29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/1

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre las recomendaciones del CESE para una reforma sólida del Semestre Europeo

(Dictamen de iniciativa)

(2023/C 228/01)

Ponentes:

Gonçalo LOBO XAVIER,

Javier DOZ ORRIT

y Luca JAHIER

Decisión de la Asamblea	27.10.2022
Base jurídica	Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno
	Dictamen de iniciativa
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	18.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	226/2/6

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

A pesar de sus deficiencias, el Semestre Europeo ha desempeñado un papel importante en la coordinación de las políticas económicas nacionales en el seno de la UE. Sin embargo, sus procedimientos no han permitido una participación satisfactoria de la ciudadanía y de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales de los Estados miembros en sus procesos y recomendaciones. En la mayoría de los Estados miembros el nivel de participación de la sociedad civil organizada en el Semestre Europeo es insuficiente y de escasa calidad. Aunque ha habido algunas mejoras en las consultas sobre los proyectos de planes nacionales de recuperación y resiliencia, estas no se han consolidado y en algunos países se han producido retrocesos, por razones políticas, en los compromisos de continuar apoyando esta participación.

1.2.

La Comunicación de la Comisión Europea que presenta las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE (1), que cuenta con el apoyo del Comité Económico y Social Europeo (CESE) (2), establece un marco de política fiscal flexible y diferenciado que requerirá negociaciones y acuerdos entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. Para que esto se lleve a cabo, es esencial que exista una implicación nacional en el proceso y en los compromisos realizados. Para lograrlo, es necesaria una reforma de los procedimientos y del calendario del Semestre Europeo.

1.3.

El CESE considera que la implicación de los Estados miembros solo es posible con la participación concreta y estructural de los agentes políticos, económicos y sociales en el proceso del Semestre Europeo. El CESE considera que la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, al igual que la de los Parlamentos nacionales y los entes locales y regionales, debe convertirse en uno de los pilares de esta revisión del Semestre Europeo. Deben aumentarse las competencias del Parlamento Europeo hasta el punto de poder disponer de más derechos de codecisión sobre las orientaciones y propuestas de política económica de carácter europeo.

1.4.

El CESE propone reformar el Semestre Europeo para reforzar su transparencia y democracia, la participación de la sociedad civil organizada y la eficacia de su funcionamiento, en consonancia con los objetivos de crecimiento económico, empleo de calidad, cohesión social y convergencia entre los Estados miembros y aceleración de la doble transición ecológica y digital. Los sistemas de indicadores existentes deben revisarse, complementarse y ser coherentes entre sí para contribuir así a mejorar los procedimientos de evaluación.

1.5.

El CESE considera que los principales instrumentos del Semestre Europeo, en particular las recomendaciones específicas por país (REP), deberían abarcar un período de tres años y estar sujetos a evaluaciones y revisiones anuales. Esta propuesta es coherente con la Comunicación de la Comisión Europea sobre un marco revisado de gobernanza económica de la UE y facilitará los procesos de implicación nacional y participación de la sociedad civil organizada.

1.6.

El cumplimiento de las REP permite evaluar la validez y eficacia del Semestre Europeo. Por tanto, el CESE considera que el incentivo más adecuado es vincular su ejecución al presupuesto de la UE y recibir parte de los fondos de este, junto con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR).

1.7.

El CESE propone que los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil participen a través de un procedimiento de consulta formal estructurado, a escala europea y nacional, que abarque las fases de elaboración y toma de decisiones y las fases de ejecución, supervisión y evaluación. El procedimiento debe llevarse a cabo en un organismo específico o en un organismo preexistente al que se atribuyan legalmente tales funciones. Los consejos económicos y sociales nacionales existentes también deberían desempeñar un papel importante en este proceso.

1.8.

El CESE considera que los principios y las características generales de la participación estructurada y permanente de la sociedad civil organizada en las distintas fases del Semestre Europeo deberían definirse en un Reglamento de la UE, respetando al mismo tiempo el hecho de que corresponde a la legislación nacional especificar en mayor medida los procedimientos y órganos en cuyo seno se lleva a cabo esta consulta y cumplir los criterios de apertura, transparencia y representatividad.

1.9.

En opinión del CESE, este Reglamento debería establecer criterios y principios básicos relativos, entre otras cosas, a las siguientes cuestiones: los calendarios (vinculados a los del MRR y el Semestre Europeo), el carácter oficial de las reuniones y el acceso público a la documentación en tiempo y forma, las actas, la comunicación pública de propuestas y respuestas gubernamentales y una hoja de ruta para la aplicación de los acuerdos.

1.10.

El CESE considera necesario profundizar el debate sobre la capacidad presupuestaria y los recursos propios de la UE. En opinión del Comité, los retos geopolíticos, económicos, sociales y medioambientales a los que se enfrentará la UE en los próximos años requerirán la financiación de bienes comunes europeos.

2. Introducción

2.1.

El presente Dictamen tiene por objetivo fomentar la reflexión y la formulación de propuestas de reforma de los procedimientos del Semestre Europeo con el fin de aumentar la transparencia, la democracia y la eficacia de la gobernanza económica de la UE y lograr una participación más eficaz de la sociedad civil organizada.

2.2.

Nuestro análisis y nuestras propuestas tienen en cuenta el contenido de la gobernanza económica de la UE, la Comunicación de la Comisión Europea en la que se establecen orientaciones para un marco revisado de gobernanza económica de la UE, así como el Dictamen del CESE sobre esa Comunicación y las Resoluciones del Comité sobre la participación de la sociedad civil organizada en el desarrollo y la aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (2021 y 2022) (3).

2.3.

Al igual que se hizo para la preparación de las Resoluciones mencionadas, hemos llevado a cabo una amplia consulta con representantes de la sociedad civil organizada a través de las delegaciones nacionales del Grupo del Semestre Europeo (compuesto por tres miembros de cada país, uno por grupo). Esta consulta adoptó la forma de un cuestionario y siete visitas a países (mesas redondas). Los resultados de la consulta figuran en el anexo (4) y se resumen en el punto 5 del Dictamen.

3. Contexto general

3.1.

Tras la crisis de 2008, el Semestre Europeo se introdujo como instrumento de gobernanza económica de la UE. Inicialmente centrado en la estabilidad financiera de los Estados miembros, ha integrado con el tiempo cuestiones sociales y de empleo, además de las políticas económicas y presupuestarias. Ahora se trata de un ciclo semestral de coordinación de las políticas económica, de empleo, social y fiscal: los Estados miembros adaptan sus presupuestos y políticas económicas a los objetivos y normas acordados a escala de la UE. Desde su introducción en 2011, se ha convertido en un foro consolidado para debatir los retos presupuestarios, económicos y de empleo de los países de la UE en el marco de este calendario anual común. Era necesaria una mayor coordinación entre los Estados miembros a la luz de las repercusiones económicas y sociales de la pandemia en 2020 y de la guerra desencadenada por la invasión injustificada y no provocada de Ucrania por parte de la Federación de Rusia. Por lo tanto, en 2021 el Semestre Europeo se adaptó para tener en cuenta la creación del MRR. La ejecución de los planes de recuperación y resiliencia impulsa ahora sus programas de reformas e inversiones para los próximos años. Gracias a su mayor alcance y a la supervisión multilateral, el Semestre Europeo complementa provechosamente la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

3.2.

De conformidad con el artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR (5), para la preparación y aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia se debe proporcionar un resumen del proceso de consulta, llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico nacional, y una breve explicación de cómo se reflejan en ese plan las aportaciones de las partes interesadas. Entre estas partes interesadas figuran las autoridades locales y regionales, los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones juveniles y otras. Sin embargo, como destacó el CESE en su Resolución aprobada en mayo de 2022, hasta ahora la participación de la sociedad civil organizada se ha considerado generalmente insatisfactoria, incluso teniendo en cuenta las diferencias naturales entre países en los procesos de consulta que se han llevado a cabo.

3.3.

Los cuatro objetivos principales del Semestre Europeo son: 1) prevenir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la UE; 2) garantizar unas finanzas públicas saneadas y sostenibles (Pacto de Estabilidad y Crecimiento); 3) apoyar reformas estructurales destinadas a estimular el crecimiento económico, el empleo y las políticas sociales (Europa 2020, Pacto Verde, Objetivos de Desarrollo Sostenible, pilar europeo de derechos sociales), y 4) impulsar inversiones. Tras la crisis de la COVID-19 y la adopción de NextGenerationEU, el objetivo ahora también es supervisar los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

3.4.

En noviembre de 2022, la Comisión Europea publicó una Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE (6), en la que proponía mantener los valores de referencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (déficit del 3 % del PIB y ratio de deuda pública sobre el PIB del 60 %) y establecer procedimientos para reducir la deuda diferenciados por país y negociados con sus gobiernos (con planes nacionales de trayectoria de política presupuestaria a medio plazo). Este marco revisado sería más sencillo, transparente y eficaz, con una mayor responsabilización nacional y una mejor ejecución. Con arreglo a esta arquitectura revisada, los planes fiscales de los Estados miembros más endeudados se establecerían por un período de cuatro años (con una posible prórroga de tres años adicionales), al tiempo que se seguiría un programa de inversión y reforma específico y acordado, sujeto a una supervisión anual de su cumplimiento. La presente propuesta refleja el «espíritu de NextGenerationEU», al que se ha hecho referencia. Las Conclusiones del Consejo Ecofin de 14 de marzo de 2023 (7) recogen muchas áreas en las que los pareceres de los Estados miembros convergen y otras en las que es necesario seguir trabajando en un marco revisado. Las Conclusiones proporcionan la orientación política necesaria para que la Comisión Europea prepare las propuestas legislativas pertinentes. En particular, el Consejo declaró que los Estados miembros deben impulsar la participación sistemática de los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras partes interesadas pertinentes de manera oportuna y significativa en todas las fases del ciclo del Semestre Europeo y del ciclo de elaboración de políticas, ya que aquí radica la clave para el éxito de la coordinación y la aplicación de las políticas en materia económica, de empleo y social, algo que también fue aprobado por el Consejo Europeo el 23 de marzo.

3.5.

A través de este instrumento de coordinación, el CESE ha tratado continuamente de impulsar la participación de la sociedad civil organizada en las decisiones que puedan afectarla. El objetivo de ello ha sido reforzar la legitimidad democrática y la confianza de la sociedad civil en las instituciones de la UE y garantizar una aplicación más eficaz de los planes y programas nacionales mencionados. Por lo tanto, esta consulta se llevó a cabo para determinar las recomendaciones de la sociedad civil organizada en los Estados miembros, reforzando así su papel en estos procesos. La consulta tuvo en cuenta los cambios que se están produciendo en el Semestre Europeo (la aplicación del MRR, la integración del capítulo REPowerEU y la revisión del marco de gobernanza económica de la UE).

4. Metodología utilizada para esta consulta

4.1.

Los datos y la información requeridos para este informe se recabaron entre diciembre de 2022 y marzo de 2023. En total, se recibieron veintitrés aportaciones nacionales (respuestas al cuestionario o celebración de una mesa redonda) (8). Las consultas se realizaron sobre la base de los propios conocimientos de los miembros y en ellas tomaron parte interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil. En algunos países participaron los consejos económicos y sociales nacionales u órganos equivalentes, y en otros se consultó también a representantes de los gobiernos.

4.2.

El presente Dictamen también se basa en fuentes externas, como publicaciones de grupos de reflexión, estudios de investigación comparativa y debates nacionales. Además, el cuestionario también se envió a algunas organizaciones europeas de la sociedad civil, a partes del Grupo de Enlace del CESE y a otros representantes de los tres grupos del CESE.

5. Observaciones sobre los resultados de la consulta

Sección I: Seguimiento de nuestro trabajo precedente sobre los planes de recuperación y resiliencia

5.1. Pregunta 1 — Situación actual de la participación de la sociedad civil organizada en la aplicación del plan de recuperación y resiliencia

En general, no se han producido cambios importantes. Los principales obstáculos son la falta de voluntad política de los gobiernos, la ausencia de un enfoque sistemático y uniforme del seguimiento y la falta de procedimientos y estructuras permanentes y formales de información y diálogo. La sociedad civil organizada propone instaurar una plataforma central sobre el Semestre Europeo que incluya toda la información nacional y crear mecanismos normalizados de consulta y seguimiento que otorguen un papel más activo a los consejos económicos y sociales nacionales (y organismos equivalentes).

Sección II: Puntos de vista de la sociedad civil organizada sobre el Semestre Europeo

Pregunta 2 — Consulta de la sociedad civil organizada en el marco del Semestre Europeo

La consulta de la sociedad civil organizada en el contexto del Semestre Europeo se considera, en general, insuficiente o ineficaz, una mera formalidad cuyas propuestas tienen un bajo índice de aceptación. Las partes interesadas nacionales proponen lo siguiente: un ciclo de consultas definido y periódico —con un mejor acceso a la documentación y una mayor transparencia—, la publicación de los resultados, un calendario coherente con el ciclo del Semestre Europeo y visibilidad del proceso para el público.

5.2. Pregunta 3 — Eficacia y legitimidad del Semestre Europeo como instrumento para la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias

La mayoría de los representantes de la sociedad civil organizada valoran positivamente el papel del Semestre Europeo en la coordinación de las políticas económicas y de empleo, aunque las deficiencias enunciadas le impiden tener una mayor eficacia y legitimidad, y consideran que la interactividad del proceso se ve obstaculizada por la carga administrativa y la falta de un método de consulta estructurado y uniforme. También critican el bajo índice de adopción de las REP y la escasa integración del pilar europeo de derechos sociales y de los indicadores sociales en los mecanismos de evaluación. Una mayoría propone que la reforma del Semestre Europeo dé prioridad a los objetivos a medio y largo plazo.

5.3. Pregunta 4 — Recomendaciones específicas por país

La mayoría de los encuestados cree que las REP son coherentes con los retos a medio y largo plazo, aunque son demasiado generales o están demasiado centradas en la sostenibilidad presupuestaria, ignorando cuestiones como la salud, la educación y la inclusión social, y solo reflejan parcialmente los intereses de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil. Un mejor cumplimiento de las REP requiere una mejor adaptación a las prioridades del Gobierno y de los ciudadanos, mecanismos de supervisión y evaluación más transparentes y participativos, y un sistema más eficaz de incentivos y sanciones.

5.4. Pregunta 5 — Pilares del Semestre Europeo cuyo refuerzo es una prioridad

La prioridad de las reformas estructurales y el crecimiento se ha visto reforzada por la pandemia. Las reformas estructurales promueven la resiliencia de la economía y requieren inversión, la segunda prioridad del Semestre Europeo. Las inversiones deben apoyar el desarrollo económico y la cohesión social. El refuerzo del diálogo social y la participación de la sociedad civil organizada en el Semestre Europeo deben quedar garantizados mediante un acto legislativo europeo. La sostenibilidad de las finanzas públicas, que es esencial, no debe oponerse a unas inversiones que promuevan la convergencia económica y social al alza.

5.5. Pregunta 7 — Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)

La mayoría de los encuestados consideran que es necesario reforzar el vínculo entre los Fondos EIE y la aplicación de las REP y consolidar los diálogos políticos y sociales y las sinergias entre los organismos nacionales encargados de gestionar el Semestre Europeo y los Fondos EIE para elaborar una hoja de ruta que permita aplicar las REP. Debe fomentarse una mayor integración y convergencia de los objetivos, las políticas y los recursos nacionales, una mejor vinculación de los fondos con las políticas europeas y un mejor uso de los recursos para apoyar el desarrollo de las regiones menos favorecidas.

Sección III: Puntos de vista de la sociedad civil organizada sobre la gobernanza económica europea

5.6. Pregunta 6 — Aspectos que deben reforzarse para mejorar la manera en que se aplica la gobernanza económica europea

La transparencia y la rendición de cuentas se consideran los elementos más importantes para mejorar la forma en que se lleva a cabo la gobernanza económica europea. Es importante garantizar que todas las partes interesadas tengan acceso a información sobre las recomendaciones de política económica y su aplicación, a fin de crear indicadores macroeconómicos, umbrales y objetivos claros para que el marco de gobernanza económica de la UE y el Semestre Europeo sean más detallados, específicos y tangibles. Además, se considera que es preciso reforzar la participación del Parlamento Europeo, los Parlamentos nacionales, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil para garantizar que las políticas económicas reflejen las necesidades y preocupaciones de una amplia gama de partes interesadas.

6. Observaciones generales

Revisión del marco de gobernanza económica de la UE

6.1.

El CESE apoya las propuestas de la Comisión Europea para la reforma de la gobernanza económica (9) y pide que se adopten rápidamente sus instrumentos legislativos para que puedan entrar en vigor en 2024, cuando también se levante la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

6.2.

Los cambios contenidos en la Comunicación de la Comisión, en particular los destinados a reducir los niveles de deuda pública en los Estados miembros con arreglo a los principios de diferenciación y flexibilidad (10), implicarán necesariamente cambios en los procedimientos del Semestre Europeo. El CESE considera que una consecuencia inevitable para garantizar una representación democrática sólida de la sociedad en su conjunto debe ser también una mayor participación de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales. Los distintos puntos de vista e intereses, que están representados en particular por los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, deben tenerse debidamente en cuenta en este importante ámbito de la política económica. La Comisión Europea destaca la importancia de la implicación nacional. En este contexto, es esencial que los planes fiscales nacionales a medio plazo se basen en lo que se ha hecho en el contexto de los planes de recuperación y resiliencia y lo refuercen, es decir, que se incluya un artículo similar al artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR que cree la obligación de un mayor control de la forma en que los Estados miembros consultan e incorporan en los planes las demandas de la sociedad civil organizada. Es fundamental conocer los puntos de vista de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil sobre las reformas e inversiones propuestas en estos planes y su aplicación.

6.3.

La Comisión acaba de publicar una Comunicación titulada «Un plan industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas» (11). Reúne la necesidad de garantizar el cumplimiento de los objetivos del Pacto Verde, la aplicación del concepto de autonomía industrial estratégica europea y las medidas para reforzar la competitividad de la industria ecológica europea frente a las consecuencias de la ley de reducción de la inflación promovida por el Gobierno de los Estados Unidos. Una de las propuestas del plan industrial del Pacto Verde es la creación de un Fondo europeo de soberanía como parte de la revisión intermedia del marco financiero plurianual 2021-2027, con el fin de invertir en las tecnologías más innovadoras en el ámbito de la doble transición ecológica y digital «salvaguardando así la cohesión y el mercado único ante los riesgos causados por la disponibilidad desigual de los fondos estatales» (12).

6.4.

El debate político y académico sobre la gobernanza económica de la UE incluye cuestiones como la creación de una capacidad presupuestaria central permanente de la UE y el nivel y tipo de recursos propios que la UE debería tener. El presente Dictamen no tiene por objeto tratar estas cuestiones. El CESE considera que las instituciones de la UE deben llevar a cabo urgentemente una profunda reflexión sobre estas cuestiones y sobre los modelos para una mayor integración de las políticas monetaria, fiscal y presupuestaria. Sin embargo, creemos que el Comité habla en nombre de la mayoría de la sociedad civil organizada europea cuando afirma que encontrar soluciones europeas comunes y construir bienes europeos comunes es esencial para hacer frente a los retos geopolíticos, económicos, medioambientales y sociales a los que se enfrentan la UE y sus Estados miembros y para aplicar con éxito las transformaciones ecológica y digital que conduzcan a un modelo económico más productivo, competitivo y sostenible desde el punto de vista medioambiental y social. En opinión del CESE, colmar la brecha tecnológica con los Estados Unidos y China y reforzar las cadenas de valor requiere una política industrial europea común. La autonomía estratégica que piden las instituciones europeas, en ámbitos que van desde la política exterior y de defensa hasta las políticas industrial, tecnológica, comercial, de salud, de capacitación y de investigación y desarrollo, requiere soluciones europeas comunes y bienes europeos comunes. Necesitamos algo más que soluciones nacionales basadas en la capacidad presupuestaria de cada Estado miembro, lo que podría afectar gravemente al correcto funcionamiento de uno de los mayores logros de la UE: el mercado único.

6.5.

El CESE considera que, para financiar adecuadamente los bienes comunes europeos, debemos empezar a trabajar por un uso adecuado, eficiente y eficaz de los recursos financieros existentes, aprovechando al máximo todos los recursos disponibles para la inversión pública y público-privada y los instrumentos de financiación de la UE. A tal fin, el CESE pide la máxima flexibilidad en la ejecución de los programas y en las sinergias y transferencias de fondos entre ellos, junto con la aplicación de sistemas rigurosos de evaluación y seguimiento. La participación de la sociedad civil puede hacer que este proceso sea más transparente y eficaz.

6.6.

No obstante lo anterior, la magnitud de las necesidades de inversión, en términos de bienes comunes y apoyo a la inversión que deben realizar los Estados miembros, requerirá financiación adicional. Además, deben crearse las condiciones adecuadas para asegurar una inversión privada adecuada y garantizar el marco regulador más adecuado a largo plazo. Este fue el punto de vista expresado por el CESE en la Resolución (2022) antes mencionada sobre los planes nacionales de recuperación y resiliencia, vinculados a la consecución de los objetivos del Pacto Verde y a la aceleración de la transición energética. Debemos ser conscientes de que una condición necesaria para avanzar en esta dirección es, ante todo, la aplicación satisfactoria de los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

6.7.

El CESE considera que una buena gobernanza económica y presupuestaria debe resolver lo antes posible la cuestión del sistema de ingresos propios de la UE, cumpliendo los compromisos establecidos en el MFP 2021-2027 y NextGenerationEU y sentando las bases para reforzar el presupuesto europeo a largo plazo.

El Semestre Europeo y sus procedimientos

6.8.

A pesar de sus deficiencias, el Semestre Europeo ha desempeñado un papel importante en la coordinación de las políticas económicas nacionales. Sin embargo, sus procedimientos no permiten una participación lo bastante clara y regular de la ciudadanía y de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales de los Estados miembros en sus procesos y recomendaciones. Durante la gran recesión de este siglo, el Semestre Europeo fue el canal de transmisión de políticas claramente procíclicas, derivadas, por supuesto, de los principios de economía política según los cuales se gestionó. En la respuesta, muy diferente, que las instituciones europeas dieron a la crisis de la COVID-19, los procedimientos del Reglamento del MRR han sustituido a los del Semestre Europeo. Con el incentivo positivo de sus subvenciones y préstamos, ha configurado, a través de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, un determinado modelo de planificación indicativa de las inversiones y las reformas estructurales. Cuando expire el MRR, no será posible volver al anterior modelo del Semestre. De ahí la necesidad de la reforma que propone el CESE.

6.9.

La naturaleza y la intensidad de los problemas que la sociedad civil organizada ha detectado en el funcionamiento del Semestre Europeo y del MRR varían naturalmente de un Estado miembro a otro. Sin embargo, lo que más se puede criticar son los siguientes aspectos en particular:

—	la comunicación con las partes interesadas y la sociedad no tiene la calidad y transparencia suficientes;

—	la participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil organizada rara vez alcanza un nivel de calidad que permita reconocer su utilidad;

—

los breves plazos para la consulta de la sociedad civil organizada en el marco del Semestre Europeo dificultan la participación de todos los agentes políticos, económicos y sociales nacionales y el cumplimiento de las directrices incluidas en los planes nacionales de reforma y las recomendaciones específicas por país;

—	en muchos casos, los planes nacionales de reforma y las recomendaciones específicas por país no están suficientemente bien estructurados en sus objetivos y propuestas de reforma y su contenido social es inapropiado;

—	el nivel de cumplimiento de las recomendaciones específicas por país es deficiente en varios países y el mecanismo de sanciones ha demostrado ser ineficaz.

6.10.

Los procedimientos del MRR han mejorado la situación en algunos aspectos. Aunque todavía no se ha iniciado la evaluación intermedia (13), las consultas realizadas en relación con las dos Resoluciones del CESE antes mencionadas y con el presente Dictamen han puesto de manifiesto un nivel significativo de cumplimiento con las reformas necesarias. Esto está indudablemente vinculado al incentivo positivo que ofrece la recepción de fondos del MRR. Sin embargo, el nivel de ejecución de las inversiones va con retraso. El nivel de participación de la sociedad civil organizada mejoró en las primeras fases de aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia en comparación con el nivel alcanzado en la fase de preparación y con el nivel habitual del Semestre. Sin embargo, no se observaron mejoras en 2022 y se han detectado graves retrocesos en algunos países debido a cambios políticos.

6.11.

Una reforma del marco de gobernanza económica, tal como propone la Comisión Europea, exige claramente una adaptación del Semestre Europeo. El marco común revisado de la política fiscal ofrecerá un marco más flexible y diferenciado con negociaciones y acuerdos entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. Supondrá cambios en los calendarios y procedimientos del Semestre Europeo. Para que siga siendo eficaz y tenga éxito, tendrá que facilitar la implicación nacional en el proceso y los compromisos asumidos, lo que solo puede lograrse con una participación más amplia de los agentes políticos, económicos y sociales en el proceso. En opinión del CESE, la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil debe ser, por lo tanto, uno de los pilares del Semestre Europeo revisado. También es esencial la participación de los Parlamentos nacionales y de los entes locales y regionales.

6.12.

El CESE ya ha pedido un acto legislativo europeo para regular la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil en el Semestre Europeo. El artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR podría considerarse un embrión de esa norma que pide el CESE. Proponemos que sea un Reglamento que establezca los principios básicos y las características de las consultas con las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, el Reglamento respetaría las tradiciones y procedimientos nacionales de participación social, al tiempo que exigiría que se llevara a cabo de conformidad con los principios y características fundamentales establecidos en la normativa europea.

6.13.

La Comisión Europea ha anunciado la próxima publicación de una Comunicación sobre el refuerzo del diálogo social y una recomendación sobre el papel del diálogo social a nivel nacional. El CESE considera que, en caso de que esta iniciativa desemboque en la promulgación de legislación, esta debería ser complementaria al Reglamento solicitado por el Comité.

7. Propuestas para una reforma del Semestre Europeo

7.1.

El CESE propone reformar el Semestre Europeo para reforzar los siguientes principios, valores y tendencias: la transparencia, la democracia, la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, la eficacia de su funcionamiento para el crecimiento de las economías y la calidad del empleo, la contribución a la cohesión social y la convergencia entre los Estados miembros y la realización de las transiciones ecológica y digital de la economía de la UE.

7.2.

A tal fin, los actuales sistemas de indicadores —económicos y de empleo, sociales y medioambientales— deben renovarse, complementarse y ser coherentes entre sí, a fin de reforzar los procedimientos de evaluación, en los que también deben participar los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil.

7.3.

El CESE aboga por un Semestre Europeo que tenga siempre en cuenta la dimensión social de las decisiones económicas a la hora de coordinar las economías de la UE y formular propuestas destinadas a impulsar su crecimiento sostenible. Las medidas promovidas por el Semestre deben dar prioridad tanto a la capacidad de innovación y al crecimiento de la productividad como a la realización de transiciones justas en las transformaciones ecológica y digital de la economía europea y a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales. Este es el fructífero equilibrio que se ha denominado «sostenibilidad competitiva de la UE», tal como se define en las dos últimas ediciones del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible, que ha contado con el pleno apoyo del CESE.

7.4.

El CESE considera que los principales instrumentos del Semestre Europeo —Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, planes nacionales de reforma y REP— deberían tener una duración de tres años y ser evaluados y revisados anualmente. Esto también permitiría un mejor proceso de participación de los agentes políticos, económicos y sociales, aumentaría la implicación nacional y fomentaría una mejor aplicación de estos instrumentos.

7.5.

El cumplimiento de las recomendaciones específicas por país en la perspectiva a medio plazo que defiende el CESE ayudará a calibrar la validez y la eficacia de esas recomendaciones. La consulta realizada en el marco del presente Dictamen recogió, en particular, las opiniones de la sociedad civil organizada sobre el valor de las sanciones por incumplimiento y sobre los tipos de sanciones más eficaces. El CESE considera que el enfoque más adecuado es proporcionar incentivos para el cumplimiento de los compromisos nacionales vinculándolos al presupuesto de la UE y a la recepción de determinados fondos por parte de los Estados miembros, en consonancia con el modelo del MRR. Para que estos compromisos sean equilibrados y coherentes con todos los pilares de la gobernanza económica, es esencial que el proceso de implicación nacional sea democrático e implique a los agentes políticos y sociales.

7.6.

Un Semestre Europeo más democrático significa que los órganos políticos democráticos europeos y nacionales participen en sus procedimientos y, en algunos casos, en sus decisiones. Nos referimos al Parlamento Europeo, a los Parlamentos nacionales y a las instituciones políticas locales y regionales. El presente Dictamen no tiene por objeto proponer fórmulas o competencias específicas. No obstante, cabe señalar que el proceso de implicación nacional de las recomendaciones y medidas del Semestre, que es tan necesario para su eficacia, requiere que estas instituciones nacionales desempeñen un papel importante tanto en la elaboración de los planes y recomendaciones como en su evaluación. Del mismo modo, deben aumentarse las competencias del Parlamento Europeo hasta el punto de tener capacidad de codecisión sobre las orientaciones y propuestas generales de política económica de carácter europeo.

7.7.

El CESE propone la participación de los interlocutores sociales y de las organizaciones representativas de la sociedad civil a través de un procedimiento de consulta formal estructurado, tanto a nivel europeo como nacional. Esa participación debe tener lugar tanto en la fase de elaboración de directrices, recomendaciones y medidas como en las fases de aplicación y evaluación. Debería haber un órgano específico, quizás uno ya existente, encargado formal y jurídicamente de la consulta sobre el Semestre Europeo y de la participación de la sociedad civil en su evaluación. En muchos países los consejos económicos y sociales nacionales podrían desempeñar un papel importante en las consultas y la evaluación del Semestre Europeo. Sin embargo, esto es algo que sigue siendo competencia de cada país, de acuerdo con las tradiciones y la legislación de cada Estado miembro. Actualmente, cada país también decide si los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil participan a través del mismo procedimiento y organismo o mediante procesos distintos.

7.8.

El CESE considera que la participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil organizada en las distintas fases del Semestre Europeo debería establecerse mediante un Reglamento de la UE que fije los valores, los principios y las características principales que han de respetarse, dejando a la legislación nacional la tarea de determinar los procedimientos y organismos responsables de su aplicación. En opinión del CESE, para contar con un proceso de consulta formal eficaz a nivel nacional, ese Reglamento debería establecer los siguientes requisitos principales:

—	el proceso debe ser permanente y estructurado y las especificaciones deben regirse por la legislación nacional; en el caso de los Estados miembros que ya dispongan de dicha legislación, esta debe revisarse y actualizarse de conformidad con las disposiciones del Reglamento de la UE;

—

el proceso no debe ser único, limitado a un período o año específico, sino que debe basarse en un mecanismo permanente de consulta e intercambio apropiado que abarque todas las fases, con estructuras y métodos adecuados. Los informes periódicos sobre el proceso de consulta deben publicarse anualmente, transmitirse a la Comisión Europea y a los Parlamentos nacionales y ponerse a disposición de la sociedad civil organizada y del público en general en cada Estado miembro;

—

los procedimientos deben cumplir los criterios de apertura, transparencia y representatividad. El acceso abierto a la información debe abarcar todos los documentos y estadísticas relacionados con el MRR y el Semestre Europeo e incluir los datos clave sobre proyectos de inversión y los resultados de los cuadros de indicadores económicos, sociales y medioambientales. La utilización de portales web que los reúnan de manera adecuadamente estructurada debe ampliarse a todos los Estados miembros;

—

cada Estado miembro debe especificar el tipo de organismo u organismos a través de los cuales se llevará a cabo el proceso participativo, junto con las características que deben tener para garantizar que sus miembros sean representativos y que la política no interfiera en sus nombramientos. La consulta formal de la sociedad civil organizada ha de tener lugar en la fase de redacción de los documentos clave del Semestre Europeo —Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible, Informe conjunto sobre el empleo, directrices para el empleo, programas nacionales de reforma, recomendaciones específicas por país, etc.— y en las fases de aplicación y evaluación. La participación de la sociedad civil organizada también debería ampliarse a los procesos de reforma fruto de las REP y del procedimiento de desequilibrio macroeconómico o del mecanismo revisado del modelo de gobernanza económica de la UE;

—	los calendarios del proceso de consulta deben ser suficientemente homogéneos a escala de la UE, lo que permitirá que converjan en un proceso común y garantizará la coherencia con los procesos que ya existen y con los adaptados a la integración del MRR en el Semestre Europeo;

—

las reuniones se convocarán en tiempo y forma y se enviarán a los interlocutores sociales y a las organizaciones de la sociedad civil que se hayan convocado los documentos e información necesarios con la suficiente antelación para que los representantes de la sociedad civil organizada los estudien. Se levantará acta de las reuniones, que incluirá las propuestas de los representantes de la sociedad civil organizada;

—

los gobiernos nacionales y la Comisión Europea deben responder oportunamente a las propuestas de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil e incorporar a los documentos de trabajo del Semestre Europeo —en sus distintas fases— esas propuestas y las respuestas motivadas. También debe incluirse una hoja de ruta para la aplicación de las propuestas aceptadas;

—	la participación de la sociedad civil organizada a través de delegados de sus organizaciones representativas y mediante consultas estructuradas formales puede complementarse, pero nunca sustituirse, por consultas en línea, abiertas o semiabiertas.

7.9.

El CESE considera que deberían aplicarse criterios similares a los procedimientos de diálogo social y de diálogo con la sociedad civil y a los organismos que los apoyan a nivel europeo. Obviamente, habría que realizar algunas adaptaciones debido a sus diferencias en cuanto a ámbito de aplicación, contenido y calendario.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) COM(2022) 583 final — Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE.

(2) Dictamen del CESE «Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE» (DO C 146 de 27.4.2023, p. 53).

(3) Resoluciones del CESE «Participación de la sociedad civil organizada en los planes nacionales de recuperación y resiliencia — ¿Qué funciona y qué no funciona?», aprobada en febrero de 2021 (DO C 155 de 30.4.2021, p. 1), y «Participación de la sociedad civil organizada en los planes nacionales de recuperación y resiliencia — ¿Cómo se puede mejorar?», aprobada en mayo de 2022 (DO C 323 de 26.8.2022, p. 1).

(4) Anexo al Dictamen de iniciativa sobre «Recomendaciones del CESE para una reforma sólida del Semestre Europeo» (europa.eu).

(5) Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO L 57 de 18.2.2021, p. 17).

(6) COM(2022) 583 final.

(7) Semestre Europeo 2023 — Informe de síntesis elaborado por la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea (20.3.2023).

(8) AT, BE, BG, CZ, IE, IT, EL, ES, FI, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE y DK.

(9) Dictamen del CESE «Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE» (DO C 146 de 27.4.2023, p. 53).

(10) En particular, en los puntos 3.6 y 3.7 del Dictamen mencionado el CESE presentó una propuesta para impulsar esta flexibilidad.

(11) COM(2023) 62 final.

(12) En su intervención en el pleno del CESE del 24 de enero de 2023, la vicepresidenta ejecutiva de la Comisión Europea, Margrethe Vestager, informó de que, de los 677 000 millones EUR que los Estados miembros habían asignado a las empresas desde el inicio de la pandemia, Alemania representaba el 50 % y Francia el 25 %.

(13) Informe de evaluación del CESE sobre la evaluación intermedia del MRR (que se aprobará en septiembre de 2023).

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/10

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El derecho a un medio ambiente saludable en la Unión Europea, especialmente en el contexto de la guerra de Ucrania»

(Dictamen de iniciativa)

(2023/C 228/02)

Ponente:

Ozlem YILDIRIM

Decisión de la Asamblea	27.10.2022
Base jurídica	Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno
	Dictamen de iniciativa
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	13.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	162/1/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El 23 de junio de 2022, Ucrania se convirtió en país candidato a la adhesión a la Unión Europea (UE). Cuando Ucrania se adhiera a la UE, será el primer o segundo Estado miembro de la UE en términos de superficie. El extenso territorio ucraniano cuenta con diversos ecosistemas; de hecho, según la secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Ucrania representa el 6 % del territorio europeo, pero alberga el 35 % de su diversidad biológica.

1.2.

Los daños medioambientales causados por la guerra incluyen la degradación de los ecosistemas, la contaminación del aire y del agua, así como la contaminación de los cultivos herbáceos y los pastos. Según algunos informes, desde el inicio de la guerra, 200 000 hectáreas de bosque se han visto afectadas por incendios, 680 000 toneladas de combustibles fósiles se han quemado y 180 000 metros cúbicos de suelo han sido contaminados por municiones. La guerra ha degradado zonas protegidas y destruido plantas de tratamiento de aguas. El conflicto ha provocado más de cien incendios forestales, que han liberado 33 millones de toneladas de CO2.

1.3.

Las acciones de Rusia se asemejan a un ecocidio, a juzgar por la definición que propusieron algunos expertos jurídicos y se publicó en junio de 2021. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha pedido que el «ecocidio», tal como lo define el Grupo de Expertos Independientes para la Definición Jurídica de Ecocidio, se tipifique como delito penal con arreglo al Derecho de la UE. El reconocimiento del delito de ecocidio en la Directiva revisada de la UE relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal dará lugar a cambios en la legislación más allá de la UE, en particular en la Corte Penal Internacional, lo que podrá suponer un cierto grado de responsabilidad para Rusia, que reflejará los daños medioambientales y ecológicos causados.

El CESE:

1.4.

Destaca la urgente necesidad de mejorar la protección del medio ambiente para salvaguardar los derechos fundamentales tanto dentro como fuera de la UE, puesto que la situación se ha visto agravada por los daños medioambientales causados por la guerra en Ucrania, en particular los daños a la salud física y mental de las personas, la degradación de los ecosistemas, la contaminación del aire y del agua y la de los cultivos herbáceos y los pastos, lo que supone una amenaza directa para la producción agrícola y pone de manifiesto la fragilidad de la seguridad alimentaria mundial;

1.5.

Llama la atención sobre las repercusiones medioambientales y sociales de la invasión rusa e insiste en que es importante y necesario documentar, cartografiar y medir estas repercusiones a fin de proteger jurídicamente el medio ambiente, garantizar la rendición de cuentas y sentar las bases de una recuperación ecológica y sostenible tras la guerra, así como facilitar la evaluación de las necesidades financieras a la hora de reasignar fondos para la recuperación ecológica;

1.6.

Pide a la Comisión y al Consejo que adopten medidas para determinar las repercusiones medioambientales negativas de la guerra ilegal de Rusia contra Ucrania y sus implicaciones en materia de derechos humanos. Estas dos instituciones deben apoyar los esfuerzos realizados por la sociedad civil para documentar los daños medioambientales, incluidos los delitos contra el medio ambiente cometidos por Rusia, e impulsar el papel de la sociedad civil en la reconstrucción de Ucrania;

1.7.

Insta a la UE a que ayude a proteger el medio ambiente de Ucrania y a reparar los daños medioambientales que ha causado la guerra. El CESE sostiene que todos los esfuerzos de reconstrucción se llevarán a cabo con arreglo a las normas internacionales de la OIT y los principios de condicionalidad social;

1.8.

Hace hincapié en que la salud humana y la calidad del medio ambiente no pueden disociarse —la salud de los ecosistemas, los animales y las personas están interconectadas— y que la UE debe salvaguardar este derecho. El deterioro del medio ambiente es la principal causa de mala salud. La contaminación acústica, por ejemplo, provoca 12 000 muertes cada año. La interrelación entre el medio ambiente y la salud humana también resulta especialmente evidente en el ámbito de la seguridad alimentaria;

1.9.

Pide a la Comisión y al Consejo que refuercen los métodos de inspección de los productos agrícolas y los alimentos que entren en el mercado único, prestando una atención especial para detectar la contaminación medioambiental provocada por la guerra en Ucrania, a fin de garantizar la salud de todos los ciudadanos europeos y de nuestro medio ambiente;

1.10.

Subraya que el derecho a un medio ambiente saludable es crucial para el bienestar social y económico de las personas en Europa y en todo el mundo. Se calcula que alrededor del 40 % de los puestos de trabajo a escala mundial dependen de un clima y un ecosistema saludables. A la luz del marco jurídico internacional y de esta cruda realidad, no es de extrañar que se hayan adoptado numerosos actos legislativos de la UE para hacer efectiva la obligación de la Unión de garantizar el respeto del derecho a un medio ambiente saludable;

1.11.

Anima a todos los Estados miembros y a las instituciones europeas a que redoblen sus esfuerzos para mejorar la eficacia de los instrumentos jurídicos existentes, ya que en la práctica a menudo esta se echa en falta. Los numerosos ejemplos de acciones legales contra los Estados miembros o la propia UE por incumplimientos en ámbitos como la calidad del aire, el clima, la pesca o el agua muestran hasta qué punto las autoridades públicas no garantizan el respeto de este derecho.

2. Observaciones generales

2.1. El derecho a un medio ambiente saludable en el contexto de la guerra de Rusia contra Ucrania y la adhesión de Ucrania a la UE

2.1.1.

El 16 de marzo de 2022, el Comité de Ministros del Consejo de Europa expulsó a Rusia con efecto inmediato (1). De este modo, mientras la Unión estaba negociando su adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «el Convenio»), el 16 de septiembre de 2022 Rusia dejó de estar vinculada por él, lo que ha reducido drásticamente el alcance de la protección de los derechos humanos en todo el continente europeo. Sin embargo, en el momento de la invasión de Ucrania y hasta el 16 de septiembre de 2022, Rusia permanecía vinculada por el Convenio y, a pesar de su retirada de diversas instituciones internacionales, estaba, y sigue estando, sujeta a una amplia gama de obligaciones internacionales. Estas no solo se refieren a los derechos humanos (2), sino también al medio ambiente: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (3) y el Convenio sobre la Diversidad Biológica son algunos de los acuerdos internacionales que Rusia ha vulnerado con su agresión.

2.1.2.

Es fundamental garantizar la protección de los derechos humanos y el medio ambiente en el resto de Europa; no solo en los veintisiete Estados miembros de la Unión —donde la protección de los derechos humanos se verá reforzada por la adhesión de la UE al Convenio—, sino también en los diecinueve países miembros restantes del Consejo de Europa, incluida Ucrania.

2.1.3.

Esta consideración cobra aún mayor relevancia habida cuenta de que, el 23 de junio de 2022, Ucrania se convirtió en país candidato a la adhesión a la UE. Cuando Ucrania se adhiera a la UE, será el primer o segundo Estado miembro de la UE en términos de superficie (4). El extenso territorio ucraniano cuenta con diversos ecosistemas; de hecho, según la secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (5), Ucrania representa el 6 % del territorio europeo, pero alberga el 35 % de su biodiversidad. Además, las tierras agrícolas del país (cruciales para el suministro mundial de alimentos) y sus grandes infraestructuras de combustibles fósiles (de las que algunos Estados miembros vecinos dependen especialmente para la energía), han estado ambas sujetas a una enorme presión durante el pasado año.

2.1.4.

Las acciones de Rusia se asemejan a un ecocidio, a juzgar por la definición que propusieron algunos expertos jurídicos y se publicó en junio de 2021 (6). El Código Penal ucraniano (7) contempla el delito de ecocidio desde 2001. Paralelamente a la decisión del Parlamento Europeo (8), el CESE ha pedido que el «ecocidio», tal como lo define el Grupo de Expertos Independientes para la Definición Jurídica de Ecocidio, se tipifique como delito penal con arreglo al Derecho de la UE (9). El reconocimiento del delito de ecocidio en la Directiva revisada de la UE relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal dará lugar a cambios en la legislación más allá de la UE, en particular en la Corte Penal Internacional, lo que podrá suponer un cierto grado de responsabilidad para Rusia, que reflejará los daños medioambientales y ecológicos causados.

2.1.5.

El 19 de enero de 2023, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución en la que pedía la creación de un tribunal para el crimen de agresión contra Ucrania, que el CESE respaldó en su pleno de febrero (10). El texto de la Resolución hace referencia en dos ocasiones a las cuestiones medioambientales. En primer lugar, reconoce el vínculo entre la guerra y los daños a largo plazo para el medio natural y al clima. En segundo lugar, pide la creación de un registro internacional que, entre otras cosas, deje constancia de los daños graves y generalizados al medio natural y al clima para contribuir a la determinación de las reparaciones futuras del perjuicio causado. En este contexto, resulta esencial destacar y reforzar el vínculo entre los daños medioambientales como arma de guerra y perseguir estos crímenes.

2.1.6.

Los daños medioambientales causados por la guerra incluyen la degradación de los ecosistemas, la contaminación del aire y del agua, así como la contaminación de los cultivos herbáceos y los pastos. Por ejemplo, las fugas en dos gasoductos rusos del mar Báltico podrían causar un impacto sin precedentes en el clima y en otros aspectos del medio ambiente (11). Desde el inicio de la guerra, 200 000 hectáreas de bosque se han visto afectadas por incendios, 680 000 toneladas de combustibles fósiles se han quemado y 180 000 metros cúbicos de suelo han sido contaminados por municiones. La guerra ha degradado zonas protegidas y destruido plantas de tratamiento de aguas. El riesgo es todavía más grave si se tiene en cuenta que Ucrania es el segundo país de Europa con más centrales nucleares (quince reactores). El conflicto ha provocado más de cien incendios forestales, que han liberado 33 millones de toneladas de CO2. Los bombardeos rusos están acabando con la biodiversidad ucraniana. Los expertos ucranianos estiman los daños medioambientales causados por Rusia en 24 000 millones EUR.

2.1.7.

La guerra de Ucrania está planteando retos medioambientales sin precedentes y a largo plazo. También está teniendo repercusiones negativas sobre la salud física y mental, la entereza y el bienestar del pueblo ucraniano y sus generaciones futuras. Estas consecuencias se ven agravadas en el caso de los grupos vulnerables y debe prestarse especial atención al efecto psicológico de la guerra y los problemas de salud mental. La guerra está provocando la contaminación del aire, el agua y el suelo, así como una contaminación acústica, todo lo cual afectará a sus víctimas durante generaciones. Debe tenerse en cuenta que muchos problemas trascienden los límites de las fronteras de Ucrania y, en conjunto, entrañan graves riesgos para la salud pública. Es sabido que, al igual que la guerra, la degradación del medio ambiente y, en particular, la contaminación del aire, el suelo y el agua, tienen una incidencia en la salud mental y física que se transmite de generación en generación. Las consecuencias las sufrirán no solo los niños que viven hoy en Ucrania o que han huido de ella, sino también las generaciones venideras.

2.1.8.

Por lo tanto, resulta especialmente conmovedor el esfuerzo que están realizando los movimientos y organizaciones juveniles ucranianos para dar voz a su generación. Es importante que sus voces y opiniones formen parte de los esfuerzos de reconstrucción.

2.1.9.

Los daños a nuestro ecosistema común, como la degradación del suelo, amenazan directamente la futura producción agrícola y ponen de manifiesto la fragilidad de la seguridad alimentaria mundial. En particular, la estructura actual del mercado de productos básicos no está sirviendo para conseguir la «economía sostenible que necesitamos» ni para alcanzar los objetivos vinculados al desarrollo sostenible, la ambición climática y la transición justa que recogen la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y el Pacto Verde Europeo, sino que opera activamente en su contra (12).

2.1.10.

La sociedad civil desempeñaba un papel clave en la defensa del medio ambiente en Ucrania antes de la guerra. La guerra ha afectado drásticamente a la capacidad de la sociedad civil para llevar a cabo sus actividades. Muchos defensores del medio ambiente han tenido que huir o están contribuyendo actualmente al esfuerzo bélico. Quienes aún pueden operar han centrado su atención en documentar las consecuencias de la guerra de agresión de Rusia para el medio ambiente (13). Su participación será vital tanto en la restauración del medio ambiente de Ucrania como a la hora de garantizar que este país adopte la legislación de la Unión en materia de medio ambiente con vistas a posibilitar su adhesión a la UE.

2.1.11.

La protección del medio ambiente y las repercusiones en la vida cotidiana y la salud siguen siendo importantes para los ucranianos. Además, según una encuesta pública, el 95,2 % de los encuestados cree que la restauración de la naturaleza será importante en la reconstrucción de Ucrania tras la guerra (14).

2.1.12.

Con un apoyo internacional adecuado, la destrucción por parte de Rusia de la infraestructura de la industria pesada de Ucrania podría convertirse en una oportunidad para que Ucrania aproveche su potencial solar y eólico y se reconstruya mejor y de forma más ecológica con fuentes de electricidad alternativas, beneficiando a sus ciudadanos y a quienes se encuentran fuera de sus fronteras, lo que reforzaría sustancialmente la posición de Ucrania en sus negociaciones de adhesión a la UE.

2.1.13.

La situación actual sigue siendo inestable. Existe una gran incertidumbre en torno al futuro. Más allá de la dramática situación humana y la catástrofe humanitaria, se plantearán cuestiones en relación con el coste final de la reconstrucción de Ucrania y hasta qué punto se podrá exigir a Rusia que asuma este coste. La UE está llamada a desempeñar un importante papel. En la Resolución del CESE sobre La guerra en Ucrania y su impacto económico, social y medioambiental (15), el CESE destacó que, junto con el impacto humano, las repercusiones medioambientales de la guerra —como consecuencia de los bombardeos, las fugas de petróleo y gas y los incidentes en fábricas químicas y centrales nucleares— son motivo de gran preocupación para los ucranianos, la UE y el resto del mundo. Estas repercusiones medioambientales tendrán inevitablemente consecuencias duraderas para la salud humana y los ecosistemas. El impacto medioambiental de la guerra representa una amenaza real para la población: los expertos de las Naciones Unidas advierten de que se podría tardar años en descontaminar la región, lo que aumentará el riesgo de cáncer, enfermedades respiratorias y retrasos en el desarrollo de los niños (16). La salud reproductiva también es objeto de preocupación. El CESE subrayó que la UE debe contribuir a proteger el medio ambiente de Ucrania y a reparar los daños medioambientales causados por la guerra. El CESE sostiene que todos los esfuerzos de reconstrucción se llevarán a cabo con arreglo a las normas internacionales de la OIT y los principios de condicionalidad social. El CESE ha propuesto que la UE responda a través de programas como RescEU y LIFE, en coordinación con los mecanismos nacionales, regionales y locales y en cooperación con el sector privado y las ONG.

2.1.14.

Aunque la guerra sigue en curso, la cooperación transfronteriza entre las organizaciones de la sociedad civil, los gobiernos y las organizaciones internacionales es importante para cartografiar y supervisar los daños medioambientales de carácter transfronterizo con el fin de evaluar la magnitud de los daños y las necesidades financieras, estimular las inversiones y reasignar recursos para la reconstrucción social y sostenible de Ucrania. En el caso de la cartografía, la AEMA ha apoyado los esfuerzos por mejorar la capacidad de recopilar información que refleje el estado del medio ambiente antes de la guerra, y que podría utilizarse como base de referencia en los procesos de supervisión (17).

2.1.15.

La Comisión y el Consejo deben apoyar los esfuerzos de la sociedad civil para documentar los daños medioambientales, incluidos los delitos contra el medio ambiente, cometidos por Rusia. La UE también debe garantizar que sus esfuerzos para apoyar la reconstrucción de Ucrania prevengan y mitiguen las graves repercusiones ecológicas y medioambientales de la guerra, a fin de hacer efectivos los derechos humanos.

2.1.16.

La UE debe velar por que las economías de Ucrania y de la UE dejen de depender de los combustibles fósiles y que los esfuerzos de reconstrucción vayan en una dirección que permita prescindir de las infraestructuras de combustibles fósiles. La labor de la UE debe garantizar que Ucrania pueda desempeñar su papel en el sistema alimentario mundial y, con vistas a la adhesión de este país a la UE, que la Unión pueda cumplir sus compromisos derivados del Acuerdo de París y el Acuerdo de Kunming-Montreal. La UE también debe asegurarse de que sus programas de sanciones tengan un impacto positivo en el medio ambiente. Las ONG han pedido, por ejemplo, que se apliquen sanciones que mermen la capacidad de Rusia no solo para proseguir su guerra ilegal, sino también para beneficiarse de la pesca ilegal, no reglamentada o no declarada (18).

2.2. La obligación legal de la UE de salvaguardar el derecho a un medio ambiente saludable

2.2.1.

El 28 de julio de 2022, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó una Resolución histórica en la que reconocía el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano (19), y en la que se pedía a las naciones, las organizaciones internacionales, las empresas y todas las demás partes interesadas que redoblaran sus esfuerzos para garantizar un medio ambiente limpio, saludable y sostenible para todos. Los veintisiete Estados miembros de la UE votaron a favor de la Resolución, junto con la inmensa mayoría de países. Haciéndose eco del Documento informativo del CESE de 2021 sobre La protección del medio ambiente como requisito previo para el respeto de los derechos fundamentales (20), la Resolución de las Naciones Unidas reconoce que «la degradación del medio ambiente, el cambio climático, la pérdida de diversidad biológica, la desertificación y el desarrollo insostenible son algunas de las amenazas más acuciantes y graves para la capacidad de las generaciones presentes y futuras de disfrutar plenamente de todos los derechos humanos». Entre otras cosas, la Resolución pide a las organizaciones internacionales como la UE «que aumenten la cooperación internacional, refuercen la creación de capacidad y sigan compartiendo buenas prácticas con el fin de intensificar los esfuerzos para garantizar un medio ambiente limpio, saludable y sostenible para todos».

2.2.2.

El derecho a un medio ambiente saludable reconoce el vínculo fundamental entre el medio ambiente y la salud humana. La salud humana y la calidad del medio ambiente no pueden disociarse —la salud de los ecosistemas, los animales y las personas están interconectadas— y la UE debe salvaguardar este derecho. El deterioro del medio ambiente es la principal causa de mala salud. Por ejemplo, en 2019 se atribuyeron 307 000 muertes prematuras a las partículas finas, 40 400 al dióxido de nitrógeno y 16 800 al ozono agudo (21). El problema, por supuesto, no se limita a la calidad del aire. La contaminación acústica, por ejemplo, provoca 12 000 muertes cada año (22). La interrelación entre el medio ambiente y la salud humana también resulta especialmente evidente en el ámbito de la seguridad alimentaria.

2.2.3.

El ordenamiento jurídico de la UE se encuentra entre los más avanzados a escala mundial en lo que respecta al reconocimiento, a nivel supranacional, del derecho a un medio ambiente saludable. Las disposiciones del Tratado (artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales y artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) se suman a otras, en particular el artículo 3, apartado 3, y el artículo 21, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, el artículo 191 del TFUE (23) y otras disposiciones de la Carta (24), que, leídas conjuntamente, equivalen al reconocimiento del derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible. En virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta, las instituciones de la Unión están sujetas a esta obligación en todo momento, y también los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión (25). El Parlamento Europeo ha pedido que se reconozca en la Carta «el derecho a un medio ambiente sano» y que la Unión encabece «la iniciativa de reconocer un derecho similar internacionalmente» (26).

2.2.4.

En virtud del artículo 52, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales, la UE también está obligada a respetar las disposiciones del Convenio cuando las disposiciones de la Carta se correspondan con las disposiciones del Convenio. En particular, a través del derecho al respeto de la vida privada, la vida familiar y el domicilio (artículo 7 de la Carta, artículo 8 del Convenio), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya ha reconocido presumiblemente el derecho a un medio ambiente seguro y saludable (27). Esto implica no solo obligaciones negativas (la obligación de no menoscabar el derecho a un medio ambiente saludable), sino también obligaciones positivas de adoptar medidas, como las relativas a la calidad del aire, para garantizar el respeto de este derecho (28). Estas obligaciones serán aún más vinculantes una vez que la UE se adhiera al Convenio, como exige el artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea. Como ya hiciera el Parlamento Europeo, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha pedido un protocolo al Convenio que reconozca expresamente «el derecho a un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible» (29), lo que crearía un derecho aplicable en los veintisiete Estados miembros de la UE y en los diecinueve terceros países que también son miembros del Consejo de Europa.

2.2.5.

También se reconoce ampliamente que la UE ejerce una enorme influencia en la normativa en materia de medio ambiente a escala mundial. Varios ámbitos del Derecho de la UE que afectan al derecho a un medio ambiente saludable —en particular la normativa sobre sustancias tóxicas en el marco del Reglamento REACH (30)— son casos paradigmáticos del «efecto Bruselas» (31), en virtud del cual las normas de la UE se convierten en normas mundiales.

2.2.6.

El derecho a un medio ambiente saludable es crucial para el bienestar social y económico de las personas en Europa y en todo el mundo. Se calcula que alrededor del 40 % de los puestos de trabajo a escala mundial dependen de un clima y un ecosistema saludables (32). A la luz del marco jurídico internacional y de esta cruda realidad, no es sorprendente que se hayan adoptado numerosos actos legislativos de la UE para hacer efectiva la obligación de la Unión de garantizar el respeto del derecho a un medio ambiente saludable. Las normas de la UE sobre la calidad del aire ambiente (Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (33)) son un claro ejemplo de ello. La Abogada General Kokott concluyó que «“[l]as normas sobre la calidad del aire ambiente especifican las obligaciones de protección establecidas en la Unión que se derivan del derecho fundamental a la vida, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Carta, y del alto nivel de protección del medio ambiente exigido por el artículo 3 TUE, apartado 3, el artículo 37 de la Carta y el artículo 191 TFUE, apartado 2” (34)». Si se quiere lograr la máxima protección de la salud humana, el CESE recomienda adaptar completamente para 2030 las normas de calidad del aire de la UE a las Directrices mundiales actualizadas de la Organización Mundial de la Salud sobre la calidad del aire.

2.2.7.

Los programas de acción en materia de medio ambiente de la UE —exigidos en virtud del artículo 192, apartado 3, del TFUE— reconocen cada vez más que un medio ambiente saludable es un derecho. El octavo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente reconoce explícitamente que «“el reconocimiento del derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible, tal como se establece en la Resolución 48/13 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, es una condición favorable para alcanzar los objetivos prioritarios del VIII PMA” (35)».

2.2.8.

Sin embargo, lo que a menudo falta es una aplicación eficaz de las normas (36), por lo que el CESE anima a todos los Estados miembros y a las instituciones europeas a que redoblen sus esfuerzos para mejorar la eficacia de los instrumentos jurídicos existentes. Los numerosos ejemplos de acciones legales contra los Estados miembros o la propia UE por incumplimientos en ámbitos como la calidad del aire, el clima, la pesca o el agua muestran hasta qué punto las autoridades públicas no garantizan el respeto de este derecho.

2.2.9.

En el contexto de la guerra de Rusia contra Ucrania y de la futura adhesión de Ucrania a la UE, es más importante que nunca que la UE y sus Estados miembros hagan efectivo el derecho a un medio ambiente saludable. Esto significa dar a la protección del medio ambiente la misma prioridad que a otros ámbitos del Derecho, como la competencia o la protección de datos, en los que la UE es un modelo global tanto en la teoría como en la práctica.

2.2.10.

Al hacerlo, la UE tiene la oportunidad de reconocer el carácter intergeneracional del derecho a un medio ambiente saludable.

2.2.11.

No es de extrañar que los movimientos juveniles se hagan oír especialmente a la hora de reclamar la protección del medio ambiente. Debido a los efectos negativos de la degradación del medio ambiente en la salud reproductiva, la propia existencia de las generaciones futuras está en peligro. La UE debería seguir el ejemplo de los Estados miembros que han creado instituciones destinadas a proteger los intereses de las generaciones futuras. Una institución de este tipo a escala de la UE contribuiría a garantizar que las generaciones futuras disfruten de los beneficios sociales y económicos que aportará la protección del medio ambiente en el presente.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) CM/Del/Dec(2022) 1431/2.3, Consequences of the aggression of the Russian Federation against Ukraine.

(2) Véase, por ejemplo, el artículo 11, apartado 2, letra b) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

(3) Véase, por ejemplo, el artículo 3, apartado 5: «Las Partes deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional abierto y propicio que condujera al crecimiento económico y desarrollo sostenibles de todas las Partes […]».

(4) Ningún Estado miembro tiene un territorio más extenso; entre los países candidatos a la adhesión, solo Turquía cuenta con una superficie mayor.

(5) Convenio sobre la Diversidad Biológica: National Biodiversity Strategy and Action Plan.

(6) «Actos ilícitos o deliberados cometidos a sabiendas de que existe una probabilidad sustancial de que dichos actos causen daños graves, generalizados o a largo plazo al medio ambiente», Stop Ecocide Foundation.

(7) Código Penal de Ucrania.

(8) Decisión de 29 de marzo de 2023.

(9) Dictamen del CESE sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal (DO C 290 de 29.7.2022, p. 143).

(10) Resolución del Comité Económico y Social Europeo sobre «Ucrania: Un año después de la invasión rusa: la perspectiva de la sociedad civil europea» (DO C 146 de 27.4.2023, p. 1).

(11) Nord Stream: Russian gas pipe leaks could have an «unprecedented» environmental impact | Euronews.

(12) Dictamen del CESE «Crisis de los precios de los alimentos: el papel de la especulación y propuestas concretas de acción tras la guerra de Ucrania», DO C 100 de 16.3.2023, p. 51.

(13) Véase, por ejemplo, la labor de EcoAction: Crimes against the environment after one month of Russia's war against Ukraine — Ecoaction.

(14) How does the war change Ukrainians: public opinion poll about the war, the environment, post-war reconstruction and EU accession, Resource and Analysis Centre «Society and Environment», 2023.

(15) DO C 290 de 29.7.2022, p. 1.

(16) OCDE, julio de 2022, Conséquences environnementales de la guerre en Ukraine et perspectives pour une reconstruction verte (oecd.org).

(17) Sistema compartido de información medioambiental (SEIS).

(18) Agence Europe, boletín diario sobre Europa n.o 13014, «Thirteen NGOs call for inclusion of Russian fishing vessels in upcoming EU sanctions against Putin’s regime», 6 de septiembre de 2022.

(19) Resolución (A/76/L.75) — Biblioteca digital de las Naciones Unidas.

(20) Documento informativo del CESE: La protección del medio ambiente como requisito previo para el respeto de los derechos fundamentales.

(21) Agencia Europea de Medio Ambiente, Air Quality in Europe 2021: Health impacts of air pollution in Europe, 15 de noviembre de 2021.

(22) Agencia Europea de Medio Ambiente, Health risks caused by environmental noise in Europe, 14 de diciembre de 2020.

(23) Este artículo establece los objetivos de la política medioambiental de la UE.

(24) En particular, el artículo 2 (derecho a la vida), el artículo 3 (derecho a la integridad de la persona), el artículo 35 (que garantiza un alto nivel de salud humana en la definición y ejecución de las políticas y acciones de la UE) y el artículo 38 (protección de los consumidores).

(25) «Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión».

(26) P9_TA(2021)0277, EU Biodiversity Strategy for 2030: Bringing nature back into our lives, párrafo 143.

(27) Irmina Kotiuk, Adam Weiss y Ugo Taddei, Journal of Human Rights and the Environment, vol. 13, edición especial, septiembre de 2022.

(28) En relación con las obligaciones positivas derivadas del artículo 8 del Convenio (y, por tanto, del artículo 7 de la Carta), véase, por ejemplo, Fadeyeva contra Rusia, asunto n.o 55723/00, sentencia de 9 de junio de 2005.

(29) Resolución 2396 (2021), Anchoring the right to a healthy environment: need for enhanced action by the Council of Europe.

(30) Reglamento (CE) n.o 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 , relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) n.o 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión (DO L 396 de 30.12.2006, p. 1).

(31) Anu Bradford, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2020.

(32) OIT: Perspectivas Sociales y del Empleo en el Mundo 2018: Sostenibilidad medioambiental con empleo.

(33) Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 , relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO L 152 de 11.6.2008, p. 1).

(34) Asunto C-723/17, Craeynest contra Brussels Hoofdstedelijk Gewest, apartado 53.

(35) Decisión (UE) 2022/591 del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de abril de 2022 relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2030 (DO L 114 de 12.4.2022, p. 22).

(36) Dictamen del CESE sobre «Aplicación de la legislación medioambiental de la UE en materia de calidad del aire, agua y residuos» (DO C 110 de 22.3.2019, p. 33).

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/17

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Seguir mejorando la competitividad digital de la UE»

(Dictamen exploratorio)

(2023/C 228/03)

Ponente:	Gonçalo LOBO XAVIER
Coponente:	Philip VON BROCKDORFF

Consulta	Presidencia del Consejo Europeo, 14.11.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	4.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	145/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

En opinión del Comité Económico y Social Europeo (CESE), no cabe duda de que la competitividad digital es vital para la competitividad global de la UE y debe percibirse como una parte esencial de la agenda de la Unión en esta materia, como ya se ha señalado en anteriores informes del Comité. Para que la UE tenga éxito en el entorno competitivo mundial, se requieren mejoras considerables en el terreno de la competitividad. A tal efecto, el CESE ha abogado por introducir un control de la competitividad que se atenga a las políticas y los objetivos de la UE y se integre en los procesos de formulación de políticas y legislación de la Unión. Debe incluir una evaluación exhaustiva del impacto de toda nueva iniciativa en la competitividad y garantizar que los aspectos relacionados con la competitividad se tengan debidamente en cuenta en la toma de decisiones. El CESE considera que, con esta perspectiva y con mensajes claros, resultaría más fácil impulsar la participación de los ciudadanos y motivarlos para alcanzar los objetivos generales.

1.2.

El CESE apoya la postura de que la UE debe proporcionar un entorno empresarial favorable, basado en una estrategia global que aúne y armonice los diferentes ámbitos de la formulación de políticas y en cuyo marco la competitividad, la dimensión social y el impacto de las empresas en el bienestar de la ciudadanía ocupen una posición de vanguardia. En opinión del CESE, el objetivo debería ser potenciar la competitividad impulsada por la tecnología digital mejorando las condiciones que permiten, por un lado, que las empresas de la UE desarrollen y proporcionen soluciones digitales y, por otro, que toda la amplia gama de empresas de la UE (incluidos sectores como la fabricación, el transporte, la logística, el comercio minorista, la agricultura y la construcción, por citar solo los más pertinentes) adopten y usen soluciones digitales.

1.3.

La ciudadanía europea debe participar en la estrategia de competitividad digital y sentirse tranquila en lo que respecta a uno de los asuntos más relevantes en materia digital y de recopilación de datos: la ciberseguridad. El CESE considera que la UE debe promover una economía de los datos europea mediante la mejora de la disponibilidad, la accesibilidad y la transferencia de los datos, combinada con una protección adecuada de los mismos. Para ello, la UE necesita un enfoque más estratégico que permita a las partes interesadas recopilar, almacenar, poner en común, compartir y analizar datos de manera segura. Es fundamental acelerar las iniciativas encaminadas a crear espacios de datos intereuropeos de índole sectorial que propicien un mejor análisis y utilización de los datos en beneficio de la sociedad europea, la UE y la competitividad de sus empresas. Los espacios de datos podrían fundamentar e impulsar nuevos innovadores industriales escalables y empresas emergentes. Un mercado único de datos que funcione correctamente también resulta crucial, porque está intrínsecamente vinculado al mercado único de bienes, servicios, capitales y personas y a los sistemas de energía y transporte.

1.4.

Para el CESE, la inversión en una infraestructura digital global, eficaz y segura constituye un fundamento necesario para todo desarrollo digital. Esto puede observarse claramente en otras zonas geográficas que ocupan una posición de liderazgo en algunos ámbitos a escala mundial. Además de las redes digitales, los centros de datos, la capacidad informática, etc., dicho desarrollo también debe abarcar el acceso a la energía hipocarbónica y a las materias primas fundamentales que requieren los productos y sistemas digitales.

1.5.

Para que la UE asuma el liderazgo en ámbitos críticos como el de la ciberseguridad, debe promover y apoyar esta, por una parte, e impulsar la competitividad de sus empresas, por otra. A este respecto, el CESE considera que la certificación de la UE debe seguir estando orientada al mercado y basada en las actuales normas internacionales. La Unión debe elevar los niveles de seguridad mediante la «europeización» de los actuales regímenes nacionales de certificación con el fin de garantizar un mercado armonizado entre los Estados miembros, antes de elaborar nuevas propuestas de regímenes en el marco del Reglamento sobre la ciberseguridad. Asimismo, la UE debe garantizar un marco legislativo coherente y armonizado a escala de la Unión y evitar incoherencias en su legislación, por ejemplo, los riesgos de que los requisitos no se ajusten a las disposiciones cibernéticas incluidas en la legislación vertical en el nuevo marco legislativo.

1.6.

En opinión del CESE, está claro que la excelencia en tecnologías fundamentales requiere un aumento significativo de la inversión pública y privada en investigación e innovación, el desarrollo de infraestructuras de I + D + i de categoría mundial, la atracción de talento y la creación de ecosistemas basados en la cooperación entre empresas, universidades e instituciones de investigación. Si bien es importante mejorar la incorporación de la IA, la tecnología cuántica y otras tecnologías avanzadas, también debe reconocerse que muchas pymes afrontan grandes retos a la hora de adoptar incluso las tecnologías digitales consideradas básicas. La UE y los Estados miembros deben dedicar un esfuerzo específico a apoyar y facilitar la digitalización de las pymes. Este empeño conllevará la incorporación de las pymes a los centros de innovación, los espacios de datos y los ecosistemas empresariales. También es necesario sensibilizar a las pymes respecto a las oportunidades que brinda la digitalización, a las ayudas disponibles para el desarrollo de capacidades y a la pericia y las directrices técnicas disponibles sobre la regulación en este ámbito.

1.7.

Una vez más, el CESE sostiene que los recursos humanos constituyen uno de los activos europeos más importantes que pueden cambiar el ritmo de desarrollo económico y social. Es necesario que los Estados miembros inviertan decididamente en los sistemas de educación y formación, incluido el aprendizaje permanente, a fin de responder a las necesidades presentes y futuras en el terreno del desarrollo y de la aplicación de herramientas y soluciones digitales. La UE también debe fomentar y facilitar la movilidad transfronteriza de trabajadores y de talento, tanto dentro de la UE como en cooperación con terceros países. Asimismo, el CESE sostiene que el grupo de la población en sus «años dorados» debe participar e involucrarse en este proceso.

1.8.

Para que el marco regulador contribuya a la competitividad digital, la UE debe garantizar que la normativa sea adecuada a su finalidad, fomente la innovación y la inversión y ofrezca igualdad de condiciones y trato en el mercado único. La UE también ha de cooperar con países afines para mejorar las reglas y normas internacionales comunes. Al tiempo que se mantienen unos niveles elevados, toda normativa debe favorecer el éxito de la digitalización y la competitividad de las empresas. Además, el sector público debe digitalizar sus propias operaciones y servicios, incluidos los procesos administrativos. Acelerar los procedimientos de autorización de inversiones y otras transacciones comerciales es un ejemplo de necesidad urgente para la que la digitalización sería parte de la solución.

1.9.

Apoya la idea de que el acceso a la financiación, ya sea capital riesgo, financiación pública o cualquier otra fuente de fondos, constituye otro requisito previo para el éxito y la eficiencia de la transformación digital. En lo que respecta al marco financiero plurianual, debe incrementarse la financiación del programa Europa Digital con el fin de reforzar, por ejemplo, el papel, la visibilidad y la accesibilidad de los centros de innovación digital. Se trata de un objetivo fundamentado, habida cuenta de que las empresas digitales crecen, en promedio, dos veces y media más rápido que las no digitales. Evidentemente, el CESE no pide una línea de inversión específica para la «transformación digital», sino que aboga por una estrategia combinada y razonable respecto al proceso de financiación de la digitalización con el fin de crear las condiciones adecuadas para todas las partes interesadas que participan en el ecosistema de la innovación.

1.10.

Al igual que en numerosos ámbitos de la economía y la sociedad (estrategia industrial, sistemas sanitarios, comercio minorista, etc.), el CESE aboga por una estrategia inteligente y combinada en materia de capacidades. Muchos sectores preparan ya proyectos a gran escala relativos al perfeccionamiento y al reciclaje profesionales de sus trabajadores sobre la base de la digitalización y la transición ecológica. El CESE aboga por un programa coordinado de capacidades que permita a los trabajadores presentes y a los de nueva incorporación superar los retos que se plantean. Los Estados miembros deben asignar recursos suficientes para hacer frente a este reto, lo que ha de constituir una prioridad inmediata, especialmente para apoyar a las pymes que siguen enfrentándose a las dificultades derivadas de la crisis de la COVID-19 y la guerra de Ucrania.

1.11.

El CESE considera que unos indicadores clave de rendimiento ambiciosos y exigentes resultan fundamentales en este ámbito para impulsar y medir la competitividad digital de la UE. Los indicadores actuales (basados en el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales) y los objetivos fijados en el contexto de la Brújula Digital deben evaluarse y complementarse desde el punto de vista de la competitividad digital: esto permitirá no solo supervisar a los facilitadores sino también hacer un seguimiento de los beneficios del desarrollo digital, como los nuevos productos digitales y su cuota en los mercados, unos procesos de producción más eficientes y el consiguiente impacto en la productividad y el despliegue de soluciones digitales ante los retos sociales (por ejemplo, la salud y el clima). El seguimiento de los indicadores debe tener en cuenta los progresos realizados a lo largo del tiempo en la UE y sus Estados miembros e incluir una comparación con los competidores internacionales. Es igualmente importante motivar a la ciudadanía mediante una mejor labor de comunicación y su participación en el proceso.

2. Contexto general

2.1.

El presente dictamen responde a la solicitud de la Presidencia sueca del Consejo de que el CESE elaborara un dictamen exploratorio en el ámbito de la competitividad de la UE como medida de seguimiento del Dictamen INT/1000 (1) sobre el control de la competitividad, aprobado a petición de la Presidencia checa. La Presidencia sueca del Consejo pidió al CESE que diera respuesta a esta pregunta: ¿Qué se necesita para que la UE siga mejorando su competitividad digital y, en particular, para que las empresas puedan beneficiarse de la digitalización? Este dictamen intentará centrarse en la competitividad de la UE en el contexto de la transición digital hacia un modelo de crecimiento económico más sostenible. Abordará las medidas y políticas necesarias para seguir mejorando la competitividad digital de la UE y, en particular, para que las empresas y los trabajadores puedan beneficiarse del proceso de digitalización.

2.2.

Es importante recordar que, en el Dictamen INT/1000, el CESE reconoció que el mercado único y el modelo de crecimiento económico social de mercado de la UE han contribuido en gran medida a apoyar el crecimiento económico y el bienestar social en toda la Unión. Este fundamento es importante en cualquier propuesta encaminada a reforzar la competitividad digital y, en este caso concreto, no será diferente.

2.3.

También es importante tomar conciencia de que la competitividad de Europa en comparación con sus principales países competidores se ha deteriorado en los últimos años, como demuestran los principales indicadores económicos de competitividad y crecimiento de la productividad. Sin embargo, la digitalización es un ámbito en el que la UE ha realizado avances significativos y podría constituir la base para aumentar la competitividad y la rentabilidad de las empresas y mejorar las condiciones laborales de los trabajadores. Se requiere una perspectiva de futuro a medio plazo para trazar el camino que hay que seguir hacia la transición digital.

3. Digitalización en el contexto de la agenda de competitividad

3.1.

El CESE ha pedido a la Comisión que haga de la agenda de competitividad una de sus prioridades con el objetivo principal de mejorar la competitividad de la UE. Todas las iniciativas de la Comisión en el ámbito de la digitalización tienen por objeto facilitar la transición digital en las economías y las sociedades de toda la Unión. Sin embargo, el éxito de la transición requiere un compromiso firme y constante por parte de los Estados miembros. Este compromiso ya se expresa en las medidas de recuperación y resiliencia a escala de cada Estado miembro, pero el CESE considera que es posible que no todos los Estados miembros avancen hacia la digitalización al mismo ritmo y con la misma intensidad, lo que resulta crucial para que la UE devenga más competitiva.

3.2.

La UE debe basarse más que nunca en el mercado único y, con el mismo grado de relevancia, ha de centrarse en el acceso a los mercados extranjeros, la inversión, el acceso a la financiación, los sistemas fiscales, la investigación, la innovación, las capacidades, la consolidación del mercado laboral, las microempresas y pymes y la doble transición, teniendo en cuenta además el marco de finanzas sostenibles y la coherencia de la competitividad con los objetivos sociales y medioambientales (2). La transición digital es fundamental para todo ello, ya que proporciona la base de la innovación, el refuerzo de la competitividad y el desarrollo del mercado laboral, al tiempo que brinda oportunidades para mejorar las condiciones de trabajo en el contexto de una economía social de mercado.

3.3.

El CESE considera que la digitalización es el factor que impulsa que el mercado único alcance su potencial. Tras treinta años de beneficios sociales y económicos producto del mercado único, el CESE considera que puede lograrse mucho más y que, si se ejecuta con eficacia y con la misma intensidad e integración en toda la UE, la digitalización marcará una enorme diferencia para las empresas, los trabajadores y los ciudadanos de todas las edades y entornos sociales.

3.4.

El CESE también considera que, para reforzar la competitividad de Europa, es fundamental apoyar las políticas que fomenten una economía emprendedora y basada en el conocimiento capaz de retener y atraer talento y ofrecer mejores condiciones laborales. Esto es lo que el CESE entiende por un proceso completo de transición digital en las empresas. En opinión del CESE, está claro que la UE debe proporcionar un entorno empresarial favorable en su conjunto, basado en una estrategia global que aúne y armonice los diferentes ámbitos de la formulación de políticas.

3.5.

El CESE reconoce las numerosas iniciativas y políticas que se han aplicado en el pasado para aumentar la competitividad, sin duda con buenas intenciones. Sin embargo, la realidad ha demostrado que la UE se queda rezagada con respecto a Estados Unidos y China en términos de productividad. En este contexto, la digitalización ofrece una oportunidad para recuperar el terreno perdido respecto a Estados Unidos y China, aplicando al mismo tiempo un modelo de crecimiento económico más sostenible y centrado en el bienestar económico y social de la ciudadanía de la UE.

4. Políticas de fomento de la digitalización en el contexto de la agenda de competitividad

4.1.

En varios de sus dictámenes, el CESE ha expresado su opinión de que la transición digital requiere inversiones adicionales y más específicas en el desarrollo de capacidades digitales. También existe un sólido argumento económico a favor de una mayor inversión en recursos humanos y, en particular, en el vínculo entre el desarrollo de capacidades y la productividad e, indirectamente, la competitividad. Es necesario desarrollar toda una gama de competencias digitales para apoyar la innovación en el lugar de trabajo, El CESE considera que la innovación en el lugar de trabajo debe centrarse especialmente en los métodos de organización del trabajo y en la manera en que se utilizan y desarrollan las capacidades en el lugar de trabajo, y no solo en la oferta de trabajadores. Las condiciones de trabajo y empleo son tan importantes como la inversión en nuevas tecnologías o equipos. Por lo tanto, el CESE recomienda que las empresas y el sector público reflexionen sobre qué tipo de políticas y formas de organización del trabajo han demostrado ser eficaces en los casos de éxito y han fomentado la innovación mediante la inversión en capacidades. Tales éxitos podrían reproducirse posteriormente en otras empresas.

4.2.

En dictámenes anteriores, el CESE también ha recomendado invertir en las infraestructuras necesarias para apoyar la digitalización en toda la UE. Una vez más, con los planes de recuperación y resiliencia se pretende hacer precisamente eso. Nuestra preocupación es que tal inversión pueda dirigirse en gran medida al sector público. El CESE reconoce que la transición hacia servicios públicos digitalizados, por ejemplo, en el poder judicial, aumenta indirectamente la competitividad mediante el refuerzo de la eficiencia. Dicho esto, las empresas también necesitan un nivel de inversión relativamente elevado y, sin el apoyo financiero disponible, las empresas de todos los tamaños, especialmente las pymes, pueden tener dificultades para mantener el gasto financiero que requieren la digitalización de sus procesos de trabajo y la inversión en su plantilla.

4.3.

El CESE recomienda que se revisen las posibilidades de financiación de la digitalización que ofrecen las entidades estatales en la UE. En general, los regímenes encaminados a proporcionar apoyo financiero a las empresas en el ámbito de la digitalización se basan en proyectos, con un proceso formal de solicitud y aprobación requerido antes del inicio de las actividades de cada proyecto para obtener la financiación. Aparte de los procedimientos administrativos habituales previos a la adjudicación asociados a estos sistemas, que pueden suponer una carga para algunas empresas (aunque se están optimizando con el tiempo), los procesos actuales tienden a retrasar la puesta en marcha de los proyectos e iniciativas de apoyo a la digitalización en las empresas.

4.4.

Tal situación puede resultar inviable en el caso de las empresas que requieren resultados inmediatos para iniciar el proceso de comercialización con el fin de mejorar los productos, servicios y procesos que les permiten mantener una ventaja competitiva, captar nuevos mercados y reducir costes, o simplemente responder a las necesidades de sus clientes. Por lo tanto, estos regímenes centrados en proyectos pueden disuadir a las empresas privadas de solicitar financiación. En este sentido, el CESE aboga por una forma de financiación nueva, aunque complementaria, basada en las actividades digitales y no solo en los proyectos. Según este enfoque, se concederían créditos fiscales o pagos en efectivo a las empresas en función de los gastos anuales destinados a actividades digitales que hayan declarado, para lo que sería necesario definir de antemano los gastos subvencionables en interés de la claridad. Los costes subvencionables comprenderían cualquier gasto en formación y desarrollo del personal en el ámbito de la digitalización.

4.5.

Si bien el CESE reconoce la capacidad de la UE en el ámbito de la digitalización, con la consecución de avances en lo que atañe a los aspectos legislativo y tecnológico, consideramos que la inversión directa nacional y extranjera, en particular para apoyar la investigación y la innovación en el ámbito de la digitalización, sigue siendo crítica. En nuestra opinión, tal inversión también reforzará la competitividad de la UE en el mercado mundial. Aspirar a la autonomía estratégica en la producción de semiconductores es algo positivo y el CESE considera que la UE no puede permitirse el lujo de sufrir carencias que puedan perturbar las industrias europeas. Los semiconductores ocupan un lugar fundamental de la política industrial de la UE que tiene por objetivo lograr la autonomía estratégica en el ámbito digital. Si bien es necesario mitigar estos riesgos, el CESE advierte contra la adopción de un enfoque proteccionista que ponga en peligro las asociaciones en materia de investigación con empresas de tecnología digital de todo el mundo.

4.6.

Un crecimiento económico sostenible basado en una transición digital eficaz es esencial para la prosperidad de la UE. Esto también está en consonancia con el objetivo de la Unión de lograr una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo, al progreso social y a un elevado nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. El CESE considera que tal objetivo solo puede lograrse potenciando el crecimiento de la productividad a partir de los niveles actuales en todos los sectores de la economía. El CESE considera que la digitalización desempeña y puede seguir desempeñando un papel fundamental en la consecución de los objetivos económicos y sociales mencionados. El CESE también señala que, en el sector manufacturero, el crecimiento de la productividad más rápido se ha dado en las industrias impulsadas por la tecnología, lo que respalda la opinión de que la digitalización puede aumentar los beneficios de las empresas y los ingresos reales de los trabajadores. Además, la digitalización es una forma esencial de avanzar en la transición ecológica, por lo que la UE debe maximizar las oportunidades promoviendo simultáneamente ambas vías de la doble transición.

4.7.

Para lograr una competitividad digital real en la economía y la sociedad, el CESE aboga por una estrategia inteligente y combinada en materia de capacidades. Varios sectores preparan ya proyectos a gran escala relativos al perfeccionamiento y al reciclaje profesionales de sus trabajadores sobre la base de la digitalización y la transición ecológica. El CESE aboga por un programa coordinado de fomento de las capacidades que permita a los trabajadores presentes y a los de nueva incorporación superar los retos que se plantean: este programa debe ser una prioridad.

5. Control de la competitividad y evaluación de los programas de digitalización

5.1.

La competitividad digital es vital para alcanzar la competitividad global de la UE y debe percibirse como una parte esencial de la agenda de la Unión en esta materia. Para que la UE tenga éxito en un contexto de feroz competencia mundial, se requieren mejoras considerables en el terreno de la competitividad. A tal efecto, el CESE también ha abogado por introducir un control de la competitividad que se atenga a las políticas y los objetivos de la UE y se integre en los procesos de formulación de políticas y legislación de la Unión. También se necesitan estructuras de gobernanza adecuadas para garantizar que el control de la competitividad y la agenda se materialicen plenamente en la práctica.

5.2.

El CESE toma nota de las actuales directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación, pero destaca, al igual que el Comité de Control Reglamentario, la evidente necesidad de introducir mejoras, especialmente en lo que respecta a la aplicación de las medidas necesarias para aumentar la competitividad.

5.3.

Por último, el CESE aboga por un uso eficaz de los recursos financieros asignados a las actividades de innovación e I + D relacionadas con el proceso de digitalización. En este contexto, también es fundamental evaluar el impacto y la correcta ejecución de los programas actuales que se hayan desarrollado para crear las condiciones que permitan impulsar la digitalización. La ciudadanía europea y, en particular, la sociedad civil organizada podrían percibir como positivo que se priorice el acceso a la financiación, tanto en términos de inversión privada como de inversión pública.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) DO C 100 de 16.3.2023, p. 76.

(2) DO C 100 de 16.3.2023, p. 76.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/22

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El mercado único cumple treinta años ¿Cómo podría mejorarse el funcionamiento del mercado único?»

(Dictamen exploratorio)

(2023/C 228/04)

Ponente:	Felipe MEDINA MARTÍN
Coponente:	Angelo PAGLIARA

Consulta	Presidencia del Consejo Europeo, 14.11.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	4.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	137/1/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera que el mercado interior ha sido y sigue siendo uno de los grandes éxitos políticos y económicos del proceso de integración europea. Los ciudadanos y las empresas se han beneficiado de esta iniciativa que debe considerarse un proceso de mejora continua y de adaptación en todo momento a las nuevas necesidades a medida que surgen. En los últimos treinta años se han obtenido numerosas ventajas, pero sigue siendo necesaria una revisión crítica y una nueva mejora, en lo que atañe no solo a lo que queda por lograr, sino también a los nuevos retos que deben afrontarse, como la pandemia de COVID-19, la crisis energética o la invasión de Ucrania por parte de Rusia. El CESE desea contribuir a este proceso de mejora y propone las siguientes medidas para consolidarlo.

1.2.

El CESE confía en que el «Programa para el Mercado Único 2021-2027», encaminado a mejorar el funcionamiento del mercado interior y la competitividad y la sostenibilidad de las empresas, vaya acompañado de instrumentos adecuados de control y protección en relación con la calidad del trabajo, las condiciones de competencia equitativas para todas las empresas, los derechos de los ciudadanos y la protección de los consumidores. Al mismo tiempo, el CESE aboga por que se adopten todas las medidas necesarias para superar todas las formas de dumping social y fiscal, a fin de procurar una competencia leal y un correcto funcionamiento del mercado único, evitando cualquier tipo de distorsión.

1.3.

Los desafíos geopolíticos presentes influirán en el funcionamiento del mercado único, los sistemas de suministro y la resistencia de la economía europea. El CESE acoge con satisfacción la iniciativa de reducir las dependencias críticas respecto a terceros países y pide a la Comisión Europea que adopte todas las medidas necesarias para actualizar la política industrial europea, preservando y reforzando el mercado único y los beneficios para los consumidores, los trabajadores y las empresas.

1.4.

La reciente crisis ha puesto de manifiesto que la principal prioridad del mercado único de la UE debe ser mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo mediante el fomento del crecimiento y la competencia leal y la creación de un entorno favorable a las empresas y a la atención de los fines sociales. El CESE considera que la libre circulación de personas y trabajadores constituye uno de los pilares del mercado único y, en este sentido, aboga por que se acelere el reconocimiento de cualificaciones y diplomas entre los Estados miembros. Es imprescindible prestar una atención específica a los trabajadores despedidos por causas objetivas.

1.5.

El CESE considera que las empresas europeas se enfrentan a problemas relacionados con las deficiencias del mercado único que afectan gravemente a la competitividad y la sostenibilidad. Pese al enorme esfuerzo realizado para aplicar las normas del mercado único, la mayor parte de la carga normativa sigue generándose a nivel nacional. A tal fin, las instituciones de la UE deben aspirar, garantizando unas normas más estrictas, a una armonización plena, y los Estados miembros deben tener en cuenta las posibles repercusiones de sus adiciones en la integridad y el correcto funcionamiento del mercado y, si es posible, evitar medidas que puedan causar distorsiones y fragmentación significativas. El CESE recomienda que las instituciones de la UE actúen de manera más proactiva y rápida para elaborar legislación a tiempo y fomentar la armonización. Resulta esencial limitar lo más posible las iniciativas nacionales que puedan poner en peligro el mercado interior y sus normas comunes. A este respecto, el CESE destaca que el mecanismo del sistema de información de reglamentaciones técnicas (TRIS) debería reforzarse con el fin de propiciar que se den las condiciones para la existencia de un verdadero mercado único y no veintisiete mercados diferentes.

1.6.

El CESE aboga por un compromiso firme para mejorar la calidad de la legislación en Europa y en los Estados miembros. Considera que debería llevarse a cabo una revisión en las etapas preliminares de la legislación europea (un análisis de impacto obligatorio previo a cualquier iniciativa jurídica y una consulta pública), con el fin de promover la transparencia de la iniciativa y mejorar sus objetivos. En esta misma línea, el Programa de Mejora de la Legislación y REFIT deben concentrarse en la consecución de una mayor apertura e integración de los mercados de bienes y servicios, a fin de procurar el máximo beneficio para la ciudadanía y la economía europea, analizando si existe legislación superflua, concentrándose fundamentalmente en aquellos ámbitos en los que es necesaria la armonización y mejorando la legislación vigente en materia de protección social.

1.7.

El CESE considera que debe hacerse mucho más hincapié en la aplicación, la simplificación y el cumplimiento, especialmente en lo que respecta a los Estados miembros. El CESE les pide que apliquen y hagan cumplir estrictamente las normas comunes y eviten seguir promulgando normativas nacionales, cuando sean innecesarias (1).

1.8.

El CESE insta a la Comisión Europea a que evalúe cada reglamentación en cuanto a su contribución a la competitividad de las empresas y al bienestar de los ciudadanos, y a que detecte los obstáculos que deben suprimirse y eliminarse sistemáticamente.

1.9.

El CESE considera que el número actual de instrumentos jurídicos de que dispone la Unión Europea para defender su mercado interior son suficientes y proporcionados a las necesidades: el procedimiento del TRIS, el reconocimiento mutuo de la legislación, SOLVIT, el 28.o régimen, el procedimiento de reclamación, el CEN y el Cenelec, diversas normas, etc. Aunque se trata de instrumentos esenciales para la protección del mercado único, su potencial no siempre se aprovecha, ya que deberían ser más eficaces y útiles.

1.10.

El CESE considera que, de todos los nuevos retos que afronta el mercado único, debe otorgarse prioridad a la promoción de la autonomía estratégica de la UE en lo que atañe al suministro y al comercio en el sector energético, a las materias primas fundamentales y, más en general, al liderazgo en materia de innovación, a la digitalización y a la investigación avanzada. El CESE recomienda que se promueva la cooperación y los acuerdos con países afines.

1.11.

En el ámbito de los bienes y servicios, el CESE reconoce el impacto positivo de la compra conjunta en diferentes sectores, como el gas o el comercio minorista. Este tipo de alianzas europeas tienen muchos efectos favorables a la competencia y ventajas evidentes para los consumidores, por lo que las instituciones de la UE deben apoyarlas claramente.

1.12.

El CESE está convencido de que los retos del mercado único derivados de la transición digital deben abordarse a través del diálogo social y una posición de liderazgo de la UE, también en la aplicación de la legislación compartida para proteger a los más vulnerables y garantizar que la eficiencia perseguida no socave la cohesión social, económica y territorial ni la estabilidad política.

1.13.

El mercado único no es perfecto, sino que debe adaptarse continuamente a las circunstancias cambiantes para seguir funcionando incluso en tiempos de crisis y promover de forma activa sus libertades (la pandemia ha demostrado que la libre circulación no puede darse por sentada). Por tanto, este aniversario debería constituir una oportunidad para reintroducir esta política en la agenda europea y proponer mejoras de cara a un futuro próximo.

1.14.

El CESE considera con preocupación que la relajación de las normas sobre ayudas estatales en respuesta a la ley de reducción de la inflación de Estados Unidos pueda generar nuevas asimetrías entre los Estados miembros, poniendo así en peligro la resiliencia del mercado único, y cree que la mejor manera de dar un nuevo impulso a la política industrial europea y a la inversión en tecnologías ecológicas es desarrollar un Fondo para la Soberanía Europea.

1.15.

El CESE destaca la importante contribución del mercado único a la tarea de evitar el proteccionismo y desarrollar unas condiciones de competencia equitativas dentro de la UE. A este respecto, el CESE considera que debe abordarse en profundidad una necesaria reflexión sobre los criterios de asignación de las ayudas estatales, sus efectos, su utilidad y su resiliencia. Hay sectores económicos que nunca han podido acceder a este tipo de ayudas, que, además, adolecen de cierto desequilibrio entre algunos Estados miembros y el resto, lo que provoca diferencias en materia de competitividad en el seno de la UE.

2. Introducción

2.1.

En 2023 se conmemora el trigésimo aniversario de uno de los mayores éxitos políticos, económicos y sociales de la Unión en el proceso de integración europea: el mercado único. Sin embargo, el aniversario debe constituir la ocasión para adaptar en lo esencial la filosofía del mercado único y adecuarla a los retos actuales. El proceso comenzó en 1986 con el Acta Única Europea, que promovió la adopción de normas comunes —en lugar de nacionales— en muchos ámbitos diferentes, mediante la aprobación de cientos de medidas legislativas estratégicas y la aplicación del principio de reconocimiento mutuo.

2.2.

Actualmente, nadie niega que el mercado único tiene efectos positivos, pero también negativos. El mercado único puede considerarse un componente esencial del modelo europeo que ha permitido que bienes, personas, servicios y capitales circulen libremente por toda la Unión Europea, facilitando la vida a empresas, instituciones y ciudadanos en la mayoría de los casos.

2.3.

El mercado único ha impulsado el progreso no solo desde una perspectiva económica y social, sino también política, al acelerar el proceso de integración. La libre circulación de personas gracias al mercado único ha marcado la vida de varias generaciones de europeos que, a través de programas como Erasmus, han podido adquirir el espíritu europeo desde una edad muy temprana, estableciendo vínculos de unión y entendimiento con numerosas personas afines de diversos Estados miembros y compartiendo un modo de vida europeo común.

3. Observaciones generales

3.1.

La pandemia puso de manifiesto que la UE necesita un nuevo modelo económico y empresarial. Las crisis recientes, las tensiones geopolíticas en curso, los retos de la doble transición ecológica y digital y la reciente aprobación de la ley estadounidense de reducción de la inflación demuestran que ha llegado el momento de actualizar el mercado único y dotarlo de un nuevo impulso, recordando en todo caso que constituye una herramienta para los europeos, y no un fin en sí mismo.

3.2.

El mercado único ha evolucionado a medida que ha avanzado el proceso de integración europea. Aunque inicialmente se centró en la eliminación de las barreras no arancelarias y las medidas de efecto equivalente para el comercio intracomunitario de bienes y en la armonización de la legislación (el mercado único europeo), las necesidades y ambiciones políticas posteriores han ampliado su alcance a nuevos ámbitos como los servicios y la economía digital.

3.3.

Todo este progreso solo ha sido posible con un enorme esfuerzo de todas las partes interesadas, las administraciones y los operadores económicos y sociales. Sin embargo, en los últimos años, el mercado único ya no parece constituir una prioridad política, y la apertura e integración de los mercados de bienes y servicios ha perdido posiciones en la agenda. En este sentido, la primera deficiencia que cabe señalar es la falta de compromiso de los Estados miembros en los últimos años. El Consejo se ha comprometido en numerosas ocasiones a mejorar y reforzar el mercado único, pero sus conclusiones rara vez se han trasladado a las políticas nacionales. Por tanto, el CESE pide al Consejo y a los Estados miembros que adopten nuevas medidas a este respecto.

3.4.

El CESE señala que el mercado único debe ser útil para aumentar la competitividad de las empresas europeas en los mercados mundiales. Se ha diseñado para ser un proceso en continua evolución, lo que representa tanto una debilidad como un riesgo, pero también le confiere un nuevo papel: el de la resiliencia. Esta nueva función se une a las tradicionales, que deben seguir siendo dinámicas y no pueden darse por sentadas.

3.5.

El CESE invita a la Comisión y al Consejo a que adopten todas las medidas necesarias para ayudar a las empresas y las políticas industriales europeas a alcanzar los objetivos de las transiciones ecológica y digital, utilizando las herramientas existentes de la UE y siguiendo, en caso necesario, la propuesta de desarrollar un Fondo para la Soberanía Europea. Recuerda, no obstante, a los Estados miembros y a la Comisión que ya existen numerosos programas e instrumentos de financiación que deben aprovecharse al máximo antes de añadir otros nuevos. El CESE pide a la Comisión Europea que procure la participación del Comité en los debates sobre las normas en materia de ayudas estatales.

3.6.

El CESE está de acuerdo (2) en que Europa necesita una política digital sólida y ambiciosa para aprovechar las oportunidades que ofrece la innovación digital con vistas a mejorar la competitividad de la UE. El CESE destaca que un auténtico mercado único —junto con una legislación transfronteriza simple— permitirán a muchos sectores responder a las demandas de los consumidores y competir en un entorno global y más digitalizado.

3.7.

La digitalización del mercado único puede procurar un mayor crecimiento y bienestar a los europeos y a las empresas europeas. Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión Europea que adopte todas las medidas necesarias para intensificar las inversiones con el fin de superar la brecha digital existente en la UE. Para los Estados miembros es fundamental incrementar las inversiones en educación y formación con el fin de desarrollar el mercado único digital y dotarlo de mayor eficacia. El objetivo debe consistir en garantizar que haya trabajadores cualificados, empresas innovadoras y empleos de buena calidad mediante la lucha contra las condiciones de trabajo precarias.

3.8.

El CESE pide a la Comisión Europea que se centre en los riesgos derivados de la producción, la circulación y el almacenamiento de datos personales y sensibles obtenidos a partir de los procesos de digitalización, así como a partir de su utilización y control. Al mismo tiempo, el CESE pide a la Comisión que adopte todas las medidas necesarias para prevenir este riesgo, y que tenga en cuenta las conclusiones de las negociaciones en curso sobre el convenio del Consejo de Europa sobre inteligencia artificial, derechos humanos, democracia y Estado de Derecho (3) como base para el marco regulador. El objetivo debe ser proteger los datos personales, a los trabajadores y a los consumidores, pero permitir el uso confidencial de los datos para aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías.

3.9.

Es fundamental acelerar las iniciativas encaminadas a la digitalización y a la creación de espacios de datos intereuropeos de índole sectorial que propicien un mejor análisis y utilización de los datos en beneficio de la sociedad europea y de la competitividad de las empresas del continente. Los espacios de datos podrían fundamentar y dar un impulso a nuevos innovadores industriales escalables y empresas emergentes. Un mercado único de datos que funcione correctamente también resulta crucial, porque está intrínsecamente vinculado al mercado único para los bienes, los servicios, los capitales y las personas y a los sistemas de energía y transporte.

4. Mercado único de bienes y servicios

4.1.

El CESE considera que aún deben analizarse las deficiencias del mercado único y adoptarse medidas para subsanarlas, en particular, eliminando la carga normativa y administrativa innecesaria para facilitar la competitividad y la sostenibilidad de las empresas europeas, al tiempo que se preserva y mejora la legislación vigente en materia de protección social.

4.2.

El CESE destaca los problemas causados por los Estados miembros cuando estos anticipan la adopción de medidas comunes a escala europea y cómo influyen de esta forma en las soluciones comunes encontradas por la legislación comunitaria y las orientan. En algunos casos, esta situación se debe a que la Comisión Europea no ha propuesto medidas, pero en ocasiones obedece a que los Estados miembros se anticipan a la propuesta europea (por ejemplo, el etiquetado del origen de los productos cárnicos, el etiquetado de los alimentos en la parte frontal del envase, la propuesta irlandesa sobre advertencias sanitarias para las bebidas alcohólicas, etc.), lo que obstaculiza el proceso de armonización y la libre circulación de mercancías. Por este motivo, el CESE insta a la Comisión Europea a anticipar las normativas cuando sea necesario para evitar la proliferación de normativas nacionales que fragmentan el mercado único.

4.3.

La Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo (4) establece el procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información a disposición de los Estados miembros. Esta medida legislativa contempla la posibilidad de que un Estado miembro se vea obligado a posponer doce o dieciocho meses la adopción de un proyecto de normativa si existe una iniciativa de la UE en curso que podría verse comprometida por la norma nacional y está siendo revisada. Sin embargo, en la práctica, la prerrogativa de la Comisión Europea se publica sin aplicarse y, en última instancia, son los Estados miembros los que condicionan la legislación europea.

4.4.

Otra herramienta disponible para detener o contrarrestar las acciones contrarias al mercado único es SOLVIT. Este es un procedimiento que se aplica cuando la administración de otro Estado miembro no aplica correctamente la legislación europea e impide el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos y las empresas en el mercado único. Se trata de un sistema de mediación entre administraciones nacionales que en la práctica se basa más en la determinación de estas que en su eficacia jurídica para remediar una situación, por lo que el CESE considera que su efectividad es limitada y debe mejorarse.

4.5.

Otra herramienta disponible es el procedimiento de reclamación ante la Comisión Europea. El CESE considera que este instrumento es eficaz, ya que es flexible y transparente, pero estima que necesita un apoyo político firme y que debe mejorarse la eficiencia y la eficacia del procedimiento.

4.6.

En 2018 se aprobó una estrategia de apertura y desarrollo de los distintos sectores europeos. Sin embargo, siguen existiendo problemas, continúa la discriminación y no todos los Estados miembros envían sus notificaciones a la Comisión Europea con arreglo al artículo 15, apartado 7, de la Directiva sobre servicios.

4.7.

El CESE señala que algunos sectores, como el de los servicios financieros o el comercio minorista y mayorista, se encuentran muy fragmentados, aunque han sido capaces de unirse y fortalecerse a escala europea. Los sectores minorista y mayorista han adoptado el espíritu y las indudables ventajas del mercado único para prestar cada día un mejor servicio a los consumidores europeos gracias a las alianzas de compra y al mercado único. Siguen existiendo grandes retos en lo que atañe a la armonización y la ejecución efectiva de la libertad de establecimiento en el caso de los sectores minorista y mayorista, que siguen considerando que su estrategia «Un sector minorista adecuado para el siglo XXI» aún no se ha aplicado plenamente. Además, es necesario apoyar las alianzas de compra en el comercio minorista como medio para mejorar el bienestar de los consumidores con un efecto favorable a la competencia a escala europea.

5. El mercado único para los trabajadores

5.1.

Entre los retos a los que se enfrenta el mercado único, el CESE destaca la transformación del trabajo y la consiguiente remodelación de las relaciones entre las partes, así como los riesgos asociados en materia de flexibilidad (de horarios, ubicación y servicios), en particular con respecto a los trabajadores de plataformas y, más en general, a las profesiones digitales y a los teletrabajadores.

5.2.

La reciente crisis ha puesto de manifiesto que la principal prioridad del mercado único de la UE debe ser mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo al tiempo que fomenta el crecimiento y la competencia leal y la creación de un entorno favorable a las empresas y a la atención de los fines sociales. A pesar de los progresos realizados, el 21,7 % de la población europea sigue en riesgo de pobreza o exclusión social (Eurostat, 2021).

5.3.

El CESE considera que la libre circulación de personas y trabajadores constituye uno de los pilares del mercado único y, en este sentido, aboga por que se acelere el reconocimiento de cualificaciones y diplomas entre los Estados miembros. Debe prestarse especial atención a garantizar un trato justo de los trabajadores desplazados en lo que respecta a los salarios y las condiciones de trabajo.

5.4.

Como ha demostrado la crisis de la pandemia, la libre circulación de profesionales sanitarios ha sido un factor de convergencia y autoprotección para la Unión Europea, pero hasta la fecha muchas profesiones continúan al margen de este proceso (por ejemplo, en el ámbito jurídico y en el de la docencia). El CESE (5) pide que se rediseñen las medidas de apoyo al empleo y la adquisición de capacidades y la inversión en los conjuntos de competencias de los futuros trabajadores mediante la mejora de la educación y la formación profesionales y el aprendizaje individual, al objeto de apoyar de este modo a las empresas. Debe prestarse especial atención a los empleos ecológicos.

5.5.

La infraestructura digital es crucial para el éxito en el aprovechamiento de los beneficios del mercado único en todas las zonas y regiones europeas, especialmente en las que están rezagadas con respecto a la media. El atraso en materia de infraestructuras agrava las desigualdades y afecta a las oportunidades de las personas y las empresas. Por consiguiente, el CESE invita a la Comisión Europea a que adopte todas las medidas necesarias para intensificar las inversiones con el fin de superar la brecha digital existente en la UE. Es necesario prestar especial atención a las empresas, y en particular a las pymes.

6. El camino a seguir. Retos futuros para el mercado único

6.1.

Las instituciones de la UE deben seguir reforzando el mercado único para liberar todo su potencial para crear crecimiento, empleo y una sociedad mejor en el futuro.

6.2.

Las instituciones de la UE deben aspirar, garantizando las normas más estrictas, a una plena armonización de la legislación de la UE cuando sea posible y adecuado para evitar una fragmentación innecesaria del mercado único, por ejemplo en materia fiscal. El CESE destaca que, entre los retos que afronta el mercado único, figura el de seguir avanzando hacia la armonización fiscal entre los Estados miembros y evitar el dumping y, a medio plazo, ir hacia una convergencia salarial, al objeto de prevenir el dumping social y la competencia desleal, especialmente al atraer inversiones, localizar empresas y contratar trabajadores.

6.3.

El cumplimiento para que la aplicación y la simplificación sean la prioridad y el principio rector del mercado único es crucial. Las instituciones de la UE deben velar por que el papel de la Comisión como guardiana de los Tratados quede salvaguardado en un entorno europeo altamente politizado. Si los legisladores nacionales, haciendo uso de su margen de apreciación, deciden añadir requisitos a nivel nacional, deben hacerlo de forma transparente, notificarlo a la Comisión y a las demás autoridades nacionales y explicar sus motivos, de acuerdo con su compromiso en el Acuerdo Interinstitucional sobre la Mejora de la Legislación. Además, las sanciones deben ser uniformes dentro de la UE.

6.4.

La calidad de la legislación requiere legislar mejor. El proceso preparatorio debe incluir un control de la competitividad en la elaboración de políticas, una mejor modelización de las evaluaciones de impacto y un análisis más profundo de cómo afectan las normativas a la carga burocrática acumulada de las empresas, en particular de las pymes.

6.5.

Eliminar barreras nacionales innecesarias: la Comisión Europea y los Estados miembros deben evaluar si las normas técnicas nacionales siguen siendo adecuadas para su finalidad, si están preparadas para el futuro y si son proporcionadas para mejorar la libre circulación de bienes y servicios.

6.6.

La Comisión y los Estados miembros deben garantizar unas condiciones de competencia equitativas para todos los operadores, respaldadas por un marco jurídico sólido que garantice que todos los productos y servicios vendidos en el mercado de la UE sean conformes y seguros, a fin de mantener la confianza y la seguridad de los consumidores de conformidad con la nueva normativa sobre seguridad de los productos y servicios, que también incluye los productos y servicios digitales.

6.7.

Las instituciones de la UE deben abordar eficazmente el proteccionismo y la discriminación de los Estados miembros para garantizar que las decisiones políticas nacionales y las de la UE atiendan por igual los intereses de los consumidores.

6.8.

Mejora de las herramientas disponibles para permitir el acceso de las empresas y los consumidores a la información relativa a la notificación (ventanilla única de notificación) y hacer que los procesos sean más útiles y flexibles, por ejemplo reforzando la red de reclamaciones para los consumidores transfronterizos. El CESE aboga por la creación de redes de sistemas de resolución de litigios de fácil acceso, ya que los consumidores ganarían confianza en el mercado único si pudieran encontrar sin esfuerzo reparación frente a empresas establecidas en otros Estados miembros.

6.9.

Por lo que respecta a un mercado único de la contratación pública: se trata de un ámbito con limitaciones y restricciones nacionales para empresas establecidas en otro Estado miembro que pueden distorsionar el funcionamiento normal del mercado único y que requieren una respuesta firme de las instituciones de la UE para completar el marco regulador que contribuya al progreso social de la ciudadanía (6).

6.10.

La Comisión Europea, los Estados miembros y otras partes interesadas deben colaborar para garantizar la sostenibilidad de las comunidades. La crisis climática es tanto una amenaza como una oportunidad: es necesario un rápido reajuste del mercado único para reflejar el cambio de prioridades en el marco del Pacto Verde. Es necesario promover el uso de tecnologías de cero emisiones y adaptar rápidamente la formación de la mano de obra. Las inversiones ecológicas podrían propiciar un largo período de crecimiento en el mercado interior de la UE y, al mismo tiempo, realizar una importante contribución a la lucha contra el cambio climático.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) DO C 440 de 6.12.2018, p. 28.

(2) DO C 152 de 6.4.2022, p. 1.

(3) Decisión (UE) 2022/2349 del Consejo de 21 de noviembre de 2022 por la que se autoriza la apertura de negociaciones en nombre de la Unión Europea con vistas a un convenio del Consejo de Europa sobre inteligencia artificial, derechos humanos, democracia y Estado de Derecho (DO L 311 de 2.12.2022, p. 138).

(4) Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO L 241 de 17.9.2015, p. 1).

(5) DO C 152 de 6.4.2022, p. 1.

(6) DO C 341 de 24.8.2021, p. 20.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/28

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Trabajo precario y salud mental»

(Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia española)

(2023/C 228/05)

Ponente:

José Antonio MORENO DÍAZ

Consulta de la Presidencia española del Consejo	Carta, 27.7.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
	Dictamen exploratorio
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	158/73/12

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

Según la Resolución del Parlamento Europeo de 4 de julio de 2017, el empleo precario son «las formas de empleo [que] no cumplen las normas y leyes nacionales, internacionales y de la Unión o que no ofrecen recursos suficientes para una vida digna o una protección social adecuada».

1.2.

El trabajo puede ser un factor protector de la salud mental pero también puede contribuir al desarrollo de enfermedades, de ahí que la OMS lo considere un determinante social de la salud.

1.3.

Según la sólida evidencia científica, el trabajo precario aumenta las posibilidades de deterioro de la salud mental de los trabajadores. Por ejemplo, la alta inseguridad laboral aumenta las posibilidades de padecer depresión y ansiedad y de suicidio; las altas exigencias y el bajo control incrementan las posibilidades de tener una baja por enfermedad debido a un trastorno mental diagnosticado; de forma similar, la combinación de estos dos riesgos aumenta las posibilidades de padecer trastornos depresivos.

1.4.

Las formas de trabajo precario pueden incluir: empleo a tiempo parcial involuntario; salarios bajos que no permiten cubrir necesidades básicas; contratos de cero horas, a demanda o temporales para cubrir necesidades estructurales; incertidumbre constante respecto a la duración del empleo, el horario, el salario, las tareas, etc.; falta de autonomía y de desarrollo en la realización del trabajo; y exigencias excesivas que derivan en un conflicto trabajo-familia. Estas formas de trabajo rara vez representan una opción voluntaria, aunque hay trabajadores que las eligen.

1.5.

El trabajo precario es más frecuente entre trabajadores y trabajadoras en puestos de ejecución, mujeres, jóvenes y personas inmigradas. Sumado a las desigualdades sociales, ello puede multiplicar las discriminaciones y el gradiente social de la enfermedad mental.

1.6.

Con arreglo a la Directiva 89/391/CEE del Consejo (1) de seguridad y salud en el trabajo, a la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, a la Carta Social Europea, al Tratado de Funcionamiento de la UE y a los principios del pilar europeo de derechos sociales y su plan de acción, ni la obtención y aumento de beneficios empresariales, ni la reducción de costes laborales o la garantía de flexibilidad para empleadores y empleadoras pueden ir en detrimento de la salud y la seguridad en el trabajo.

1.7.

El trabajo precario es incompatible con la consecución de los ODS en la UE.

1.8.

Para reducir el trabajo precario y la prevalencia de los problemas de salud mental asociados, el CESE entiende como necesario garantizar la aplicación de la legislación europea y nacional que establece unas condiciones de empleo y trabajo de calidad, saludables y que permitan llevar una vida digna.

1.9.

Para ello el Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera imprescindible multiplicar las acciones de vigilancia y control del cumplimiento de dicha normativa, previa dotación de recursos suficientes a la autoridad pública competente (ratios de la OIT), además de garantizar las sanciones económicas adecuadas en caso de incumplimiento.

1.10.

Así mismo, el CESE propone imposibilitar presentarse a licitaciones y ayudas públicas a las empresas y organizaciones que no den garantías de cumplimiento de dicha normativa, en consonancia con las Directivas vigentes en materia de contratación pública.

1.11.

El CESE toma nota de la Comunicación sobre el marco estratégico de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo (2021-2027) [COM(2021) 323 final]. Por otro lado, el CESE propone legislar a nivel de la UE de manera particular sobre la prevención de riesgos psicosociales, así como desarrollar y modernizar la Directiva sobre salud y seguridad en el trabajo (89/391/CEE), desplegar la prevención de riesgos psicosociales laborales en el origen y cambiar el diseño, la gestión y la organización del trabajo, ya que los datos científicos han demostrado que una normativa nacional específica en este ámbito es una forma más eficaz en términos de acción preventiva y de reducción de la exposición a estos riesgos. Por tanto, sus beneficios podrían extenderse a todos los países de la UE mediante una Directiva.

1.12.

El CESE subraya que combatir los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo detectados en el origen, utilizando intervenciones organizativas para remodelar las condiciones de trabajo, es un paso para promover la salud mental en el ámbito laboral, siguiendo la línea expuesta por la OMS y la OIT en sus directrices e informe de políticas (2) de septiembre de 2022.

1.13.

El CESE respalda y toma nota de las negociaciones en curso sobre la propuesta de Directiva de 2021 relativa a la mejora de las condiciones laborales en el trabajo en plataformas digitales. Asimismo, el CESE propone desarrollar enfoques adecuados para gestionar el uso de la inteligencia artificial en el trabajo de manera que se eviten los riesgos laborales o el menoscabo de otros derechos laborales.

1.14.

Finalmente, el CESE propone que se diseñe una política industrial a escala europea y nacional con el fin de crear empleos de calidad que aseguren unas condiciones de trabajo saludables y mejoren la competitividad.

2. Observaciones generales

2.1.

El Gobierno de España considera una prioridad «abordar el impacto de la precariedad laboral en la salud mental» durante su mandato presidencial del Consejo de la UE 2023, ya que corregirlo «es una necesidad urgente para definir nuevas políticas laborales que permitan avanzar hacia mercados de trabajo más sanos, más inclusivos y asentados en el trabajo decente (3)»; por ello solicita al CESE un Dictamen exploratorio a tal fin.

2.2.

El empleo precario es incompatible con la consecución de los Objetivos del Milenio 2030 de las Naciones Unidas, concretamente con el ODS 8 «Trabajo Decente y Crecimiento Económico», también con el ODS 3 «Salud y Bienestar» o el ODS 5 «Igualdad de Género» (4). Según la OMS (5), «[e]l trabajo decente es bueno para la salud mental [, y] los entornos laborales deficientes que, por ejemplo, dan cabida a la discriminación y la desigualdad, las cargas de trabajo excesivas, el control insuficiente del trabajo y la inseguridad laboral, representan un riesgo para la salud mental».

2.3.

La Resolución del Parlamento Europeo sobre las condiciones laborales y el empleo precario (6) entiende por empleo precario «las formas de empleo [que] no cumplen las normas y leyes nacionales, internacionales y de la Unión o que no ofrecen recursos suficientes para una vida digna o una protección social adecuada».

2.4.

Según el tesauro de la EU-OSHA, el empleo precario es «empleo mal pagado, inseguro, desprotegido y con el que no puede mantenerse un hogar» (7). Por su parte, la red internacional de investigadores expertos en precariedad (PWR) define la precariedad laboral como «un constructo multidimensional que incluye pero no se limita a la inseguridad laboral, ingresos inadecuados, y falta de derechos y protección en la relación laboral, lo que podría afectar tanto a los trabajadores informales como a los trabajadores formales» (8). Como señala Eurofound, el trabajo precario no tiene una definición universal, si bien se reconoce ampliamente la necesidad de abordar este fenómeno para garantizar unas condiciones laborales dignas y saludables, en consonancia con el Programa de Trabajo Decente de la OIT (9).

2.5.

A la luz de estos conceptos, pueden considerarse precarias determinadas formas de empleo y condiciones de trabajo que configuran un empleo de baja calidad. Entre ellas figuran: el empleo a tiempo parcial involuntario, las largas jornadas laborales o las continuas exigencias de disponibilidad, los salarios bajos o inseguros, el uso abusivo del contrato temporal, los contratos de cero horas o a demanda, el trabajo sin contrato, o los trabajos sin medidas de prevención.

2.6.

El trabajo precario puede implicar: intensificación y ampliación de la jornada; falta de autonomía y desarrollo en el trabajo; jornadas y horarios asociales que derivan en un conflicto trabajo-familia; insuficiencia de horas de trabajo y salarios que no permiten cubrir las necesidades básicas; incertidumbre constante respecto a la duración del empleo y a las condiciones de trabajo (horarios, salario, tareas, etc.); dificultad de ejercer los derechos laborales, entre ellos el de la acción colectiva, reduciendo el poder contractual; mayor vulnerabilidad frente al abuso, la discriminación y el acoso; e imposibilidad de llevar una vida digna pese a tener empleo («working poor»).

2.7.

El trabajo precario puede tener consecuencias en distintas áreas de la vida cotidiana, entre ellas, en la salud. La EU- OSHA observa que «los estudios sobre los efectos del empleo precario en la seguridad y salud en el trabajo encontraron asociaciones negativas y cuanto mayor es la inestabilidad del empleo, más se asocia con morbilidad o mortalidad» (10).

2.8.

Algunos ejemplos concretos basados en evidencia científica de la máxima calidad comparando trabajadores expuestos con trabajadores no expuestos (estudios longitudinales o con grandes bases de datos que permiten descartar el azar y aislar otras causas extra- e intralaborales) muestran que el alto nivel de inseguridad laboral percibida que caracteriza el trabajo precario aumenta en un 61 % las posibilidades de padecer depresión, en un 77 % (11) las posibilidades de padecer ansiedad y en un 51 % las posibilidades de suicidio (12), que las altas exigencias cuantitativas aumentan en un 23 % las posibilidades de tener una baja por enfermedad debido a un trastorno mental diagnosticado, que el bajo control las aumenta en un 25 % (13) y que la combinación de estos dos factores aumenta en un 77 % las posibilidades de padecer depresión. Asimismo, las jornadas laborales largas aumentan las probabilidades de depresión en un 14 % (14).

2.9.

Si en la UE se eliminaran las exposiciones a riesgos psicosociales laborales, la carga de depresión caería entre el 17 y el 35 % y las enfermedades cardiovasculares entre el 5 y el 11 % (15).

2.10.

Las formas de empleo y las condiciones de trabajo precarizadoras rara vez representan una opción voluntaria. La evidencia muestra consistentemente que se dan más entre trabajadores y trabajadoras en puestos de ejecución, mujeres, jóvenes y personas inmigradas (16), aprovechando las desigualdades sociales de clase, género, edad, nacionalidad y etnia, que pueden multiplicar las discriminaciones interseccionales, las desigualdades en salud ya existentes y el gradiente social de la enfermedad mental. Aunque estas formas de trabajo a menudo no son la opción preferida, hay trabajadores que las eligen voluntariamente.

2.11.

La prevalencia del trabajo precario también es desigual entre países de la UE (17) y entre sectores de actividad. La incidencia es mayor en actividades que constituyen una extensión del trabajo doméstico y de cuidados (es decir, limpieza, sociosanitario, hostelería, hotelería, seguridad, reparto a domicilio, etc.) (18), que se han intensificado con la pandemia COVID-19. No obstante, el trabajo precario existe en todos los sectores, incluso en el público, y en todos los países.

2.12.

Con arreglo a la Directiva 89/391/CEE de seguridad y salud en el trabajo, el empresario tiene la obligación de garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en todos los aspectos relacionados con el trabajo. En virtud del artículo 31, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, «todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad». Asimismo, todo trabajador tiene derecho a la limitación de la duración máxima del trabajo, a períodos de descanso diarios y semanales y a un período anual de vacaciones retribuidas, entre otras cosas. Esto se refleja además en la Carta Social Europea, el Tratado de Funcionamiento de la UE y los principios del pilar europeo de derechos sociales y su plan de acción. Ni la obtención y aumento de beneficios empresariales, ni la reducción de costes laborales o la garantía de flexibilidad para empleadores y empleadoras pueden sustentarse a costa de la salud y la seguridad de los trabajadores.

2.13.

Conviene señalar que, por lo que se refiere a la salud mental en general, los sistemas públicos de asistencia sanitaria desempeñan un papel importante. Sin cambios y adaptaciones rápidos o necesarios en los sistemas sanitarios públicos y sin ayuda psicológica y psiquiátrica disponible en servicios de urgencias, de forma remota y terapéutica, no abordaremos adecuadamente la salud mental no solo de los empleados, sino también de todos los ciudadanos de Europa.

3. Observaciones particulares

3.1.

El desequilibrio de poder entre capital y trabajo es un factor de riesgo para el trabajo precario. Este desequilibrio debe compensarse tanto a través de leyes como de diálogo social y acción sindical, creando un contexto que proteja a trabajadores y trabajadoras, a la vez que mantenga las circunstancias económicas favorables evitando la competencia desleal.

3.2.

La necesidad de reforzar el cumplimiento del corpus legislativo relativo a los derechos de trabajadores y trabajadoras y de sus representantes y desarrollarlo queda acreditada en el hecho de que —en la UE— las tres razones principales que motivan a la parte empresarial a abordar la salud y la seguridad en el trabajo en sus establecimientos son: cumplir con la legislación (89,2 %), la acción punitiva de la autoridad laboral competente (79,4 %) y las exigencias de trabajadoras y trabajadores y sus representantes (81,8 %) (19).

3.3.

Otro ejemplo de la efectividad de la legislación para reducir la precariedad contractual se puede observar en España: la recientemente aprobada reforma laboral, fruto de la concertación social, ha disminuido las anómalas altas tasas de temporalidad de su mercado de trabajo.

4. Propuestas

4.1.

El CESE señala que la evidencia es contundente en cuanto a que la precariedad laboral empeora la salud mental. Así, siguiendo las recomendaciones tanto del ámbito científico relativo a la salud laboral y pública y la epidemiología laboral, como de las instituciones internacionales en relación con la salud mental en los lugares de trabajo y atendiendo a los derechos establecidos en la Directiva 89/391/CEE de prevención en origen de los riesgos laborales, todas las medidas que aquí se proponen adoptan conscientemente un enfoque dirigido a limitar la extensión de los riesgos asociados al trabajo precario para evitar el deterioro de la salud mental de los trabajadores. Dado que los factores de riesgo que pueden tener un impacto en la salud mental varían considerablemente entre los distintos sectores e incluso entre diferentes lugares de trabajo dentro de un mismo sector, las mejores soluciones pueden encontrarse en la mayoría de los casos a través de un diálogo social a nivel sectorial o empresarial que permita adoptar un enfoque específico, teniendo en cuenta todos los marcos jurídicos.

4.2.

El CESE señala que, en su marco estratégico de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo (2021-2027) (20), la Comisión indicó que, entre otras cosas:

—	pondrá en marcha una «campaña de la EU-OSHA sobre lugares de trabajo saludables» 2023-2025 dedicada a la creación de un futuro digital seguro y saludable y que se ocupará, en particular, de los riesgos psicosociales y ergonómicos;

—

en colaboración con los Estados miembros y los interlocutores sociales, elaborará una iniciativa no legislativa a escala de la UE relativa a la salud mental en el trabajo que evalúe los problemas emergentes relacionados con la salud mental de los trabajadores y plantee orientaciones para la aplicación de medidas antes del fin de 2022;

—	elaborará una base analítica, herramientas electrónicas y guías para las evaluaciones de riesgos relacionadas con los empleos y procesos verdes y digitales, incluyendo, en particular, los riesgos psicosociales y ergonómicos.

4.3. Garantizar la aplicación de la legislación europea y nacional ya existente que establezca unas condiciones de empleo y trabajo de calidad

4.3.1.

El CESE señala que las Directivas europeas vigentes relativas a las condiciones de trabajo y empleo, a la representación y a la participación cubren derechos, obligaciones y responsabilidades relativas a la ordenación del tiempo de trabajo (2003/88/CE (21)), la conciliación de la vida familiar y laboral [(UE) 2019/1158 (22)], un salario mínimo adecuado [(UE) 2022/2041 (23)], la no discriminación (2006/54/CE (24), 2000/78/CE (25), 2000/43/CE (26)), la previsibilidad y la transparencia de las condiciones de trabajo [(UE) 2019/1152 (27)], la prevención de riesgos laborales y la salud y seguridad laboral (89/391/CEE y sus desarrollos específicos), y la información y la consulta a trabajadores y sus representantes (2009/38/CE (28), 2003/72/CE (29), 2002/14/CE (30)). Asimismo, las libertades de asociación, negociación colectiva, manifestación y huelga están protegidas por la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. La plena ejecución de este corpus jurídico podría permitir a los trabajadores tener un trabajo digno, reducir la incertidumbre y fomentar la salud mental.

4.3.2.

No obstante, el CESE señala que hay margen de mejora en cuanto a la ejecución y el cumplimiento de estas leyes sobre las condiciones de trabajo, establecidas como derechos mínimos necesarios, así como en la aplicación de la legislación vigente.

4.4.

Es por ello que el CESE propone:

4.4.1.

Multiplicar las acciones de vigilancia y control del cumplimiento de la normativa laboral vigente cubierta por estas Directivas para garantizar su aplicación efectiva. Para ello, es necesario que los Estados miembros doten de mayores recursos humanos a la autoridad laboral competente, ajustándose a las ratios recomendadas por la OIT (31).

4.4.2.

Garantizar las sanciones económicas adecuadas en caso de incumplimiento de estas Directivas.

4.4.3.

Establecer la imposibilidad de presentarse a licitaciones y ayudas públicas europeas, nacionales o locales de cualquier tipo si no se garantiza el cumplimiento de dichas Directivas, en consonancia con las Directivas vigentes en materia de contratación pública.

4.4.4.

Aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (SLIC) para la coordinación a nivel de la UE en el control del cumplimiento de la legislación mencionada en el punto 4.3.1.

4.4.5.

El CESE respalda las negociaciones en curso sobre la propuesta de Directiva de 2021 relativa a la mejora de las condiciones laborales en el trabajo en plataformas digitales y toma nota de las negociaciones en curso sobre la posición del Consejo y las enmiendas propuestas en diciembre de 2022 por la Comisión de Empleo del Parlamento Europeo. Asimismo, el CESE propone desarrollar enfoques adecuados para gestionar el uso de la inteligencia artificial en el trabajo de manera que se eviten los riesgos laborales o el menoscabo de otros derechos laborales.

4.5. Atención a la prevención de riesgos psicosociales laborales («work-related psychosocial risks»)

4.5.1.

El CESE toma nota de la Comunicación sobre el marco estratégico de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo (2021-2027) [COM(2021) 323 final]. Por otro lado, el CESE propone legislar a nivel de la UE de manera particular sobre la prevención de riesgos psicosociales, desarrollar y modernizar la Directiva sobre salud y seguridad en el trabajo (89/391/CEE), desplegar la prevención de riesgos psicosociales laborales en el origen y cambiar el diseño, la gestión y la organización del trabajo, ya que los datos científicos demuestran que una normativa nacional específica en este ámbito es una forma más eficaz en términos de acción preventiva y de reducción de la exposición a estos riesgos (32).

4.5.2.

Asimismo, el CESE subraya que el derecho a un entorno de trabajo seguro y saludable fue introducido en el marco de principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT en la 110.a Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2022, y que combatir los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo en el origen, utilizando intervenciones organizativas para remodelar las condiciones de trabajo, es un paso imprescindible para promover la salud mental en el ámbito laboral, siguiendo la línea acordada por la OMS y la OIT en sus directrices e informe de políticas de septiembre de 2022 (33), donde se presentan estrategias prácticas. Además de la prevención de riesgos psicosociales, estas instituciones recomiendan, como segundo paso, mejorar la salud mental en el trabajo, protegiéndola y fomentándola, en particular mediante formación e intervenciones que mejoren la alfabetización en materia de salud mental. El tercer paso consiste en apoyar a los trabajadores con problemas de salud mental de modo que participen plena y equitativamente en el trabajo mediante medidas de adaptación razonables y programas de reincorporación al trabajo. Por último, recomiendan crear un entorno propicio con medidas transversales para mejorar la salud mental en el trabajo a través del liderazgo, las inversiones, los derechos, la integración, la participación, las pruebas y el cumplimiento.

4.5.3.

El CESE subraya, como también se indica en el acuerdo marco de los interlocutores sociales a escala de la UE sobre el estrés, en virtud de la Directiva marco 89/391, que todos los empleadores tienen la obligación legal de proteger la seguridad y la salud de los trabajadores. Esta obligación se aplica también a los problemas de estrés relacionados con el trabajo en la medida en que supongan un riesgo para la salud y la seguridad.

4.5.4.

En este contexto, el CESE propone que dicha Directiva desarrolle la prevención primaria de los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo con una aproximación organizativa y colectiva. Para ello, se trataría de regular:

4.5.4.1.

Exigencias de calidad para los métodos de evaluación utilizados (validados con datos de salud, que midan los riesgos psicosociales establecidos por la evidencia científica, que visualicen desigualdades, etc.).

4.5.4.2.

Cuando sea necesario, el establecimiento, planificación y aplicación de las medidas preventivas para la eliminación o minimización de estos riesgos: 1) respondiendo a los resultados de la evaluación de riesgos psicosociales; 2) cambiar en origen las condiciones de trabajo que se han diagnosticado como nocivas, utilizando intervenciones organizativas, para evitar que las medidas preventivas se centren únicamente en capacitar y rehabilitar.

4.5.4.3.

La obligación empresarial de consecución de la reducción de los riesgos laborales mediante la aplicación de medidas adecuadas que permitan abordar los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo detectados cambiando las condiciones de trabajo, lo que podría incluir: mejorar la tecnología y los procesos de producción de bienes y servicios e incrementar las plantillas para reducir las exigencias; garantizar que la organización de la jornada laboral sea compatible con el trabajo de cuidados en la familia; fomentar el uso de métodos de trabajo participativos y cooperativos para evitar la falta de influencia y aumentar el apoyo funcional entre compañeros/as y de superiores; el establecimiento de procedimientos justos de contratación, asignación de tareas, formación y promoción con el fin de mejorar la calidad de liderazgo; el diseño de tareas enriquecidas para posibilitar aplicar habilidades y conocimientos y aprender nuevos; promover la estabilidad en el empleo y en las condiciones de trabajo y la previsibilidad en los cambios, que necesitan ser razonados y razonables, para evitar la inseguridad laboral; y un salario adecuado que ha de permitir una vida digna conforme a la legislación aplicable, el diálogo social y los convenios colectivos. Todas estas medidas contribuirían a reducir el trabajo precario y proteger la salud mental.

4.5.4.4.

La obligación de tener debidamente en cuenta la finalidad preventiva de la evaluación a fin de promover una gestión eficaz de estos riesgos, evitando las reevaluaciones meramente burocráticas.

4.5.4.5.

Que todas estas acciones de prevención en origen de los riesgos psicosociales, desde el diseño de la evaluación, hasta los cambios organizativos y la monitorización de su eficacia para reducir los riesgos, se basen en la participación de los trabajadores y trabajadoras y de sus representantes a nivel de centro de trabajo o empresa, de conformidad con las normas aplicables en materia de información y consulta con los trabajadores o sus representantes. Con este fin, se debe garantizar, en consonancia con las normas nacionales vigentes, la existencia y el funcionamiento de los órganos pertinentes cuando así lo disponga la legislación nacional o los convenios colectivos: comités de seguridad y salud, delegados y delegadas de prevención, comités de empresa, etc. Y asegurar la negociación entre la representación laboral y la parte empleadora de conformidad con la legislación aplicable y los convenios colectivos.

4.6. Política industrial diseñada a propósito para apoyar la creación de empleos de calidad

4.6.1.

La política industrial de los distintos países, entre otros factores, influye en la capacidad de las empresas para crear puestos de trabajo cualificados y de calidad en una economía. Por ello el CESE propone que en el diseño a nivel europeo de la política industrial se tenga en cuenta el propósito de crear empleos cualificados y de calidad que aseguren unas condiciones de trabajo saludables y mejoren la competitividad. Esto podría basarse, entre otros, en:

4.6.1.1.

Una colaboración mucho más activa de las autoridades públicas, incluidas las agencias públicas de desarrollo económico, enfocada a facilitar infraestructuras necesarias y políticas activas de empleo orientadas hacia las necesidades específicas de las industrias con mayor potencial para crear empleo local de calidad, exigiendo, a cambio, a las empresas beneficiarias, una cantidad mínima de estos puestos de trabajo.

4.6.1.2.

La orientación de la inversión en I+D hacia tecnologías favorables a la mano de obra y que aumenten la productividad, con el fin de aumentar sinérgicamente su capacidad de creación de valor.

4.6.1.3.

La inclusión de criterios de prevención de riesgos laborales y de protección de la salud de trabajadores y trabajadoras en el diseño de la política industrial.

4.6.1.4.

La inclusión de capítulos sobre comercio y desarrollo sostenible que garanticen los derechos laborales en los acuerdos de comercio internacional.

4.7.

El CESE propone incluir en el currículo transversal de la educación obligatoria y la formación profesional tanto conocimientos sobre los derechos laborales individuales y colectivos de cada país como capacidades de emprendimiento, con el objeto de dotar a los futuros trabajadores y empresarios de los conocimientos necesarios en estas materias.

4.8.

Partiendo de los resultados de las encuestas y los datos de Eurofound, EU-OSHA y Eurostat, el CESE propone identificar periódicamente las formas más prevalentes de trabajo precario y sus contextos de desarrollo (países, sectores, etc.) y colectivos más afectados (trabajadores en puestos de ejecución, mujeres, jóvenes, etc.) y ver su evolución.

4.9.

El CESE propone impulsar la investigación sobre calidad del trabajo y salud mental, empezando por mejorar los sistemas de información y vigilancia epidemiológica en estas áreas.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO L 183 de 29.6.1989, p. 1).

(2) https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_856931/lang--es/index.htm

(3) Vicepresidencia segunda del Gobierno, Ministerio de Trabajo y Economía Social: Solicitud de dictamen exploratorio.

(4) Naciones Unidas, Asamblea General, Septuagésimo período de sesiones (2015): Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015.

(5) https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-at-work

(6) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0290_ES.html

(7) https://osha.europa.eu/es/tools-and-resources/eu-osha-thesaurus/term/62001d

(8) https://doi.org/10.1186/s13643-021-01728-z

(9) https://www.eurofound.europa.eu/it/node/91840

(10) EU-OSHA (2013), Priorities for occupational safety and health research in Europe: 2013-2020. Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. 10.2802/25457.

(11) Niedhammer, I., Bertrais, S., & Witt, K. (2021). «Psychosocial work exposures and health outcomes: a meta-review of 72 literature reviews with meta-analysis». Scandinavian Journal of Work, Environment & Health, 47(7), pp. 489-508.

(12) Blomqvist, S., Virtanen, M., LaMontagne, A. D., & Magnusson Hanson, L. L. (2022). «Perceived job insecurity and risk of suicide and suicide attempts: a study of men and women in the Swedish working population». Scandinavian Journal of Work, Environment & Health, 48(4), pp. 293-301.

(13) Duchaine, CS et al. (2020). «Psychosocial stressors at work and the risk of sickness absence due to a diagnosed mental disorder: a systematic review and meta-analysis». JAMA psychiatry, 77(8), pp. 842-851.

(14) Niedhammer, Bertrais, Witt (2021), véase supra.

(15) Niedhammer I et al. (2022). «Update of the fractions of cardiovascular diseases and mental disorders attributable to psychosocial work factors in Europe». International Archives of Occupational and Environmental Health, 95(1), pp. 233-247.

(16) https://oshwiki.osha.europa.eu/en/themes/precarious-work-definitions-workers-affected-and-osh-consequences.

(17) Matilla-Santander N et al. (2019). «Measuring precarious employment in Europe 8 years into the global crisis». J Public Health (Oxf), 41(2), pp. 259-267.

(18) Eurofound (2021). «Working conditions and sustainable work: An analysis using the job quality framework». Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo.

(19) https://visualisation.osha.europa.eu/esener/en/survey/datavisualisation/2019.

(20) Comunicación sobre el marco estratégico de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo 2021-2027. La seguridad y la salud en el trabajo en un mundo laboral en constante transformación [(COM(2021) 323 final].

(21) Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO L 299 de 18.11.2003, p. 9).

(22) Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo (DO L 188 de 12.7.2019, p. 79).

(23) Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (DO L 275 de 25.10.2022, p. 33).

(24) Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006 , relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (refundición) (DO L 204 de 26.7.2006, p. 23).

(25) Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO L 303 de 2.12.2000, p. 16).

(26) Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (DO L 180 de 19.7.2000, p. 22).

(27) Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea (DO L 186 de 11.7.2019, p. 105).

(28) Directiva 2009/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009 , sobre la constitución de un comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria (DO L 122 de 16.5.2009, p. 28).

(29) Directiva 2003/72/CE del Consejo, de 22 de julio de 2003, por la que se completa el Estatuto de la sociedad cooperativa europea en lo que respecta a la implicación de los trabajadores (DO L 207 de 18.8.2003, p. 25).

(30) Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea — Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión relativa a la representación de los trabajadores (DO L 80 de 23.3.2002, p. 29).

(31) https://www.ilo.org/global/topics/labour-administration-inspection/resources-library/publications/WCMS_844169/lang--es/index.htm, punto 4.1.8.

(32) Jain, A. et al. (2022), «The impact of national legislation on psychosocial risks on organisational action plans, psychosocial working conditions, and employee work-related stress in Europe». Social Science & Medicine 302.

(33) https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/publication/wcms_856976.pdf

ANEXO

Las enmiendas siguientes, que obtuvieron al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso del debate (artículo 60, apartado 2, del Reglamento interno):

ENMIENDA 1

Presentada por:

BLIJLEVENS René

DANISMAN Mira-Maria

MINCHEVA Mariya

PILAWSKI Lech

POTTIER Jean-Michel

VADÁSZ Borbála

SOC/745

Trabajo precario y salud mental

Punto 2.7

Añádase un nuevo punto:

tras el punto 2.6

Dictamen de la Sección

Enmienda

La definición utilizada por el Parlamento Europeo en su Resolución de 2017 (12) , por una parte, indica que el empleo precario se refiere al trabajo que no cumple la legislación aplicable. Sin embargo, esta definición también se refiere a las formas de empleo que «no ofrecen recursos suficientes para una vida digna o una protección social adecuada». Al mismo tiempo, el CESE señala que, según Eurofound, el trabajo precario es un concepto que no tiene una definición universalmente aceptada en toda Europa, si bien la necesidad de abordar este complejo fenómeno está ampliamente reconocida. Según la OMS, en el trabajo, los riesgos para la salud mental, también denominados riesgos psicosociales, pueden estar relacionados con el contenido o el horario del trabajo, las características específicas del puesto de trabajo o las oportunidades de desarrollo profesional, entre otras cosas. La OMS también indica que, aunque pueden encontrarse riesgos psicosociales en todos los sectores, algunos trabajadores tienen más probabilidades que otros de estar expuestos a ellos, debido a lo que hacen o a dónde y cómo trabajan (13) . Asimismo, el acuerdo autónomo de los interlocutores sociales a escala de la UE sobre el estrés afirma que el estrés relacionado con el trabajo puede deberse a diferentes factores, como el contenido del trabajo, su organización, el entorno laboral, la mala comunicación, etc. (14) Esto significa que, al evaluar el vínculo entre el empleo precario y los riesgos para la salud mental, debe tenerse en cuenta la ausencia de una definición universalmente aceptada en Europa. Además, la evaluación debe tener en cuenta lo siguiente:

—

No existe un nexo causal automático entre lo que se considera trabajo precario en el presente Dictamen y la mala salud mental, pero el trabajo precario es uno de los factores de riesgo que puede tener un efecto negativo en la salud mental de los trabajadores. Las cuestiones planteadas en los puntos (15) 1.3 y 2.6 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente esta consideración.

—

La salud mental es una combinación de circunstancias individuales, familiares y socioeconómicas, así como medioambientales, y algunos de los factores de riesgo para la salud mental están presentes en los lugares de trabajo, pero también en la sociedad en general. La precariedad debe basarse siempre en una evaluación de las circunstancias de cada individuo. Esto también se refleja en el acuerdo marco de los interlocutores sociales a escala de la UE sobre el estrés (16) , que establece que la diversidad de la mano de obra es una consideración importante a la hora de abordar los problemas de estrés relacionado con el trabajo, que las personas pueden reaccionar de manera diferente a situaciones similares y que una misma persona puede reaccionar de manera diferente a situaciones similares en diferentes momentos de su vida. Las cuestiones planteadas en los puntos 1.5 y 2.6 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente estas consideraciones.

—

Por otra parte, muchas de las cuestiones relacionadas con los diferentes tipos de empleo ya se abordan en la legislación nacional y de la UE relativa a la salud y la seguridad en el trabajo, el tiempo de trabajo y otros aspectos relevantes. Las cuestiones planteadas en los puntos 1.11, 2.6, 4.5.1, 4.5.4 y 4.5.4.3 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente estas consideraciones.

—

Al mismo tiempo, las formas de trabajo que el presente Dictamen parece considerar precarias también pueden ser un trampolín para acceder al mercado laboral y pasar gradualmente a un empleo más seguro. Las cuestiones planteadas en el punto 1.5 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente esta consideración.

Resultado de la votación:

Votos a favor:	81
Votos en contra:	127
Abstenciones:	13

ENMIENDA 3

Presentada por:

BLIJLEVENS René

DANISMAN Mira-Maria

MINCHEVA Mariya

PILAWSKI Lech

POTTIER Jean-Michel

VADÁSZ Borbála

SOC/745

Trabajo precario y salud mental

Punto 4.5.1

Añádase un nuevo punto

tras el punto 4.5

Dictamen de la Sección

Enmienda

La promoción de la salud mental y el bienestar redunda en interés de la sociedad en su conjunto. En la vida laboral, la promoción de la salud mental es importante, ya que los problemas de salud mental pueden dar lugar a una menor productividad laboral, un menor rendimiento laboral y un mayor absentismo, mientras que una buena salud mental va asociada a una mejor motivación y productividad. El CESE está de acuerdo con el enfoque de la Comisión (29) de elaborar, en cooperación con los Estados miembros y los interlocutores sociales, una iniciativa no legislativa a escala de la UE relativa a la salud mental en el trabajo que evalúe los problemas que puedan surgir relacionados con la salud mental de los trabajadores. El CESE también respalda el objetivo de la Comisión de incluir los riesgos psicosociales y ergonómicos en la campaña sobre lugares de trabajo saludables. El CESE considera que se debe prestar mayor atención a escala nacional y de la UE, así como en los lugares de trabajo, a políticas o acciones adecuadas para desarrollar la prevención primaria de los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo con una aproximación organizativa y colectiva cuando proceda. Sin embargo, no es necesario proponer a escala de la UE legislación específica sobre la prevención de los riesgos psicosociales. Las cuestiones planteadas en los puntos 1.11, 4.5.1, 4.5.4 y 4.5.4.3 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente esta consideración.

Resultado de la votación:

Votos a favor:	91
Votos en contra:	127
Abstenciones:	18

ENMIENDA 4

Presentada por:

BLIJLEVENS René

DANISMAN Mira-Maria

MINCHEVA Mariya

PILAWSKI Lech

POTTIER Jean-Michel

VADÁSZ Borbála

SOC/745

Trabajo precario y salud mental

Punto 4.6.1

Añádase un nuevo punto

tras el punto 4.6

Dictamen de la Sección

Enmienda

Debido a los profundos cambios en el entorno operativo, existe una necesidad acuciante de que la UE elabore una política industrial global y actualizada, basada en la innovación y la excelencia. Las empresas crearán empleo y ofrecerán puestos de trabajo de calidad cuando exista un entorno reglamentario y de inversión favorable y cuando la actividad pueda llevarse a cabo de manera rentable. Esto significa que los puestos de trabajo no pueden planificarse a través de una política industrial. Igualmente, no es sostenible ni razonable exigir a las empresas que se benefician de las infraestructuras o políticas activas del mercado laboral que creen un número mínimo de puestos de trabajo. Además, la política industrial coexiste con el marco normativo nacional y de la UE aplicable en materia de salud y seguridad en el trabajo, pero la propia política industrial no proporciona criterios para prevenir los riesgos laborales. Por último, las empresas también necesitan tener acceso a mano de obra cualificada, pero actualmente se enfrentan a carencias de mano de obra y de cualificaciones. Esto subraya la importancia de unos sistemas de aprendizaje permanente eficaces y una mejor previsión de las futuras necesidades en materia de capacidades. Las cuestiones planteadas en los puntos 4.6.1.1 y 4.6.1.3 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente estas consideraciones.

Resultado de la votación:

Votos a favor:	89
Votos en contra:	139
Abstenciones:	9

ENMIENDA 5

Presentada por:

BLIJLEVENS René

DANISMAN Mira-Maria

MINCHEVA Mariya

PILAWSKI Lech

POTTIER Jean-Michel

VADÁSZ Borbála

SOC/745

Trabajo precario y salud mental

Punto 1.13

Añádase un nuevo punto

tras el punto 1.2

Dictamen de la Sección

Enmienda

Por ejemplo, el acuerdo autónomo de los interlocutores sociales a escala de la UE sobre el estrés afirma que el estrés relacionado con el trabajo puede deberse a diferentes factores, como el contenido del trabajo, su organización, el entorno laboral, la mala comunicación, etc. (1) Al evaluar el vínculo entre el empleo precario y los riesgos para la salud mental, debe tenerse en cuenta la ausencia de una definición de trabajo precario universalmente aceptada en Europa. Además, la evaluación debe tener en cuenta lo siguiente:

—

No existe un nexo causal automático entre lo que se considera trabajo precario en el presente Dictamen y la mala salud mental, pero el trabajo precario es uno de los factores de riesgo que puede tener un efecto negativo en la salud mental de los trabajadores. Las cuestiones planteadas en los puntos (2) 1.3 y 2.6 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente esta consideración.

—

Resultado de la votación:

Votos a favor:	83
Votos en contra:	139
Abstenciones:	15

ENMIENDA 6

Presentada por:

BLIJLEVENS René

DANISMAN Mira-Maria

MINCHEVA Mariya

PILAWSKI Lech

POTTIER Jean-Michel

VADÁSZ Borbála

SOC/745

Trabajo precario y salud mental

Punto 1.4

Añádase un nuevo punto

tras el punto 1.3 (véase la enmienda 5)

Dictamen de la Sección

Enmienda

El CESE está de acuerdo con el enfoque de la Comisión (3) de elaborar, en cooperación con los Estados miembros y los interlocutores sociales, una iniciativa no legislativa a escala de la UE relativa a la salud mental en el trabajo que evalúe los problemas que puedan surgir relacionados con la salud mental de los trabajadores. El CESE considera que se debe prestar mayor atención a escala nacional y de la UE, así como en los lugares de trabajo, a políticas o acciones adecuadas para desarrollar la prevención primaria de los riesgos psicosociales relacionados con el trabajo con una aproximación organizativa y colectiva cuando proceda. Sin embargo, no es necesario proponer a escala de la UE legislación específica sobre la prevención de los riesgos psicosociales. Las cuestiones planteadas en los puntos 1.11, 4.5.1, 4.5.4 y 4.5.4.3 del presente Dictamen contradicen o no reflejan suficientemente esta consideración.

Resultado de la votación:

Votos a favor:	91
Votos en contra:	141
Abstenciones:	11

(12) Textos aprobados — Las condiciones laborales y el empleo precario — martes 4 de julio de 2017 (europa.eu)

(13) https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-at-work

(14) Véase: https://resourcecentre.etuc.org/agreement/framework-agreement-work-related-stress y https://www.businesseurope.eu/sites/buseur/files/media/imported/2005-00679-EN.pdf

(15) La numeración utilizada se refiere a la numeración de los puntos que figura en el Dictamen de la Sección SOC presentado al pleno e incluida en el Portal de los miembros para el pleno del CESE de los días 26 y 27 de abril (la aprobación de estas o de cualquier otra enmienda podría provocar cambios en la numeración).

(16) Véase: https://resourcecentre.etuc.org/agreement/framework-agreement-work-related-stress y https://www.businesseurope.eu/sites/buseur/files/media/imported/2005-00679-EN.pdf

(29) COM(2021) 323 final

(1) Véase: https://resourcecentre.etuc.org/agreement/framework-agreement-work-related-stress y https://www.businesseurope.eu/sites/buseur/files/media/imported/2005-00679-EN.pdf

(2) La numeración utilizada se refiere a la numeración de los puntos que figura en el Dictamen de la Sección SOC presentado al pleno e incluida en el Portal de los miembros para el pleno del CESE de los días 26 y 27 de abril (la aprobación de estas o de cualquier otra enmienda podría provocar cambios en la numeración).

(3) Comunicación titulada «Marco estratégico de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo 2021-2027 — La seguridad y la salud en el trabajo en un mundo laboral en constante transformación» [COM(2021) 323 final].

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/43

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Democracia en el trabajo»

(Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia española)

(2023/C 228/06)

Ponente:	Reiner HOFFMANN
Coponente:	Krzysztof BALON

Solicitud de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea	Carta del 27.7.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	175/69/13

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

A lo largo de décadas la legislación europea ha desarrollado un sólido sistema de participación de los trabajadores en el lugar de trabajo, basado en la legislación y las prácticas de los Estados miembros y en las libertades fundamentales de la UE. Un mundo del trabajo democrático es un elemento fundamental para seguir desarrollando el modelo social europeo en un entorno sostenible y competitivo.

1.2.

Las crisis recientes han demostrado que los derechos activos de la ciudadanía y los derechos de los trabajadores se refuerzan mutuamente. Se fortalece la cohesión social, el tejido democrático de nuestras sociedades es más estable y la sociedad es menos vulnerable a posiciones populistas y autoritarias.

1.3.

Los mecanismos e instrumentos jurídicos al servicio de la democracia en el trabajo hacen que las empresas sean más resilientes, tengan más éxito económico y, al mismo tiempo, obtengan mejores resultados en materia de empleo y trabajo digno. La democracia en el trabajo como concepto rector debe abarcar todos los trabajadores y tipos de trabajo, así como todos los lugares de trabajo, ya sean de ámbito privado, público o social, e independientemente del tamaño, el sector u otros aspectos organizativos. Deberán tenerse en cuenta las circunstancias de las pymes. Las pruebas empíricas demuestran que las voces de los trabajadores brindan la flexibilidad y el margen de maniobra necesarios en el lugar de trabajo para adaptarse a los cambios estructurales.

1.4.

La rápida evolución del mundo laboral ofrece asimismo la oportunidad de una mayor democracia. Para que ello sea posible, la participación de los trabajadores y el diálogo social deben ocupar un lugar más destacado en la conciencia pública y reforzarse también a través de las fronteras. En este sentido, es fundamental un marco jurídico europeo fiable que oriente y haga más eficaces los sistemas nacionales de información, consulta y participación, y que cuente con el apoyo de unos programas de acción que tengan repercusiones previsibles a escala nacional.

1.5.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción la reciente Comunicación de la Comisión sobre el refuerzo del diálogo social como base para una mayor democracia en el trabajo, así como la afirmación de que el diálogo social se basa en una cultura viva de confianza que tiene sus fundamentos en el papel específico de los interlocutores sociales, mientras que el diálogo civil, reconocido como un proceso independiente, implica a las organizaciones de la sociedad civil organizada en una gama más amplia de temas, dando forma a los procesos de transformación. Sin embargo, debe reconocerse que el mercado de trabajo está cambiando, muchos trabajadores están empleados en pequeñas empresas y microempresas, y, al mismo tiempo, en la Unión Europea unos 13,6 millones (1) de personas trabajan en entidades de la economía social. Todos estos trabajadores y sus empleadores deberían estar plenamente cubiertos por el diálogo social institucional.

1.6.

Durante décadas, los comités de empresa europeos han contribuido de manera positiva a lograr los objetivos económicos, sociales y ambientales a largo plazo de las empresas. Para aumentar su potencial y eficacia, es necesario mejorar sustancialmente sus derechos de participación y sus recursos: por ejemplo, cualquier elusión o violación de los derechos de participación de los comités de empresa europeos deben sancionarse de manera efectiva, y debe facilitarse el acceso a la justicia. En este contexto, el CESE acoge favorablemente la reciente Resolución del Parlamento Europeo relativa a la revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, y pide a la Comisión que adopte medidas jurídicas con prontitud.

1.7.

Como complemento de la democracia en el trabajo basada en la legislación o en el diálogo social, existen otras formas eficaces de participación democrática de los trabajadores que están bien presentes en la economía social, sobre todo en las cooperativas.

1.8.

Las innovaciones tecnológicas han dado lugar a nuevos modelos de negocio en la economía de plataformas, que a menudo van asociados al empleo precario, en particular para las personas que se incorporan al mercado laboral y los trabajadores migrantes. El acceso a la representación colectiva de intereses no suele existir o no se utiliza en grado suficiente. El CESE considera útil el objetivo de la actual propuesta de Directiva de la UE sobre el trabajo en plataformas de prevenir el fenómeno de los falsos autónomos, en especial la definición de empleadores y empleados, y la inversión de la carga de la prueba. Esto también fortalecería la base para dar voz a los trabajadores en la economía de plataformas cuando se cumplan los criterios relativos a la situación en el empleo. El CESE toma nota de las Directrices sobre la aplicación del Derecho de la competencia de la Unión a los convenios colectivos relativos a las condiciones laborales de las personas que trabajan por cuenta propia sin asalariados. El CESE anima a la Presidencia española del Consejo de la UE a que haga hincapié en este aspecto, en particular cuando se adopte la Directiva, y a que aborde asimismo el posible acceso de estos trabajadores a la cobertura colectiva en consonancia con la Directiva sobre unos salarios mínimos adecuados.

1.9.

El rápido desarrollo de la inteligencia artificial (IA) está planteando desafíos sin precedentes a las normas democráticas en el mundo del trabajo. La gestión algorítmica de datos tiene un enorme impacto en la organización del trabajo, las condiciones de trabajo y la seguridad de los datos. Los interlocutores sociales europeos están de acuerdo en que es fundamental que la tecnología digital se introduzca tras una consulta oportuna con los trabajadores y sus representantes, en el marco de los sistemas de relaciones laborales, en particular el diálogo social y la negociación colectiva, de modo que pueda crearse confianza en el proceso. El CESE es partidario de reforzar los derechos de protección de datos de los trabajadores, de manera que se garanticen los derechos colectivos de estos y expresa su deseo de que los sindicatos tengan un acceso digital adecuado a las empresas y a sus trabajadores con el fin de implantar y promover un diálogo social eficaz en el ámbito de la aplicación de la IA en los lugares de trabajo.

1.10.

La buena gobernanza empresarial implica garantizar el respeto de los derechos humanos y laborales, así como de los objetivos medioambientales a lo largo de toda la cadena de suministro. Los empleadores tienen que demostrar que consideran la diligencia debida como un componente obligatorio de la gestión de riesgos por parte del consejo de administración. La creación de trabajo digno en todo el mundo debería convertirse en un objetivo de la gobernanza empresarial sostenible. En consecuencia, el CESE aboga por definir la necesidad de una gobernanza empresarial sostenible dentro del marco jurídico europeo. Los trabajadores y sus representantes, así como la sociedad civil (organizaciones ecologistas, de defensa de los derechos humanos y de los consumidores), deberían participar de forma sistemática en este proceso.

1.11.

No obstante, el CESE lamenta que la participación de los trabajadores en los consejos de administración de las empresas no se reconozca también como un elemento clave de la gobernanza empresarial sostenible. El Comité apoya los esfuerzos encaminados a crear un marco armonizado para la participación de los trabajadores en los consejos de administración —que tenga en cuenta las diferencias entre los Estados miembros— y a garantizar que el Derecho de sociedades europeo no conduzca a que se eluda o se menoscabe la codecisión empresarial en los Estados miembros.

1.12.

Una mayor democracia en el mundo del trabajo pasa por disponer no solo de los fundamentos jurídicos necesarios y adecuados, sino también de una cooperación de todas las partes interesadas basada en el conocimiento, especialmente en el contexto del reto que suponen las transiciones ecológica y digital. Las organizaciones de la sociedad civil que operan a escala regional o local en el ámbito de la información, la educación y el empoderamiento, así como las instituciones científicas y los expertos de las profesiones liberales, también pueden apoyar esta cooperación con medidas específicas adaptadas a las circunstancias locales, en concertación con los interlocutores sociales y las autoridades locales. Estas actividades también deberían contar con el apoyo de los Fondos Estructurales europeos.

1.13.

El papel educativo de la participación en el lugar de trabajo podría servir de base al ejercicio de la democracia en un sentido político y social más amplio. Para ello, es fundamental sensibilizar y educar a la juventud sobre la democracia en el trabajo, incluso antes de su incorporación al empleo. Junto con los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el ámbito de la educación pueden desempeñar un papel complementario y deben recibir apoyo.

2. La democracia en el trabajo: relevancia sociopolítica en Europa

2.1.

Las crisis exógenas y los retos transformadores se han convertido en una situación crónica. Las instituciones de la UE y los Estados miembros deben poner en marcha constantemente mecanismos de respuesta efectivos que combinen la eficiencia económica con objetivos políticos, sociales y ambientales.

2.2.

Existen numerosas justificaciones normativas y empíricas para una mayor democracia en el mundo del trabajo (2). Por ello, el CESE aboga desde hace tiempo por una aplicación equilibrada del concepto de democracia en el trabajo y sus componentes clave, como un diálogo social dinámico y un equilibrio justo entre derechos y responsabilidades en el lugar de trabajo, que también comprende el fomento de una cultura de confianza y cooperación entre empleadores y trabajadores, incluida la participación de los trabajadores. Estos componentes deben apoyarse en un marco jurídico y en un diálogo social a todos los niveles, así como en buenas prácticas empresariales.

2.3.

La democracia en el trabajo no solo contribuye a una democracia resiliente sino que también es clave para la prosperidad y una competitividad económica sostenible. La participación en el lugar de trabajo ayuda a educar y a formar a la ciudadanía en las prácticas, los valores y la cultura política de la democracia. Quienes se sienten considerados en el lugar e trabajo y pueden participar en la toma de decisiones también lo hacen en la sociedad y tienen una actitud más positiva hacia la democracia.

2.4.

El CESE siempre ha subrayado que un marco europeo sólido y unas buenas prácticas en materia de participación de los trabajadores (voz de los trabajadores) (3) —como base para un diálogo de confianza entre la dirección y los trabajadores en todos los niveles (transfronterizo, nacional, local)— forman parte del marco jurídico básico de la democracia europea y son una guía importante para una economía social de mercado competitiva. Este concepto debe abarcar a todos los trabajadores, formas y lugares de trabajo, ya sean de ámbito privado, público o social, e independientemente del tamaño, el sector u otros aspectos organizativos.

2.5.

Un consenso político entre los gobiernos, los interlocutores sociales y la sociedad civil ha consagrado la voz de los trabajadores en numerosos actos jurídicos europeos a lo largo de varias décadas (4). Este eficaz recurso debe aplicarse plenamente en cuanto elemento valioso en todos los países y empresas, reforzarse en mayor medida y mejorarse para propiciar el éxito económico y la cohesión social en Europa, también allí donde existan lagunas en la legislación o en la aplicación, además de seguir evolucionando en función de los cambios que se produzcan en el mundo del trabajo. En este contexto, el CESE anima a los Estados miembros a que evalúen la situación a escala nacional y pongan en marcha iniciativas para establecer marcos sólidos de información y consulta.

2.6.

La voz de los trabajadores en los países de la Unión se caracteriza por un gran número de instituciones, en algunos casos «equivalentes funcionales», que se basan en diferentes sistemas de relaciones laborales, por ejemplo unos sólidos derechos de información, consulta y negociación vinculados al empleo y a la empresa; la participación de los trabajadores en los consejos de administración; los acuerdos de negociación colectiva a nivel de empresa, de sector e intersectoriales o resultados vinculantes en materia de diálogo social, así como culturas empresariales y las capacidades para gestionar el cambio.

2.7.

La solicitud de la futura Presidencia española de un Dictamen exploratorio del CESE sobre la democracia en el trabajo prosigue la destacable tendencia de las instituciones de la UE y los gobiernos de los Estados miembros de la UE a incluir cada vez más frecuentemente «una mayor democracia en el trabajo» entre los objetivos políticos para el «futuro de Europa». Esto ha quedado patente en numerosas ocasiones:

—

en la declaración realizada con motivo de la Cumbre Social de Oporto de 2021, el «Compromiso Social de Oporto», los gobiernos y los interlocutores sociales europeos reiteraron su compromiso de promover y fortalecer el diálogo social autónomo a escala europea, nacional, regional, sectorial y de empresa (5);

—

el reciente informe del Parlamento Europeo sobre la democracia en el trabajo subraya que el Pacto Verde Europeo y la digitalización traerán cambios importantes que deberán gestionarse de manera justa y anima a promover las oportunidades jurídicas para la participación de los trabajadores (6); con la misma intención, el Parlamento Europeo pidió recientemente por amplia mayoría que se revise la Directiva de la UE sobre el comité de empresa europeo (7);

—	la Directiva sobre unos salarios mínimos adecuados en la UE exige que todos los Estados miembros adopten medidas para aumentar la cobertura de la negociación colectiva, por ejemplo medidas para fomentar el desarrollo y refuerzo de la capacidad de los interlocutores sociales;

—

en una reciente propuesta de Recomendación del Consejo sobre el refuerzo del diálogo social, la Comisión declaró que los Estados miembros deberían reconocer plenamente y respetar el papel específico de las organizaciones de interlocutores sociales en las estructuras y procesos del diálogo social, reconociendo al mismo tiempo que el diálogo civil, en el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas en una gama más amplia de temas, es un proceso independiente (8);

—	el plan de acción de la UE para la economía social, adoptado en 2021, se compromete específicamente a promover modelos empresariales de economía social que tengan la gobernanza democrática y participativa como uno de sus rasgos definitorios principales.

2.8.

En la misma línea, el CESE considera que una voz de los trabajadores fiable y eficaz puede ser un requisito previo esencial para una gobernanza empresarial «sostenible» y beneficiosa en términos económicos en la UE.

2.9.

El CESE responde con mucho gusto a las preguntas planteadas por la Presidencia española, a saber:

—	¿qué contribución puede aportar la participación de los trabajadores y sus representantes en la gestión empresarial a una transformación social y ecológica justa?

—	¿en qué medida es necesario seguir desarrollando el marco jurídico existente para la consulta y participación de los trabajadores en la toma de decisiones de las empresas, también en las empresas multinacionales?

—	¿cómo deberían fortalecerse los derechos de participación de los trabajadores en el contexto de la digitalización, incluidas las cuestiones de la economía de plataformas y la protección de datos?

—	¿qué impacto tienen las nuevas tecnologías en los derechos democráticos fundamentales, por ejemplo los relativos a la participación de los trabajadores?

2.10.

Además, en el presente Dictamen, el CESE formula reflexiones sobre otras formas de democracia en el mundo del trabajo.

2.11.

El CESE acoge favorablemente la Resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria aprobada por la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2022, que destaca el papel fundamental de las organizaciones de la economía social a la hora de contribuir «a la consecución del trabajo decente, la economía inclusiva y sostenible, la justicia social, el desarrollo sostenible y la mejora de los niveles de vida para todos», así como la Resolución sobre la promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible del 18 de abril de 2023 (9). Estas importantes resoluciones demuestran que las organizaciones de la economía social desempeñan un papel relevante a la hora de desarrollar la democracia en el trabajo mediante una importante contribución a una mayor democracia y a una mayor participación en la economía y en el mercado laboral; esto debería quedar reflejado, de modo que las organizaciones de la economía social queden cubiertas por el diálogo social institucional, también a nivel europeo.

3. Posición del CESE sobre la democracia en el trabajo

3.1.

El CESE considera que la inclusión social de todas las partes interesadas, en particular la voz de los trabajadores, debe reconocerse como uno de los pilares clave de una empresa y de la economía, y promoverse como requisito para hacer que las empresas sean más «sociales», más sostenibles desde el punto de vista medioambiental y más competitivas.

3.2.

En numerosos dictámenes adoptados por amplia mayoría, el CESE ya ha subrayado los beneficios de los instrumentos de participación obligatoria de los trabajadores a escala nacional y europea, destacando que:

—	las estructuras democráticas en el trabajo deben considerarse un elemento central del modelo social europeo (10);

—	el diálogo social y civil a escala nacional y de la UE es clave para garantizar una política económica, laboral y social que contribuya a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de las personas e impulse la competitividad de las empresas (11);

—	los países que cuentan con instituciones de diálogo social bien establecidas y sistemas eficaces de relaciones laborales son más capaces de lograr objetivos económicos, sociales y medioambientales positivos;

—	la participación efectiva de los trabajadores en la toma de decisiones empresariales contribuye positivamente tanto al éxito de la empresa como a la puesta en marcha de proyectos de transición digital, ecológica y neutros desde el punto de vista climático;

—	la realización de todo el potencial de innovación requiere la participación y la motivación de los trabajadores (12); en este contexto, la voz de los trabajadores en las empresas contribuye al cambio positivo;

—	el mundo del trabajo es también un lugar de aprendizaje sobre la democracia, sobre todo para la juventud y las personas que se incorporan al mercado laboral, y puede ayudar a evitar que este grupo se quede atrás en el proceso de transformación (13);

—	debe apoyarse a las entidades de la economía social, como las cooperativas, que trabajan en pos de objetivos a largo plazo y prestan un servicio directo a sus trabajadores y comunidades;

—

las reestructuraciones de todo tipo pueden anticiparse y gestionarse mejor mediante la participación temprana de los representantes organizados de los trabajadores (14), cuando esté prevista, también en los consejos de administración, sin impedir el margen de maniobra necesario en la toma de decisiones en caso de cambios en la empresa o en la organización del trabajo;

—	los traspasos de empresas sin sucesores o en situación de insolvencia a los trabajadores en forma de cooperativa también podría ser una forma de reestructurarlas y convertirlas en empresas sostenibles y gestionadas democráticamente (15);

—

especialmente en tiempos de transformación y crisis, la participación de los trabajadores y la sociedad civil sobre la base de una cultura viva de confianza mutua promueve una mejor aplicación y aceptación de los cambios estructurales y organizativos (16) y, por tanto, también refuerza la seguridad y la estabilidad.

3.3.

El CESE destaca el valor de la participación de los trabajadores en la innovación en el lugar de trabajo. Las iniciativas de los interlocutores sociales para mejorar la productividad y el bienestar de los trabajadores en el lugar de trabajo deberían promoverse en un contexto europeo más amplio. El CESE acoge favorablemente las iniciativas e investigaciones de Eurofound (17) y de la Red europea para la innovación en los lugares de trabajo, y propone que la UE adopte medidas para impulsar el diálogo entre los interlocutores sociales y otras partes interesadas a todos los niveles en el marco de enfoques participativos.

3.4.

El CESE también ha expresado su convicción de que las economías sostenibles requieren empresas en las que las distintas partes interesadas colaboren y busquen juntas oportunidades de negocio sostenibles, la competitividad económica, la sostenibilidad ecológica y el equilibrio social. De ahí el llamamiento del CESE a favor de un modelo de gobernanza empresarial que promueva la creación de valores a largo plazo como uno de los deberes de los directores ejecutivos, lo que implica velar por los intereses a largo plazo de la empresa y sus accionistas (18).

3.5.

El debate sobre el desarrollo ulterior de un marco jurídico europeo para una gobernanza empresarial sostenible deberá tomar como referencia los dictámenes, resoluciones e informes que ya han aprobado el CESE y el Parlamento Europeo, así como otras fuentes pertinentes, por ejemplo los acuerdos de los interlocutores sociales. Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión que en sus programas de trabajo futuros sopese la adopción de un marco de gobernanza empresarial que sirva de referencia para una gobernanza empresarial más sostenible y democrática, que proporcione en particular una expresión adecuada de la voz de los trabajadores y de sus representantes en la supervisión y la administración de la empresa a todos los niveles.

3.6.

El debate sobre el desarrollo ulterior de un marco jurídico europeo para una gobernanza empresarial sostenible deberá hacer referencia a los dictámenes, resoluciones e informes que ya han aprobado el CESE y el Parlamento Europeo, así como a otras fuentes pertinentes, por ejemplo los acuerdos de los interlocutores sociales.

3.7.

Las competencias existentes, la infraestructura científica e industrial y una cultura socioeconómica movilizadora deben convertirse en el punto de partida del apoyo europeo a la participación democrática a la hora de dar forma a una transformación con visión de futuro. De esta manera, las economías locales pueden vincularse con éxito a la competitividad global de productos y servicios.

4. Observaciones específicas sobre el desarrollo democrático del mundo del trabajo

4.1. Garantizar y reforzar las normas existentes para la participación de los trabajadores

4.1.1.

La promoción de la democracia en el mundo del trabajo debe ir más allá de los derechos de participación a nivel de empresa y abarcar también los sistemas de negociación colectiva y representación sectoriales e intersectoriales, así como el diálogo social en todos los niveles y el diálogo con la sociedad civil.

4.1.2.

El CESE ha debatido la necesidad de evaluar el marco jurídico vigente de la UE y cómo aplicarlo de manera eficaz en la legislación nacional, con la intención también de mejorar las disposiciones ya existentes al respecto.

4.1.3.

Por ejemplo, el CESE ha debatido la necesidad de un marco de la UE para la participación de los trabajadores cuando las empresas deben marcar su rumbo estratégico en el nivel del consejo de administración, que tenga en cuenta las diferencias tanto entre los Estados miembros como entre las diferentes empresas (19).

—	El informe del Parlamento Europeo sobre la democracia en el trabajo (20) describe cómo podría diseñarse un marco europeo de este tipo para los derechos de los trabajadores a la información, la consulta y la representación en los consejos de administración.

—

Además, es fundamental que el marco regulador de la UE mantenga los derechos nacionales de participación existentes, especialmente la participación de los trabajadores en los órganos decisorios de la empresa. La legislación de la UE que regula el traslado transfronterizo de la sede social de una empresa, las fusiones o la creación de diversos tipos de sociedades europeas no debe conducir a que se eludan o menoscaben los derechos adquiridos a nivel nacional, por ejemplo la participación de los trabajadores en los consejos de administración.

4.1.4.

El CESE también ha debatido la necesidad de consolidar las disposiciones sobre la participación obligatoria de los trabajadores en el Derecho de la UE sobre la base de los resultados ya obtenidos y de que se armonicen las definiciones de «información», «consulta» y «participación» (21).

4.1.5.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha confirmado recientemente que los elementos existentes de participación de los trabajadores a nivel de empresa, como la composición del consejo de administración, también deben tenerse en cuenta cuando las empresas se transforman en una forma jurídica europea como, por ejemplo, una Sociedad Anónima Europea (SE) (22). La legislación de la UE debe garantizar que este elemento sea comparable desde el punto de vista funcional en la legislación de los Estados miembros de la UE. Esto crearía una base fiable y jurídicamente segura para la acción de todas las partes interesadas.

4.1.6.

Para aumentar la eficacia del trabajo de los comités de empresa europeos, el CESE ya ha debatido mejoras, en particular en lo que se refiere al derecho de participación, la facilitación de los recursos necesarios, el refuerzo de las medidas de ejecución, la aclaración de las definiciones para evitar la elusión y la imposición de sanciones efectivas a las empresas que infrinjan las disposiciones pertinentes (23).

4.1.7.

4.2. Requisitos para la participación en la economía de plataformas

4.2.1.

La economía de plataformas presenta oportunidades, retos y riesgos en relación con el trabajo, lo que, sumado a la precariedad y la desigualdad (25), plantea desafíos a la democracia en el lugar de trabajo. Esto se aplica, en particular, a las posibilidades de representación colectiva y la protección de los derechos colectivos (26), que hasta ahora han estado reservadas para los trabajadores directamente empleados. Los trabajadores de la economía de plataformas —en gran medida personas que se incorporan al mercado laboral y trabajadores migrantes— se enfrentan a menudo a mayores retos que otros trabajadores en términos de condiciones de trabajo y salarios; desde el momento en que se cumplen los criterios adecuados, también es necesario hacerles extensivos los derechos laborales y que sus voces se incluyan como parte de la voz de los trabajadores.

4.2.2.

El CESE considera útil el objetivo de la actual propuesta de Directiva sobre el trabajo en plataformas de evitar el fenómeno de los falsos autónomos. Esto trasladaría la carga de la prueba desde los trabajadores a las plataformas y facilitaría a los empleados de la plataforma el acceso a la protección laboral y la legislación social, incluidos los derechos de representación y un mejor acceso a la justicia. El CESE toma nota de las Directrices sobre la aplicación del Derecho de la competencia de la Unión a los convenios colectivos relativos a las condiciones laborales de las personas que trabajan por cuenta propia sin asalariados.

4.2.3.

El CESE reitera su opinión, ya expresada anteriormente, de que las cooperativas, en particular, son capaces de garantizar la democracia en el trabajo en el contexto de las plataformas digitales (27). Además, el CESE apoya la posición del Parlamento Europeo de que las cooperativas pueden constituir un valioso instrumento de organización ascendente del trabajo en plataformas (28).

4.2.4.

Dado que los jóvenes procedentes de entornos vulnerables constituyen el 55 % de los trabajadores de plataformas, es fundamental impartirles educación sobre la democracia en el trabajo, incluso antes de su incorporación al empleo, de modo que puedan ejercer sus derechos y luchar contra la discriminación. Junto con los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el ámbito de la educación pueden desempeñar un papel importante, por lo que deberán apoyarse los proyectos correspondientes.

4.2.5.

El CESE seguirá de cerca varios aspectos de la voz de los trabajadores en la economía de plataformas y prestará atención a la situación especial de los trabajadores autónomos de plataformas y a su cobertura en la negociación colectiva.

4.3. La voz de los trabajadores, el uso de la inteligencia artificial (IA) y la protección de datos en el trabajo

4.3.1.

Dado que la IA puede tener un impacto significativo en los derechos fundamentales, la no discriminación y las condiciones de trabajo, su utilización debe sustentarse en una base sólida de normas aplicables que permita proteger a los trabajadores de las repercusiones negativas. Este campo también plantea nuevos desafíos a las normas democráticas en el trabajo. Se debe prestar especial atención a la protección de la intimidad y la aplicación de la legislación pertinente. Además, deben garantizarse la supervisión, el seguimiento y el control de los algoritmos de IA utilizados en el trabajo. Aquí, por ejemplo, se plantea la cuestión de cómo estructurar el acceso de los interesados a la información para entender cómo funciona el algoritmo y los efectos que tiene sobre la organización del trabajo y las condiciones de trabajo (29).

4.3.2.

Los interlocutores sociales deben participar en todas las fases del despliegue y el uso de la IA. El Acuerdo Marco de los interlocutores sociales europeos sobre la digitalización (de junio de 2020) subraya explícitamente, entre otros aspectos, la necesidad de una anticipación adecuada y una participación oportuna de los trabajadores y sus representantes a nivel estratégico (30).

4.3.3.

Los macrodatos constituyen un elemento clave de la IA. Por ello, los sistemas de IA también deben cumplir los principios del Reglamento general de protección de datos (RGPD) de la Unión. El artículo 88 del RGPD impone obligaciones específicas a los empleadores en materia de protección de los datos de los trabajadores. En opinión del CESE, debería examinarse si, habida cuenta de la evolución dinámica y la creciente complejidad del tratamiento de datos, no sería necesario mejorar las disposiciones existentes con el fin de reforzar los derechos de protección necesarios.

4.3.4.

El CESE expresa su deseo de que los sindicatos tengan un acceso digital adecuado a las empresas y sus trabajadores con el fin de implantar y promover un diálogo social eficaz en el ámbito de la aplicación de la IA en los lugares de trabajo. Debe garantizarse que el RGPD de la UE no se utilice en la práctica como un obstáculo para el ejercicio legítimo de los derechos colectivos de los trabajadores. Los abusos deben prevenirse con las sanciones apropiadas (31).

4.3.5.

Además de los dictámenes ya aprobados, el CESE seguirá profundizando en su reflexión sobre el impacto de la IA en el mundo del trabajo, centrándose también en la voz de los trabajadores.

4.4. Participación en la diligencia debida de las empresas a lo largo de toda la cadena de suministro

4.4.1.

El Pacto Verde Europeo —como estrategia de crecimiento sostenible de la UE— implica que no solo el éxito económico, sino también los objetivos sociales y ecológicos son importantes para las empresas. Por lo tanto, unas normas comunes que garanticen que las empresas y sus propietarios se adhieren a la «buena gobernanza empresarial» deben incorporar de manera equilibrada el papel de todas las partes interesadas pertinentes, incluida la voz de los trabajadores.

4.4.2.

El cumplimiento de los derechos humanos y los derechos laborales, así como de los objetivos medioambientales a lo largo de la cadena de suministro, es un elemento importante de la gobernanza empresarial sostenible. La creación de «trabajo digno» en todo el mundo debe convertirse en un objetivo inequívoco de las decisiones empresariales (32). El CESE ya ha reconocido, por lo tanto, la necesidad de un marco jurídico armonizado para las empresas a escala de la Unión (33). Las cadenas de suministro deben constituir un elemento más importante de la gestión de riesgos, también en el contexto del respeto de los derechos humanos. Por consiguiente, es lógico que la responsabilidad sobre estas recaiga en los consejos de administración.

4.4.3.

El CESE señala que no solo los trabajadores —junto con sus sindicatos y órganos de representación——, sino también los intereses de la sociedad civil —por ejemplo las organizaciones medioambientales y de defensa de los derechos humanos y de los consumidores— deben desempeñar un papel decisivo en el seguimiento respecto a la diligencia debida. Por ello, acoge con satisfacción la propuesta de introducir mecanismos que permitan evaluar y supervisar el cumplimiento de la diligencia debida en las empresas. Sin embargo, observa con preocupación que no se ha previsto ningún diálogo entre los interlocutores sociales.

4.4.4.

El CESE ya ha planteado que un marco jurídico vinculante en materia de diligencia debida y responsabilidad de las empresas, que tenga en cuenta la voz de los trabajadores, debe desempeñar un papel importante (34). Pide a la Comisión que, como parte del proceso de toma de decisiones en curso, incluya disposiciones en el texto jurídico propuesto para la participación obligatoria y efectiva de los trabajadores y de las partes interesadas de la sociedad civil en el proceso de diligencia debida, de conformidad con sus propios intereses.

4.5. Otras consideraciones sobre la democracia en el mundo del trabajo y las formas directas de participación

4.5.1.

El enfoque de gestión participativa también es importante en ámbitos con formas de representación de los trabajadores poco desarrolladas, como las empresas emergentes, las empresas de trabajadores independientes y numerosas pymes. Este enfoque ya está desempeñando un papel destacado en las empresas de la economía social, en especial en las organizaciones de la sociedad civil y cooperativas económicamente activas. El CESE promoverá el intercambio de buenas prácticas en este ámbito, en especial la interacción entre la participación estatutaria y sindical de los trabajadores y las formas de participación directa como elemento de la gestión participativa.

4.5.2.

4.5.3.

A la hora de dar forma al cambio estructural regional y establecer un pacto verde y social se plantea la cuestión de cómo las formas de democracia en el trabajo pueden entroncar con unas formas de democracia participativa más allá de la empresa, que impliquen a organizaciones de la sociedad civil como las organizaciones medioambientales y sociales en el contexto regional y local.

4.5.4.

Aplicar con éxito las diversas formas de democracia en el mundo del trabajo depende también de una cooperación de todas las partes interesadas basada en el conocimiento. Las organizaciones de la sociedad civil que operan a escala regional o local en el ámbito de la información, la educación y el empoderamiento pueden apoyar esta cooperación con medidas específicas adaptadas a las circunstancias locales, en concertación con los interlocutores sociales. En este contexto, las organizaciones de la sociedad civil de algunos Estados miembros, entre ellas las organizaciones de defensa de los derechos humanos y de los consumidores, pueden desempeñar un papel complementario a la hora de empoderar a los trabajadores e incitar a los empleadores a asumir la responsabilidad social en sus empresas. Estas actividades también deben apoyarse con fondos europeos.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) La Comisión presenta un plan de acción para impulsar la economía social y crear puestos de trabajo, 9.12.2021.

(2) Benchmarking Working Europe 2019, capítulo 4.

(3) Teniendo en cuenta los diferentes medios y procesos que caracterizan la participación de los trabajadores y sus representantes en los Estados miembros, el presente Dictamen utilizará el término general de «voz de los trabajadores» cuando sea pertinente.

(4) Con la participación de los interlocutores sociales, el Derecho derivado europeo ha incorporado casi cuarenta Directivas, que establecen un amplio marco jurídico para la información, la consulta y la participación de los trabajadores; fuente: Instituto Sindical Europeo (ETUI), Facts & Figures.

(5) Compromiso Social de Oporto 2021.

(6) Informe del Parlamento Europeo, A9-0331/2021.

(7) Resolución del Parlamento Europeo, P9_TA(2023)0028.

(8) Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea, COM(2023) 38 final, p. 14.

(9) En la Resolución se afirma que «se reconoce la contribución de la economía social y solidaria al trabajo digno y a unas economías inclusivas y sostenibles, a la a promoción de las normas internacionales del trabajo, incluidos los derechos fundamentales en el trabajo, la mejora del nivel de vida para todos y la innovación social, también en el ámbito del reciclaje y el perfeccionamiento profesionales».

(10) DO C 229 de 31.7.2012, p. 77.

(11) DO C 10 de 11.1.2021, p. 14.

(12) DO C 159 de 10.5.2019, p. 1, punto 1.1.

(13) Resolución del CESE sobre el Año Europeo de la Juventud, aprobada el 8.12.2021, puntos 2.13, y 2.14 (DO C 100 de 16.3.2023, p. 1).

(14) DO C 229 de 31.7.2012, p. 77, punto 1.4 y DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, punto 5.5.

(15) DO C 286 de 16.7.2021, p. 13, punto 1.6.

(16) DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 2.6.

(17) Encuesta Europea de Empresas 2019.

(18) DO C 229 de 31.7.2012, p. 77, punto 4.1, DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 1.11, DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, punto 5.1, DO C 106 de 31.3.2020, p. 1.

(19) DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 1.14 y punto 3, DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, DO C 161 de 6.6.2013, p. 35, punto 4.2.2 y punto 4.4.2.

(20) Informe del Parlamento Europeo, A9-0331/2021.

(21) La Directiva 2009/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, sobre la constitución de un comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria (DO L 122 de 16.5.2009, p. 28) y la Directiva 2002/14/CE de Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea — Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión relativa a la representación de los trabajadores (DO L 80 de 23.3.2002, p. 29); véase DO C 161 de 6.6.2013, p. 35, puntos 1.6 y 4.4.2.

(22) Sentencia del TJUE de 18 de octubre de 2022, ref.: C-677/20 (SAP); sentencia del TJUE de 18 de julio de 2017, ref.: C-566/15 (TUI).

(23) DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, punto 1.10.

(24) Resolución del Parlamento Europeo, P9_TA(2023)0028.

(25) The platform economy and the disruption of the employment relationship.

(26) DO C 290 de 29.7.2022, p. 95.

(27) DO C 152 de 6.4.2022, p. 38.

(28) Informe del PE: Informe sobre la propuesta de Directiva sobre el trabajo en plataformas, (nuevo) considerando 39 bis.

(29) Labour in the age of AI: why regulation is needed to protect workers.

(30) Acuerdo de los interlocutores sociales europeos sobre la digitalización.

(31) Estudio la Asociación Europea de Personal Técnico de Navegación (ECA) (2021) Data Protection Law and the Exercise or Collective Labour Rights.

(32) DO C 486 de 21.12.2022, p. 149, puntos 1.8 y 1.9.

(33) DO C 486 de 21.12.2022, p. 149, punto 1.11.

(34) DO C 443 de 22.11.2022, p. 81, punto 1.7, y DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 3.10.

ANEXO

Las enmiendas siguientes, que obtuvieron al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso del debate (artículo 74, apartado 3, del Reglamento interno):

ENMIENDA 3

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 4.1.3

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

—	El informe del Parlamento Europeo sobre la democracia en el trabajo (2) describe cómo podría diseñarse un marco europeo de este tipo para los derechos de los trabajadores a la información, la consulta y la representación en los consejos de administración.

—

—	El informe del Parlamento Europeo sobre la democracia en el trabajo (2) describe cómo podría diseñarse un marco europeo de este tipo para los derechos de los trabajadores a la información, la consulta y la representación en los consejos de administración.

—	Además, es fundamental que el marco regulador de la UE mantenga los derechos nacionales de participación existentes, especialmente la participación de los trabajadores en los órganos decisorios de la empresa.

Exposición de motivos

Dado que toda forma de participación empresarial se fundamenta en la legislación o en las prácticas nacionales, el Derecho de sociedades europeo no debería tener, por sí mismo, ningún impacto en los sistemas de participación. En cualquier caso, no es necesaria una nueva normativa a escala de la UE para resolver posibles problemas.

Resultado de la votación:

A favor:	98
En contra:	130
Abstenciones:	20

ENMIENDA 4

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 4.1.5

Suprímase:

Dictamen de la Sección

Enmienda

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha confirmado recientemente que los elementos existentes de participación de los trabajadores a nivel de empresa, como la composición del consejo de administración, también deben tenerse en cuenta cuando las empresas se transforman en una forma jurídica europea como, por ejemplo, una Sociedad Anónima Europea (SE) (1) . La legislación de la UE debe garantizar que este elemento sea comparable desde el punto de vista funcional en la legislación de los Estados miembros de la UE. Esto crearía una base fiable y jurídicamente segura para la acción de todas las partes interesadas.

Exposición de motivos

Este tema no se abordó de manera adecuada en el Grupo de Estudio, ya que se trata de una cuestión jurídica muy compleja que presenta una serie de aspectos específicos en función de cada país. No corresponde al CESE extraer conclusiones de la sentencia del TJUE al respecto.

Resultado de la votación:

A favor:	100
En contra:	136
Abstenciones:	15

ENMIENDA 5

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 4.1.7

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Estas exigencias se reflejan también en la Resolución más reciente del Parlamento Europeo relativa a la Directiva sobre los comités de empresa europeos, en la que pide a la Comisión que presente una propuesta de revisión de la Directiva con el fin de aclarar sus objetivos, definiciones y procedimientos, y de reforzar el derecho de los representantes de los trabajadores y de los sindicatos a la información y a la consulta, en particular durante los procesos de reestructuración (1). El CESE toma nota de las peticiones del Parlamento para mejorar la Directiva sobre los comités de empresa europeos. Pide a la Comisión que adopte medidas con prontitud, haciendo hincapié en las que promuevan la aplicación efectiva de los derechos europeos en la práctica empresarial. El CESE también señala que el 11 de abril la Comisión puso en marcha la primera fase de la consulta a los interlocutores sociales europeos acerca de una posible revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos a fin de recabar sus puntos de vista sobre la necesidad y la orientación general de una posible acción de la UE para mejorar esta Directiva. La consulta estará abierta durante seis semanas (2) .

Exposición de motivos

Existen opiniones claramente divergentes sobre el apoyo a la Resolución del Parlamento Europeo y sobre su utilidad. Por lo tanto, y en aras de un compromiso, se podría afirmar que se toma nota de la resolución del PE. Cabe señalar asimismo que el 11 de abril la Comisión puso en marcha la primera fase de la consulta a los interlocutores sociales europeos acerca de una posible revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, a fin de recabar sus puntos de vista sobre la necesidad y la orientación general de una posible acción de la UE para mejorar esta Directiva. La consulta estará abierta durante seis semanas.

Resultado de la votación:

A favor:	86
En contra:	139
Abstenciones:	18

ENMIENDA 6

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 4.4.4

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

El CESE ya ha planteado que un marco jurídico vinculante en materia de diligencia debida y responsabilidad de las empresas, que tenga en cuenta la voz de los trabajadores, debe desempeña r un papel importante (1). Pide a la Comisión que, como parte del proceso de toma de decisiones en curso, incluya disposiciones en el texto jurídico propuesto para la participación obligatoria y efectiva de los trabajadores y de las partes interesadas de la sociedad civil en el proceso de diligencia debida, de conformidad con sus propios intereses.

El CESE ya ha planteado que un marco jurídico vinculante en materia de diligencia debida y responsabilidad de las empresas, que tenga en cuenta la voz de los trabajadores, desempeñará un papel importante (1).

Exposición de motivos

La enmienda justifica con mayor precisión el objetivo de los dictámenes del CESE en lo que se refiere a la diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad.

Dado que la propuesta de la Comisión sobre diligencia debida todavía está tramitándose en el proceso legislativo, las reacciones por parte del CESE no son útiles. Por lo que se refiere al fondo de la frase, no se puede apoyar la solicitud de disposiciones para la participación obligatoria, ya que estas menoscabarían las responsabilidades de la dirección y los propietarios de la empresa.

Resultado de la votación:

A favor:	89
En contra:	148
Abstenciones:	11

ENMIENDA 1

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 1.6

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Durante décadas, los comités de empresa europeos han contribuido de manera positiva a lograr los objetivos económicos, sociales y ambientales a largo plazo de las empresas. Para aumentar su potencial y eficacia, es necesario mejorar sustancialmente sus derechos de participación y sus recursos: por ejemplo, cualquier elusión o violación de los derechos de participación de los comités de empresa europeos deben sancionarse de manera efectiva, y debe facilitarse el acceso a la justicia . En este contexto, el CESE acoge favorablemente la reciente Resolución del Parlamento Europeo sobre la revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, y pide a la Comisión que adopte medidas legales con prontitud;

Durante décadas, los comités de empresa europeos han contribuido de manera positiva a lograr los objetivos económicos, sociales y ambientales a largo plazo de las empresas. Para aumentar su potencial y eficacia, el CESE considera necesario seguir promoviendo una aplicación adecuada y orientaciones basadas en herramientas prácticas como la evaluación comparativa con las mejores prácticas. En este contexto, el CESE toma nota de la reciente Resolución del Parlamento Europeo sobre la revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, y pide a la Comisión que adopte las medidas apropiadas para impulsar una aplicación adecuada de la Directiva con prontitud. El CESE también señala que el 11 de abril la Comisión puso en marcha la primera fase de la consulta a los interlocutores sociales europeos acerca de una posible revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos a fin de recabar sus puntos de vista sobre la necesidad y la orientación general de una posible acción de la UE para mejorar esta Directiva. La consulta estará abierta durante seis semanas (1) .

Exposición de motivos

La Directiva sobre los comités de empresa europeos, en su versión refundida en 2009, es adecuada para el propósito que persigue y no hay necesidad de emprender un largo y engorroso ejercicio de revisión jurídica. En vez de eso, y en aras de una buena cooperación, la aplicación de la Directiva podría reforzarse mediante esfuerzos conjuntos de los interlocutores sociales, por ejemplo, la elaboración de un código de buenas prácticas. Cabe señalar asimismo que el 11 de abril la Comisión puso en marcha la primera fase de la consulta a los interlocutores sociales europeos acerca de una posible revisión de la Directiva sobre los comités de empresa europeos, a fin de recabar sus puntos de vista sobre la necesidad y la orientación general de una posible acción de la UE para mejorar esta Directiva. La consulta estará abierta durante seis semanas.

Resultado de la votación: (en relación con la enmienda 5)

ENMIENDA 2

SOC/746

Democracia en el trabajo

Punto 1.11

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

No obstante, el CESE lamenta que la participación de los trabajadores en los consejos de administración de las empresas no se reconozca también como un elemento clave de la gobernanza empresarial sostenible. El Comité apoya los esfuerzos encaminados a apoyar la participación de los trabajadores en los consejos de administración —que tenga en cuenta las diferencias entre los Estados miembros—.

Exposición de motivos

Aunque en el nivel de la UE existe un marco jurídico general de información y consulta de los trabajadores, los sistemas de participación se basan en marcos jurídicos nacionales y en tradiciones profundamente arraigadas. La regulación a escala de la UE socavaría y frenaría la evolución nacional e interferiría en los sistemas nacionales de Derecho de sociedades. Se trata de un ámbito en el que, al igual que en la gobernanza empresarial, la mejor manera de avanzar no es la regulación sino, por ejemplo, el intercambio de buenas prácticas y otros medios de difundir información.

Resultado de la votación: (en relación con la enmienda 3)

(1) DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 1.14 y punto 3, DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, DO C 161 de 6.6.2013, p. 35, punto 4.2.2 y punto 4.4.2.

(2) Informe del Parlamento Europeo, A9-0331/2021.

(1) DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 1.14 y punto 3, DO C 10 de 11.1.2021, p. 14, DO C 161 de 6.6.2013, p. 35, punto 4.2.2 y punto 4.4.2.

(2) Informe del Parlamento Europeo A9-0331/2021.

(1) Sentencia del TJUE de 18 de octubre de 2022, ref.: C-677/20 (SAP); sentencia del TJUE de 18 de julio de 2017, ref.: C-566/15 (TUI).

(1) Resolución del Parlamento Europeo, P9_TA(2023)0028.

(1) Resolución del Parlamento Europeo P9_TA(2023)0028.

(2) Primera fase de la consulta a los interlocutores sociales (europa . eu).

(1) DO C 443 de 22.11.2022, p. 81, punto 1.7, y DO C 341 de 24.8.2021, p. 23, punto 3.10.

(1) Primera fase de la consulta a los interlocutores sociales (europa . eu).

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/58

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Procedimiento de desequilibrio social»

(Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia española)

(2023/C 228/07)

Ponente:

Justyna Kalina OCHĘDZAN

Consulta de la Presidencia española del Consejo	Carta, 27.7.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobación en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	234/7/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera que la Unión Europea y los Estados miembros deben desarrollarse de una manera sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental, a fin de lograr una convergencia al alza en estos tres ámbitos, con un alto grado de respeto de los derechos humanos. A su vez, el desarrollo de estos ámbitos plantea una serie de retos.

1.2.

El CESE observa que, en un contexto de múltiples crisis y posibles crisis futuras, es necesario replantearse el conjunto de instrumentos de gobernanza social de la UE para lograr una convergencia social al alza y reducir las desigualdades.

1.3.

Las múltiples crisis y sus efectos a largo plazo están poniendo en peligro la convergencia social al alza en la UE, con una gobernanza presupuestaria y macroeconómica y una gobernanza medioambiental más desarrolladas y mejor coordinadas que la gobernanza social. El CESE considera que el procedimiento de desequilibrio social es una oportunidad de mejorar la coordinación de los esfuerzos nacionales para lograr una convergencia social ascendente. Además, debería conducir a un mejor uso de la actual arquitectura de gobernanza en la UE.

1.4.

El CESE recomienda aplicar el procedimiento de desequilibrio social y seguir desarrollándolo como parte del sistema integrado de coordinación de las políticas de la UE y de los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo. Es importante que este procedimiento complemente los procesos y herramientas de seguimiento existentes y aporte un claro valor añadido para facilitar la convergencia social al alza.

1.5.

La mejor manera de aplicar el procedimiento de desequilibrio social es mediante un enfoque gradual que, cuando proceda, desarrolle e integre los procedimientos y sistemas existentes para el seguimiento de los resultados sociales tomando como base el pilar europeo de derechos sociales y su Plan de Acción.

1.6.

El CESE propone que los desequilibrios sociales se definan como las situaciones críticas determinadas por el cuadro de indicadores sociales y las desviaciones claras respecto del camino hacia la consecución de los objetivos del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales. Debe mejorarse la calidad de la metodología para medir los resultados sociales, de manera que puedan tenerse plenamente en cuenta los principios del pilar europeo de derechos sociales y las tendencias plurianuales.

1.7.

El CESE recomienda integrar el procedimiento de desequilibrio social en el Semestre Europeo a lo largo de sus distintas fases. La Comisión y el Consejo deben utilizar el Informe conjunto sobre el empleo, los informes por país y los exámenes exhaustivos ad hoc para determinar y corregir los desequilibrios sociales. Las recomendaciones específicas por país, que figurarán en un punto separado del preámbulo y en las propias recomendaciones, deberán abordar los desequilibrios sociales descritos en el informe por país. Las recomendaciones deben animar a los Estados miembros a acometer reformas específicas que, según el análisis de la Comisión y las evaluaciones de los Estados miembros, los interlocutores sociales nacionales y las organizaciones de la sociedad civil, tienen más probabilidades de mejorar la situación en los ámbitos considerados críticos. En respuesta a ello, previa consulta con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, el Estado miembro de que se trate deberá proponer las iniciativas y reformas que deban aplicarse con vistas a mejorar las situaciones críticas correspondientes. Dicho plan también podría incluir una evaluación de la coherencia entre las iniciativas consideradas y las políticas macroeconómicas y presupuestarias del Estado miembro de que se trate, a fin de garantizar un equilibrio adecuado entre las dimensiones económica, social y presupuestaria.

1.8.

2. Observaciones generales

2.1.

El presente Dictamen se ha elaborado en respuesta a la solicitud de la Presidencia española de un dictamen exploratorio del CESE sobre el procedimiento de desequilibrio social. La labor del CESE es responder a las siguientes preguntas: i) ¿Cuál considera el CESE que es la mejor manera de desarrollar el procedimiento de desequilibrio social como mecanismo específico para detectar y supervisar las crecientes desigualdades sociales en la Unión Europea? ii) ¿Cuál es la mejor manera de integrar el procedimiento de desequilibrio social en la estructura institucional y el esquema actuales del Semestre Europeo, al tiempo que se reduce la carga administrativa causada por su posible introducción? iii) ¿Cómo puede vincularse el pilar europeo de derechos sociales al sistema de supervisión resultante de la creación del procedimiento de desequilibrio social? iv) ¿Cómo se puede aprovechar el proceso actual de la gobernanza económica para reforzar la coherencia y armonía entre los aspectos macroeconómicos y sociales del Semestre Europeo?

2.2.

A fin de lograr una transición ecológica y digital justa y mitigar el impacto negativo de la pandemia de COVID-19, la Unión Europea y sus Estados miembros deben prestar especial atención a las causas de las desigualdades sociales y aspirar a equilibrar el desarrollo económico y social, favoreciendo la inclusión social, sobre la base del pilar europeo de derechos sociales (1).

2.3.

En la Cumbre Social de Oporto de mayo de 2021, Bélgica y España propusieron la ampliación del cuadro de indicadores sociales revisado mediante un mecanismo de alerta que pudiera dar lugar a acciones de seguimiento y debates a nivel ministerial y de la Comisión, tomando como base el enfoque de desequilibrio macroeconómico previsto en el Informe sobre el Mecanismo de Alerta (2).

2.4.

El debate encaminado a reforzar la dimensión social del Semestre Europeo mediante la introducción de un procedimiento de desequilibrio social prosiguió en el Consejo EPSCO de octubre y diciembre de 2021, y la Presidencia francesa la incluyó en el debate y el orden del día del primer semestre de 2022. Las conclusiones de los debates se mencionaron en el Consejo EPSCO de junio de 2022.

2.5.

En el contexto de la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, la UE y los Estados miembros han acordado un Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales con tres objetivos principales y objetivos secundarios. Cada Estado miembro también establece sus propios objetivos a este respecto. Además, la aplicación del pilar europeo de derechos sociales en los Estados miembros se supervisa utilizando la metodología del «cuadro de indicadores sociales» (3) con indicadores principales y secundarios. Sobre la base de esta supervisión, se determinan las posiciones de los Estados miembros en relación con la media en los ámbitos cubiertos por los indicadores. Esto permite determinar los ámbitos del pilar europeo de derechos sociales que requieren medidas en países específicos (situaciones socialmente críticas).

2.6.

El Semestre Europeo (4) es el proceso de coordinación de las políticas de la UE y de los Estados miembros sobre los instrumentos para alcanzar los objetivos económicos, sociales y medioambientales. El Semestre también tiene en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, el plan para su aplicación y el seguimiento de los resultados sociales.

3. Hacia la convergencia social al alza

3.1.

El CESE considera que, en un contexto de múltiples crisis, posibles crisis futuras, así como desequilibrios económicos y sociales, es necesario replantearse el conjunto de instrumentos de gobernanza social de la UE para lograr una convergencia social al alza y reducir las desigualdades (5). En 2022, el porcentaje de europeos en desacuerdo o totalmente en desacuerdo con la afirmación de que las personas tienen lo que se merecen en su país fue superior al porcentaje que se mostró de acuerdo (el 37 % frente al 35 %) (6).

3.2.

En opinión del CESE, la consecución simultánea de objetivos económicos, sociales y medioambientales como parte de una convergencia global al alza plantea un reto importante. En los últimos años se han desarrollado procedimientos de gobernanza presupuestaria y macroeconómica y de gobernanza medioambiental para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, al igual que la coordinación entre ellos. La dimensión social de la gobernanza de la UE va a la zaga en lo que respecta al desarrollo de estos ámbitos y a la coordinación entre ellos.

3.3.

En un momento de crisis provocada por la energía, la migración, la guerra, el clima y el período posterior a la COVID-19, Europa necesita un fuerte liderazgo económico y social, tanto en la UE como en los Estados miembros. Por lo tanto, el CESE recomienda aplicar el procedimiento de desequilibrio social como mecanismo de seguimiento y coordinación, que ayude a alcanzar mejor los objetivos sociales y económicos, contribuyendo al mismo tiempo a la convergencia social en toda la UE.

3.4.

La Comisión Europea y los Estados miembros deben estudiar la posibilidad de hacer más flexibles las normas para la asignación de los fondos existentes (entre otros, los Fondos EIE y el MRR), de modo que puedan adaptarse rápidamente a los retos sociales actuales y a las situaciones críticas determinadas, inter alia en la aplicación del procedimiento de desequilibrio social. La COVID-19, la guerra de Ucrania y las crisis del coste de la vida, el clima y la migración exigen respuestas más eficaces a escala nacional y, cuando proceda, de la UE, a fin de abordar los efectos a largo plazo de las crisis y las nuevas formas de exclusión. Actualmente, el aumento del coste de la vida es la preocupación más apremiante para el 93 % de los europeos, seguida de la pobreza y la exclusión social (82 %) (7). Otra encuesta del Eurobarómetro muestra que el 78 % de los europeos cree que debería incrementarse el gasto público global en políticas sociales clave (8).

4. Respuestas a las preguntas de la Presidencia española

4.1.

4.2.

4.3.

El procedimiento de desequilibrio social tiene por objeto mejorar la coordinación entre la UE y los Estados miembros para lograr una convergencia social al alza de conformidad con los principios del pilar europeo de derechos sociales. El CESE considera que ya se ha aplicado en parte en el marco del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales y sus objetivos para 2030 y en el seguimiento de los resultados sociales. Sin embargo, al CESE le preocupa que la consecución de estos objetivos se vea obstaculizada por la falta de inversiones y reformas sociales en los Estados miembros que según el cuadro de indicadores sociales se encuentran en una situación social crítica. Estas situaciones ponen en peligro la consecución de los objetivos del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales y la convergencia social al alza, por lo que se les debe prestar una atención especial en el marco del procedimiento de desequilibrio social.

4.4.

El CESE considera que el procedimiento de desequilibrio social debería tener la misma importancia que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) o el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM). El procedimiento de desequilibrio social puede mejorar lo que ya se ha logrado en materia de gobernanza social haciendo un uso más eficaz de los procesos y métodos existentes para medir la convergencia social y, en su caso, desarrollando otros nuevos. El PDM y el procedimiento de desequilibrio social deben coordinarse y no solaparse.

4.5.

El CESE señala que la Unión Europea y los Estados miembros tienen competencias diferentes para configurar la política social en ámbitos como el trabajo, la educación y la salud y la protección social, que están cubiertos por el pilar europeo de derechos sociales. Las principales competencias y responsabilidades en este ámbito corresponden a los Estados miembros, entendidos como los gobiernos y los entes locales y regionales, así como las distintas partes interesadas, como los sindicatos, las organizaciones patronales y las organizaciones de la sociedad civil. Como consecuencia del reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros, la Unión Europea está emprendiendo numerosas iniciativas en estos ámbitos en relación con la coordinación, la regulación y la financiación, en el marco de la política de cohesión y sus prioridades sociales.

4.6.

En opinión del CESE, es posible aplicar el procedimiento de desequilibrio social en la situación jurídica actual de la UE. Por lo tanto, la UE tiene que llevar a cabo importantes cometidos sociales, y puede hacerlo principalmente a través de declaraciones (el pilar europeo de derechos sociales y su Plan de Acción), recomendaciones, instrumentos financieros (por ejemplo, condicionalidad social y prioridades sociales de la política de cohesión) e instrumentos de coordinación (el Semestre Europeo y el seguimiento de los resultados sociales basado en el pilar europeo de derechos sociales). Este enfoque tiene en cuenta las competencias específicas en los distintos niveles, así como el papel de las distintas partes interesadas, es decir, las organizaciones patronales, los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil. El procedimiento de desequilibrio social puede ayudar a los responsables políticos en sus esfuerzos por lograr una convergencia social al alza y reducir las desigualdades. Debería tener en cuenta las dimensiones sociales pertinentes definidas conjuntamente por los Estados miembros y las distintas partes interesadas.

4.7.

Si se vincula correctamente a los mecanismos existentes, como el Semestre Europeo y, en particular, el cuadro de indicadores sociales, el procedimiento de desequilibrio social puede contribuir a desarrollar los logros existentes, es decir, el Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales y el seguimiento de los resultados sociales basado en el pilar europeo de derechos sociales.

4.8.

Habida cuenta de las condiciones antes mencionadas, el CESE considera que la introducción de cambios en los principios que guían a la Comisión Europea a la hora de elaborar el Informe conjunto sobre el empleo, los informes por país y las recomendaciones específicas por país (REP) en el marco del Semestre debería constituir un primer paso en el desarrollo del procedimiento de desequilibrio social.

4.9.

El Informe conjunto sobre el empleo y los informes por país deben incluir un subcapítulo aparte sobre los desequilibrios sociales que ponen en peligro la convergencia social al alza, indicando los ámbitos considerados críticos en la supervisión del cuadro de indicadores sociales. Por lo tanto, esto solo se aplicará a los Estados miembros en los que se hayan determinado dichos ámbitos.

4.10.

4.11.

Las recomendaciones específicas por país, que figurarán en un punto separado del preámbulo y en las propias recomendaciones, deberán abordar los desequilibrios sociales descritos en el informe por país. Las recomendaciones deben animar a los Estados miembros a acometer reformas específicas que, según el análisis de la Comisión y las evaluaciones de los Estados miembros, los interlocutores sociales nacionales y las organizaciones de la sociedad civil, tienen más probabilidades de mejorar la situación en los ámbitos considerados críticos. En respuesta a ello, los Estados miembros afectados deben proponer, previa consulta con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, las iniciativas y reformas que deban aplicarse con vistas a mejorar las situaciones críticas correspondientes. Dicho plan de iniciativas y reformas también podría incluir una evaluación de la coherencia entre las iniciativas consideradas y las políticas macroeconómicas y presupuestarias del Estado miembro de que se trate, a fin de garantizar un equilibrio adecuado entre las dimensiones económica, social y presupuestaria.

4.12.

La UE debe aplicar instrumentos nuevos y mejor financiados para comunicar sobre el procedimiento de desequilibrio social y las recomendaciones del Semestre directamente a las poblaciones de los Estados miembros, a fin de generar transparencia e influir en la situación de los Estados miembros.

4.13.

A fin de evitar una convergencia a la baja, se debe exigir a los Estados miembros sujetos al procedimiento de déficit excesivo que adopten un plan de reforma e inversión en los ámbitos considerados críticos. En esta situación, los Estados miembros en cuestión deben tener derecho a renegociar los planes de gasto de otros fondos, incluido en su caso el MRR, previo acuerdo con la Comisión.

4.14.

El primer paso en el desarrollo del procedimiento de desequilibrio social, tal como se ha propuesto anteriormente, supone la menor carga posible en términos de trabajo analítico y administrativo adicional tanto para la UE como para los Estados miembros. No propone informes adicionales para todos los Estados miembros ni añade nuevos procedimientos de supervisión y notificación a los ya existentes.

4.15.

El actual sistema de supervisión del cuadro de indicadores sociales desarrollado para el pilar europeo de derechos sociales ya está establecido y se basa en una metodología compleja para interpretar un amplio conjunto de indicadores que corresponden a los principales ámbitos del pilar europeo de derechos sociales. También se supervisan los avances en la consecución de los objetivos del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales. El procedimiento de desequilibrio debe integrarse en el actual proceso del Semestre Europeo y utilizar los indicadores existentes (cuadro de indicadores sociales).

4.16.

En la siguiente fase de la aplicación del procedimiento de desequilibrio social, el alcance de la medición y los indicadores deberá desarrollarse en consonancia con la definición del desequilibrio social adoptada en el contexto de la convergencia social al alza.

4.17.

Los futuros análisis y consultas sobre el procedimiento de desequilibrio social deben incluir respuestas sobre la medida en que los indicadores de seguimiento del cuadro de indicadores sociales se corresponden con todos los principios del pilar europeo de derechos sociales y en qué medida y de qué manera los ámbitos considerados críticos pueden obstaculizar la convergencia social al alza.

4.18.

La situación general de los Estados miembros, también en términos económicos, tiene un impacto fundamental en la magnitud y la dinámica de los problemas sociales que afectan a sus habitantes y, por tanto, también en la convergencia social al alza. Si un buen rendimiento social requiere buenos resultados económicos, los mecanismos de coordinación que garantizan estos resultados (el PEC y el PDM) serán cruciales para alcanzarlo. El primer paso propuesto por el CESE para el desarrollo del procedimiento de desequilibrio social tiene en cuenta el enfoque anterior, que sustenta la lógica de la gobernanza presupuestaria y macroeconómica en la UE.

5. Retos y prioridades para el desarrollo del procedimiento de desequilibrio social

5.1.

La Comisión, el Consejo, los Estados miembros, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil deberían analizar y debatir en mayor profundidad el desarrollo ulterior del procedimiento de desequilibrio social como parte del sistema integrado de coordinación de las políticas de la UE y de los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo, pero también de otros instrumentos de la UE, con el objetivo de desarrollarlo paralelamente a la reforma de la gobernanza presupuestaria y macroeconómica (9).

5.2.

Debería examinarse con más detalle la viabilidad política, administrativa y económica de la aplicación y el desarrollo del procedimiento de desequilibrio social. A este respecto, hay que tener cuidado de no duplicar los procedimientos para reducir al mínimo la burocracia e involucrar realmente a los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil en este proceso.

5.3.

El CESE subraya que el papel del Consejo EPSCO en el procedimiento de desequilibrio social debe reforzarse para impulsar el respaldo político de los resultados del instrumento. La participación del Consejo EPSCO podría garantizarse mediante la adopción de Conclusiones del Consejo sobre el procedimiento de desequilibrio social al final del proceso.

5.4.

El CESE subraya que, para la aplicación del procedimiento de desequilibrio social, es fundamental extraer conclusiones prácticas específicas del seguimiento de los resultados sociales y de la medida en que se han alcanzado los objetivos sociales de la UE en los Estados miembros.

La primera conclusión se refiere a la coordinación entre la gobernanza presupuestaria y macroeconómica y el procedimiento de desequilibrio social. Los Estados miembros sujetos a procedimientos de déficit excesivo o expuestos al riesgo de desequilibrios macroeconómicos, que tienen ámbitos críticos en el cuadro de indicadores sociales y que se han desviado del camino hacia la consecución de los objetivos sociales, deben recibir una señal clara de que la UE apoya las reformas sociales y las inversiones en los ámbitos sociales considerados críticos. Queda a discreción de cada Estado miembro proponer las soluciones y los enfoques más adecuados para solucionar los ámbitos críticos.

La segunda conclusión práctica se refiere a la aplicación de la primera conclusión en el contexto del Semestre Europeo (10). La Comisión Europea debería incluir, en un subcapítulo aparte de los informes por país, un análisis de los desequilibrios sociales basado en el seguimiento de los resultados sociales y en los avances realizados en la consecución de los objetivos sociales. También debería tenerlos en cuenta en las recomendaciones específicas por país, tanto en el preámbulo como en las propias recomendaciones.

Se ha de velar por que el Consejo EPSCO, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil desempeñen un papel en este proceso.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) DO C 286 de 16.7.2021, p. 13.

(2) Documento no oficial belgo-español antes de la Cumbre Social de Oporto.

(3) Eurostat: https://ec.europa.eu/eurostat/web/european-pillar-of-social-rights/overview

(4) Dictamen del CESE sobre «El Semestre Europeo y la política de cohesión — Hacia una nueva estrategia europea después de 2020» (DO C 353 de 18.10.2019, p. 39)

(5) DO C 14 de 15.1.2020, p.1..

(6) Eurobarómetro, 2023, Fairness, Inequality and Inter-Generational Mobility.

(7) Encuesta del PE de otoño de 2022.

(8) Eurobarómetro, 2023, Fairness, Inequality and Inter-Generational Mobility.

(9) Dictamen del CESE «Pilar europeo de derechos sociales», (DO C 125 de 21.4.2017, p. 10).

(10) El Dictamen del CESE «El Semestre Europeo y la política de cohesión — Hacia una nueva estrategia europea después de 2020» (DO C 353 de 18.10.2019, p. 39).

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/64

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Desarrollo de competencias y capacidades en el contexto de la doble transición ecológica y digital»

(Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia sueca)

(2023/C 228/08)

Ponente:	María del Carmen BARRERA CHAMORRO
Coponente:	Justyna Kalina OCHĘDZAN

Solicitud de la Presidencia sueca del Consejo	Carta, 14.11.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	149/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) observa un incremento de la desigualdad en el mercado laboral derivado de la transformación digital. En particular, se constata una reducción de los puestos de trabajo de cualificación media y salario medio —derivada de la automatización de los puestos de trabajo— en favor de un aumento de los trabajos poco cualificados con baja remuneración. También se prevé la creación de empleos más cualificados y bien remunerados, por lo que aumentarán los requisitos de cualificación (1). El CESE constata, además, que la escasez de mano de obra y habilidades es cada vez más prominente en una amplia gama de sectores. El CESE considera que el acceso efectivo a la formación es fundamental para ayudar a las empresas y los trabajadores a afrontar este reto y también para prevenir la desigualdad en el mercado laboral como consecuencia de la transformación digital.

1.2.

El CESE reconoce que debe evitarse que las transiciones se realicen mediante despidos o medidas drásticas para el mercado de trabajo e insta a la Comisión Europea y a los Estados miembros a establecer sistemas que favorezcan las transiciones internas en lugar de las externas, lo que permitirá a las empresas formar a sus trabajadores en las competencias necesarias y evitará despedir a las personas trabajadoras que carecen de dichas competencias.

1.3.

La educación es un derecho humano a lo largo de la vida de cada individuo. Por lo tanto, en consonancia con el pilar europeo de derechos sociales, el CESE insta a los Estados miembros a establecer derechos al aprendizaje permanente (teniendo en cuenta los sistemas nacionales de relaciones laborales y las prácticas educativas y formativas) que brinden a todos los ciudadanos oportunidades de aprendizaje y desarrollo personal y profesional y lo conviertan en el principal principio rector de las políticas de educación y formación.

1.4.

El CESE pide que el acceso a una cualificación completa ante los retos de la doble transición digital y ecológica sea un verdadero derecho para todas las personas, con fundamento en una formación validada y certificada en habilidades digitales y ecológicas y en sostenibilidad medioambiental. Para ello, es necesario vincular la formación en competencias con un permiso de formación retribuido, teniendo en cuenta la legislación y los acuerdos nacionales.

1.5.

El CESE considera que las iniciativas que la Comisión Europea ha tomado hasta el momento en materia de competencias digitales y ecológicas son insuficientes y cuentan con escasa participación de los interlocutores sociales. Por ello se pide que el Plan de Acción de Educación Digital 2021-2027 de la UE incorpore estrategias efectivas para la mejora formativa y la adaptación de las competencias del personal empleado y desempleado en todos los sectores con independencia del tamaño de las empresas, contando para ello con los interlocutores sociales. A escala nacional los interlocutores sociales nacionales deben seguir aplicando el acuerdo marco europeo sobre digitalización (2). El CESE quiere enfatizar el papel de la negociación colectiva como herramienta para configurar y adaptar los programas de formación.

1.6.

El CESE pide que la formación en capacidades y competencias digitales y ecológicas sea certificada por las autoridades competentes y no solamente validada.

1.7.

El CESE insta a la Comisión a que cree un indicador anual del número de personas adultas y empleadas, con mención especial de las personas jóvenes, que participan en capacitaciones en competencias ecológicas, conciencia medioambiental, responsabilidad ecológica y medioambiental antes de 2030, tomando en consideración herramientas simples y adaptadas para las pymes.

1.8.

El CESE pide que se fomente y facilite el ajuste de los programas de aprendizaje vigentes para incorporar competencias necesarias en el contexto de la doble transición digital y ecológica.

1.9.

El CESE considera fundamental establecer una vigilancia estratégica sobre la capacidad de anticipación de las futuras necesidades de formación para el mercado de trabajo y las sociedades de los Estados miembros para evitar brechas ecológicas y digitales y fortalecer la competitividad de la UE.

1.10.

El CESE observa que existen grandes disparidades en lo que respecta a los niveles básicos de competencias digitales, que afectan especialmente a los grupos desfavorecidos y a un elevado número de adultos, en particular a las personas mayores. La brecha de la era digital existe y, por lo tanto, en la programación de habilidades digitales debe haber una mayor sensibilidad a la formación de personas mayores y otros grupos desfavorecidos, incluso adaptando la formación a sus necesidades cuando sea necesario, para garantizar que nadie se quede atrás en la doble transición digital y ecológica. Debe prestarse especial atención a la inclusión de mujeres en dicha formación, dada la brecha de género en términos de acceso a la formación para adaptarse a las transiciones digital y verde.

1.11.

El CESE reconoce que para tener una transición justa es necesario garantizar que todo el mundo tenga acceso a oportunidades que le permitan mejorar sus competencias digitales básicas relacionadas con las tareas diarias y comprender la ciberseguridad, la comunicación digital, la seguridad y protección de los datos, la privacidad en internet y los peligros de la desinformación.

2. Observaciones generales

2.1.

Nos encontramos en una época de cambios y transiciones. Las sucesivas crisis se solapan con importantes retos para las empresas, la fuerza de trabajo y la ciudadanía, como los rápidos cambios en el mercado de trabajo que provoca la doble transición digital y ecológica. Paralelamente, emerge una gama de ocupaciones nuevas vinculadas a la doble transición digital y ecológica, los puestos de trabajo actuales evolucionan y se crean otros nuevos. Hay que dotar a las personas trabajadoras de herramientas para que sean capaces de gestionar y afrontar estos cambios, al tiempo que las empresas pueden seguir siendo productivas y competitivas.

2.2.

Estos retos se manifiestan en todas las capas y etapas de la vida laboral. Así, hay retos tanto para jóvenes como para adultos, y tanto para personas poco cualificadas como para aquellas de cualificación media y altamente cualificadas. Se observa que algunos trabajos históricamente poco cualificados requieren actualmente formación digital, puesto que la forma de acceder a la ocupación se transforma. Además, esto afecta sobre todo a las mujeres, pues se constata que la brecha digital de género sigue ampliándose. Se pasa de formas de contacto oral tradicional para encontrar trabajo a ofertas que solamente pueden obtenerse mediante la web o plataformas digitales especializadas. Esto implica que la formación en competencias básicas digitales debe alcanzar a toda la población.

2.3.

El CESE constata que uno de los efectos de la crisis de la COVID ha sido un incremento en la desigualdad en el mercado laboral, en particular derivado del incremento del teletrabajo (3). Por ejemplo, las personas que trabajan en determinadas profesiones que normalmente pueden asociarse con trabajos de baja cualificación y baja retribución no suelen poder beneficiarse de la opción del teletrabajo. Por el contrario, las personas que desempeñan determinados trabajos que precisan mayores cualificaciones y suelen estar mejor pagados, especialmente los trabajos de oficina, a menudo tienen la opción de teletrabajar. Por lo tanto, debe ser posible desarrollar competencias digitales y medioambientales en el marco del teletrabajo para que no aumenten las desigualdades y que las personas que no pueden teletrabajar también tengan acceso a este tipo de formación para el teletrabajo.

2.4.

El CESE observa un desequilibrio creciente en el mercado laboral asociado, en particular, a la llamada «gran brecha digital». Este fenómeno ha sido señalado como la reducción de los puestos de trabajo de cualificación media y salario medio —derivada de la automatización de puestos de trabajo— en favor de un aumento de los trabajos poco cualificados con baja remuneración y los trabajos altamente cualificados con alta remuneración. El CESE enfatiza que el aumento de las desigualdades pone en riesgo el mantenimiento de nuestro estado de bienestar.

2.5.

El CESE observa que Europa se enfrenta a un importante reto demográfico y a una disminución de la población en edad de trabajar. Esto ayuda a alimentar la escasez pronunciada de mano de obra y habilidades en todos los sectores de la economía y en los diferentes niveles de habilidades. En consecuencia, existe la necesidad de personas de todos los niveles de habilidades para abordar estas carencias. Para solventar estas carencias hay que garantizar la actualización y recualificación de las personas trabajadoras y fomentar, con políticas de acompañamiento, la participación en el mercado laboral de las personas inactivas y desempleadas. En este sentido es necesario considerar también el enfoque de las políticas migratorias.

2.6.

El CESE reconoce que debe evitarse que las transiciones se realicen mediante despidos o medidas traumáticas para el mercado de trabajo. El sistema debe recompensar las transiciones internas en lugar de las externas, esto es, aquellas en las que las empresas forman a sus trabajadores en las competencias necesarias y evitan despedir a los trabajadores que carecen de dichas competencias, algo especialmente difícil en el caso de las pymes, que necesitan para la transición el debido apoyo financiero de los Estados miembros.

2.7.

El CESE observa que, con la extensión del teletrabajo, el mercado de trabajo se vuelve más flexible a escala mundial. Ello implica la imposibilidad de competir en bajos costes de los trabajadores europeos, ya que los bajos costes de vida y la debilidad de la moneda de otros países en comparación a la europea restan competitividad a nuestros trabajadores. Por lo tanto, la única posibilidad será competir en mayores y mejores habilidades y competencias de los trabajadores europeos.

2.8.

Es importante que los trabajadores con diferentes formas de relación contractual tengan acceso a una formación que les ayude a mantener sus capacidades y su empleabilidad ante estas nuevas realidades del mercado laboral.

2.9.

El CESE observa que se están acortando, cada vez más, los tiempos entre que aparece una nueva competencia y esta es altamente demandada en el mercado laboral. Esto exige una gran capacidad de adaptación, proactividad y la necesaria reducción de la burocracia en el acceso a la formación y capacitación en los centros públicos. También enfatiza la importancia de la actualización oportuna y efectiva del plan de estudios de educación y formación en respuesta a las necesidades de habilidades nuevas y emergentes y como parte de la necesidad de una cooperación más fuerte entre los gobiernos, los interlocutores sociales, los proveedores de educación y formación y la sociedad civil.

2.10.

El CESE observa que, debido a la gran cantidad de trabajos rutinarios y no complejos en los mercados laborales europeos, el 55 % de los trabajadores adultos de la UE no utiliza plenamente sus competencias en el trabajo y el 28 % tiene cualificaciones de un nivel superior al necesario para realizar su trabajo. Debe advertirse que el «desperdicio» del potencial del capital humano se traduce en importantes penalizaciones salariales y reduce el bienestar de las personas empleadas. Los informes del Cedefop subrayan que las dificultades de contratación o el desajuste de las cualificaciones pueden, entre otras cosas, ser reflejo de la mala calidad del trabajo (4).

2.11.

El reto de la transformación digital de la economía no debe focalizarse solamente en la forma de incrementar las competencias digitales básicas para todas las personas trabajadoras, sino también en digitalizar competencias ya existentes y poder adquirir habilidades digitales más avanzadas. Hay que centrar esfuerzos en trasformar competencias clásicas para su uso en el mundo digital. El concepto de competencias digitalizadas es de carácter transversal y se refiere a la capacidad de integrar aspectos digitales con otras competencias. Esto requiere suficiente capacidad y conocimiento sobre el mundo digital, a la vez que una formación suficiente en competencias profesionales concretas.

2.12.

La transformación ecológica no supone un reto menor para el mercado de trabajo y los requisitos competenciales. Todos los sectores verán modificada su forma de funcionar como resultado de la necesaria descarbonización y de la adaptación de los modelos de negocio a las necesidades de sostenibilidad vinculadas al Pacto Verde Europeo (5). En este documento se subraya que la estrategia industrial debe prestar atención a las repercusiones sobre la mano de obra, así como a la formación, al reciclaje profesional y a la mejora de las cualificaciones. Estas repercusiones deben analizarse junto con los interlocutores sociales y siempre con el objetivo de anticiparse, como forma de evitar los efectos indeseados en el empleo y la economía.

2.13.

Las transiciones digitales y medioambientales constituyen una «revolución» comparable en sus efectos a la revolución industrial de principios del siglo XX. Todas las profesiones y organizaciones están o estarán impactadas por la digitalización y las medidas indispensables que habrá que tomar para que las producciones industriales, artesanales, agrícolas, comerciales o de servicios sean lo más limpias posibles. Debe prestarse especial atención a las pymes y microempresas, que deben ser apoyadas y acompañadas, tanto en términos humanos como financieros.

2.14.

El CESE considera que para alcanzar una transición ecológica justa en todos los sectores de la industria afectados será necesario formar y educar en competencias ecológicas. Tres retos se plantean principalmente:

—	adaptar las competencias actuales a las necesidades de los sectores en su proceso de descarbonización y ante los retos de las nuevas fuentes energéticas;

—	formar en competencias para todos los empleos sostenibles y ecológicos;

—	sensibilizar para reducir la huella de carbono en el puesto de trabajo.

2.15.

Para conseguir una transición justa, y en concordancia con el pilar europeo de derechos sociales, todas las personas deben tener garantizada la igualdad de acceso a una formación de calidad y al aprendizaje permanente, dentro y fuera del puesto de trabajo, en relación con las tecnologías digitales y ecológicas para las profesiones presentes y futuras. De conformidad con las prácticas nacionales y sectoriales de los Estados miembros, debe darse apoyo efectivo a las personas trabajadoras para mejorar su nivel formativo en estas capacidades (conciliación, permiso de formación, etc.) y apoyo financiero a las empresas para este fin.

3. Observaciones específicas

3.1.

La doble transición digital y ecológica está cambiando los empleos existentes y creando otros nuevos. La calidad de los empleos y unas condiciones de trabajo y salariales justas son un requisito para una transición justa que permita una digitalización y una descarbonización a largo plazo acompañadas de un crecimiento sostenible de la economía, la productividad y la innovación. El valor de las habilidades como factor de competitividad de las empresas también es crucial para enmarcar y reconvertir iniciativas y el acceso efectivo a la formación de los trabajadores. La única forma de alcanzar estos objetivos es a través del aprendizaje permanente, a lo largo de la vida, de nuevas competencias digitales y digitalizadas, así como competencias ecológicas.

3.2.

El desarrollo profesional para todas las edades desempeña un papel esencial a la hora de garantizar una doble transición digital y ecológica justa. En este sentido, el CESE pide que el Plan de Acción de Educación Digital 2021-2027 de la UE y las propuestas de Recomendaciones del Consejo sobre competencias digitales y formación digital incorporen estrategias efectivas para la mejora formativa y la adaptación de competencias del personal empleado y desempleado en todos los sectores con independencia del tamaño de las empresas. La formación en competencias digitales debe ser adaptada a las necesidades de cada profesión y sector, respetando siempre la conciliación de la vida profesional y familiar.

3.3.

El CESE reconoce que el aprendizaje de nuevas competencias y la adaptación de las competencias a los nuevos retos digitales y ecológicos es una responsabilidad compartida de la sociedad en su conjunto. En este sentido, la Comisión Europea señala que el 90 % de la formación en el puesto de trabajo está financiada por las empresas (6). Los Estados nacionales, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas, a través de sus asociaciones sectoriales y también individualmente, deben diseñar estrategias para impulsar la digitalización y afrontar el reto ecológico que den soporte a la mejora de las competencias. Los buenos ejemplos de mecanismos nacionales de financiación y de estrategias para la formación en convenios colectivos deben analizarse a fondo y compartirse como buenas prácticas (7).

3.4.

El CESE aplaude el acuerdo marco europeo sobre la digitalización firmado entre ETUC, Business Europe, SGI Europe y SMEUnited (8), que establece que «cuando un empleador solicita a un trabajador participar en una formación relacionada con el trabajo que está directamente relacionada con la transformación digital de la empresa, la formación es pagada por el empleador o de conformidad con el convenio colectivo o la práctica nacional. Esta formación puede ser interna o externa y tiene lugar en un momento adecuado y acordado tanto para el empleador como para el trabajador, y en la medida de lo posible durante las horas de trabajo. Si la formación tiene lugar fuera del horario de trabajo, se debería ofrecer una compensación adecuada». El CESE pide que estos principios sean tenidos en cuenta en el desarrollo del Plan de Acción de Educación Digital 2021-2027.

3.5.

3.6.

El CESE comparte la Recomendación del Consejo sobre Aprendizaje para la Sostenibilidad (9) respecto a las microcredenciales en materia digital, pero advierte de la necesidad de que estas sean complementarias a títulos y certificaciones completas. Además, el CESE constata la necesidad de que la calidad de los mismos esté garantizada y certificada, no solamente validada, para que de esta forma puedan desempeñar también un papel relevante en la validación del aprendizaje formal y no formal.

3.7.

El CESE reconoce que, con objeto de garantizar una transición justa, es necesario vincular la formación en competencias con un permiso de formación retribuido, en línea con la legislación nacional y los acuerdos nacionales. Este debe permitir la participación de las personas trabajadoras en programas y cursos de desarrollo de carrera profesional en relación con nuevos empleos ecológicos y digitales a la vez que se permite una conciliación profesional y familiar de la persona.

3.8.

Por lo que respecta al marco europeo de competencias sobre sostenibilidad (10) de la Comisión Europea, que «responde a la creciente necesidad de que las personas mejoren y desarrollen los conocimientos, las capacidades y las actitudes para vivir, trabajar y actuar de manera sostenible», el CESE pide a la Comisión que aporte soluciones concretas para que los solicitantes de empleo y los trabajadores tengan acceso efectivo a una formación profesional de calidad e inclusiva que les ayude a adquirir las competencias necesarias de cara a la doble transición ecológica y digital. En este sentido, se pide que se fortalezca la eficacia y la calidad de la formación para garantizar una formación de calidad, inclusiva y equitativa para todos.

3.9.

El CESE solicita a la Comisión que cree antes de 2030 un indicador anual del número de personas adultas y empleadas, con mención especial a las personas jóvenes que participan en capacitaciones en competencias ecológicas, conciencia medioambiental, competencias y responsabilidad ecológica y medioambiental, tomando en consideración herramientas simples y adaptadas a las pymes.

3.10.

Los programas formativos actuales deben adaptarse a los nuevos retos. Por ello, el CESE pide que se fomente y facilite el ajuste de los programas de aprendizaje vigentes para incorporar las competencias necesarias en el contexto de la transición ecológica y que se forme al profesorado en estas materias. Debe incluirse formación en responsabilidad medioambiental y concienciación climática en la formación profesional. La evaluación y la certificación de los cursos de formación son cruciales. El CESE invita a la Comisión Europea a que anime a los Estados miembros a poner en marcha las medidas necesarias para garantizar que las personas demandantes de empleo y trabajadoras tengan acceso a una formación de calidad, evaluada y certificada.

3.11.

Es necesario tener una información y buena visibilidad de todos los sectores de actividad. Las buenas prácticas podrían determinarse sobre la base de lo que ya existe en Europa y en algunos países de la UE en términos de información u observatorios de empleos y cualificaciones para evaluar las necesidades futuras, aumentar la concienciación e involucrar a las personas trabajadoras y las empresas con el fin de construir conjuntamente escenarios prospectivos de actuación y de atracción de nuevos talentos.

3.12.

El CESE considera fundamental establecer una vigilancia estratégica sobre las necesidades competenciales para adelantarse a las futuras necesidades de formación que el mercado de trabajo y las sociedades de los Estados miembros demandan, para evitar brechas ecológicas y digitales y fortalecer la competitividad de la UE. Los interlocutores sociales, la sociedad civil y los servicios públicos de empleo deben tener un papel preponderante en el análisis y diagnóstico de las demandas. Deben participar en la previsión de necesidades competenciales y conocer la correspondencia de la formación ofertada con las competencias requeridas por las empresas, el mercado laboral y las tendencias, también a escala territorial.

4. Habilidades y competencias digitales y ecológicas

4.1.

El CESE propone incorporar el desarrollo sostenible en las políticas y programas de educación y formación, como el Espacio Europeo de Educación y el Plan de Acción de Educación Digital, en línea con la meta 4.7 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre otros. Esto significa incluir la educación y la formación en desarrollo sostenible en Erasmus+, FSE+ y Horizonte Europa y crear sinergias entre estos programas.

4.2.

El CESE destaca que invertir en las personas y ampliar el acceso a oportunidades de aprendizaje permanente es tan importante como invertir en tecnologías digitales, ecológicas y sostenibles.

4.3.

El CESE pide a los responsables de la toma de decisiones que mejoren el apoyo a los docentes y educadores a la hora de implantar tecnologías digitales, ecológicas y sostenibles en los entornos de aprendizaje, invirtiendo en su desarrollo profesional inicial y continuo y en sus propias capacidades y competencias digitales y ecológicas.

4.4.

El CESE pide que se invierta en investigaciones longitudinales interdisciplinarias e imparciales sobre los diferentes aspectos de las tecnologías digitales en la educación, que vincule las ciencias de la educación, la pedagogía, la psicología, la sociología, las neurociencias, la ingeniería y las ciencias de la computación, con el fin de seguir explorando cómo las mentes de los niños van desarrollándose en el mundo digital.

4.5.

El CESE pide un enfoque integral de las estrategias digitales que promuevan el desarrollo de capacidades básicas como piedra angular de la cohesión social.

4.6.

El CESE acoge con satisfacción el Año Europeo de las Competencias y llama la atención sobre el enfoque del desarrollo de capacidades digitales y ecológicas desde una perspectiva más amplia. Sin embargo, es crucial cerrar las brechas de habilidades digitales básicas, considerando que solo el 54 % de los europeos tienen tales habilidades, mientras que los objetivos de la Década Digital de Europa prevén que el 80 % de los europeos tengan al menos habilidades digitales básicas de aquí a 2030. El CESE reconoce la necesidad de apoyar el desarrollo de competencias para satisfacer las necesidades relativas a la implantación de nuevas tecnologías, como el análisis de macrodatos, la inteligencia artificial y la ciberseguridad.

4.7.

El CESE cree que el desarrollo de la ciudadanía digital es un requisito previo para garantizar la participación activa de todos los alumnos en la sociedad. Especial atención merece la brecha de género para el acceso a la formación de mujeres, en la doble transición. La mayoría de la población no puede quedarse atrás debido a la falta de un enfoque de género. Con este fin, se debe promover mejor el Marco Europeo de Competencias Digitales (DigComp 2.0) para garantizar su aceptación por parte de diferentes proveedores de aprendizaje y partes interesadas en la educación y la formación para promover el conjunto más amplio de competencias necesarias para convertirse en un ciudadano digital.

4.8.

El CESE observa que las brechas en el acceso a los recursos digitales y el desarrollo de habilidades digitales están relacionadas con el entorno socioeconómico. Las brechas regionales y socioeconómicas deben cerrarse garantizando un apoyo específico a los grupos más desfavorecidos y prestando atención a las zonas rurales.

4.9.

El CESE pide que se fomente el establecimiento de principios relacionados con la interoperabilidad y los protocolos abiertos en las herramientas digitales utilizadas, a fin de fomentar un espacio de aprendizaje en línea más democrático y unas herramientas digitales alternativas a las arraigadas y tradicionales que permitan la creación conjunta de aprendizaje y contenido.

4.10.

El desarrollo de las competencias digitales debe ser monitoreado a través del Semestre Europeo y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para garantizar que toda financiación utilizada para cerrar las brechas de infraestructura digital esté respaldada por políticas de aprendizaje adecuadas para impulsar las competencias digitales.

4.11.

El CESE reconoce las dificultades experimentadas por las organizaciones de la sociedad civil y también por las pymes para adaptarse a la transición digital debido a la insuficiencia de recursos para la digitalización o la formación inadecuada para ello. Deben facilitarse más oportunidades de financiación, acciones de aprendizaje entre pares y el intercambio de recursos digitales en el sector, considerando cómo las organizaciones de la sociedad civil sirven como facilitadores o proveedores de educación y capacitación para todos. Además, debe promoverse el acceso a software libre para garantizar la gratuidad, la creación conjunta de espacios en línea de manera democrática y la promoción de recursos digitales alternativos que abran el espacio en línea para todos.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) https://www.cedefop.europa.eu/es/news/more-employment-higher-skills-demand

(2) https://www.businesseurope.eu/sites/buseur/files/media/reports_and_studies/2020-06-22_agreement_on_digitalisation_-_with_signatures.pdf

(3) https://www.businessinsider.com/service-industry-work-from-home-remote-madrid-london-paris-berlin-2021-2?r=US&IR=T

(4) https://www.cedefop.europa.eu/files/3092_en.pdf

(5) Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2020, sobre el Pacto Verde Europeo.

(6) Adult Learning Statistical Report, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8337&furtherPubs=yes

(7) Por ejemplo, la financiación de Scuola Edile en el sector de la construcción en Italia a través del convenio colectivo del sector o Fondi Interprofessionali, fondos específicos destinados a financiar actividades de formación para las pymes, según lo acordado por los agentes sociales en los convenios colectivos.

(8) http://erc-online.eu/wp-content/uploads/2020/07/Final-22-06-20-with-signatures_Agreement-on-Digitalisation-2020.pdf

(9) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9242-2022-INIT/es/pdf

(10) https://joint-research-centre.ec.europa.eu/greencomp-european-sustainability-competence-framework_es

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/71

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Tarjeta Europea de Discapacidad

(Dictamen exploratorio solicitado por la Comisión Europea)

(2023/C 228/09)

Ponente:

Ioannis VARDAKASTANIS

Consulta	Dictamen exploratorio solicitado por la Comisión, 20.1.2023
Base jurídica	Artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	135/02/03

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción la iniciativa emblemática de la Comisión Europea que pondrá en marcha una Tarjeta Europea de Discapacidad que posibilite el derecho a la libre circulación y residencia en toda la UE para las personas con discapacidad facilitando el reconocimiento mutuo de la condición de discapacidad a sus titulares. La Tarjeta Europea de Discapacidad ha sido una demanda de larga data y una alta prioridad de las asociaciones de personas con discapacidad, habida cuenta de las actuales limitaciones a los derechos de libre circulación que supone la ausencia del reconocimiento de la discapacidad.

1.2.

El CESE subraya que la ausencia de reconocimiento mutuo de la discapacidad obstaculiza la disponibilidad de medidas de apoyo para las personas con discapacidad, lo que implica una denegación directa del ejercicio de su derecho a viajar o trasladarse a otros países de la UE.

1.3.

El CESE entiende que la mejora de esta libertad de circulación mediante el reconocimiento mutuo de la discapacidad permitiría mejorar la construcción de una identidad europea común para las personas con discapacidad, sensibilizando a los proveedores de servicios sobre la falta de accesibilidad y mejorando el acceso a largo plazo. Al mismo tiempo, esto beneficiará a los proveedores de servicios, aumentando el número de visitantes.

1.4.

La Tarjeta Europea de Discapacidad también reforzará la colaboración entre las distintas autoridades nacionales y agencias gubernamentales a la hora de sensibilizar sobre las cuestiones relacionadas con la discapacidad, ofreciendo a determinadas personas con discapacidad invisible una herramienta para poder acceder a las ventajas y los servicios sin tener que explicar su discapacidad. Además, facilitará la prestación de servicios a las personas con discapacidad procedentes de Estados miembros que no dispongan de una tarjeta nacional de discapacidad, al proporcionar un documento que también puedan utilizar a escala nacional como prueba de discapacidad.

1.5.

El CESE subraya la importancia de complementar la puesta en marcha de la Tarjeta Europea de Discapacidad con medidas, tanto a escala europea como nacional, destinadas a mejorar la accesibilidad general de los entornos construidos, el transporte, los servicios y las mercancías de conformidad con la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo (1), la Directiva (UE) 2016/2102 del Parlamento Europeo y del Consejo (2), los Reglamentos sobre la accesibilidad del transporte (3) y las normas de accesibilidad conexas.

1.6.

El CESE celebra que la Comisión proponga una iniciativa legislativa para la Tarjeta Europea de Discapacidad, y pide a la Comisión Europea que proponga un Reglamento, ya que es un instrumento más adecuado para garantizar una implantación eficaz y evitar diferencias a escala nacional en este sentido.

1.7.

El CESE subraya la importancia de incluir en la Tarjeta Europea de Discapacidad el ámbito de acceso a todas las formas de servicios, prestaciones y descuentos ya concedidos a escala nacional, aceptados por todos los servicios que ofrezcan condiciones preferentes o adaptaciones para las personas con discapacidad, independientemente de que los presten entidades públicas o privadas.

1.8.

El CESE recomienda que la Tarjeta Europea de Discapacidad ofrezca la posibilidad de dar acceso a prestaciones vinculadas a políticas sociales públicas y a sistemas nacionales de seguridad social con carácter temporal cuando una persona con discapacidad se haya trasladado a un Estado miembro para estudiar o trabajar, al menos durante el proceso de reevaluación y certificación de la discapacidad.

1.9.

Si bien el reconocimiento de la discapacidad a través de la Tarjeta Europea de Discapacidad no implica la homogeneización de los modelos de evaluación de la discapacidad entre los Estados miembros, sí obliga a los Estados miembros a mejorar los sistemas actuales, basados principalmente en un enfoque médico, para estar más en consonancia con los modelos que se ajustan a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

1.10.

El CESE considera que la tarjeta debe consistir en un soporte físico con capacidades digitales, ser plenamente accesible y contar con una imagen de identificación de tamaño normalizado, además de incluir información sobre la asistencia personal o el acompañante del titular de la tarjeta.

1.11.

El CESE propone que la legislación sobre la Tarjeta Europea de Discapacidad incluya la obligación de contar con un sitio web plenamente accesible a escala de la Unión —con formatos legibles, sencillos y que incluyan el lenguaje de signos—, disponible en todas las lenguas de la UE y que ofrezca información práctica para cada país. Además, debe contemplar campañas de sensibilización a escala nacional y de la Unión en todas las lenguas de la UE destinadas al público en general, a los potenciales usuarios de la tarjeta y a los proveedores de servicios.

1.12.

El CESE apoya la propuesta de desarrollar la nueva legislación relativa a la Tarjeta Europea de Estacionamiento junto con la propuesta de Tarjeta Europea de Discapacidad. No obstante, pide a la Comisión que tenga en cuenta que las dos tarjetas deben seguir siendo físicamente independientes en todos los casos.

1.13.

El CESE subraya la importancia de que las instituciones de la UE mantengan una estrecha colaboración con las personas con discapacidad, así como con las organizaciones que las representan a escala de la UE, nacional regional y local, en el desarrollo, la ejecución y la posterior evaluación de la Tarjeta Europea de Discapacidad.

1.14.

El CESE entiende que la Tarjeta Europea de Discapacidad está plenamente en consonancia con el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) (4) y protege la información personal del usuario. Pide a la Comisión que garantice un elevado nivel de protección de estos datos, junto con medidas de seguridad y lucha contra la falsificación, a través de la legislación propuesta en relación con el diseño y el uso de la Tarjeta Europea de Discapacidad.

2. Observaciones generales

2.1.

El CESE señala que el estatuto de ciudadanía europea, tal como se observa en el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, implica el derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (5). En el caso de las personas con discapacidad, este derecho está protegido por la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por la Unión Europea y los veintisiete Estados miembros, en su artículo 18, que establece el derecho de las personas con discapacidad a la libertad de desplazamiento, a la libertad para elegir su residencia y a una nacionalidad, en igualdad de condiciones con las demás. Partiendo de la base de que la discapacidad comprende una serie de deficiencias que, en interacción con diversas barreras, pueden impedir la participación plena y efectiva de determinadas personas en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás (6), es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, en particular a través de políticas públicas nacionales y europeas, proteger y permitir el efectivo ejercicio de este derecho.

2.2.

En este marco, la prestación de apoyo, asistencia, medidas de accesibilidad, servicios específicos, alojamiento razonable, acciones positivas y otras formas de beneficios para las personas con discapacidad son las herramientas a través de las cuales se logra el disfrute equitativo de los derechos y se superan las barreras. Por lo tanto, la ausencia de reconocimiento de la discapacidad, que obstaculiza la disponibilidad de estas medidas de apoyo, implica negar directamente a los 87 millones de personas con discapacidad que viven en la UE el ejercicio del derecho a viajar o trasladarse a otros países de la UE.

2.3.

El CESE se congratula de que la Comisión proponga una iniciativa legislativa para la Tarjeta Europea de Discapacidad, y recomienda encarecidamente que esta se establezca mediante un Reglamento que sea aplicable en todos los Estados miembros de manera rápida, eficaz y homogénea. El Reglamento es un instrumento más adecuado para garantizar una implantación eficaz y evitar diferencias a escala nacional en este sentido. La legislación no debe tener el carácter de recomendación, ya que ello no permitiría que la tarjeta fuera de aplicación universal y homogénea. En el caso de una Directiva, existiría un alto riesgo de que se ampliara indefinidamente el tiempo necesario para transponerla, pudiendo darse el caso de que la Tarjeta Europea de Discapacidad llegara a estar activa en algunos Estados miembros y que en otros no se dispusiera de una legislación adecuada que aplicara sus beneficios. Por otra parte, un Reglamento tendría efecto inmediato en todos los Estados miembros.

2.4.

La Tarjeta Europea de Discapacidad, que facilita la eliminación de los obstáculos a la libre circulación de las personas con discapacidad en la UE, tendría las características de un Pasaporte Europeo de Discapacidad y funcionaría como tal, lo que permitiría el reconocimiento de todos los servicios y beneficios legítimamente merecidos, además del consiguiente acceso a los mismos.

2.5.

El CESE considera que el proyecto piloto puesto en marcha entre 2016 y 2019 en ocho Estados miembros ha puesto de manifiesto no solo la viabilidad de la tarjeta y las oportunidades que ofrece a los usuarios, sino también de qué forma facilita la movilidad, dando acceso a condiciones ventajosas en determinados servicios ya disponibles para las personas con discapacidad del Estado miembro de acogida.

2.6.

La evaluación del proyecto piloto (7) que se llevó a cabo en 2021 precisaba esta eficacia. Por ejemplo, el uso de la tarjeta impulsó la participación de las personas con discapacidad en los sectores de la cultura y el ocio, aumentó la movilidad transfronteriza y posibilitó que muchos usuarios mejoraran su experiencia turística en el extranjero.

2.7.

No obstante, la evaluación también puso de manifiesto que los usuarios demandaban una ambición y una cobertura mayores en más sectores, incluido el sector del transporte, en el que eran reducidas. Asimismo, se consideraban muy necesarias campañas de sensibilización para que los usuarios potenciales pudieran comprender mejor las nuevas posibilidades y los proveedores de servicios pudieran reconocer la tarjeta y los descuentos y servicios que implicaba.

2.8.

El informe de evaluación expresa claramente las oportunidades, pero también las peticiones de las personas con discapacidad, además de las posibles lagunas que la Tarjeta Europea de Discapacidad puede poner de relieve si los sectores cubiertos son limitados. Por lo tanto, el CESE destaca la importancia de dar acceso a todas las formas de servicios, beneficios y descuentos ya concedidos a nivel nacional a los usuarios de la Tarjeta Europea de Discapacidad, aceptados por todos los servicios que ofrezcan condiciones o adaptaciones preferentes a las personas con discapacidad, independientemente de que estén prestados por entidades públicas o privadas. También considera que la legislación no debe establecer una lista limitada de sectores, sino aplicarse a todos los servicios del mercado único de la UE, ya que establecer una lista conllevaría numerosas excepciones, lo que mantendría la mayoría de los obstáculos actuales y limitaría su eficacia.

2.9.

El CESE entiende que, en lo que respecta a la cobertura de las prestaciones vinculadas a las políticas sociales públicas o a los sistemas nacionales de seguridad social, como el apoyo económico directo, la prestación de asistencia personal, el apoyo a los estudiantes o las ventajas relacionadas con el trabajo para las empresas que contratan a personas con discapacidad, la Tarjeta Europea de Discapacidad debería ofrecer la posibilidad de prestar estos servicios con carácter temporal cuando una persona con discapacidad se haya trasladado a un Estado miembro para estudiar o trabajar, al menos durante el proceso de reevaluación y certificación de la discapacidad. Esto significa que las personas con discapacidad que se trasladen a otro Estado miembro para trabajar o estudiar (por ejemplo, el programa Erasmus+) tendrían la posibilidad de acceder a cualquier apoyo necesario para trabajar o estudiar en igualdad de condiciones.

2.10.

El CESE destaca que la Tarjeta Europea de Discapacidad está plenamente en consonancia con el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y protege la información personal del usuario, dado que el uso de este documento para acceder a los servicios y los beneficios protege a la persona de la obligación de mostrar y comunicar sus datos personales, en particular la evaluación de la discapacidad y la información personal relativa a la salud.

2.11.

La propuesta de la Tarjeta Europea de Discapacidad debería incluir la puesta en marcha de un sistema de seguimiento y de control del cumplimiento que garantice una implantación fluida y eficaz, junto con una estructura que permita canalizar y gestionar las reclamaciones y solicitudes de los usuarios.

2.12.

El CESE entiende que el reconocimiento de la discapacidad a través de la Tarjeta Europea de Discapacidad no implica la homogeneización de los modelos de evaluación de la discapacidad entre los Estados miembros. No obstante, obliga a los Estados miembros a mejorar los sistemas actuales, basados principalmente en un enfoque médico, para avanzar hacia modelos que se ajusten a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Según la reciente investigación del Parlamento Europeo sobre la evaluación de la discapacidad, el reconocimiento mutuo y la Tarjeta Europea de Discapacidad (Disability assessment, mutual recognition and the EU Disability Card), existe un fuerte consenso sobre la necesidad de mejorar la adopción de principios compartidos y una mayor armonización en las evaluaciones de la discapacidad, las definiciones de discapacidad y el reconocimiento mutuo. Asimismo, el PE entiende que los sistemas de evaluación existentes se han centrado más en las características individuales que en las ambientales, basándose en gran medida en conocimientos médicos o pruebas individuales efectuadas fuera de contexto, en lugar de adoptar un enfoque más integral que tenga en cuenta las situaciones reales de la vida de las personas (8).

3. Observaciones específicas

3.1.

El CESE considera que, en lo que respecta al formato, la tarjeta debe ser física, con capacidades digitales; por ejemplo, un código QR o un chip electrónico que vincule los detalles de la evaluación de la discapacidad sería un suplemento positivo. Esta tarjeta física debe ser completamente accesible, con una descripción en caracteres Braille y una imagen de identificación de tamaño normalizado.

3.2.

El proyecto de la Tarjeta Europea de Discapacidad debe incluir un sitio web a escala de la UE que facilite detalles prácticos para cada país, como dónde obtener la tarjeta y cómo funciona esta. El sitio web de la UE debe estar disponible en todas las lenguas y ser accesible al máximo nivel de conformidad (AAA) según las Directrices de Accesibilidad Web (9), con formatos legibles, sencillos y que incluyan el lenguaje de signos, al igual que los sitios web nacionales y todo el proceso de obtención de la tarjeta.

3.3.

La Tarjeta Europea de Discapacidad también debe incluir información sobre la asistencia personal o los acompañantes del titular de la tarjeta, a fin de incluirlos en el ámbito de aplicación de las prestaciones y el apoyo siempre que sea aplicable. Esta información puede expresarse mediante un símbolo concreto o una referencia en la tarjeta física.

3.4.

El CESE considera que el uso de la Tarjeta Europea de Discapacidad debe ser voluntario, y que la normativa debe estipular que las personas con discapacidad puedan decidir por sí mismas si desean solicitar la tarjeta, sin estar en ningún caso obligadas a estar en posesión de esta tarjeta para demostrar una discapacidad.

3.5.

El CESE insta a la Comisión a que proporcione un instrumento de financiación para crear la Tarjeta Europea de Discapacidad en todos los Estados miembros de la UE, incluido el sitio web a escala de la UE. Posteriormente, debe garantizarse la continuidad de la financiación para la impresión y expedición de la tarjeta, el personal, la comunicación y el mantenimiento del sitio web y las herramientas relacionadas, como las posibles aplicaciones móviles. Esto podría hacerse mediante la continuación del instrumento de financiación de la UE o de los flujos de financiación nacionales.

3.6.

La comunicación y la sensibilización sobre la Tarjeta Europea de Discapacidad son cruciales para garantizar que llegue a todos los posibles beneficiarios y proveedores de servicios. La puesta en marcha de la tarjeta debe ir acompañada de campañas de sensibilización a escala de la Unión y nacionales destinadas al público en general, para animar a los potenciales usuarios a solicitar la tarjeta y a los prestadores de servicios a adherirse al sistema, de modo que la tarjeta pueda alcanzar todo su potencial, en todas las lenguas de la UE, con formatos legibles, sencillos y que incluyan el lenguaje de signos, con objeto de garantizar la accesibilidad de todas las personas. Es necesario dedicar un empeño particular al objetivo de llegar a aquellas personas con discapacidad que pudieran tener más dificultades para acceder a información sobre la existencia y las ventajas de la tarjeta o sobre los trámites para obtenerla, como las personas con discapacidad psicosocial o intelectual o las que cuentan con un sistema de apoyo limitado, como es el caso de los refugiados con discapacidad. Para atender mejor a los refugiados ucranianos con discapacidad, también debería ofrecerse la posibilidad de comunicar en ucraniano. Esta campaña tiene que ir seguida de una comunicación periódica que informe a los titulares de la tarjeta y al público en general sobre las novedades del sistema de tarjetas y los beneficios de la tarjeta en general, con objeto de garantizar una alta visibilidad de este proyecto de la UE.

3.7.

El CESE destaca la importancia de que las instituciones de la UE mantengan una estrecha colaboración con las personas con discapacidad, así como con las organizaciones que las representan a escala de la UE, nacional, regional y local. El proyecto debería llevarse a cabo con la plena participación de las personas con discapacidad y de sus organizaciones representativas. Esto debería hacerse tanto a nivel político, en la fase de desarrollo de la tarjeta, como a nivel ejecutivo, en su fase de aplicación y distribución, así como mediante acciones de comunicación. La Comisión debería organizar intercambios anuales sobre los retos, los progresos y las buenas prácticas entre los Estados miembros, con la participación tanto de las personas con discapacidad como de las organizaciones que las representan, a fin de mejorar el alcance y el uso de la tarjeta a lo largo del tiempo.

3.8.

La implantación de la Tarjeta Europea de Discapacidad debe incluir un proceso de recogida de datos basado en la información anonimizada de los beneficiarios, desglosada por género y edad.

4. Tarjeta Europea de Estacionamiento

4.1.

El CESE entiende la importancia de actualizar la legislación que armoniza las características y el funcionamiento de la Tarjeta Europea de Estacionamiento. Los diferentes formatos de la tarjeta aplicados a escala nacional, regional o incluso local siguen suponiendo obstáculos y disfunciones para los usuarios. No obstante, su uso es de vital importancia para muchas personas con discapacidad, en particular porque es la única solución que permite el acceso a zonas urbanas restringidas, dado que el transporte público a menudo no es una alternativa debido a la falta de accesibilidad.

4.2.

El CESE considera que deben armonizarse el formato, las características y el procedimiento de expedición de la Tarjeta Europea de Estacionamiento, de una forma que sea vinculante para los Estados miembros y se comunique claramente a los usuarios de la tarjeta. Asimismo, deben reforzarse los controles contra el uso fraudulento de la tarjeta y el uso ilegal de las plazas de aparcamiento para personas con discapacidad, y deben aplicarse medidas más estrictas en materia de seguridad y lucha contra la falsificación, junto con multas de mayor cuantía y eficacia contra el uso indebido o la falsificación. La campaña de sensibilización también debería dirigirse al público en general en lo que respecta a la lucha contra el uso ilegal de las plazas de aparcamiento reservadas.

4.3.

La legislación sobre la Tarjeta Europea de Estacionamiento debe armonizar en mayor medida las normas sobre admisibilidad y el procedimiento de expedición, de una forma que sea vinculante para los Estados miembros y se comunique claramente a los usuarios de la tarjeta. También puede facilitar el intercambio de buenas prácticas entre las autoridades nacionales mediante la creación de un grupo de trabajo de la Comisión sobre este tema que permita desarrollar ideas a escala de la UE.

4.4.

El desarrollo de la nueva legislación relativa a la Tarjeta Europea de Estacionamiento, junto con la propuesta de Tarjeta Europea de Discapacidad, debe tener en cuenta que las dos tarjetas deben seguir siendo físicamente independientes en todos los casos. No todas las personas con discapacidad que son titulares potenciales de las tarjetas de discapacidad conducen también un vehículo y, por razones prácticas, la tarjeta de estacionamiento tiene que permanecer en el vehículo estacionado, mientras que el usuario debe llevar consigo la Tarjeta Europea de Discapacidad.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios (DO L 151 de 7.6.2019, p. 70).

(2) Directiva (UE) 2016/2102 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, sobre la accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles de los organismos del sector público (DO L 327 de 2.12.2016, p. 1).

(3) DO L 204 de 26.7.2006, p. 1; DO L 46 de 17.2.2004, p. 1; DO L 334 de 17.12.2010, p. 1; DO L 123 de 17.5.2003, p. 18; DO L 315 de 3.12.2007, p. 14; DO L 356 de 12.12.2014, p. 110; DO L 55 de 28.2.2011, p. 1; DO L 42 de 13.2.2002, p. 1.

(4) Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) (DO L 119 de 4.5.2016, p. 1).

(5) DO C 115 de 9.5.2008, p. 47 (artículo 20, apartado 2).

(6) Naciones Unidas. (2006). Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Serie de Tratados, 2515, 3.

(7) Comisión Europea. 2021. Estudio de evaluación de la aplicación de la acción piloto sobre la Tarjeta Europea de Discapacidad y los beneficios asociados. Informe finalhttps://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=es&pubId=8407.

(8) Parlamento Europeo, Disability assessment, mutual recognition and the EU Disability Card. Progress and opportunities. Departamento Temático de Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales. Dirección General de Políticas Interiores de la Unión. PE 739.397, noviembre de 2022.

(9) Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.0 http://www.w3.org/TR/WCAG20/.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/76

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Iniciativa sobre mundos virtuales, como el metaverso»

(Dictamen exploratorio a petición de la Comisión Europea)

(2023/C 228/10)

Ponente:	Martin BÖHME
Coponente:	Hervé JEANNIN

Consulta	20.1.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
	Dictamen exploratorio
Sección competente	Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI)
Aprobado en sección	19.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	153/1/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) está convencido de que es probable que el metaverso y el desarrollo del mundo virtual tengan un impacto drástico en la forma en que convivimos. El metaverso es un universo digital (espacio virtual) hiperconectado que utiliza internet, avatares y agentes informáticos y los enlaza para crear un nuevo mundo físico y virtual, lo que tiene implicaciones para el entorno empresarial, las condiciones de trabajo y el desarrollo de la sociedad civil. Estos cambios traerán consigo oportunidades y riesgos que la sociedad deberá abordar. Sigue siendo necesario avanzar en la aceptación del uso de estas nuevas tecnologías, aumentando la seguridad de todos los tipos de trabajadores.

1.2.

Desde el punto de vista del CESE, es importante garantizar que la próxima generación de internet sea abierta y esté conectada. El metaverso se construye a partir de una base de mundos virtuales interconectados que se crean con diversas tecnologías, como los programas de modelización tridimensional, la web 3.0, la realidad aumentada, la realidad virtual, la realidad extendida, la inteligencia artificial, el aprendizaje automático y la computación distribuida. Las organizaciones pueden plantearse cómo podrían estas tecnologías mejorar sus modelos de negocio, pero deben abordar cuestiones críticas, como la forma de evaluar las tendencias del mercado, obtener las capacidades que se necesitan, medir la participación y adaptar las empresas para que sigan siendo competitivas. Las oportunidades y los retos se detallan en los puntos 3.2 y 3.3, y en el punto 3.10 se exponen algunos ejemplos específicos del sector industrial. Es necesario analizar continuamente si la legislación vigente es suficiente para regular los mundos virtuales. El CESE recuerda la reciente posición del Parlamento Europeo y subraya la importancia de determinar correctamente el estatuto laboral de quienes participan en mundos virtuales y de asegurar que se los considere como trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia, en función de sus condiciones de trabajo reales.

1.3.

El desarrollo del metaverso requiere que el legislador realice un examen detenido para garantizar que el entorno sea seguro. Es necesaria una colaboración continua entre las partes interesadas para garantizar que el metaverso beneficie a la sociedad. Sin embargo, los mundos virtuales como el metaverso también plantean riesgos, especialmente para los niños y los grupos vulnerables. Los operadores de plataformas deben establecer estrictos mecanismos de control que permitan filtrar y eliminar contenidos nocivos e implantar salvaguardias con objeto prevenir el acoso y los abusos.

1.4.

El metaverso también puede afectar a las condiciones de trabajo, la salud y la seguridad. Es importante asegurarse de que se adoptan las medidas adecuadas —entre las que se cuentan el diálogo social y la negociación colectiva— para que exista una información suficiente sobre estas cuestiones, lo que apuntalará la seguridad de los trabajadores y facilitará el acceso a la formación con el fin de mejorar las competencias y capacidades. La UE debe garantizar que la legislación vigente que se aplica en el mundo real también se respete en el mundo virtual y que, en caso necesario, se adopten las medidas adecuadas para abordar las necesidades específicas de regulación del metaverso.

1.5.

Por lo que respecta al CESE, el uso del metaverso en la industria actual se centra en optimizar las operaciones, recopilar datos y mejorar el rendimiento. Los gemelos digitales han demostrado ser una herramienta valiosa para que las empresas alcancen estos objetivos. El metaverso debe aportar soluciones a problemas no resueltos o permitir que los productos se fabriquen a menor coste y en menos tiempo, mejorar la calidad, reducir el riesgo y aumentar la eficiencia.

1.6.

El metaverso podría tener un impacto positivo en el medio ambiente y el cambio climático al permitir el trabajo a distancia a un nuevo nivel, reducir la necesidad de desplazamientos físicos y limitar las emisiones de carbono. Además, el metaverso puede utilizarse para simular y probar prácticas sostenibles, como los sistemas de energía renovable y las ciudades inteligentes, antes de implantarlas en el mundo físico. Sin embargo, debemos tener en cuenta también el consumo de energía y la huella de carbono de la tecnología que impulsa el metaverso. La expansión de los mundos virtuales incrementará aún más la demanda mundial de energía, lo que hará crecer la necesidad de generar energía ecológica.

1.7.

El CESE considera necesario abordar ya desde ahora las cuestiones relativas a la fiscalidad de las actividades en el metaverso. Las cuestiones fiscales relacionadas con el metaverso suponen un reto, puesto que los modelos fiscales tradicionales pueden no ser adecuados y quizás se necesiten nuevos enfoques para recaudar impuestos de forma justa y eficaz.

2. Observaciones generales

2.1.

La próxima generación de internet será abierta e interconectada, un facilitador digital para el comercio y la sociedad. Las tecnologías asociadas al metaverso (la realidad aumentada, la realidad virtual, la realidad extendida y los gemelos digitales) son capaces de acelerar la participación, la socialización, la colaboración y las experiencias y de ofrecer a los usuarios nuevas formas inmersivas de acceder a los productos y servicios.

2.2.

Las organizaciones tienen la oportunidad de plantearse cómo podrá la próxima generación de internet mejorar sus productos y servicios. Esto incluye tener en cuenta el impacto del metaverso en el comercio, la manera en que la realidad aumentada puede mejorar la formación, la forma de utilizar eficazmente la modelización tridimensional y los gemelos digitales y el modo de aplicar la realidad virtual al entretenimiento. Sin embargo, la aparición de nuevos mundos virtuales, como el metaverso, también plantea a las organizaciones varias cuestiones críticas, que deben abordarse con urgencia. En primer lugar, las organizaciones deben anticipar oportunidades adecuadas y evaluar el mercado, las necesidades de los clientes y las tendencias para mantener su competitividad. En segundo lugar, se requieren procesos eficaces —entre los que se cuentan las alianzas y la externalización— que permitan obtener las capacidades que se necesitan. En tercer lugar, es crucial medir el impacto de la participación y las experiencias para mejorar constantemente el rendimiento y la satisfacción de los clientes. Por último, las organizaciones deben adaptar sus modelos de negocio a las nuevas tecnologías, los mercados y las expectativas de los clientes para seguir siendo competitivas.

2.3.

Es necesario considerar la manera en que se equilibrarán el mundo virtual y el mundo físico para garantizar una construcción responsable del metaverso. Es esencial garantizar que el metaverso sea un entorno seguro para los consumidores y esté en línea con la visión «abierta» de la próxima versión de internet. Los consumidores deben estar preparados para su uso y recibir formación (en el caso de los niños y adolescentes, preferiblemente ya en la escuela). Además, es fundamental analizar si la tecnología puede avanzar con la rapidez suficiente para construir el metaverso que imaginamos. Estas cuestiones requieren un diálogo y una colaboración continuos entre las partes interesadas (que incluyen a la industria, los responsables políticos, los interlocutores sociales y las redes de la sociedad civil) con vistas a garantizar que el desarrollo del metaverso beneficie a la sociedad en su conjunto.

2.4.

El CESE llama la atención sobre posibles riesgos, especialmente para los niños y los grupos vulnerables, como las personas con discapacidad y las minorías. Dado que el metaverso tiene lugar en el mundo virtual, los delincuentes pueden mantener el anonimato más fácilmente y difundir con impunidad mensajes malintencionados y nocivos a otros usuarios, lo que puede traducirse en ciberacoso. El metaverso puede albergar contenidos potencialmente nocivos o inapropiados para los niños. Es importante que los operadores de las plataformas establezcan estrictos mecanismos de control para filtrar y eliminar dichos contenidos. También podría resultar problemático que el uso intensivo del metaverso se tradujera en un estilo de vida sedentario. Es tarea y responsabilidad política de la UE definir y supervisar las condiciones de seguridad jurídica de los mundos virtuales.

2.5.

El CESE subraya que los mundos virtuales pueden tener un impacto en las condiciones laborales, la salud y la seguridad. Es necesario analizar continuamente si la legislación vigente es suficiente para regular los mundos virtuales. El CESE recuerda la reciente posición del Parlamento Europeo y subraya la importancia de determinar correctamente el estatuto laboral de quienes participan en mundos virtuales y de asegurar que se los considere como trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia, en función de sus condiciones de trabajo reales (1). Es importante garantizar que se adopten las medidas adecuadas para velar por la seguridad de los trabajadores y que se apliquen las mismas normas que en el mundo real. Por consiguiente, el diálogo social y la negociación colectiva son esenciales de cara a garantizar estas medidas. También es importante que los trabajadores estén debidamente formados e informados para que puedan trabajar de manera segura y eficaz en los mundos virtuales. El aprendizaje permanente es más que necesario. La evaluación de las competencias a lo largo de la carrera profesional es esencial si se quieren satisfacer las necesidades de formación (perfeccionamiento y reciclaje profesionales). También en este caso el diálogo social tiene la tarea de proporcionar un enfoque colectivo que permita a cada trabajador acceder a esta evaluación y a la formación necesaria para mejorar sus competencias y capacidades y contribuir a la construcción de la autonomía europea en el ámbito de los mundos virtuales.

2.6.

El CESE considera que los mundos virtuales, como el metaverso, tendrán un impacto en el medio ambiente y el consumo de recursos. Por un lado, pueden consumir una cantidad significativa de energía, especialmente cuando están alojados en servidores de alto rendimiento. Esto puede dar lugar a un aumento de la demanda de electricidad y, por lo tanto, de la huella de carbono. Pero, por otra parte, los mundos virtuales pueden ofrecer la posibilidad de sustituir las experiencias e interacciones reales, lo que puede tener un impacto positivo en el consumo de recursos, especialmente si las personas viajan menos y consumen menos productos físicos. El CESE considera necesario establecer requisitos normativos para garantizar que los operadores del mundo virtual adopten medidas destinadas a reducir el consumo de energía y recursos, por ejemplo, usar energías renovables, como la energía solar o eólica, optimizar servidores y equipos para reducir el consumo de energía y fomentar el reciclaje y la reutilización del material informático.

2.7.

El CESE cree que los valores europeos y una filosofía centrada en el ser humano deben servir de inspiración a las reglas y la gobernanza de los mundos virtuales. Por este motivo, Europa debe ocupar una posición de liderazgo en el desarrollo del metaverso. Corresponde al regulador de la UE actuar, en la medida de lo posible, para encontrar un buen equilibrio a escala internacional por lo que respecta a la interoperabilidad de las normas, que debe establecerse de manera cooperativa con todas las partes interesadas pertinentes, incluidos los interlocutores sociales. Ha de prestarse especial atención a la dimensión social y, en particular, a la juventud por lo que respecta al efecto secundario del metaverso. También debemos evitar los desequilibrios geográficos y las desigualdades a causa de las diferencias en cuanto a infraestructuras digitales en Europa.

2.8.

La fiscalidad de las empresas en el metaverso supone un reto complejo, puesto que los conceptos tradicionales de delimitación geográfica y ubicación física ya no bastan. Fijar la renta imponible, evaluar los activos digitales y delimitar las líneas de negocio requiere un reajuste de la base imponible. Asimismo, es esencial crear mecanismos reguladores adecuados para garantizar unas prácticas fiscales justas.

3. Observaciones específicas

3.1. Los elementos constitutivos del metaverso

3.1.1.

Desde un punto de vista técnico, el metaverso se construye a partir de una base de mundos virtuales interconectados, en la que cada mundo puede representar un entorno o una experiencia distinta. Para permitir la interacción y la comunicación entre los usuarios dentro del metaverso, se utilizan diversos protocolos y normas, como el Protocolo de Interoperabilidad de Metaverso Abierto (OMI, por sus siglas en inglés), que permite una interacción sin fisuras entre los diferentes mundos virtuales. Otros componentes técnicos incluyen protocolos de red, sistemas de identidad de usuario y algoritmos de inteligencia artificial. La estructura tecnológica del metaverso consta de cuatro componentes básicos: 1) contenido y experiencias, 2) plataformas (como los motores de juegos), 3) infraestructura y equipos informáticos (incluidos los dispositivos y las redes), y 4) facilitadores (como los mecanismos de pago y la seguridad). Estos componentes abarcan diez capas y proporcionan los elementos constitutivos sobre los que se basan todas las experiencias del metaverso.

3.1.2.

Por último, el metaverso también incluye componentes económicos y comerciales, como monedas virtuales, mercados y sistemas para comprar y vender bienes y servicios virtuales. Estos componentes están diseñados para facilitar el comercio y el intercambio de valor en el metaverso y pueden utilizar la cadena de bloques y otras tecnologías descentralizadas para garantizar la transparencia y la seguridad.

3.2. Oportunidades

3.2.1.

Desde el punto de vista del CESE, cabe señalar que el futuro del metaverso consta de múltiples dimensiones, entre ellas el metaverso de los consumidores, el metaverso empresarial y el metaverso industrial. i) El metaverso de los consumidores sirve de espacio recreativo en el que las personas pueden participar en juegos de realidad virtual e interactuar socialmente. ii) El metaverso empresarial proporciona una plataforma para diseñar proyectos colaborativos con los clientes. iii) El metaverso industrial actúa como portal para la fabricación de productos.

3.2.2.

El metaverso industrial tiene un importante potencial para las empresas europeas que persiguen optimizar sus operaciones, recopilar datos y mejorar su rendimiento. El uso de gemelos digitales en el sector industrial ha demostrado ser una valiosa herramienta que permite a las empresas optimizar sus operaciones, recabar datos y mejorar su rendimiento, por ejemplo diseñando sin prototipos físicos.

3.2.3.

Para las personas, el carácter fluido de las transiciones entre las experiencias y las interacciones físicas y su versión mejorada virtual y multimodal abre un amplio abanico de posibilidades. El metaverso es una gran herramienta para la contratación, la incorporación, la formación sin riesgos y la creación de entornos de trabajo a distancia colaborativos e inmersivos que permitan captar el talento futuro que la industria necesita para desarrollarse.

3.3. Retos

3.3.1.

La valoración que hace el CESE de la situación actual es que la aceptación del uso de estas nuevas tecnologías aún debe avanzar. El necesario incremento del nivel de madurez que requiere la combinación de varias tecnologías, la evolución de las infraestructuras, la capacidad informática y las redes de comunicación son también requisitos previos para un despliegue a gran escala de este nuevo internet al servicio de los consumidores y la ciudadanía.

3.3.2.

El metaverso plantea retos urgentes que afectan a las empresas, sus empleados, los desarrolladores y creadores de contenido independientes, los gobiernos y los consumidores. La práctica totalidad de la mano de obra tendrá que reciclarse para beneficiarse del metaverso en lugar de competir con él. Además, las ciudades y los países habrán de erigirse en centros de desarrollo y participar en la competición global por atraer talento e inversión y por retener a los trabajadores de forma permanente. El diálogo social y la negociación colectiva tienen la tarea de brindar todas las oportunidades necesarias a aquellos trabajadores afectados por entornos laborales cambiantes.

3.3.3.

El CESE subraya que, en el plano social, una serie de partes interesadas deberán definir una hoja de ruta que conduzca a una experiencia del metaverso ética, segura e inclusiva. Es posible que también se requieran directrices sobre cuestiones como la seguridad, la ética, el cumplimiento de la normativa, la salud y la seguridad físicas, la sostenibilidad, la equidad y la justicia. Los requisitos de la protección de datos y la aplicación del Reglamento General de Protección de Datos europeo en el metaverso también plantean un reto especial. Es preciso examinar en qué medida siguen siendo suficientes los requisitos actuales.

3.3.4.

Las consideraciones sobre la asignación del espacio virtual en el metaverso son de gran importancia, ya que determinan quién tiene acceso a ciertas zonas y contenidos y quién no. Los grandes operadores de plataformas, como Facebook, Google y Microsoft, desempeñarán un papel importante en la configuración del metaverso, puesto que ya tienen una fuerte presencia en el mundo virtual y disponen de los recursos necesarios para proporcionar la infraestructura. Es importante que estas empresas observen unas normas transparentes y justas de acceso al espacio virtual con el fin de crear un mundo virtual abierto y diverso. Además, los pequeños operadores del mercado también deben tener la oportunidad de participar en la creación de valor a través del espacio virtual.

3.3.5.

Los usuarios denuncian que cada vez hay más casos de comportamientos ofensivos e indeseables: casos de acoso a los usuarios, sexualización de interacciones con avatares, explotación de datos, juegos de azar no regulados, casos de intimidación, presentación de contenidos sexuales explícitos, racismo, amenazas de violencia y captación de menores (CCDH, 2022). Por otra parte, la adicción a la realidad simulada y los problemas de privacidad y salud mental también surgen como preocupaciones clave entre los usuarios de todo el mundo (Statista, 2020).

3.4.

Talento: la creación de metaversos para las empresas requiere un tipo especial de competencias. Es posible que también se necesiten nuevas funciones, como desarrolladores de componentes, proveedores de infraestructuras, desarrolladores de servicios y anfitriones virtuales. Europa debe esforzarse por volver a ser una comunidad de acogida para investigadores e ingenieros y por formar a sus sucesores. El perfeccionamiento y el reciclaje profesionales de la mano de obra existente, en colaboración con las universidades y otras instituciones educativas, deben pasar a ser una prioridad.

3.5.

Herramientas: en el desarrollo del metaverso, existe una necesidad crítica de herramientas que permitan crear contenidos para mundos multidimensionales e integrar la programación dentro de los objetos. Estas herramientas serán esenciales a la hora de crear y distribuir contenido y servicios en el metaverso. Además, tendrán que ser accesibles a una amplia gama de creadores y usuarios, desde grupos de aficionados hasta diseñadores profesionales.

3.6.

Ecosistemas y modelos: es posible que se necesiten nuevos mercados y plataformas para abastecerse de objetos en vivo (live objects), como criptofichas no fungibles (NFT) o metaversos enteros. Estos elementos pueden ofrecerse como productos o servicios, pero los precios, la titularidad y los modelos de negocio están aún por determinar. Para garantizar la coherencia, deberán establecerse normas que orienten el proceso.

3.7.

El CESE subraya que es fundamental plantear nuevos mecanismos de intercambio y concesión de licencias que permitan la creación y distribución de contenidos y servicios y, al mismo tiempo, garanticen la protección de la propiedad intelectual e industrial y la privacidad y seguridad de los usuarios. El diseño del metaverso debe respetar las marcas registradas, los derechos de autor y otras licencias y formas de propiedad intelectual e industrial.

3.8.

Desde el punto de vista tecnológico y social, uno de los principales retos a la hora de desplegar el metaverso a gran escala es la normalización. Es preciso establecer numerosos protocolos, normas y reglas sobre ciberseguridad, almacenamiento y protección de los datos personales, protección de las personas y lucha contra el ciberacoso y la desinformación. La Unión Europea debe desempeñar un papel importante si no quiere dejar que sean otras zonas geográficas las que fijen estos protocolos, normas y reglas. Por consiguiente, la Unión Europea debe participar en los consorcios internacionales encargados de su desarrollo.

3.9.

El sector del juego ha estado a la vanguardia de la organización de comunidades en línea. También es el ámbito en el que muchas personas, especialmente niños y jóvenes, entran en contacto con los mundos virtuales por primera vez. Por consiguiente, el CESE aboga por que este sector, en particular, sea responsable y participe en la elaboración de las normas de protección de los consumidores.

3.10. Casos de uso actuales de los mundos virtuales en la industria

3.10.1.

El CESE se remite a los cálculos realizados por el fabricante de automóviles Renault, que en noviembre de 2022 anunció que su metaverso industrial permitiría ahorrar 780 millones EUR en las distintas fases del ciclo de producción. De aquí a 2025, podrían lograrse unos ahorros adicionales de 320 millones EUR, además de 260 millones EUR de ahorro en existencias, una reducción del 60 % en los plazos de entrega de los vehículos y una reducción del 50 % en la huella de carbono de sus instalaciones de producción.

3.10.2.

En la asistencia sanitaria, Pfizer imparte formación mediante realidad virtual para mejorar el cumplimiento de los protocolos de los ensayos clínicos. Los alumnos reciben formación a través de una experiencia realista e inmersiva en un laboratorio virtual en el que pueden interactuar y experimentar de forma segura, en condiciones cercanas a la vida real. Pfizer ya está utilizando tecnologías similares para formar a sus operadores sobre el terreno en sus centros de producción. El cumplimiento de los estrictos protocolos y normas del sector, tanto en investigación como en producción, mejora significativamente si los empleados completan estas sesiones de formación inmersiva. Además de este ejemplo, el metaverso puede propiciar cambios de gran alcance en el acceso a la atención sanitaria y en la calidad de esta, ayudando así a superar los déficits asistenciales, especialmente en las zonas rurales y remotas.

3.10.3.

Por lo que se refiere al sector aeronáutico y espacial, Airbus y Boeing ya utilizan el concepto de gemelo digital —la base del metaverso industrial— como futura plataforma para crear una copia tridimensional de sus nuevos sistemas de aeronáutica y producción con el fin de apoyar las actividades de ingeniería y simulación.

3.10.4.

En el sector financiero, varios bancos y compañías de seguros ya mejoran la experiencia de sus clientes y la interacción con ellos mediante soluciones inmersivas y el metaverso. AXA, por ejemplo, adquirió un terreno virtual en una plataforma web 3.0 para interactuar con nuevos grupos de clientes y crear una agencia virtual a largo plazo. Allianz utiliza la realidad aumentada para sensibilizar a sus clientes.

3.10.5.

El CESE señala que el sector de productos de consumo, venta al por menor y distribución es donde probablemente hemos visto las iniciativas más recientes del metaverso y la web 3.0. Los casos de uso van desde las tiendas virtuales en 3D y las compras inmersivas en redes sociales hasta el empleo de avatares, la creación de marcas, la mercadotecnia, las nuevas formas de participación comunitaria y los nuevos programas de fidelización basados en las tecnologías NFT y web 3.0.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) https://www.europarl.europa.eu/news/es/press-room/20221212IPR64513/digital-workers-better-working-conditions-and-protection-of-rights

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/81

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La transición hacia un sistema de transporte sostenible a largo plazo»

(Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia sueca)

(2023/C 228/11)

Ponente:	Stefan BACK
Coponente:	Mateusz SZYMAŃSKI

Consulta	Presidencia sueca, 14.11.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Dictamen exploratorio
Decisión de la Asamblea	14.12.2022
Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en sección	12.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	159/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

La transición hacia un sistema de transporte sostenible a largo plazo debe llevarse a cabo de manera que la ciudadanía y las empresas —tanto la industria como el sector del transporte— respalden el objetivo de una reducción del 90 % de las emisiones en el sector del transporte de aquí a 2050 así como las formas y los medios utilizados para conseguirlo.

1.2.

Para lograrlo, la transición debe efectuarse de manera que la ciudadanía y las empresas la consideren económicamente aceptable, desde un punto de vista social y en la práctica, y, por lo tanto, estén dispuestos y motivados para apoyarla activamente. De lo contrario, existe un grave riesgo no solo de fracasar, sino, en el peor de los casos, de generar malestar social.

1.3.

En nuestra opinión, para que la transición culmine con éxito, deben cumplirse los requisitos siguientes:

—	las empresas deben sentir que no se les impone una carga consistente en costes excesivos y que mantendrán la competitividad, no solo dentro de la UE;

—	los trabajadores deben ver la transición como algo aceptable y tener la posibilidad de adaptarse a las nuevas condiciones de trabajo de una manera socialmente aceptable;

—	a la ciudadanía, tanto en aglomeraciones como en zonas rurales, se le debe garantizar la accesibilidad y la movilidad a un coste razonable y con arreglo a buenas condiciones generales.

1.4.

Si bien parece existir un acuerdo común respecto al objetivo de 2050, las formas y los medios previstos hasta la fecha para conseguirlo parecen menos consensuados. Tal es el caso, por ejemplo, del transporte pesado, en el que las posibilidades de electrificación son muy limitadas y la disponibilidad de combustibles alternativos es insuficiente.

1.5.

El uso de energías renovables en el transporte debe tener en cuenta los diferentes tipos de energía renovable y sus diversas fuentes para ser independientes de determinados proveedores y países. También deben tenerse en cuenta las dependencias relacionadas con las materias primas y los componentes utilizados en la producción de automóviles eléctricos.

1.6.

El desarrollo de la multimodalidad es esencial para sacar el máximo partido de cada modo de transporte, incluidos los nuevos modos de transporte sin emisiones. La digitalización, la optimización y la coordinación de la capacidad contribuirán a que el transporte funcione como un sistema coherente.

1.7.

Las infraestructuras de transporte, y en particular la infraestructura para la distribución de combustibles alternativos, la inversión y la eficiencia en el uso de las infraestructuras constituyen un requisito previo para los cambios en el sector del transporte, en particular en lo que se refiere a su accesibilidad, a la utilización de combustibles limpios, a la integración de los modos de transporte y a la ejecución de innovaciones y la implantación de nuevos modos de transporte. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) hace hincapié en el problema de la coherencia entre el calendario previsto para la implantación de la infraestructura para los combustibles alternativos y el hidrógeno, por un lado, y los plazos fijados para la ejecución de la RTE-T, por otro, así como en la ausencia de disposiciones legislativas de la UE para las zonas rurales que no están cubiertas por la RTE-T.

1.8.

Para que los distintos países puedan desarrollar el transporte de manera sostenible, es necesario tener en cuenta sus características y preferencias específicas.

1.9.

El desarrollo sostenible del transporte, tal como se establece en los documentos de la UE, puede verse comprometido por factores externos, pero deben fomentarse los cambios previstos para garantizar que los resultados puedan alcanzarse de una manera aceptable.

1.10.

El transporte socialmente sostenible debe ser accesible, inclusivo y asequible para evitar la pobreza de movilidad. A este respecto, el CESE considera que el transporte público desempeña una función fundamental en el proceso de transformación. Su carácter inclusivo permite alcanzar objetivos medioambientales y sociales al mismo tiempo.

1.11.

La transformación no tendrá éxito sin la participación de los trabajadores, que actualmente es escasa en el sector. Por tanto, es importante que el sector del transporte sea conocido por ofrecer empleos de calidad, lo que haría más atractivo trabajar en él. El diálogo social y la negociación colectiva son fundamentales a este respecto.

1.12.

El CESE subraya la importancia de realizar amplias consultas con todas las partes interesadas, y de fomentar la sensibilización en todas las etapas de la transición.

2. Contexto general

2.1.

La Presidencia sueca ha solicitado un Dictamen exploratorio sobre la transición hacia un sistema de transporte sostenible a largo plazo.

El Dictamen debe considerarse en el contexto de los ambiciosos objetivos del Pacto Verde —reducción del 90 % de las emisiones de CO2 del transporte de aquí a 2050 y del 55 % en 2030— que empiezan a aplicarse a través del paquete de medidas «Objetivo 55». Alcanzar esos objetivos también mejorará la seguridad.

2.2.

Tal como se acordó, debe lograrse una reducción del 55 % del CO2 en el caso de los turismos y del 50 % en el de las furgonetas de aquí a 2030 y una reducción del 100 % para los turismos y furgonetas nuevos de aquí a 2035. La Comisión propondrá autorizar los vehículos con combustibles neutros en CO2 después de 2035 y evaluar la incidencia social y económica del acuerdo en 2026.

Otras propuestas esenciales que atañen a la parte del paquete de medidas «Objetivo 55» relativa al transporte, en la que se han alcanzado acuerdos tripartitos, se refieren al comercio de derechos de emisión, que concierne al transporte por carretera, marítimo y aéreo, así como una revisión de la Directiva relativa a los combustibles renovables y del Reglamento sobre la infraestructura para la distribución de combustibles renovables.

2.3.

En diciembre de 2021 se presentó una propuesta de revisión del Reglamento que establece orientaciones para la red transeuropea de transporte (RTE-T), con vistas a una implantación más rápida y eficiente de la red y al fomento de la sostenibilidad, una Comunicación sobre movilidad urbana y una propuesta sobre la comunicación informática. En el Consejo de Transporte de diciembre de 2022, los ministros acordaron un enfoque común sobre la propuesta relativa a la RTE-T.

2.4.

El programa de trabajo de la Comisión para 2023 incluye un paquete de medidas de ecologización del transporte de mercancías, con revisiones de la Directiva sobre pesos y dimensiones para los vehículos pesados y la Directiva de transporte combinado.

2.5.

En marzo de 2023, la Comisión presentó una Comunicación sobre un Banco Europeo del Hidrógeno, que se centra en la cuestión de la financiación.

2.6.

Está prevista para 2023 una Comunicación sobre un espacio común europeo de datos relativos a la movilidad.

2.7.

Los acuerdos alcanzados en los diálogos tripartitos en curso sobre el paquete de medidas «Objetivo 55» pueden ejercer un efecto decisivo en las posibilidades de alcanzar los objetivos del Pacto Verde establecidos para 2050. Este es también el caso de las propuestas antes mencionadas previstas para 2023, cuyo destino está en manos de los colegisladores. La consecución de una manera eficiente de gestionar el período de transición, tanto en lo que respecta al desarrollo técnico y del sistema como a los aspectos sociales, es especialmente importante para que tenga éxito.

3. Observaciones generales

3.1.

El transporte abarca gran número de cuestiones, muchas de las cuales son específicas de cada modo de transporte. Los elementos esenciales para la implantación y, en su caso, la aceleración de la transición del transporte son básicamente: la reducción de emisiones, el desarrollo de energías renovables, la digitalización, la mejora de la eficiencia y los medios de transporte alternativos en la movilidad urbana. Estos elementos y la disponibilidad de una infraestructura adecuada para los combustibles parecen ser comunes a todos los modos de transporte y tanto al transporte de mercancías como al de pasajeros. Es importante que se proporcionen recursos adecuados, privados o públicos, para la investigación y el desarrollo de vehículos de emisión cero o de bajas emisiones, combustibles renovables y soluciones digitales para el transporte.

3.2.

Es importante además que toda la legislación pertinente sea, en la medida de lo posible, coherente con los objetivos de la transición ecológica y promueva la reducción de las emisiones, pero de un modo que no perjudique los intereses sociales de los trabajadores.

3.3.

Es importante prestar la debida atención a las importantes repercusiones sociales de la transformación del transporte, tanto para el personal como para los usuarios, y velar por que se eviten los efectos negativos para los trabajadores, garantizando al mismo tiempo la disponibilidad y la asequibilidad del transporte para los usuarios, así como unas cadenas logísticas eficientes y con precios razonables. Las soluciones adecuadas a estas cuestiones son importantes para la aceptación de la transición por parte de los trabajadores, la población en general y las empresas.

3.4.

Dado el elevadísimo nivel de ambición, y teniendo en cuenta que se prevé que la demanda de transporte aumentará y que, de aquí a 2050, duplicará a la actual, resulta esencial una gestión adecuada y creíble de la transición, teniendo asimismo en cuenta que es importante que las medidas de implantación sean viables y se perciban como tales, y que se emitan las señales adecuadas en el mercado.

3.5.

La credibilidad también será esencial para que las personas estén dispuestas a modificar sus hábitos y su estilo de vida de un modo que promueva la transición, como en lo que atañe a la disposición a invertir en vehículos con nuevos sistemas de propulsión, la preferencia por el uso compartido de vehículos, un mayor uso del transporte colectivo y de medios activos de movilidad, como los desplazamientos en bicicleta o a pie, especialmente en las ciudades, o la disposición de las empresas de transporte de mercancías a intercambiar información para mejorar las posibilidades de un uso eficiente de los recursos mediante el uso compartido de capacidades.

3.6.

La sensibilización es importante, así como el seguimiento de estas actividades para garantizar su impacto. Las organizaciones de la sociedad civil y las partes interesadas pertinentes son importantes a este respecto.

3.7.

La urbanización y el desarrollo del comercio electrónico supondrán un cambio en las necesidades y los patrones de transporte, como se refleja, por ejemplo, en la propuesta relativa a la RTE-T antes mencionada y en la Comunicación sobre la movilidad urbana. Las zonas urbanas ofrecen un contexto propicio para promover modos de movilidad activos y ecológicos y soluciones ecológicas de transporte de mercancías.

3.8.

En una Unión Europea de veintisiete Estados miembros en la que elementos como la naturaleza, la demografía, la densidad de población, las condiciones generales de vida y el nivel de costes de las empresas varían considerablemente, puede resultar necesario, por razones prácticas y de viabilidad, aceptar que no existen necesariamente soluciones universales y que puede resultar necesario ser flexible y aceptar soluciones diferentes en la medida en que no perturben en la vida real el funcionamiento del mercado interior. Ejemplos de ello podrían ser la dimensión total de las combinaciones de vehículos, la medida en que los productos forestales pueden utilizarse en la producción de biocarburantes, y la proporción de estos en la oferta global de energías renovables para el transporte.

3.9.

La neutralidad tecnológica debe constituir un principio fundamental a la hora de concebir e implantar soluciones a escala nacional y de la UE con el fin de hacer posible que se tengan en cuenta las especificidades nacionales.

3.10.

Durante los últimos años, Europa se ha visto expuesta a situaciones de crisis que afectan al funcionamiento del sistema de transporte, como la pandemia de COVID-19, que ha repercutido en el transporte de pasajeros y ha supuesto un reto para el funcionamiento de las conexiones de transporte de mercancías. La guerra en Ucrania y las sanciones que ha provocado han tenido efectos considerables en la disponibilidad y los precios de la energía, también en lo que respecta a los combustibles para el transporte. No puede excluirse que los problemas energéticos y los precios de la energía repercutan en las posibilidades de desarrollar combustibles renovables, generando al mismo tiempo circunstancias que fomenten, por ejemplo, el desarrollo del transporte colectivo.

3.11.

Estos factores destacan la importancia de evitar la dependencia respecto a un único proveedor de energía procedente de una fuente determinada.

Requisitos en materia de CO2 — combustibles renovables/medios de propulsión — disponibilidad y opciones

3.12.

La Comisión Europea se centra en la electricidad producida a partir de energías renovables y en el hidrógeno verde como principales fuentes de energía. El reciente acuerdo en torno a la Directiva sobre fuentes de energía renovables establece una cuota mínima mundial del 42,5 % de energías renovables en 2030, con un 29 % en el transporte, incluido un subobjetivo combinado vinculante del 5,5 % de biocarburantes avanzados y carburantes líquidos o gaseosos renovables de origen no biológico, con un contenido mínimo del 1 % de estos últimos carburantes. Esta cuestión plantea la modificación del Reglamento sobre el uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS), que restringe el uso de productos forestales para la producción de biocarburantes y la utilización de residuos de biomasa en la agricultura y la industria alimentaria para producir combustibles. Se trata de una parte importante de una solución global para el suministro de energía, al igual que las posibilidades de la energía geotérmica y los nuevos combustibles de aviación.

3.13.

La futura propuesta de limitación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados plantea las posibles limitaciones de la propulsión eléctrica, en particular para el transporte de larga distancia, así como la cuestión de la idoneidad del suministro de combustibles alternativos para dichos vehículos y su coste total de propiedad. En este contexto, el sector de la automoción ha planteado la cuestión de una opción alternativa consistente en el desarrollo de combustibles fósiles hipocarbónicos o con bajas emisiones como medio para reducir estas sin necesidad de renovar el parque automovilístico ni contar con una infraestructura específica. Es probable que una estrategia combinada basada en ambos pilares proporcione una manera óptima de alcanzar el objetivo. Esta estrategia permitirá el desarrollo rápido de combustibles de emisiones bajas y nulas, incluidos diversos tipos de hidrógeno, y las posibilidades inherentes de reducción de las emisiones en aquellos segmentos del transporte en los que la electrificación no representa actualmente una opción.

3.14.

El CESE también recomienda un método más exhaustivo para evaluar las emisiones de CO2 de los vehículos, a saber, sustituir el actual método «de depósito a rueda» por otro «de pozo a rueda», que proporciona una mejor base para la evaluación de las emisiones de CO2.

3.15.

Una cuestión clave es la disponibilidad de infraestructura para la distribución de energías renovables e hidrógeno, que es fundamental para el uso de energías renovables en el transporte, incluso con la alta capacidad que se requiere para los vehículos pesados. El acuerdo tripartito en torno al Reglamento sobre la Infraestructura para los Combustibles Alternativos establece, entre otras cosas, objetivos de despliegue para turismos, furgonetas y vehículos pesados para la RTE-T básica y global a partir de 2025, y para el hidrógeno a partir de 2030. La cobertura de los vehículos pesados se completará en 2030. Esto puede crear un problema de coherencia, ya que la RTE-T básica se completará en 2040 y la global en 2050. La disponibilidad en las zonas rurales no cubiertas por la RTE-T también puede plantear un problema. En cualquier caso, las frecuentes demoras en la ejecución de los proyectos de infraestructura plantean la necesidad de garantizar que la inversión sea una prioridad y que el seguimiento sea eficaz.

La eficiencia como medio de transición

3.16.

La eficiencia mejora la sostenibilidad del transporte y puede lograrse mediante una mayor capacidad de carga, una infraestructura mejorada que haga que el transporte sea más rápido, o una infraestructura de las terminales perfeccionada que permita agilizar la carga y descarga o el cambio de modo de transporte. Las nuevas tecnologías y las nuevas formas de utilizar medios de transporte, como, por ejemplo, el uso compartido de vehículos, pueden reducir, en particular, los volúmenes de tráfico urbano. Las posibilidades de utilizar instalaciones que mejoren la eficiencia no deben condicionarse, por ejemplo, a las cualidades medioambientales de un vehículo, ya que ello limitaría el alcance de la sostenibilidad mejorada de que se trate.

3.17.

Esto significa, por ejemplo, que la mejora de la capacidad de carga resultante de la aceptación de vehículos o combinaciones de vehículos más grandes y pesados no debe estar condicionada a las cualidades medioambientales de un vehículo, como la de no generar emisiones, ni debe vincularse a un uso específico.

3.18.

No obstante, es igualmente importante que a los vehículos, aviones o buques de emisiones bajas o nulas se les proporcionen unas condiciones de competencia equitativas, velando, en la medida de lo posible, por que las prescripciones técnicas garanticen que posean la misma capacidad de carga que otros vehículos, buques y aeronaves. Impulsar el uso de combustibles no fósiles exige objetivos ambiciosos para proporcionar seguridad a los inversores.

3.19.

La digitalización es otro medio importante para mejorar la eficiencia. El intercambio de información entre empresas podría contribuir al refuerzo de la eficiencia, y propiciar la integración de medios de transporte, la coordinación de las operaciones y, por ende, la mejora de la sostenibilidad.

Multimodalidad y transición

3.20.

Dado que un elemento clave del Pacto Verde es la mejora de la sostenibilidad de todos los modos de transporte, cada uno de ellos puede considerarse parte de un sistema. Por tanto, el objetivo debería ser promover una multimodalidad eficiente y fluida en la que cada modo pueda ofrecer lo mejor de sí mismo con el resultado de una mejora de la sostenibilidad global. La digitalización, la optimización y la coordinación de la capacidad contribuirán a que los modos de transporte funcionen como un sistema coherente. El acceso a las redes debe ser equitativo para todos los modos y facilitado por la multimodalidad. Cada modo de transporte debe recibir el mismo trato y beneficiarse de la modernización para elevar la eficiencia y contribuir a la descarbonización y a una mayor sostenibilidad y resiliencia del sector.

Enfoque global

3.21.

Para mejorar la sostenibilidad, el enfoque básico debe consistir en utilizar de manera óptima las soluciones disponibles y operativas. Indudablemente, deben dedicarse recursos al desarrollo de soluciones nuevas e innovadoras, de manera tecnológicamente neutra. Resulta igualmente importante no obstaculizar el recurso a opciones que ya se encuentran disponibles. La transición del transporte debe ser creíble y realista, y lograr resultados mensurables.

3.22.

Por eso, las soluciones en las que se debe trabajar han de ser socialmente creíbles y aceptables. Esto significa que deben elaborarse planes específicos y coordinados que se sometan a un diálogo social entre las partes interesadas sobre la manera de propiciar que los trabajadores se adapten a los nuevos requisitos en materia de competencias y eviten el desempleo transitorio.

3.23.

Es importante que las soluciones sean financieramente creíbles. Esto significa que, por ejemplo, el coste de utilizar combustibles de emisiones bajas o nulas debe ser económicamente asumible para los consumidores y permitir actividades con un nivel aceptable de beneficios para los operadores comerciales. El apoyo financiero directo es un tipo de solución que debe evitarse. Una solución mejor consiste en conceder desgravaciones fiscales a los consumidores o las empresas que inviertan en soluciones sostenibles.

3.24.

Se hace hincapié en el papel del sistema de contratación pública como medio para promover objetivos sostenibles cuando se realizan inversiones públicas. Debe promocionarse la opción de introducir el cumplimiento de la legislación laboral como requisito específico. La cofinanciación de la UE en el sector del transporte debe estar en consonancia con las políticas y la planificación nacionales, como elementos compatibles con el marco de la UE.

3.25.

La seguridad y la protección son esenciales para cualquier sistema de transporte sostenible, ya que afectan a todos los usuarios del transporte y proveedores de servicios. Por lo tanto, las normas deben mejorarse constantemente en todos los modos de transporte.

Participación y consulta

3.26.

Para el éxito de la transición ecológica es importante lograr un consenso a través del diálogo social y de una amplia consulta con todas las partes interesadas y la población en general. Este enfoque ayudará a definir los problemas, encontrar soluciones aceptables para todos los interesados, generar confianza en las medidas previstas y propiciar el apoyo a las mismas. Debe considerarse como un requisito indispensable para culminar con éxito la negociación del complejo proceso de transformación del sector del transporte y de mejora de la transparencia de los procedimientos legislativos y de la calidad de la legislación.

3.27.

El CESE hace hincapié en la necesidad de procurar una participación activa de la sociedad civil organizada en las iniciativas que promueven el transporte sostenible, y propone que se consolide aún más la cooperación temprana con todas las partes interesadas.

4. Observaciones específicas

Aspectos sociales: accesibilidad del transporte

4.1.

El transporte socialmente sostenible debe ser accesible, inclusivo, seguro y asequible para evitar la pobreza de movilidad. Debe responder a las necesidades específicas de los distintos grupos, por ejemplo las mujeres. La accesibilidad requiere, entre otras cosas, una planificación territorial adecuada, incluida la interfaz entre las aglomeraciones y las zonas rurales circundantes, y con la debida consideración de las soluciones específicas para las personas de edad avanzada y las personas con movilidad reducida (pasillos móviles, trenes de montaña, etc.). La oferta de transporte ecológico para el turismo urbano debe mejorarse. El CESE subraya la necesidad de promover y desarrollar planes de movilidad urbana sostenible.

4.2.

El CESE pide que se preste especial atención a las mujeres usuarias para que el transporte contribuya a la igualdad de género, en particular centrándose en la seguridad en el transporte público.

4.3.

Debe fomentarse el transporte compartido y activo, en particular en las ciudades, incluida la promoción de modos ecológicos que utilicen sistemas de transporte inteligentes, el concepto de movilidad como servicio y la mejora de la seguridad vial. Deben tenerse en cuenta las cuestiones relativas a la calidad de vida, como la necesidad de reducir la contaminación acústica.

4.4.

A este respecto, el CESE considera que el transporte público desempeña una función fundamental en el proceso de transformación. Su carácter inclusivo permite alcanzar objetivos medioambientales y sociales al mismo tiempo. Puede complementarse con soluciones de micromovilidad.

4.5.

Los precios del transporte público deben ser asequibles y justos, pero no deben llevar a una reducción de las conexiones o del personal, teniendo debidamente en cuenta a todas las partes interesadas. En materia de servicio público, el transporte público no debe basarse únicamente en la rentabilidad, ni debe conducir a una exclusión del transporte. Esto implica una necesidad socialmente justificable de mantener también conexiones no rentables para sostener la cohesión social, por ejemplo mediante obligaciones de servicio público. Esto puede requerir que la propulsión por motor de combustión mantenga un nivel de servicio adecuado.

Aspectos sociales: los trabajadores

4.6.

Un problema importante del sector del transporte es la escasez de recursos humanos, que puede dificultar el desarrollo del sector, incluida la transición ecológica prevista. En este contexto, se llama la atención sobre la importancia de garantizar unas condiciones de trabajo satisfactorias y unas condiciones salariales y laborales justas en el sector, también para los trabajadores de plataformas digitales. Si bien las relaciones laborales siguen siendo competencia nacional, hay motivos para llamar la atención respecto a las posibilidades de la negociación colectiva para llegar a un acuerdo sobre unas condiciones de trabajo atractivas en el sector del transporte, incluidos los salarios, así como la salud y la seguridad en el trabajo a escala nacional y transnacional.

4.7.

Las nuevas tecnologías pueden generar nuevas oportunidades a este respecto. Se subraya la importancia de la formación y el aprendizaje permanente, en particular como medio para que los trabajadores puedan adaptarse a los nuevos requisitos en materia de competencias derivados de la transición ecológica, incluida la digitalización del sector.

4.8.

Medidas como las descritas en los puntos 4.3 y 4.5 supra otorgarán al sector una imagen atractiva y harán que la juventud y las mujeres se interesen por el sector del transporte.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/87

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea»

[COM(2023) 38 final — 2023/0012 (NLE)]

y sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Reforzar el diálogo social en la Unión Europea: aprovechar todo su potencial para gestionar unas transiciones justas»

[COM(2023) 40 final]

(2023/C 228/12)

Ponente:	Pekka RISTELÄ
Coponente:	Mariya MINCHEVA

Consulta	Comisión Europea, 8.3.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	179/52/17

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión «Reforzar el diálogo social en la Unión Europea» (en lo sucesivo, «la Comunicación») y la propuesta de la Comisión de Recomendación sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Recomendación»).

1.2.

El diálogo social a escala nacional y europea desempeña un papel clave en la elaboración de políticas económicas, laborales y sociales que promuevan la convergencia al alza de las condiciones de vida y trabajo en todos los Estados miembros. El CESE coincide plenamente en que el diálogo social puede ser un instrumento beneficioso para impulsar la resiliencia económica y social, la competitividad y el crecimiento sostenible e integrador.

1.3.

Sin embargo, los resultados positivos del diálogo social no deben darse por sentados, ya que el diálogo social no puede considerarse simplemente un instrumento que pueda aplicarse. La Comisión debe examinar los modelos nacionales, regionales y sectoriales que hayan tenido éxito y analizar la razón de ese éxito.

1.4.

El CESE está de acuerdo con la Comunicación en que es necesario hacer más —tanto a escala nacional como de la UE— para apoyar la cobertura de la negociación colectiva. A este respecto, aunque la Recomendación enumera importantes factores a la hora de mejorar esta cobertura, carece de un punto muy pertinente recogido en la Comunicación: la importancia de los convenios colectivos sectoriales.

1.5.

El CESE acoge con satisfacción que la Recomendación tenga por objeto mejorar el diálogo social tripartito a escala europea y nacional, al tiempo que señala que, en algunos Estados miembros, la dimensión tripartita del diálogo social es más formalista que significativa. El CESE considera que crear un marco común eficaz que se aplique a escala nacional para impulsar la participación de los interlocutores sociales podría contribuir a garantizar la celebración de consultas eficaces y de calidad con los interlocutores sociales nacionales. Asimismo, los Estados miembros deben tener la obligación de adjuntar el resultado de las consultas con los interlocutores sociales a los planes nacionales de reformas e inversión. Si no se lleva a cabo una consulta significativa, la Comisión debe tomar medidas.

1.6.

El CESE expresa su preocupación por la falta de claridad en lo que concierne a la aplicación de los acuerdos de los interlocutores sociales a través de directivas del Consejo. Sin claridad, transparencia y previsibilidad, es probable que la amplia discrecionalidad de la Comisión Europea en esta materia tenga la consecuencia no deseada de disuadir a los interlocutores sociales de negociar este tipo de acuerdos. El CESE reitera su llamamiento a la Comisión para que debata esta cuestión con los interlocutores sociales.

1.7.

2. Observaciones generales

2.1.

El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión «Reforzar el diálogo social en la Unión Europea» (en lo sucesivo, «la Comunicación») y la propuesta de la Comisión de Recomendación sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Recomendación»).

2.2.

Como se indica en el Dictamen del CESE SOC/644 (1), el diálogo social a escala nacional y europea desempeña un papel clave a la hora de elaborar políticas económicas, laborales y sociales que promuevan la convergencia al alza de las condiciones de vida y trabajo en todos los Estados miembros y de tratar de responder a los retos a los que se enfrenta Europa.

2.3.

Como se reconoce en la Comunicación, los interlocutores sociales tienen unos conocimientos y una experiencia sin igual acerca de la situación social y el empleo «sobre el terreno». Su contribución puede lograr el equilibrio adecuado entre los intereses de los trabajadores y los empleadores, además de mejorar la aceptabilidad y la eficacia de las políticas y la legislación. La Comisión también señala acertadamente que los interlocutores sociales desempeñan un papel único en comparación con otras partes interesadas.

2.4.

2.5.

El CESE ha subrayado en ocasiones anteriores (2) que una de las principales funciones del diálogo social, en concreto de las negociaciones colectivas, es contribuir a moldear el entorno empresarial y gestionar los cambios de la vida laboral mediante el suministro de información, la anticipación, la participación y la facilitación, con el fin de reforzar la confianza mutua entre los interlocutores sociales a todos los niveles.

2.6.

El CESE coincide plenamente en que el diálogo social puede ser un instrumento beneficioso para impulsar la resiliencia económica y social, la competitividad y el crecimiento sostenible e integrador. Sin embargo, los resultados positivos del diálogo social no deben darse por sentados, ya que el diálogo social no puede considerarse simplemente un instrumento que pueda implementarse. La Comisión debe examinar los modelos nacionales, regionales y sectoriales que hayan tenido éxito y analizar la razón de ese éxito. El intercambio de conocimientos y la revisión por pares entre los Estados miembros también podrían contribuir a mejorar la situación en los países en los que el diálogo social es débil.

2.7.

Para seguir apoyando a los interlocutores sociales a la hora de impulsar el diálogo social, mejorar la cobertura de la negociación colectiva y aplicar los acuerdos fruto del diálogo social, ya sea a escala nacional o de la UE, es importante que los interlocutores sociales de los países en los que el diálogo social es actualmente más débil tengan acceso a un apoyo adicional para el desarrollo de capacidades. En particular, esto afecta al Fondo Social Europeo (FSE)+, donde sería importante distinguir entre el apoyo al desarrollo de capacidades para los interlocutores sociales y para la sociedad civil en general. Esta distinción debe introducirse en el Reglamento del FSE+ y en el Reglamento sobre disposiciones comunes para el próximo período financiero. Al mismo tiempo, es preciso encontrar mejores soluciones financieras para las organizaciones de la sociedad civil.

2.8.

Como reconoció la Comisión Europea, el diálogo social estuvo a la vanguardia del diseño y la aplicación de políticas que limitaban los efectos de la pandemia en el mundo laboral. Los interlocutores sociales también desempeñan un papel importante a la hora de abordar las profundas repercusiones de la guerra de agresión rusa contra Ucrania, ya que facilitan la integración en el mercado laboral de las personas desplazadas procedentes de Ucrania y de otros refugiados y migrantes. Los interlocutores sociales también desempeñan el papel esencial de encontrar soluciones sostenibles para ajustar los salarios y los convenios colectivos en respuesta a la crisis del coste de vida y a los elevados niveles de inflación.

2.9.

El CESE ha reconocido (3) que un diálogo social eficaz debe contar con:

—	interlocutores sociales representativos y legítimos que dispongan de los conocimientos, la capacidad técnica y el acceso oportuno a la información pertinente para participar;

—	la voluntad política y el compromiso de entablarlo;

—

el respeto de los derechos fundamentales de autonomía, libertad de asociación y negociación colectiva de los interlocutores sociales, que siguen siendo el núcleo de las relaciones laborales, además de un marco jurídico e institucional propicio para apoyar los procesos de diálogo social con instituciones que funcionen correctamente.

El CESE valora positivamente que todos estos elementos se incluyan en la presente iniciativa de la Comisión.

2.10.

Al mismo tiempo, sigue habiendo ejemplos en la UE que muestran que el diálogo social es débil y opera en un entorno negativo. A veces, el marco jurídico no deja a los interlocutores sociales margen de negociación, lo que debilita sus posiciones y, además, reduce su capacidad de participar en la negociación colectiva y atraer nuevos miembros. Unos criterios objetivos abiertos, transparentes y preestablecidos que permitan determinar la representatividad de las organizaciones de interlocutores sociales, se hayan fijado de acuerdo con estas y eviten las cargas administrativas excesivas son cruciales para los Estados miembros que aún carecen de dilatada experiencia. Al mismo tiempo, hay una gran variedad de prácticas nacionales, incluido el reconocimiento mutuo entre las organizaciones de los interlocutores sociales, que deben respetarse.

2.11.

El CESE está de acuerdo con la Comunicación en que es necesario hacer más —tanto a escala nacional como de la UE— para apoyar la cobertura de la negociación colectiva (4), y acoge con satisfacción a este respecto las referencias de la Recomendación a diferentes medios para lograrlo: eliminar los obstáculos institucionales o jurídicos al diálogo social y a la negociación colectiva que abarcan nuevas formas de trabajo o empleo atípico; garantizar que las partes negociadoras tengan libertad para decidir sobre las cuestiones que deben negociarse; garantizar que cualquier posibilidad de establecer excepciones a los convenios colectivos sea acordada entre los interlocutores sociales y limitada con respecto a las condiciones en las que puede aplicarse; y garantizar y aplicar un sistema de garantía de cumplimiento de los convenios colectivos.

2.12.

Aunque la Recomendación enumera estos factores importantes para mejorar la cobertura de la negociación colectiva, carece de un punto muy pertinente recogido en la Comunicación, a saber, la importancia de los convenios colectivos sectoriales. Como se señala en la Comunicación, la cobertura de la negociación colectiva es elevada (superior al 50 %) solo en países con al menos alguna forma de negociación sectorial. Estos hechos también se reconocen en la reciente Directiva sobre unos salarios mínimos adecuados (Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo (5)), en virtud de la cual los Estados miembros promoverán la creación y el refuerzo de la capacidad de los interlocutores sociales para participar en la negociación colectiva sobre la fijación de salarios, en particular a nivel sectorial o intersectorial.

2.13.

Al mismo tiempo, es importante preservar el carácter voluntario de la negociación colectiva y crear el entorno adecuado para que el proceso sea atractivo y mutuamente beneficioso. El proceso debe ser lo más inclusivo posible. Asimismo, han de implantarse sistemas eficaces de resolución de litigios. En los Estados miembros deben desarrollarse mecanismos de control de la cobertura de los convenios colectivos, con la participación de los interlocutores sociales.

2.14.

El CESE acoge con satisfacción el hecho de que la Recomendación tenga por objeto mejorar el diálogo social tripartito tanto a nivel europeo como nacional, haciendo referencia, entre otras cosas, a la importancia de asignar tiempo suficiente para las consultas a lo largo de todo el proceso de elaboración de las políticas, garantizar unos marcos institucionales adecuados y el acceso a la información pertinente necesaria para participar en el diálogo social.

2.15.

En algunos Estados miembros, la dimensión tripartita del diálogo social es más formalista que significativa. Con una aplicación y un seguimiento adecuados, la Recomendación puede ser un importante paso adelante para mejorar esta situación. El fomento del diálogo tripartito a escala europea sería especialmente importante en relación con los aspectos relacionados con el empleo y la protección social, por ejemplo, teniendo debidamente en cuenta la creación de comités consultivos tripartitos sobre estas cuestiones.

2.16.

En sus dictámenes anteriores, el CESE ha recomendado, por ejemplo, la participación adecuada de los interlocutores sociales en el diseño y la aplicación de los planes nacionales de recuperación y una mejor cooperación entre los interlocutores sociales y la Comisión Europea para garantizar un uso coherente de los recursos europeos (6). También debe velarse por una mayor participación de otras organizaciones de la sociedad civil.

2.17.

El CESE coincide con la Comisión en la importancia de los acuerdos de diálogo social europeo como uno de los resultados más importantes del diálogo social de la UE. El CESE también toma nota del llamamiento de la Comisión a los interlocutores sociales europeos para que negocien y celebren más acuerdos de los interlocutores sociales, al tiempo que subraya que los propios interlocutores sociales decidirán si deben entablar negociaciones y, en caso afirmativo, sobre qué cuestiones. Se trata de un aspecto fundamental de su autonomía.

2.18.

Al mismo tiempo, el CESE expresa su preocupación por la falta de claridad en lo que concierne a la aplicación de los acuerdos de los interlocutores sociales a través de directivas del Consejo. Sin un proceso más claro, es probable que la amplia discrecionalidad de la Comisión Europea en esta materia, propiciada por las recientes sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (7), tenga la consecuencia no deseada de disuadir a los interlocutores sociales de negociar este tipo de acuerdos.

2.19.

Por este motivo, el CESE reitera su llamamiento a la Comisión para que debata esta cuestión con los interlocutores sociales, respetando su autonomía y aplicando el procedimiento del artículo 155 del TFUE. El CESE también reitera su llamamiento a la Comisión para que establezca criterios claros y transparentes en relación con la aplicación de los acuerdos sectoriales de los interlocutores sociales (8).

3. Observaciones específicas

3.1. Observaciones específicas sobre la Comunicación

3.1.1.

En la Comunicación, la Comisión ofrece el apoyo y asesoramiento jurídico de los servicios de la Comisión a los interlocutores sociales negociadores, en particular sobre cuestiones que puedan afectar negativamente a la aplicación de un acuerdo a través del Derecho de la UE. Es fundamental que los interlocutores sociales acuerden conjuntamente si dicho asesoramiento y apoyo son necesarios en el contexto de sus negociaciones.

3.1.2.

La Comisión también hace referencia a la práctica, confirmada por la sentencia del Tribunal de Justicia C-928/19 P, de evaluar, entre otras cosas, la conveniencia de aplicar el acuerdo negociado entre los interlocutores sociales a través del Derecho de la UE. En este contexto, la Comisión señala que podría considerarse llevar a cabo una evaluación de impacto. La Comisión se compromete a informar a los interlocutores sociales respectivos en un plazo de tres meses de sus consideraciones preliminares, indicando, en su caso, si se va realizar una evaluación de impacto o no.

3.1.3.

Si bien el CESE reconoce el valor del apoyo y el asesoramiento ofrecidos por la Comisión, así como el compromiso con determinados plazos para llevar a cabo sus evaluaciones, estas medidas no son suficientes para dotar al proceso de la claridad, transparencia y previsibilidad que necesitan los socios negociadores.

3.1.4.

El CESE subraya la importancia de un marco de apoyo adecuado para el diálogo social sectorial y toma nota de la carta abierta de los interlocutores sociales sectoriales europeos (9). Las preocupaciones de las organizaciones sectoriales sobre la financiación y la organización de los comités de diálogo social sectorial merecen una consideración seria.

3.1.5.

3.1.6.

En el contexto del Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas y de empleo, el CESE acoge con satisfacción el reconocimiento por parte de la Comisión del importante papel que desempeñan los interlocutores sociales, cuando participan de manera significativa y oportuna a escala nacional y de la UE, para garantizar que las reformas y las inversiones se diseñen y ejecuten eficazmente. No obstante, aunque se organizan regularmente diálogos estructurados con los interlocutores sociales a escala de la UE en los momentos clave del ciclo del Semestre, a nivel nacional los gobiernos han ignorado con demasiada frecuencia su participación, y su eficacia depende en gran medida de la buena voluntad de los gobiernos, más que de prácticas o normas establecidas.

3.1.7.

El CESE está de acuerdo en que la promoción del diálogo social y la negociación colectiva también es importante en el contexto de las negociaciones de ampliación en curso, y acoge con satisfacción el apoyo de la Comisión a los proyectos destinados a mejorar el diálogo social en los países candidatos o candidatos potenciales. Lo mismo puede decirse de la política europea de vecindad y de las asociaciones de la estrategia Global Gateway de la UE, en las que la UE se compromete acertadamente a mantener normas estrictas en materia de derechos humanos, sociales y de los trabajadores.

3.2. Observaciones específicas sobre la Recomendación

3.2.1.

El CESE acoge con satisfacción el respeto por parte de la Recomendación del papel y la autonomía de los sindicatos y las organizaciones patronales en la negociación colectiva. El CESE considera importante aclarar que el concepto de organizaciones de trabajadores, tal como se menciona en el considerando 12, se interpreta de conformidad con la jurisprudencia de los órganos de supervisión de la OIT (en particular, los Convenios 98 y 154), además de suprimir la expresión «por lo general» del considerando 12. Por otro lado, en el considerando 13, sería pertinente hacer referencia al Convenio 98 y al Convenio 135 de la OIT.

3.2.2.

El CESE acoge con satisfacción el llamamiento a los Estados miembros para que velen por que los interlocutores sociales participen de manera sistemática, significativa y oportuna en el diseño y la aplicación de las políticas, especialmente las relativas al Semestre Europeo y al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El CESE considera que crear un marco común eficaz que se aplique a escala nacional para impulsar la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil podría contribuir a garantizar la celebración de consultas eficaces y de calidad.

3.2.3.

Por lo que se refiere al Semestre Europeo, los Estados miembros deben tener la obligación de adjuntar a los planes nacionales de reformas e inversiones el resultado de las consultas con los interlocutores sociales y la posición o contribución de estos. Esto también se aplica al FSE+ y los demás fondos de cohesión, según proceda, con pleno respeto del principio de asociación. En todos los casos, es fundamental que los interlocutores sociales participen de manera efectiva, y que esto no se reduzca a un mero ejercicio de «rellenar casillas». Además, si no se garantiza una participación significativa o se socava el diálogo social a escala nacional, la Comisión debe tomar medidas, por ejemplo, los proyectos de planes o acuerdos de asociación podrían permanecer a la espera de aprobación.

3.2.4.

Los considerandos de la Recomendación reconocen que las Directivas de la UE sobre contratación pública (10) exigen a los Estados miembros que respeten el derecho de sindicación y de negociación colectiva. El CESE considera que esta cuestión, estrechamente relacionada con el objetivo de aumentar la cobertura de la negociación colectiva, debería incluirse en las recomendaciones concretas a los Estados miembros.

3.2.5.

La Recomendación señala que es necesario reforzar la capacidad de los interlocutores sociales nacionales en algunos Estados miembros, con vistas a la aplicación de los acuerdos autónomos de los interlocutores sociales de la UE a escala nacional. El CESE considera que un mayor apoyo a este respecto (también a través del FSE+) sería útil para promover los resultados del diálogo social de la UE a escala nacional y mejorar el proceso de aplicación sobre el terreno.

3.2.6.

El CESE acoge con satisfacción la especial atención prestada a la financiación nacional y de la UE disponible para apoyar a los interlocutores sociales. El FSE+ es un valioso instrumento no solo para aumentar la capacidad de los interlocutores sociales (incluidos los que representan a las pymes y las microempresas) de participar en diálogos sociales tripartitos y bipartitos, sino también para apoyar las acciones conjuntas llevadas a cabo con el objetivo de prever, cambiar y abordar las consecuencias sociales y laborales de los retos que se derivan de los diferentes avances socioeconómicos, como la doble transición digital y ecológica, por poner solo un ejemplo. Esto debe delinearse claramente como parte de un enfoque específico del apoyo al desarrollo de capacidades para los interlocutores sociales en el marco del FSE+.

3.2.7.

Habida cuenta de que la Comisión reconoce acertadamente que el diálogo civil en el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas es un proceso independiente, el apoyo en el marco del FSE+ debe seguir el mismo enfoque. Las partidas presupuestarias dedicadas a los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil deben separarse para delimitar mejor las funciones específicas y hacer un mejor seguimiento de los resultados. Además, se necesita un conjunto claro de criterios (aprobados por la Comisión), ya que esto parece ser un problema en algunos Estados miembros. Estos criterios deben aplicarse cuando las autoridades nacionales evalúen la compatibilidad de las actividades de los proyectos de los interlocutores sociales con las normas sobre ayudas estatales. Su diseño debe reflejar el papel especial de los interlocutores sociales con el fin de facilitar una mejor participación y una contribución eficaz al diálogo social en los diferentes niveles (internacional, europeo, nacional, regional, sectorial). Es preciso elaborar normas similares para las organizaciones de la sociedad civil.

3.2.8.

El CESE considera importante que la Recomendación vaya acompañada de disposiciones de seguimiento claras y eficaces. Se recomienda a los Estados miembros que presenten, en un plazo de dieciocho meses a partir de la publicación de la Recomendación, una lista de medidas, elaborada en consulta con los interlocutores sociales, para su aplicación. La Comisión, por su parte, tiene la intención de elaborar indicadores acordados de común acuerdo para supervisar la aplicación conjuntamente con el Comité de Empleo y con los interlocutores sociales pertinentes. Los interlocutores sociales deben desempeñar un papel destacado en el desarrollo de estos indicadores.

3.2.9.

El CESE acoge favorablemente la observación de la Recomendación de que este seguimiento debería permitir a los interlocutores sociales, entre otras cosas, detectar situaciones en las que han sido excluidos o no se les ha involucrado adecuadamente en las consultas nacionales sobre políticas de la Unión o nacionales. El CESE considera que también sería importante definir un proceso que haga un seguimiento de estas constataciones y tenga por objeto mejorar la situación.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Dictamen del CESE «El diálogo social en pro de la sostenibilidad y la resiliencia económicas» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14).

(2) Dictamen del CESE «El diálogo social para la innovación en la economía digital» (DO C 159 de 10.5.2019, p. 1).

(3) Dictamen del CESE «El diálogo social en pro de la sostenibilidad y la resiliencia económicas» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14).

(4) Dictamen del CESE «El diálogo social en pro de la sostenibilidad y la resiliencia económicas» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14).

(5) Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (DO L 275 de 25.10.2022, p. 33).

(6) Dictámenes del CESE «El diálogo social como pilar importante de la sostenibilidad económica y la resiliencia de las economías» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14) y «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros» (DO C 517 de 22.12.2021, p. 97).

(7) Sentencia del Tribunal General, de 24 de octubre de 2019, T-310/18, y Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 2 de septiembre de 2021, C-928/19 P.

(8) Dictamen del CESE «El diálogo social en pro de la sostenibilidad y la resiliencia económicas» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14).

(9) Carta abierta de los interlocutores sociales sectoriales europeos — EuroCommerce.

(10) Directivas 2014/24/UE, véase DO L 94 de 28.3.2014, p. 65, 2014/25/UE, véase DO L 94 de 28.3.2014, p. 243 y 2014/23/UE, véase DO L 94 de 28.3.2014, p. 1.

ANEXO

Las enmiendas siguientes, que obtuvieron al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates (artículo 74.3 del Reglamento interno):

ENMIENDA 1

SOC/764

Refuerzo del diálogo social

Punto 2.3

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Como se reconoce en la Comunicación, la contribución de los interlocutores sociales puede lograr el equilibrio adecuado entre los intereses de los trabajadores y los empleadores, además de mejorar la aceptabilidad y la eficacia de las políticas y la legislación. La Comisión también señala acertadamente que los interlocutores sociales desempeñan un papel único en comparación con otras partes interesadas. No obstante, el CESE subraya el valor de la cooperación y el intercambio de puntos de vista entre los participantes en los diálogos tanto sociales como civiles. Numerosas organizaciones de la sociedad civil también tienen una experiencia única y conocimientos específicos sobre el terreno, que pueden utilizarse más allá del diálogo civil. Cabe destacar las prácticas de algunos Estados miembros, en los que los interlocutores sociales invitan a los representantes de organizaciones específicas de la sociedad civil a participar en reuniones, organizadas en el marco del diálogo social, para escucharles y aprovechar sus conocimientos y experiencia.

Exposición de motivos

En numerosos ámbitos de la situación social «sobre el terreno», el conocimiento de las organizaciones de la sociedad civil es mucho más amplio, por ejemplo a la hora de combatir la pobreza, apoyar a las personas con discapacidad u otros grupos vulnerables de ciudadanos, integrar a los migrantes, impulsar los derechos de las minorías étnicas y ayudar a los niños en riesgo de exclusión social. Esta realidad debe reflejarse en el Dictamen exploratorio a fin de evitar la impresión de que solo los interlocutores sociales conocen la situación social «sobre el terreno». Los interlocutores sociales de algunos Estados miembros conocen, reconocen y comprenden los conocimientos técnicos mencionados e invitan a representantes de organizaciones específicas de la sociedad civil a reunirse con los agentes de las estructuras de diálogo tripartito con el fin de profundizar en sus conocimientos y enriquecer su experiencia.

Resultado de la votación

A favor:	83
En contra:	153
Abstenciones:	9

ENMIENDA 2

SOC/764

Refuerzo del diálogo social

Punto 2.4

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Como se indica en la Recomendación, el papel específico de las organizaciones de interlocutores sociales debe gozar de pleno reconocimiento y respeto en las estructuras y procesos de diálogo social, al tiempo que se reconoce que el diálogo civil, en el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas sobre una gama más extensa de temas, es un proceso independiente. El CESE subraya la necesidad de una cooperación y un intercambio de puntos de vista entre los participantes en el diálogo social y civil, ya que los principales representantes de los intereses de numerosos grupos sociales no son los interlocutores sociales, sino otras organizaciones de la sociedad civil. Por lo tanto, es necesario evitar situaciones en las que se celebren acuerdos entre los interlocutores sociales sin tener en cuenta los puntos de vista y los argumentos de otras organizaciones de la sociedad civil, que representan a los ciudadanos europeos y tienen un impacto significativo en su vida.

Exposición de motivos

El objetivo de esta enmienda es subrayar que, a la hora de llevar a cabo el diálogo social, deben tenerse en cuenta los intereses de otros grupos que no estén «cubiertos» claramente por los interlocutores sociales, sino representados en su mayoría por otras organizaciones de la sociedad civil.

Resultado de la votación

A favor:	79
En contra:	157
Abstenciones:	7

ENMIENDA 3

SOC/764

Refuerzo del diálogo social

Punto 3.1.5

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Por lo que respecta a la promoción del diálogo social tripartito europeo, el CESE acoge con satisfacción el anuncio de la Comisión de que asignará una función de coordinador del diálogo social en cada servicio de la Comisión. Contar con estos coordinadores en las direcciones generales de la Comisión y los servicios pertinentes puede aumentar la concienciación y mejorar la calidad del diálogo social y, de este modo, ayudar a la Comisión a aprovechar los beneficios que el buen funcionamiento del diálogo tripartito puede aportar a la elaboración de las políticas europeas. Al mismo tiempo, el CESE subraya que deberían crearse coordinadores similares en cada Dirección General de la Comisión Europea con el fin de promover el diálogo civil europeo. La Comisión debe reforzar ambos diálogos paralelamente, sin dar preferencia a ninguno de ellos.

Exposición de motivos

La Comisión Europea propone crear la figura de un coordinador específico para el diálogo social en cada Dirección General y otros servicios de la Comisión. Se trata de recursos humanos muy importantes dedicados a reforzar el diálogo social, ya que hay treinta DG y muchos otros servicios. La creación de un coordinador especial para el diálogo social en al menos algunas DG plantea dudas, ya que se trata de ámbitos de actividad dominados por organizaciones de la sociedad civil distintas de los interlocutores sociales. Algunos ejemplos son el medio ambiente, el clima, la agricultura y el desarrollo rural, la educación, la juventud, el deporte y la cultura, la justicia y los consumidores. Son necesarias acciones simultáneas para apoyar el diálogo civil: no hay razón para que la Comisión Europea aborde específicamente un solo tipo de diálogo, asignando a su refuerzo importantes recursos humanos, que en total pueden superar las cincuenta personas.

Resultado de la votación

A favor:	78
En contra:	156
Abstenciones:	7

ENMIENDA 4

SOC/764

Refuerzo del diálogo social

Punto 1.7

Modifíquese de la manera siguiente:

Dictamen de la Sección

Enmienda

Como se indica en la Recomendación, el papel específico de las organizaciones de interlocutores sociales debe gozar de pleno reconocimiento y respeto en las estructuras y procesos de diálogo social, al tiempo que se reconoce que el diálogo civil, en el que participa un conjunto más amplio de partes interesadas sobre una gama más extensa de temas, es un proceso independiente. Esta distinción también debe hacerse al apoyar el desarrollo de las capacidades de los interlocutores sociales y la sociedad civil en general. Al mismo tiempo, el CESE subraya el valor de la cooperación y el intercambio de puntos de vista entre los participantes en los diálogos tanto sociales como civiles. Numerosas organizaciones de la sociedad civil también tienen una experiencia única y conocimientos específicos sobre el terreno, que pueden utilizarse más allá del diálogo civil.

Exposición de motivos

La enmienda refleja el texto principal.

Resultado de la votación

A favor:	83
En contra:	153
Abstenciones:	9

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/97

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros (API) para reforzar y facilitar los controles en las fronteras exteriores, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2019/817 y el Reglamento (UE) 2018/1726 y se deroga la Directiva 2004/82/CE del Consejo»

[COM(2022) 729 final]

y sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/818»

[COM(2022) 731 final]

(2023/C 228/13)

Ponente:

Tymoteusz Adam ZYCH

Consulta	Comisión Europea, 8.2.2023
Base jurídica	Artículo 77, apartado 2, letras b) y d), y artículo 79, apartado 2, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	137/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente las propuestas de la Comisión Europea relativas a la información anticipada sobre los pasajeros (1), teniendo en cuenta la necesidad de una recogida y transferencia eficaces de los datos API y de los registros de nombres de los pasajeros (PNR) para la gestión de fronteras y la lucha contra la inmigración irregular, así como por motivos de seguridad, incluida la necesidad de prevenir y combatir el terrorismo y la delincuencia grave.

1.2.

El CESE está convencido de que, mientras los datos API y PNR sigan siendo objeto de las Directivas en vigor (Directiva API (2) y Directiva PNR (3)), habrá diferencias indeseables en su aplicación a escala nacional.

1.3.

Con el fin de armonizar la aplicación de dichas Directivas y aumentar la eficacia de la recogida y transferencia de los datos API y PNR, son necesarios los Reglamentos, ya que eliminarán las diferencias resultantes de las diversas prácticas de los Estados miembros, aumentarán la seguridad jurídica, acelerarán el flujo de pasajeros y reducirán las dificultades administrativas de las compañías aéreas.

1.4.

El CESE destaca la importancia de la Carta de los Derechos Fundamentales (en lo sucesivo, la Carta) a la hora de aplicar los Reglamentos propuestos. Deberán tenerse muy en cuenta los derechos de los grupos vulnerables, en especial los de las personas con discapacidad.

1.5.

Un argumento importante a favor de la adopción de las propuestas es el hecho de que las actuales Directivas API y PNR también son objeto de críticas por no cumplir las normas vigentes en materia de protección de datos.

1.6.

El CESE reconoce la necesidad de los costes incurridos por la eu-LISA en relación con el diseño, el desarrollo, el alojamiento y la gestión técnica del encaminador, que correrán a cargo del presupuesto general de la UE, así como de los costes incurridos por los Estados miembros en relación con su conexión e integración con el encaminador.

1.7.

No obstante, el CESE observa que los Reglamentos propuestos introducirán importantes cambios jurídicos, además de modificaciones de gran alcance desde el punto de vista técnico en el sistema que está en funcionamiento. Por lo tanto, los nuevos marcos API y PNR requieren un seguimiento continuo y exhaustivo, no solo por parte de los Estados miembros sino también de la Comisión Europea, las compañías aéreas, las autoridades competentes y la eu-LISA, en particular en lo que se refiere a los datos personales. Por este motivo, el CESE pone de manifiesto la necesidad de organizar una campaña de información sobre la nueva legislación e impartir formación a las compañías aéreas. Asimismo, se propone que se realicen auditorías más frecuentemente y que se consideren procedimientos adicionales para supervisar el funcionamiento de los nuevos marcos de recogida y transmisión de datos API y PNR.

1.8.

El CESE es consciente de que el ámbito de aplicación de las propuestas no abarca a todos los pasajeros que cruzan las fronteras exteriores de la UE. Sin embargo, habida cuenta del principio de proporcionalidad y de la especificidad del transporte aéreo, parece justificado en esta etapa limitar las propuestas al transporte aéreo. Cuando los Reglamentos se sometan a una evaluación de impacto posterior, se propone que la Comisión evalúe la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación a otros modos de transporte, en particular el transporte marítimo.

1.9.

Además, el CESE entiende las preocupaciones que suscita la aplicación práctica de las disposiciones establecidas en las propuestas. Propone que se aclaren las disposiciones relativas a las sanciones impuestas a los operadores privados del sector de la aviación. Teniendo en cuenta que en la práctica es imposible garantizar la plena exactitud de los datos API, se propone igualmente que se tenga en cuenta un «umbral de tolerancia» a escala de la UE para los errores en la recogida y transferencia de los datos y que quede claro si se impondrán sanciones a las compañías aéreas no cooperadoras, o solo en los casos en que los datos API no alcancen el nivel mínimo aceptable de calidad (definido a escala de la UE).

2. Introducción

2.1.

El presente Dictamen se centra principalmente en la propuesta de Reglamento relativo a la recogida y transferencia de datos API para la gestión de fronteras (4) y examina brevemente (en el párrafo 7) la segunda propuesta de Reglamento relativo a la recogida y la transferencia de datos API en el contexto de la delincuencia grave y los delitos de terrorismo (5), que es de aplicación para los datos PNR en razón de los cambios previstos en los datos API.

2.2.

Los Reglamentos propuestos se aplican únicamente al transporte aéreo y excluyen otros medios de transporte, como el transporte marítimo y terrestre. Las propuestas se aplicarán a los vuelos chárter y a los vuelos de negocios.

2.3.

Los Reglamentos propuestos derogarán la actual Directiva API. Una vez adoptados, pasarán a formar parte del acervo de Schengen.

3. Observaciones generales

3.1.

El CESE reconoce que, debido al aumento de la popularidad del transporte aéreo, los actuales sistemas de servicios de pasajeros no son lo suficientemente eficaces y deben mejorar, sobre todo para garantizar un flujo fluido de pasajeros. En 2019, la Organización de Aviación Civil Internacional informó de que 4 500 millones de pasajeros viajaron por vía aérea en servicios regulares y de que más de 500 millones de pasajeros entran o salen de la UE cada año. Ni la pandemia de COVID-19 ni la invasión rusa de Ucrania han cambiado esta situación, por lo que es necesario buscar soluciones innovadoras a fin de acelerar y mejorar el proceso de los controles en las fronteras. A pesar del colapso del tráfico aéreo que se produjo en 2020-2021 debido a la pandemia, el transporte aéreo se está recuperando.

3.2.

Por otra parte, el CESE es consciente de que, independientemente de la eficacia de las inspecciones y de la rapidez del proceso de asistencia a los pasajeros del transporte aéreo, se necesitan instrumentos eficaces para contrarrestar el fenómeno de la inmigración irregular y proteger las fronteras de la UE.

3.3.

En opinión del CESE, el uso de sistemas de recogida automática de datos puede tener importantes ventajas, como el aumento de la eficiencia, el desarrollo tecnológico, la mejora de la calidad y la aceleración de la adquisición de datos.

3.4.

Como ocurre con todas las tecnologías innovadoras, la automatización de la recogida y transferencia de datos también conlleva riesgos y complejos retos políticos en ámbitos como la protección, la seguridad, el seguimiento, los aspectos socioeconómicos, la ética, la privacidad, la fiabilidad, etc.

3.5.

Los datos API son un conjunto de datos de identidad sobre los pasajeros que figuran en sus documentos de viaje, combinados con información del vuelo recogida en la facturación y posteriormente transferida a las autoridades fronterizas del país de destino. La información API incluye datos biográficos del pasajero, idealmente obtenidos de la zona de lectura mecanizada de sus documentos de viaje, así como información relacionada con su vuelo.

3.6.

El sistema de recogida y transferencia de API se basa en la entrega a las autoridades competentes de datos API antes de la llegada de un vuelo, de modo que dichas autoridades puedan llevar a cabo controles previos de los viajeros, de conformidad con la legislación aplicable, con respecto a los perfiles de riesgo, las listas de alerta rápida y las bases de datos.

3.7.

El CESE es consciente de que la Directiva actual impone a las compañías aéreas la obligación de transferir los datos API, previa solicitud, a las autoridades fronterizas del país de destino antes del despegue del vuelo, pero no impone a los Estados miembros la obligación de solicitar los datos API a las compañías aéreas. Como consecuencia de ello, las autoridades de los Estados miembros actúan de manera incoherente: algunas solicitan los datos API, otras no. Según la exposición de motivos, se calcula que los datos API se recogen en un 65 % de los vuelos entrantes, por lo que en la práctica es fácil eludir los controles y las inspecciones. Además, como se señaló en la evaluación de la Directiva API que llevó a cabo la Comisión (6), incluso cuando los Estados miembros solicitan los datos API sus autoridades nacionales no siempre los utilizan de manera coherente.

3.8.

El CESE es consciente de las deficiencias del sistema actual establecido en virtud de la Directiva. Como puso de manifiesto la evaluación, la falta de normalización y armonización disminuye los beneficios del tratamiento de los datos API, lo que crea una carga para las partes interesadas y genera un cierto nivel de inseguridad jurídica.

3.9.

El CESE también ve una amenaza potencial derivada del uso de sistemas automáticos de recogida de datos para los empleados en el sector de la aviación. Por lo tanto, el CESE considera necesario impartir formación a estos empleados, lo que podría contribuir a abordar los posibles problemas derivados de la aplicación de los Reglamentos propuestos.

3.10.

No obstante, el CESE señala que el Reglamento propuesto sobre la gestión de fronteras no debería tener un impacto negativo en el nivel de empleo y en la situación de los trabajadores, sino que debería traducirse en una mayor eficiencia y fiabilidad de los métodos de recogida y transferencia de datos que ya se aplican mediante procedimientos automatizados.

4. La necesidad de que el nuevo Reglamento API mejore y facilite los controles en las fronteras

4.1.

Las experiencias relacionadas con la aplicación y la evaluación de la Directiva vigente han puesto de manifiesto numerosas deficiencias en el sistema actual, como la ineficiencia, la intensificación de los costes y las dificultades formales y administrativas para las compañías aéreas. Además, algunas disposiciones de la Directiva son poco claras, generan dudas de interpretación y discrepancias en su aplicación en los Estados miembros y crean incoherencias con otras disposiciones del Derecho de la Unión.

4.2.

Deben indicarse las principales deficiencias de la presente Directiva:

—	actualmente, las compañías aéreas están obligadas a comprender los sistemas nacionales de transferencia de información API de cada Estado miembro y adaptarse a ellos;

—	en la actualidad, las compañías aéreas están obligadas en algunos casos a enviar los mismos datos a diferentes autoridades;

—	a día de hoy, el número y el tipo de elementos de datos requeridos por las autoridades responsables también varían de un Estado miembro a otro;

—	el artículo 3, apartado 2, de la Directiva establece una lista no exhaustiva de elementos de datos, una lista que no se ajusta a las normas internacionales;

—

el artículo 6, apartado 1, de la Directiva permite la transmisión de datos «por medios electrónicos, o, si ello no fuera posible, por cualquier otro medio adecuado», lo que no exige un protocolo de mensajería y un formato específicos. Esto supone una carga adicional para los transportistas (por ejemplo, al cumplir los diversos formatos exigidos por las autoridades responsables para la transmisión de datos), pero también repercute en la puntualidad y la calidad de los datos API y, por lo tanto, en su utilidad;

—	los procedimientos operativos para la adquisición, la transmisión, el tratamiento y el análisis de los datos API varían en cuanto a sus métodos, tiempos, formato y frecuencia de transmisión entre los Estados miembros;

—

la Directiva no establece por sí misma salvaguardias detalladas para la protección de los datos personales (con la excepción del artículo 6, apartado 1, que establece que, a efectos de los controles en las fronteras y la migración, las autoridades deben borrar los datos API en un plazo de veinticuatro horas desde su comunicación), mientras que las disposiciones análogas de otros actos jurídicos, como el SES (capítulo VII, artículos 51 a 59), el SEIAV (capítulo XII, protección de datos, artículos 59 a 70) y el PNR (artículos 12 y 13) incluyen disposiciones más detalladas en materia de protección de datos.

4.3.

Un argumento importante a favor de la aprobación del Reglamento propuesto es también el hecho de que la Directiva es objeto de críticas debido a que no cumple las normas en vigor en materia de protección de datos. En primer lugar, la Directiva plantea las siguientes dudas:

—	la lista de datos API exigidos a las compañías aéreas no es exhaustiva, lo que es contrario al principio de minimización de datos;

—	la finalidad de la recogida de datos API (ya sea a efectos de controles en las fronteras o de aplicación de la ley) no está clara;

—	desde la perspectiva de los requisitos de los controles en las fronteras, el límite de conservación de los datos de 24 horas es demasiado corto y poco práctico;

—	las normas sobre conservación y uso posterior de los datos no están suficientemente definidas y claras.

4.4.

Para contrarrestar las deficiencias detectadas, la propuesta de Reglamento prevé la creación de un encaminador API central con el fin de mejorar las inspecciones previas en las fronteras exteriores pertinentes con datos API completos y de alta calidad y facilitar el flujo de viajeros.

5. Ámbito de aplicación y nivel del Reglamento

5.1.

Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores, el CESE considera que la introducción de un sistema uniforme a escala de la UE para todos los Estados miembros permitirá, entre otras cosas, desarrollar un «enfoque de ventanilla única», es decir, centralizar el proceso de recogida de todos los datos procedentes de las compañías aéreas para transferirlos posteriormente a las autoridades competentes. Un sistema unificado permitiría mejorar la calidad de los datos obtenidos y también automatizar todo el proceso, reduciendo los costes para las entidades públicas, los transportistas y los propios viajeros.

5.2.

El Reglamento propuesto tiene por objeto unificar y simplificar el procedimiento de recogida y transferencia de los datos API, lo que resulta beneficioso no solo para las autoridades de los Estados miembros, sino sobre todo desde el punto de vista del sector de la aviación, aunque les obligará a recopilar y transferir datos API para todos los vuelos que llegan a la UE. No obstante, el Reglamento propuesto aportará seguridad jurídica y previsibilidad y, por lo tanto, su cumplimiento por parte de las compañías aéreas también se incrementará.

5.3.

El CESE considera que, con el fin de garantizar las aspiraciones de la Directiva API, los objetivos de la Directiva se atienden mejor mediante el Reglamento propuesto. Es poco probable que los beneficios derivados del uso de los sistemas API por los países que los aplican se hubieran logrado sin la intervención de la UE. En resumen, la idea que subyace al Reglamento propuesto es la creencia de que la falta de armonización en la aplicación de la Directiva constituye un obstáculo para su eficacia y coherencia.

5.4.

El CESE también señala la necesidad de modificar la Directiva debido al tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, en particular a la luz del desarrollo de las tecnologías de la información desde 2004. Con arreglo al Reglamento propuesto, el nuevo sistema será plenamente compatible con las soluciones ya utilizadas, es decir, el Sistema de Información de Schengen (SIS), el Sistema de Información de Visados (VIS), el sistema Eurodac, el Sistema de Entradas y Salidas (SES), el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) y el sistema centralizado para la identificación de los Estados miembros que poseen información sobre condenas de nacionales de terceros países y apátridas (sistema ECRIS-TCN).

6. La eficiencia de las soluciones propuestas

6.1.

El CESE apoya la adopción de soluciones que garanticen la eficacia de los controles en las fronteras exteriores y un enfoque coherente en todo el espacio Schengen, también por lo que respecta a la posibilidad de realizar inspecciones previas de los viajeros recurriendo a los datos API.

6.2.

Sin embargo, independientemente del apoyo general al Reglamento propuesto, el CESE manifiesta su preocupación por los riesgos de abuso relacionados con la centralización del proceso de recogida y transferencia de los datos API, incluidos, en particular, los datos personales. Estos temores también se ven justificados por el hecho de que el encaminador a través del cual se transmitirán los datos se encuentra todavía en fase de planificación: los trabajos de diseño, construcción, desarrollo, gestión y mantenimiento técnico se delegaron a la agencia eu-LISA.

6.3.

El CESE reconoce que la adopción de la propuesta de Reglamento repercutirá en el presupuesto y las necesidades de personal de la eu-LISA y de las autoridades fronterizas competentes de los Estados miembros. Se calcula que los costes adicionales incluirán cuarenta y cinco millones EUR (treinta y tres millones EUR en el marco del actual MFP) para poner en pie el encaminador, nueve millones EUR anuales a partir de 2029 para su gestión técnica y unos veintisiete millones EUR para los Estados miembros, todo lo cual correrá a cargo del presupuesto de la UE.

6.4.

El CESE valora positivamente la especificación precisa y exhaustiva de los datos incluidos en los datos API (definidos en el artículo 4, apartados 2 y 3, de la propuesta) para mejorar y facilitar los controles en las fronteras exteriores.

6.5.

El CESE hace hincapié en que la propuesta de Reglamento permite a la Comisión aclarar numerosas cuestiones detalladas, especialmente las de carácter técnico, mediante actos delegados adoptados posteriormente. Por lo tanto, la evaluación final del Reglamento propuesto dependerá de las disposiciones detalladas que se promulguen en el futuro y de la calidad de las soluciones técnicas que se adopten.

6.6.

En consecuencia, el CESE está obligado a poner de relieve los problemas de seguridad relacionados con la protección de datos. Desde el punto de vista del CESE, la protección efectiva de los datos debe examinarse especialmente en el contexto de la protección de los derechos fundamentales, en particular el derecho a la intimidad y el derecho a la protección de los datos personales, que incluye el derecho a la información sobre la adquisición, el almacenamiento y el tratamiento de datos personales. Por lo tanto, el CESE respalda plenamente una nueva obligación de llevar a cabo auditorías periódicas en materia de protección de los datos personales. Al mismo tiempo, el CESE propone que se estudie si las autoridades nacionales competentes en materia de protección de datos deben garantizar que el tratamiento de los datos API que constituyen datos personales se audite con más frecuencia que una vez cada cuatro años.

6.7.

Para garantizar el mejor rendimiento del encaminador, es necesario garantizar la cooperación entre la eu-LISA, los Estados miembros y las compañías aéreas. Por consiguiente, la obligación de la eu-LISA de impartir formación a las personas interesadas en el uso técnico del encaminador es un paso positivo.

6.8.

El CESE, guiado por el principio de proporcionalidad y preocupado por la máxima protección de los datos personales, apoya que se excluyan de la obligación estadística datos como la nacionalidad, el género y la fecha de nacimiento.

7. La importancia del Reglamento PNR (segundo Reglamento propuesto)

7.1.

El CESE considera que el segundo de los Reglamentos propuestos constituye una modificación necesaria y coherente del sistema de recogida y transmisión de datos PNR en relación con la reforma de los datos API.

7.2.

Como consecuencia de ello, la unificación del sistema mediante la adopción de ambos Reglamentos a escala de la UE y la creación de un encaminador gestionado por la eu-LISA también aumentará la seguridad mediante un proceso de identificación más eficaz para los viajeros de alto riesgo y confirmará el patrón de viaje de personas bajo sospecha.

8. El coste de los Reglamentos

8.1.

El CESE concluye que la adopción de las propuestas de Reglamento generará costes para el presupuesto de la UE, gastos para los Estados miembros y necesidades de inversión para el sector de la aviación (estimados en aproximadamente setenta y cinco millones EUR, con arreglo a la evaluación de impacto), pero que, en conjunto, los beneficios superarán a los costes, ya que estos se verán compensados por el enfoque racionalizado y centralizado a la hora de transmitir la información a las autoridades nacionales competentes.

8.2.

Los Reglamentos propuestos reducen los costes de funcionamiento y también las sanciones que suelen imponerse por datos de viaje deficientes o inexistentes. Además, la entrada en vigor de los Reglamentos mejorará la vigilancia de los pasos fronterizos, facilitará la labor de los servicios aeroportuarios y las autoridades fronterizas nacionales y contribuirá, asimismo, a mejorar la seguridad y luchar contra la inmigración irregular. Teniendo en cuenta todo lo anterior, el CESE considera que los Reglamentos propuestos están justificados a la luz de su positiva valoración coste-beneficio, tal y como se recoge en la evaluación de impacto de la Comisión.

9. Observaciones específicas

9.1.

El Comité subraya la importancia de la Carta en el proceso de aplicación del Reglamento propuesto, con especial atención a los grupos vulnerables, incluidas las personas con discapacidad. A este respecto, debe tenerse en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y el contexto de los asuntos pendientes.

9.2.

La jurisprudencia del TJUE reviste especial importancia para las nuevas normas sobre recogida y transferencia de datos PNR dentro del marco institucional propuesto, en particular la sentencia en el Asunto C-817/19. El CESE también propone que la terminología de ambas propuestas tenga en cuenta la jurisprudencia reiterada del TJUE.

9.3.

Como se ha señalado en el punto 1.6, el CESE considera que el ámbito de aplicación está justificado en esta etapa. Sin embargo, cuando los Reglamentos se sometan a una evaluación de impacto posterior, se propone que la Comisión evalúe la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación a otros modos de transporte, en particular el transporte marítimo. En dicha evaluación, deberían tenerse en cuenta factores como la especificidad de cada modo de transporte, la carga administrativa impuesta a los transportistas y la eficiencia y efectividad de la protección de las fronteras de la UE.

9.4.

Como se ha señalado en el punto 1.7, el CESE propone que se den más detalles sobre las sanciones impuestas a los operadores privados del sector de la aviación, que se tenga en cuenta un «umbral de tolerancia» a escala de la UE para los errores en la recogida y transferencia de los datos y que las sanciones solo se impongan en determinadas condiciones.

9.5.

El CESE señala que la entrada en vigor de los Reglamentos propuestos debería ir acompañada de una amplia campaña de información, que podría contribuir a comunicar sus objetivos a la ciudadanía y reducir la probabilidad de que se produzcan circunstancias imprevistas a la hora de aplicar las nuevas disposiciones.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Hay dos propuestas: a) Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros (API) para reforzar y facilitar los controles en las fronteras exteriores, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2019/817 y el Reglamento (UE) 2018/1726 y se deroga la Directiva 2004/82/CE del Consejo, y b) propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave, y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/818.

(2) Directiva 2004/82/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas (DO L 261 de 6.8.2004, p. 24).

(3) Directiva (UE) 2016/681 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la utilización de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave (DO L 119 de 4.5.2016, p. 132).

(4) COM(2022) 729 final.

(5) COM(2022) 731 final.

(6) Comisión Europea, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Evaluación de la Directiva 2004/82/CE del Consejo sobre la obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas (Directiva API), Bruselas, 8.9.2020, SWD(2020) 174 final.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/103

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la homologación de tipo de los vehículos de motor y los motores y de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a esos vehículos en lo que respecta a sus emisiones y a la durabilidad de las baterías (Euro 7), y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 715/2007 y (CE) n.o 595/2009»

[COM(2022) 586 final — 2022/0365(COD)]

(2023/C 228/14)

Ponente:	Bruno CHOIX
Coponente:	Guido NELISSEN

Consulta	Parlamento Europeo, 15.12.2022 Consejo de la Unión Europea, 21.12.2022
Base jurídica	Artículos 114 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales
Aprobado en sección	27.3.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	140/1/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

La industria automovilística está inmersa en la mayor transformación de su historia: la descarbonización y digitalización del transporte por carretera. Este nuevo paradigma tendrá un profundo impacto en la estructura de la industria y en la cantidad y calidad de los puestos de trabajo. Dada la magnitud de la transición, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) aboga por una política industrial global que integre las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, medioambiental y social. La vertiente del empleo debe abordarse aumentando los esfuerzos en materia de formación profesional, mejora de las capacidades y reciclaje profesional de la mano de obra, programas regionales y locales de reconversión económica y reclasificación profesional. Todo esto debe estar respaldado por un diálogo social consolidado y por la ambición de garantizar la conservación o creación de puestos de trabajo dignos en el sector.

1.2.

El CESE apoya la introducción de las normas de emisiones Euro 7 como un elemento importante para alcanzar los objetivos de la UE en materia de calidad del aire ambiente. Al mismo tiempo, también permitirá a la Unión mantener su liderazgo industrial en tecnologías de automoción limpias.

1.3.

El Comité acoge con satisfacción las numerosas mejoras introducidas en la propuesta de Reglamento: prevención de la manipulación, uso de tecnologías digitales, reducción de la complejidad, integración de los vehículos eléctricos y las emisiones distintas de las de escape.

1.4.

Por varias razones, el CESE aboga por un enfoque «realista» y «rentable» a la hora de establecer nuevas normas sobre emisiones.

1.4.1.

Respeto del principio de proporcionalidad: como es probable que los motores de combustión interna se conviertan en una tecnología obsoleta a partir de 2035, los presupuestos necesarios para cumplir las nuevas normas dejarán de estar disponibles para inversiones directas en grupos motopropulsores limpios.

1.4.2.

La movilidad individual en automóvil debe seguir siendo asequible para evitar la «pobreza de movilidad» (es decir, que no haya suficientes opciones de transporte alternativo fuera de las zonas urbanas).

1.4.3.

Un coste demasiado elevado de las normas de emisiones Euro 7 puede ser contraproducente, ya que los consumidores pospondrán la sustitución de su automóvil y seguirán conduciendo su vehículo más contaminante, lo que limitará los beneficios potenciales para la salud de las normas de emisiones Euro 7.

1.5.

Por lo tanto, es importante que todos los elementos del nuevo Reglamento se basen en un análisis científico de costes y beneficios. A este respecto, es fundamental que todas las partes interesadas comprendan de la misma manera cómo se calculan los costes de las nuevas normas.

1.6.

El CESE considera que ofrecer incentivos a los consumidores aceleraría la renovación del parque automovilístico y tendría importantes beneficios para la salud, ya que la sustitución de los vehículos Euro 1/I a Euro 5/V por vehículos Euro 6/VI supondría una reducción del 80 % de las emisiones de NOx.

1.7.

El Comité pide que el Reglamento se someta a un proceso rápido de aprobación y que se conceda un plazo mínimo de dos años a los automóviles y vehículos comerciales y de tres años a los autobuses y vehículos pesados a fin de garantizar la viabilidad técnica y económica del Reglamento propuesto.

2. Contexto de la propuesta

2.1.

El sector del automóvil representa alrededor del 10 % del valor añadido de la industria de la Unión y da empleo a trece millones de europeos, lo que representa casi el 7 % de la población activa de la Unión.

2.2.

Tras más de un siglo de crecimiento continuo, la industria automovilística se enfrenta desde 2018 a una recesión y una crisis de su modelo económico. La persistencia de las situaciones de crisis ha llevado a revisar a la baja las perspectivas de recuperación de la producción mundial de automóviles, sobre todo en Europa.

2.3.

Pero, al mismo tiempo, los agentes del sector automovilístico deben acometer las mayores transformaciones que ha experimentado el automóvil en tanto que producto desde su invención: la electrificación del grupo motopropulsor y la digitalización del vehículo.

2.4.

Ante esta transición estructural, el sector del automóvil se encuentra inmerso en una fase de fuertes inversiones que pesan sobre su modelo económico, financiada por la reducción de las inversiones en tecnologías tradicionales (incluidos los motores térmicos) y la reducción de los costes de producción.

2.5.

Además, la introducción de la electrónica de potencia y de la tecnología digital abre la puerta a nuevos competidores y reparte de nuevo las cartas en el sector debilitando la posición de los fabricantes históricos de equipos. Esta transición es un factor importante de la evolución del empleo.

2.6.

Desde el punto de vista cuantitativo, el empleo en este sector industrial está disminuyendo por efecto de la reducción de las capacidades y la simplificación de los nuevos sistemas de tracción. En el aspecto cualitativo, el empleo está cambiando de forma considerable: las necesidades de la electrificación y la tecnología digital exigen que se refuercen los conocimientos técnicos del sector automovilístico en nuevos campos de competencias.

2.7.

Estas dinámicas de empleo también se observan en el sector de los servicios del automóvil: los nuevos sistemas de tracción reducen la necesidad de mantenimiento e implican una transformación de las competencias.

2.8.

En este contexto, el 10 de noviembre de 2022 se publicó, tras varios retrasos, la propuesta de la Comisión Europea de nuevas normas de emisiones Euro 7 para automóviles, vehículos comerciales, camiones y autobuses.

2.9.

La propuesta de nuevas normas de emisiones Euro 7 forma parte de un conjunto mucho más amplio de políticas de la Unión dirigidas a luchar contra la contaminación atmosférica relacionada con el transporte. Todas las normativas europeas relativas a la calidad del aire ambiente, las inspecciones técnicas periódicas, las emisiones de CO2, la calidad de los carburantes, las infraestructuras para carburantes alternativos, los vehículos limpios o incluso el eurodistintivo reflejan la necesidad de reducir la importante contribución del transporte a la contaminación atmosférica. Se complementan mutuamente para alcanzar la ambición climática y de no contaminación del Pacto Verde Europeo y contribuir a la transición hacia la movilidad sostenible.

2.10.

Es probable que las nuevas normas Euro 7 sean las últimas que se apliquen a los automóviles con motores térmicos, ya que, en el marco del programa «Objetivo 55» de 2021, se decidió acelerar la descarbonización del sector del automóvil, lo que dio lugar a un acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo (de 27 de octubre de 2022) que prevé la reducción de las emisiones de CO2 de los automóviles en un 55 % en 2030 y la prohibición de la venta de vehículos nuevos con motor térmico (incluidos los híbridos) a partir de 2035.

3. Contenido de la propuesta

Los principales cambios propuestos por el Reglamento son los siguientes:

—	se aplicarán límites de emisiones más estrictos a los automóviles y camiones, ya sean diésel o gasolina (aunque los límites de NOx para los automóviles se mantendrán al mismo nivel);

—	se ampliarán las condiciones de ensayo aplicables a las emisiones en condiciones reales, al tiempo que se eliminarán los factores de conformidad;

—	se hará mayor hincapié en los trayectos más cortos: la distancia sobre la que se calcula el presupuesto de emisiones de arranque en frío se reducirá de 16 km a 10 km;

—	se medirán y regularán las emisiones de las partículas de los frenos y los microplásticos de los neumáticos, diferenciándolas de las emisiones de escape;

—	se reforzarán los requisitos de durabilidad: 200 000 km o diez años para automóviles y vehículos comerciales y 875 000 km sin límite temporal para camiones y autobuses;

—	se implantará el control continuo de las emisiones mediante la monitorización a bordo: los sensores medirán las emisiones reales durante toda la vida útil del vehículo;

—	se evaluará la vida útil de las baterías comprobando la evolución de su capacidad a medida que aumente el kilometraje;

—	unas normas más estrictas garantizarán que no se manipulen los vehículos;

—	se establecerán límites de emisiones para contaminantes que antes no estaban regulados (amoníaco para los automóviles, formaldehído para los camiones). Por primera vez, se fijarán límites a las emisiones que causa la evaporación al repostar.

4. Observaciones generales

4.1.

Aunque en 2019 las muertes prematuras atribuidas a la exposición a contaminantes atmosféricos disminuyeron un 33 % en la EU-27 en comparación con 2005, siguen siendo necesarios límites más ambiciosos. A este respecto, el transporte por carretera representa el 37 % de las emisiones totales de NOx y se calcula que cada año las partículas finas y los óxidos de nitrógeno procedentes del tráfico por carretera causan más de 70 000 muertes prematuras en la EU-27.

4.2.

La Comisión ha optado por un enfoque «realista» a la hora de establecer las nuevas normas. Los vehículos con motor de combustión interna seguirán siendo asequibles, aunque es probable que el endurecimiento de las normas aplicables a los vehículos diésel acelere la disminución de la oferta de este tipo de vehículos. Tampoco hay que olvidar que las nuevas normas de CO2 tendrán también una repercusión en el precio de compra de los vehículos.

4.3.

Aunque menos ambiciosa de lo que muchos esperaban a la hora de fijar los valores de emisiones, la norma Euro 7 representa una revisión de gran calado que aborda una serie de puntos débiles de la Euro 6, como el riesgo de manipulación, la complejidad de las normas, el envejecimiento de los vehículos y las emisiones en condiciones reales. Asimismo, adopta un enfoque mucho más amplio al abarcar los vehículos eléctricos y las emisiones distintas de las de escape.

4.4.

La presión normativa de las sucesivas normas de emisiones Euro ha fomentado la innovación en el diseño de los sistemas de control de emisiones y los grupos motopropulsores y ha contribuido al liderazgo industrial de la Unión. Por este motivo, es importante que las normas de la Unión sigan estando por delante de las normas que se están elaborando en los mercados clave. Estar a la vanguardia de la integración de las tecnologías digitales y limpias es una baza importante a la hora de acceder a los mercados internacionales. A este respecto, también deben contemplarse normas más ambiciosas, como los requisitos de durabilidad estadounidenses (240 000 km o quince años).

4.5.

El CESE considera que ofrecer incentivos a los consumidores aceleraría la renovación del parque automovilístico, lo que tendría un impacto evidente en la calidad del aire y en la reducción de las emisiones. La sustitución de la flota antigua por los vehículos más recientes, conformes con la norma Euro 6, junto con el proceso de electrificación en curso, permitiría conseguir una reducción considerable (del 80 %) de las emisiones de NOx del transporte por carretera de aquí a 2035.

4.6.

El CESE pide que se dedique un análisis de costes y beneficios sólido y científico a cada uno de los nuevos elementos que deben regularse, con el fin de aclarar en qué medida estos requisitos, considerados por separado, podrían contribuir a una reducción rentable de las emisiones. A este respecto, es importante que todas las partes interesadas comprendan de la misma manera el análisis de los costes adicionales que se derivan de la aplicación de la norma Euro 7.

4.7.

El CESE está convencido de que la movilidad individual en automóvil debe seguir siendo accesible y asequible para todos, y más especialmente para las personas que no tienen acceso a transportes públicos de calidad (u otras soluciones de transporte). Por ello, el Comité pide a la industria automovilística que siga manteniendo una oferta de vehículos de gama baja accesibles para todos. Dado que el precio de los automóviles aumenta mucho más rápidamente que el poder adquisitivo y que los servicios de movilidad compartida todavía no son una alternativa viable, el Comité también está convencido de que ha llegado el momento de tener seriamente en cuenta el problema de la «pobreza de movilidad».

4.8.

En general, el CESE considera que se debe alcanzar un equilibrio entre las tres dimensiones del desarrollo sostenible. Invertir al mismo tiempo en la transición hacia los vehículos eléctricos y en la reingeniería del motor térmico podría generar desventajas competitivas para la industria automovilística europea en comparación con los fabricantes que solo producen vehículos eléctricos o los fabricantes extranjeros que no están sujetos a las mismas obligaciones. Además, es importante evitar una situación en la que los elevados precios de los automóviles conformes a la norma Euro 7 provoquen que los consumidores pospongan la sustitución de sus coches más contaminantes, lo que reduciría considerablemente los beneficios potenciales de la norma Euro 7 y, al mismo tiempo, provocaría una reestructuración industrial como consecuencia del desplome de las ventas.

4.9.

Dada la magnitud de la transformación, el CESE aboga por una política industrial coherente capaz de afrontar el triple reto al que se enfrenta la industria del automóvil:

—	en materia de medio ambiente: contribuir a la consecución de los objetivos del Pacto Verde y a las nuevas normas de emisión de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente;

—	en materia de economía: mantener el liderazgo industrial, preservar la cadena de suministro del sector automovilístico de la UE y desarrollar un ecosistema sólido para los coches eléctricos;

—

en materia social: crear el marco para una transición justa, proporcionar información, realizar consultas previas y entablar un diálogo social que permitan anticipar y gestionar la transición, elaborar planes regionales de reconversión, facilitar el reciclaje profesional y mantener los puestos de trabajo de calidad.

5. Observaciones particulares

5.1.

La Comisión prevé en su proyecto dos fechas de aplicación: julio de 2025 para los vehículos ligeros y julio de 2027 para los vehículos pesados. En ambos casos, la fecha es aquella en que los Estados miembros tendrán que denegar la matriculación de los vehículos que incumplan el Reglamento Euro 7.

La elección de estas fechas plantea interrogantes, en particular en lo que se refiere a los vehículos ligeros.

5.1.1.

La propuesta de julio de 2025 parece poco realista. De hecho, los fabricantes tendrán que cambiar la producción varios meses antes de este plazo para evitar la producción de existencias de vehículos conformes con Euro 6 que ya no podrán matricularse y, por lo general, se tarda más de un año en homologar todo el parque. Por lo tanto, las homologaciones deberían comenzar a principios de 2024, es decir, inmediatamente después de la adopción del Reglamento Euro 7 y, en su caso, antes de que se publiquen sus textos de aplicación.

La propuesta de julio de 2027 para los vehículos pesados puede parecer más adecuada, pero deben tenerse en cuenta los plazos necesarios para desarrollar soluciones técnicas innovadoras, como el catalizador de calefacción eléctrica, que serán necesarias para cumplir los límites de emisiones. Por lo tanto, el CESE considera que es preciso aprobar el Reglamento rápidamente y conceder un plazo mínimo (tras su aprobación) de dos años para los automóviles y vehículos comerciales y de tres años para los autobuses y los vehículos pesados a fin de garantizar la viabilidad técnica y económica del Reglamento propuesto.

5.2.

En el caso de los vehículos ligeros, el proyecto de Reglamento prevé sustituir los diferentes límites de emisiones de los vehículos comerciales en función de su masa por un único conjunto de valores que abarque la totalidad de los vehículos comerciales, siempre que la relación entre potencia y masa sea inferior a 35 kW/t. Este esfuerzo de simplificación es encomiable, pero podría afectar sensiblemente al sector de los vehículos comerciales ligeros y, en particular, de los vehículos transformados, máxime dado que las fechas de aplicación para los vehículos ligeros y pesados no coinciden. En este contexto, el CESE aboga por excepciones y flexibilidad en la aplicación, por ejemplo en caso de conversión de un vehículo comercial ligero de la categoría N1 (masa inferior a 3 500 kg) a un minibús de la categoría M2 (masa inferior a 5 000 kg).

5.3.

En el marco de la ambición digital del Pacto Verde, la Comisión propone introducir en los vehículos ligeros y pesados un dispositivo innovador denominado OBM («On Board Monitoring», control a bordo) que tendrá por finalidad registrar de forma continua, a bordo del vehículo, el nivel de emisiones contaminantes con el fin de:

—	localizar una situación de exceso de emisiones que no haya detectado el OBD;

—

transmitir periódicamente los valores de emisión a servidores para facilitar las actividades de vigilancia del mercado, los controles de conformidad en servicio técnico y la inspección técnica.

Si bien un sistema de este tipo puede contribuir a simplificar en la práctica los procesos de vigilancia, su desarrollo requiere que se elabore con rapidez una normativa técnica que permita especificar el material necesario (sensores, programas informáticos, etc.). Este cambio, que tendrá un fuerte impacto potencial en los usuarios, necesitará por sí solo un plazo de tres años, después de la publicación del Reglamento técnico, para llevarse a la práctica.

5.4.

En lo que respecta a los vehículos ligeros, los valores límite propuestos por la Comisión pueden parecer poco ambiciosos, ya que corresponden, en principio, a la armonización del valor más bajo previsto por el Reglamento Euro 6 para los motores de gasolina y diésel. No obstante, es importante señalar que:

—	en sus anexos, el proyecto de Reglamento contempla redefinir las condiciones que actualmente garantizan la representatividad de la prueba en carretera en torno al uso corriente del vehículo, lo que obligará a los fabricantes a redimensionar los sistemas de postratamiento;

—	la armonización de los límites basada en el mejor valor aumenta las restricciones para los motores de gasolina (el límite de CO se reduce en un 50 % para los automóviles de gasolina) y diésel (el límite de NOx se reduce en un 40 % para los vehículos comerciales diésel pesados);

—	a diferencia del Reglamento Euro 6, no está previsto conceder ninguna tolerancia en el Reglamento Euro 7, que se basará en el ensayo en carretera.

5.5.

Dado que los microplásticos de los neumáticos son una de las fuentes más importantes de contaminación de los océanos y que aún no se han fijado límites debido a la falta de un procedimiento establecido en el seno de las Naciones Unidas, es urgente que se elabore dicho procedimiento lo antes posible.

5.6.

La CCMI cuestiona la necesidad de introducir normas de emisión de amoníaco para los automóviles. Dado que el sector del transporte representa menos del 1 % de las emisiones europeas de amoníaco, el coste de esta medida no parece proporcional a los beneficios. La CCMI también cuestiona la pertinencia de exigir que los vehículos dispongan de un sistema para limitar las emisiones que causa la evaporación al repostar, puesto que Europa ya ha introducido un sistema de reaspiración en los surtidores de combustible.

5.7.

En lo que respecta a los vehículos pesados, los valores límite propuestos por la Comisión suponen una ruptura con respecto a los valores del Reglamento Euro 6, con objetivos de reducción del 80 % para el NOx y el número de partículas y de hasta el 95 % para el CO, respectivamente. Por otra parte, debido a su impacto en el efecto invernadero, la Comisión propone regular de forma individual los umbrales de CH4 (metano) y N2O (óxido nitroso), con un nivel especialmente bajo para este último. Es evidente que estos cambios exigirán inversiones importantes que deberán tenerse en cuenta en los próximos debates que trazarán la evolución de las reglas relativas a las emisiones de CO2 de los vehículos pesados (1).

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) COM(2023) 88 final.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/108

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas»

[COM(2022) 732 final-2022/0426(COD)]

y sobre el«Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Informe sobre los progresos realizados en la lucha contra la trata de seres humanos (Cuarto informe)»

[COM(2022) 736 final]

(2023/C 228/15)

Ponente:	José Antonio MORENO DÍAZ
Coponente:	Pietro Vittorio BARBIERI

Consulta	Comisión Europea, 8.2.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	3.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	125/1/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

La trata de seres humanos es un crimen execrable y una grave violación de los derechos fundamentales de las personas. En la Estrategia de Seguridad de la Unión Europea de 2020 se señala el papel del crimen organizado en la trata de personas y el coste personal que supone.

1.2.

En 2011, se adoptó la Directiva 2011/36/EU del Parlamento Europeo y del Consejo (1) relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas. En 2021, la Comisión Europea aprobó la Estrategia de la Unión Europea (UE) contra la trata de seres humanos 2021-2025 e indicó que la aplicación de la Directiva debía evaluarse y, en función del resultado, mejorarse.

1.3.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente el cuarto informe de situación que destaca la evolución de este fenómeno, así como la propuesta de modificación de la Directiva contra la trata de seres humanos. La Directiva busca prevenir y combatir la trata de personas y proteger a las víctimas. Para ello, se articula en torno a tres marcos de actuación: i) tipificación, investigación y enjuiciamiento de la trata de seres humanos, que incluye la definición de delitos, penas y sanciones; ii) asistencia, apoyo y protección a las víctimas de la trata de seres humanos; y iii) prevención de la trata de seres humanos.

1.4.

El CESE valora positivamente que se amplíe la definición de las distintas formas de explotación. El CESE coincide en que deben entenderse estos delitos como un listado no exhaustivo, puesto que lamentablemente las formas de explotación adquieren nuevas facetas cada día. Considera que los Estados miembros deben entender así la cuestión de la trata, ofreciendo una mirada integral a las cuestiones vinculadas a la explotación.

1.5.

El CESE considera que habría que reforzar la perspectiva de género en el contenido y la aplicación de la Directiva, dado que la inmensa mayoría de víctimas son mujeres y niñas. De igual modo, debe prestarse atención a situaciones de vulnerabilidad que pueden favorecer la captación y la explotación por parte de las redes criminales y otros actores. Asimismo, es necesario prestar más atención a otros grupos vulnerables, como los refugiados, los solicitantes de asilo y las personas indocumentadas o con un estatuto de residencia precario.

1.6.

1.7.

El CESE apoya que la Comisión haya desarrollado un mejor sistema de sanción. Dado que la evaluación ponía en evidencia que la mayoría de los Estados miembros no habían desarrollado en su totalidad las medidas opcionales de sanción, el nuevo sistema obligatorio, que distingue entre delitos comunes y delitos agravados, refuerza la lucha contra los delitos de trata.

1.8.

El CESE también considera positivo que las personas jurídicas puedan ser penalizadas con sanciones que pueden excluirlas de ayudas o apoyos públicos, el cierre permanente temporal o permanente de establecimientos o la descualificación temporal o permanente para ejercer actividades comerciales. El CESE considera que podría vincularse el uso consciente de los servicios de explotación con la Directiva sobre diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad, para poder hacer responsables también a las compañías que se benefician de las distintas formas de explotación.

1.9.

1.10.

El CESE solicita a la Comisión incluir en su propuesta de Directiva la necesidad de cumplir con la Directiva 2004/81/CE del Consejo (2) relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal y que cooperen con las autoridades competentes.

1.11.

El CESE reitera la importancia de que se trabaje en la prevención de la trata, poniendo énfasis en la necesidad de reducir la demanda de toda forma de explotación. Como se señala en el informe, la demanda de mano de obra barata o de prostitución continúa creciendo, a pesar de que en muchas ocasiones se trata de fenómenos vinculados a la existencia de delitos de trata de personas.

1.12.

El CESE coincide en la necesidad de mejorar la recogida de datos, pero también de perfeccionar los instrumentos para identificar mejor estos delitos. Como se destaca en el informe, es evidente que existe un importante número de casos no denunciados, lo que debe también corregirse y abordarse en coordinación y colaboración entre los Estados miembros, así como con las instituciones europeas.

1.13.

El CESE considera que la presentación de esta propuesta de Directiva debería aprovecharse para sensibilizar y comunicar mejor sobre la necesidad de intensificar la lucha contra la trata de seres humanos. La vulneración de derechos que suponen los distintos tipos de explotación requiere una respuesta integral y multidimensional, en la que el papel de la ciudadanía en la lucha contra la impunidad y la normalización de estos abusos se considera fundamental.

1.14.

El CESE recuerda que entre los factores que influyen en la trata de seres humanos figuran los siguientes: la «feminización de la pobreza», la diferencia de posibilidades de estudio y recursos entre hombres y mujeres, las desigualdades en materia de salud, la propagación de la violencia de género en todo el mundo y de manera más general la disparidad social entre hombres y mujeres.

1.15.

2. Observaciones generales

2.1.

En 2000, las Naciones Unidas definieron la trata de seres humanos a escala internacional como sigue:

—

por «trata de personas» se entiende la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación (artículo 3 del Protocolo TIP de las Naciones Unidas, 2000);

—	por explotación se entiende «la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos».

2.2.

2.3.

En 2011, se adoptó la Directiva 2011/36/EU relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas (en lo sucesivo, «Directiva contra la trata de seres humanos»). La adopción de esta Directiva fue un paso importante en la armonización de normas entre los Estados miembros. En 2021, la Comisión Europea aprobó la Estrategia de la UE contra la trata de seres humanos 2021-2025 e indicó que la aplicación de la Directiva debía evaluarse y, en función del resultado, mejorarse.

2.4.

La evaluación llevada a cabo por la Comisión cubre el período de transposición de la Directiva (desde abril de 2013 hasta marzo de 2022) y ha utilizado datos recogidos a nivel europeo e información cualitativa fruto de conversaciones con personas expertas y entidades especializadas.

2.5.

La evaluación interna de la Comisión ha puesto de relieve la dificultad para determinar correctamente el número real de víctimas, puesto que las 55 314 identificadas entre 2013-2022 se consideran una infraestimación. La explotación sexual continúa siendo la forma de explotación más prevalente de la trata de seres humanos —representa el 55,7 % de los casos denunciados en 2021— con una creciente importancia de la explotación laboral, especialmente en sectores como la agricultura, la construcción o los servicios de cuidados. Los menores representan el 21 % del total de víctimas de la trata, mientras que el 75 % son mujeres y niñas.

2.6.

La evaluación y el informe también resaltan que el nivel de enjuiciamientos y condenas es muy bajo, lo que puede contribuir a una cultura de la impunidad entre los traficantes. Las redes sociales han abierto nuevas oportunidades para las redes criminales que operan en la UE, la mayoría de las cuales participa en la trata de seres humanos. La guerra de Ucrania también puede suponer un incremento en el tráfico y la trata de personas. La trata de personas sigue siendo un delito de bajo riesgo y altos beneficios.

2.7.

Aunque la Directiva ha servido para establecer un marco común de legislación contra la trata, también ha evidenciado las dificultades de avanzar en la lucha contra determinadas formas de explotación que no se incluyen en la definición de trata y en los delitos transfronterizos. La Directiva también detecta espacios de mejora en los procesos de investigación y enjuiciamiento de los traficantes, así como la necesidad de mejorar las capacidades policiales y judiciales para desarrollar investigaciones financieras vinculadas a la trata.

2.8.

Si bien la Directiva se centra también en la protección de la trata, la evaluación ha puesto de relieve que se puede mejorar, entre otras, en cuestiones como la aplicación de los principios de no enjuiciamiento y no penalización a las víctimas; la protección de las víctimas en los procesos de investigación o judiciales y la provisión de una asistencia que se adecúe a las características y necesidades de las víctimas, especialmente los menores y los grupos vulnerables. La escasa recopilación y tratamiento de datos sobre la trata también se considera un problema.

2.9.

La evaluación reconoce la importancia de la Directiva como punto de inflexión en la lucha contra la trata en la UE. A su vez, también plantea la necesidad de avanzar en el desarrollo de instrumentos para mejorar tanto la monitorización, la prevención, la persecución y la judicialización de la trata y los traficantes, como la asistencia a las víctimas.

2.10.

En este contexto, la propuesta presentada por la Comisión es una propuesta de modificación de la Directiva. La propuesta busca ofrecer una serie de medidas para mejorar la prevención y lucha contra el tráfico de personas en la UE, así como para reforzar la protección de las víctimas.

3. Sobre la Directiva contra la trata de seres humanos

3.1.

La Directiva contra la trata de seres humanos busca prevenir y combatir la trata de personas y proteger a las víctimas. Para ello, se articula en torno a tres marcos de actuación: (i) tipificación, investigación y enjuiciamiento de la trata de seres humanos, que incluye la definición de delitos, penas y sanciones; (ii) asistencia, apoyo y protección a las víctimas de la trata de seres humanos; y (iii) prevención de la trata de seres humanos.

3.2.

El CESE acoge favorablemente la propuesta de modificación de esta Directiva, puesto que coincide en la necesidad de continuar avanzando y mejorando en la lucha contra la trata de seres humanos y la protección de las víctimas. El CESE también está de acuerdo en que el delito de la trata de personas se ha convertido en una amenaza creciente, en un contexto más complicado que en 2011.

3.3.

El CESE valora positivamente que se amplíe la definición de las distintas formas de explotación, y se congratula de que el informe haga referencia a estas formas. Si bien es cierto que la explotación sexual sigue siendo la forma de trata más habitual, seguida de la explotación laboral, la Directiva incluye otras formas (explotación para la mendicidad, para la realización de actividades delictivas o el tráfico de órganos), algunas de las cuales también han ido creciendo en los últimos años. De igual modo, han aparecido otras formas de trata que no estaban previstas en la Directiva, pero que también podrían ser consideradas como tales, por ejemplo los matrimonios forzados, la gestación subrogada o las adopciones ilegales. El CESE acogería favorablemente la inclusión de una referencia a las «condiciones laborales especialmente abusivas», tal como se refleja en la Directiva sobre sanciones a los empleadores de la UE. El CESE considera necesario que la Comisión facilite más orientaciones sobre las definiciones de todas estas diferentes formas posibles, pues ello garantizaría una aplicación más uniforme por parte de los Estados miembros.

3.4.

El CESE coincide en que deben entenderse estos delitos como un listado no exhaustivo, puesto que lamentablemente las formas de explotación adquieren nuevas facetas cada día. Considera que los Estados miembros deben entender así la cuestión de la trata, ofreciendo una mirada integral a las cuestiones vinculadas a la explotación.

3.5.

El CESE considera que habría que reforzar la perspectiva de género en el contenido y la aplicación de la Directiva, dado que la inmensa mayoría de víctimas son mujeres y niñas. De igual modo, debe prestarse atención a grupos vulnerables específicos, incluidos los refugiados, los solicitantes de asilo y las personas indocumentadas o con un estatuto de residencia precario, así como a situaciones de vulnerabilidad que pueden favorecer la captación y la explotación por parte de las redes criminales. Señala que entre los factores que influyen en la trata de seres humanos figuran los siguientes: la «feminización de la pobreza», la diferencia de posibilidades de estudio y recursos entre hombres y mujeres, las desigualdades en materia de salud, la propagación de la violencia de género en todo el mundo y de manera más general la disparidad social entre hombres y mujeres.

3.6.

El CESE considera positivo que se haga referencia explícita a la dimensión en línea de los delitos de trata de seres humanos. El uso de las nuevas tecnologías ha favorecido los delitos de trata de personas, facilitando y permitiendo un mayor acceso a las víctimas y su explotación, y generando más dificultades en el seguimiento de las ganancias procedentes de estos delitos. Las redes sociales han facilitado la captación y explotación de las víctimas, y han incorporado nuevos abusos a las situaciones de explotación, como la distribución de imágenes, videos, etc.

3.7.

El CESE apoya que la Comisión haya desarrollado un mejor sistema de sanción. Dado que la evaluación ponía en evidencia que la mayoría de los Estados miembros no han desarrollado en su totalidad las medidas opcionales de sanción, el nuevo sistema obligatorio, que distingue entre delitos comunes y delitos agravados, refuerza la lucha contra los delitos de trata.

3.8.

3.9.

El CESE considera un avance la propuesta de modificación que tipifica como delito la utilización de servicios o actividades con origen en la explotación a sabiendas de que la persona que presta ese servicio o realiza esa actividad es víctima de un delito de trata, es decir, el uso consciente (knowing use) de los servicios de explotación, que además puede ir acompañado de medidas más duras por parte de los Estados miembros. El CESE considera importante ofrecer más ayuda a los Estados miembros para aplicar estas medidas y evaluar su incidencia, en términos tanto de prevención como de persecución de la trata, en el informe sobre la transposición que la Comisión deberá presentar al Parlamento y al Consejo, para asegurar que no ha tenido efectos dañinos en víctimas o grupos vulnerables y que ha supuesto un avance en la lucha contra la «cultura de la impunidad» frente a estos delitos.

3.10.

El CESE considera adecuado que la Comisión adapte el marco normativo y sancionador al mundo en línea. En este sentido, es especialmente positivo que la Directiva incluya la congelación y confiscación de bienes, siguiendo los marcos normativos establecidos por la Unión Europea en este sentido. Los activos recuperados de los autores de delitos deberían destinarse a indemnizar a las víctimas, y debe darse prioridad a estas en el orden de prelación de los acreedores.

3.11.

El CESE valora positivamente que la Comisión enfatice la necesidad de mejorar la cooperación en delitos de trata que suceden entre distintos Estados miembros. La cooperación transfronteriza es clave y puede mejorarse con el intercambio de información o las actuaciones conjuntas, así como la formación al personal profesional que debe atender a las víctimas transfronterizas, especialmente los servicios policiales.

3.12.

El desarrollo de nuevos mecanismos nacionales de derivación por parte de los Estados miembros, en los que organizaciones de la sociedad civil participen en la identificación de las víctimas y en la prestación de servicios de apoyo, es un paso importante y necesario. El CESE considera que la Comisión debe apoyar a los Estados miembros en la creación o refuerzo de estos instrumentos, que pueden coordinarse a nivel europeo en la mejora de la atención a las víctimas de la trata y la protección de estas. Avanzar en la construcción de un instrumento europeo de derivación sería necesario para mejorar la armonización en la atención y asistencia a las víctimas, y en el desarrollo de sistemas de apoyo para ellas. Podría crearse una herramienta adicional para cada Estado miembro: un organismo independiente de control y garantía, que incluya un ponente nacional que supervise la eficacia de las intervenciones de cada Estado miembro en la lucha contra la trata, lleve a cabo investigaciones y mantenga contactos con las partes interesadas públicas y privadas que se ocupan del fenómeno a distintos niveles.

3.13.

El CESE considera que la Directiva debería prestar mayor atención a las víctimas de la trata, y quiere recordar la obligación de los Estados miembros de atenderlas, protegerlas y garantizar en la medida de lo posible su inclusión social. Además de recordar la necesidad de no castigar a las víctimas de la trata, la Directiva debería reforzar los mecanismos e instrumentos de asistencia y apoyo a las víctimas, especialmente en grupos vulnerables como los menores de edad, las minorías, los refugiados o los inmigrantes indocumentados. También debería explorar y reforzar en mayor medida los instrumentos de reparación a las víctimas y la prevención, incluyendo mecanismos seguros de denuncia y reclamación, así como fondos de compensación.

3.14.

La integración en el país de destino se consigue mediante la facilitación a las víctimas de la trata de proyectos personalizados de asistencia, información, capacitación y empoderamiento, a través de: acogida en estructuras específicas protegidas; expedición obligatoria del permiso de residencia, como condición sine qua non para salir de la trata; asistencia, información y prevención sanitaria; apoyo psicológico y mediación cultural; información y asesoramiento social y jurídico; cursos de lengua y alfabetización; evaluación de aptitudes y competencias; orientación y formación profesional; inserción en el mercado laboral.

3.15.

La Directiva no aborda cambios legislativos en la protección de los derechos de las víctimas, ni en la asistencia y el apoyo a las personas objeto de trata, ámbitos en los que todavía existe un amplio margen de mejora. El CESE recuerda que la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (3) que establece normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos aborda, entre otros, las necesidades específicas de las categorías particulares de víctimas de la trata de seres humanos, los abusos sexuales, la explotación sexual y la pornografía infantil.

3.16.

El CESE solicita a la Comisión incluir en su propuesta de modificación de la Directiva la necesidad de cumplir con la Directiva 2004/81/CE.

3.17.

La cooperación de la víctima debe entenderse como la voluntad de adherirse a un proyecto individualizado de integración social y de salida de la situación de explotación. El permiso de residencia no puede concederse únicamente a quienes decidan colaborar con la justicia, ya que las alternativas a la trata, es decir, el acceso a servicios territoriales que generen capacitación y empoderamiento, pasan inevitablemente por la expedición del permiso de residencia.

3.18.

Las víctimas son reacias a testificar contra sus tratantes. A menudo viven en un estado de chantaje permanente y su testimonio les obliga a arriesgar su vida y la de sus familias. A este respecto, hay que recordar que el consentimiento de una víctima de la trata de seres humanos a la explotación es irrelevante (artículo 3, párrafo b del Protocolo TIP de las Naciones Unidas, 2000).

3.19.

Asimismo, el CESE pide a la Comisión que avance en la aplicación de las recomendaciones formuladas en su publicación Los derechos de las víctimas de la trata de seres humanos en la UE (4) para que los Estados miembros concedan siempre permisos de residencia a las víctimas de la trata en los supuestos siguientes:

—	si la presencia de la víctima es necesaria para la investigación o el procedimiento judicial;

—	si la víctima ha mostrado una voluntad clara de cooperar;

—	si la víctima ha roto toda relación con el autor o los autores del delito de trata;

—	si la víctima no constituye riesgo alguno para el orden público o para la seguridad.

El CESE también invita a los Estados miembros a que aprovechen en mayor medida la oportunidad de ofrecer permisos de residencia a las víctimas por motivos humanitarios o personales, incluso cuando no se cumplan las condiciones anteriores.

3.20.

El CESE reitera la importancia de que se trabaje en la prevención de la trata, poniendo énfasis en la necesidad de reducir la demanda de toda forma de explotación. La demanda de mano de obra barata o de prostitución continúa creciendo, a pesar de que en muchas ocasiones se trata de fenómenos vinculados a la existencia de delitos de trata de personas.

3.21.

El CESE considera que deben reforzarse las numerosas actividades que intentan mejorar la información y la sensibilización sobre estos temas, explorando también nuevos instrumentos comunicativos, formaciones, programas educativos y campañas de sensibilización que fortalezcan la lucha contra la trata en todos los Estados miembros.

3.22.

El CESE coincide en la necesidad de mejorar la recogida de datos, pero también mejorando los instrumentos para identificar mejor estos delitos. Es evidente que existe un importante número de casos no denunciados, lo que debe también corregirse y abordarse en coordinación y colaboración entre los Estados miembros, así como con las instituciones europeas. La propuesta de un informe anual estadístico sobre tráfico puede ayudar a disponer de mejores datos, mejorar las actuaciones y sensibilizar en mayor medida a la opinión pública sobre estos delitos.

3.23.

De igual modo, el CESE considera positivo que la Comisión reconozca la necesidad de presentar un informe anual sobre la lucha contra la trata en los Estados miembros al Parlamento y al Consejo Europeo, haciendo hincapié en el cumplimiento de las medidas y el impacto de estas.

3.24.

El CESE considera que la presentación de esta propuesta de modificación de la Directiva debería aprovecharse para sensibilizar y comunicar mejor la necesidad de fortalecer la lucha contra la trata de personas. La vulneración de derechos que suponen los distintos tipos de explotación requiere una respuesta integral y multidimensional, en la que el papel de la ciudadanía en la lucha contra la impunidad y la normalización de estos abusos se considera fundamental.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 abril de 2011 , relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas y por la que se sustituye la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo (DO L 101 de 15.4.2011, p. 1).

(2) Directiva 2004/81/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes (DO L 261 de 6.8.2004, p. 19).

(3) Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 , por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/JAI del Consejo (DO L 315 de 14.11.2012, p. 57).

(4) Protección de las víctimas de la trata de seres humanos.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/114

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los envases y residuos de envases, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2019/1020 y la Directiva (UE) 2019/904 y se deroga la Directiva 94/62/CE»

[COM(2022) 677 final — 2022/0396 (COD)]

(2023/C 228/16)

Ponente:	István KOMORÓCZKI
Coponente:	Panagiotis GKOFAS

Consulta	Parlamento Europeo, 13.3.2023 Consejo, 8.3.2023
Base jurídica	Artículo 114 y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	13.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	153/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

Los residuos generados por los envases siguen aumentando a escala mundial y son muy perjudiciales para nuestra salud, nuestra vida, nuestras economías y el planeta, si no se gestionan adecuadamente. Por lo tanto, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción esta iniciativa y pide a la Comisión Europea que aborde las cuestiones relacionadas con los envases, los residuos de envases y las políticas sobre envases de manera coordinada y que armonice las normas en toda la Unión Europea (UE).

1.2.

Se necesitan medidas políticas basadas en datos para garantizar el mejor resultado medioambiental. Los retos del cambio climático ofrecen a Europa la oportunidad de construir una base industrial sostenible y orientada al futuro. El CESE recomienda que en el futuro todas las iniciativas políticas se basen en pruebas científicas y en un conocimiento sólido de su impacto real en el medio ambiente. Es estratégicamente útil apoyar el uso de la metodología de la Evaluación del Ciclo de Vida (LCA por sus siglas en inglés) como herramienta para revisar el impacto ambiental de los productos a lo largo de todo su ciclo de vida.

1.3.

El CESE apoya los esfuerzos actuales por reducir los residuos de envases, ya que tienen un impacto muy negativo en el medio ambiente. Al mismo tiempo, lamenta que la propuesta no incluya un análisis exhaustivo de los efectos previstos sobre el medio ambiente, la salud humana y los agentes económicos. El envasado desempeña un papel clave a la hora de garantizar la seguridad, la salud y la calidad de los alimentos. Desde esta perspectiva, la nueva normativa debería regular tanto la protección del medio ambiente como la seguridad de los consumidores.

1.4.

El CESE hace hincapié en que la reutilización y la recarga distan mucho de ser las mejores opciones desde el punto de vista del cambio climático y del medio ambiente. Debido a las largas distancias de transporte que deben recorrerse, en comparación con la recogida y el reciclado locales, el aumento de la logística tendrá un efecto negativo. La limpieza de botellas rellenables o de vajilla reutilizable aumenta el consumo de energía, las emisiones y el consumo de agua. El CESE lamenta una vez más la falta de una evaluación de impacto adecuada a este respecto.

1.5.

El impacto económico dependerá claramente de la redacción exacta de los actos delegados previstos, que solo se adoptarán en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Reglamento. El mero hecho de que los parámetros concretos de las normas no se conozcan hasta después de la entrada en vigor del Reglamento propuesto crea una enorme incertidumbre empresarial y un grave riesgo para el ciclo de inversión e innovación.

1.6.

El Comité pide que todas las partes interesadas pertinentes, como los interlocutores sociales, los agentes económicos, los trabajadores, los consumidores, las organizaciones de protección de los consumidores, las organizaciones medioambientales y la Plataforma Europea de Partes Interesadas de la Economía Circular, participen en la aplicación del nuevo Reglamento. La transposición del Reglamento actualizado a las legislaciones nacionales no debe imponer cargas administrativas u operativas innecesarias a las pymes. A este respecto, es importante garantizar que los plazos de aplicación y entrada en vigor sean adecuados. El CESE señala que el Reglamento sustituye el papel del reciclado, que se establece en el paquete de medidas sobre la economía circular, mediante el artículo 26, que se aplica directamente a todos los agentes económicos, independientemente de que sea o no eficiente desde el punto de vista medioambiental, junto con una restricción obligatoria del uso de envases, independientemente de que entrañe o no un peligro para la salud o un deterioro del medio ambiente.

1.7.

En cuanto al criterio de «reciclado a escala», el CESE propone aumentar el porcentaje propuesto de residuos de envases reciclados a escala (envases recogidos, clasificados y reciclados en los Estados miembros) del 75 % al 90 % de la población de la UE y, al mismo tiempo, cubrir al menos dos tercios de los Estados miembros de la UE de aquí a 2030 para lograr una aplicación efectiva. El Comité también apoya la aplicación de las calidades por resultados de reciclabilidad y la eliminación progresiva de los envases de calidad por resultados E menos eficientes de aquí a 2030.

1.8.

El CESE recomienda que los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado solo se tengan en cuenta y se apliquen a materiales de envases específicos, cuando ello pueda dar lugar a un mayor uso de materiales reciclados (por ejemplo, plásticos). En el caso de los envases de acero, los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado serían perjudiciales y podrían dar lugar a una perturbación del mercado de chatarra de acero. Además, los criterios de reciclabilidad de los envases deben incluir los requisitos de diseño para el reciclado, la recogida selectiva, la clasificación eficaz y la capacidad del material para reciclarse múltiples veces. Asimismo, todo objetivo de reducción de residuos establecido en el Reglamento debe fijarse para cada material (objetivos específicos por material), teniendo en cuenta sus especificidades y tasas de reciclado.

1.9.

El CESE también pone en duda la eficacia de un objetivo general del 15 %, ya que tiene un impacto discriminatorio para los consumidores de países con una producción per cápita relativamente baja de residuos de envases. Los datos estadísticos muestran que la producción de residuos de envases en países con un consumo más elevado es hasta tres veces superior a la de los países con bajo consumo, pero se prevé que todos los países sin distinción reduzcan la cantidad de envases por consumidor en un 15 %. En lugar de ello, el objetivo debe calcularse sobre la base del número de habitantes, la actividad económica, la producción industrial y la renta de los habitantes.

1.10.

El CESE pide que se apliquen y hagan cumplir los regímenes de protección y apoyo (educación pública, formación, negociación colectiva, sistemas de compensación y transferencia a otras industrias) para los trabajadores empleados en las industrias en transición y que pronto se verán afectados por la aplicación del Reglamento revisado con su transferencia a otras industrias.

1.11.

El CESE anima a los Estados miembros a que pongan en marcha estrategias para desarrollar sus industrias y talleres de reparación, mediante la oferta de incentivos para invertir en máquinas de reparación, la reducción del precio de las piezas de recambio y la creación de sinergias entre diferentes sectores.

1.12.

El envasado es una industria en rápida evolución, que supone muchos puestos de trabajo. Por lo tanto, es imprescindible llevar a cabo evaluaciones de impacto y efectuar un seguimiento diligente de los nuevos Reglamentos de forma periódica en los Estados miembros, a escala tanto de la administración central como de la local, ya que son fundamentales para evaluar el impacto sobre la viabilidad económica, los lugares de trabajo y la sostenibilidad medioambiental.

1.13.

Se pide a la Comisión Europea que adopte un marco diferenciado y personalizado para evaluar, supervisar y comparar las estrategias de envasado de diversos productos. Con el fin de reducir la cantidad de residuos de envases, debe evaluarse periódicamente la necesidad real de envases y revisarse las soluciones optimizadas. Por lo que se refiere al buen funcionamiento de los sistemas nacionales de devolución de depósitos, será importante encontrar formas en las que los nuevos códigos de barras de la UE y los existentes puedan continuar y funcionar de forma paralela.

1.14.

Los consumidores deben ser tenidos en cuenta y recibir incentivos para que reutilicen, devuelvan o reciclen el material de envasado de manera óptima, a través de mecanismos de compensación positivos y negativos. Dado que los consumidores desempeñarán un papel importante en el sistema de depósito y devolución, en la reutilización y en la recarga, el CESE pide que se organicen campañas de sensibilización y educación que permitan a los consumidores conocer y comprender mejor su papel.

1.15.

El CESE pide al Consejo y al Parlamento Europeo que colaboren estrechamente con los entes locales y regionales y los agentes económicos para encontrar la mejor manera de poner en práctica el sistema de etiquetado.

1.16.

La calidad y la cantidad de los residuos determinan su potencial de reciclado. El CESE pide a los Estados miembros que evalúen las implicaciones medioambientales y económicas de las actividades de gestión de residuos necesarias durante la fase de planificación.

1.17.

Desde el punto de vista de los principios legislativos, el Reglamento combina una norma que afecta directamente a los agentes económicos individuales con una Directiva que facilita objetivos marco a los Estados miembros, por lo que debería dividirse en dos actos legislativos. El primero debería ser una Directiva que establezca los objetivos para los Estados miembros en materia de gestión de envases y residuos de envases. El segundo sería un Reglamento sobre los requisitos básicos de los envases y los requisitos en materia de reciclabilidad y etiquetado.

1.18.

En cuanto a la reducción de residuos, el CESE recomienda que la revisión de la legislación sobre envases y residuos de envases vaya acompañada de una revisión de la Directiva relativa al vertido de residuos (Directiva 1999/31/CE del Consejo (1)), a fin de reducir la cantidad de residuos depositados en vertederos.

2. Antecedentes y fundamentos

Necesidad de tener en cuenta de forma continuada el impacto de los envases en el medio ambiente

2.1.

La mayor parte de los envases que se utiliza en el mundo son de un solo uso y se desechan o se reciclan en lugar de reutilizarse. Las autoridades medioambientales de los grandes países industrializados estiman que cerca de la mitad del conjunto de los residuos sólidos municipales consiste en alimentos y materiales utilizados en los envases de alimentos (2).

2.2.

En razón del despilfarro de recursos valiosos y la contaminación causada por este sistema de consumo y eliminación de residuos, nuestra salud, nuestro medio ambiente, nuestra sostenibilidad y el clima mundial se hallan en grave peligro.

2.3.

Por lo tanto, es fundamental que la Comisión Europea haga un seguimiento periódico de los residuos de envases, así como su recogida, gestión y reutilización, junto con todas las partes interesadas pertinentes.

2.4.

Se prevé que las industrias en transición, así como los empleados y los pequeños propietarios de algunos sectores analizados, se enfrenten a graves dificultades y a pérdidas de ingresos o puestos de trabajo debido a la disminución del volumen de negocios total causada por el efecto de sustitución. Los sistemas de protección social y las iniciativas de readaptación profesional podrían reducir este impacto.

2.5.

Del mismo modo, algunas regiones que dependen de determinadas tecnologías de envasado y de la producción industrial podrían sufrir a corto plazo la pérdida de puestos de trabajo y la migración de trabajadores tanto altamente como menos especializados. Las políticas adaptadas a escala local son esenciales para evitar la fuga de cerebros y la desertificación de las zonas rurales e industriales.

2.6.

Es fundamental supervisar el impacto de la aplicación de la legislación por medio de un mecanismo de evaluación permanente para revisar los registros de cada país, intercambiar buenas prácticas y proponer revisiones paramétricas. Deben tenerse en cuenta las posibles mejoras de la capacidad tecnológica de las industrias para reutilizar y reciclar materiales específicos (por ejemplo, plásticos biodegradables), prestando especial atención a la salud pública y a los efectos a largo plazo en el medio ambiente.

Herramientas que cuentan con el apoyo de la Comisión Europea para abordar las cuestiones relativas a los envases y los materiales de envases

2.7.

El proyecto de Reglamento de la Comisión detalla el papel clave que desempeñan la digitalización y la sostenibilidad en la reducción de los envases y los residuos de envases. Es esencial armonizarlas, ya que son fundamentales para alcanzar los objetivos del Pacto Verde y mejorar la resiliencia, la prosperidad y la sostenibilidad futuras de Europa.

Recursos naturales y energéticos para el envasado: preocupaciones y soluciones

2.8.

Los envases modernos de alimentos —uno de los usos principales de los materiales de envasado— permiten que los alimentos sean fiables, higiénicos, de larga duración y seguros. Sin embargo, la mayoría de los envases de alimentos siguen siendo de un solo uso y no pueden reciclarse completamente, si no se separan adecuadamente de otras partes de material y se recogen aparte, ya que llevan restos de alimentos, son demasiado pequeños o son multicapas.

2.9.

Cada tipo de envase requiere numerosos recursos, entre ellos energía, agua, productos químicos, petróleo, minerales, madera y textiles. Además, su producción genera a menudo aguas residuales y lodos con sustancias químicas nocivas y emisiones atmosféricas de gases de efecto invernadero, metales pesados y partículas.

2.10.

Para crear envases modernos de alimentos se utilizan diversos materiales sintéticos y artificiales, como cerámica, vidrio, metal, papel, cartón, cera, madera y, cada vez más, plásticos. La mayoría de estos envases están hechos de vidrio, plástico rígido, papel y cartón. Si bien algunos plásticos más recientes se crean a partir del maíz y otros materiales vegetales, la mayoría se fabrican a partir del petróleo y contienen aditivos como los polímeros.

2.11.

Es fundamental que la Comisión Europea establezca en la propuesta un contenido biobasado mínimo obligatorio de al menos el 60 % para los envases compostables. Los cartones suelen estar revestidos de un plástico que no es visible, y muchas formas diferentes de envases se etiquetan con el texto utilizando tintas de impresora.

2.12.

El aumento del uso de diferentes tipos de envases, junto con unas tasas de reutilización y reciclado bajas, puede obstaculizar la creación de una economía circular con bajas emisiones de carbono en la UE.

2.13.

El CESE considera que los envases compostables seguros para el contacto con los alimentos son la solución más adecuada y desempeñan un papel clave a la hora de garantizar la presencia de más residuos biodegradables. También reduciría la cantidad de plásticos no biodegradables que, de otro modo, contaminan el compost.

3. Envases de plástico

3.1.

Las Naciones Unidas han considerado que la contaminación oceánica por plásticos constituye «una catástrofe planetaria», debido principalmente a la cantidad de envases de alimentos fabricados con plástico que han llegado a los ríos (3). Esto suscita preocupación con respecto a todas las especies acuáticas.

3.2.

Los Estados miembros tendrán que considerar un nuevo enfoque para los plásticos basado en la economía circular. Pueden promover el desarrollo de opciones de envasado circulares decantándose por otros materiales o materiales poliméricos específicos para garantizar un nivel mucho mejor de reciclabilidad. Cuando no sea posible reciclar los plásticos, estos deberían aprovecharse para generar biocombustibles.

4. Materiales permanentes, datos de reciclado y problemas con los objetivos de recarga de botellas de bebidas alcohólicas

4.1.

Cada material de envasado de alimentos posee características y propiedades diferentes, que afectan a sus posibilidades de reciclado. Los materiales como el aluminio, el vidrio y el acero se consideran «materiales permanentes», dado que presentan una degradación mínima durante la vida útil y pueden reciclarse indefinidamente sin perder calidad ni propiedades inherentes al material.

4.2.

El interés por los materiales permanentes ha aumentado significativamente, en paralelo con la evolución del pensamiento en torno a la economía circular. Estos materiales han de reconocerse adecuadamente en la legislación, mediante políticas futuras que apoyen de manera eficaz su reciclado.

4.3.

Los envases basados en fibras y otros materiales naturales pueden contribuir a un crecimiento disociado del uso de recursos. Están fabricados con materiales renovables, a la vez que son duraderos, atractivos, reciclables y biodegradables. Estudios recientes han indicado que los envases de fibra pueden reciclarse más de veinticinco veces, lo que demuestra que son un componente esencial de la economía circular.

4.4.

La tasa de reciclado de los envases de vidrio en la UE en 2020 alcanzó una media del 76 % (4), aunque en algunos Estados miembros los sistemas de recogida y clasificación tienen margen de mejora. En 2017, las tasas fueron del 95 % en Suecia, del 88,4 % en Alemania, del 78 % en Italia y del 61 % en Francia (5).

4.5.

La propuesta establece objetivos obligatorios para la reutilización y la recarga de botellas de bebidas alcohólicas. Sin embargo, los agentes económicos están firmemente convencidos de que estos objetivos pueden plantear retos importantes, tanto respecto del suministro como de los riesgos para la salud pública, dado que los consumidores suelen utilizar las botellas para otros fines prácticos. Esta reutilización obligatoria podría causar problemas, en parte debido a infecciones por el desarrollo de patógenos y bacterias, entre otros motivos.

5. Contaminación del agua y el suelo procedente de los envases de alimentos

5.1.

Cuando los envases se desechan en vertederos, especialmente los envases de plástico, además de suponer una grave contaminación inaceptable de la superficie y del medio ambiente, los productos químicos de los materiales, como las tintas y los colores del etiquetado, también se filtrarán a las aguas subterráneas y al suelo.

5.2.

Los residuos plásticos, en particular, se desplazan con frecuencia a las regiones más remotas del planeta, poniendo en peligro las vidas humana, marina y de las aves. La contaminación por plásticos en los océanos ha sido tan negativa que el jefe de Asuntos Oceánicos de las Naciones Unidas la ha calificado como una crisis planetaria.

5.3.

La contaminación oceánica es solo uno de los efectos negativos del plástico en el ecosistema. Según un estudio, un tercio de todo el plástico se tira y termina en los cursos de agua o en el suelo. Otros indican que la cantidad de contaminación por microplásticos en los suelos en todo el mundo es entre cuatro y veintitrés veces superior a la de la contaminación por microplásticos en nuestros océanos.

5.4.

Los microplásticos presentes en el suelo afectarán negativamente al comportamiento de los animales del suelo, como las lombrices de tierra, por lo que provocarán la propagación de enfermedades y tendrán otros efectos nocivos. También se han encontrado microplásticos en los recién nacidos. Además, los plásticos que se degradan absorben sustancias nocivas como el diclorodifeniltricloroetano (DDT) una vez que se encuentran en la tierra y en los cursos de agua.

6. Contaminación del aire y los océanos por los envases de alimentos

6.1.

Los residuos de envases de alimentos que no pueden compostarse o reciclarse suelen depositarse en vertederos, generando emisiones a la atmósfera, incluidos los gases de efecto invernadero. Los vertederos liberan metano, amoníaco y sulfuro de hidrógeno. En cambio, los incineradores liberan mercurio, plomo, cloruro de hidrógeno, dióxido de azufre, óxidos nitrosos, partículas y dioxinas, que son los compuestos más peligrosos.

6.2.

La mayoría de las tazas y tapas de café, las cápsulas de café, los recipientes de espuma de poliestireno, las botellas y tapones de plástico, las envolturas de plástico, los portabotellas de seis unidades y las bolsas de plástico de alimentación están diseñados para un solo uso. Sin embargo, si no se reciclan, obstruyen nuestros cursos de agua, donde los animales los confunden con alimentos o se enredan con ellos.

6.3.

Todo el plástico flotante alrededor de los océanos es sumamente nocivo para los animales. Ocean Conservancy (6) afirma que se ha detectado plástico en el 59 % de las aves marinas, como el albatros y los pelícanos, en el 100 % de las especies de tortugas marinas y en más del 25 % de los peces muestreados en los mercados de pescado y marisco.

6.4.

Aunque hay miles de millones de kilos de plástico formados por billones de trozos que se arremolinan en los océanos arrastrados por las corrientes, solo un 5 % de esa masa de plástico es visible en la superficie; el resto flota debajo o se ha depositado en el fondo del océano.

6.5.

El CESE considera fundamental fomentar el reciclado orgánico de los residuos alimentarios y de los residuos de envases compostables de alimentos, teniendo también en cuenta que la recogida selectiva para el reciclado orgánico de residuos alimentarios será obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2023. Los residuos del ganado, como el estiércol y los purines, ofrecen la posibilidad de generar fertilizantes orgánicos, biogás o biometano.

7. Observaciones generales

7.1.

El CESE apoya la ambición de la Comisión Europea de revisar los requisitos aplicables a los envases y residuos de envases, con el fin de limitar la cantidad, el tamaño y el peso de los envases en el mercado único de la UE, evitar la producción de residuos de envases inútiles, apoyar el reciclado de alta calidad y aumentar la reciclabilidad y la reutilización de los envases.

7.2.

Toda revisión de la legislación sobre envases y residuos de envases debe estar plenamente en consonancia con los objetivos generales del Pacto Verde Europeo (neutralidad climática, uso sostenible de los recursos naturales y protección del medio ambiente) y ser coherente con la legislación relacionada, como el Plan de Acción para la Economía Circular, la Directiva Marco de los Residuos, la Directiva sobre los plásticos de un solo uso, la Directiva sobre el diseño ecológico y la legislación de la UE sobre materiales en contacto con alimentos.

7.3.

El CESE hace hincapié en la necesidad de establecer criterios estrictos sobre la reciclabilidad de los envases. Los envases deben considerarse reciclables cuando puedan reciclarse múltiples veces en un circuito de materiales permanentes, y no simplemente cuando se cumplan los criterios de diseño y los materiales se recojan y clasifiquen por separado sin contaminación.

7.4.

El CESE considera que los criterios relativos al porcentaje de envases que deben «reciclarse a escala» deben complementarse con un requisito cuantitativo que abarque un número suficiente de Estados miembros de la UE.

7.5.

El Comité apoya la aplicación de las «calidades por resultados de reciclabilidad», sobre la base de los criterios de «diseño que facilite el reciclado» por categorías de envases. El CESE acoge favorablemente la armonización para todos los materiales y espera que se eliminen de forma progresiva los envases a los que se conceda una calidad por resultados E antes de 2030.

7.6.

En 2020, la tasa media de reciclado en el caso de los envases de acero a escala de la UE alcanzó el 85,5 %, en el de los envases de vidrio el 74 %, y en el de los envases de papel el 82 %. Los bucles circulares para estos materiales son relativamente eficaces. Sin embargo, la adopción de un objetivo de contenido reciclado para los envases de acero, por ejemplo, podría desestabilizar y fragmentar el mercado secundario de materias primas o chatarra y tener un impacto negativo en el medio ambiente. Los objetivos obligatorios en materia de contenido reciclado solo deben aplicarse a grupos y materiales de envases específicos, cuando su adopción pueda dar lugar a mejoras en el mercado y a un mayor uso de materiales reciclados (por ejemplo, los plásticos).

7.7.

El CESE destaca que las cuotas de mercado de los diferentes materiales de envasado respecto del volumen global de residuos de envases de los Estados miembros deberían tenerse en cuenta a la hora de evaluar el potencial de reducción de residuos. Deben fijarse objetivos de reducción para cada material de envasado (plástico, papel, metales ferrosos, aluminio, etc.), teniendo en cuenta la evolución de las tasas de reciclado a lo largo del tiempo, a fin de garantizar la igualdad de condiciones y evitar la sustitución innecesaria de determinados materiales de envasado por alternativas con baja reciclabilidad.

7.8.

Se debería incentivar eficazmente a los Estados miembros de la UE para que apoyen nuevas inversiones en infraestructuras y tecnologías de reciclado, así como en investigación y desarrollo.

7.9.

El CESE considera que la revisión de la Directiva relativa a los envases y residuos de envases también debe ir acompañada de una revisión de la Directiva relativa al vertido de residuos (99/31/CE), a fin de reducir la descarga de los residuos de envases en los vertederos. Reducir la cantidad de residuos que acaban en vertederos estaría en consonancia con el compromiso de la UE de reciclar y reducir los residuos.

7.10.

El Reglamento revisado debe respetar y aplicar el principio de neutralidad de los materiales, es decir, permitir la elección de un material de envasado en función de su idoneidad para un uso particular, sus características técnicas y estructurales y su perfil medioambiental global.

8. Observaciones específicas

8.1.

Además de la legislación propuesta, que abarca el etiquetado, la comunicación, la recogida, la clasificación y la reutilización, el CESE estima que los Estados miembros deben sopesar la fijación de restricciones en la producción de materiales de envasado y, quizás, complementarla mediante instrumentos fiscales para cumplir los plazos del Pacto Verde.

8.2.

El CESE propone que la UE y los Estados miembros apoyen por todos los medios disponibles la reciclabilidad y la reutilización de los envases, ya sea ofreciendo incentivos para el uso de materiales alternativos reciclables o renovables o desincentivando los materiales de envasado caracterizados por una baja reciclabilidad.

8.3.

Los agentes económicos participantes en este importante sector, que asumen responsabilidades significativas respecto de los trabajadores y sus lugares de trabajo, deben contar con el apoyo financiero de los Estados miembros durante el proceso de transición.

8.4.

Deben establecerse políticas nacionales e internacionales claras para identificar a los productores de residuos que se transportan a otros Estados miembros.

8.5.

Los Estados miembros deben animar a las partes interesadas a desarrollar nuevas ideas para un envasado y un etiquetado adecuados a fin de cumplir los objetivos del Pacto Verde y evitar cualquier fraude relacionado con los productos de origen europeo.

8.6.

Las funciones de los municipios en la recogida y la gestión de residuos deben definirse con claridad para evitar la coexistencia de diferentes procedimientos e infraestructuras de gestión de residuos.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (DO L 182 de 16.7.1999, p. 1).

(2) https://foodprint.org/issues/the-environmental-impact-of-food-packaging/

(3) https://www.newscientist.com/article/mg25333710-100-pollution-is-the-forgotten-global-crisis-and-we-need-to-tackle-it-now/

(4) https://www.statista.com/statistics/1258851/glass-recycling-rate-in-europe/

(5) https://feve.org/glass_recycling_stats_2018/

(6) https://oceanconservancy.org/about/

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/121

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas»

[COM(2022) 748 final — 2022/0432 (COD)]

(2023/C 228/17)

Ponente:

John COMER

Consulta	Parlamento Europeo, 13.2.2023 Consejo, 10.2.2023
Base jurídica	Artículos 114 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	13.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	145/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

El Comité Económico y Social Europeo (CESE):

1.1.

Destaca que, si bien la Unión Europea (UE) puede proponer una actualización del Sistema Globalmente Armonizado de las Naciones Unidas (SGA) en consonancia con el Reglamento CLP revisado, no hay ninguna garantía de que la propuesta de la UE sea aceptada por todas las partes. Una divergencia temporal podría convertirse en un problema a largo plazo. Parece que resultaría prácticamente imposible aplicar las nuevas propuestas relativas a las ventas en línea procedentes de fuera de la UE si no media la aceptación al respecto por parte del SGA de las Naciones Unidas.

1.2.

Considera fundamental que la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) disponga de recursos, conocimientos técnicos especializados y personal suficientes para ejecutar el Reglamento revisado. En particular, la adición de nuevas clases de peligro exigirá que la ECHA y los Estados miembros aumenten sus recursos para atender específicamente el aumento de la carga de trabajo.

1.3.

Lamenta que no exista ninguna disposición específica para alertar a los consumidores en caso de que se modifiquen los ingredientes químicos de un producto de marca, pero la denominación de la marca siga siendo la misma. Los consumidores que utilicen una marca familiar no lo comprobarán a menos que el producto incluya una alerta especial en la etiqueta. Los fabricantes de detergentes domésticos cambian con frecuencia los ingredientes, por ejemplo, modifican las enzimas y los disolventes. El consumidor debe ser advertido de estos cambios cuando la marca siga siendo la misma.

1.4.

Propone que el marco de la Comisión para el seguimiento de la ejecución del Reglamento CLP revisado evalúe cuidadosamente el impacto en las cadenas de valor esenciales en las que intervienen sustancias químicas, de modo que tales cadenas no se vean afectadas negativamente. El Consejo Europeo de la Industria Química (CEFIC) apunta que hasta 12 000 sustancias podrían verse afectadas por los cambios propuestos en el Reglamento CLP y el enfoque genérico de la gestión del riesgo. Como consecuencia de ello, es posible que muchos productos de los que dependen los consumidores y los profesionales ya no estén disponibles en el mercado.

1.5.

Pide que se preste especial atención al bienestar de los trabajadores de la industria química. Siempre se deben priorizar la salud y la seguridad. Los trabajadores de la industria química han de recibir una formación intensiva que les permita una plena comprensión de las sustancias químicas con las que están en contacto durante el trabajo. Todos los equipos deben ser objeto de un mantenimiento adecuado. Los datos del sistema de información sobre accidentes graves (EMARS) indican que cada año se producen, de media, más de treinta accidentes laborales en los 12 000 establecimientos industriales de alto riesgo registrados en la UE.

1.6.

Subraya que es importante aplicar un enfoque preventivo para proteger la salud y el medio ambiente, utilizando a tal efecto los datos existentes de sustancias químicas relacionadas estructuralmente, lo que permite tomar una decisión cautelar antes de que existan pruebas científicas completas del riesgo en cuestión.

1.7.

Toma nota de que el informe de la Oficina Europea del Medio Ambiente (OEMA) (julio de 2022) sobre la legislación en materia de sustancias químicas detectó tres cuellos de botella principales en el proceso regulador de las sustancias químicas:

—	los grupos industriales que presentan expedientes sin datos completos o fiables;

—	los científicos de la UE que no actúan de forma decidida y cautelar;

—	las demoras de la Comisión en la tramitación de los expedientes, a pesar de que está legalmente obligada a redactar decisiones en un plazo de tres meses.

2. Propuesta de la Comisión

2.1.

La Comisión propone una revisión del Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo (1) sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas (Reglamento CLP).

El objetivo del Reglamento CLP es establecer un nivel elevado de protección de la salud y del medio ambiente. También propicia la libre circulación de sustancias, mezclas y artículos químicos. El Reglamento CLP exige a los fabricantes, importadores y usuarios intermedios de sustancias y mezclas químicas que etiqueten y envasen las sustancias químicas peligrosas antes de comercializarlas. El Reglamento CLP establece normas jurídicamente vinculantes en materia de identificación y clasificación de peligros. Asimismo, establece normas comunes sobre etiquetado con el fin de informar adecuadamente a los consumidores y a los trabajadores respecto al uso de productos peligrosos.

2.2.

La Comisión afirma que la UE ha logrado crear un mercado único eficiente de las sustancias químicas.

Según la Comisión, es necesaria una revisión del Reglamento CLP debido a algunas deficiencias y lagunas jurídicas presentes en la versión actual del mismo. Entre las propuestas figuran la introducción de nuevas clases de peligro para los alteradores endocrinos y otras sustancias químicas peligrosas (con arreglo a un acto delegado) y de normas específicas para las sustancias químicas recargables, una mejora de la comunicación, también en línea, mediante un etiquetado más claro y legible, la posibilidad de que la Comisión elabore propuestas de clasificación y unos procesos mejorados y más rápidos.

2.3.

La UE está resuelta a aplicar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La Comisión considera que esta revisión del Reglamento CLP contribuirá a la consecución de varios ODS, incluidos aquellos con los que se pretende garantizar la salud y el bienestar, unos modelos de consumo y producción sostenibles, el agua limpia y el saneamiento. Para la Comisión, esta revisión constituye, asimismo, un «resultado concreto e importante» de la estrategia de sostenibilidad para las sustancias químicas (parte del Pacto Verde).

2.4.

La Comisión señala que es necesario identificar y clasificar mejor las sustancias químicas peligrosas debido al riesgo que representan para la salud humana y el medio ambiente. Deben abordarse las ineficiencias en los procedimientos y las deficiencias en la comunicación sobre productos químicos peligrosos. En el inventario de la ECHA existe un elevado número de clasificaciones erróneas u obsoletas de sustancias. Esta situación obedece a numerosos motivos, entre los que figura que no se revisen ni actualicen las clasificaciones y los cambios en la clasificación armonizada de las sustancias componentes. La elaboración de «fichas de datos de seguridad» (SDS) inexactas también puede suponer un problema. La información que contiene una SDS puede acarrear efectos muy graves en la fase posterior, especialmente si es inexacta. Además, algunas sustancias que anteriormente se definían como no peligrosas pueden, a la luz de nuevas investigaciones, definirse como peligrosas. Por ejemplo, el ácido bórico se clasificó en su día como no peligroso. Posteriormente se clasificó como muy peligroso (tóxico para la reproducción). En consecuencia, se hicieron necesarias nuevas SDS.

2.5.

Como parte del paquete de revisión del Reglamento CLP, la Comisión propone un acto delegado para permitir que las sustancias y mezclas que tengan propiedades de alteración endocrina (AE), persistentes, bioacumulables y tóxicas (PBT), muy persistentes y muy bioacumulables (mPmB), persistentes, móviles y tóxicas (PMT), o muy persistentes y muy móviles (mPmM) se clasifiquen en clases de peligro establecidas.

2.6.

La revisión propone que la Comisión pueda iniciar y financiar más expedientes de clasificación armonizados.

2.7.

Asimismo, se propone mejorar el método con arreglo al cual las empresas clasifican las sustancias, incluida la obligación de motivar las clasificaciones notificadas divergentes en el inventario de la ECHA, y de establecer un plazo para la actualización de las notificaciones en una fase temprana.

2.8.

Se mejorará la transparencia y la previsibilidad de las propuestas que los distintos agentes pretendan presentar a la ECHA, ya que estarán obligados a comunicar tales intenciones a esta Agencia.

2.9.

En la revisión se propone, asimismo, mejorar la comunicación sobre las sustancias químicas peligrosas:

—

la propuesta tiene por objeto conseguir que el etiquetado resulte más claro y comprensible para los consumidores, menos gravoso para los proveedores y más fácil de aplicar. Se establecerán normas de formato obligatorias para aumentar la legibilidad de las etiquetas, como las relativas a un tamaño mínimo de letra. Se permitirá un uso más amplio de las etiquetas plegables.

—	También habrá normas específicas sobre la venta de sustancias químicas en envases recargables. Este sistema se limitará a las sustancias químicas que presenten peligros menos graves.

—	Se permitirá el etiquetado digital voluntario de las sustancias químicas, pero la información sobre la protección de la salud y del medio ambiente debe permanecer en la etiqueta del envase.

—	Se introducirán excepciones para los productos químicos vendidos a los consumidores a granel, como los combustibles, y los artículos vendidos en envases muy pequeños, como los instrumentos de escritura.

2.10.

La propuesta de revisión también aborda las lagunas jurídicas y las ambigüedades que atañen a las notificaciones de las ventas en línea y de los centros toxicológicos.

2.11.

Las ventas en línea exigirán al proveedor que garantice que una sustancia o mezcla comercializada en el mercado de la UE cumple los requisitos del Reglamento CLP, incluidas las ventas en línea desde fuera de la Unión.

2.12.

Se aclarará la disposición relativa a las notificaciones a los centros toxicológicos. Todos los agentes pertinentes tendrán que cerciorarse de que notifican a los centros toxicológicos de toda la UE la información oportuna.

2.13.

También se propone un cambio importante en el ámbito de la publicidad. Será obligatorio garantizar que la publicidad de sustancias y mezclas peligrosas contenga toda la información que resulte más importante en términos de seguridad y protección del medio ambiente. La clase de peligro, las indicaciones de peligro y los pictogramas deben incluirse en la publicidad.

2.14.

Entre las principales acciones consignadas en la estrategia para las sustancias químicas que la Comisión pretende abordar en la presente propuesta se cuenta la identificación jurídicamente vinculante de los peligros de los alteradores endocrinos (con arreglo a la definición de la OMS), sobre la base de criterios desarrollados previamente para plaguicidas y biocidas, y su aplicación en toda la legislación. Las nuevas clases y criterios de peligro están destinados a abordar íntegramente la toxicidad, la persistencia, la movilidad y la bioacumulación en el medio ambiente.

3. Observaciones generales

3.1.

El CESE acoge con satisfacción la propuesta de revisión específica del Reglamento CLP, encaminada a garantizar que este funcione de manera eficaz y eficiente.

3.2.

El CESE acoge favorablemente la propuesta de acto delegado para establecer nuevas clases de peligro relativas a los alteradores endocrinos, así como a las sustancias y productos que no se descomponen en el medio ambiente y que pueden acumularse en organismos vivos o introducirse en los sistemas hídricos, incluida el agua potable.

3.3.

Una deficiencia importante en el presente Reglamento CLP consiste en que muchas sustancias químicas vendidas en línea en la UE no cumplen los requisitos legales de dicho Reglamento, lo que supone un riesgo para la salud humana y el medio ambiente. El CESE acoge favorablemente la propuesta con la que se pretende abordar este problema.

3.4.

No está claro cómo se va a aplicar el cambio propuesto en las normas relativas a la publicidad. ¿Estarán sujetos a sanciones la entidad que publique el anuncio que infrinja las normas y el vendedor del producto que insertó el anuncio?

3.5.

En un documento oficioso publicado en mayo de 2022, la OEMA afirma que «las empresas presentan habitualmente datos incompletos o erróneos sobre los efectos peligrosos de sus sustancias químicas, pero siguen obteniendo acceso al mercado (incumpliendo la norma de “no hay comercialización sin registro”). Como consecuencia de ello, la mala calidad de los expedientes de registro por parte de la industria […] dificulta considerablemente la regulación».

3.6.

La OEMA y varias ONG, en una carta conjunta dirigida a la Comisión el 27 de febrero de 2023, afirmaron que «las reformas de los sistemas reguladores de REACH y CLP constituyen una oportunidad crucial para abordar las innegables lagunas de datos actuales y la necesidad de agilizar la acción reguladora en lo que atañe a las sustancias químicas nocivas. Con la presente carta nos gustaría expresar nuestra profunda inquietud por estas lagunas de datos, que dificultan una identificación eficaz de las sustancias químicas altamente preocupantes y la gestión del riesgo que plantean».

3.7.

Las revisiones de los Reglamentos REACH y CLP son complementarias. Por ejemplo, los nuevos requisitos en materia de información en el marco del Reglamento REACH revisado proporcionarán información sobre las propiedades intrínsecas de las sustancias, lo que permitirá su clasificación con arreglo a las nuevas clases de peligro en el Reglamento CLP revisado.

3.8.

Para no infringir la normativa en materia de competencia, la ECHA ha aconsejado a las empresas que intercambien información con cautela, lo que significa limitar el intercambio de información a lo estrictamente necesario para evitar la costosa duplicación de pruebas.

4. Observaciones específicas

4.1.

El 11 de julio de 2022, la Oficina Europea del Medio Ambiente (OEMA) publicó un informe sobre la legislación en materia de sustancias químicas, en el que se constataban tres cuellos de botella principales en el proceso regulador de las sustancias químicas:

—	los grupos industriales que presentan expedientes sin datos completos o fiables;

—	los científicos de la UE que no actúan de forma decidida y cautelar;

—	las demoras de la Comisión en la tramitación de los expedientes, a pesar de que está legalmente obligada a redactar decisiones en un plazo de tres meses.

4.2.

La OEMA propuso que se establecieran plazos de decisión vinculantes y nuevas sanciones para las organizaciones que no proporcionen todos los datos necesarios y que se aplique un enfoque preventivo en la regulación de las sustancias químicas.

4.3.

La revisión ha establecido plazos para actualizar las etiquetas tras un cambio en la clasificación y propone que el plazo máximo de seis meses también se aplique cuando se añada un nuevo peligro a otro existente. En caso de divergencias entre clasificaciones más recientes y otras obsoletas, debe exigirse a los notificadores que actualicen sus notificaciones en un plazo de seis meses a partir de un cambio en la clasificación.

4.4.

La ECHA, en su informe de junio de 2022, afirma que «[…] es necesario confirmar los peligros antes de que puedan iniciarse las acciones de gestión de riesgos y que, a menudo, primero se necesitan más datos» y que, por lo tanto, «las empresas deben actualizar proactivamente sus registros con información actualizada…».

4.5.

La información actualizada es fundamental para el éxito de este proceso, por lo que todos los agentes deben apoyarlo en beneficio de la salud humana y el medio ambiente. Deben aplicarse sanciones cuando existan pruebas claras de retrasos indebidos o en casos de presentación de datos inadecuados.

4.6.

La ECHA tendrá que ampliar su personal para ejecutar eficazmente esta propuesta de Reglamento. Además, muchos Estados miembros no disponen de recursos suficientes, lo que limita su capacidad de presentar expedientes.

4.7.

La aplicación del Reglamento CLP es competencia de las autoridades nacionales, lo que incluye comprobar si la sustancia ha sido registrada o prerregistrada y verificar la exactitud de las fichas de datos de seguridad (SDS). La ECHA no tiene responsabilidades de ejecución, pero alberga un foro que permite a los Estados miembros intercambiar información sobre el cumplimiento de la normativa.

4.8.

La Comisión desarrolla actualmente un marco para supervisar el funcionamiento del Reglamento revisado. Es de vital importancia que el efecto en las cadenas de valor que dependen de las sustancias químicas y el impacto global en el mercado único de estas sustancias sean objeto de seguimiento.

4.9.

Las nuevas disposiciones relativas a las ventas en línea exigen que exista un proveedor establecido en la UE que garantice que la sustancia química se atiene a los requisitos del Reglamento. Esto también se aplica a las ventas en línea en la UE que procedan de fuera de la Unión. La presente propuesta tiene por objeto evitar que el consumidor se convierta en importador de iure y de facto de sustancias procedentes de fuera de la UE. No hay ninguna propuesta clara respecto al modo en que podría lograrse tal objetivo con éxito. De hecho, parece prácticamente imposible aplicar esta disposición hasta que el Reglamento CLP revisado se ajuste al Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos (SGA) de las Naciones Unidas.

4.10.

Los fabricantes que modifiquen los ingredientes de un producto de marca, sin cambiar la denominación de la misma, deben estar obligados a incluir una advertencia especial en la etiqueta para informar al consumidor de los cambios de las sustancias químicas presentes en el producto.

4.11.

El Consejo Europeo de la Industria Química (2) cree que los cambios en el Reglamento CLP tendrán repercusiones en todas las cadenas de valor y que es esencial que la Comisión lleve a cabo un análisis minucioso para determinar si la reforma del Reglamento CLP puede perjudicar a las cadenas de valor estratégicas y esenciales y, en tal caso, de qué manera.

4.12.

Dado que, con arreglo al principio de cautela, deben adoptarse medidas destinadas a reducir los riesgos derivados de las sustancias químicas, unos riesgos inciertos, pero que presuntamente pueden causar daños, tales medidas han de tomarse antes de que existan pruebas científicas plenas del peligro.

4.13.

La seguridad de las personas que trabajan en la industria química reviste una enorme importancia. Debe evaluarse frecuentemente la seguridad en el lugar de trabajo, garantizando al mismo tiempo la aplicación exhaustiva y cabal de todos los protocolos de salud y seguridad.

4.14.

La incorrecta manipulación de los productos químicos y la falta de evaluaciones adecuadas del riesgo son problemas graves que hay que poner de relieve en el lugar de trabajo. Los trabajadores de la industria química han de recibir una formación intensiva que les permita una plena comprensión de las sustancias químicas con las que están en contacto durante el trabajo. Es esencial que todos los equipos de las plantas químicas sean objeto de un mantenimiento adecuado para proteger a los trabajadores contra lesiones o muertes debidas a equipos defectuosos. Según los datos del sistema de información sobre accidentes graves (EMARS), cada año se producen, de media, más de treinta accidentes laborales en los 12 000 establecimientos industriales de alto riesgo registrados en la UE. Los datos no incluyen los accidentes en instalaciones peligrosas no cubiertas por la Directiva Seveso. También están excluidos los gasoductos y los transportes.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, y por el que se modifican y derogan las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el Reglamento (CE) n.o 1907/2006 (DO L 353 de 31.12.2008, p. 1).

(2) www.cefic.org

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/126

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Hacia un sector de las algas en la UE sólido y sostenible»

[COM(2022) 592 final]

(2023/C 228/18)

Ponente:

Zsolt KÜKEDI

Consulta	Comisión Europea, 8.2.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Decisión de la Asamblea	27.4.2023
Base jurídica	Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	13.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	147/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión sobre la creación de un «sector de las algas en la (UE) sólido y sostenible». Las algas pueden contribuir de muchas maneras a mitigar los efectos del cambio climático y a alimentar y suministrar energía de forma sostenible a una población mundial en rápido crecimiento.

1.2.

Las opiniones sobre las algas son comunes entre la población europea. Por un lado, en las zonas vecinas a las aguas contaminadas se considera preocupante la proliferación de algas. Por el otro, las algas también se consideran una posible solución a los problemas de muchos países, en parte gracias a la innovación europea. El CESE señala que, en el contexto de la creación de un sector de las algas, es necesario generar confianza en los productos y prestar mayor atención a su seguridad.

1.3.

El CESE señala que en la Comunicación no se hace suficiente hincapié en la posibilidad de una fuente de alimentos creada en entornos de agua dulce. Además, las algas pueden ser una fuente de alimentos no solo en entornos de agua dulce, sino que también pueden extenderse a las aguas dulces eutrofizadas, las aguas termales usadas y otras aguas residuales, donde pueden servir para fines medioambientales o energéticos. Este recurso enorme, pero infrautilizado, debe ponerse al servicio del desarrollo de Europa, en particular de las zonas rurales de la UE.

1.4.

Las macroalgas en aguas marinas costeras pueden generar ingresos adicionales para las empresas pesqueras. Su extracción reduce la eutrofización y puede generar valiosos productos y servicios ecosistémicos, en particular proporcionando nuevos hábitats para determinadas especies. El sector de las macroalgas de agua dulce acaba de empezar a despegar y deberá tenerse en cuenta en los próximos documentos sobre políticas.

1.5.

En la UE, el cultivo continuo de microalgas es posible principalmente en un reactor cerrado, lo que implica una enorme necesidad de capital. Sin embargo, resulta muy productivo y fiable, y ofrece una calidad previsible. El cultivo de microalgas también es posible en aguas dulces y lagos del sur de Europa.

1.6.

La producción de microalgas es prácticamente la única opción disponible para algunos Estados miembros sin litoral marítimo (por ejemplo, Hungría, Chequia y Eslovaquia). Al mismo tiempo, algunos de estos países poseen un alto nivel de conocimientos científicos y tecnológicos que conviene aprovechar a la hora de crear un sector europeo de las algas.

1.7.

Las macroalgas y las microalgas, que ofrecen una amplia gama de posibilidades y tienen características, impactos y necesidades normativas diferentes, no deben tratarse de la misma manera. El CESE reconoce que existe un equilibrio razonable entre las macroalgas y las microalgas en la Comunicación, pero recomienda examinar cómo la parte de agua dulce del sector de las algas podría aportar beneficios a determinados Estados miembros (los que no poseen un litoral marítimo). El CESE recomienda que se adopte un enfoque más equilibrado e integrado en los sectores conexos, en el que se distinga claramente entre las competencias de la UE y las de los Estados miembros y, si es necesario, se proteja el mercado interior frente a los productos de importación baratos.

1.8.

A diferencia de lo que ocurre con la disponibilidad y el precio de la energía (en lo que se refiere tanto a la producción como a la importación), los fertilizantes e ingredientes de piensos, el aumento de los residuos orgánicos y la reducción de las tierras cultivables, el suministro de alimentos en la UE todavía no constituye un problema. Las tecnologías capaces de resolver a escala global estos acuciantes problemas bien merecen ser apoyadas, y la producción y explotación de algas es una de ellas.

1.9.

El CESE toma nota de que la Comunicación prevé un enorme potencial económico para las algas, pero señala que teóricamente su cultivo tiene un potencial aún mayor y, por tanto, es capaz de responder a una demanda creciente. Con todo, los fondos europeos solo pueden utilizarse para soluciones económicas viables y sostenibles, por lo que el CESE pide a la Comisión que preste especial atención a la eficiencia económica de la producción de algas, así como a las dimensiones medioambiental y social.

1.10.

Como ha propuesto el CESE, al crear el sector de las algas será necesario promover el conocimiento y la sensibilización sobre esta nueva industria en aras de la aceptación social y del mercado, por lo que pide a la Comisión Europea que se preste una especial atención a esta propuesta a través de encuestas representativas, planes de acción específicos para cada país y la participación, e incluso la creación, de organizaciones sectoriales.

1.11.

El CESE recomienda que la Comisión Europea, los Estados miembros interesados y el sector de las algas consideren las siguientes propuestas en relación con la creación de un sector de las algas:

—	integrar la producción de algas en las cadenas de valor existentes de alimentos agrícolas, piensos y materias primas industriales y energéticas;

—	hacer más hincapié en la producción de algas en entornos de agua dulce en la Comunicación;

—	poner en marcha un proceso de normalización que abarque todas las algas, y que también podría incluir el desarrollo de una estrategia integrada para los productos marinos;

—	sobre la base de las mejores prácticas administrativas, poner fin a la fragmentación de la legislación y ampliar los modelos de autorización a las algas;

—	incluir las distintas especies de algas en el catálogo de alimentos de la UE;

—	colmar las lagunas en materia de conocimientos técnicos, tecnología e innovación mediante un ambicioso programa de financiación de la investigación a corto y medio plazo;

—	crear bancos de materiales de reproducción de algas, financiar su funcionamiento y velar por que las materias primas estén disponibles a precios razonables para los productores de algas y los proyectos de I+D;

—	deben revisarse los aspectos económicos de la producción y los usos potenciales para crear un sector de las algas económicamente viable; debe protegerse el mercado interior frente a los productos de importación baratos.

1.12.

El CESE pide a las instituciones de la UE que empiecen a dar prioridad a la cuestión del agua y elaboren un «Pacto Azul de la UE» con el fin de preservar los recursos hídricos, utilizarlos mejor y responder adecuadamente a los retos que plantean. En este contexto, la creación de un sector de las algas de la UE es un paso importante.

2. Observaciones generales

2.1.

El 15 de noviembre de 2022, la Comisión Europea publicó su propuesta sobre el tema Hacia un sector de las algas en la UE sólido y sostenible (1). La Comunicación propone el desarrollo de formas nuevas y sostenibles de alimentar y suministrar energía sostenible a una población mundial en rápido crecimiento. La Comunicación hace hincapié en que, para garantizar la seguridad del suministro energético y de materias primas, ha llegado el momento de aprovechar plenamente el potencial de las algas como recurso renovable en Europa.

2.2.

La Comunicación de la Comisión Europea es lógica y está en consonancia con la serie de documentos publicados hasta la fecha sobre este tema, que reconocen el importante potencial económico y los beneficios sociales y medioambientales del cultivo a gran escala de microalgas y macroalgas en la UE. En la Comunicación se indican veintitrés acciones encaminadas a mejorar el marco de gobernanza y la legislación, mejorar el entorno empresarial en el ámbito de las algas, aumentar la concienciación social sobre las algas y los productos a base de algas y su aceptación por parte de los consumidores, y colmar las lagunas de conocimientos, investigación y tecnología.

2.3.

Las políticas europeas, tanto el Pacto Verde Europeo (2) como la Estrategia «De la Granja a la Mesa» (3), han puesto de relieve el potencial de las algas (marinas) y otros productos marinos a base de algas como fuente de proteínas para alimentos y piensos con una baja huella de carbono. La Comunicación Directrices estratégicas para una acuicultura de la UE más sostenible y competitiva para el período 2021-2030 (4) destaca la necesidad de promover el cultivo de algas, tanto las macroalgas (algas marinas) como las microalgas, a fin de contribuir a la consecución de varios de los objetivos del Pacto Verde Europeo. En su Comunicación Ciclos de carbono sostenibles (5), la Comisión reconoce el potencial de las algas para la economía del carbono azul. La Comunicación sobre un nuevo enfoque de la economía azul sostenible de la UE (6) también aborda el potencial de las algas a la hora de garantizar un sistema alimentario sostenible y la seguridad alimentaria mundial.

2.4.

No solo las algas son una materia prima respetuosa con el medio ambiente (y, por tanto, «verde»), sino que su explotación sistémica está en consonancia con el principio fundamental de minimización de los residuos que subyace a la economía azul, lo que las convierte potencialmente en un producto a la vez «azul» y «verde».

2.5.

El cultivo de algas aporta un valor añadido a casi todos los elementos del Pacto Verde Europeo:

—	la protección del clima gracias a la descarbonización;

—	la producción de biogás y biocarburantes para el abastecimiento energético;

—	lograr la circularidad mediante la gestión de residuos y la contaminación cero;

—	la promoción de un sistema alimentario saludable y respetuoso con el medio ambiente;

—	la conservación y restauración de los ecosistemas y la biodiversidad, así como el desarrollo de los servicios medioambientales;

—	el objetivo de contaminación cero.

La intensificación de la producción de algas ofrece las siguientes posibilidades concretas (7):

—	la producción sostenible de alimentos (incluidos los alimentos infantiles) o complementos alimenticios (por ejemplo, vitaminas o carragenanos) sin utilizar tierras cultivables;

—	la producción de biogás y biocombustibles de última generación;

—	la producción de cosméticos, productos sanitarios (extractos medicinales, pigmentos, talasoterapia) y materias primas industriales (pasta de papel o fibras de base biológica) de alto valor añadido;

—	la producción de correctores de piensos (mejora del rendimiento o de la calidad, reducción de las necesidades de harina de soja o de pescado);

—	la producción de bioestimulantes para los cultivos (enmiendas del suelo, pulverización foliar);

—	beneficios medioambientales (tratamiento de aguas residuales, medición de la pureza del agua, derechos de emisión de carbono).

2.6.

La Comunicación de la Comisión anunció que «examina el potencial de las algas en la UE y establece un enfoque coherente, incluidas acciones específicas, para apoyar la ampliación del cultivo y la producción regenerativos de algas en toda la Unión, así como para desarrollar los mercados de algas y generalizar su consumo para fines alimentarios y otros usos».

2.7.

El cultivo y la producción regenerativos de algas permiten transformar la energía solar y los nutrientes en biomasa vegetal y apoyar la restauración de los ecosistemas; además, «[e]l cultivo de algas marinas puede proporcionar valiosos bienes y servicios ecosistémicos, en particular, brindar nuevos hábitats para los peces y las especies de invertebrados móviles».

2.8.

Por el momento, los mares y océanos representan unos recursos ingentes pero demasiado poco aprovechados «de los que en la actualidad procede únicamente el 2 % de los alimentos humanos, a pesar de que cubren más del 70 % de la superficie terrestre». Sin embargo, la explotación de los recursos acuáticos puede abarcar no solo los mares y océanos, sino también las aguas dulces eutrofizadas (ya sean ríos y lagos o embalses artificiales, canales de riego, etc.), las aguas termales usadas y otras aguas residuales.

2.9.

El uso de algas mitigaría de forma eficaz y sostenible el problema de la disponibilidad de fertilizantes, ingredientes para piensos y energía causado por la guerra ruso-ucraniana (8).

2.10.

El potencial de crecimiento de la demanda de algas es enorme (9): la demanda europea de algas marinas fue de unas 270 000 toneladas en 2019, pero bien podría aumentar a 8 millones de toneladas y alcanzar los 9 000 millones EUR en 2030. Este aumento podría generar unos 85 000 puestos de trabajo, eliminar miles de toneladas de fósforo y nitrógeno de los mares europeos al año, reducir las emisiones de CO2 hasta en 5,4 millones de toneladas al año y aliviar la presión sobre el uso de la tierra. El CESE señala que el cultivo de algas tiene un potencial teórico aún mayor que la demanda actual y, por tanto, es capaz de responder al crecimiento de esta.

3. Observaciones particulares

3.1.

Por lo general, el europeo medio, al igual que las empresas, tiene una percepción negativa de las algas: las imágenes que le vienen a la mente son las de una playa invadida de algas o un lago de agua dulce que cambia de color a causa de la proliferación de algas. Sin embargo, las algas son organismos únicos y útiles por su estructura física y su modo de vida.

3.2.

El término «algas» designa, de hecho, un grupo de aproximadamente 72 500 especies (10) de organismos acuáticos fotosintéticos. El 20 % de las especies son macroalgas, es decir, algas multicelulares de gran tamaño que suelen encontrarse en el mar, mientras que el resto está constituido por microalgas que también pueden cultivarse artificialmente de forma eficiente y cuyo uso es más polivalente, si bien su producción resulta más costosa. La iniciativa presenta un equilibrio razonable entre las macroalgas y las microalgas, ya que actualmente se producen en todo el mundo 36 millones de toneladas de macroalgas y 0,05 millones de toneladas de microalgas.

3.3.

La Comunicación abre perspectivas ambiciosas, aunque realistas, para el sector europeo de las algas. El sector de las algas, con sus posibilidades y limitaciones, se analiza en buena parte con precisión; el programa es coherente y las medidas parecen, en general, concretas y pertinentes para el desarrollo de un sector europeo de las algas en un futuro próximo. No obstante, algunos elementos requieren más aclaraciones y explicaciones. Por lo que se refiere a la puesta en práctica, debe garantizarse la coherencia con otros sectores, como el agroalimentario tradicional y los sectores de los alimentos marinos (pesca y acuicultura animal).

3.4.

En la actualidad, la producción de algas está totalmente separada de los demás ámbitos de producción agrícola. No obstante, es importante que la producción de algas no se considere un sector totalmente independiente, sino integrado en las cadenas de valor existentes de los productos alimentarios agrícolas, los piensos y las materias primas industriales y energéticas. El CESE subraya la necesidad de regular la producción de algas y las actividades conexas en el marco de un sistema común, en particular en lo que se refiere a los siguientes aspectos:

—	el sector de las centrales eléctricas y el tratamiento de aguas residuales (tratamiento complejo de las aguas residuales, recuperación del calor residual y del CO2);

—	la integración de las instalaciones de biogás agrícola con la producción o el uso de algas (por ejemplo, valorización de los purines, reducción de la demanda de tierras agrícolas, utilización de algas como cosustrato para producir biogás);

—	la sustitución parcial de la demanda de piensos proteicos para la ganadería (con las investigaciones conexas sobre nutrición y dietética);

—	la restauración sostenible de los ecosistemas de aguas afectados por la eutrofización.

3.5.

Dado que se trata de un sector nuevo y poco desarrollado, debe prestarse especial atención a estimular su desarrollo e iniciar un proceso de normalización. Esto podría ir acompañado del desarrollo de una estrategia integrada sobre alimentos marinos y otros alimentos basados en productos marinos que abarque actividades como la pesca, la explotación de organismos silvestres y la acuicultura animal, y que aborde también, además del sector alimentario, la cuestión de los biocarburantes a base de algas. El cultivo de algas también puede representar una actividad de sustitución para los pescadores que se enfrentan a una disminución de la producción de otras materias primas y a un aumento de los costes, y que pueden verse obligados a reorientar sus actividades tradicionales. Este enfoque integrado apenas se refleja en la Comunicación objeto de examen.

3.6.

Muchas de las medidas previstas en ella se centran principalmente en el cultivo de algas en el mar. Este planteamiento es comprensible habida cuenta de las actuales tasas de producción de macroalgas y microalgas y del potencial actualmente infrautilizado del cultivo de microalgas en Europa, pero el objetivo de desarrollo debe abarcar todos los tipos de algas. Las algas marinas pueden cultivarse en países con litoral marítimo e islas, generalmente en condiciones naturales, dependiendo de las especies y de su utilización. Por otra parte, el cultivo de microalgas, que suele realizarse en tierra, también es de gran importancia, especialmente para la producción de proteínas y lípidos, y no debe olvidarse. Se trata, en particular, de microalgas y macroalgas de agua dulce y de cultivos aplicados a las aguas residuales, que constituyen una fuente prometedora de biomasa para su uso como materia prima biológica, lo que permite diversificar la estructura económica de los territorios aislados y despoblados, contribuyendo a la visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE (11).

3.7.

Uno de los principales obstáculos conocidos a la producción, en particular para las macroalgas, tanto en el mar como en tierra, es la fragmentación y gran disparidad de las legislaciones, no solo entre los Estados miembros sino también entre las regiones de un mismo país, o incluso la ausencia total de normativa sobre algas, ya que los modelos de autorización se han concebido generalmente para los animales acuáticos (peces, mariscos, etc.). Muy a menudo, las algas no se mencionan en los formularios utilizados para el procedimiento de autorización, por lo que ni siquiera es posible solicitar una autorización para el cultivo de algas. El CESE recomienda que se elabore una panorámica paneuropea completa de toda la legislación y los procedimientos administrativos para cada fase del cultivo de algas y cada ámbito de aplicación (alimentos, piensos, biocombustibles, cosméticos, productos farmacéuticos, etc.) y que esta sirva de ejemplo para que los Estados miembros desarrollen las mejores prácticas administrativas y creen unas condiciones de competencia equitativas para el comercio tanto dentro como fuera de la UE.

3.8.

El fomento de la inclusión de especies o grupos de algas en el catálogo de alimentos de la Unión es fundamental para el desarrollo de un sector alimentario de las algas verdaderamente europeo. Muchas de las especies reconocidas en la actualidad proceden de terceros países (en particular de Asia), lo que puede constituir un obstáculo, sobre todo para las empresas y los inversores más pequeños que desean cultivar especies europeas estrechamente emparentadas o similares. Por otra parte, conviene revisar las partes del catálogo de alimentos relativas a las algas y fomentar la inclusión de nuevas especies o familias.

3.9.

Dada la fuerte reticencia social hacia las algas, que carece de fundamento y se debe a la falta de conocimiento sobre estas, es necesario promover el conocimiento y la sensibilización sobre esta nueva industria en todos los niveles administrativos, así como su integración y sistematización, lo que debería reflejarse en las medidas propuestas. Podrían plantearse las siguientes etapas:

—	realizar encuestas uniformes, representativas a escala nacional, entre el público en general y las empresas, con preguntas y metodología homogéneas;

—	sobre esta base, elaborar planes de acción por país para lograr un cambio de comportamiento;

—	crear organizaciones sectoriales.

3.10.

Dado que la industria de las algas es un sector nuevo para Europa, existen importantes lagunas en materia de competencias técnicas, tecnología e innovación. Las lagunas de conocimientos se han detectado sobradamente, pero deben abordarse mediante un ambicioso programa de financiación de la investigación a corto y medio plazo. A este respecto, la investigación, tanto fundamental (estratégica) como aplicada, es esencial en todos los niveles de la alguicultura:

—

apoyo prioritario a la investigación fundamental, principalmente la relacionada con la tecnología de cultivo (para las microalgas), la eficacia de la recolección y los ensayos sobre la variedad de especies en las aguas marinas de diferentes países (en el caso de las macroalgas), y las posibilidades de valorización para todas las especies de algas;

—	por lo que se refiere a la investigación aplicada sobre productos de alto valor añadido (productos farmacéuticos, cosméticos, fertilizantes foliares, productos alimenticios), mejora del entorno del mercado.

3.11.

Dado que en Europa solo es posible obtener una calidad fiable (gama de especies) y un alto rendimiento en las algas en sistemas cerrados o semicerrados, que requieren material de reproducción puro cuya producción no es rentable en los sistemas industriales, es necesario crear un número suficiente de bancos de materiales de reproducción de algas, financiar su funcionamiento y garantizar que las materias primas estén disponibles a precios razonables para los productores de algas y los proyectos de I+D.

3.12.

El sector de las algas tiene un gran potencial de creación de empleo, que debería estar bien remunerado y contar con unas condiciones de trabajo dignas. El sector de las algas debe beneficiarse especialmente de la creación de las competencias necesarias para poner en marcha el Pacto Azul de la UE; es importante invertir en formación. Los obstáculos a la entrada en el sector de las algas no deben impedir que las pymes se incorporen a este segmento empresarial. El CESE acoge con satisfacción la creación de cadenas de productos de algas marinas que eviten las prácticas desleales.

3.13.

La mejora del entorno empresarial es esencial para el crecimiento eficaz del sector de las algas. Deben estudiarse detenidamente los aspectos económicos de la producción y de las aplicaciones potenciales, así como el modo en que pueden mejorarse. Por ejemplo, la medida 7 se refiere al fomento de la sustitución de los piensos a base de pescado por piensos a base de algas (en la acuicultura). En los piensos para peces, casi todos los ingredientes a base de pescado pueden sustituirse fácilmente por ingredientes a base de algas (proteínas, ácidos grasos, etc.), pero la producción de estos últimos es mucho más costosa que la de los productos a base de pescado o de soja con características similares. Dado que los piensos representan uno de los principales costes de producción para los piscicultores, cuyos márgenes de beneficio son generalmente bajos, los alimentos a base de algas simplemente no son viables desde el punto de vista económico. Procede, por tanto, establecer medidas para reducir los costes de producción de los ingredientes a base de algas, evitando al mismo tiempo unos requisitos de control y normalización más estrictos para las algas que para otros productos agrícolas. Todos los productores de alimentos (o componentes de estos) deben recibir el mismo trato si se quieren garantizar unas condiciones de competencia equitativas en el mercado. Si se demuestra que los ingredientes a base de algas son más sostenibles, su uso podría ser objeto de una certificación ecológica (etiqueta ecológica), lo que podría incitar a los consumidores a aceptar un precio más elevado por un producto más ecológico.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Hacia un sector de las algas en la UE sólido y sostenible, COM(2022) 592 final, 15 de noviembre de 2022.

(2) El Pacto Verde Europeo, COM(2019) 640 final, 11 de diciembre de 2019.

(3) Estrategia «de la granja a la mesa» para un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente, COM(2020) 381 final, 20 de mayo de 2020.

(4) Directrices estratégicas para una acuicultura de la UE más sostenible y competitiva para el período 2021-2030, COM(2021) 236 final, 12 de mayo de 2021.

(5) Ciclos de carbono sostenibles, COM(2021) 800 final, 15 de diciembre de 2021.

(6) Transformar la economía azul de la UE para un futuro sostenible, COM(2021) 240 final, 17 de mayo de 2021.

(7) Referencia y otras posibilidades: Babich et al., Algae: Study of Edible and Biologically Active Fractions, Their Properties and Applications, Plants 2022, 11(6), 780;https://doi.org/10.3390/plants11060780; Poonam Sharma, Nivedita Sharma (2017), Industrial and Biotechnological Applications of Algae: A Review, Journal of Advances in Plant Biology — 1(1):01-25. DOI 10.14302/issn.2638-4469.japb-17-1534, https://openaccesspub.org/article/530/japb-17-1534.pdf.

(8) Conclusiones del Consejo Europeo (23 y 24 de junio de 2022).

(9) Estimaciones del estudio de la coaliciónSeaweed for Europe Hidden Champion of the Ocean: Seaweed as a Growth Engine for a Sustainable European Future.

(10) Michael D. Guiry considera que el número de especies de algas asciende hasta un millón en su estudio, How many species of algae are there? Sin embargo, la base de datos de taxonomía en línea AlgaeBase sitúa la cifra en 72 500. Véase Guiry (2012), https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27011267/, DOI: 10.1111/j.1529-8817.2012.01222.x.

(11) COM(2021) 345 Una visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040 y DO C 290 de 29.7.2022, p.137.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/132

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Marco político para los plásticos biobasados, biodegradables y compostables»

[COM(2022) 682 final]

(2023/C 228/19)

Ponente:	András EDELÉNYI
Coponente:	Alessandro MOSTACCIO

Consulta	Comisión Europea, 8.2.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	13.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	134/0/4

1. Conclusiones y recomendaciones

El Comité Económico y Social Europeo (CESE):

1.1.

acoge con satisfacción la Comunicación sobre el marco político de la UE para los plásticos biobasados, biodegradables y compostables: se trata de un sector que está revelando posibilidades para acercarse a los objetivos de sostenibilidad y circularidad. Si se regulan adecuadamente, los bioplásticos pueden ser un instrumento para el desarrollo «ecológico» (reducción del consumo de combustibles fósiles y de la contaminación por plásticos, aumento de la recogida selectiva de residuos);

1.2.

destaca que, afortunadamente, Europa es pionera en el ámbito del desarrollo de bioplásticos y plásticos biodegradables y que, entre 2007 y 2020, financió más de 130 proyectos de investigación por un importe de 1 000 millones EUR (1). La UE es el segundo productor mundial de bioplásticos y debe mejorar su posición global centrándose en productos que aporten el mayor valor añadido, es decir, productos que sean biobasados, biodegradables y compostables (la producción asiática se limita principalmente a productos compostables pero no renovables);

1.3.

considera que podremos elevar el listón de la competencia mundial logrando los máximos beneficios medioambientales si el nuevo marco normativo es capaz de seleccionar las aplicaciones industriales con el mayor valor añadido medioambiental y si la comunicación a los consumidores sobre todos los nuevos productos comercializados se realiza de manera clara y veraz, capacitando a los consumidores para que sean proactivos en el cambio hacia la economía circular;

1.4.

anima a la Comisión a que extraiga conclusiones sobre la base de un análisis comparativo de los beneficios de los plásticos biológicos, biodegradables y compostables frente a los plásticos de origen fósil. Es posible que algunas recomendaciones no comparativas excesivamente prudentes no proporcionen orientaciones suficientes para la investigación, la innovación y el inicio de las actividades de inversión. Esto puede obstaculizar el progreso y poner en entredicho la ventaja competitiva de la UE;

1.5.

recomienda que se lleve a cabo una revisión sistemática de todas las medidas que afecten directa e indirectamente al entorno legislativo y normativo circundante, de acuerdo con los resultados científicos más recientes. Esto podría atenuar la confusión y salvaguardar a los usuarios;

1.6.

pide que el sistema de prioridad jerárquica en cascada se aplique a la evaluación de materiales, productos y procesos, incluidos los aspectos de circularidad y sostenibilidad. Esto es pertinente para las materias primas, la biomasa y las cadenas alimentarias, así como para el reciclado en cascada. La aplicación de la Directiva sobre fuentes de energía renovables (DFER III) establecerá además la secuencia según la cual se da prioridad a la reutilización y reciclado de materiales (material renovable) frente a la reutilización con fines energéticos (energía renovable);

1.7.

está convencido de que el análisis del ciclo de vida (ACV) es una herramienta excelente para evaluar determinados aspectos de sostenibilidad de los productos, por lo que ayuda a orientar las actividades previstas o en curso de investigación, innovación e inversión. Sin embargo, son necesarios esfuerzos adicionales considerables para reducir las deficiencias inherentes a los métodos utilizados actualmente, con el fin de reducir las incertidumbres que conlleva no tener en cuenta la bonificación por carbono biogénico (2) y el impacto en el capital natural;

1.8.

considera que la mayoría de los métodos de contabilidad de costes corrientes y de fijación de precios no internalizan ni reconocen el impacto de los componentes adicionales que se reciclan en el circuito de producción en términos de gastos y ganancias resultantes. Un régimen realista de responsabilidad ampliada del productor basado en el ACV y adaptado a necesidades específicas puede reorientar y corregir la desventaja competitiva de los precios de los productos de biopolímeros;

1.9.

señala que un conjunto seleccionado de ámbitos de intervención que deberían ser competencia de «una Europa con valor añadido» (3) puede ayudar a detectar y liberar los cuellos de botella que frenan el rápido progreso necesario. Esto es especialmente pertinente para los datos, el seguimiento y el debate, así como para el apoyo a la investigación y la innovación;

1.10.

recomienda que la Comisión prosiga las revisiones cíclicas de los avances importantes en el ecosistema de los biopolímeros. Los métodos y herramientas de consulta pública integrados constituyen una buena forma de implicar a todas las partes interesadas, principalmente garantizando la participación de la sociedad civil organizada a través de las distintas asociaciones representativas;

1.11.

anima a los Estados miembros a introducir porcentajes obligatorios de contenido de plástico biobasado tanto para el plástico de base biológica como para el plástico compostable. Se propone que todo el material publicitario (promoción, imagen de marca, etc.) se base en normas y estándares definitivos. Para el contenido de carbono biogénico certificado, se trata del método del radiocarbono C-14. El método de balance de masas puede ser aceptable para expresar el contenido de biomasa de un reciclado más complejo, múltiple o intermedio, pero debe notificarse a los consumidores;

1.12.

toma nota de la prohibición en el Reglamento de los plásticos de un solo uso, pero propone que se formulen de forma más precisa tanto la definición como el ámbito de aplicación, ya que considera que el Reglamento no debe excluir una serie de productos y aplicaciones de plástico que son intrínsecamente de un solo uso, no retornables, es decir, que no pueden reutilizarse ni reciclarse mediante un procedimiento mecánico. En esos casos, debe favorecerse el uso de plásticos biobasados (BBP, por sus siglas en inglés) o de plásticos biodegradables y compostables (BDCP, por sus siglas en inglés);

1.13.

destaca que el reciclado mecánico (ciclo corto) suele ser beneficioso debido a su relativa simplicidad, aunque presenta deficiencias, entre ellas el infraciclado por combinación, los límites de grosor, los rendimientos de retorno y las necesidades energéticas. Una comparación compleja de la sostenibilidad podría llegar a la conclusión de que es mejor utilizar polímeros biobasados o diferentes vías de reciclado (es decir, orgánicas o químicas). La opción más adecuada en este caso podría ser el uso de plásticos que sean a la vez biobasados y compostables. Aún tienen que desarrollarse técnicas de separación para las hojas finas;

1.14.

considera que los plásticos biodegradables certificados de conformidad con las normas de la UE ofrecen oportunidades para mitigar la contaminación por plásticos al reducir la acumulación de residuos de microplásticos y nanoplásticos y, por tanto, el daño que los materiales no biodegradables provocan. Por el momento, solo unas pocas aplicaciones —aunque muy importantes— pueden ser biodegradadas en entornos naturales al aire libre. Es necesario redoblar los esfuerzos para desarrollar métodos sistémicos que combinen tanto las propiedades de los materiales como sus condiciones a fin de aprovechar las opciones que existan para biodegradar en el suelo y en otros entornos específicos al aire libre.

1.15.

está convencido de que el compostaje industrial y el uso de plástico compostable son una excelente manera de mejorar la recogida y utilización de residuos alimentarios. Además de devolver carbono al suelo, estas técnicas permiten eliminar y reciclar juntos los residuos alimentarios y los envases (u otras aplicaciones compostables). Debe alentarse y ayudarse a los Estados miembros a aplicar la recogida obligatoria separada de residuos orgánicos a partir de 2024. Los plásticos compostables —por ejemplo las bolsas y otras aplicaciones alimentarias— y las infraestructuras, la organización y las campañas de sensibilización, deben estar preparados para este paso;

1.16.

pide que la gama de aplicaciones de los plásticos compostables no se limite a las enumeradas en la propuesta de la Comisión sobre envases y residuos de envases. La experiencia y las buenas prácticas muestran que los plásticos compostables pueden desempeñar un papel beneficioso en una serie de ámbitos, principalmente relacionados con el contacto con los alimentos, los ciclos cerrados y las hojas finas.

2. Contexto del Dictamen, glosario y situación del sector

2.1. Definiciones de plásticos renovables:

—	«Bioplásticos» es un término colectivo genérico que no debe utilizarse ni cuando se comercializan plásticos ni para aplicaciones, ya que puede utilizarse indebidamente, inducir a error o generar asociaciones negativas. En este caso significa «plásticos de biobasados, biodegradables y compostables».

—

Plásticos biobasados (plásticos de origen vegetal, BBP por sus siglas en inglés): plásticos fabricados a partir de materias primas renovables no fósiles (4). Los plásticos biobasados pueden ser biodegradables o no. Los plásticos biobasados «drop-in» son químicamente idénticos a sus análogos de origen fósil. Los plásticos «bioatribuidos» pueden definirse como plásticos con un contenido atribuido de base biológica.

—

Plásticos biodegradables (BDP, por sus siglas en inglés): plásticos que, al final de su vida útil, están sujetos a un proceso de descomposición por microorganismos en el que se produce agua, biomasa, sales minerales y dióxido de carbono (CO2) (o metano, en caso de digestión anaeróbica). Pueden fabricarse a partir de materia prima de origen biológico o fósil.

—

Plásticos compostables: un subconjunto de plásticos biodegradables (cuya denominación en inglés responde a las siglas BDCP) en los que el proceso de biodegradación tiene lugar en condiciones controladas utilizando microorganismos para producir residuos orgánicos estabilizados, agua y CO2 en presencia de oxígeno, o metano en ausencia de oxígeno (ambos gases resultantes son capturables). El compostaje normalizado y estrictamente controlado tiene lugar en plantas de compostaje (plantas de reciclado orgánico) de conformidad con los requisitos de la norma EN 13432 (5) que garantizan también el uso de aditivos ecológicos. El compostaje doméstico no está sujeto a condiciones tan estrictas, por lo que de él no puede obtenerse un producto final predefinido.

—	La combinación más ventajosa se obtiene, naturalmente, si un plástico es a la vez biobasado y biodegradable, incluido el compostable, como es el caso del ácido poliláctico, ampliamente utilizado.

2.2. El sector del plástico

Producción mundial de plásticos y bioplásticos

Datos de 2021-2022 — Producción mundial de plásticos y bioplásticos (6)

Año	Plásticos de origen fósil [Mt]	Bioplásticos [Mt]	BP [%]	Plásticos biobasados [Mt; (%)]	Plásticos biodegradables y compostables [Mt; (%)]
2021	367	1,80	0,49	0,74 ; (41,2 )	1,05 ; (58,7 )
2022 (*1)	390	2,22	0,57	1,07 ; (48,2 )	1,14 ; (51,3 )
Basado en: European Bioplastics, Facts and Figures: https://www.european-bioplastics.org/market/

Los bioplásticos representan actualmente en torno al 1 % de la producción mundial total de plásticos.

Sin embargo, para 2027 se espera que los bioplásticos aumenten desde 1,8 a 6,2 millones de toneladas.

2.2.1. Los bioplásticos en el mundo

Asia (y sobre todo China) es el principal centro de producción de bioplásticos (41,4 % en 2022), seguida de la UE (26,5 %) y los Estados Unidos (18,9 %).

De aquí a 2027, se prevé que la cuota de Asia aumente hasta el 63 %, mientras que la cuota de la UE disminuiría significativamente si no se adoptan medidas de apoyo.

2.2.2. Demanda europea de bioplásticos

En la UE, la demanda de bioplásticos aumentó de 210 000 toneladas en 2019 a unas 320 000 toneladas en 2021 (7). La tasa de crecimiento anual fue superior al 23 %. En relación con la producción mundial de bioplásticos, la demanda europea se sitúa en torno al 18 %. Europa es líder en términos de balanza comercial y de innovación técnica.

Es de vital importancia aumentar la sensibilización de los consumidores sobre la distinción de los plásticos de origen fósil y el uso óptimo de los bioplásticos.

2.3. Retos medioambientales para los plásticos

2.3.1. Repercusiones sobre el clima

La cadena de valor de los plásticos contribuye de forma limitada a la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) en comparación con otras cadenas de valor, como las del sector de la energía, la industria química o la de otros materiales. Las emisiones totales de GEI causadas por la cadena de valor de los plásticos en la UE en 2018 se estiman en 208 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2 equivalente). La mayoría (63 %) se produce cuando se fabrican polímeros plásticos. La transformación de estos polímeros en productos representa el 22 %, y el tratamiento de residuos plásticos al final de su vida útil añade otro 15 %, debido principalmente a la incineración (8).

2.3.2. Repercusión sobre el capital natural

A las repercusiones del plástico en el clima se suma el hecho de que su tasa de reciclado sigue siendo demasiado baja. Esto también afecta al medio ambiente y al capital natural mundial (la «huella»), al agotar la reserva finita de recursos naturales y dañar los ecosistemas del mundo, como los suelos, la tierra, el aire, el agua, los organismos vivos y, a la postre, la salud y el bienestar humanos. Un problema específico es la acumulación de partículas microplásticas en las aguas dulces y saladas.

2.3.3. Esfuerzos para mitigar el problema

La cadena de valor de los bioplásticos puede reducir las emisiones de CO2 debidas al CO2 biogénico o capturado si su uso aumenta significativamente y si los residuos de BBP se reciclan en lugar de incinerarse. Fabricar plásticos a partir de biomasa o garantizar que los productos de plástico puedan biodegradarse en determinados entornos presenta una serie de ventajas en comparación con los plásticos convencionales, pero estas deben reconocerse y tenerse en cuenta. Un cálculo hipotético (Eionet — Informe ETC/WMGE 3/2021) en el que se sustituían todos los plásticos de origen fósil por plásticos biobasados en la UE dio como resultado unas emisiones anuales totales de gases de efecto invernadero de 146 millones de toneladas de CO2 equivalente para los plásticos biobasados, un 30 % menos que los 208 millones de toneladas de CO2 equivalente emitidos por la cadena de valor basada en combustibles fósiles (9).

3. Observaciones generales

3.1.

Las características comunes de los bioplásticos son que tienen un gran potencial para mejorar y preservar un ciclo del carbono sostenible y equilibrado. En consecuencia, contribuyen a lograr un impacto neto cero en el clima y el capital natural. Sin embargo, los dos grupos principales deben tratarse por separado. Los plásticos biobasados (BBP), procedentes de plantas, permiten pasar de una economía de plásticos de origen fósil a una economía basada en la biomasa. Por otro lado, los plásticos biodegradables y compostables (BDCP) tienen ventajas únicas para la gestión del final de la vida útil de los productos y para la consecución de los objetivos del Pacto Verde (por ejemplo, la reducción del desperdicio de alimentos y la producción y el consumo sostenibles).

Es razonable utilizar plásticos tanto biológicos como compostables para reducir el balance neto de gases de efecto invernadero en la cantidad de CO2 capturado en el medio ambiente.

3.2.

La Comunicación de la Comisión Europea ofrece un análisis profundo y exhaustivo del sector de los plásticos biobasados biodegradables y compostables, con una revisión de los datos disponibles. Las conclusiones y recomendaciones son excesivamente prudentes en algunos puntos y corren el riesgo de desalentar la innovación y la inversión en determinados ámbitos clave. El análisis debe ser comparativo, comparando los plásticos biobasados, biodegradables y compostables con la versión actual de origen fósil, aunque, en cualquier caso, la sustitución 1:1 de los plásticos por bioplásticos no es un escenario viable.

3.3.

La percepción y aceptación general de los materiales y productos sostenibles y su uso por parte de la sociedad es bastante positiva, normalmente entre el 80 y el 90 % en las encuestas de opinión. El 25 % de los consumidores que respondieron estarían dispuestos a pagar un precio superior en un 20 % al de los productos equivalentes fabricados con plásticos de origen fósil, y el 4 % pagaría un 50 % más por los productos de biopolímeros sostenibles.

3.4.

El diseño y la aplicación de un marco estratégico realista requieren:

—	definiciones y clasificaciones claras e inequívocas de los tipos de biopolímero, sus características y sus ámbitos óptimos de aplicación;

—	garantizar que las personas sepan que «biobasado» se refiere únicamente al origen de la base de materias primas, mientras que «biodegradable» y «reciclable» es una propiedad sistémica que depende del material y del medio ambiente o de las condiciones de fin de vida funcional;

—	una revisión y adaptación sistemáticas del entorno legislativo que rige el diseño, la fabricación, el uso y la recirculación, es decir, la vida útil completa de los productos plásticos;

—	readaptar el conjunto de normas circundantes y el etiquetado correspondiente, teniendo en cuenta los últimos resultados de la investigación, los avances técnicos y las innovaciones;

—

proporcionar a los consumidores conocimientos científicamente probados y construir una infraestructura eficaz que les permita participar en el proceso de consecución de los objetivos de sostenibilidad fijados de común acuerdo, además de seguir estudiando los efectos de los bioplásticos en la salud y el medio ambiente.

3.5.

En todo el marco debe prevalecer un sistema jerárquico de prioridad en cascada, incluida la reducción de plásticos en la fuente y previamente, que debe abarcar la cadena de valor y respetar los principios de conservación, reutilización, reciclado y recuperación con el fin de mantener los componentes en el circuito. En la medida de lo posible, debe controlarse la totalidad de las reservas, el flujo y el ciclo de carbono, por ejemplo, el carbono concentrado en materias primas (carbón, petróleo, gas); el carbono fabricado, procesado y capturado (como CO2), recogido (como residuos) y reciclado; y el carbono disperso en productos usados, en el suelo y en el aire. Las opciones de reciclado incluyen vías de ciclo corto optimizado para la sostenibilidad (mecánicas), de ciclo medio (físicas/químicas o químicas) y de ciclo completo (bioquímicas), dependiendo de cómo se puedan devolver las distintas sustancias al circuito.

3.6.

Los requisitos anteriores plantean un nuevo y amplio espectro de retos para la ingeniería del diseño ecológico. Además de las tareas tradicionales de funcionalidad, viabilidad y estética, los ingenieros de diseño ecológico deben tener en cuenta ahora el abastecimiento de materias primas, la durabilidad, la previsión del final de la vida útil, la circularidad y la sostenibilidad optimizada.

3.7.

El abastecimiento de materia prima sostenible merece especial atención: el 1 % del BBP presente en el mercado de los plásticos ocupa un 0,02 % de la tierra cultivable. Una sustitución teórica, aunque no realista, de los plásticos fósiles por BBP requeriría entre el 4 y el 5 % de las tierras cultivables. Los cultivos alimentarios (azúcar, almidón, aceites) representan actualmente dos tercios de las fuentes de materia prima, y los no comestibles (madera, aceite de ricino) constituyen el tercio restante. A pesar del bajo uso de la tierra, el objetivo será reducir las cascadas de alimentos y biomasa, es decir, cambiar el abastecimiento de alimentos o cultivos alimentarios hacia subproductos (por ejemplo, paja, residuos de madera) y residuos reciclables (residuos de lignocelulosa orgánica, carbohidrógeno e hidratos de carbono) antes de la recuperación energética. Lo mismo puede decirse de las nuevas iniciativas en materia de materias primas, como los residuos de algas.

3.8.

Las tecnologías de fabricación están en su mayor parte establecidas y las tecnologías para los plásticos de origen fósil pueden aplicarse a la transformación. Sin embargo, para la cadena circular deben añadirse otros pasos en los dos extremos del proceso lineal: producción de materias primas y biorrefinería, así como recogida y tratamiento de residuos seguidos del reciclado o la recuperación. Estos pasos suponen una mayor dispersión de los flujos de materiales. Cuando sea necesario y viable, deben utilizarse procesos centralizados para la captura de CO2 .

3.9.

La investigación y la ingeniería de materiales deben centrarse en ampliar el espectro de aplicaciones de nuevos biopolímeros o mezclas con nuevas combinaciones de propiedades físicas, químicas, funcionales y de degradabilidad, tanto en lo que se refiere a las propiedades de los materiales como a las condiciones.

3.10.

Los aspectos laborales aún no se han analizado en profundidad. Las estimaciones prevén entre 175 000 y 215 000puestos de trabajo adicionales de aquí a 2030 (véase la nota a pie de página 16). Las nuevas tecnologías necesitan nuevas competencias, especialmente en lo que respecta al tratamiento de materias primas, el reciclado y la ingeniería del diseño ecológico. Estas demandas deberán abordarse mediante planes de desarrollo e inversión, junto con programas de formación, educación, reciclaje profesional y mejora de las competencias. La satisfacción en estos empleos y su prestigio están aumentando, pero debe prestarse la misma atención a la creación de unas condiciones de trabajo seguras y saludables.

3.11.

La mayoría de los modelos de contabilidad y fijación de precios dominantes en la actualidad utilizan el enfoque tradicional o lineal «de la cuna a la puerta». En este contexto, los biopolímeros tienen una desventaja comparativa debido a los elevados costes de los materiales, un acceso más fragmentado a las materias primas y unas producciones en serie más pequeñas, así como a su curva de aprendizaje. En un paradigma «de la cuna a la cuna» que internalice los costes de la recirculación sostenible, esto podría cambiar por completo. La aplicación correcta de métodos modulares de responsabilidad ampliada del productor podrían compensar la brecha.

3.12.

Se utilizan métodos y cálculos de análisis del ciclo de vida (ACV) para evaluar la huella ambiental de los bienes y materiales usados. Se han realizado esfuerzos considerables para definir y cuantificar este impacto, expresado como emisiones netas de gases de efecto invernadero en CO2 equivalente. Se necesitará más experiencia, investigación y modelización para desarrollar los métodos actuales de huella ambiental de los productos, ya que son insuficientes a la hora de establecer la bonificación por carbono biogénico y cuantificar los efectos del cambio en el uso del suelo y los efectos difíciles de prever sobre el capital natural. Un ACV realista y aceptado es un requisito previo para disponer de un sistema creíble y modular de responsabilidad ampliada del productor. El control y las previsiones basados en el ACV reducirían los riesgos, al orientar la investigación y las primeras decisiones de innovación e inversión.

3.13.

Las prácticas y la legislación de los Estados miembros varían considerablemente. Por lo tanto, la «Europa con valor añadido» (10) debe centrarse en apoyar ámbitos como la recopilación de datos y la transparencia, la selección y difusión de buenas prácticas, el seguimiento de los avances científicos, económicos, financieros y sociales, así como en detectar cuellos de botella y ayudar a eliminarlos o resolverlos para que la UE siga siendo competitiva en este sector.

4. Observaciones particulares

4.1. Introducción

4.1.1.

En algunos casos, el reciclado mecánico no es viable debido a que el envase está contaminado con alimentos o a que no es posible o conveniente reciclar mecánicamente envases pequeños o finos. En estos casos, los plásticos compostables son una buena solución, ya que permiten la eliminación y el reciclado conjuntos de residuos alimentarios y envases.

4.2. Plásticos biobasados

4.2.1.

El marco político debe estipular un mínimo obligatorio de contenido biobasado y reciclado para los plásticos biobasados, empezando por la propuesta de la Comisión Europea sobre envases y residuos de envases (30.11.2022). Este contenido de plástico biobasado podría sustituir o complementar el contenido mínimo reciclado. La seguridad alimentaria requiere el uso de material virgen o reciclado químicamente en aplicaciones en las que el plástico está en contacto con los alimentos (cubiertos, vasos, bandejas, envoltorios); solo se permite el reciclado y reprocesado mecánico de botellas y bandejas de PET para fabricar plásticos que vayan a estar en contacto directo con alimentos.

4.2.2.

Ya existen sistemas de certificación de contenido biobasado, como el sistema «OK biobased» de TÜV Austria (11) y el sistema «biobased» de DIN CERTCO (12). También existen normas europeas e internacionales específicas (13), incluidos los enfoques de balance de masas certificados por terceros. Además, algunos Estados miembros han establecido niveles obligatorios tanto para el contenido reciclado como para el biobasado. Para la certificación, el contenido de carbono biogénico debe definirse utilizando la metodología radioquímica del carbono 14. Sin embargo, para productos no homogéneos reciclados varias veces y para plásticos que contengan BBP también podría aceptarse el método del contenido en masa.

4.2.3.

Ciertos métodos de cadena de custodia permiten utilizar materias primas biobasadas en productos intermedios o finales cuando la complejidad de las cadenas de valor o el nivel de escala aún no permitan la segregación (14).

4.2.4.

El marco político hace referencia al «método de ACV del plástico» (15) del Centro Común de Investigación, que se basa en el método de la huella ambiental de los productos (HAP) de la UE, como el método más armonizado disponible. Sin embargo, la metodología de la HAP es insuficiente a la hora de contabilizar adecuadamente el carbono biogénico (llegando incluso a contradecir algunas normas comúnmente aceptadas (16) que tienen en cuenta la absorción inicial del carbono biogénico en productos y plásticos biobasados) y el cambio del uso de la tierra.

4.3. Plásticos biodegradables y compostables

Las propiedades de biodegradabilidad y compostabilidad no son aspectos negativos que den lugar a un mayor vertido de basura. No existen pruebas, estudios o demostraciones de la suposición de que la biodegradabilidad puede influir negativamente en el vertido de basura. Esta cuestión puede abordarse con un sistema de etiquetado, como el que ya se ha introducido en Italia. Ningún material debe ser desechado: todos deben ser recogidos, clasificados y reciclados.

4.3.1. Plásticos biodegradables

La biodegradabilidad de los plásticos en entornos al aire libre no es una herramienta para la gestión de residuos. Por el contrario, y de conformidad con la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (17) y la norma EN 13432, los plásticos compostables deben reciclarse ecológicamente con residuos alimentarios o con estiércol y purines en plantas de compostaje para producir compost orgánico que pueda utilizarse como fertilizante orgánico para el tratamiento y la mejora de los suelos. El objetivo es utilizar estos materiales cuando existan beneficios demostrados en materia de sostenibilidad, como es el caso de las aplicaciones alimentarias. Este uso de plásticos compostables puede contribuir tanto a aumentar los niveles de recogida de residuos orgánicos como a reducir la contaminación de los residuos orgánicos causada por los materiales plásticos tradicionales.

4.3.1.1.

Deben llevarse a cabo más investigaciones intensivas sobre materiales y condiciones sistémicas optimizados para la biodegradación controlada en entornos naturales, al aire libre, específicos. Buenos ejemplos son los esparadrapos degradables en agua o los revestimientos poliméricos degradables en el suelo de fertilizantes de liberación lenta o controlada. Sin embargo, son necesarios más esfuerzos para fomentar la degradación, ya que esta puede contribuir en gran medida a prevenir y mitigar la contaminación por acumulación de microplásticos y nanoplásticos.

4.3.1.2.

Como reconoce la Comunicación de la Comisión Europea, los plásticos biodegradables desempeñan un papel importante en la agricultura. En este sector, los plásticos biodegradables son una alternativa beneficiosa, ya que se biodegradan en el suelo sin generar microplásticos. También evitan la erosión del suelo que, de otro modo, se produciría cuando se utilizan películas muy finas (< 25 μm) de plástico tradicional.

4.3.2. Plásticos compostables industrialmente

4.3.2.1.

El CESE hace hincapié en el papel clave de los plásticos compostables en la mayoría de los formatos específicos —ya sean para envases u otros usos en contacto con alimentos—, en consonancia, aunque sin limitarse a ellos, con los pocos formatos mencionados por la Comisión (pegatinas de frutas y verduras, bolsas de té y cápsulas de café de filtro, así como bolsas de plástico muy ligeras). Por lo tanto, otros formatos importantes compostables, como cubiertos, vasos, bandejas y envoltorios (también en actos, usos y zonas de circuito cerrado) deben promoverse y no quedar prohibidos por el artículo 22 en combinación con el anexo V de la propuesta sobre envases y residuos de envases. Esto no cuadra con el hecho de que, a partir del 31 de diciembre de 2023, los biorresiduos deben ser recogidos o reciclados de forma separada en la fuente en todos los países de la UE (18); los plásticos compostables desempeñan un papel fundamental para lograr una tasa más alta de captura de biorresiduos y una menor contaminación del compost por plásticos no biodegradables.

Dado que algunos plásticos compostables y de base biológica ya están en el mercado, la opción más adecuada parece ser exigir un contenido biológico mínimo para los plásticos compostables, en consonancia con algunas legislaciones nacionales (como en Italia y Francia).

4.3.2.2.

La revisión de la Directiva sobre los abonos mostró un claro desequilibrio en las pautas europeas de fertilización: el uso excesivo por término medio de nutrientes sintéticos de nitrógeno, fósforo y potasio puede provocar la eutrofización de las aguas, mientras que una falta de fertilizantes orgánicos, como el estiércol, el compost procedente de residuos, lodos, etc., puede causar una reducción del contenido en carbono de los suelos.

4.3.2.3.

La Comunicación de la Comisión Europea considera que la cuestión de la contaminación cruzada ofrece un motivo válido para limitar el uso de plásticos compostables. Sin embargo, la contaminación cruzada no solo implica plásticos compostables, sino también otros materiales (como la presencia de metales en los flujos de plástico y de plásticos no compostables en los biorresiduos). También hay contaminación cruzada en los flujos de plástico, ya que los diferentes polímeros deben separarse antes de entrar en la mayoría de los procesos de reciclado si se quiere evitar la degradación del ciclo. En la práctica, la contaminación cruzada de los flujos de plástico por bioplásticos no está probada: los datos de Italia muestran que la presencia de plásticos compostables en los flujos de plástico está por debajo del 1 %. Esto se debe a que algunos productos solo pueden fabricarse con plástico compostable (bolsas de plástico de un solo uso, cubiertos, platos) y a que existe un claro sistema de etiquetado tanto para los plásticos compostables como para los tradicionales, que permite a los consumidores distinguirlos y llevarlos al sistema de reciclado adecuado (biorresiduos para los plásticos compostables frente a los plásticos no compostables). Por lo tanto, no existe contaminación cruzada ni confusión de los consumidores en los países que han establecido sistemas adecuados de gestión de residuos para plásticos compostables (19). Estos países y sus marcos legislativos, sus sistemas de gestión de residuos y sus sistemas de etiquetado podrían ser una buena práctica para los bioplásticos.

La norma EN 13432 puede actualizarse, pero la Comunicación de la Comisión Europea no reconoce que las plantas de compostaje que siguen las mejores prácticas y tecnologías disponibles para los procesos, en particular unos tiempos de compostaje adecuados, sean capaces de tratar y biodegradar totalmente los plásticos compostables y los residuos alimentarios, como demuestran las encuestas realizadas por Biorepack en plantas de compostaje (20). Ni los bioplásticos ni la norma EN 13432 son responsables de que algunas plantas de compostaje, especialmente en los Estados miembros de la UE con sistemas de gestión de los residuos alimentarios menos eficientes, no se ajusten a los procesos o el tiempo de compostaje adecuados. Estas plantas de compostaje simplemente deben modernizarse.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Empresa Común para una Europa Circular de Base Biológica.

(2) La absorción de carbono biogénico (captura) del medio ambiente debe deducirse de las emisiones de carbono en los cálculos de la huella ambiental, es decir, se «apunta en la cuenta» de las repercusiones climáticas.

(3) Los ámbitos en los que la UE en su conjunto puede crear valor añadido, frente a la actuación por separado de los Estados miembros sin coordinación ni recursos comunes.

(4) La familia de los plásticos biobasados también puede incluir los plásticos «bioatribuidos», que pueden definirse como plásticos con un contenido atribuido de base biológica (el contenido de base biológica puede determinarse mediante la atribución de la materia prima).

(5) DO L 190 de 12.7.2001, p. 21.

(*1) Balance preliminar

(6) Fuente: World plastics production 2020, Plastics Europe, 2021. European Bioplastics, Facts and Figures (https://www.european-bioplastics.org/market/).

(7) Plastic Consult, Bioplastics in Europe, actualización de mercado de 23.9.2022.

(8) Eionet — Informe ETC/WMGE 3/2021.

(9) Eionet — Informe ETC/WMGE 3/2021.

(10) Esto es lo contrario del concepto de «los costes de la no Europa» y se refiere a los beneficios de actuar en sinergia más que individualmente.

(11) https://www.tuv-at.be/green-marks

(12) https://www.dincertco.de

(13) CEN/TS 16640; ASTM D6866.

(14) En procesos industriales complejos y largos que utilizan múltiples materias primas, una segregación física (entre fósil y biológico o entre «nuevo» y reciclado) requeriría inversiones insostenibles. Los métodos de cadena de custodia permiten una contabilidad fiable y transparente y etiquetas y alegaciones claras e inequívocas con respecto al contenido de un producto a lo largo de la cadena de valor.

(15) https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC125046.

(16) ISO 22526-1, 2 y 3, EN 16760, ISO, EN 15804, ISO 14067.

(17) Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365 de 31.12.1994, p. 10).

(18) Artículo 22 de la Directiva 2008/98/CE.

(19) Véanse los regímenes de responsabilidad ampliada del productor para plásticos compostables de Biorepack en Italia, https://eng.biorepack.org/.

(20) https://eng.biorepack.org/communication/news/composting-plants-talk.kl.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/141

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas específicas relativas a los medicamentos de uso humano destinados a ser comercializados en Irlanda del Norte

[COM(2023) 122 final — 2023/0064 (COD)]

(2023/C 228/20)

Ponente general:

Jack O'CONNOR

Consulta	Consejo, 9.3.2023 Parlamento Europeo, 13.3.2023
Base jurídica	Artículos 114 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Relaciones Exteriores
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	154/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) está de acuerdo en que un Reglamento es el instrumento adecuado para a llevar a la práctica las soluciones acordadas conjuntamente y acoge con satisfacción la puntualidad con que la Comisión ha presentado la propuesta de Reglamento.

1.2

El CESE está de acuerdo en que:

—	las disposiciones de la propuesta de Reglamento están adecuadamente limitadas al ámbito de actuación pertinente y que no es necesario evaluar su coherencia con otras políticas de la Unión;

—	la propuesta tenga como base jurídica el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

—	las medidas previstas son proporcionadas a los objetivos que deben alcanzarse;

—	la propuesta también contiene mecanismos de salvaguardia adecuados para garantizar la protección del mercado único de la UE;

—	el Reglamento propuesto está exento de la evaluación de impacto, dada la urgencia y el carácter sensible de la situación.

1.3

El CESE apoya la aprobación y la pronta aplicación del Reglamento propuesto, que garantizaría la continuidad del suministro de medicamentos de uso humano en Irlanda del Norte y mejoraría las perspectivas de aplicación del Protocolo sobre Irlanda/Irlanda del Norte, además de contribuir a la protección del Acuerdo de Belfast, también denominado del Viernes Santo.

1.4

Los artículos 9 y 10 de la propuesta de Reglamento permiten la suspensión de las normas específicas por parte de la Comisión en caso de incumplimiento por parte del Reino Unido. El CESE está de acuerdo en que tal disposición es esencial. No obstante, el CESE hace hincapié en la importancia de las consultas con el Reino Unido previstas en el artículo 9, apartado 3, así como con los expertos designados por cada Estado miembro contempladas en el artículo 10, apartado 4, antes de cualquier suspensión de este tipo.

1.5

El CESE anima a que se instaure una consulta continua con las principales partes interesadas para contribuir a garantizar una aplicación oportuna, así como el seguimiento de cualquier riesgo que pueda amenazar en el futuro la consecución de los objetivos de la propuesta de Reglamento. A este respecto, las instituciones europeas también deberían ser informadas periódicamente sobre los avances en su aplicación de aquí a enero de 2025.

2. Observaciones generales

2.1

La propuesta de Reglamento se inscribe en el contexto de las soluciones acordadas entre la UE y el Reino Unido en el Marco de Windsor.

2.2

La propuesta de Reglamento se inscribe en el contexto de un amplio conjunto de soluciones conjuntas acordadas entre la UE y el Reino Unido para hacer frente a los problemas mencionados en la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento, que tiene por objeto la adopción de normas específicas relativas a los medicamentos de uso humano destinados a ser comercializados en Irlanda del Norte de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (1). Su finalidad es establecer normas específicas para las disposiciones enumeradas en el anexo 2 del Protocolo sobre Irlanda/Irlanda del Norte (en adelante, «Protocolo») que regulan la actividad en el sector de los medicamentos.

2.3

Las dificultades que la propuesta de Reglamento pretende resolver surgieron prácticamente con la entrada en vigor del Protocolo el 1 de enero de 2021. Continuaron incluso después de que expirara el período transitorio establecido en el Acuerdo de Retirada entre la UE y el Reino Unido, en particular en torno a la disponibilidad en Irlanda del Norte de medicamentos fabricados en el Reino Unido, debido a la complejidad del nuevo entorno regulador. Para garantizar el suministro ininterrumpido de medicamentos de Gran Bretaña a Irlanda del Norte, el 12 de abril de 2022 la UE adoptó la Directiva (UE) 2022/642 del Parlamento Europeo y del Consejo (2), por la que se establecen excepciones respecto a ciertas obligaciones relativas a determinados medicamentos de uso humano disponibles en el Reino Unido con respecto a Irlanda del Norte.

2.4

En esencia, esas excepciones permitían a los fabricantes del Reino Unido mantener las pruebas por lotes y las funciones reguladoras en otros lugares del Reino Unido distintos de Irlanda del Norte. También facilitaban el suministro de nuevos medicamentos al permitir a las autoridades competentes del Reino Unido autorizar durante un período de tiempo limitado dicho suministro a pacientes en Irlanda del Norte, aunque aún no tuvieran autorización en la UE.

2.5

La experiencia posterior ha puesto de manifiesto algunos problemas prácticos con estas soluciones. El requisito de proporcionar envases y prospectos diferentes para Gran Bretaña e Irlanda del Norte impondría una carga económica significativa a los fabricantes, dado el reducido tamaño del mercado de Irlanda del Norte. También se planteó el problema de que la coexistencia de autorizaciones de comercialización que pudieran ser divergentes para Gran Bretaña e Irlanda del Norte para el mismo medicamento crearía inseguridad jurídica en relación con las normas aplicables a los medicamentos. Otras cuestiones se referían a la complejidad de la normativa aplicable a la exportación y reimportación de medicamentos, que la Comisión abordó en el Reglamento Delegado (UE) 2022/315 de la Comisión (3), por el que se establece una excepción de tres años para los mayoristas.

2.6

Las soluciones conjuntas subsiguientes acordadas entre la UE y el Reino Unido están concebidas para ofrecer una solución sostenible a estos problemas. En ellas se dispone que:

—	los medicamentos nuevos e innovadores comercializados legalmente en Irlanda del Norte solo deban estar amparados por una autorización de comercialización válida expedida por el Reino Unido;

—	los dispositivos de seguridad de la UE no aparecerán en los envases de los medicamentos en Irlanda del Norte;

—	los medicamentos comercializados en Irlanda del Norte no estarán disponibles en ningún Estado miembro de la UE;

—	los envases del Reino Unido llevarán una etiqueta «UK Only» (solo para el Reino Unido);

—	las autoridades del Reino Unido supervisarán continuamente la actividad en el mercado para garantizar el cumplimiento;

—	la Comisión puede suspender unilateralmente las nuevas normas en caso de que el Reino Unido incumpla sus obligaciones.

2.7

La propuesta tiene por objeto otorgar carácter normativo a esta serie de soluciones conjuntas.

2.8

El CESE está de acuerdo en que un Reglamento es el instrumento adecuado para llevar a la práctica las soluciones acordadas conjuntamente y acoge con satisfacción la puntualidad con que la Comisión ha presentado la propuesta de Reglamento.

2.9

El CESE está de acuerdo en que:

—	las disposiciones de la propuesta de Reglamento están adecuadamente limitadas al ámbito de actuación pertinente y que no es necesario evaluar su coherencia con otras políticas de la Unión;

—	la propuesta tenga como base jurídica el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

—	las medidas previstas son proporcionadas a los objetivos que deben alcanzarse;

—	la propuesta también contiene mecanismos de salvaguardia adecuados para garantizar la protección del mercado único de la UE;

—	el Reglamento propuesto está exento de la evaluación de impacto, dada la urgencia y el carácter sensible de la situación.

2.10

Dado que las amplias consultas con asociaciones del sector y otras partes interesadas precedieron a los debates con el Reino Unido antes de la adopción del primer conjunto de soluciones en abril de 2022 y que este conjunto adicional de soluciones conjuntas solo responde a algunas cuestiones adicionales que han surgido entretanto, el CESE está de acuerdo en que no se requiere una consulta pública abierta antes de la aprobación de la propuesta. No obstante, el CESE anima a que se lleve a cabo una consulta continua con las principales partes interesadas para contribuir a garantizar una aplicación oportuna, así como el seguimiento de cualquier riesgo que pueda amenazar en el futuro la consecución de los objetivos de la propuesta de Reglamento. A este respecto, las instituciones de la UE también deberían ser informadas periódicamente sobre los avances en su aplicación de aquí a enero de 2025.

2.11

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DO L 311 de 28.11.2001, p. 67).

(2) Directiva (UE) 2022/642 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de abril de 2022, por la que se modifican la Directiva 2001/20/CE y la Directiva 2001/83/CE en lo que concierne a excepciones respecto a ciertas obligaciones relativas a determinados medicamentos de uso humano disponibles en el Reino Unido con respecto a Irlanda del Norte y en Chipre, Irlanda y Malta (DO L 118 de 20.4.2022, p. 4).

(3) Reglamento Delegado (UE) 2022/315 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2021, por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2016/161 en lo que concierne a la excepción respecto a la obligación de los mayoristas de desactivar el identificador único de los medicamentos exportados al Reino Unido (DO L 55 de 28.2.2022, p. 33).

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/144

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas específicas relativas a la entrada en Irlanda del Norte, desde otras partes del Reino Unido, de determinados envíos de bienes al por menor, vegetales para plantación, patatas de siembra, maquinaria y determinados vehículos utilizados con fines agrícolas o forestales, así como a los desplazamientos sin ánimo comercial de determinados animales de compañía a Irlanda del Norte

[COM(2023) 124 final — 2023/0062 (COD)]

(2023/C 228/21)

Ponente general:

Klaas Johan OSINGA

Consulta	Consejo, 10.3.2023 Parlamento Europeo, 13.3.2023
Base jurídica	Artículo 43, apartado 2, artículo 114, artículo 168, apartado 4, letra b), y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Relaciones Exteriores
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	147/0/0

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción el Marco de Windsor (1), que demuestra que, cuando el Reino Unido y la Unión Europea se reúnen de buena fe para buscar soluciones acordadas de mutua conformidad, la relación bilateral puede ofrecer resultados tangibles para la sociedad civil de ambas partes.

1.2.

El CESE apoya la propuesta de Reglamento (2) de la Comisión para regular la entrada y comercialización en Irlanda del Norte de determinados productos agrícolas, incluidos vegetales para plantación, patatas de siembra, maquinaria y determinados vehículos utilizados con fines agrícolas o forestales, así como los desplazamientos a Irlanda del Norte sin ánimo comercial de perros, gatos y hurones de compañía desde otras partes del Reino Unido (Gran Bretaña).

1.3.

El CESE reconoce tanto la urgencia como el carácter técnico de la propuesta de Reglamento y de las cuestiones que pretende regular. También reconoce el importante esfuerzo realizado para conciliar la agilización de los procedimientos, las salvaguardias de la integridad del mercado interior de la UE y la protección de la salud pública y la sanidad animal y vegetal.

1.4.

El CESE observa que el plazo previsto para el marcado de los bienes al por menor preenvasados que entren en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña puede plantear dificultades a algunas empresas del Reino Unido, en especial a aquellas con limitaciones financieras y técnicas más estrictas, como las pequeñas y medianas empresas (pymes).

1.5.

El CESE plantea preocupaciones similares en relación con el desarrollo de un único conjunto de datos para las empresas de Gran Bretaña al objeto de cumplir las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los requisitos aduaneros cuando suministren a los clientes de Irlanda del Norte. Observa que cualquier retraso con respecto al plazo propuesto podría provocar controles de identidad más largos que los previstos en el propio Reglamento.

1.6.

El CESE insta a la Comisión a que aclare en mayor medida y ofrezca soluciones para los ámbitos en los que las divergencias entre las normas sanitarias y fitosanitarias del Reino Unido y las de la UE son más notables, con especial referencia al uso de productos fitosanitarios en Irlanda del Norte. Señala que, de persistir la incertidumbre, se discriminaría a los agricultores de Irlanda del Norte.

1.7.

Siguen abiertas varias cuestiones sobre el movimiento de animales vivos y material vegetal desde y hacia Irlanda del Norte procedentes tanto desde Gran Bretaña como desde la UE. El CESE pide a la Comisión que resuelva estos problemas lo antes posible, ya que los operadores necesitan claridad.

1.8.

Las implicaciones del proyecto de modelo operativo objetivo fronterizo publicado por el Reino Unido, que se introducirá a partir de octubre de 2023 y que establece un nuevo modelo para las importaciones a Gran Bretaña, incluidos los controles sanitarios y fitosanitarios, puede aumentar la incertidumbre, lo que debe evitarse a toda costa. Ya existe incertidumbre en cuanto a la aplicación del proyecto de ley sobre el Derecho de la Unión mantenido.

2. Observaciones generales

2.1.

El Reglamento propuesto establece normas específicas relativas a la entrada en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña de determinados envíos de bienes al por menor para su introducción en el mercado de Irlanda del Norte, así como de determinados envíos de vegetales para plantación, y maquinaria y vehículos que hayan sido utilizados con fines agrícolas o forestales, así como patatas de siembra para su introducción en el mercado y utilización en Irlanda del Norte.

2.2.

El Reglamento fija asimismo normas específicas relativas a desplazamientos sin ánimo comercial a Irlanda del Norte desde otras partes del Reino Unido de perros, gatos y hurones de compañía. También establece normas relativas a la suspensión de la aplicación de determinadas normas contenidas en el propio Reglamento.

2.3.

De conformidad con el Acuerdo de Retirada entre la UE y el Reino Unido, una serie de actos legislativos de la UE relativos a medidas sanitarias y fitosanitarias son de aplicación al Reino Unido y en el Reino Unido en lo que respecta a Irlanda del Norte tras la finalización del período transitorio previsto en el Acuerdo de Retirada.

2.4.

En consecuencia, la entrada en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña de determinados envíos de productos de origen animal o vegetal, incluidos piensos, vegetales para plantación, maquinaria y vehículos utilizados con fines agrícolas o forestales y patatas de siembra, entran dentro del ámbito de aplicación de estos actos y están sujetos a controles oficiales, requisitos de certificación y prohibiciones. Esto también se aplica a los desplazamientos sin ánimo comercial de determinados animales de compañía.

2.5.

El Reino Unido y determinadas partes interesadas con sede en el Reino Unido han expresado su profunda preocupación por el hecho de que el Acuerdo de Retirada imponga una carga administrativa desproporcionadamente elevada a la entrada en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña de determinados bienes sujetos a MSF cuando los bienes están destinados a consumidores finales en Irlanda del Norte. Esto socavaría el lugar de Irlanda del Norte en el mercado interior del Reino Unido.

2.6.

Sobre esta base, la Comisión y el Reino Unido han acordado un paquete completo de soluciones conjuntas para abordar las cuestiones cotidianas de todas las comunidades de Irlanda del Norte, que protegen la integridad de los mercados interiores tanto de la Unión como del Reino Unido. Entre estas se encuentran:

—	una simplificación de los requisitos y procedimientos para la entrada en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña de determinados bienes al por menor sujetos a actos de la Unión que contienen medidas sanitarias y fitosanitarias y destinados a los consumidores finales de Irlanda del Norte;

—	una nueva solución para la entrada en Irlanda del Norte desde Gran Bretaña de productos que se consideran importantes, como las patatas de siembra, los vegetales para plantación y la maquinaria y los vehículos para fines agrícolas o forestales;

—	la aplicación de las normas del Reino Unido en materia de salud pública y protección de los consumidores a los bienes al por menor transportados a Irlanda del Norte desde Gran Bretaña y consumidos en Irlanda del Norte;

—	documentos de viaje simplificados para los desplazamientos sin ánimo comercial de animales de compañía que acompañen a personas que viajen a Irlanda del Norte desde Gran Bretaña.

2.7.

Estas soluciones contemplarían en todos los casos una protección adecuada de la salud pública y la sanidad animal y vegetal, así como salvaguardias para la integridad del mercado interior de la UE.

3. Observaciones particulares

3.1.

Por lo que se refiere al etiquetado de los bienes al por menor, el artículo 4, apartado 1, letra a), de la propuesta de Reglamento establece que los bienes al por menor preenvasados que entren a Irlanda del Norte desde Gran Bretaña para su consumo en Irlanda del Norte deberán llevar un marcado con las siguientes palabras: «Not for EU», tal como se detalla en el artículo 6.

3.2.

En el artículo 6, apartado 1, letra a), se establece que dicho marcado será aplicable a partir del 1 de octubre de 2023. Ahora bien, este plazo puede resultar difícil de cumplir para algunas empresas de Gran Bretaña que suministran a clientes en Irlanda del Norte. En particular, es posible que las pymes no dispongan de los recursos técnicos o financieros necesarios para cumplir el plazo o para justificar la inversión necesaria en función de su volumen de negocio.

3.3.

Este plazo ajustado puede plantear dificultades también en lo que se refiere a la gestión de datos. Los conjuntos de datos que las empresas del resto del Reino Unido necesitarán para cumplir las normas sanitarias y fitosanitarias y los requisitos aduaneros cuando suministren a clientes en Irlanda del Norte son similares. Disponer de un único conjunto de datos sería ventajoso, no solo para las empresas, sino también para supervisar el cumplimiento de las normas sanitarias y fitosanitarias y los requisitos aduaneros. Este conjunto de datos puede ser difícil de crear para el 1 de octubre de 2023.

3.4.

Si no fuera posible aplicar el artículo 6, apartado 1, letra a), el 1 de octubre de 2023, los porcentajes con los que se aplican los controles de identidad a los envíos que entran en Irlanda del Norte procedentes de Gran Bretaña podrían ser, temporalmente, superiores a los que figuran en el artículo 4, apartado 3. Tampoco está claro cómo podría colocarse en la práctica en los centros de distribución de supermercados que suministran a minoristas tanto en Irlanda del Norte como en Irlanda la etiqueta «Not for EU» a los bienes envasados al por menor originarios de la UE.

3.5.

Otra cuestión que puede plantear problemas es el uso de productos fitosanitarios en Irlanda del Norte, que pone de relieve las repercusiones de las divergencias en este ámbito entre la UE y el Reino Unido. En Irlanda del Norte, la mayoría de los productos fitosanitarios se utilizan en pastizales y en la actualidad proceden de la UE y de Gran Bretaña. Los límites máximos de residuos son específicos para cada producto fitosanitario y, en algunos casos, son diferentes en el Reino Unido y en la UE. Esto deja a los agricultores de Irlanda del Norte en una situación difícil, por lo que sería útil revisar el sistema.

3.6.

Otro factor que deberá tenerse en cuenta es la implicación del proyecto de modelo operativo objetivo fronterizo, publicado por el Reino Unido el 5 de abril de 2023, que establece un nuevo modelo para las importaciones al Reino Unido, incluidos los controles sanitarios y fitosanitarios. Este modelo entrará en vigor a partir de finales de octubre de 2023. Estas medidas añaden incertidumbre a la que genera para los operadores la ley sobre el Derecho de la Unión mantenido, que puede dar lugar a la eliminación automática de miles de medidas legislativas de la UE a finales de 2023.

3.7.

Aunque la UE ha modificado su «Reglamento Delegado» para permitir que el ganado bovino y ovino se desplace fuera de la zona de regulación de la UE —y, por tanto, a Irlanda del Norte— y regrese en un plazo de quince días, en la práctica esto sigue siendo un reto para los ganaderos norirlandeses.

3.8.

Los mercados de animales de Gran Bretaña deben ser centros de exportación autorizados por la Agencia de Sanidad Animal y Vegetal del Reino Unido (APHA), y todos los animales que utilizan estos centros deben tener la misma situación zoosanitaria. La calificación de oficialmente libre de tuberculosis (OTF) escocesa exime al ganado de tener que someterse a una prueba de tuberculosis previamente a su venta o exhibición en Gran Bretaña, pero los criadores ingleses o galeses tendrían que someter a sus animales a la prueba de tuberculosis antes de su venta o exhibición en Gran Bretaña. Dado que, en el contexto de Gran Bretaña, existe poca o ninguna demanda de centros de exportación autorizados por la APHA, en la actualidad el de Carlisle es el único autorizado y, por tanto, el único mercado en el que el ganado de Irlanda del Norte puede venderse y acogerse al Reglamento Delegado de la Unión. Esto significa que, si los animales de Irlanda del Norte se ponen a la venta en un mercado que no sea un centro autorizado por la APHA y no se venden, deben permanecer en Gran Bretaña durante seis meses antes de regresar a Irlanda del Norte, lo que hace inviable la operación desde el punto de vista financiero.

3.9.

Por lo que se refiere al nuevo marcado de los animales trasladados a Irlanda del Norte desde el resto del Reino Unido, actualmente no está claro cómo debe funcionar. En la actualidad, el ganado que entra en Irlanda del Norte procedente de Gran Bretaña debe llevar, además de las dos etiquetas del Reino Unido, una etiqueta de exportación adicional de Gran Bretaña. En un plazo de veinte días a partir de la entrada en Irlanda del Norte, deberán llevar, además, dos etiquetas de Irlanda del Norte. A menos que se retiren las etiquetas, este procedimiento es muy poco práctico y podría tener también implicaciones para el bienestar de los animales.

3.10.

En cuanto a la cuestión de los materiales de multiplicación de plantas, como las patatas de siembra, el marco permite su traslado a Irlanda del Norte desde el resto del Reino Unido y también desde la UE. Esto hace posible la continuación del comercio entre Escocia, en particular, e Irlanda del Norte, que se ha desarrollado durante muchos años antes del Brexit.

3.11.

No es probable que la documentación y los controles propuestos asociados a este movimiento de patatas de siembra planteen problemas a las empresas. Los cultivos de estas patatas de siembra de Irlanda del Norte pueden venderse a los cultivadores del mercado único y de Gran Bretaña. Las patatas de conservación pueden trasladarse a Irlanda del Norte desde el mercado único para su transformación y posterior venta al resto del Reino Unido.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/fs_23_1272

(2) COM(2023) 124 final.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/149

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las normas del IVA en la era digital»

[COM(2022) 701 final — 2022/0407 (CNS)]

y sobre la «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 904/2010 en lo que respecta a las disposiciones de cooperación administrativa en materia de IVA necesarias en la era digital»

[COM(2022) 703 final — 2022/0409 (CNS)]

(2023/C 228/23)

Ponente:	Philip VON BROCKDORFF
Coponente:	Krister ANDERSSON

Consulta	Consejo de la Unión Europea, 10.2.2023 y 13.2.2023
Base jurídica	Artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	18.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	145/0/0

1. Resumen y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión encaminada a actualizar las normas del impuesto sobre el valor añadido (IVA), que se establecieron hace treinta años, con el fin de mejorar el funcionamiento de un mercado único con menos fragmentación, y de adaptarlo a la era digital.

1.2.

El CESE considera que el principal objetivo de la propuesta debería ser dotarse de un régimen del IVA mejor adaptado a la evolución actual de la economía digital, que propicie la mejora del funcionamiento del mercado único. Además, la propuesta debe dar lugar a que la recaudación de impuestos sea eficaz y oportuna, reduciendo el fraude del IVA y, en consecuencia, el déficit recaudatorio en materia de IVA.

1.3.

Para beneficiarse plenamente del mercado único, las empresas necesitan una aplicación uniforme de las normas del IVA en toda la Unión Europea (UE). Esto solo puede garantizarse actuando a escala de la UE, evitando la burocracia, las discrepancias y las lagunas en las normas aplicables en materia de IVA. El CESE anima a la Comisión a seguir trabajando en aras de la aplicación de tales normas, y destaca la importancia de las notas explicativas u orientaciones similares para garantizar la uniformidad.

1.4.

El CESE celebra que las normas propuestas para las plataformas digitales y su papel a la hora de contribuir a la recaudación del IVA sean coherentes con anteriores iniciativas de la Comisión sobre la economía digital.

1.5.

El CESE valora positivamente que el mecanismo nacional de inversión del sujeto pasivo sea aplicable tanto a las entregas de bienes como a las prestaciones de servicios. El CESE señala que el régimen actual trata de manera diferente los bienes y los servicios comercializados dentro de la Unión. El CESE lamenta que la propuesta global de la Comisión no aproveche la oportunidad para armonizar el tratamiento del IVA dispensado a los bienes y servicios. Esto habría reducido la carga administrativa para las empresas, especialmente para las pymes.

1.6.

El CESE considera que el plazo de dos días propuesto para notificar las entregas de bienes y las prestaciones de servicios efectuadas dentro de la Unión parece injustificadamente breve. Al CESE le preocupa que el plazo de dos días fijado para las facturas y la notificación electrónicas obstaculice el comercio interno a la Unión, sobre todo teniendo en cuenta que a muchas pymes ya les plantea dificultades el plazo mucho más amplio previsto en el marco regulador actual.

1.7.

La Comisión sugiere que se elimine la posibilidad de emitir facturas recapitulativas en el marco de la propuesta. El CESE considera que no deben eliminarse las facturas recapitulativas, ya que tal supresión generaría problemas en numerosos sectores. Debería permitirse siempre el uso de estas facturas para las operaciones nacionales. En el caso de las operaciones efectuadas dentro de la Unión, el CESE señala que otra posibilidad podría consistir en restringir el uso de facturas recapitulativas, por ejemplo, estableciendo una limitación de siete días.

1.8.

El CESE anima a la Comisión a que siga trabajando para incluir lo antes posible las deducciones del IVA entre las atribuciones de la ventanilla única (OSS, por sus siglas en inglés), y con vistas a procurar la oportuna devolución del IVA.

1.9.

El CESE expresa su preocupación por el hecho de que los considerables costes de ejecución de las medidas en el paquete exhaustivo sobre el IVA puedan dar lugar a un aumento de los precios al consumo.

1.10.

1.11.

El CESE señala que los datos recabados e intercambiados entre las autoridades tributarias pueden incluir datos personales, además de datos empresariales sensibles. Tales datos deben protegerse y tratarse con el máximo cuidado para preservar la integridad de los consumidores y las empresas.

2. Introducción y contexto

2.1.

El 8 de diciembre de 2022, la Comisión publicó un paquete de medidas (1) encaminadas a modernizar el impuesto sobre el valor añadido (IVA) de la UE, con el doble propósito de actualizar el régimen del IVA de cara a la era digital y de hacerlo más resistente al fraude, reduciendo así el actual déficit recaudatorio en materia de IVA (estimada en unos 93 000 millones de euros) (2).

2.2.

Más concretamente, el paquete se compone de tres medidas legislativas: i) una propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las normas del IVA en la era digital (3); ii) una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 904/2010 (4) en lo que respecta a las disposiciones de cooperación administrativa en materia de IVA; iii) una propuesta de Reglamento de Ejecución del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 282/2011 en lo que respecta a los requisitos de notificación aplicables a determinados regímenes del IVA (5).

2.3.

El paquete legislativo persigue tres objetivos principales: i) modernizar las obligaciones de notificación a efectos del IVA mediante la introducción de requisitos de notificación digital; ii) abordar los retos en materia de IVA de la denominada «economía de plataformas», aclarando las normas aplicables para garantizar la igualdad de trato entre operadores y reforzando el papel de las plataformas en la recaudación del IVA; iii) evitar la necesidad de disponer de múltiples registros a efectos del IVA en toda la UE mediante la introducción de un registro único a efectos del IVA.

2.4.

Se establecerá un sistema obligatorio de notificación de cada operación individual para las operaciones dentro de la Unión, a fin de proporcionar información con celeridad a los Estados miembros. Se otorgará flexibilidad a los Estados miembros para que decidan si introducen tal sistema de notificación para las operaciones nacionales. La facturación electrónica desempeñará un papel crucial en el nuevo sistema de notificación puesto que se convertirá en el sistema de facturación por defecto y constituirá la base de la notificación digital.

2.5.

Todos los sujetos pasivos podrán notificar los datos de las facturas electrónicas que se ajusten a la norma europea. Los Estados miembros podrán prever la transmisión de datos de las facturas electrónicas expedidas en un formato diferente, siempre que también permitan el uso de la norma europea. Los formatos de datos autorizados por los Estados miembros tendrán que garantizar la interoperabilidad con la norma europea para las operaciones dentro de la Unión.

2.6.

En los sectores del alquiler de alojamientos de corta duración y del transporte de pasajeros de la economía de plataformas se introducirá un régimen de «sujetos pasivos considerados proveedores» (en virtud del cual las plataformas declaran el IVA sobre la prestación subyacente cuando el proveedor no cobre el IVA).

2.7.

La implantación de la ventanilla única (OSS, por sus siglas en inglés) y de la ventanilla única de importación (IOSS) ha demostrado ser un éxito, reduciendo la complejidad. Sin embargo, algunas entregas de bienes y prestaciones de servicios no están contempladas por el régimen de simplificación de la OSS. Se proseguirá con una ampliación del alcance de la OSS y de la IOSS actuales para garantizar que se reduzca aún más la necesidad de múltiples registros a efectos del IVA en toda la UE. Además, la IOSS se hará obligatoria para las plataformas con el fin de seguir simplificando el proceso de importación de productos del comercio electrónico y hacerlo más resistente al fraude.

2.8.

Según la evaluación de impacto (6), las tres propuestas presentadas logran el mejor equilibrio entre todas las opciones reguladoras disponibles en lo que se refiere a eficacia, proporcionalidad y subsidiariedad. En el análisis de impacto se estima que, entre 2023 y 2032, las medidas aplicadas generarán entre 172 000 y 214 000 millones de euros de beneficios netos, incluidos 51 000 millones de euros de ahorro (41 400 millones de euros procedentes de la declaración del IVA; 500 millones de euros derivados de la racionalización y las aclaraciones en la economía de plataformas; y 8 700 millones de euros procedentes de la supresión de las obligaciones de registro a efectos del IVA).

3. Observaciones generales

3.1.

El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión encaminada a actualizar las normas del IVA, que se establecieron hace treinta años, con el fin de mejorar el funcionamiento de un mercado único con menos fragmentación, y de adaptarlo a la era digital. Se trata de una actuación muy esperada en el marco del Plan de Acción sobre el IVA ejecutado por la Comisión durante los últimos años. El CESE también considera que esta propuesta constituye un paso importante para el respaldo del mercado único mediante el refuerzo de la cooperación y la uniformidad entre las distintas autoridades tributarias.

3.2.

El CESE considera que el principal objetivo de la propuesta debería ser dotarse de un régimen del IVA mejor adaptado a la evolución actual de la economía digital, que propicie la mejora del funcionamiento del mercado único. Además, la propuesta debe dar lugar a que la recaudación de impuestos sea eficaz y oportuna, reduciendo el fraude del IVA y garantizando unas condiciones de competencia equitativas.

3.3.

El CESE comparte la opinión de la Comisión de que la dimensión interna a la UE del fraude del IVA requiere una intervención de la UE, en consonancia con la adecuada aplicación del principio de subsidiariedad. El actual déficit recaudatorio en materia de IVA indica que los instrumentos nacionales no bastan para abordar el fraude transfronterizo.

3.4.

Unas normas armonizadas en materia de declaración del IVA propiciarán un mejor funcionamiento y una mayor consolidación del mercado único. La fragmentación y los diferentes regímenes de notificación en función de los distintos Estados miembros generan cargas administrativas para las empresas y pueden constituir una barrera para las ventas transfronterizas en el mercado único. El CESE es consciente de que los Estados miembros se han dedicado activamente a instaurar sus propios regímenes de notificación, y de que la existencia de diferentes tipos de regímenes hace que el mercado único funcione menos eficazmente. Para reducir esta fragmentación, se acoge favorablemente la adopción de un enfoque común. El CESE considera importante que la nueva obligación de notificación conduzca a la supresión de los estados recapitulativos.

3.5.

Para beneficiarse plenamente del mercado único, las empresas exigen y necesitan una aplicación uniforme de las normas del IVA en toda la UE, en lugar de verse obligadas a atenerse a una aplicación diferente de las normas comunes en función del Estado miembro de que se trate. Esto solo puede garantizarse actuando a escala de la UE, evitando la burocracia, las discrepancias y las lagunas en las normas aplicables en materia de IVA. El CESE anima a la Comisión a seguir trabajando en lo que atañe a la aplicación uniforme de tales normas, y destaca la importancia de las notas explicativas u orientaciones similares para garantizar la uniformidad.

4. Observaciones específicas

4.1.

El CESE recuerda que las empresas, y especialmente las pymes, soportarán costes considerables derivados de la carga administrativa adicional que genere la introducción de los requisitos de notificación digital. Aunque estos costes son necesarios para modernizar eficazmente el sistema actual, los costes de conformidad para las empresas deben reducirse todo lo posible, y han de ser objeto de un seguimiento continuo durante el proceso de ejecución de la propuesta, a fin de evaluar la carga de su cumplimiento.

4.2.

El CESE también señala que los costes estimados de ejecución serán muy significativos para las empresas de toda la UE (7). El CESE advierte de que el coste adicional, en particular para las empresas, podría dar lugar a un aumento de los precios al consumo, como pone de relieve un estudio que demuestra la existencia de una correlación entre el (exceso) de regulación y los precios fijados por numerosas empresas (8).

4.3.

El CESE señala que, aunque las obligaciones de notificación relativas a las transacciones internas a la Unión se refieren únicamente a las operaciones entre empresas (B2B), los datos recabados e intercambiados entre las autoridades tributarias pueden incluir datos personales, y que estos se conservarán durante al menos un período de cinco años. Es probable que los datos recogidos incluyan, asimismo, datos empresariales sensibles que también deben protegerse. A este respecto, el CESE incide en el principio de minimización de los datos y en la necesidad de proteger plenamente dichos datos. Esta labor debe garantizarse y supervisarse a lo largo del tiempo.

4.4.

El CESE observa con satisfacción que las normas propuestas para las plataformas digitales y su papel a la hora de contribuir a la recaudación del IVA son coherentes con anteriores iniciativas de la Comisión respecto a la economía digital, incluida la propuesta de Directiva para mejorar las condiciones de las personas que desarrollan su actividad laboral a través de plataformas digitales de trabajo. Además, el CESE señala que hacer obligatoria la IOSS beneficiará a los consumidores, ya que les resultará más fácil comprar bienes a las plataformas, al tiempo que mejorará la recaudación del IVA aplicado a estas compras.

4.5.

El CESE señala que el régimen actual trata de manera diferente los bienes y los servicios comercializados dentro de la Unión, ya al mecanismo de inversión del sujeto pasivo se aplica a todos servicios. El CESE lamenta que la propuesta global de la Comisión no aproveche la oportunidad para armonizar el tratamiento del IVA dispensado a los bienes y servicios. Actualizar las normas de ese modo las habría adaptado a la realidad económica actual, en la que los clientes suelen comprar paquetes de soluciones en lugar de limitarse a adquirir bienes o servicios. Este cambio habría reducido la carga administrativa que pesa sobre las empresas, especialmente las pymes, que en la actualidad tienen que distinguir entre los componentes individuales de prestaciones combinadas simplemente debido a las normas del IVA.

4.6.

El CESE apoya el objetivo general de la Comisión de conseguir que las plataformas desempeñen un papel más relevante en el marco regulador del IVA. Las propuestas pueden percibirse como un enfoque eficaz para hacer frente a la distorsión de la competencia. En este sentido, se han abordado de manera adecuada y suficiente las preocupaciones que subyacen a las propuestas de un impuesto sobre los servicios digitales.

4.7.

El CESE acoge con satisfacción la ampliación del alcance de la ventanilla única. Esta medida dará lugar a una reducción del número de registros de IVA extranjeros para las empresas, de manera que el cumplimiento de las obligaciones fiscales resultará menos complicado y costoso, especialmente para las pymes.

4.8.

La información en tiempo real propuesta se basa en la facturación electrónica. Si bien el CESE acoge favorablemente el recurso a la digitalización en el ámbito de la tributación, desea señalar que el nivel de facturación electrónica varía considerablemente de un Estado miembro a otro. Por lo tanto, puede resultar pertinente que la Comisión tenga en cuenta la necesidad de apoyo técnico que se requiera en diferentes Estados miembros y que examine si la Comisión y los Estados miembros podrían brindar dicha ayuda. Además, el CESE considera que la Comisión debería ser más clara respecto de las normas europeas sobre facturación electrónica y al hecho de que dichas normas evolucionarán con el tiempo. El CESE recomienda a la Comisión que publique lo antes posible dichas normas europeas de manera que las empresas puedan empezar a preparar los cambios pertinentes.

4.9.

El CESE señala que la propuesta amplía los requisitos de notificación para las facturas, ya que deben comunicarse el número internacional de cuenta bancaria (IBAN) o su equivalente y la fecha de pago. La ampliación de los requisitos de facturación puede dar lugar a incertidumbres y mayores costes administrativos para las empresas. Además, el CESE señala que es habitual que las empresas incluyan varios números IBAN en una factura y que, por consiguiente, es necesario aclarar más lo que debe notificarse. El CESE recomienda a la Comisión que examine si las administraciones tributarias pueden utilizar dicha información para garantizar la recaudación del IVA. Si la información no puede utilizarse a efectos de la recaudación y los controles del IVA, se trata simplemente de una carga adicional para las empresas.

4.10.

El CESE considera que el plazo de dos días propuesto para la notificación de las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas dentro de la UE parece injustificadamente breve. Al CESE también le preocupa en cierta medida que el plazo de dos días pueda constituir una barrera a la entrada en el mercado único, sobre todo teniendo en cuenta que a muchas pymes ya les plantea dificultades el plazo mucho más amplio previsto en el marco regulador actual.

4.11.

El CESE señala que el plazo de dos días puede resultar excesivamente gravoso para el comprador. Por lo tanto, debe ampliarse significativamente el plazo teniendo en cuenta también el tamaño de las empresas en cuestión y las posibles exenciones específicas destinadas a las empresas más pequeñas. Además, el CESE señala que unas fechas de vencimiento más estrictas suelen dar lugar a más errores y correcciones retroactivas, que de nuevo se sancionan de forma diferente en los Estados miembros. Por consiguiente, el CESE anima a la Comisión a asesorar a los Estados miembros sobre la limitación de las sanciones y los tipos de interés, especialmente en los primeros años tras la entrada en vigor.

4.12.

La Comisión sugiere que la posibilidad de emitir facturas recapitulativas se eliminaría con la propuesta. El CESE considera que tal supresión podría plantear grandes dificultades para el funcionamiento de determinados sectores, y anima a la Comisión y al Consejo a que analicen con más detenimiento los beneficios obtenidos eliminando dicha posibilidad, y a compararla con los costes y problemas que plantea para distintos sectores esta supresión. Debería permitirse siempre el uso de estas facturas para las operaciones nacionales. En el caso de las operaciones efectuadas dentro de la Unión, el CESE señala que otra posibilidad podría consistir en restringir el uso de facturas recapitulativas, por ejemplo, estableciendo una limitación de siete días.

4.13.

Las deducciones del IVA soportado constituyen un elemento fundamental para el funcionamiento adecuado de un régimen del IVA, y diferencian el IVA del impuesto sobre bienes y servicios y otros impuestos indirectos. Si bien el CESE entiende que las distintas realidades de los Estados miembros no han permitido a la Comisión plantear que también se puedan gestionar a través de la ventanilla única las deducciones del IVA soportado, el CESE anima a la Comisión a que prosiga su labor al respecto. Aunque las deducciones del IVA no pudieran incorporarse inmediatamente a las atribuciones de la ventanilla única, el CESE anima asimismo a la Comisión a que estudie la posibilidad de una devolución del IVA más rápida a través del sistema de ventanilla única en el caso de las empresas que cumplen los requisitos pertinentes. Agilizar las devoluciones del IVA mejoraría el funcionamiento del mercado único. Además, como objetivo a largo plazo, el CESE anima a la Comisión a seguir trabajando para que en el futuro puedan efectuarse las deducciones del IVA a través de la ventanilla única.

4.14.

El CESE expresa su preocupación por el hecho de que los elevados costes de ejecución de las medidas establecidas en el paquete exhaustivo sobre el IVA puedan dar lugar a un aumento de los precios al consumo. Por lo tanto, es muy importante reducir en la mayor medida posible la complejidad y los costes administrativos para las empresas, garantizando un sistema de notificación uniforme y una aplicación uniforme de las normas en todos los Estados miembros.

4.15.

Al CESE también le preocupan los plazos propuestos por la Comisión. Aunque la Comisión propone que los principales cambios entren en vigor en 2028, plantea también que algunas disposiciones de su propuesta entren ya en vigor en 2024. El CESE recuerda a la Comisión que se requiere un plazo suficiente para garantizar una ejecución adecuada de su propuesta. Por consiguiente, el CESE anima a la Comisión a que amplíe el plazo, modificándolo de manera que se disponga de al menos un año para su ejecución después de que el Consejo alcance un acuerdo sobre la propuesta.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) Paquete legislativo sobre el IVA en la era digital, de 8 de diciembre de 2022.

(2) No obstante, cabe señalar que el déficit recaudatorio en materia de IVA varía notablemente de un Estado miembro a otro.

(3) COM(2022) 701 final.

(4) DO L 268 de 12.10.2010, p. 1.

(5) COM(2022) 704 final.

(6) SWD(2022) 393 final.

(7) El coste de ejecución para las empresas se estima en 11 300 millones de euros, mientras que, en el caso de las autoridades tributarias, se estima en 2 200 millones de euros.

(8) La normativa podría provocar un aumento de los precios al consumo.

29.6.2023

Diario Oficial de la Unión Europea

C 228/155

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el tema “Evaluación de las normas sobre las ayudas estatales para los servicios sanitarios y sociales de interés económico general (SIEG) y del Reglamento SIEG de minimis”»

[SWD(2022) 388 final]

(2023/C 228/25)

Ponente:	Giuseppe GUERINI
Coponente:	Paulo BARROS VALE

Consulta	Comisión Europea, 8.3.2023
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	4.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	138/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) señala que es necesario reforzar los servicios sociales y sanitarios en toda la UE, habida cuenta del envejecimiento progresivo de la población y el creciente número de personas con discapacidad y personas desfavorecidas que precisan una asistencia adecuada. Esta situación requiere un aumento de los cuidados y el apoyo de larga duración con el respaldo de las inversiones públicas pertinentes, las empresas y la sociedad civil a fin de impulsar la innovación social y promover una respuesta adecuada a los retos actuales.

1.2.

El CESE considera que los esfuerzos por garantizar unos servicios sociales y sanitarios adecuados deberán ir acompañados de unos recursos financieros adaptados destinados a inversiones públicas apropiadas, así como de ayudas estatales destinadas específicamente a estos sectores. Por lo tanto, las actuales normas sobre ayudas estatales, aprobadas en 2012 deberán adaptarse para garantizar una competencia leal y la consecución de objetivos de interés general. Ahora bien, el CESE observa que el paquete por el que se establecen las normas sobre ayudas estatales aplicables a los SIEG aprobado en 2012 fue indudablemente útil para mejorar el marco jurídico anterior, que databa de 2005, en términos de simplificación y previsibilidad.

1.3.

Como señaló en un Dictamen anterior (1), el CESE reitera que el límite máximo actual de las ayudas de minimis para el sector de los SIEG, establecido en el Reglamento (UE) n.o 360/2012 de la Comisión (2) y que asciende a 500 000 EUR a lo largo de tres ejercicios fiscales, debería sin duda alguna aumentarse, en particular en lo que se refiere a los servicios sociales y sanitarios, teniendo en cuenta el impacto pasado y futuro de la inflación, así como el papel particular que desempeñan estos servicios en favor de los sectores más débiles de la población y de la cohesión social.

1.4.

Por consiguiente, el CESE recomienda un aumento significativo del límite máximo actual de las ayudas de minimis para los servicios sanitarios y sociales, en un nivel superior al previsto recientemente en la propuesta de modificación del límite máximo horizontal de minimis establecido por el Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión (3), al objeto de tener debidamente en cuenta el creciente papel estratégico de los servicios sociales y sanitarios en toda la UE.

1.5.

El CESE también recomienda que, además de la modificación de los límites máximos de minimis, se aporten algunas aclaraciones en relación con los aspectos siguientes: i) una definición más amplia de «vivienda social»; ii) una mejor definición del concepto de «margen de beneficio razonable», sopesando la posibilidad de introducir una distinción para las empresas de la economía social cuyos márgenes económicos están vinculados a una finalidad social; iii) el concepto de «deficiencia del mercado».

1.6.

Por lo que se refiere al concepto de «margen de beneficio razonable», el CESE observa que sería útil que la Comisión definiera criterios e indicadores que pudieran establecer una relación entre el margen de beneficio que debe permitirse obtener a los operadores económicos y su capacidad de perseguir fines de interés general, generando de este modo un impacto social positivo.

2. Observaciones generales

2.1.

En el documento de trabajo Evaluation of the state subsidy rules for health and social services of general economic interest and of the SGEI de minimis Regulation [«Evaluación de las normas sobre las ayudas estatales para los servicios sanitarios y sociales de interés económico general (SIEG) y del Reglamento SIEG de minimis»], los servicios de la Comisión resumen los resultados de su evaluación del paquete Almunia, en vigor desde 2012.

2.2.

Los principales objetivos del paquete de 2012 en relación con los servicios sanitarios y sociales eran: i) simplificar los criterios de compatibilidad; y ii) reducir la carga administrativa para los Estados miembros dispuestos a compensar a las empresas encargadas de prestar servicios de interés económico general (SGEI) a la parte vulnerable de la población en condiciones equitativas y asequibles.

2.3.

Por consiguiente, la evaluación de la Comisión tiene por objeto determinar hasta qué punto las normas aplicables a los servicios sanitarios y sociales han alcanzado sus objetivos y si estas normas siguen siendo adecuadas en el actual escenario social y económico.

2.4.

Más concretamente, la evaluación de la Comisión valora la eficacia, eficiencia, coherencia y valor añadido para la UE de las normas SIEG aplicadas a los servicios sanitarios y sociales en los últimos diez años, centrándose en comprender los problemas concretos a los que se han enfrentado los Estados miembros en la aplicación de las normas SIEG hasta la fecha. La evaluación también tiene por objeto calibrar cómo se ha aplicado el Reglamento SIEG de minimis.

2.5.

El análisis de la Comisión da a entender que el paquete SIEG de 2012 es bastante eficaz en términos de aclaración y simplificación, ya que simplificó el paquete SIEG de 2005, introduciendo, por ejemplo, un Reglamento SIEG de minimis específico. También aclaró y perfeccionó determinados conceptos básicos pertinentes para la aplicación de las normas SIEG.

2.6.

No obstante, la evaluación indica que aún hay margen de mejora, en particular la aclaración de determinados conceptos clave relacionados con el ámbito de aplicación del artículo 107 del TFUE y el marco jurídico SGEI específico, como: i) la actividad económica/no económica; ii) el efecto en el comercio; iii) el beneficio razonable; iv) la deficiencia del mercado; v) la vivienda social. La evaluación también destaca la posibilidad de aumentar el límite máximo de minimis del SIEG actualmente aplicable y el amplio consenso entre las partes interesadas a este respecto.

2.7.

Por lo que respecta a la eficiencia, la evaluación indica que el Reglamento SIEG de minimis y la modificación de la Decisión SIEG ejecutada en 2012 consiguieron reducir la carga administrativa de las administraciones públicas, aunque esta carga podría reducirse aún más. Otras pruebas recabadas indican que los costes asociados al cumplimiento de los requisitos establecidos por las normas SIEG deben reducirse.

2.8.

Por lo que respecta a la coherencia, la evaluación indica que las normas sobre ayudas estatales establecidas en el paquete SIEG de 2012 guardan una coherencia interna y pueden garantizar un mejor reparto de las tareas entre los Estados miembros y la Comisión, generando un valor añadido de la UE, reconocido en gran medida por los interlocutores tanto públicos como privados.

2.9.

En términos generales, existe consenso respecto a que el paquete SIEG de 2012 logró garantizar un entorno jurídico estable para los Estados miembros y es adecuado para atender las necesidades en la UE. No obstante, el impacto y las incertidumbres determinados tanto por la crisis de la COVID-19 como por la invasión rusa de Ucrania todavía no se han podido evaluar plenamente, y cabría emprender algunas mejoras adicionales en el futuro.

2.10.

Los sistemas de protección de la salud y el bienestar en toda la UE deberán, como primera medida, estar garantizados y respaldados por inversiones públicas adecuadas, además de tener en cuenta el papel cada vez más importante de los operadores económicos privados y las entidades de la economía social. Todos los agentes, públicos o privados, que participan en la prestación de servicios sociales y sanitarios deben respetar normas y criterios adecuados que permitan conciliar la competencia con los objetivos de interés general.

3. Observaciones específicas

3.1.

El CESE valora positivamente el amplio trabajo de consulta y posterior evaluación llevado a cabo por la Comisión para evaluar el impacto y los efectos actuales de las normas de 2012 sobre ayudas estatales a fin de compensar a los SIEG, especialmente en lo que atañe a los servicios sanitarios y sociales.

3.2.

El CESE acoge con satisfacción el examen que la Comisión ha dedicado a su Dictamen de iniciativa sobre «Normas sobre ayudas estatales aplicables a los servicios sociales y sanitarios en un contexto pospandémico. Reflexiones y propuestas sobre la evaluación de la Comisión para modificar el paquete legislativo de 2012» (4), así como al trabajo realizado sobre el mismo tema por el Comité de las Regiones.

3.3.

El CESE valora positivamente la consulta pública llevada a cabo por la Comisión entre el 31 de julio de 2019 y el 4 de diciembre de 2019 y el estudio realizado por expertos entre junio de 2020 y mayo de 2021. Dichas consultas contribuyeron a dotar al proceso de evaluación de mayor transparencia y de un carácter más democrático, a pesar de la naturaleza altamente técnica de la materia objeto de examen.

3.4.

El CESE desea subrayar, una vez más, que el paquete de 2012 por el que se establecen las normas sobre ayudas estatales aplicables a los SIEG fue indudablemente útil para actualizar y simplificar las normas anteriores, que databan de 2005. Por lo tanto, el enfoque regulador adoptado por este paquete debería mantenerse en el futuro, simplemente actualizando determinados asuntos y buscando una mayor simplificación, claridad y seguridad jurídica.

3.5.

El CESE considera que la elevación del umbral de exención a la obligación de notificación para determinados servicios sociales derivada de la Decisión n.o 2012/21/UE de la Comisión (5) —y evaluada por la Comisión en su documento de trabajo— ha facilitado la prestación de SIEG sanitarios y sociales a escala nacional. De hecho, redujo la carga administrativa de las administraciones públicas, garantizando una mayor previsibilidad jurídica y flexibilidad para las empresas. Esta elevación del umbral demuestra en la práctica que la Comisión considera los servicios sanitarios y sociales como un subgrupo con características específicas dentro del marco más amplio de los SIEG.

3.6.

El CESE considera que la definición del concepto de «vivienda social» podría ampliarse en cierta medida. La definición actual es la siguiente: «las empresas encargadas de servicios sociales, incluidas las que proveen viviendas de protección oficial para ciudadanos desfavorecidos o grupos menos favorecidos socialmente que, por problemas de solvencia, no puedan encontrar vivienda en condiciones de mercado, deben beneficiarse también de la exención de notificación prevista en la presente Decisión». Por lo tanto, sería importante incluir en la definición otras situaciones graves y que puedan verificarse de manera debida de personas no estrictamente «desfavorecidas» o «menos favorecidas» y que no son técnicamente «insolventes» o con «problemas de solvencia», por ejemplo las personas vulnerables, incluidas las mujeres víctimas de violencia doméstica, y las personas mayores. Además, el acceso a la vivienda es un requisito fundamental para la inclusión social, y la situación de la juventud en Europa justificaría políticas de inversión pública en viviendas destinadas a ellos.

3.7.

El CESE reitera su petición de que se aclare el concepto de «margen de beneficio razonable» que pueden conseguir los proveedores de servicios de interés económico general además de la compensación de los costes en que incurran para prestar el servicio. A este respecto, el CESE comparte la observación del Comité Europeo de las Regiones según el cual los entes locales y regionales no están suficientemente equipados para determinar los puntos de referencia de un beneficio razonable. Además de una aclaración adicional sobre el concepto de «margen de beneficio razonable», la Comisión podría proporcionar orientaciones adicionales sobre este asunto, para apoyar a las administraciones públicas. El CESE hace hincapié en la importancia de que los entes locales puedan conocer y gestionar las normas pertinentes de forma clara y sencilla. La determinación de lo que puede considerarse un margen de beneficio razonable debe incluir una evaluación de la contribución concreta a la consecución del interés general por parte de las empresas que participan en la prestación de servicios sociales y sanitarios.

3.8.

Como pone de relieve la evaluación de la Comisión, la situación se ve agravada aún más por el hecho de que algunos Estados miembros señalaron que no permiten que los proveedores de servicios de interés económico general obtengan un beneficio razonable como parte de la compensación debido a la complejidad del concepto.

3.9.

El CESE considera que en la definición de «margen de beneficio razonable» debe introducirse una distinción que favorezca a las empresas de la economía social, que están obligadas a reinvertir los márgenes económicos generados en sus propias actividades estatutarias, y crean de este modo un efecto económico virtuoso que debe fomentarse y apoyarse.

3.10.

El CESE subraya la necesidad de tener en cuenta la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el concepto de «actividad económica» con el fin de adaptar en el futuro las normas del paquete SIEG de 2012, subrayando que determinadas actividades relacionadas con la salud y los servicios sociales podrían no ser de naturaleza económica. En el caso de que una entidad lleve a cabo simultáneamente actividades económicas y no económicas, mantener una contabilidad separada y clara es una herramienta muy útil para garantizar la transparencia y las subvenciones cruzadas.

3.11.

El CESE desea reiterar que, en los distintos Estados miembros, los servicios sanitarios y la práctica totalidad de los servicios de asistencia social tienen una dimensión regional, provincial o incluso municipal. Esto significa que la movilidad de los usuarios entre regiones o provincias de un determinado país es muy limitada, lo que a fortiori excluye un efecto creíble en el comercio entre Estados miembros.

3.12.

En su evaluación, los servicios de la Comisión señalan que a priori es difícil excluir un efecto sobre el comercio para todos los servicios sanitarios y sociales y que el importe relativamente pequeño de la ayuda o el tamaño relativamente reducido de la empresa beneficiaria no significa a priori que el comercio entre los Estados miembros no pueda verse afectado. Aunque la posición de la Comisión es comprensible y se ajusta a la jurisprudencia del TJUE, el CESE señala que la competencia y las inversiones interestatales podrían garantizarse permitiendo una financiación estable de los servicios sanitarios y sociales a escala local y, al mismo tiempo, que las entidades que deseen entrar en un mercado determinado desde otro Estado miembro puedan acogerse a los incentivos públicos de forma no discriminatoria.

3.13.

Muchas partes interesadas consideraron que la aclaración del concepto de «deficiencia del mercado» consagrado en el paquete de medidas de 2012 facilitaba el cumplimiento de las normas SIEG aplicables a los servicios sanitarios y sociales, al menos parcialmente. A este respecto, el CESE desea señalar que una deficiencia del mercado puede señalarse no solo en caso de que el mercado no preste un servicio determinado, sino también, y especialmente, cuando el mercado no sea capaz de ofrecer una calidad adecuada, así como un acceso justo y asequible al servicio para todas las personas, con consecuencias negativas para la cohesión social y la igualdad de oportunidades.

3.14.

El CESE apoya la opinión de la mayoría de las partes interesadas consultadas por la Comisión, que consideran que el límite máximo actual de 500 000 EUR establecido en el Reglamento (UE) n.o 360/2012 no es adecuado para las necesidades de financiación actuales requeridas para el funcionamiento de un SIEG, ya que el límite máximo de minimis parece alcanzarse fácilmente en muchos casos, y el importe medio de las ayudas estatales ha aumentado sustancialmente en promedio desde 2012. Este umbral debe incrementarse aún más en el caso de las entidades que, en virtud de sus estatutos y de la legislación, están obligadas a reinvertir los ingresos obtenidos de conformidad con el objetivo social que persiguen, como es el caso de las empresas sociales (6).

3.15.

Por lo que respecta al asunto en cuestión, el CESE hace hincapié en el impacto de la pandemia de COVID-19 en los servicios sociales y sanitarios, así como en el impacto de la inflación, que ha aumentado enormemente en los últimos tres años. De ello se deduce que un aumento del límite máximo de minimis, posiblemente incluso superior al propuesto en fecha reciente, y la adaptación del Reglamento (UE) n.o 1407/2013 estarían justificados a la luz del papel estratégico que desempeñan los servicios sanitarios y sociales en toda la UE y, por lo tanto, deberían considerarse seriamente, aun cuando el límite máximo general del Reglamento (UE) n.o 1407/2013 haya estado en vigor durante más tiempo.

3.16.

El CESE observa que el aumento del límite máximo de minimis, fijado actualmente en 500 000 EUR a lo largo de tres ejercicios fiscales, proporcionaría seguridad jurídica a los operadores, así como a los entes y administraciones locales dispuestos a apoyar las infraestructuras sociales y médicas. La situación del acceso a la asistencia en muchos Estados miembros es preocupante y la Comisión debe apoyar los esfuerzos de los Estados miembros que deseen invertir en estos ámbitos.

3.17.

En su Dictamen «Un plan de acción para la economía social» (7) el CESE destaca la importancia de la economía social para la salud y los servicios sociales, y su actividad debe respaldarse aclarando los requisitos de acceso relativos al sector de los SIEG, así como el importe de la ayuda estatal disponible para las entidades de la economía social.

3.18.

El CESE señala que las consecuencias de la pandemia de COVID-19 y de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania para el paquete SIEG de 2012 no se analizan a fondo en el documento de trabajo de la Comisión, pero se tienen en cuenta cuando procede. En este sentido, cabe señalar que tanto la pandemia de COVID-19 como la invasión de Ucrania han hecho que el papel de los servicios sanitarios y sociales sea aún más relevante y crucial que en el pasado (8) y han repercutido negativamente en la actividad y el funcionamiento de los agentes que intervienen en la prestación de estos servicios. Por consiguiente, es aún más necesario un marco jurídico capaz de garantizar una financiación pública estable, eficaz y simplificada de los servicios sociales y sanitarios.

3.19.

Por último, el CESE observa que la Comisión Europea ha emprendido en fecha reciente la elaboración de un marco jurídico más flexible y eficaz para financiar la transición ecológica con el fin de adaptar adecuadamente las políticas de la UE a la Ley de Reducción de la Inflación adoptada por los Estados Unidos de América. La competitividad internacional de la UE es sin duda una buena razón para adaptar el actual marco jurídico de las ayudas estatales. Del mismo modo, una adaptación y una adecuada simplificación de las normas actuales sobre servicios sanitarios y sociales estarían igualmente justificadas y permitirían sin duda ofrecer mejores servicios a la ciudadanía, habida cuenta de las crecientes necesidades de asistencia que ponen de relieve los documentos relativos a la Estrategia Europea de Cuidados para quienes prestan y reciben cuidados (9).

3.20.

Por último, el CESE reitera la especial importancia de supervisar cuidadosamente el uso de las ayudas estatales en el ámbito de los servicios sanitarios y sociales a fin de evitar irregularidades o abusos por parte de los agentes económicos implicados en sectores tan críticos.

Bruselas, 27 de abril de 2023.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Oliver RÖPKE

(1) DO C 429 de 11.12.2020, p. 131.

(2) Reglamento (UE) n o 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012 , relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general (DO L 114 de 26.4.2012, p. 8).

(3) Reglamento (UE) n o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 , relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis (DO L 352 de 24.12.2013, p. 1).

(4) DO C 323 de 26.8.2022, p. 8.

(5) Decisión de la Comisión de 20 de diciembre de 2011 relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (DO L 7 de 11.1.2012, p. 3).

(6) DO C 429 de 11.12.2020, p. 131.

(7) DO C 323 de 26.8.2022, p. 38.

(8) Como pone de manifiesto el aumento del gasto en servicios sociales y sanitarios por parte de los Estados miembros en los últimos años destacado por la evaluación de la Comisión.

(9) https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10382.

		ISSN 1977-0928
Diario Oficial de la Unión Europea		C 228

Edición en lengua española	Comunicaciones e informaciones	66.° año 29 de junio de 2023

Sumario		Página
	I Resoluciones, recomendaciones y dictámenes
	DICTÁMENES
	Comité Económico y Social Europeo
	578.o pleno del CESE – Sesión de renovación, 26.4.2023 – 27.4.2023
2023/C 228/01	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre las recomendaciones del CESE para una reforma sólida del Semestre Europeo (Dictamen de iniciativa)	1
2023/C 228/02	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre El derecho a un medio ambiente saludable en la Unión Europea, especialmente en el contexto de la guerra de Ucrania (Dictamen de iniciativa)	10
2023/C 228/03	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre Seguir mejorando la competitividad digital de la UE (Dictamen exploratorio)	17
2023/C 228/04	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre El mercado único cumple treinta años ¿Cómo podría mejorarse el funcionamiento del mercado único? (Dictamen exploratorio)	22
2023/C 228/05	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre Trabajo precario y salud mental (Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia española)	28
2023/C 228/06	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Democracia en el trabajo (Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia española)	43
2023/C 228/07	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Procedimiento de desequilibrio social (Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia española)	58
2023/C 228/08	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Desarrollo de competencias y capacidades en el contexto de la doble transición ecológica y digital (Dictamen exploratorio a petición de la Presidencia sueca)	64
2023/C 228/09	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Tarjeta Europea de Discapacidad (Dictamen exploratorio solicitado por la Comisión Europea)	71
2023/C 228/10	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Iniciativa sobre mundos virtuales, como el metaverso (Dictamen exploratorio a petición de la Comisión Europea)	76
2023/C 228/11	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre La transición hacia un sistema de transporte sostenible a largo plazo (Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia sueca)	81

	III Actos preparatorios
	Comité Económico y Social Europeo
	578.o pleno del CESE – Sesión de renovación, 26.4.2023 – 27.4.2023
2023/C 228/12	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea [COM(2023) 38 final — 2023/0012 (NLE)] y sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre Reforzar el diálogo social en la Unión Europea: aprovechar todo su potencial para gestionar unas transiciones justas [COM(2023) 40 final]	87
2023/C 228/13	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros (API) para reforzar y facilitar los controles en las fronteras exteriores, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2019/817 y el Reglamento (UE) 2018/1726 y se deroga la Directiva 2004/82/CE del Consejo [COM(2022) 729 final] y sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la recogida y la transferencia de información anticipada sobre los pasajeros para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/818 [COM(2022) 731 final]	97
2023/C 228/14	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la homologación de tipo de los vehículos de motor y los motores y de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a esos vehículos en lo que respecta a sus emisiones y a la durabilidad de las baterías (Euro 7), y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 715/2007 y (CE) n.o 595/2009 [COM(2022) 586 final — 2022/0365(COD)]	103
2023/C 228/15	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas [COM(2022) 732 final-2022/0426(COD)] y sobre elInforme de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Informe sobre los progresos realizados en la lucha contra la trata de seres humanos (Cuarto informe) [COM(2022) 736 final]	108
2023/C 228/16	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los envases y residuos de envases, por el que se modifican el Reglamento (UE) 2019/1020 y la Directiva (UE) 2019/904 y se deroga la Directiva 94/62/CE [COM(2022) 677 final — 2022/0396 (COD)]	114
2023/C 228/17	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas [COM(2022) 748 final — 2022/0432 (COD)]	121
2023/C 228/18	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Hacia un sector de las algas en la UE sólido y sostenible [COM(2022) 592 final]	126
2023/C 228/19	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Marco político para los plásticos biobasados, biodegradables y compostables [COM(2022) 682 final]	132
2023/C 228/20	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas específicas relativas a los medicamentos de uso humano destinados a ser comercializados en Irlanda del Norte [COM(2023) 122 final — 2023/0064 (COD)]	141
2023/C 228/21	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas específicas relativas a la entrada en Irlanda del Norte, desde otras partes del Reino Unido, de determinados envíos de bienes al por menor, vegetales para plantación, patatas de siembra, maquinaria y determinados vehículos utilizados con fines agrícolas o forestales, así como a los desplazamientos sin ánimo comercial de determinados animales de compañía a Irlanda del Norte [COM(2023) 124 final — 2023/0062 (COD)]	144
2023/C 228/22	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las estadísticas europeas sobre población y vivienda, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 862/2007 y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 763/2008 y (UE) n.o 1260/2013 [COM(2023) 31 final — 2023/0008 (COD)]	148
2023/C 228/23	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a las normas del IVA en la era digital [COM(2022) 701 final — 2022/0407 (CNS)] y sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 904/2010 en lo que respecta a las disposiciones de cooperación administrativa en materia de IVA necesarias en la era digital [COM(2022) 703 final — 2022/0409 (CNS)]	149
2023/C 228/24	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica la Directiva (UE) 2015/413, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial [COM (2023)126 final]	154
2023/C 228/25	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el tema Evaluación de las normas sobre las ayudas estatales para los servicios sanitarios y sociales de interés económico general (SIEG) y del Reglamento SIEG de minimis [SWD(2022) 388 final]	155

Consulta	Consejo de la Unión Europea, 15.2.2023
Base jurídica	Artículos 338, apartado 1, y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	142/0/1

Consulta	Parlamento Europeo, 16.3/2023 Consejo de la Unión Europea, 23.3.2023
Base jurídica	Artículo 91, apartado 1, y artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	133/0/0