I.

El Tribunal ha fiscalizado:

II.

En opinión del Tribunal, las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2017 presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2017, los resultados de sus operaciones, los flujos de tesorería y los cambios en sus activos netos del ejercicio finalizado a dicha fecha, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las normas contables para el sector público internacionalmente aceptadas.

III.

En opinión del Tribunal, los ingresos subyacentes a las cuentas del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2017 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

IV.

En opinión del Tribunal, salvo los efectos de la cuestión descrita en el párrafo de fundamento de una opinión con reservas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos subyacentes a las cuentas, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2017 son legales y regulares en todos sus aspectos significativos.

V.

El Tribunal ha realizado la fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría y el código de ética de la IFAC y las normas internacionales INTOSAI de las entidades fiscalizadoras superiores. En la sección «Responsabilidades del auditor» del presente informe se describen con más detalle las responsabilidades del Tribunal con arreglo a dichas normas. Según establece el Código de Ética para Contables Profesionales promulgado por el Consejo de Normas Internacionales de Ética para Contables (Código IESBA), y a los requisitos éticos pertinentes para su fiscalización, el Tribunal es independiente y ha cumplido sus restantes obligaciones éticas de conformidad con estos requisitos y con el Código IESBA. El Tribunal ha obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada en apoyo de la opinión que se expone a continuación.

VI.

Los gastos registrados en 2017 que abarcan gastos sujetos a reembolso (3) están significativamente afectados por errores. El Tribunal estima que el porcentaje de error en los pagos correspondientes a reembolsos es del 3,7  %. El nivel global de error estimado (2,4  %) sigue siendo superior al umbral de materialidad, pero no está generalizado. Los pagos basados en derechos no están afectados por un nivel material de error (4).

VII.

Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas de la Unión Europea del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas.

VIII.

En 2015 (5) se lanzó el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), que fue creado como iniciativa conjunta de la UE y el Grupo BEI para fomentar las inversiones en la Unión mediante el incremento de la capacidad de absorción de riesgos del Grupo BEI. En el marco de esta iniciativa, el presupuesto de la UE proporcionará una garantía de hasta 16 000  (6) millones de euros para cubrir las posibles pérdidas derivadas de las operaciones del FEIE en el «Marco para infraestructura e innovación» y el «Marco para las pymes» (7).

IX.

El Tribunal examinó este ámbito en ejercicios anteriores porque la creación del FEIE había suscitado una serie de complejas cuestiones contables derivadas de los acuerdos entre la UE y el BEI. En noviembre de 2017, el contable de la Comisión consultó al Grupo de expertos asesores sobre el correcto tratamiento contable de las operaciones de capitales del marco para las pymes garantizadas por la UE. Conforme al asesoramiento recibido, y aplicando su criterio profesional, el contable de la Comisión decidió que la Comisión ni ejerce control sobre el FEIE ni comparte dicho control con el BEI (8). Para las cuentas anuales consolidadas de la UE de 2017, esto implica que la garantía de la UE concedida al Grupo BEI se trata:

X.

El Tribunal ha evaluado el tratamiento contable de la garantía de las carteras de capital del FEIE, y considera que no afecta a la imagen fiel reflejada en las cuentas anuales consolidadas de la UE de 2017.

XI.

En el balance de la UE figura un pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados por un importe de 73 100  millones de euros al final de 2017. Se trata de uno de los principales elementos del pasivo del balance, que representa casi un tercio del pasivo total de 2017, de 236 500  millones de euros.

XII.

La mayor parte de este pasivo por pensiones y otras prestaciones a empleados (64 000  millones de euros) corresponde al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea. Este pasivo por pensiones cubre las «prestaciones definidas» garantizadas por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas («Estatuto») y el artículo 4, apartado 3 del Tratado de la Unión Europea («TUE»). El pasivo registrado en las cuentas refleja el importe que se habría incluido en un fondo de pensiones de haberse creado uno para pagar las actuales obligaciones en materia de pensiones de jubilación (9). Además de las pensiones de jubilación, cubre las pensiones de invalidez y las pensiones a los viudos y huérfanos del personal de la UE. Con arreglo al artículo 83 del Estatuto de los funcionarios, el pago de las prestaciones previstas en el sistema de pensiones se hará con cargo al presupuesto de la Unión, los Estados miembros garantizan conjuntamente el pago de las prestaciones, y los funcionarios contribuyen con una tercera parte del coste de financiación del régimen de pensiones.

XIII.

El régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea es un régimen obligatorio de pensiones para funcionarios de la UE, en virtud del cual las contribuciones del personal y de las instituciones y organismos a las que prestan sus servicios se utilizan para financiar las futuras pensiones. Está concebido para mantener el equilibrio actuarial por defecto mediante la adaptación del porcentaje de la contribución al régimen y la edad de jubilación. El número y la variedad de parámetros empleados para calcular una previsión a largo plazo del gasto en pensiones subraya el carácter actuarial de este cálculo, que es realizado por Eurostat anualmente.

XIV.

En su auditoría anual, el Tribunal evaluó las hipótesis actuariales y la valoración resultante de los compromisos para el régimen de pensiones, y examinó los datos cuantitativos, los parámetros actuariales, y el cálculo del pasivo, así como la presentación efectuada en el balance consolidado y en las notas de los estados financieros consolidados. Como se indica en la nota 2.9 a los estados financieros consolidados, la Comisión continúa trabajando en el refuerzo de sus procedimientos para calcular el pasivo por prestaciones a empleados, y el Tribunal los examinará de forma periódica.

XV.

Al final del ejercicio 2017, el valor estimado de los gastos admisibles contraídos adeudados a los beneficiarios pero aún no declarados ascendían a 101 000  millones de euros (106 000  millones de euros al final del ejercicio 2016) y se registraron como gastos devengados (10).

XVI.

El Tribunal examinó las metodologías y los sistemas de control aplicados para las estimaciones de final del ejercicio en las principales direcciones generales, extrajo muestras de facturas y prefinanciaciones, y trabajó con estos elementos para valorar el riesgo de inexactitudes en el devengo. Asimismo, solicitó explicaciones adicionales a los servicios contables de la Comisión sobre la metodología general.

XVII.

El Tribunal ha llegado a la conclusión de que el importe global de los gastos devengados presentado en los estados financieros definitivos consolidados es correcto.

XVIII.

El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido notificó oficialmente al Consejo Europeo su intención de abandonar la Unión Europea (UE). El 22 de mayo de 2017 comenzaron las negociaciones del acuerdo de retirada entre la UE y el Reino Unido.

XIX.

La quinta parte (Disposiciones financieras) del proyecto de acuerdo de retirada de 19 de marzo de 2018 sobre la liquidación financiera establece que el Reino Unido pagará todas sus obligaciones, contraídas tanto en el anterior marco financiero plurianual como en el actual, como si todavía fuera un Estado miembro.

XX.

Sobre esta base, el Tribunal llega a la conclusión de que las cuentas al 31 de diciembre de 2017 reflejan correctamente el proceso de retirada.

XXI.

La dirección se encargada de facilitar «otra información», término que abarca el Debate y análisis de los estados financieros, pero no las cuentas consolidadas o el informe del Tribunal sobre estas. La opinión del Tribunal sobre las cuentas consolidadas no abarca esta otra información, ni formula ninguna conclusión de garantía sobre la misma. En relación con su fiscalización de las cuentas consolidadas, el Tribunal tiene la responsabilidad de leer la otra información y, a partir de dicha lectura, valorar si esta es esencialmente incompatible con las cuentas consolidadas o con las conclusiones extraídas de su fiscalización, o si parece presentar alguna inexactitud significativa. Si el Tribunal llega a la conclusión de la existencia de una inexactitud significativa en esta información, es su obligación notificarlo en consecuencia. El Tribunal no tiene nada que notificar en este sentido.

XXII.

De conformidad con los artículos 310 a 325 del TFUE y con el Reglamento Financiero, la dirección es responsable de la preparación y presentación de las cuentas anuales de la UE con arreglo a las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas para el sector público, así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a dichas cuentas. Esta responsabilidad consiste en crear, aplicar y mantener un sistema de control interno apropiado para la preparación y presentación de unos estados financieros libres de incorrecciones materiales, ya sea por fraude o por error. La dirección también es la responsable de garantizar que las actividades, las operaciones financieras y la información reflejada en los estados financieros se ajustan a las normas por las que se rigen. La Comisión es responsable en última instancia de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de la UE (artículo 317 del TFUE).

XXIII.

Al preparar las cuentas consolidadas, la dirección debe evaluar la capacidad de la UE para continuar como empresa en funcionamiento, lo que incluye presentar cualquier cuestión pertinente y aplicar el principio contable de empresa en funcionamiento, a menos que pretenda liquidar la entidad o cesar su actividad, o bien no exista otra alternativa más realista que proceder de una de estas formas.

XXIV.

La Comisión supervisa el proceso de elaboración de informes financieros de la UE.

XXV.

De conformidad con el Reglamento Financiero (Título IX), el contable de la Comisión deberá presentar para su auditoría las cuentas consolidadas de la UE, en primer lugar como cuentas provisionales el 31 de marzo del año siguiente a más tardar, y como cuentas finales el 31 de julio a más tardar. Las cuentas provisionales de la Unión Europea ya deberían reflejar fielmente la situación financiera. Por ello, es imperativo que todos los elementos de las cuentas provisionales se presenten como cálculos finales que permitan al Tribunal realizar su tarea de conformidad con el título X del Reglamento Financiero y en los plazos fijados. Las modificaciones entre las cuentas provisionales y finales normalmente solo deberían resultar de las observaciones del Tribunal.

XXVI.

Los objetivos del Tribunal son, por un lado, obtener garantías razonables de que las cuentas consolidadas de la UE estén exentas de incorrecciones materiales y las operaciones subyacentes sean legales y regulares y, por otro, proporcionar al Parlamento Europeo y al Consejo, sobre la base de la fiscalización realizada, una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Aunque las garantías razonables ofrecen un elevado nivel de fiabilidad, esto no significa que la auditoría haya detectado necesariamente todos los casos de incorrecciones materiales o de incumplimiento que hayan podido producirse. Las incorrecciones pueden ser consecuencia de fraude o error, y reciben la consideración de materiales cuando, ya sea de forma individual o conjunta, puedan influir las decisiones económicas de los usuarios, fundadas en estas cuentas consolidadas.

XXVII.

En el ámbito de los ingresos, la fiscalización que el Tribunal realiza de los recursos propios basados en el impuesto sobre el valor añadido y en la renta nacional bruta toma como punto de partida los agregados macroeconómicos pertinentes sobre los que se calculan dichos recursos propios, y prosigue con la evaluación de los sistemas establecidos por la Comisión para procesar los datos hasta la recepción de las contribuciones de los Estados miembros y su inclusión en las cuentas consolidadas. En cuanto a los recursos propios tradicionales, el Tribunal examina las cuentas de las autoridades aduaneras y analiza el flujo de derechos hasta el momento en que los importes son contabilizados en las cuentas y recibidos por la Comisión.

XXVIII.

En el caso de los gastos, el Tribunal examina las operaciones de pagos cuando los gastos se han efectuado, registrado y aceptado. El examen abarca todas las categorías de pagos (incluidos los de adquisición de activos), con exclusión de los anticipos, en el momento en que se efectúan. Los pagos de anticipos se examinan cuando el receptor de los fondos justifica su utilización adecuada y la institución u organismo acepta dicha justificación liquidando el pago del anticipo, lo cual puede producirse en un ejercicio posterior.

XXIX.

Como parte de una auditoría llevada a cabo de conformidad con las NIA y a las ISSAI, el Tribunal aplica su juicio profesional y mantiene una actitud de escepticismo profesional durante toda la auditoría. Además:

XXX.

El Tribunal comunica a la dirección, entre otras cosas, el alcance y el momento previstos de realización de la auditoría y las constataciones significativas, así como cualquier deficiencia significativa del control interno.

XXXI.

El Tribunal determina cuáles de las cuestiones debatidas con la Comisión y otras entidades auditadas revistieron mayor importancia en la auditoría de las cuentas consolidadas y por tanto constituyen las cuestiones clave de auditoría del período actual. El Tribunal describe estas cuestiones en su informe excepto cuando las disposiciones legales o reglamentarias prohíben revelar públicamente la cuestión o cuando, en circunstancias muy excepcionales, determine que la cuestión no se debería comunicar en su informe porque cabe razonablemente esperar que las consecuencias adversas de hacerlo sobrepasarían los beneficios en el interés público que dicha comunicación tendría.

1.1.

El Tribunal de Cuentas es el auditor independiente de la Unión Europea. De conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el Tribunal:

1.2.

El trabajo preparatorio de la declaración de fiabilidad realizado por el Tribunal (explicado en el anexo 1.1 ) responde al primero y al segundo de estos objetivos. En los principales ámbitos de gasto de la UE (12), el trabajo del Tribunal para el informe anual también se refiere a la economía, la eficiencia y la eficacia del gasto. El Tribunal informa sobre distintos aspectos del sistema establecido por la Comisión para garantizar el buen uso de los fondos de la UE (13). En conjunto, este trabajo de auditoría también constituye una contribución importante a los dictámenes del Tribunal sobre la legislación financiera propuesta.

1.3.

El presente capítulo del Informe Anual:

1.4.

El gasto de la UE constituye un instrumento importante, pero no único, para la consecución de los objetivos estratégicos. Además, existen otros instrumentos importantes, como la aplicación de la legislación y la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas en la UE. En 2017, el gasto de la UE ascendió a 137 400  millones de euros (14), que representan el 2,0  % del gasto total de las administraciones públicas de los Estados miembros de la UE y el 0,9  % de la renta nacional bruta de la UE (véase el recuadro 1.1 ).

Fuente:

RNB de los Estados miembros: cuentas anuales de la Unión Europea correspondientes a 2017, anexo A, Ingresos;

Gasto de las administraciones públicas de los Estados miembros: Eurostat, cuentas nacionales anuales;

Gastos de la UE: Comisión Europea, cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea de 2017.

1.5.

Los fondos de la UE se desembolsan a los beneficiarios bien a través de pagos únicos o tramos anuales, bien a través de una serie de pagos dentro de los regímenes de gasto plurianual. En 2017, los pagos con cargo al presupuesto de la UE ascendieron a 137 400  millones de euros, de los cuales 29 700  millones de euros en concepto de pagos de prefinanciación y 107 700  millones de euros como pagos únicos, intermedios o finales. Como se muestra en el recuadro 1.2 , la mayor proporción del presupuesto se destinó a «Recursos naturales» (56 700  millones de euros, el 41 % del total), seguido de «Cohesión» (35 700  millones de euros, el 26 % del total) y «Competitividad» (21 400  millones de euros, el 15 % del total).

1.6.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas consolidadas (15) (las «cuentas») del ejercicio 2017, las cuales fueron recibidas, junto con la carta de manifestaciones del contable, el 27 de junio de 2017, antes de la fecha final de presentación con arreglo al Reglamento Financiero (16). Las cuentas están acompañadas de un «Debate y análisis de los estados financieros» (17). Este análisis no se incluye en la opinión de auditoría del Tribunal. Sin embargo, con arreglo a las normas de auditoría, se ha evaluado su coherencia con la información de las cuentas.

1.7.

Las cuentas publicadas por la Comisión reflejan que, a 31 de diciembre de 2017, el pasivo total ascendía a 236 500  millones de euros, frente a los 166 200  millones de euros del activo total. El resultado económico de 2017 ascendió a 8 100  millones de euros.

1.8.

La fiscalización del Tribunal reveló que las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales. En el capítulo 2, el Tribunal presenta sus observaciones sobre la gestión financiera y presupuestaria de los fondos de la UE.

1.9.

Las cuestiones clave de auditoría son aquellas que, según el criterio profesional del Tribunal, revistieron mayor importancia en la auditoría de los estados financieros del período corriente. Si bien examinó estas cuestiones al fiscalizar y formarse una opinión sobre los estados financieros en su conjunto, el Tribunal no emite una opinión específica sobre ellas. Con arreglo a la Norma Internacional de Auditoría 701 (18), el Tribunal notifica cuestiones clave de auditoría en su declaración de fiabilidad.

1.10.

El Tribunal examina los ingresos y gastos de la UE para evaluar si son conformes a las normas y los reglamentos aplicables. En el capítulo 4 se presentan los resultados de auditoría de los ingresos, y en los capítulos 5 a 10, de los gastos.

1.11.

Para llevar a cabo la fiscalización, el Tribunal examinó las operaciones subyacentes a las cuentas de la UE, entre las que se cuentan transferencias de fondos del presupuesto de la UE a los destinatarios finales del gasto de la UE, contribuciones de los Estados miembros al presupuesto de la UE e ingresos procedentes de otras fuentes. El Tribunal examina los gastos en el momento en que los receptores finales de los fondos de la UE han emprendido actividades o incurrido en gastos, y cuando la Comisión ha aceptado los gastos («gastos aceptados»). En la práctica, esto significa que la población de operaciones del Tribunal abarca pagos intermedios y finales. No se examinaron importes prefinanciados a menos que hubieran sido liquidados en 2017.

1.12.

El Parlamento Europeo y el Consejo introdujeron varias modificaciones de la legislación sectorial 2014-2020 correspondiente a «Cohesión económica, social y territorial» (véanse los apartados 6.5 a 6.10) con respecto a las normas aplicables al período 2007-2013, de las cuales, una de las más importantes es que ahora las autoridades de los programas de los Estados miembros deben presentar un paquete anual de fiabilidad en el que figuren la cuentas y que cubra los gastos certificados a la Comisión durante el ejercicio contable. La Comisión, que acepta las cuentas si, en opinión de las autoridades de auditoría, estas son completas, exactas y verídicas, evalúa el paquete de fiabilidad para garantizar que el porcentaje de error residual se mantiene por debajo del umbral de materialidad del 2 % en cada programa, y aplica correcciones financieras en caso necesario.

1.13.

Las modificaciones de la legislación sectorial sobre «Cohesión económica, social y territorial» tienen una incidencia en lo que la Comisión considera como «gastos aceptados» en este ámbito. Como consecuencia de ello, la población de auditoría del Tribunal correspondiente a esta rúbrica del MFP difiere de ejercicios anteriores y consiste en pagos finales (incluidos los pagos de prefinanciación liquidados) del período 2007-2013 y gastos cubiertos por cuentas aceptadas anualmente por la Comisión del período 2014-2020 (véanse los apartados 2 a 6 del anexo 1.1 y los apartados 6.16 a 6.19). Esto significa que el Tribunal ha verificado operaciones a las que se han aplicado todas las acciones correctoras en el Estado miembro.

1.13.

1.14.

En la subrúbrica 1b del MFP, los pagos intermedios realizados en 2017 para el período 2014-2020 ascendieron a alrededor de 21 000  millones de euros. El Tribunal incluirá estos pagos intermedios y de prefinanciación en su población en un ejercicio posterior una vez que las cuentas sean aceptados por la Comisión y liquidados por una decisión anual.

(*)

En la subrúbrica 1b del MFP, el importe de prefinanciación de 30 700  millones de euros incluye pagos intermedios de los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020 por un importe de 21 700  millones de euros. Con arreglo al enfoque del Tribunal en este ámbito, estos pagos no forman parte de la población de auditoría del Tribunal para el informe anual de 2017.

1.15.

El recuadro 1.3 muestra el desglose de la población de auditoría del Tribunal de 2017 en pagos únicos, intermedios (si han sido aceptados por la Comisión) y finales, y liquidaciones de prefinanciación y decisiones anuales de aceptar las cuentas. En relación con 2017, el Tribunal auditó operaciones por un valor total de 100 200  millones de euros. En dicho ejercicio, «Recursos naturales» constituye la mayor parte de la población global del Tribunal (57 %), mientras que, a diferencia de ejercicios anteriores, el peso de la subrúbica 1b del MFP es relativamente reducido (alrededor del 8 %) ( recuadro 1.4 ).

1.16.

Las principales constataciones del Tribunal con respecto a los ingresos y gastos de la UE fueron las siguientes:

a)

los ingresos estaban exentos de errores materiales. Los sistemas relativos a los ingresos en general eran eficaces, pero los controles internos clave de los recursos propios tradicionales examinados por el Tribunal en la Comisión y en determinados Estados miembros solo lo eran parcialmente (apartado 4.21);

b)

en cuanto a los gastos, la evidencia general de auditoría indica que el nivel de error era significativo. El Tribunal considera que el nivel general de error estimado en los gastos es del 2,4  %, pero los errores materiales se limitaban principalmente a los pagos basados en el reembolso de los gastos, que representan alrededor del 47 % de la población auditada. El nivel de error general estimado por el Tribunal disminuyó en comparación con el de ejercicios anteriores (véase el recuadro 1.5 ).

b)

La Comisión observa con satisfacción que este año se ha dado una nueva mejora significativa en los resultados.

1.17.

Debido a la evolución de los resultados de las auditorías del Tribunal, la estimación global de error ha dejado de ser la única base para la declaración de fiabilidad. Los resultados de auditoría del Tribunal de 2017 confirman sus constataciones de 2015 y 2016: concretamente, que el modo en que se desembolsan los gastos incide en el riesgo de error. En general, el Tribunal constató que los gastos basados en derechos (19) no contenían errores materiales, mientras que los basados en el reembolso seguían afectados por errores materiales (véase el recuadro 1.6 ).

1.17.

1.18.

El Tribunal estima que el nivel de error de los gastos basados en derechos (excluidos algunos regímenes de desarrollo rural) se sitúa por debajo del umbral de materialidad del 2 %, como en 2016. En este tipo de gastos, los beneficiarios reciben el pago si cumplen determinadas condiciones. Estos pagos representan un menor riesgo de error si las condiciones establecidas no son demasiado complejas. Los pagos en cuestión (véase el recuadro 1.7 ) engloban becas a estudiantes e investigadores (subrúbrica 1a del MFP — capítulo 5), la ayuda directa a los agricultores (rúbrica 2 del MFP — capítulo 7) y el apoyo presupuestario a terceros países (rúbrica 4 del MFP — capítulo 9). Los pagos administrativos consisten principalmente en los salarios y pensiones de los funcionarios de la UE (rúbrica 5 del MFP, capítulo 10). En general, los gastos basados en derechos representan alrededor del 53 % de la población auditada.

1.19.

El Tribunal observó un mayor riesgo de error cuando las condiciones establecidas son complejas. Esto es aplicable a los gastos basados en reembolsos y a una pequeña proporción de gastos basados en derechos cuando se aplican condiciones complejas (en algunos regímenes de desarrollo rural). Este tipo de gastos de elevado riesgo representa alrededor del 47 % de la población auditada. El Tribunal estimó el nivel de error en este tipo de gastos en un 3,7  % (en 2016, el 4,8  %), significativamente superior al umbral de materialidad del 2 % (véase el recuadro 1.6 ).

1.20.

Los gastos basados en reembolsos abarcan las declaraciones de los beneficiarios de gastos subvencionables que hayan realizado. Para obtenerlo, los beneficiarios deben acompañar su declaración de documentos que justifiquen que ejercen una actividad subvencionable y que muestren los gastos en virtud de los cuales tienen derecho a reembolso, Para ello, han de ceñirse a complicadas normas sobre lo que se puede declarar (subvencionabilidad) y sobre cómo realizar debidamente el gasto. Esto da lugar a errores que afectan a la conclusión del Tribunal sobre la subrúbrica 1a del MFP «Competitividad» (apartados 5.31 y 5.32), 1b «Cohesión» (apartados 6.73 a 6.76), y 2 «Recursos naturales» (apartados 7.40 y 7.41).

1.20.

La propuesta «ómnibus», en su redacción resultante del acuerdo político entre el Consejo y el Parlamento, amplía considerablemente el alcance y la aplicabilidad de las opciones de coste simplificadas y de los pagos condicionales. La propuesta legislativa de la Comisión para el período 2021-2027 ofrece más posibilidades para el uso de opciones de coste simplificadas y los pagos condicionales a fin de reducir aún más la complejidad.

1.21.

La mayoría de los fondos de la UE basados en reembolsos se gastan en proyectos de investigación (Competitividad), programas de formación (Cohesión), proyectos de desarrollo regional y rural (Cohesión y desarrollo rural) y proyectos de desarrollo (Una Europa global). Según se muestra en el recuadro 1.8 , las «Medidas de mercado del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), desarrollo rural, medio ambiente, acción por el clima y pesca» y «Competitividad» fueron los mayores contribuyentes a nuestro nivel de error estimado relativo a 2017 en gastos basados en el reembolso, seguidos de «Cohesión», y «Una Europa global». Esta distribución difiere de las de años anteriores, debido principalmente al bajo volumen de gasto aceptado en «Cohesión».

1.22.

Este año, el Tribunal formula observaciones específicas sobre cuatro rúbricas del MFP: «Competitividad», «Cohesión», «Recursos naturales», y «Gastos administrativos». El Tribunal no estima el nivel de error de otros ámbitos de gasto tales como las rúbricas 3 (capítulo 8) y 4 (capítulo 9) del MFP. En total, el gasto abarcado por la declaración de fiabilidad del Tribunal en estos ámbitos ascendió a 11 100  millones de euros (el 11,1  % del gasto abarcado por su fiscalización). El trabajo en estos ámbitos sigue contribuyendo a la conclusión general del Tribunal sobre el gasto correspondiente al ejercicio 2017.

1.23.

«Competitividad» (capítulo 5): el gasto está afectado por error material. Alrededor del 90 % de los gastos de este capítulo se basan en reembolsos, y los errores observados reflejan esencialmente distintas categorías de gastos no subvencionables (en particular, gastos de personal y otros gastos, y proyectos y beneficiarios no subvencionables).

1.24.

«Cohesión» (capítulo 6): En el gasto de este ámbito predominan los reembolsos. El principal tipo de error detectado por las autoridades de auditoría era gastos no subvencionables. En general, las autoridades de los Estados miembros aplicaban correcciones a este tipo de errores para reducir los porcentajes de error residual de los programas a un nivel inferior al 2 % del umbral de materialidad. Sin embargo, el Tribunal advirtió errores que no habían detectado las autoridades de auditoría, por ejemplo, con respecto a una de ellas, beneficiarios no admisibles financiados a través de instrumentos financieros. Ni las autoridades de los Estados miembros ni la Comisión aplicaron correcciones a estos errores. Sobre la base de errores detectados bien por las autoridades de auditoría, bien por el Tribunal, y teniendo en cuenta todas las correcciones financieras pertinentes, el Tribunal considera que el nivel de error es material.

1.24.

La simplificación representa la forma más efectiva de reducir los costes, la carga asociada al control y el riesgo de errores. Los ámbitos políticos que están sujetos a buenos sistemas de gestión y control y a normas de subvención menos complejas también son menos proclives a error (véase la respuesta de la Comisión al apartado 1.20).

1.25.

«Recursos naturales» (capítulo 7): en general, este ámbito está afectado significativamente por errores. Sin embargo, los pagos directos del FEAGA representan alrededor de tres cuartas partes del gasto en este ámbito y están exentos de errores materiales. Los pagos directos a los agricultores están basados en los derechos y se han beneficiado de una simplificación de las normas de admisibilidad de las superficies y de un sistema eficaz de control ex ante (SIGC) que permite realizar controles cruzados entre distintas bases de datos. El Tribunal sigue hallando un nivel de error persistentemente elevado en los demás ámbitos de gasto (desarrollo rural, medidas de mercado del FEAGA, medio ambiente, acción por el clima y pesca). El gasto en estos ámbitos se desembolsa en su mayor parte mediante el reembolso de costes. Los beneficiarios, actividades, proyectos o gastos no subvencionables contribuyen aproximadamente en dos terceras partes al nivel de error estimado de esta rúbrica del MFP.

1.26.

«Administración» (capítulo 10): este ámbito no está afectado por errores materiales. La mayor parte del gasto en este ámbito consiste en salarios, pensiones e indemnizaciones abonados por las instituciones y los órganos de la UE.

1.27.

Este año, el Tribunal se ha centrado más estrechamente en los tipos de error detectados en los gastos basados en reembolsos, dado que es el ámbito en el que persisten los errores materiales. En el recuadro 1.9 se presenta un desglose del nivel de error estimado 3,7  % por el Tribunal para 2017 en los gastos basados en reembolsos por tipo de error. También figuran las cifras comparables de la estimación de 2016 (4,8  %) (20).

1.28.

De manera similar a 2016, los errores de subvencionabilidad (es decir, costes no subvencionables en las declaraciones de gastos, incumplimiento de compromisos climáticos agroambientales (desarrollo rural) o proyectos/actividades o beneficiarios no subvencionables) son los que más contribuyen al nivel de error estimado en 2017. No obstante, su impacto ha aumentado significativamente en comparación con 2016 (en 2017, el 93 %; en 2016, el 73 %). Esto se debió al hecho de que este año el Tribunal detectó muy pocos errores en la contratación pública.

1.28.

La Comisión considera que la inobservancia de los compromisos climáticos agroambientales no es necesariamente un problema a efectos de subvencionabilidad. Se aplica una sanción proporcionada que solo puede alcanzar el 100 % en casos excepcionales y limitados. Véase también el apartado 7.19.

1.29.

A diferencia de 2016, los errores graves en la contratación pública representaron menos de un 1 % (en 2016, el 18 %) del nivel de error estimado por el Tribunal. Esto puede explicarse por el nivel relativamente bajo de gastos aceptados en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión (apartado 6.18). Los anteriores resultados de auditoría del Tribunal muestran que estos fondos son más proclives a error en procedimientos de contratación pública.

1.29.

1.30.

De conformidad con el artículo 317 del TFUE, la Comisión es la responsable en último término de la ejecución del presupuesto de la UE, y gestiona el gasto de la UE junto con los Estados miembros (21). La Comisión da cuenta de sus acciones en tres informes que conforman el «paquete integrado de información financiera» (22):

1.31.

En el marco de su estrategia para 2018-2020, el Tribunal trata de basar su declaración de fiabilidad en un enfoque de certificación, es decir, ofrecer garantías de la declaración (de la dirección) de la Comisión. Esta decisión se basa en la experiencia del Tribunal de aplicar este enfoque desde 1994 a la auditoría de la fiabilidad de las cuentas. En cuanto a la regularidad de las operaciones subyacentes las cuentas, el Tribunal coopera con la Comisión para determinar las condiciones necesarias para avanzar en este enfoque. Un elemento de especial importancia es la disponibilidad de la información para su recopilación y auditoría (23).

1.31.

1.32.

En el informe anual de gestión y rendimiento, la Comisión presenta su evaluación de los importes en situación de riesgo. El importe de riesgo en el momento del pago representa la estimación efectuada por la Comisión del importe no pagado con arreglo a las normas aplicables cuando se realiza el pago. Esta cifra es la más próxima al nivel de error estimado del Tribunal.

1.32.

Además, se estima que el importe total en situación de riesgo al cierre para 2017 presentado en el Informe anual de gestión y rendimiento es inferior al 2 % del gasto total pertinente, una vez tenida en cuenta la previsión de futuras correcciones.

1.33.

Además del importe de riesgo en el momento del pago, la Comisión presenta otros indicadores de regularidad. El recuadro 1.10 muestra los vínculos entre dichos indicadores y el importe de riesgo en el momento del pago.

1.34.

El recuadro 1.11 compara las cifras de la Comisión correspondientes al importe de riesgo en el momento del pago con la horquilla del error estimado por el Tribunal. El informe anual de gestión y rendimiento no sigue el mismo procedimiento que las cuentas consolidadas de la UE, de las que el Tribunal obtiene una versión provisional a finales de marzo. Por consiguiente, no examina la información en el Informe anual de gestión y rendimiento como tal. El importe de riesgo en el momento del pago calculado por la Comisión con respecto a 2017 y presentado en su informe anual de gestión y rendimiento se sitúa en el límite inferior de la horquilla de valoración del Tribunal con un 1,7  % (frente al 2,1  % -2,6  % en 2016). El nivel de error estimado por el Tribunal es del 2,4  % (2016: 3,1  %) en una horquilla comprendida entre el 1,4  % y el 3,4  %.

1.34.

1.35.

La Comisión utiliza las declaraciones de fiabilidad emitidas por sus directores generales en sus informes anuales de actividad (IAA) como base de su evaluación general de la legalidad y la regularidad. Los capítulos 4 a 10 contienen una sección sobre una selección de IAA, en la que evalúan su coherencia con las propias constataciones del Tribunal.

1.35.

1.36.

Los indicadores de regularidad (cifras presentadas en los IAA sobre los importes de riesgo en el momento del pago):

a)

en su mayor parte concuerdan con las propias constataciones del Tribunal en las rúbricas 2 «Recursos naturales» y 5 «Administración» del MFP;

b)

se sitúan por debajo del nivel de error estimado por el Tribunal en las subrúbricas 1a «Competitividad para el crecimiento y el empleo» y 1b «Cohesión» del MFP.

b)

Por lo que se refiere a la rúbrica 1a del MFP «Competitividad para el crecimiento y el empleo», la Comisión considera que la información presentada en los informes anuales de actividad sobre la regularidad de las operaciones subyacentes ha mejorado (véanse los apartados 5.23 a 5.25).

1.37.

El importe de riesgo al cierre, al que se hace referencia en el recuadro 1.10 , está influido por las estimaciones de futuras correcciones y recuperaciones que esperan efectuar los gestores de los fondos de la UE, que constituyen una importante herramienta de gestión para poder reducir el impacto de los gastos irregulares en el presupuesto de la UE.

1.37.

1.38.

La Comisión utiliza las correcciones y las recuperaciones aplicadas en ejercicios anteriores como base para estimar futuras correcciones y recuperaciones. El importe de riesgo notificado en el informe anual de gestión y rendimiento es el importe en riesgo en el momento del pago (apartado 1.32) menos la estimación de las futuras correcciones y recuperaciones. El recuadro 1.12 muestra la relación entre cifras reales y las estimaciones de futuras correcciones y recuperaciones, al final del año de referencia.

1.38.

1.39.

Para elaborar una estimación de las futuras correcciones y recuperaciones, la Comisión utiliza una media histórica basada en operaciones de los años anteriores, que considera la mejor indicación disponible de su capacidad correctora. No obstante, para garantizar su relevancia para los programas actuales, la DG Presupuestos exige a las demás direcciones generales que ajusten la media histórica o que utilicen otra media o método de estimación (24).

1.39.

1.40.

Aunque el Tribunal observó una mejora en el ejercicio 2017, constató que los datos históricos con frecuencia continuaban afectados por errores de clasificación y de introducción de datos, o contenían elementos no pertinentes para el cálculo (25).

1.40.

La Comisión no ha cejado en la mejora de la comunicación de las correcciones financieras y las recuperaciones y de la calidad de los datos subyacentes en los últimos años.

1.41.

La mayoría de las direcciones generales de la Comisión ajustaron sus estimaciones. El Tribunal constató que las estimaciones de 2017 eran mejores que las de ejercicios anteriores, aunque algunas direcciones generales no desvelaban suficientemente en sus informes anuales de actividad las principales hipótesis subyacentes a las estimaciones de futuras correcciones y recuperaciones.

1.41.

1.42.

La Comisión y, en los programas de gestión compartida, las autoridades de los Estados miembros pueden proteger el presupuesto de la UE de irregularidades en el gasto bien evitando que se produzcan, bien compensando su impacto. La prevención constituye la primera línea de defensa contra los errores. Si los mecanismos preventivos no logran evitar que se produzcan todos los errores, la Comisión debe adoptar medidas correctoras para compensar su repercusión.

1.43.

Entre los mecanismos preventivos clave de la Comisión figuran la interrupción y suspensión de pagos y la aplicación de controles ex ante que supongan la exclusión de los importes no admisibles antes de que la Comisión acepte el gasto y efectúe los pagos. Los principales mecanismos correctores de la Comisión son los controles ex post de los importes aceptados y pagados. En la modalidad de gestión compartida, estos controles dan lugar a correcciones financieras y, en la gestión directa e indirecta, a la recuperación de los importes abonados a los beneficiarios finales.

1.44.

El Tribunal constató que la Comisión notifica los importes resultantes de sus mecanismos preventivos y correctores en una única rúbrica, «Correcciones financieras y recuperaciones», en el debate y análisis de los estados financieros de las cuentas anuales de la UE, por lo que el lector no puede distinguir entre la incidencia de las medidas preventivas y de las medidas correctoras.

1.44 y 1.45.

1.45.

Sin embargo, la Comisión dispone de los datos necesarios para establecer una distinción entre ambas categorías. En sus informes anuales de 2014, 2015 y 2016, el Tribunal utilizó datos que le facilitó la Comisión para diferenciar los importes derivados de mecanismos preventivos de los derivados de mecanismos correctores.

1.46.

En el debate y análisis de los estados financieros (DAEF) de 2017 figura un total de «correcciones financieras y recuperaciones» aplicadas de 2 800  millones de euros. Al igual que en ejercicios anteriores, esta cifra incluye, junto con los importes resultantes de los mecanismos correctores, los siguientes resultados de las medidas preventivas:

1.46.

1.47.

El Tribunal notifica a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) casos de presunto fraude detectados durante su trabajo de auditoría (incluidas las auditorías de gestión) o basados en información transmitida por terceras partes, pero no puede formular comentarios sobre casos concretos ni sobre las respuestas de la OLAF al respecto. En 2017:

1.48.

En 2017, los casos de presunto fraude detectados por el Tribunal durante su trabajo y notificados a la OLAF se referían en su mayoría a la creación artificial de las condiciones necesarias para acceder a la financiación de la UE, a la declaración de gastos que no cumplían los criterios de subvencionabilidad, y a irregularidades en la contratación pública.

1.49.

A 31 de diciembre de 2017, siete de los trece casos notificados por el Tribunal a la OLAF a raíz de sus constataciones habían dado lugar a la apertura de una investigación y uno seguía en fase de examen. La OLAF decidió desestimar los cinco casos restantes aduciendo que sería mejor que los tratase otra autoridad o institución, órgano, oficina o agencia de la UE, que no existían suficientes pruebas de fraude, o por motivos de proporcionalidad.

1.50.

En cuanto a los seis casos notificados por el Tribunal a partir de información facilitada por terceros, dos dieron lugar a una investigación, y los otros cuatro se desestimaron porque la OLAF consideró mejor que los tratase otra autoridad o institución, órgano, oficina o agencia de la UE, o que no existían suficientes pruebas de fraude.

1.51.

Entre 2010 y 2017, la OLAF recomendó que se procediera a recuperaciones por un valor de 294,7  millones de euros en los asuntos que le notificó el Tribunal. En los casos cerrados por la OLAF sin formular recomendaciones de medidas adicionales, su conclusión solía ser que no existían pruebas de fraude o irregularidad que afectaran a los intereses de la UE, ya fueran financieros o de otra índole.

1.52.

El principal objeto de este capítulo es respaldar las opiniones de auditoría presentadas en la declaración de fiabilidad.

1.53.

El Tribunal llega a la conclusión de que las cuentas no estaban afectadas por incorrecciones materiales.

1.54.

En cuanto a la regularidad de las operaciones, el Tribunal considera que los ingresos no contenían errores materiales. Por lo que respecta a los pagos, los resultados de auditoría del Tribunal muestran mejoras continuas en los últimos años. De modo similar al ejercicio pasado, el Tribunal llega a la conclusión de que los gastos basados en derechos y los gastos administrativos están libres de errores materiales. El nivel material de error detectado se circunscribe a los gastos basados en reembolsos, que este año representaron el 47 % de la población de auditoría del Tribunal. Sobre esta base, el Tribunal llega a la conclusión de que el error no es generalizado.

2.1.

Este capítulo expone los resultados del examen realizado por el Tribunal de las principales cuestiones relativas a la gestión presupuestaria y financiera de la UE. También identifica algunos riesgos y desafíos para futuros presupuestos y se basa, en parte, en las opiniones expuestas en varios informes especiales y documentos informativos.

2.2.

En el contexto de la bienvenida reflexión sobre el futuro de la UE, en junio de 2017 la Comisión presentó el «Documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE», que destacaba opciones para la futura financiación. (1) El Tribunal contribuyó al debate en curso con la publicación de dos documentos informativos (2). El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó su propuesta para el próximo marco financiero plurianual (MFP), que comenzará en 2021. (3)

2.3.

En 2017, la UE comprometió 158 700  millones de euros (99,3  %) del total de créditos de compromiso de 159 800  millones de euros disponibles en el presupuesto aprobado (4). Teniendo en cuenta los instrumentos especiales, los importes comprometidos superaron el límite máximo del MFP en 3 100  millones de euros (véase el recuadro 2.1 ).

Nota:

El límite máximo del MFP es el importe anual máximo que se puede utilizar en virtud del actual Reglamento del MFP. Sin embargo, los créditos de compromiso y su utilización pueden superar el límite máximo en el valor de los instrumentos especiales (véase el artículo 3, apartado 2, del Reglamento del MFP).

Fuente:

Cuentas consolidadas anuales de la Unión Europea — Ejercicio 2017, Estados relativos a la ejecución del presupuesto — Notas 4.1 a 4.3 y ajuste técnico de 2017.

2.4.

Como en 2016, el total de pagos en 2017 fue mucho menor de lo previsto, con 18 200  millones de euros por debajo del límite máximo fijado en el MFP (véase el recuadro 2.1 ) En previsión de un descenso de los pagos, la autoridad presupuestaria fijó el presupuesto inicial de 2017 en 134 500  millones de euros, 8 400  millones de euros por debajo del límite máximo del MFP para los créditos de pago de 142 900  millones de euros (5). Debido a la lenta ejecución en los ocho primeros meses del ejercicio, la Comisión propuso el presupuesto rectificativo n.o 06/2017, que redujo en 7 700  millones de euros los créditos de pago (véase el anexo 2.1 ). Esta operación, junto con la actualización de los ingresos (principalmente por multas), supuso una reducción de las contribuciones de los Estados miembros en 9 800  millones de euros en 2017, pero podría dar lugar a un consiguiente aumento de las solicitudes de contribuciones para los ejercicios 2018-2020. Unas necesidades de pagos significativamente más elevadas hacia el final del actual MFP podrían ejercer presión en los límites máximos para los créditos de pago.

2.4.

2.5.

El bajo nivel de pagos se debió, principalmente, a que los Estados miembros presentaran menos solicitudes de las previstas para los programas plurianuales de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) para 2014-2020. Véase un análisis de los motivos aducidos por la Comisión y los Estados miembros en los apartados 2.15 a 2.16.

2.5.

2.6.

La utilización casi completa del importe disponible para compromisos y el bajo nivel de pagos (véanse los apartados 2.4 y 2.5) aumentaron los compromisos presupuestarios pendientes hasta un nuevo récord de 267 300  millones de euros (238 800  millones de euros en 2016). Esto supone un aumento de 72 900  millones de euros con respecto a los compromisos presupuestarios pendientes en 2010 (194 400  millones de euros), el cuarto año del anterior MFP (véase el recuadro 2.2 ). Dado que el MFP de 2014-2020 tiene un tamaño similar al MFP de 2007-2013, el aumento es significativo. La Comisión consideró que los aumentos de 2016 y 2017 formaban parte del ciclo normal de ejecución de los fondos EIE (6)  (7).

2.7.

Las proyecciones del Tribunal (8) indican que los compromisos presupuestarios pendientes aumentarán aún más al final del MFP en 2020 (véase el recuadro 2.2) .

2.8.

En 2018-2020, se incrementará significativamente el riesgo de que los créditos de pago disponibles no sean suficientes para satisfacer todas las solicitudes de pago (véanse los apartados 2.12 y 2.47). Una previsión de pagos más precisa para los próximos años ayudaría a gestionar este riesgo.

2.8.

La Comisión subraya que la exactitud de la previsión a medio plazo depende parcialmente de las previsiones presentadas por los Estados miembros para los programas de gestión compartida. Además, el nivel de los créditos de pago efectivamente concedidos en cualquier procedimiento presupuestario anual depende de la decisión de las autoridades presupuestarias.

Fuente:

Datos para 2007-2017: cuentas anuales consolidadas de la Unión Europea. Para las proyecciones del Tribunal de Cuentas Europeo para 2018-2020: Reglamento MFP y ajuste técnico de 2017.

2.9.

Tras la revisión intermedia del MFP (9), la autoridad presupuestaria modificó el Reglamento MFP (10), en particular para aumentar el margen global para pagos (MGP) (11) y realizar cambios en cuatro instrumentos especiales  (12).

2.10.

El máximo MGP disponible para utilizar en 2018-2020 será de 36 500  millones de euros, 5 900  millones de euros más que en períodos anteriores (véase el recuadro 2.3 ). Esta es una cantidad importante que podría ayudar a reducir cualquier futura acumulación de pagos (véase el apartado 2.47). El valor del MGP representa la diferencia entre los pagos efectuados y el límite máximo de pagos del MFP (13). A finales de 2017, los importes acumulados del MGP habían ascendido a alrededor de 33 500  millones de euros (14).

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base del Reglamento MFP.

2.11.

Los instrumentos especiales han sido reforzados de dos modos. En primer lugar, se han incrementado los importes disponibles para la Reserva para Ayudas de Emergencia y para el Instrumento de Flexibilidad (véase el anexo 2.2 ). En segundo lugar, se ha hecho posible que se puedan transferir al Instrumento de Flexibilidad, a partir de 2017, importes que venzan del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización y del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea.

2.12.

A pesar del aumento en la flexibilidad del presupuesto para hacer frente a los posibles desafíos, se corre el riesgo de que esto todavía no sea suficiente. Asimismo, tal y como ya ha informado previamente el Tribunal, aún no se ha resuelto la cuestión de si los instrumentos especiales deben contabilizarse o no en los límites máximos para los créditos de pago (15). Esta incertidumbre se añade al riesgo de una acumulación de pagos (véase el apartado 2.47).

2.12.

En su propuesta de Reglamento MFP para el período 2021-2027, la Comisión propuso resolver este problema (véase el artículo 2, apartado 2, del Reglamento MFP 2021-2027 [COM(2018) 322, de 2 de mayo de 2018).

La Comisión sostiene además que el riesgo de retraso de los pagos en este MFP es muy limitado. La Comisión remite a su respuesta al apartado 2.8.

2.13.

Para algunos Estados miembros, los compromisos pendientes de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) representan un porcentaje considerable del gasto general de sus administraciones públicas. Esto se puede comprobar en el recuadro 2.4 , junto con el importe de los pagos efectuados a cada Estado miembro en 2017 y sus compromisos pendientes a finales de 2017.

2.13.

La Comisión remite a su respuesta al apartado 2.14. del informe anual de 2016 del TCE.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión. Datos de Eurostat sobre el gasto general de las administraciones públicas de 2017: abril de 2018.

2.14.

La absorción (16) ha sido especialmente lenta. En 2017, el cuarto año del MFP, los Estados miembros absorbieron una media del 16,4  % (un 22,1  % en 2010) de los importes que se les asignaron. El recuadro 2.5 ofrece una comparación entre la absorción de cada uno de los Estados miembros en 2017 (17) y su absorción en 2010 (18).

2.14.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión.

2.15.

La Comisión constató que los retrasos se debieron sobre todo al cierre tardío del anterior MFP, a la aprobación atrasada de actos jurídicos y a las dificultades para adaptar e implantar cambios sustanciales introducidos en el actual MFP (19).

2.15.

2.16.

El Tribunal llevó a cabo una encuesta en los seis Estados miembros (20) que tenían los niveles más bajos de absorción a finales de 2017. Sus respuestas confirmaron en gran medida los principales motivos de la Comisión (véase el recuadro 2.6) .

2.17.

En el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2016, ya se señalaba que los Estados miembros podían tener problemas para identificar suficientes proyectos de alta calidad. El trabajo de auditoría del Tribunal ha confirmado que existe una compensación para los Estados miembros entre la absorción rápida de fondos y la presentación de proyectos de alta calidad, que lleva tiempo (21).

2.18.

El Tribunal ha publicado dos informes especiales que son pertinentes a este respecto: uno sobre las disposiciones para el cierre de los programas del MFP 2007-2013 y otro sobre la eficacia del apoyo de la Comisión para la absorción de los fondos por parte de los Estados miembros (22). El Tribunal constató, entre otros aspectos, que la aprobación tardía del marco jurídico había provocado retrasos que tuvieron un efecto dominó durante la ejecución, y que el solapamiento entre los períodos de los MFP había contribuido a los retrasos. Para ayudar a evitar problemas de absorción en el próximo MFP, la aprobación a tiempo de los actos jurídicos y un elevado nivel de estabilidad en el marco jurídico por el que se rigen los Fondos EIE serán cruciales.

2.18.

2.19.

El creciente solapamiento entre los períodos del MFP crea una carga adicional para las administraciones de los Estados miembros, que provoca más retrasos.

2.19.

2.20.

Los Estados miembros presentaron sus solicitudes finales para los Fondos Estructurales (23) del MFP 2007-2013 a finales de marzo de 2017 (24).

2.21.

A finales de 2017, los compromisos pendientes de los Fondos Estructurales ascendían a 11 700  millones de euros o al 3,4  % de los importes totales asignados para el MFP 2007-2013 (véase el recuadro 2.7 ).

2.21.

A finales de mayo de 2018, la cantidad total de compromisos pendientes del FEDER y del FC asciende a 8 100  millones EUR y para el FSE, a 1 900  millones EUR. La Comisión espera ser capaz de cerrar la gran mayoría de compromisos pendientes en 2018 y 2019, tal y como se recoge en los informes anuales de actividades de la DG REGIO y la DG EMPL.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión.

2.22.

Las liberaciones de compromisos de los Fondos Estructurales ascendían a 4 400  millones de euros, un (1,3  % del total asignado para el MFP 2007-2013) (véase el recuadro 2.8 ). Representan un porcentaje muy pequeño de los compromisos totales (25).

Nota:

Las cifras muestran el total en el cierre y para N+2/N+3.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por la Comisión.

2.23.

Los Fondos Fiduciarios de la UE y el Mecanismo para los refugiados en Turquía difieren de los mecanismos estándar de la Comisión para la prestación de ayuda. Emplean varias fuentes de financiación y diferentes canales de distribución, lo que aumenta su complejidad. Los Fondos Fiduciarios de la UE están gestionados fuera del presupuesto de la UE, mientras que el Mecanismo para los refugiados en Turquía se gestiona dentro de este. A continuación se ofrece una síntesis de estos mecanismos. Otro vehículo nuevo para prestar ayuda a países no pertenecientes a la UE es el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS) (véanse los apartados 2.40 y 2.41).

2.23.

El Mecanismo es un instrumento de coordinación que sirve para facilitar, no para complicar. No se trata de un instrumento nuevo. El Mecanismo permite la movilización rápida, eficaz y eficiente de la ayuda de la UE a los refugiados en Turquía y garantiza el uso óptimo de los recursos de la UE y de los Estados miembros de la UE, como la ayuda humanitaria y al desarrollo de un modo integral y coordinado.

2.24.

Los Fondos Fiduciarios de la UE son instrumentos jurídicos independientes con una estructura financiera definida, en la que varios donantes financian conjuntamente una acción sobre la base de objetivos acordados de manera común. La Comisión ha creado hasta la fecha cuatro fondos fiduciarios de la UE: el Fondo Bêkou, el Fondo Madad, el Fondo Fiduciario para África y el Fondo Fiduciario para Colombia (26) (véase el recuadro 2.9 ).

Nota:

Las diferencias en la suma de los compromisos se deben al redondeo.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información facilitada por la Comisión, artículo 187 del Reglamento Financiero y Acuerdos Constitutivos por los que se establecen los Fondos Fiduciarios.

2.25.

El Tribunal examinó la configuración y gestión del primer Fondo Fiduciario de la UE gestionado por la Comisión, el Fondo Bêkou (27). Entre otros aspectos, el Tribunal constató que el Fondo había atraído ayuda, pero pocos donantes adicionales.

2.25.

2.26.

El Reglamento Financiero establece requisitos estrictos para justificar la creación de Fondos Fiduciarios, como el valor añadido europeo, una mejor gestión, un mejor control de los riesgos, un mejor control de los desembolsos y adicionalidad (véase el recuadro 2.9 ). En el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2016, se señalaba que las disposiciones de financiación no deberían ser más complejas de lo necesario para cumplir los objetivos de la UE y garantizar la rendición de cuentas, la transparencia y la auditabilidad (28).

2.26.

2.27.

El Mecanismo para los refugiados en Turquía se creó en enero de 2016 para ayudar a Turquía a hacer frente al flujo masivo de refugiados (véase el recuadro 2.10 ).

a)

Decisión de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, sobre la coordinación de las acciones de la Unión y de los Estados miembros mediante un mecanismo de coordinación, el Mecanismo para Turquía en favor de los refugiados.

b)

Decisión de la Comisión, de 10 de febrero de 2016, relativa al Mecanismo para los refugiados en Turquía y por la que se modifica la Decisión C (2015) 9500 de 24 de noviembre de 2015.

c)

Segundo informe anual sobre el Mecanismo para los refugiados en Turquía [COM(2018) 91 final de 14.3.2018].

Recuadro 2.10

2.28.

El apoyo del presupuesto de la UE a distintos instrumentos financieros se ha incrementado sustancialmente (véase el recuadro 2.11 ).

2.29.

En 2017, los instrumentos financieros en gestión compartida para el MFP 2007-2013 estaban en proceso de cierre, en el contexto de la finalización de sus correspondientes programas operativos.

2.30.

Según la Comisión (29), los instrumentos financieros en gestión compartida recibieron 11 300  millones de euros de los Fondos Estructurales. Otros 5 100  millones de euros eran aportaciones de cofinanciación nacional (véase el recuadro 2.12 ).

Fuente:

Informe «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006», período de programación 2007-2013, situación a 31 de marzo de 2017 (al cierre).

2.31.

Según los datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión, el 93 % del importe total pagado a los instrumentos financieros en gestión compartida (15 200  millones de euros) se desembolsó a los beneficiarios finales. Sin embargo, la Comisión calcula que la tasa real de desembolso a los beneficiarios finales puede ser hasta siete puntos porcentuales inferior, debido a la inclusión, posiblemente incorrecta, de las amortizaciones de préstamos que se volvieron a utilizar (30), y de intereses procedentes de la gestión de la tesorería o de la «sobrecontabilización». El total de estos importes objeto de una declaración excesiva asciende a 900 000  millones de euros; junto con el remanente de 1 200  millones en fondos específicos, se someten a los procedimientos de cierre de los programas operativos, y es posible que se tengan que devolver al presupuesto de la UE una vez deducidos los gastos y comisiones de gestión. Asimismo, de 981 fondos específicos, todavía hay 45 que, al cierre, no han realizado ninguna inversión o no han informado acerca de ninguna. Por lo tanto, el informe relativo a los datos resumidos no ofrece una perspectiva completa y precisa (31).

2.31.

Los procedimientos de cierre de los programas operativos están en marcha, y la Comisión adoptará las medidas correctivas que resulten necesarias. Las decisiones sobre las cantidades que se debe devolver al presupuesto de la UE se adoptan a escala de los programas operativos y no a nivel de los instrumentos financieros específicos, que son solo un modo de apoyo en un programa operativo.

2.32.

Los recursos disponibles en los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2007-2013 (32) pertenecen a los Estados miembros (las autoridades de gestión han estimado este importe en 8 500  millones de euros atribuibles a los fondos estructurales). Los Estados miembros deberían utilizarlos para los mismos fines que los previstos en un principio.

2.33.

El Tribunal publicó un informe especial (33) sobre la ejecución de los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2007-2013. Entre otras cosas, el informe constataba que los fondos en los Estados miembros tuvieron dificultades para desembolsar sus dotaciones, que habían atraído poco capital privado y que habían presentado tarde sus informes. El Tribunal también recomendaba que la Comisión adoptara las medidas necesarias para garantizar que los Estados miembros mantienen la naturaleza renovable de los fondos (esto es, que continúen permitiendo que los mismos fondos se utilicen en múltiples ciclos).

2.33.

Por otra parte, la Comisión indicó en el Informe Especial 19/2016 del TCE que el objetivo de atraer capital privado es esencial, en concreto, para los sectores expuestos a deficiencias grandes del mercado y que las autoridades de gestión están obligadas a garantizar y a presentar a la Comisión medidas adecuadas para cumplir los requisitos legales en relación con los recursos restantes.

2.34.

Del total de recursos que los Fondos EIE comprometieron de los programas operativos en virtud del MFP 2014-2020, el 30 % se pagó a instrumentos financieros en gestión compartida. De dicho importe, el 38 % (1 200  millones de euros) se comprometió para los beneficiarios finales de los instrumentos financieros en gestión compartida. A comienzos de 2017 —después de tres años del actual MFP—, menos del 10 % de la financiación total disponible de los Fondos EIE a través de instrumentos financieros en gestión compartida había llegado a los beneficiarios para financiar inversiones productivas y actividades (véase el recuadro 2.13 ).

2.34.

A 31 de diciembre de 2016, el 32 % de las cantidades pagadas a los instrumentos financieros se desembolsó realmente a los beneficiarios finales.

Fuente:

Comisión Europea: «Financial Instruments under the European Structural and Investment Funds, situation as at 31 December 2016», diciembre de 2017.

2.35.

El actual MFP exige informes más exhaustivos por parte de los Estados miembros. Sin embargo, el último informe disponible sobre los instrumentos financieros en gestión compartida para el MFP 2014-2020 es el informe de finales de 2016, que se publicó en diciembre de 2017. Aunque se ajusta a los requisitos existentes, el desfase temporal entre la conclusión del período y el correspondiente informe sigue siendo largo.

2.35.

2.36.

La autoridad presupuestaria aumentó la Garantía del FEIE de 16 000  millones de euros a 26 000  millones de euros (34), y el volumen objetivo de las inversiones de 315 000  millones de euros a 500 000  millones de euros. El Fondo de Garantía del FEIE aumentó en 1 100  millones de euros (35), de 8 000  millones de euros a 9 100  millones de euros, como resultado de transferencias y restituciones. Este aumento supuso una reducción significativa del porcentaje de provisión, del 50 % al 35 %.

2.37.

A finales de 2017, el Fondo de Garantía del FEIE contaba con activos por valor de 3 500  millones de euros (1 000  millones de euros en 2016). Además, se habían comprometido 2 600  millones de euros del presupuesto de la UE, pero aún no se habían pagado (36). Los 3 000  millones de euros restantes se pagarán gradualmente de aquí a 2022 (37). A finales de 2017 no se habían realizado pagos del Fondo de Garantía del FEIE.

2.38.

Al final de 2017, el Grupo BEI había firmado contratos por valor de 36 700  millones de euros (21 300  millones de euros en 2016) (38). En el recuadro 2.14 se muestra la distribución de dicho importe por cada Estado miembro.

Fuente:

Informe operativo de final del ejercicio del BEI «Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas — marco para infraestructura e innovación y marco para pymes. Lista II del Acuerdo FEIE — fecha del informe: 31 de diciembre de 2017».

2.39.

El Tribunal constata que el 64 % del valor total de los contratos del FEIE que había firmado el Grupo BEI a finales de 2017 se concentraba en seis Estados miembros. El Tribunal está estudiando si el FEIE está actualmente en vías de alcanzar su objetivo de prestar apoyo a inversiones adicionales en Europa.

2.39.

2.40.

La autoridad presupuestaria creó el FEDS en septiembre de 2017 (39). Este Fondo seguirá principios similares a los del FEIE.

2.41.

El Reglamento del FEDS permite que la Comisión celebre acuerdos de garantía del FEDS con contrapartes elegibles que sean también organismos no pertenecientes a la UE, como organizaciones internacionales y organismos de Derecho privado de un Estado miembro o de un país socio (40). Las contrapartes elegibles pueden aprobar operaciones de financiación e inversión y realizar ejecuciones de la Garantía del FEDS respaldadas por el presupuesto de la UE. A diferencia del FEIE, en el que el BEI es el único intermediario efectivo, el FEDS permite que otras organizaciones internacionales y organismos del sector privado transmitan los beneficios de la Garantía de la UE y, en última instancia, ejecuten la garantía. Así, el FEDS constituye hasta la fecha el ejemplo de mayor alcance, por su gama de socios, de delegación de competencias para asumir responsabilidades en nombre del presupuesto de la UE.

2.41.

2.42.

El presupuesto de la UE está expuesto a una acumulación de obligaciones jurídicas para abonar pagos en una fecha futura, con arreglo a distintas condiciones. Entre dichas obligaciones están los pasivos contingentes en forma de garantías, que pueden requerir financiación si se produce un acontecimiento en el futuro (41) (véase el recuadro 2.15 ).

(1)

Véanse las notas 2.4.1 y 4.1.1 de las cuentas de la UE de 2017.

(2)

Véanse las notas 2.11.1 y 4.1.2 de las cuentas de la UE de 2017.

(3)

Véanse las notas 2.4.1 y 4.1.3 de las cuentas de la UE de 2017.

(4)

A 31 de diciembre de 2017, no se había firmado ningún compromiso jurídico de la Garantía del FEDS o de la Garantía adicional del FEIE.

Fuente:

Cuentas de la UE de 2017.

2.43.

Al presentar propuestas que incluyan la creación o adición de pasivos contingentes considerables, la Comisión prepara un análisis del pasivo contingente en cuestión, pero no lo acompaña de una síntesis de todos los pasivos contingentes respaldados por el presupuesto de la UE ni de un análisis de escenarios de pruebas de resistencia para que los responsables de las decisiones puedan apreciar el impacto global.

2.43.

2.44.

En el nuevo Reglamento Financiero  (42), la Comisión propuso poner en común todas las provisiones en un fondo de provisión común. El importe que se incluirá en dicho fondo estará determinado por una tasa de provisión efectiva, que será un porcentaje de cada uno de los porcentajes utilizados hasta la fecha. Esto proporcionará una mayor flexibilidad en términos de gestión de tesorería. Sin embargo, los fondos apartados pueden no ser suficientes si se materializan múltiples riesgos financieros al mismo tiempo.

2.44.

2.45.

Asimismo, el pasivo por pensiones del personal de la UE ha aumentado desde 67 200  millones de euros de 2016 hasta 73 100  millones de euros de 2017 (43). Es la mayor partida a largo plazo en el balance de la UE (44). Este pasivo existe porque la UE no aparta un importe anual para financiar los pagos de pensiones futuras. Los Estados miembros garantizan conjuntamente el pasivo por pensiones (45) y efectúan los pagos de los importes debidos para pensiones todos los años. Este importe se incluye en el presupuesto de la UE.

2.46.

Sobre la base del análisis realizado por el Tribunal, se han establecido varios riesgos y desafíos con repercusiones para futuros presupuestos de la UE. Existe el riesgo de acumulación anormal de pagos hasta 2020. Es necesario abordar la cuestión de los compromisos pendientes que se derivan del actual MFP con créditos de pago apropiados en el próximo MFP. Surgen más desafíos para el presupuesto de la UE por la anunciada retirada del Reino Unido de la Unión en 2019 y por la necesidad de mejorar la rendición de cuentas a la vista de la actual reflexión sobre el futuro del presupuesto de la UE.

2.46.

La Comisión se remite a sus respuestas a los apartados 2.8 y 2.12.

2.47.

Los pagos deberían aumentar gradualmente entre 2018 y 2020, ya que es probable que las solicitudes de pago se incrementen significativamente. En opinión del Tribunal, persiste el riesgo de que se desarrolle una acumulación anormal de pagos como ya ocurrió en el período 2013-2015. Un factor atenuante es la flexibilidad creada por el MGP (véanse los apartados 2.6 a 2.10). No obstante, este riesgo aumentará si los instrumentos especiales se contabilizan en el límite máximo para los créditos de pago (véase el apartado 2.12).

2.47.

2.48.

Los créditos de pago del próximo MFP deberán cubrir los compromisos pendientes de pago del MFP 2014-2020 y los nuevos programas del próximo MFP. Otra posibilidad es reducir los créditos de compromiso para programas en virtud del próximo MFP (46). La Decisión del Consejo sobre recursos propios exige que la Comisión y la autoridad presupuestaria mantengan una ratio ordenada entre créditos de compromiso y créditos de pago (47).

2.48.

La Comisión también propone incrementar los límites máximos de los recursos propios en la Decisión sobre recursos propios hasta el 1,29  % de la renta nacional bruta de la EU-27. Esto es necesario para acomodar la integración del Fondo Europeo de Desarrollo y las necesidades de pagos en relación con las nuevas prioridades. Ofrecerá asimismo un margen suficiente entre los pagos y el límite máximo de los recursos propios para garantizar que la Unión es capaz de cumplir sus obligaciones financieras en cualquier circunstancia.

2.49.

A finales de 2017, la Comisión aún no había elaborado una proyección exhaustiva a largo plazo que se ajustara plenamente al Acuerdo interinstitucional (48). Aunque la Comisión presentó una previsión el 16 de octubre de 2017, su ámbito de aplicación se limitaba a los compromisos existentes, tal y como se había estimado hasta finales de 2020. Una proyección más exhaustiva y de más largo plazo ayudaría a tomar decisiones mejor fundamentadas para el próximo MFP (49).

2.49.

La Comisión presentó asimismo una previsión de los créditos de pago después de 2020 de conformidad con el punto 9 del Acuerdo Interinstitucional de 2 de diciembre de 2013.

Estos informes se limitaban necesariamente a los compromisos hasta 2020 dado que la Comisión no podía prever compromisos futuros antes de presentar su propuesta sobre el Marco Financiero Plurianual, en mayo de 2018.

Para los próximos años, el artículo 247, apartado 1, del nuevo Reglamento Financiero, establece una obligación para la Comisión de comunicar anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo un conjunto integrado de informes financieros y contables, incluida la previsión a largo plazo de los flujos de salida y de entrada durante los próximos cinco años. Este informe analizará el impacto de los compromisos de un determinado Marco Financiero Plurianual.

2.50.

Las disposiciones relativas al acuerdo financiero se han recogido en un proyecto de acuerdo sobre la salida del Reino Unido (50). Sobre la base del proyecto de acuerdo, el Reino Unido cumpliría sus compromisos hasta 2020, como si fuera un Estado miembro. Con posterioridad a 2020, satisfaría pasivos contraídos hasta el final de 2020. En cuanto a los pasivos contingentes relativos a las operaciones financieras, el Reino Unido sería responsable de cubrir las operaciones que se decidan o se aprueben hasta la fecha en la que se retire.

2.51.

El Tribunal ha observado anteriormente déficits de rendición de cuentas en la gestión y en los informes sobre el presupuesto de la UE (51). El documento de reflexión de la Comisión sobre el futuro de las finanzas de la UE proponía la rendición de cuentas como uno de los cuatro principios de la reforma (52), con miras a comprender mejor el presupuesto, establecer un mayor control democrático, más transparencia y una buena gestión. El documento informativo del Tribunal formulaba dos propuestas (53): desarrollar principios de rendición de cuentas y de transparencia y establecer mandatos de fiscalización para todos los organismos actuales y futuros relacionados con la UE (54).

2.51.

Como ejemplo, el nuevo Fondo «InvestEU», totalmente integrado, reunirá en un programa único instrumentos financieros, gestionados de forma centralizada, de apoyo a inversiones estratégicas en todo el territorio de la UE.

En cuanto a la otra propuesta del TCE en relación con el establecimiento de mandatos de fiscalización para todos los órganos existentes y futuros relacionados con la UE, la Comisión no desea realizar observaciones sobre temas relacionados con otras instituciones que no entran en su ámbito de actuación. La Comisión acoge satisfactoriamente la contribución del TCE al debate sobre la rendición de cuentas de la UE y las disposiciones relativas a la fiscalización pública.

2.52.

Los importes comprometidos (incluidos los instrumentos especiales) superaron ligeramente el límite fijado en el MFP. Sin embargo, por segundo año consecutivo, los pagos se situaron bastante por debajo de los niveles previstos, lo que a su vez redujo las contribuciones solicitadas a los Estados miembros. El bajo nivel de pagos se debió sobre todo a los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE (véanse los apartados 2.3 a 2.5).

2.53.

Como resultado, los compromisos presupuestarios pendientes superaron el récord del año anterior y es probable que aumenten aún más al final del actual MFP. Esto incrementa significativamente el riesgo de que no se disponga de créditos de pagos suficientes para los años finales del MFP (véanse los apartados 2.6 a 2.8).

2.53.

2.54.

Se ha aumentado la flexibilidad del presupuesto de la UE incrementando el margen global para pagos (MGP) y los importes disponibles para los instrumentos especiales, y aumentando las posibilidades de transferencia entre los instrumentos especiales. La cuestión sobre la inclusión o no inclusión de los instrumentos especiales en el límite máximo de los créditos de pago sigue sin resolverse (véanse los apartados 2.9 a 2.12).

2.54.

2.55.

A finales de 2017, el promedio de tasa de absorción global para el MFP 2014-2020 era incluso inferior al del año correspondiente del anterior MFP (un 22 % en 2010). Esto se debió principalmente al cierre tardío del anterior MFP, al retraso en la aprobación de los actos jurídicos, a las dificultades para aplicar los nuevos requisitos del actual MFP y la variación en las normas sobre liberación que pasó de N+2 a N+3, y a la carga administrativa vinculada a los solapamientos entre los períodos de MFP. El Tribunal hizo hincapié en el posible impacto en la calidad de los proyectos y en la importancia de un marco jurídico lo suficientemente estable (véanse los apartados 2.13 a 2.19).

2.55.

Al mismo tiempo, la Comisión ha subrayado, en varias ocasiones, la importancia de que los colegisladores adopten los actos jurídicos a su debido tiempo.

La Comisión se remite a sus respuestas a los apartados 2.14 y 2.18.

2.56.

En 2017, los Fondos Estructurales en virtud del MFP 2007-2013 estaban en proceso de cierre. La mayoría de los Estados miembros había absorbido la mayor parte de los recursos que se les asignaron (véanse los apartados 2.20 a 2.22).

2.57.

La ayuda a los países no pertenecientes a la UE hace un mayor uso de modelos de financiación alternativa, lo que aumenta la complejidad de las actuales estructuras financieras (véanse los apartados 2.23 a 2.27).

2.57.

2.58.

La financiación de la UE para instrumentos financieros ha crecido significativamente. El cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida para el MFP 2007 2013 puso de manifiesto problemas en los informes de los Estados miembros. Aunque se ha aumentado la exhaustividad de los informes con arreglo a los requisitos del MFP 2014-2020, el desfase temporal entre la conclusión del período referencia y el correspondiente informe sigue siendo largo (véanse los apartados 2.28 a 2.39).

2.58.

El espacio de tiempo entre los informes de las autoridades de gestión y los de la Comisión refleja el contexto de la gestión compartida.

2.59.

Se ha creado el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS). Su modelo de gobernanza permite que una gama de socios más amplia asuma pasivos en nombre del presupuesto de la UE (véanse los apartados 2.40 y 2.41).

2.59.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 2.41.

2.60.

La exposición financiera del presupuesto de la UE sigue siendo importante, sobre todo la relativa a los compromisos pendientes, al pasivo por pensiones del personal de la UE y a otros compromisos jurídicos, así como a los pasivos contingentes en forma de garantías (véanse los apartados 2.42 a 2.45).

2.61.

Sigue sin quedar claro si se dispondrá de créditos de pago adecuados que cubran todas las solicitudes de pago presentadas. La Comisión aún no ha elaborado una proyección exhaustiva a largo plazo que sustente la toma de decisiones para el próximo MFP (véanse los apartados 2.47 a 2.49).

2.61.

2.62.

El Tribunal recomienda que la Comisión:

—

Recomendación 1: facilite información precisa y completa sobre el cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida para el MFP 2007-2013 como, entre otros, los importes finales devueltos al presupuesto de la UE y los importes retenidos por los Estados miembros.

Fecha prevista de aplicación: mediados de 2019.

—

Recomendación 2: al presentar propuestas legislativas que incluyan la creación o adición de pasivos contingentes considerables, los acompañe de una síntesis del valor total de los pasivos contingentes respaldados por el presupuesto, junto con un análisis de escenarios de pruebas de resistencia y de su posible impacto en el presupuesto.

Fecha prevista de aplicación: mediados de 2019.

—

Recomendación 3: invite al Parlamento Europeo y al Consejo, en el contexto del debate sobre el MFP posterior a 2020, a facilitar mecanismos que mejoren la gestión del riesgo de acumulación anormal de pagos, habida cuenta del elevado nivel de los compromisos pendientes en los MFP actuales y anteriores.

Fecha máxima de aplicación: comienzo del período posterior al año 2020.

3.1.

Cada año, el Tribunal analiza en este capítulo una serie de aspectos relacionados con el rendimiento: los resultados logrados por el presupuesto de la UE, que es ejecutado por la Comisión en cooperación con los Estados miembros (1). Este año, el Tribunal se ha centrado específicamente en:

3.1.

3.2.

El año pasado, el Tribunal examinó el enfoque de la Comisión con respecto a los informes de rendimiento en comparación con las buenas prácticas. Dado que para una organización es importante contar con procedimientos adecuados para elaborar informes de rendimiento y mejorarlos de forma continua, es importante que se utilice la información generada de la elaboración de dichos informes para gestionar actividades, optimizar resultados y efectuar ajustes en los sistemas de gestión y en los procesos de planificación estratégica, etc. La manera en que se utiliza esta información influye en el éxito a largo plazo de la organización en la implantación de un sistema de gestión del rendimiento.

3.3.

Según la Comisión, la gestión del rendimiento es un enfoque sistemático y continuo orientado a la mejora de la eficacia, la eficiencia y los resultados de las operaciones mediante una mejor planificación, seguimiento periódico y toma de decisiones basada en datos contrastados (2). La iniciativa «Un presupuesto de la UE centrado en los resultados» de la Comisión se puso en marcha en 2015 e incluye diferentes corrientes y objetivos de trabajo, uno de los cuales es prestar soporte al proceso decisorio con información significativa sobre el rendimiento (3). Las directrices para la mejora de la legislación (4), que se pusieron en marcha en 2015 y se actualizaron en julio de 2017, disponen que debe utilizarse toda la evidencia disponible como base para diseñar políticas y leyes de la UE que alcancen sus objetivos de una manera abierta, transparente y rentable.

3.4.

Para evaluar si la Comisión utiliza adecuadamente la información sobre resultados en la toma de decisiones, el Tribunal siguió los pasos siguientes:

3.5.

El examen del Tribunal abarcó el uso de la información sobre resultados en la Comisión con respecto a programas de gasto y al desarrollo, aplicación y evaluación de políticas. Los siguientes aspectos se excluyeron del alcance de la fiscalización del Tribunal.

i)

el uso de la información sobre resultados relativa a la gestión administrativa del personal y otros recursos de la Comisión, para centrarse en la consecución de los resultados de las políticas y los programas;

ii)

el uso de la información sobre resultados por la autoridad presupuestaria  (7); la OCDE (8) y otros investigadores (9) ya habían trabajado en este ámbito.

3.6.

En la presupuestación nacional es habitual reasignar recursos cada año o incluso con más frecuencia. En el contexto de la UE, sin embargo, la situación es diferente. En su examen intermedio del marco financiero plurianual (MFP) de 2014-2020 (10), la Comisión señaló que era esencial alcanzar un equilibrio entre la previsibilidad a medio plazo y la flexibilidad para responder a circunstancias imprevistas. En el MFP de 2014-2020, alrededor del 80 % del presupuesto de la UE está preasignado, lo que, según la Comisión, «limita la capacidad de respuesta a la evolución de las necesidades».

3.7.

El presupuesto de la UE es principalmente un presupuesto de inversión. Se establecen límites máximos anuales para las diversas líneas presupuestarias incluidas en el marco financiero plurianual de siete años, y se preasignan cantidades a Estados miembros. Si bien existen ya algunos mecanismos de flexibilidad vinculados al rendimiento previstos en la legislación sectorial correspondiente, como la reserva de rendimiento y las condiciones ex ante, estos mecanismos tienen limitaciones (11). Pese a que las actividades no productivas pueden sustituirse por otras mejores en el mismo ámbito y Estado miembro, solo hay un margen limitado para ajustar las prioridades de gasto entre líneas presupuestarias. La «ventana de oportunidad» más importante para asignar fondos teniendo en cuenta la información sobre resultados es la elaboración y negociación de un nuevo reglamento del marco financiero plurianual y los consiguientes programas sectoriales.

3.8.

Los exámenes intermedios del marco financiero plurianual brindan otra oportunidad para tener en cuenta la información sobre resultados. A raíz del último examen de este tipo (12) se reasignaron 12 798  millones de euros, lo que representa el 1,18  % del total de los créditos de compromiso del marco financiero plurianual para el período 2014-2020: un porcentaje relativamente reducido. El principal factor impulsor de estas reasignaciones de fondos era abordar la crisis de los refugiados y otras amenazas a la seguridad, así como las lagunas de inversión derivadas de la crisis financiera y económica, en lugar del rendimiento.

3.8.

3.9.

Calcular las contribuciones del presupuesto de la UE y de la Comisión a objetivos de alto nivel es complejo, porque se aplican varios marcos políticos estratégicos en paralelo (13) (véase el recuadro 3.1 ):

3.9.

El marco financiero plurianual es uno de los instrumentos para la aplicación de las prioridades de la Unión. El marco financiero plurianual actual se formuló con el objeto de contribuir a la Estrategia Europa 2020 y apoya decididamente otras prioridades emergentes (14).

3.10.

Además, en diversos documentos políticos sectoriales se definen otros objetivos de conformidad con las competencias de la UE que se derivan del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La UE se ha comprometido asimismo a aplicar los objetivos de desarrollo sostenible definidos por las Naciones Unidas. El objetivo de la UE es informar cada año acerca de los progresos realizados hacia la consecución de dichos objetivos.

3.11.

El Tribunal analizó de qué modo abordaron las direcciones generales la coexistencia de diversas estrategias. Prevalecieron dos enfoques:

3.12.

La multiplicidad de estrategias provoca que las partes interesadas las consideren como enfoques distintos, tal y como pone de manifiesto, por ejemplo, la evaluación de la Comisión de la estrategia de la UE para la juventud (16).

3.12.

3.13.

La encuesta del Tribunal incluyó preguntas sobre la «claridad de los objetivos». Con estas preguntas, el Tribunal pretendía averiguar el grado de comprensión de los responsables de la Comisión acerca de la misión y los objetivos de sus direcciones generales y de la Comisión en general (véase el recuadro 3.2 ). En líneas generales, las respuestas de la encuesta fueron positivas e indicaron un elevado nivel de comprensión. Sin embargo, los responsables de dos de las seis direcciones generales entrevistados por el Tribunal hicieron referencia a la complejidad de las interacciones entre los distintos marcos estratégicos de la UE, y entre los objetivos de estos marcos y los establecidos en las direcciones generales.

3.14.

Las direcciones generales de la Comisión recaban información sobre resultados en diversos formatos y procedentes de fuentes diversas, generando así una riqueza de información relevante en materia de rendimiento. Además de la presentación de informes, la Comisión utiliza información sobre resultados para mantener un registro de sus actividades en curso, en particular para valorar si se han alcanzado los objetivos de los programas de gasto, y como aporte para el proceso de «Legislar mejor» que apoya la formulación de propuestas legislativas.

3.15.

La elección de qué información utilizar depende del tipo de decisión a tomar. El recuadro 3.3 que figura a continuación presenta una síntesis de los principales procesos decisorios que implican la utilización de la información sobre resultados.

3.16.

Varias direcciones generales de la Comisión han establecido recientemente nuevos instrumentos y procesos para utilizar datos sobre el rendimiento. Con frecuencia han introducido nuevas aplicaciones informáticas que generan informes a medida y actualizados para facilitar la toma de decisiones. El desarrollo de estas nuevas herramientas es una prueba del compromiso de la Comisión de realizar progresos en la mejora de la gestión de los datos sobre rendimiento (17). Los siguientes ejemplos ilustran la diversidad de nuevos avances:

i)

el nuevo Sistema de información de desarrollo rural (Rural Development Information System, RDSI II) de la DG Agricultura y Desarrollo Rural es un sistema informático que asiste en la gestión del flujo de los programas, incluida su evaluación. Es posible generar informes para comparar la ejecución de programas de la UE en los Estados miembros con la media de la UE;

ii)

la DG Cooperación Internacional y Desarrollo está en proceso de desarrollar una nueva herramienta informática que incluirá módulos para seguir y comunicar resultados y para apoyar los procesos de evaluación de las acciones y la toma de decisiones relativas a la financiación. El sistema debería vincular los proyectos a la planificación estratégica;

iii)

el Cuadro de indicadores de Erasmus+ de la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura es un sistema informático utilizado por todas las agencias nacionales de Erasmus+ en Europa. Ofrece información sobre resultados en tiempo real de las 57 agencias, con comentarios sobre los resultados de Erasmus+ a través de un instrumento de encuesta que mide la satisfacción de los participantes. Estas características permiten a la DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura obtener valoraciones rápidas sobre cualquier avance en el programa y reaccionar con prontitud.

iii)

El cuadro de indicadores incluye, además, datos instantáneos de los resultados relativos a los procedimientos sobre subvenciones administradas indirectamente, conforme al marco de gestión del rendimiento de las subvenciones definido en 2017 para todos los programas de la Dirección General de Educación y Cultura.

3.17.

En el Informe Anual del pasado año (18), el Tribunal identificó ámbitos de buenas prácticas en los informes públicos de rendimiento de Gobiernos y organizaciones internacionales de todo el mundo. El Tribunal sugirió que la Comisión debería plantearse aplicar ella misma estas buenas prácticas, y le recomendó que mejorara sus informes de rendimiento, simplificándolos, haciéndolos más equilibrados, más fáciles de utilizar y más accesibles. Asimismo, recomendó que la Comisión evaluara la calidad de la información presentada. La Comisión reaccionó a estas recomendaciones reflejándolas en las instrucciones para su informe anual de actividad relativo al ejercicio 2017.

3.18.

La encuesta del Tribunal se centró este año en la información sobre resultados a disposición de los directivos (véase el recuadro 3.4 ). Los resultados de la encuesta indicaron que los sistemas de medición del rendimiento debían seguir evolucionando. En particular, confirmaron que la puntualidad de la información sobre resultados constituía un problema (19). Los servicios centrales de la Comisión han formulado instrucciones detalladas, modelos, formaciones e intercambios para elaborar informes de rendimiento (por ejemplo, se publicaron instrucciones en noviembre de 2017 para los informes anuales de actividad de 2017). En cualquier caso, los resultados de la encuesta también pusieron de manifiesto que las direcciones generales deseaban recibir directrices adicionales sobre la elaboración de los informes. El Tribunal también constató que los encuestados que respondieron más negativamente a estas preguntas utilizaban con menos frecuencia, por lo general, la información sobre resultados.

3.18.

En la medida de lo posible, la Comisión lo tiene en cuenta en su planificación. Por ejemplo, todas las direcciones generales de la Comisión planean sus actividades de evaluación con un programa rotativo de un mínimo de cinco años a fin de proporcionar información oportuna sobre los resultados para la elaboración de sus informes. El plan tiene que ser actualizado anualmente.

En cuanto a las directrices sobre la elaboración de los informes, los servicios centrales de la Comisión brindan exhaustivas orientaciones sobre la preparación de todos los principales informes de rendimiento que elaboran las direcciones generales, teniendo en cuenta los progresos realizados a lo largo de los años. Entre ellos, se incluyen los informes anuales de actividad para los servicios de la Comisión y las fichas de programa que acompañan al proyecto de presupuesto. Además, en las directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación existen orientaciones para las evaluaciones. También se describen otros tipos de revisiones. Asimismo, se proporciona orientación a nivel central para el desarrollo de sistemas adecuados de elaboración de informes de rendimiento, con el objeto de recoger datos eficientemente a fin de dar seguimiento a la aplicación y los resultados del programa, de manera efectiva y oportuna. La orientación formal se complementa con sesiones de formación e intercambios de buenas prácticas entre servicios.

3.19.

Un 56 % de los encuestados afirmó que utilizaba información sobre resultados para tomar decisiones a menudo o muy a menudo. Los cuatro usos más frecuentes de la información sobre resultados fueron: para desarrollar estrategias, mejorar decisiones, valorar si se cumplían o no los objetivos, y adoptar medidas correctoras en caso necesario (20).

3.20.

Al personal directivo le resulta difícil basarse en la información sobre resultados para evaluar de qué modo contribuyen los programas y las políticas a objetivos de alto nivel. Por otra parte, los directivos no tienen la responsabilidad exclusiva del rendimiento, puesto que los colegisladores y otras partes interesadas, en particular los Estados miembros, desempeñan un papel importante en la obtención de resultados y de impacto. En años anteriores, el Tribunal observó (21) que muchos objetivos de los programas y las políticas se extraen directamente de documentos políticos o legislativos y, por ende, están establecidos a un nivel demasiado general para ser útiles como instrumentos de gestión. También formuló recomendaciones (22) para que la Comisión respondiera a esta cuestión. La Comisión reconoció que era difícil crear vínculos entre la abundante información disponible sobre los proyectos a nivel operativo y las estrategias de alto nivel y las decisiones adoptadas a nivel político.

3.20.

Los objetivos e indicadores incluidos en los programas financieros son fruto del proceso legislativo. Se refieren al rendimiento de programas, no al rendimiento de los servicios de la Comisión. La Comisión ha presentado propuestas encaminadas a reforzar los marcos de rendimiento de los programas financieros como parte de las propuestas para el futuro marco financiero plurianual.

En lo que respecta a Horizonte 2020, véase la respuesta de la Comisión a la Recomendación 1, en el Informe Anual de 2015 del TCE.

En lo que respecta a la capacidad de la Comisión para dar seguimiento e informar sobre Europa 2020, véase la respuesta de la Comisión al párrafo 3.97 en el Informe Anual de 2014 del TCE.

El vínculo entre los objetivos y los indicadores asociados en una perspectiva de política se presenta en las fichas de los programas.

3.21.

Cada año, la Comisión utiliza tres herramientas principales de presentación de información —los informes anuales de actividad (IAA), las fichas de programa, y el informe anual de gestión y rendimiento— para dar cuenta de su rendimiento operativo y del rendimiento de los programas y políticas de la UE. Según ilustra el recuadro 3.5 que figura a continuación, una serie de documentos de planificación constituyen la base de estos tres informes principales (23).

3.21.

3.22.

Los tres informes abarcan la totalidad del presupuesto de la UE, y todas sus actividades políticas. El recuadro 3.6 presenta un resumen de los destinatarios y el uso previsto de los informes.

3.22.

3.23.

Los informes centrales sobre el rendimiento se conciben más como herramientas de presentación de información que como instrumentos para que las direcciones generales de la Comisión gestionen su propio rendimiento, o el de la Comisión en su conjunto. Esto se debe a que los informes no son lo suficientemente detallados o exhaustivos. Únicamente se elaboran una vez al año y están dirigidos principalmente a lectores ajenos a las direcciones generales.

3.23.

El informe anual de actividad es un informe de gestión de los directores generales y los jefes de servicio al Colegio de Comisarios. Es el principal instrumento de rendición de cuentas sobre la gestión dentro de la Comisión y es detallado y completo. Incluye informes sobre todos los indicadores elegidos por los servicios de la Comisión en sus planes estratégicos para el período 2016-2020, como clave para medir el rendimiento de los servicios de la Comisión y su contribución a las prioridades políticas de la Comisión Juncker.

En consecuencia, el informe anual de actividades está destinado a un público externo y sirve, además, como fuente de información de gestión para los directores de la Comisión. La Comisión observa también que muchos indicadores clave se actualizan y presentan con regularidad, por ejemplo, los relacionados con los objetivos prioritarios de Europa 2020. Los servicios de la Comisión son invitados a supervisar periódicamente el progreso hacia sus objetivos, incluso, por ejemplo, en el contexto de las revisiones intermedias de sus planes de gestión.

3.24.

No obstante, existen algunos ejemplos en los que los informes centrales de rendimiento (y en particular los informes anuales de actividad) se utilizan para gestionar los resultados.

3.24.

3.25.

Los informes anuales de actividad son documentos de acceso público, pero la Comisión no ha valorado su grado de éxito al dirigirse a los ciudadanos. Sin embargo, a juzgar por el número de personas que visitan el sitio web de Europa (27) se deduce que el interés ciudadano es bajo.