Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 561/2006 en lo relativo a los requisitos mínimos sobre las pausas y los períodos de descanso diarios y semanales mínimos en el sector del transporte discrecional de viajeros»

[COM(2023) 256 final — 2023/0155 (COD)]

(C/2023/882)

Ponente:

Mateusz SZYMAŃSKI

Consulta	Parlamento Europeo, 1.6.2023 Consejo de la Unión Europea, 28.7.2023
Base jurídica	Artículo 91, apartado 1, y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en sección	6.9.2023
Aprobado en el pleno	21.9.2023
Pleno n.o	581
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	156/96/11

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El sector del transporte discrecional se caracteriza por una importante escasez de personal. Esta carencia está relacionada con las características generales del sector del transporte, en el que puede resultar difícil conciliar la vida laboral y familiar.

1.2.

Es fundamental procurar la igualdad de condiciones de todos los operadores a fin de posibilitar una competencia leal. Las autoridades nacionales y europeas competentes deben combatir con dureza los intentos de eludir las normas vigentes sobre las condiciones de trabajo de los conductores.

1.3.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) reconoce los esfuerzos de la Comisión por mejorar la calidad del servicio y el atractivo de esta forma de hacer turismo. No obstante, la propuesta de aumentar la flexibilidad laboral en el sector debe considerarse inapropiada, ya que empeoraría las condiciones de trabajo de los conductores y reduciría aún más el interés en aceptar este empleo. El CESE celebra que el Reglamento propuesto no introduzca cambios en la duración mínima de las pausas o los períodos de descanso ni en los tiempos máximos de conducción. Redunda en gran medida en el interés de las empresas cuidar a sus conductores y flotas de vehículos y velar así por un elevado nivel de seguridad vial y de los pasajeros. Asimismo, el CESE insta a los Estados miembros a cerciorarse de que haya zonas de estacionamiento seguras disponibles para los períodos de descanso y las pausas.

1.4.

Debe tenerse en cuenta que el promedio de edad de los conductores en el sector ya es elevado y está aumentando. El incremento de la carga de trabajo podría causar más accidentes en la carretera. Existe un fuerte vínculo entre la fatiga de los conductores y la seguridad vial. Por este motivo, una mayor flexibilidad contradice los objetivos de la UE en materia de seguridad vial.

1.5.

El CESE propone que se preste mucha más atención a la aplicación y ejecución efectivas de las normas vigentes. La ocasión es propicia: podrían llevarse a cabo inspecciones recurriendo a herramientas digitales, lo que podría subvencionarse con fondos de la UE.

1.6.

El CESE valora negativamente la práctica de consultar directamente a las personas y cotejar sus opiniones con las de los interlocutores sociales representativos. De este modo se socava el papel reconocido de los interlocutores sociales y se contravienen los principios del diálogo social. Asimismo, el CESE aboga por que, en el marco del diálogo social, los interlocutores sociales del sector (que están más familiarizados con las realidades del mismo) traten en mayor medida los asuntos relativos a las condiciones de trabajo en el ámbito del transporte discrecional.

2. Contexto del Dictamen

2.1.

La Comisión Europea propuso una revisión de las normas relativas al tiempo de trabajo en el sector del transporte discrecional de viajeros. Los cambios se centran en los períodos de conducción y descanso y tienen por objeto introducir una mayor flexibilidad a este respecto.

2.2.

La iniciativa pretende garantizar unos servicios discrecionales de autobús y autocar eficientes y de alta calidad y mejorar las condiciones de trabajo y conducción de los conductores, en particular reduciendo las causas del estrés y la fatiga en el transporte discrecional en autobús y autocar.

2.3.

La Comisión Europea propone dos objetivos específicos: garantizar una distribución más flexible de las pausas y los períodos de descanso y promover la igualdad de trato entre las operaciones discrecionales internacionales y nacionales de los autobuses y autocares. La propuesta de la Comisión no introduce cambios en la duración mínima de las pausas o los períodos de descanso ni en los tiempos máximos de conducción.

2.4.

Las propuestas de la Comisión incluyen cambios en la organización de las pausas, la ampliación de la «excepción de los doce días» al transporte discrecional nacional de viajeros y la posibilidad de aplazar el descanso diario una o dos horas, en función del período de conducción diario total.

3. Observaciones generales

3.1.

El CESE reconoce los esfuerzos de la Comisión por mejorar la calidad del servicio y el atractivo de esta forma de hacer turismo. No obstante, el Comité lamenta que la propuesta de la Comisión no aborde adecuadamente el problema subyacente en el sector del transporte: la importante escasez de personal. El CESE pone en duda que la solución adecuada consista en flexibilizar los horarios laborales o someter a mayor presión a los conductores que continúan trabajando en el sector, puesto que la presión sobre los conductores ya es de por sí muy elevada.

3.2.

El CESE destaca que la aplicación práctica y la formulación de la normativa vigente ya permite una duración prolongada del tiempo de trabajo, lo que exacerba la fatiga, y las nuevas normas propuestas pueden agravar esta situación aún más. Considerando que el promedio de edad de un conductor en el sector del transporte discrecional de viajeros es de cincuenta años (1), hay que tener en cuenta no solo los factores puramente económicos y organizativos, sino también la salud de los conductores y la seguridad de los pasajeros.

3.3.

El cambio propuesto dará lugar en la práctica a doce días consecutivos de conducción sin descanso semanal tanto en desplazamientos nacionales como internacionales. Resulta tanto más inadecuado cuando se constata que la aplicación de la excepción de los doce días ya es problemática: según los inspectores, existen grandes dificultades para controlar su práctica. Esta situación obedece a la falta de herramientas digitales de ejecución y a la dificultad de garantizar que se trate de un único grupo de pasajeros [«único servicio discrecional», como se dispone en el Reglamento (CE) n.o 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (2)]. El CESE lamenta que la Comisión no haya tomado las medidas necesarias para resolver los problemas existentes.

3.4.

Por lo que se refiere a las pausas, los operadores tendrán la posibilidad de dividir las pausas diarias en tres períodos de un mínimo de quince minutos. Esto podría tener como consecuencia que los conductores de autobuses y autocares no dispongan de tiempo suficiente para recuperarse, sobre todo porque cada vez hay más pasajeros a bordo y a los conductores se les carga con responsabilidades adicionales.

3.5.

En opinión del CESE, los riesgos asociados justifican la necesidad de prestar especial atención al problema de la fatiga. La fatiga es la causa de numerosos accidentes de conducción y de víctimas mortales cada año.

3.6.

Asimismo, las prioridades de las políticas de la UE deberían consistir no solo en reducir la carga laboral de los trabajadores, sino también en ejecutar correctamente la normativa vigente. Se observan varios problemas a la hora de aplicar las normas, relacionados con la disminución del número de controles, ya de por sí insuficiente (3), en el transporte por carretera, debido a deficiencias en su ejecución y en las inspecciones y a la falta de herramientas digitales. Una ejecución eficaz, real y oportuna es esencial para mejorar las condiciones laborales de los conductores, evitar la fatiga y garantizar la seguridad vial. El CESE destaca la importancia de una estrecha cooperación entre los Estados miembros y de un intercambio eficaz de información. Los fondos de la UE podrían emplearse a este fin, en concreto para digitalizar los instrumentos disponibles.

3.7.

Es también fundamental procurar la igualdad de condiciones para todos los operadores, lo que permitirá una competencia leal. La búsqueda de una mejor posición en el mercado por parte de algunas empresas de transporte mediante la elusión de las normas y requisitos actuales crea una situación de competencia desleal que socava la actividad de los empresarios honrados. Las autoridades nacionales y europeas competentes deben abordar esta cuestión con firmeza.

3.8.

El CESE propone que algunos aspectos de la organización del tiempo de trabajo se sometan al acuerdo de los interlocutores sociales con el fin de garantizar un justo equilibrio entre la vida profesional y la vida privada, por ejemplo, en lo que atañe a la previsión de turnos, dado el elevado nivel de complejidad y especificidad del sector. Además, es necesario trabajar en pos de una ejecución más eficiente de las normas vigentes, que cimiente unas bases sólidas para la competencia leal.

3.9.

Los cambios propuestos en el sector en cuestión también parecen contradecir los objetivos del paquete de movilidad ya adoptado. La revisión socavará el objetivo del paquete de movilidad de mejorar las condiciones de trabajo en el sector del transporte por carretera y pondrá en peligro la seguridad vial. Además, la reforma contraviene el «plan de acción estratégico sobre la seguridad vial» y el objetivo «Visión Cero» previsto, consistente en registrar cero víctimas o heridos graves en accidentes de tráfico de aquí a 2050 (4).

4. Observaciones específicas

4.1.

Redunda en gran medida en el interés de las empresas cuidar a sus conductores y flotas de vehículos y velar así por un elevado nivel de seguridad vial y de los pasajeros. Por este motivo, el cálculo de los períodos de descanso y las pausas debe realizarse con la máxima diligencia y asignársele la importancia que le corresponde, al efecto de evitar los accidentes y reducir así los riesgos para los trabajadores y las propias empresas.

4.2.

La escasez de personal en el sector se agrava cada vez más y supone una amenaza para el futuro del sector. El aumento del promedio de edad de los conductores pone de relieve la necesidad de procurar que el sector resulte más atractivo. La inacción y la jubilación gradual de los conductores no harán sino exacerbar los problemas observados. Es posible que orientar los cambios normativos a la mejora de las condiciones de los conductores profesionales aumente el atractivo del sector y el interés por este trabajo, especialmente entre la juventud.

4.3.

Asimismo, se podría paliar esta importante escasez de personal en el sector apoyando a todos aquellos que estén interesados en empezar a trabajar en el ámbito del transporte discrecional de pasajeros. En este sentido, representan un obstáculo importante las elevadas tasas para formarse y obtener los permisos de conducción necesarios. Por estos motivos, el CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros que velen por que los servicios públicos de empleo y otros organismos pertinentes creen programas de apoyo en este ámbito.

4.4.

Otro aspecto importante que podría contribuir al atractivo de este tipo de empleo sería la mejora de las condiciones de trabajo de los conductores. Sigue siendo necesario invertir en zonas de estacionamiento seguras para facilitar el descanso, incluso durante períodos cortos. A este respecto, puede ser especialmente importante adoptar un enfoque inclusivo desde el punto de vista del género para garantizar unas condiciones de trabajo seguras y saludables, con acceso a instalaciones dignas.

4.5.

Una respuesta a la escasez de personal también ha sido abrir el sector a personas de terceros países. En la práctica, esta solución está resultando ineficaz, ya que las condiciones de trabajo varían considerablemente entre los países de la UE y ha habido problemas con el cumplimiento de los requisitos legales vigentes, tanto a escala nacional como europea. Por lo tanto, es necesario asegurarse de que todos los conductores del sector, en toda la UE, estén efectivamente protegidos contra los abusos.

4.6.

Además, a efectos de lo anterior, pero también para que las futuras decisiones sobre la ordenación del tiempo de trabajo en el sector se basen en los datos más recientes, se recomienda que se lleven a cabo nuevos estudios sobre la repercusión de los períodos de conducción, descanso y trabajo en la seguridad del sector y sobre los principales retos con los que se topa el cumplimiento de los requisitos legales vigentes en este ámbito. Los estudios de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo pueden resultar especialmente útiles.

4.7.

En sus dictámenes el CESE destaca la importancia de la democracia representativa, que incluye los mecanismos de diálogo social en los que participan organizaciones representativas de empleadores y trabajadores. Por este motivo, es preciso criticar la práctica de la Comisión Europea de recabar las opiniones individuales de los conductores y cotejarlas con los puntos de vista del sindicato representativo del sector en los resultados de la consulta y de extraer conclusiones de tales puntos de vista para elaborar una legislación de aplicación universal.

4.8.

El CESE desea subrayar la importancia no solo de la legislación y de su aplicación, sino también de la sensibilización de los empleadores y conductores respecto a los peligros del cansancio y la fatiga. Las campañas públicas deben ser objeto de una publicidad especial. A este respecto, el CESE insta a cooperar con las autoridades responsables de la seguridad vial y la salud y seguridad laborales (por ejemplo, mediante inspecciones de trabajo). También se recomienda promover estrategias de gestión del riesgo de fatiga y el uso de sistemas para detectar la somnolencia y la falta de concentración de los conductores como parte de las políticas, estrategias y planes de acción de la Comisión Europea en materia de seguridad vial. La Comisión Europea podría dedicar el año 2025 al sector de los autobuses y los autocares y hacer especial hincapié en la manera de afrontar la escasez de conductores.

4.9.

En el caso de las agencias de turismo que ofrecen excursiones en autocar, el CESE recomienda encarecidamente limitar las disposiciones sobre «otras tareas», con arreglo a las cuales el conductor debe realizar tareas como buscar plaza de aparcamiento, supervisar el embarque y desembarque o cargar y descargar el equipaje de los pasajeros, entre otras muchas. En la práctica, esto supone que con mucha frecuencia los conductores omitan las pausas, aunque se registren como tales. Las tareas adicionales limitan definitivamente el tiempo real de pausa y descanso del conductor y pueden constituir un riesgo considerable.

Bruselas, 21 de septiembre de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Unión Internacional de Transportes por Carretera (IRU): Resumen ejecutivo del informe «Driver Shortage Global Report 2022» (documento en inglés), IRU Intelligence Briefing.

(2) Reglamento (CE) n.o 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 3821/85 y (CE) n.o 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.o 3820/85 del Consejo (DO L 102 de 11.4.2006, p. 1).

(3) COM(2023) 183 final.

(4) COM(2018) 293 final, anexo 1.

ANEXO

La enmienda a la totalidad siguiente, que obtuvo al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates (artículo 71, apartado 7, del Reglamento interno):

ENMIENDA 1

Presentada por:

MALLIA Stefano

MASTANTUONO Alena

DE MELLO Vasco

PUECH d’ALISSAC Arnold

ANTONIOU Michalis

YGLESIAS Isabel

BARCELÓ DELGADO Andrés

MINCHEVA Mariya

TEDER Reet

SCHWENG Christa

GAVRILOVS Vitālijs

KROPP Thomas

SVENTEK David

PILAWSKI Lech

EDELENYI Andras

ROTH Jürgen

DIAMANTOUROS Konstantinos

ZVOLSKA Marie

DE MÛELENAERE Robert

DANISMAN Mira-Maria

GKOFAS Panagiotis

MENSI Maurizio

TEN/816 — Pausas y períodos de descanso mínimos en el sector del transporte discrecional de viajeros

Sustitúyase todo el Dictamen presentado en la Sección TEN por el texto siguiente (la exposición de motivos figura al final del documento):

Enmienda

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE apoya firmemente la propuesta de Reglamento de la Comisión en lo relativo a los requisitos mínimos sobre las pausas y los períodos de descanso diarios y semanales mínimos en el sector del transporte discrecional de viajeros. El CESE reconoce las características específicas del sector, que difieren del transporte de mercancías y del transporte regular de viajeros, y considera que la flexibilidad en los tiempos de descanso y las pausas propuesta por la Comisión Europea está justificada y redunda tanto en la seguridad vial como en el interés de los conductores, los clientes y las empresas.

1.2.

El CESE propone que los conductores puedan posponer el inicio de su período de descanso diario una hora a la semana (entre dos períodos de descanso semanales) si su período de conducción no supera las siete horas, ya que la mayoría de los viajes turísticos no exceden los ocho días. Los conductores deben poder dividir su pausa de cuarenta y cinco minutos en un máximo de tres pausas de al menos quince minutos cada una, tal como propone la Comisión Europea.

1.3.

El CESE confía en que la propuesta responderá a las necesidades actuales del sector. Acoge con satisfacción que la evaluación de impacto que acompaña a la propuesta llame la atención sobre el estrecho vínculo entre las condiciones de trabajo y la seguridad. En el documento de trabajo de la Comisión se afirma que los propios conductores esperan que las nuevas normas mejoren sus condiciones de trabajo y faciliten el cumplimiento de las normas, lo que reducirá el estrés y la fatiga e, indirectamente, aumentará la seguridad vial.

1.4.

En su calidad de defensor de la igualdad de condiciones en el mercado único, el CESE acoge con satisfacción que las normas propuestas tengan por objeto establecer la igualdad de trato entre las operaciones de transporte discrecional de viajeros internacionales y nacionales. Los conductores que realicen viajes turísticos nacionales también deben tener la posibilidad de aplazar su descanso semanal hasta doce días consecutivos para completar un único servicio.

1.5.

Existe una escasez alarmante de profesionales de la conducción en el sector del transporte y deben encontrarse soluciones viables. El CESE prevé que la situación se agrave aún más en 2026, año en el que en muchos países europeos se jubilará un gran número de conductores en activo, sin visos de reemplazo. El CESE recomienda que se adopten nuevas medidas para atraer a más personas al sector y armonizar las normas para la obtención de permisos de conducción, además de crear ayudas financieras para la obtención de dichos permisos.

1.6.

El CESE aboga por una aplicación justa y eficiente de las normas. Por consiguiente, propone a los legisladores que confieran competencias de ejecución a la Comisión Europea, a fin de poder modernizar, adaptar y digitalizar los documentos y herramientas de control pertinentes, e invita a los interlocutores sociales a trabajar juntos en pos de una aplicación justa y eficiente de estas normas mediante la formulación de recomendaciones conjuntas a sus miembros.

2. Antecedentes, contexto nacional y de la UE y marco institucional y jurídico

2.1.	La existencia de un espacio de libre circulación de personas y mercancías ha supuesto la creación de una política común de transportes, lo que implica la existencia de normas comunes en materia de transportes dentro del espacio europeo, en particular para el transporte por carretera.

2.2.

A salvo de algunas excepciones, el Reglamento (CE) n.o 561/2006 se aplica igualmente a los transportistas por carretera y a sus conductores. En comparación con el transporte de mercancías, o incluso con el transporte regular de viajeros, el transporte discrecional de viajeros —cuya actividad principal consiste en trasladar y acompañar a turistas— presenta características muy específicas (por ejemplo, una alta estacionalidad) y necesidades relacionadas con las tareas de los conductores. La evaluación ex post del Reglamento realizada en 2017 concluyó que algunas de las normas sobre la organización de los tiempos de las pausas y los períodos de descanso pueden no ser adecuadas para el sector del transporte discrecional de viajeros debido a las necesidades específicas del servicio. La propuesta se basa en estas conclusiones y adapta las normas al ritmo de trabajo de este sector.

2.3.

La evaluación ex post de 2017 también reconoció el valor añadido de la UE y los resultados positivos a escala de la UE derivados de la armonización de las condiciones laborales mínimas para los conductores y operadores que realizan actividades de transporte nacional y transfronterizo en la UE. Una actuación a escala de la UE contribuiría a establecer normas adecuadas para el sector del transporte discrecional de viajeros y también a reducir la escasez de profesionales de la conducción.

Exposición de motivos

El presente texto incluye una enmienda cuyo objeto es expresar una posición globalmente divergente respecto del Dictamen presentado por la Sección y deberá considerarse como una enmienda a la totalidad. Expone las numerosas razones por las que el CESE está de acuerdo con la propuesta de la Comisión Europea, que se adapta a las necesidades actuales del sector.

Resultado de la votación:

A favor:	110
En contra:	151
Abstenciones:	6