirse en abordar otras prioridades una vez que se aplique un sistema debidamente digitalizado y eficaz que permita devoluciones rápidas en un plazo determinado, o si se implanta desde el principio un sistema de mitigación en origen.

3.5.

El CESE comparte la opinión de la Comisión de que una iniciativa legislativa europea es más adecuada que acciones individuales de los Estados miembros para abordar las cuestiones relacionadas con la fiscalidad de los valores en un contexto transnacional. La mejor manera de lograr unas condiciones de competencia equitativas para los inversores nacionales y extranjeros y para los intermediarios nacionales y no residentes sería una Directiva de la UE. En efecto, las iniciativas nacionales podrían generar discrepancias y costes de cumplimiento, mientras que una Directiva basada en el artículo 115 del TFUE para aproximar las legislaciones nacionales que afectan al funcionamiento del mercado único parece más adecuada para alcanzar los objetivos de la Comisión.

3.6.

El CESE valora positivamente el apoyo general de los Estados miembros a la propuesta de la Comisión. Al mismo tiempo, cabe señalar que algunos Estados miembros en los que el tipo nacional para los inversores no residentes es inferior o idéntico al tipo del convenio fiscal podría no tener o necesitar procedimientos de devolución. Por otra parte, los Estados miembros en los que el tipo de retención en origen es superior al del convenio fiscal aplicable están, sin duda, más interesados en aumentar la transparencia y normalizar los procedimientos.

3.7.

A este respecto, el Comité observa que la propuesta de la Comisión beneficiará a los inversores residentes en la UE y en terceros países con carteras diversificadas en toda la UE, lo que les permitirá acceder a los tipos reducidos a los que tienen derecho cuando invierten allende las fronteras y fomentará, por ello, las inversiones transfronterizas. Por consiguiente, se recomienda aprobar rápidamente la propuesta, en interés del mercado único.

3.8.

El CESE señala que la propuesta de la Comisión está en consonancia con la legislación anterior y, en particular, con la Directiva contra la elusión fiscal, la Directiva sobre cooperación administrativa y la Directiva para luchar contra el uso indebido de sociedades fantasma, sobre las que el CESE ha publicado dictámenes ampliamente favorables. La iniciativa en cuestión, que aborda las prácticas fiscales abusivas en relación con los procedimientos de retención en origen no cubiertos anteriormente, no solo es coherente con el marco jurídico actual, sino que también lo complementa.

3.9.

El CESE valora positivamente que la propuesta de la Comisión responda a las recomendaciones formuladas por la AEVM en el «Informe final sobre los sistemas “cum-ex”, “cum-cum” y de reclamación de retenciones en origen», en el que se piden medidas específicas en materia de fiscalidad a escala de la UE para luchar eficazmente contra el fraude y el abuso.

3.10.

El CESE considera que la consulta llevada a cabo por la Comisión, en la que participaron numerosas partes interesadas (1 682 respuestas), hizo que el proceso fuera más transparente y democrático, a pesar del carácter altamente técnico del asunto. Los Estados miembros, los inversores, las entidades financieras y las autoridades fiscales participaron debidamente. Todo el proceso puso de relieve un amplio consenso sobre los problemas derivados de los diferentes procedimientos de retención en origen de los Estados miembros y sobre la necesidad de que la UE actúe para hacer frente a esta situación fragmentada e ineficiente.

3.11.

El CESE subraya que la Comisión espera ahorros significativos producto de la ejecución de la propuesta en comparación con el statu quo y anima a la Comisión a que verifique periódicamente si se logran realmente dichos ahorros cuando entre en vigor. Por lo que se refiere a las entidades financieras, la Comisión espera un aumento de los costes de cumplimiento a corto plazo, que deberían disminuir con el tiempo, lo que dará lugar a ventajas sustanciales a largo plazo. El CESE recomienda que se realicen esfuerzos específicos por mantener los costes de cumplimiento lo más bajos posible en la fase inicial de aplicación de las nuevas normas.

3.12.

El CESE está de acuerdo con la decisión de la Comisión de establecer un umbral mínimo consistente en no solicitar información sobre los acuerdos financieros o los períodos mínimos de tenencia a los inversores con pagos de dividendos inferiores a un umbral de 1 000 EUR. Esta elección parece lograr un equilibrio entre la eficacia de las nuevas normas (en beneficio del mercado interior y de los inversores), por un lado, y la necesidad de simplificar las obligaciones excesivamente onerosas en el caso de valores de escasa cuantía, por otro.

3.13.

El CESE observa que las posibles sanciones contra los intermediarios financieros previstas en el artículo 17 de la propuesta se delegan en los Estados miembros. Las sanciones deben ser eficaces, disuasorias, proporcionadas y razonables para lograr un equilibrio entre la rápida aplicación del nuevo sistema y la necesidad de que los intermediarios financieros se adapten al nuevo enfoque regulador adoptado por la Comisión.

3.14.

El CESE recomienda un grado adecuado de cooperación entre las autoridades tributarias nacionales y entre estas y la Comisión Europea, especialmente en el primer período de aplicación, con el fin de establecer firmemente el nuevo sistema en un plazo razonable, garantizando que las devoluciones o mitigaciones de la retención en origen se realicen en el plazo especificado de veinticinco días.

3.15.

El CESE señala que los datos personales se tratarán con el objetivo de verificar que se aplica al contribuyente el tipo de retención en origen correcto y subraya la necesidad de limitar la cantidad de datos personales que se tratarán y de transmitir solo lo necesario para detectar comunicación de información insuficiente, ausencia de comunicación o fraude o abuso fiscales, en consonancia con los requisitos del Reglamento General de Protección de Datos y el principio de minimización de datos, según el cual el tratamiento de datos personales debe ser adecuado y pertinente y estar limitado a lo necesario en relación con sus fines.