31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/1

Ponente:

Catelijne MULLER

1.1.

La inteligencia artificial (IA) experimenta actualmente una serie de importantes avances y ofrece aplicaciones a un ritmo muy rápido en todos los ámbitos de la sociedad. El volumen del mercado de la IA se sitúa en torno a los 664 millones de dólares estadounidenses, y se espera que aumente a 38 800 millones USD en 2025. Dada la influencia tanto positiva como negativa de la IA en la sociedad, el CESE se ha comprometido a seguir la evolución en este ámbito, no solo desde el punto de vista técnico sino también desde la perspectiva de la ética, la sociedad y la seguridad.

1.2.

El CESE, como representante de la sociedad civil europea, estructurará, centralizará e impulsará en los próximos tiempos un debate social sobre la IA en el que intervengan todas las partes interesadas pertinentes: responsables políticos, industria, interlocutores sociales, consumidores, ONG, instituciones de enseñanza y salud, así como expertos y académicos de diversas disciplinas (entre ellas, IA, seguridad, ética, economía, ciencias laborales y jurídicas, ciencias del comportamiento, psicología, filosofía).

1.3.

Si bien es importante, el debate sobre la superinteligencia predomina en estos momentos y eclipsa el debate sobre el impacto de las aplicaciones actuales de la IA. Por tanto, parte de la labor y los objetivos de este proceso consistirá en aumentar y ampliar los conocimientos sobre la IA para contribuir a crear un debate equilibrado y bien fundado, sin alarmismos ni relativizaciones extremas. El CESE se compromete a promover el desarrollo de una IA que beneficie a la humanidad. Ahora bien, en este proceso, una importante labor y finalidad consiste también en reconocer, definir y controlar las disrupciones en el desarrollo de la IA, a fin de poder abordarlas adecuadamente y a su debido tiempo. Eso conducirá a un mayor grado de implicación y aceptación de la sociedad que nos permitirá continuar desarrollando y utilizando la IA de forma sostenible.

1.4.

El impacto de la IA es transfronterizo, por lo que también sería necesario establecer marcos políticos supranacionales. El CESE recomienda que la UE desempeñe un papel de liderazgo mundial en la adopción de marcos políticos uniformes y universales para la IA, de conformidad con los valores europeos y los derechos fundamentales. El CESE puede y quiere aportar su contribución a este fin.

1.5.

El CESE señala en estos momentos once áreas donde la IA plantea desafíos sociales: ética; seguridad; privacidad; transparencia y rendición de cuentas; trabajo; educación y desarrollo de capacidades; (des)igualdad e inclusión; legislación y reglamentación; gobernanza y democracia; guerra; y superinteligencia. El CESE formula las siguientes recomendaciones.

1.6.

El CESE defiende un enfoque de la IA basado en el control humano (human-in-command) , con un marco de condiciones que regule el desarrollo responsable, seguro y útil de la IA de manera que las máquinas continúen siendo máquinas y los humanos conserven en todo momento el dominio sobre ellas.

1.7.

El CESE pide que se elabore un código deontológico para el desarrollo, despliegue y utilización de la IA, de modo que durante todo su proceso de funcionamiento los sistemas de IA sean compatibles con los principios de la dignidad humana, la integridad, la libertad, la privacidad, la diversidad cultural y de género y los derechos humanos fundamentales.

1.8.

El CESE aboga por el desarrollo de un sistema de normalización para la verificación, validación y control de los sistemas de IA, basado en un amplio espectro de normas en materia de seguridad, transparencia, inteligibilidad, rendición de cuentas y valores éticos.

1.9.

El CESE aboga por una infraestructura de IA europea de fuente abierta (open source), que incluya entornos de aprendizaje respetuosos de la vida privada, entornos de ensayo en condiciones reales (real life) y conjuntos de datos de alta calidad para el desarrollo y la formación de sistemas de IA. El CESE destaca la ventaja (competitiva) que puede obtener la UE en el mercado mundial mediante el desarrollo y la promoción de «sistemas de IA de responsabilidad europea», provistos de un sistema europeo de certificación y etiquetado de la IA.

1.10.

La UE, los gobiernos nacionales y los interlocutores sociales deberían determinar conjuntamente cuáles son los sectores del mercado laboral que se verán influidos por la IA, en qué medida y en qué plazo, y buscar soluciones para mitigar las consecuencias para el empleo, la naturaleza del trabajo, los sistemas sociales y la (des)igualdad. Además debería invertirse en los sectores del mercado laboral en los que la IA tiene poca o ninguna influencia.

1.11.

El CESE recomienda a todas las partes interesadas que realicen un esfuerzo colectivo para apostar por los sistemas complementarios de IA y su creación conjunta en el lugar de trabajo, como equipos persona-máquina donde la IA sirva para complementar y mejorar la actuación humana. Las partes interesadas también deben invertir en aprendizaje formal e informal, enseñanza y formación a fin de que todos puedan trabajar con la IA, pero también para desarrollar capacidades que no pueda suplir la IA.

1.12.

Es necesario llevar a cabo una evaluación concreta de la legislación y la reglamentación de la UE en las seis áreas de interés definidas por la Unidad de Prospectiva Científica (STOA) que son susceptibles de revisión o adaptación. El CESE puede y quiere desempeñar un papel en este proceso. El CESE está en contra de la introducción de cualquier tipo de personalidad jurídica para los robots o la IA, puesto que socavaría los efectos correctores preventivos de la legislación en materia de responsabilidad, generaría un riesgo moral tanto en el desarrollo como en la utilización de la IA y daría lugar a un posible uso indebido.

1.13.

El desarrollo de las aplicaciones de IA que benefician a la sociedad, promueven la integración y la mejora de la vida de los ciudadanos debería promoverse y fomentarse activamente, tanto a nivel público como privado. La Comisión Europea debe financiar en sus programas la investigación sobre el impacto social de la IA, así como las innovaciones financiadas por la UE en materia de IA.

1.14.

El CESE apoya el llamamiento de Human Rights Watch y otras organizaciones para que se prohíban las armas autónomas. En este sentido, celebra el acuerdo anunciado por las Naciones Unidas, pero opina que debería extenderse también a las aplicaciones de la IA en el ámbito de la ciberguerra.

2.1.

No existe una definición establecida y unánimemente aceptada de la IA. La IA es un concepto que engloba muchas otras (sub)áreas como la informática cognitiva (cognitive computing: algoritmos capaces de razonamiento y comprensión de nivel superior —humano—), el aprendizaje automático (machine learning: algoritmos capaces de enseñarse a sí mismos tareas), la inteligencia aumentada (augmented intelligence: colaboración entre humanos y máquinas) o la robótica con IA (IA integrada en robots). Sin embargo, el objetivo fundamental de la investigación y el desarrollo en materia de IA es la automatización de comportamientos inteligentes como razonar, recabar información, planificar, aprender, comunicar, manipular, observar e incluso crear, soñar y percibir.

2.2.

En términos generales, se puede distinguir entre IA débil (narrow AI) e IA fuerte (general AI). La IA débil es capaz de realizar tareas específicas. La IA fuerte es capaz de realizar las mismas tareas intelectuales que un ser humano.

2.3.

En el ámbito de la IA débil se ha progresado considerablemente en los últimos tiempos, gracias sobre todo al crecimiento de la capacidad de procesamiento (computer processing power), la disponibilidad de grandes cantidades de datos y el desarrollo del aprendizaje automático (machine learning o ML). El aprendizaje automático incluye algoritmos capaces de enseñarse a sí mismos tareas específicas sin estar programados para ello. El método se basa en el procesamiento de «datos de entrenamiento» que sirven de base al algoritmo para aprender a reconocer patrones y formular normas. El aprendizaje profundo (deep learning o DL), una forma de ML, utiliza estructuras de redes neuronales (neural networks) basadas a grandes rasgos en el cerebro humano que aprenden mediante el ensayo y la respuesta. El resultado de estos avances es que los sistemas de IA (por medio de algoritmos) ya pueden aprender por sí mismos, y ser autónomos y adaptativos.

2.4.

Los objetivos principales de la investigación y el desarrollo en IA residen desde hace tiempo en el razonamiento, la adquisición de conocimientos, la planificación, la comunicación y la percepción (visual, auditiva y sensorial). De ahí se derivan numerosas aplicaciones de la IA: asistentes virtuales, automóviles sin conductor, publicación automática de noticias, reconocimiento de voz, programas de traducción, programas de síntesis de voz, negociaciones financieras automatizadas, investigación electrónica jurídica (e-discovery), etc.

2.5.

El CESE señala que el número de aplicaciones e inversiones en IA ha crecido exponencialmente en los últimos tiempos. El volumen del mercado de la IA se sitúa en la actualidad en torno a unos 664 millones de dólares estadounidenses, y se espera que aumente a 38 800 millones USD en 2025.

3.1.

Casi nadie pone en tela de juicio que la IA ofrece grandes ventajas sociales: entre los ejemplos están la agricultura sostenible, la seguridad vial, la seguridad del sistema financiero, procesos productivos más respetuosos con el medio ambiente, mejor sanidad, mayor seguridad en el trabajo, una enseñanza más personalizada, una justicia de mayor calidad y una sociedad más segura. Quizá hasta pueda contribuir a la erradicación de la enfermedad y la pobreza. La IA también puede contribuir de manera importante al crecimiento de la industria y a la mejora de la competitividad de la UE.

3.2.

Sin embargo, como cualquier otra tecnología disruptiva, la IA entraña riesgos y retos políticos complejos en áreas como la seguridad, la controlabilidad, los aspectos socioeconómicos, la ética, la privacidad, la fiabilidad, etc.

3.3.

Estamos en un momento crucial para definir las condiciones en las que se enmarcarán el desarrollo presente y futuro de la IA y su utilización. Las ventajas de la IA solo se pueden obtener de manera sostenible si se abordan adecuadamente los retos que conlleva. Para ello es preciso tomar decisiones políticas.

a)

Ética

3.4.

El desarrollo de la IA plantea numerosas cuestiones éticas. ¿Cómo influye la IA autónoma (autodidacta) sobre nuestra integridad, autonomía, dignidad, independencia, igualdad, seguridad y libertad de elección personal? ¿Cómo aseguramos que se respeten y garanticen nuestros valores, normas y derechos humanos fundamentales?

3.5.

Cabe señalar a este respecto que, actualmente, el desarrollo de la IA se produce en un entorno homogéneo compuesto principalmente de varones jóvenes blancos, lo cual deja una impronta (consciente o no) de disparidad cultural y de género, entre otras cosas porque los sistemas de IA aprenden sobre la base de datos de formación. Esos datos deben ser correctos, y además de buena calidad, variados, suficientemente profundos y ecuánimes. Existe una tendencia generalizada a creer que los datos son por definición objetivos, lo cual no es cierto. Los datos son fáciles de manipular, pueden estar sesgados, reflejar prejuicios y preferencias culturales, de género o de otra naturaleza, y contener errores.

3.6.

Los sistemas de IA que se diseñan actualmente no contienen valores éticos. Incorporarlos a dichos sistemas y al entorno donde se utilizan es tarea de los humanos. El desarrollo, la activación y el uso de los sistemas de IA (tanto públicos como comerciales) deben supeditarse a nuestros valores, normas, libertades y derechos humanos fundamentales. Por consiguiente, el CESE aboga por el desarrollo de un código deontológico uniforme y universal para el desarrollo, despliegue y utilización de la IA.

b)

Seguridad

3.7.

El uso de la IA en el mundo real plantea evidentes problemas de seguridad. Puede hacerse una distinción entre la seguridad interna y la externa.

3.8.

El CESE considera que los sistemas de la IA solo puedan entrar en funcionamiento si cumplen una serie de requisitos específicos de seguridad interna y externa. Estos requisitos deben determinarlos conjuntamente los responsables políticos, los especialistas en IA y seguridad, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil.

c)

Transparencia, inteligibilidad, controlabilidad, rendición de cuentas

3.9.

La aceptación de la IA, así como su desarrollo y aplicación sostenibles, dependen de la posibilidad de entender su funcionamiento, sus acciones y sus decisiones, controlarlos y responder por ellos, especialmente a posteriori.

3.10.

Las acciones y decisiones de los sistemas de IA (por medio de algoritmos inteligentes) influyen cada vez más en la vida de las personas. Cabe citar como ejemplos la utilización de la IA en la función policial basada en la inteligencia, para la evaluación de solicitudes de créditos hipotecarios o para procedimientos de autorización en el sector de los seguros. La inteligibilidad, controlabilidad y rendición de cuentas del proceso de toma de decisiones de un sistema de IA es crucial en este sentido.

3.11.

Actualmente ya hay muchos sistemas de IA que resultan poco comprensibles para los usuarios. Lo mismo se aplica, cada vez en mayor medida, a los desarrolladores de esos sistemas. Las redes neuronales (neural networks), sobre todo, son a menudo cajas negras donde ocurren procesos (de decisión) que ya no se pueden descifrar y para los que no existen mecanismos explicativos.

3.12.

El CESE aboga por unos sistemas de IA transparentes, comprensibles y controlables cuyo funcionamiento sea objeto de rendición de cuentas también a posteriori. Además, debería establecerse qué procesos de toma de decisiones pueden confiarse a los sistemas de IA y cuáles no y cuándo es aconsejable o necesaria la intervención humana.

d)

Privacidad

3.13.

La privacidad de los sistemas de IA es motivo de preocupación. Muchos productos (de consumo) ya llevan IA incorporada: aparatos domésticos, juguetes, coches o dispositivos de control de la salud. Todos ellos transmiten datos (a menudo personales) a las plataformas de los fabricantes en la nube. En vista del auge del comercio de datos, que significa que los datos que se generan no van a parar solo al fabricante, sino que se venden a terceros, un motivo de preocupación es si la privacidad está suficientemente garantizada.

3.14.

Por otra parte, la IA es capaz de influir en las decisiones humanas a través del análisis de grandes cantidades de datos (a menudo personales) en muchos terrenos (desde decisiones comerciales a elecciones y referendos). Los menores constituyen un grupo particularmente vulnerable. El CESE manifiesta su preocupación por las aplicaciones de IA dirigidas explícitamente a influir en el comportamiento y los deseos de los niños.

3.15.

Debe evitarse que la aplicación de la IA al tratamiento de los datos personales restrinja la libertad real o percibida de las personas. El Reglamento general de protección de datos (RGPD) contiene importantes disposiciones sobre la protección de la privacidad de los datos personales suministrados digitalmente. Es preciso controlar adecuadamente si en la práctica está suficientemente garantizado el derecho de las personas al consentimiento informado y la libertad de elección en la transmisión de datos, y también al acceso, la adaptación y el control de los datos emitidos, habida cuenta de la evolución de la IA.

e)

Normas e infraestructuras

3.16.

Es necesario desarrollar nuevos procedimientos normativos basados en una amplia variedad de requisitos para verificar y validar los sistemas de IA, a fin de evaluar y controlar su seguridad, transparencia, inteligibilidad, rendición de cuentas y responsabilidad ética.

3.17.

El CESE recomienda que la UE desarrolle su propia infraestructura de IA, integrada por entornos de aprendizaje de fuente abierta (open source) y respetuosos de la vida privada y de conjuntos de datos de alta calidad para el desarrollo y la formación de sistemas de IA. La UE puede obtener una ventaja (competitiva) en el mercado mundial mediante el desarrollo y la promoción de «sistemas de IA de responsabilidad europea». El Comité recomienda a este respecto que se examinen las posibilidades de un sistema europeo de certificación y etiquetado de la IA.

f)

Repercusiones en el trabajo, el empleo, las condiciones laborales y los sistemas sociales

3.18.

Las opiniones acerca de la rapidez con que se producirán y cuál será su alcance son muy diversas, pero es evidente que la IA influirá en la disponibilidad de empleo y en la naturaleza y el carácter de muchos puestos de trabajo, y por lo tanto también en los sistemas sociales.

3.19.

Brynjolfsson y McAfee, del MIT (Instituto Tecnológico de Massachusetts), llaman a los actuales desarrollos tecnológicos (incluida la IA) la «segunda era de las máquinas». Hay dos grandes diferencias: i) las máquinas «antiguas» servían sobre todo para reemplazar la fuerza muscular, mientras que las nuevas sustituyen la capacidad intelectual y las habilidades cognitivas, lo que tiene repercusiones no solo para los trabajadores poco cualificados (blue collar workers) sino también para los trabajadores cualificados (white collar workers), y ii) la IA constituye una tecnología de alcance general (general purpose technology) que incide en todos los sectores al mismo tiempo.

3.20.

La IA puede reportar grandes ventajas cuando se utiliza en trabajos peligrosos, pesados, extenuantes, sucios, desagradables, repetitivos o aburridos. Pero los sistemas de IA también son capaces, y cada vez más, de realizar tareas rutinarias, procesar y analizar datos o desempeñar funciones que requieren un alto grado de planificación o predicción, trabajos que a menudo se encomiendan a trabajadores muy capacitados.

3.21.

Sin embargo, la mayoría de los empleos conllevan diversas tareas. Parece poco probable que la IA o un robot puedan asumir todas las tareas de una persona. Sin embargo, casi todo el mundo tendrá que hacer frente a la automatización de algunas de sus funciones. El tiempo libre resultante podrá dedicarse a otras tareas, siempre que las administraciones y los interlocutores sociales atiendan a esa cuestión. Es necesario por tanto tener en cuenta la incidencia que estas situaciones pueden tener en los profesionales y gestores, y promover su participación en el proceso, para que sean dueños y no víctimas de la situación.

3.22.

Además, se crearán nuevos puestos de trabajo. Realmente nadie puede prever cuáles serán, cuánto abundarán ni con qué celeridad aparecerán. Empresas como Google y Facebook han logrado crear un valor inconmensurable con un número relativamente reducido de empleados. Por otra parte, los empleos nuevos no son siempre buenos empleos. Existe la preocupación de que la continuidad del desarrollo de la IA deje solo tareas pequeñas y mal remuneradas para un grupo creciente de trabajadores flexibles.

3.23.

Las consecuencias de la IA no afectarán solo a la cantidad de trabajo disponible, sino también a la naturaleza del trabajo existente. Los sistemas de IA ofrecen cada vez más opciones para supervisar y controlar a los empleados, lo que pone en tela de juicio su autonomía y privacidad. La organización y distribución del trabajo cada vez se hace más mediante algoritmos, sin intervención humana, lo que influye en la naturaleza y las condiciones del trabajo. El uso de los sistemas de IA conlleva un riesgo de empobrecimiento de las tareas y pérdida de habilidades importantes.

3.24.

El hecho es, sin embargo, que la tecnología no es algo que «sobrevenga» sin más. Los poderes públicos y los interlocutores sociales tienen la posibilidad de determinar cómo se desarrollará la IA y cómo se aplicará en el marco de la actividad profesional; hay que aferrarse a esta posibilidad. Por eso es importante no centrarse solo en lo que puede hacer la IA, sino también en lo que pueden hacer las personas (creatividad, empatía, colaboración), lo que queremos que sigan haciendo, y buscar formas de que humanos y máquinas puedan trabajar mejor juntos (complementariedad).

3.25.

La inteligencia aumentada (complementariedad), donde persona y máquina trabajan juntas y se fortalecen mutuamente, es la aplicación más interesante de la IA porque se trata del humano con la máquina, no del humano en lugar de la máquina. Sin embargo, la participación en su creación es de gran importancia: hay que involucrar a los trabajadores en el desarrollo de esos sistemas de IA complementarios para garantizar que sean fáciles de usar y que el trabajador conserve suficiente autonomía y control (human-in-command) y satisfacción en su trabajo.

g)

Educación y desarrollo de capacidades

3.26.

Las personas necesitan adquirir o actualizar las capacidades digitales para ser capaces de adaptarse a la rápida evolución en materia de IA. La Comisión Europea se ha comprometido a fondo con la alfabetización digital con su Coalición por las capacidades y los empleos digitales (Digital Skills and Jobs Coalition). Sin embargo, no todo el mundo puede codificar y hacerse programador o está interesado en ello. Por eso es necesario que la política y los recursos financieros se destinen también al aprendizaje y desarrollo de competencias en áreas donde los sistemas de IA supongan una amenaza (como las que requieren fundamentalmente interacción humana o colaboración entre el humano y la máquina, o las que queremos que sigan en manos de los humanos).

3.27.

Apostar por la complementariedad entre el humano y la IA (inteligencia aumentada) requerirá una educación generalizada en el trabajo con los sistemas de IA y su manejo desde una edad temprana, a fin de que las personas conserven la autonomía y el control en su trabajo (control humano). En este sentido, es especialmente importante la educación sobre ética y privacidad, puesto que la IA repercute fuertemente en esos ámbitos.

h)

Accesibilidad, (des)igualdad social, inclusión, reparto

3.28.

La mayoría de los avances en IA y sus correspondientes elementos (plataformas de desarrollo, datos, conocimiento y experiencia) están en manos de cinco grandes empresas tecnológicas (Amazon, Apple, Facebook, Google y Microsoft). Aunque son partidarias del desarrollo libre de la IA, y algunas ofrecen sus plataformas en código abierto, eso no garantiza una plena accesibilidad a los sistemas de IA. La UE, los responsables políticos internacionales y las organizaciones sociales deben desempeñar un importante papel garantizando el acceso a los sistemas de IA para todo el mundo, así como su desarrollo en un entorno abierto.

3.29.

Los cambios tecnológicos favorables para el capital, con innovaciones que beneficien sobre todo a sus propietarios, empeoran la posición de la mano de obra frente a la del capital. Los cambios tecnológicos también pueden dar lugar a desigualdades (de ingresos) entre las personas (tanto a nivel local como a nivel regional y mundial). La IA puede intensificar estas tendencias.

3.30.

Es importante seguir de cerca estas tendencias para poder abordarlas adecuadamente. Se aboga por un impuesto para las IA, un reparto de los dividendos que generan o que la propiedad de los sistemas de IA se comparta entre empleados y empleadores. También se habla cada vez más de la necesidad de unos ingresos básicos incondicionales.

3.31.

En un dictamen previo (1), el CESE señala la posibilidad de un dividendo digital y el reparto equitativo de dividendos, con el fin de lograr efectos positivos sobre el crecimiento. El CESE concede importancia a la búsqueda de este tipo de soluciones, pero opina que es necesario evitar el entorpecimiento del desarrollo de una IA que beneficie a la humanidad. También debe prevenirse el riesgo moral de que la responsabilidad sobre los sistemas de IA se transfiera a entidades que, en la práctica, sean incapaces de responder.

i)

Legislación y reglamentación

3.32.

Las repercusiones de la IA sobre la legislación y la reglamentación existentes son considerables. La Unidad de Prospectiva Científica (STOA) del Parlamento Europeo presentó en junio de 2016 una relación de la legislación y reglamentación europea que se verá afectada por los avances en materia de robótica, sistemas ciberfísicos e IA. Se citan seis áreas de interés —transporte, sistemas de doble uso, libertades civiles, seguridad, salud y energía— donde puede ser necesario revisar o adaptar nada menos que 39 directivas, reglamentos, declaraciones y comunicaciones de la UE, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta evaluación debería abordarse con urgencia y determinación, y el CESE puede y quiere desempeñar un papel en este proceso.

3.33.

Existe mucha controversia sobre la cuestión de quién es el responsable de los daños que pueda causar un sistema de IA, sobre todo cuando se trata de sistemas autodidactas que continúan aprendiendo después de su entrada en servicio. El Parlamento Europeo ha formulado algunas recomendaciones relativas a la legislación civil en materia de robótica, incluida la propuesta de examinar la posibilidad de dotar a los robots de una «personalidad jurídica» (e-personality) para poder atribuirles la responsabilidad civil por los daños que causen. El CESE se opone a cualquier tipo de estatuto jurídico para los robots o sistemas de IA por el riesgo moral inaceptable que ello conlleva. La legislación en materia de responsabilidad tiene un efecto correctivo y preventivo que podría desaparecer en cuanto el riesgo de responsabilidad civil dejase de recaer sobre el autor por haberse transferido al robot (o sistema de IA). Además, una forma jurídica así sería susceptible de uso y aplicación indebidos. La comparación con la responsabilidad limitada de las sociedades no es válida, puesto que el responsable en última instancia es siempre una persona física. A este respecto, hay que investigar en qué medida responden satisfactoriamente a este problema la legislación, la reglamentación y la jurisprudencia de la UE y de cada Estado miembro en materia de responsabilidad (sobre el producto y el riesgo) y atribución de culpa, y, en su defecto, qué soluciones legales se ofrecen.

3.34.

Además, para abordar adecuadamente la legislación y la normativa en materia de IA se requiere un buen entendimiento de lo que puede conseguir la IA y lo que no a corto, medio y largo plazo.

3.35.

La IA no conoce fronteras. Por consiguiente, es importante examinar la necesidad de una reglamentación mundial, pues la normativa regional será insuficiente e incluso de efectos no deseados. Visto su sistema de normas sobre seguridad de los productos, o la tentación de proteccionismo en otros continentes, el alto nivel de conocimiento en toda Europa, el sistema europeo de los derechos fundamentales y de valores sociales y diálogo social, el CESE recomienda que la UE adopte un papel de liderazgo estableciendo marcos universales y uniformes para la IA, y que fomente este proceso a nivel mundial.

j)

Gobernanza y democracia

3.36.

Las aplicaciones de IA pueden contribuir a una mejor participación de los ciudadanos en la política pública y a la transparencia en la toma de decisiones. El CESE pide a la UE y a los gobiernos nacionales que utilicen la IA en este contexto.

3.37.

El CESE manifiesta su preocupación por el uso específico de los sistemas de IA (en forma de algoritmos inteligentes) para la agregación de informaciones, por ejemplo en las redes sociales, que parece haber entrañado una limitación y fragmentación de la sociedad (por ejemplo, las filter bubbles o «burbujas» y las pseudonoticias en Twitter y Facebook durante las elecciones estadounidenses).

3.38.

El CESE también muestra su preocupación por los indicios de que supuestamente se utilizaron sistemas de IA para influir en el comportamiento (electoral) de los ciudadanos. A través de los algoritmos inteligentes es posible predecir los comportamientos humanos e influir en ellos. Esto es una amenaza para una democracia abierta y fiable. En la época actual de polarización y desmantelamiento de instituciones internacionales, la precisión y el poder de semejante tecnología de propaganda puede acarrear rápidamente una mayor desestabilización social. Esta es una de las razones por las que se necesitan normas de transparencia y rendición de cuentas de los algoritmos (inteligentes).

k)

Guerra

3.39.

La Convención de las Naciones Unidas sobre armas convencionales decidió consultar en 2017 la opinión de expertos gubernamentales acerca de las implicaciones de las armas autónomas. El CESE participó y apoyó el llamamiento de Human Rights Watch y otras organizaciones para prohibir el armamento autónomo. El CESE considera que esta prohibición debe volver a analizarse y examinarse seriamente. No obstante, eso no basta para abordar adecuadamente el uso de la IA en situaciones de guerra y conflicto. El debate de las Naciones Unidas debe incluir también las aplicaciones de la IA en caso de ciberguerra.

3.40.

También debe evitarse que la IA vaya a parar a manos de personas o regímenes que pretendan utilizarla para actividades terroristas.

l)

Superinteligencia

3.41.

Por último se plantea la cuestión de las posibilidades y los riesgos que trae consigo el desarrollo de una superinteligencia. Stephen Hawking opina que el desarrollo de una IA fuerte significaría el fin de la humanidad. Llegado ese momento, la IA evolucionaría a un ritmo que los humanos no podrían seguir, según Hawking. Algunos expertos abogan por lo que llaman un kill-switch o reset-button, un botón para desactivar o reiniciar los sistemas de IA desbocados o superinteligentes.

3.42.

El CESE defiende el control humano, con un marco de condiciones que regule el desarrollo y uso responsable y seguro de la IA, de manera que las máquinas continúen siendo máquinas, y los humanos conserven en todo momento el dominio sobre ellas. Por tanto, el debate sobre la superinteligencia es importante, pero en este momento eclipsa en exceso a la cuestión de las repercusiones de las aplicaciones actuales de la IA.

4.1.

Algunos grandes operadores comerciales ya han desplegado iniciativas para fomentar el desarrollo abierto, seguro y socialmente responsable de la IA (como OpenAI). Sin embargo, los responsables políticos no pueden dejarlo en manos de las empresas, sino que deben asumir su papel. Se necesitan medidas específicas y apoyo a la investigación de los retos sociales que plantea la IA, así como al desarrollo de sistemas de IA seguros y sólidos.

4.2.

Hay programas europeos, entre ellos Horizonte 2020, que resultan sumamente apropiados para afrontar este reto. El CESE ha constatado que la financiación del pilar «Retos de la sociedad» de Horizonte 2020 queda por debajo de la que se obtiene para los otros dos, «Ciencia excelente» y «Liderazgo industrial», y está disminuyendo. El CESE insiste en que la investigación sobre los extensos desafíos y las aplicaciones sociales de la IA ocupe un lugar importante en el pilar «Retos de la sociedad».

4.3.

También es necesario abordar los posibles efectos intersectoriales de la IA. Además de la financiación del desarrollo de innovaciones disruptivas de IA, hay que financiar también la investigación y las maneras de abordar el impacto social de las innovaciones.

4.4.

La investigación y el desarrollo de una IA que esté al servicio de la humanidad requiere también una amplia variedad de formaciones de libre acceso y datos procedentes de entornos de prueba en condiciones reales que cumplan los requisitos cualitativos. Por el momento, la infraestructura de IA y muchos datos de calidad solo están disponibles para ciertos organismos privados, y existen obstáculos para probar la IA en el espacio público, lo que dificulta su aplicación en otras áreas. El desarrollo de datos de calidad de libre acceso y de una infraestructura de IA europea es crucial para lograr una IA segura, sólida y útil.

5.1.

Todavía no es posible hacerse una idea global de las amplias repercusiones sociales de la IA. Sin embargo, nadie duda de su importancia. Las novedades en torno a la IA se suceden actualmente a un ritmo muy rápido, lo que requiere una supervisión exhaustiva partiendo de una perspectiva amplia para reaccionar adecuada y oportunamente a los cambios importantes y disruptivos, tanto técnicos como sociales, inherentes a la IA o relacionados con ella (gamechangers o «cambios críticos»).

5.2.

Serían cambios críticos técnicos, por ejemplo, los avances destacados o significativos en el desarrollo de las capacidades de la IA que pudieran presagiar la llegada de la IA fuerte. Cambios críticos sociales serían los que entrañaran una pérdida considerable de empleo sin perspectivas de reemplazo, situaciones de inseguridad, fallos del sistema, cambios internacionales inesperados, etc.

5.3.

Los responsables políticos, la industria, los interlocutores sociales, los consumidores, las ONG, las instituciones de enseñanza y salud, así como los académicos y especialistas de diversas disciplinas (entre ellas, IA —aplicada—, ética, seguridad, economía, ciencias laborales y jurídicas, ciencias del comportamiento, psicología, filosofía) tienen que aunar esfuerzos para seguir de cerca las novedades en materia de IA, identificar estos cambios críticos y mantenerse al día, a fin de poder tomar las medidas adecuadas en el momento oportuno, en forma de políticas, legislación y normativa, autorregulación y diálogo social.

5.4.

El CESE, como representante de la sociedad civil europea, estructurará, centralizará e impulsará en los próximos tiempos el debate de todas las partes interesadas en torno a la IA.

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/10

Ponente:

John BRYAN

1.1

El CESE considera que la Política Agrícola Común (PAC) es una política esencial de la UE, que debe ofrecer a los ciudadanos europeos y al sector agrario una verdadera política común y que ha conseguido sus objetivos fundamentales establecidos en el Tratado de Roma. Aunque el dictamen exploratorio solicitado hace referencia a la remodelación de la PAC, el CESE hace hincapié en que lo importante, en interés de las personas afectadas, es mejorar la PAC de modo prudente y orgánico. La mejora de la PAC debe abordarse de forma positiva y el presupuesto de la PAC debe ser adecuado para hacer frente a las exigencias actuales y nuevas, tanto respecto de la economía agrícola como de los criterios sociales y medioambientales.

1.2

Una PAC remodelada debe satisfacer las necesidades de los nuevos desafíos que afronta Europa, incluidos los compromisos contraídos por la UE en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas y los compromisos asumidos en materia de cambio climático en el marco de la 21.a Conferencia de las Partes (COP21), los acuerdos comerciales bilaterales y la volatilidad del mercado.

1.3

La PAC debe apoyar firmemente el modelo agrícola europeo, caracterizado por explotaciones familiares tradicionales, cooperativas y sociedades agrícolas, así como resolver las grandes desigualdades de renta entre las zonas rurales y las urbanas, y en el sector agrícola, con la participación de las organizaciones sectoriales.

1.4

A la hora de garantizar un abastecimiento sostenible de alimentos seguros y de calidad a más de 500 millones de ciudadanos de la UE y exportaciones por valor de 131 000 millones de euros, lo que representa el 7,5 % de las exportaciones totales de la UE, el presupuesto de la PAC, que supone el 38 % del presupuesto total de la UE, debe mantener una relación calidad-precio equilibrada. La futura financiación debe ser suficiente para satisfacer las necesidades financieras adicionales impuestas por el brexit, la presión sobre la renta agraria y el incremento de la demanda de bienes públicos.

1.5

El CESE apoya el mantenimiento del modelo de dos pilares de la PAC. Los pagos directos del primer pilar deben sostener la renta agraria, las medidas para la gestión del mercado y un mayor suministro de bienes públicos. Las ayudas al desarrollo rural del segundo pilar de la PAC deben centrarse en los programas económicos, medioambientales y sociales basados en los objetivos fijados en Cork 2.0 para apoyar a los sectores y regiones vulnerables, y deben asegurar un enfoque centrado específicamente en el suministro de bienes públicos.

1.6

Se subestima la valiosa contribución de la agricultura al medio ambiente. Los sumideros de carbono en los pastizales, bosques, turberas y setos tienen que ser tenidos en cuenta, protegidos y mejorados en las ayudas del primer pilar y el segundo pilar de la PAC.

1.7

Hay que aplicar sólidos programas específicos que se centren en los jóvenes agricultores, en particular las mujeres, y proceder a jubilaciones para resolver la importante cuestión del relevo generacional. Además, habría que adoptar programas destinados a potenciar en general el papel de las mujeres en la agricultura.

1.8

La simplificación debería ser un elemento clave de una PAC remodelada con el uso de tecnologías modernas para simplificar y reducir la carga burocrática que cada vez pesa más sobre los agricultores. Habría que introducir cambios en el proceso de inspección/auditoría que incluya un modelo de liquidación, el sistema de tarjeta amarilla, la reducción de los requisitos en materia de condicionalidad y una mayor tolerancia, todo ello centrado en la simplificación y una mejor prestación de las ayudas.

1.9

Una PAC remodelada debería mantener el principio de la preferencia comunitaria y de una soberanía alimentaria equilibrada entre los territorios, con alimentos de la UE para los ciudadanos de la UE. Hay que subrayar el potencial de la agricultura en todos los acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales sin sacrificar el sector para obtener beneficios en otros ámbitos. Todos los alimentos importados en la UE deben cumplir plenamente las normas de la UE en materia de condiciones sanitarias, fitosanitarias, laborales y medioambientales, sin dejar de respetar el principio de conformidad.

1.10

Habría que reforzar la posición del agricultor en la cadena alimentaria. Habría que adoptar y aplicar las recomendaciones positivas del Grupo operativo sobre mercados agrícolas de la UE. Por lo tanto, es vital fomentar nuevamente, e incluso en mayor medida, una cooperación de orientación regional y sectorial entre los productores y las cooperativas y organizaciones de productores actuales, especialmente las más pequeñas. En particular, habría que hacer hincapié sobre todo en aquellos sectores y regiones en los que la cooperación sea escasa.

1.11

Tanto un primer como un segundo pilar fuertes son esenciales para una nueva PAC con programas de desarrollo rural flexibles en todos los Estados miembros, incluidas las zonas con limitaciones naturales, centrados en sectores y regiones vulnerables.

1.12

Es preciso seguir armonizando el importe de las ayudas directas que se pagan a los agricultores en cada uno de los Estados miembros de la UE, a fin de crear unas condiciones de competencia equitativas para los agricultores en todos los Estados miembros que permitan impulsar el desarrollo equilibrado de las zonas rurales de toda la UE.

2.1

La agricultura está más integrada en la UE que cualquier otro sector económico. Es el único sector importante con una política común, financiado centralizadamente con el presupuesto de la UE. El sector agrícola y agroalimentario de la UE es un empleador de enorme importancia de la economía con 11 millones de agricultores y 22 millones de trabajadores agrícolas, además de 22 millones de puestos de trabajo conexos en la transformación de alimentos, el comercio minorista de alimentos y los servicios (1). Muchos de los puestos de trabajo se ubican en las regiones rurales más pobres. La agricultura contribuye a la actividad económica de todos los Estados miembros y todas las regiones. En los últimos diez años, el valor de las exportaciones de alimentos y bebidas procedentes de la agricultura de la UE ha crecido una media anual del 8 %, alcanzando los 131 000 millones de euros en 2016 (2).

2.2

La PAC es un elemento esencial de la política de la UE, pues aporta un abastecimiento sostenible de alimentos sanos y de calidad para 500 millones de ciudadanos de la UE a precios asequibles. También debe: a) garantizar un nivel razonable de ingresos para los agricultores de la UE y b) velar por un desarrollo económico, medioambiental y social en las zonas rurales. Los agricultores y los silvicultores explotan más del 82 % de la superficie terrestre de la UE (3) y, por consiguiente, son un componente esencial de una economía agrícola sostenible que debe ser por naturaleza multifuncional.

2.3

Con un presupuesto de 59 000 millones de euros, la PAC presta un apoyo decisivo a los agricultores y sus empresas a través de pagos directos, medidas de apoyo al mercado y programas de desarrollo rural. No obstante, cabe señalar que el apoyo a la PAC está vinculado al suministro de bienes públicos y al cumplimiento de las normas europeas más elevadas. Estos pagos directos del primer pilar están vinculados a las medidas de condicionalidad y los requisitos legales de gestión (RLG) en materia de seguridad alimentaria, niveles de bienestar y salud animal y vegetal, así como controles medioambientales, y son esenciales para ayudar a los agricultores a estabilizar sus ingresos y hacer frente a la volatilidad del mercado. Actualmente, el 30 % de los pagos directos están vinculados a requisitos de ecologización centrados en la calidad del suelo, la biodiversidad y la captura del carbono; sin embargo, aún existen problemas medioambientales y sociales que deben afrontarse. Las medidas de mercado, pese a estar gravemente mermadas en la última reforma de la PAC, son todavía importantes, especialmente en tiempos de crisis del mercado. Es necesario adoptar nuevas medidas para hacer frente a la volatilidad. El programa de desarrollo rural cofinanciado ofrece un fondo esencial en el marco del segundo pilar para los programas económicos, medioambientales y sociales ejecutados tanto en cada explotación agrícola como en las zonas rurales.

2.4

Durante las últimas seis décadas, pese a sus deficiencias, la PAC ha reportado importantes beneficios a los ciudadanos, productores, consumidores y contribuyentes de la UE, así como a la sociedad de la UE en su conjunto. Sin embargo, en algunas zonas afrontamos problemas relacionados con la biodiversidad, el medio ambiente y el paisaje que deben resolverse. Ha demostrado ser adaptable y flexible a las exigencias de los tiempos. La estructura exclusiva de la PAC, formada por un primer y un segundo pilar, ha permitido a la política cambiar y centrarse en diferentes objetivos manteniendo a la vez su objetivo general de fomentar el modelo europeo de agricultura y la agricultura familiar.

2.5

Los pagos compensatorios en el marco de la PAC han cambiado drásticamente a lo largo de los años, pasando de las ayudas al mercado y los precios a las ayudas disociadas con un importante elemento medioambiental. El segundo pilar se introdujo para apoyar a los sectores y regiones vulnerables. El segundo pilar garantiza que el desarrollo rural inteligente y sostenible esté en el centro de la política agrícola de la UE. La agricultura ha de disponer de una política integrada de desarrollo rural.

2.6

La ganadería y la agricultura en el marco de una remodelación positiva de la PAC, modernizada y simplificada, deben desempeñar un papel fundamental a la hora de conseguir los objetivos europeos en materia de sostenibilidad, medio ambiente y naturaleza, competitividad, inversión, crecimiento y creación de empleo.

2.7

Una PAC remodelada debe mantener los aspectos positivos de la actual política y adoptar nuevas medidas para hacer frente a los nuevos desafíos como las demandas sociales para el suministro de bienes públicos, los compromisos contraídos por la UE en el marco de los ODS de las Naciones Unidas y los compromisos asumidos en materia de cambio climático en el marco de la COP21, los acuerdos comerciales bilaterales y la volatilidad del mercado. Una PAC remodelada también debe conseguir un equilibrio adecuado entre las necesidades de los consumidores, los contribuyentes y los productores.

2.8

En el marco de una PAC remodelada, la UE debe seguir apoyando firmemente el modelo agrícola europeo y las explotaciones agrarias familiares sostenibles, en contraposición al modelo industrial de producción agrícola desarrollado en otras áreas como Mercosur, los Estados Unidos y Oceanía. Debe prestarse especial atención a las pequeñas y medianas explotaciones. En cuanto a la seguridad alimentaria, los agricultores europeos operan de acuerdo con el principio de cautela, lo que les sitúa en desventaja competitiva en lo que respecta al comercio mundial de productos agrícolas y productos alimentarios de base frente a los agricultores de Norteamérica, Sudamérica, Oceanía y otras áreas, que utilizan sustancias, como las hormonas y beta agonistas, que están prohibidas en la UE.

2.9

El modelo agrícola europeo es un contrato social entre los agricultores de la UE y la sociedad por el que los agricultores producen de manera sostenible alimentos de gran calidad y otros bienes públicos, garantizando la protección del medio ambiente y la gestión del paisaje. Por su parte, la PAC debería ofrecer su apoyo para la continuación de las estructuras agrarias familiares, las cooperativas y las empresas con un modelo agrícola sostenible, así como las zonas rurales. Este modelo ha suministrado bienes de inmenso valor a la sociedad europea como proveedor de alimentos diversos, sanos, seguros, asequibles y de calidad, contribuyendo al equilibrio territorial, manteniendo las zonas rurales y ayudando a proteger el medio ambiente y el paisaje.

2.10

Por otro lado, la UE necesita realizar más esfuerzos para garantizar la correcta comprensión y el apoyo de la PAC y de sus beneficios por parte de los agricultores y los ciudadanos de la UE.

3.1

La PAC ha servido bien a Europa y a los ciudadanos de la UE durante los últimos sesenta años, generando beneficios sustanciales para el sector agrícola y una buena relación calidad-precio a los contribuyentes. Sin embargo, en muchos países de la UE existe una creciente desigualdad de ingresos patente entre el medio rural y el medio urbano, así como en el sector agrícola. Los ingresos agrícolas en la mayoría de los Estados miembros son insuficientes y sustancialmente inferiores a la media nacional o regional. Los precios agrícolas no han subido en consonancia con la inflación ni con el incremento de los precios de los insumos, como los fertilizantes y la energía. En los últimos años la volatilidad de los precios ha provocado problemas en la renta agrícola.

3.2

La actual política de desarrollo rural con su amplia variedad de instrumentos flexibles ha demostrado ser decisiva a la hora de apoyar a las zonas rurales y, en particular, a las zonas con limitaciones naturales. El sólido plan de desarrollo rural establecido en la Declaración de Cork 2.0, «Una vida mejor en el medio rural», debe ser una prioridad clave para la PAC remodelada. La remodelación de la PAC tiene entre sus mayores retos la inversión en la viabilidad y vitalidad rural, la mejora de la creación de empleo en las zonas de economía débil y aisladas y el apoyo a la diversificación de la agricultura (4).

3.3

Como porcentaje del presupuesto de la UE, el gasto de la PAC ha pasado del 65-75 % en los años ochenta al 38 % en la actualidad. Con todo, se espera que la agricultura contribuya cada vez en mayor medida a conseguir los objetivos de la UE fijados en la COP21 y los ODS, además de ofrecer alimentos de calidad asequibles. La salida del Reino Unido de la UE supone un importante reto para la futura financiación de la PAC.

3.4

En un mundo cuya población se prevé que aumente de 7 000 millones a 9 500 millones de habitantes en 2050, existe la necesidad acuciante de incrementar sustancialmente la producción alimentaria mundial en los próximos años. Uno de los principales ODS establecidos por las Naciones Unidas es reducir drásticamente la prevalencia de la subalimentación, que actualmente sufren una de cada siete personas a nivel mundial según estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Resulta evidente que la producción alimentaria mundial tendrá que crecer de forma sostenible si se quiere cubrir la creciente demanda de alimentos y ayudar a erradicar el hambre. La UE y una PAC remodelada deben desempeñar un papel crucial como motores responsables de producción de alimentos a nivel mundial. La política de la PAC también debe ser responsable en términos de exportaciones y seguir animando a los países en desarrollo a mejorar la producción nacional.

3.5

La agricultura de la UE y la PAC son aspectos centrales en los compromisos de la UE de cara al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas y los ambiciosos objetivos de la UE fijados en el Acuerdo climático de la COP21 a escala mundial. Desde 1990, las emisiones de carbono del sector agrícola de la UE se han reducido en un 23 %, y la concentración de nitratos en los ríos en un 17,7 % desde 1992 (5). Si bien se han logrado avances significativos en el marco de la PAC desde el punto de vista medioambiental, existen todavía desafíos por delante en la remodelación de la PAC para que la agricultura pueda rendir más y desempeñar su decisivo papel de ayudar a Europa a alcanzar los objetivos fijados por la COP21 y los ODS.

3.6

El sector agrícola presta servicios ecosistémicos esenciales, contribuye a la gestión de los hábitats, la conservación de la biodiversidad, los niveles de bienestar animal y la estética paisajística, así como a la protección del suelo y del agua. Asimismo, hay que reconocer que el sector agrícola debe contribuir en mayor grado en el ámbito de la biodiversidad, el medio ambiente y el paisaje. En la producción de una cantidad considerable de alimentos de la UE se utiliza agua natural que, de otro modo, se desperdiciaría. Existe también una gran parte de la agricultura de la UE dedicada al pastizal, la silvicultura y las turberas, que en conjunto constituyen un valioso sumidero de carbono. Todos estos valores ecosistémicos vitales de la agricultura deben ser contemplados y estimulados en una PAC remodelada.

3.7

Gracias a la PAC, los ciudadanos de la UE gozan de una fuerte seguridad alimentaria y un abundante suministro de alimentos seguros a precios asequibles. El porcentaje de ingresos gastado por los ciudadanos de la UE en alimentos ha disminuido del 50 % en el periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial al 10 % actual, pese al aumento considerable de los costes de producción. Una PAC remodelada debe garantizar que los consumidores sigan teniendo acceso a alimentos asequibles, seguros y de calidad, cuya producción se ajuste a las normas europeas en vigor.

3.8

Al situarse la edad de la mayor parte de la población agrícola muy por encima de los 55 años, el sector agrícola sufre problemas de relevo generacional debido a las dificultades de atraer a la población joven. El acceso a la financiación y a las tierras, los bajos ingresos y la transferencia de conocimientos, así como el acceso a la educación, plantean problemas prácticos a los jóvenes. Además, los bajos niveles de renta de los agricultores no permiten ahorrar para la jubilación. El abandono de las tierras está aumentando en algunas zonas, con claras consecuencias tanto sociales como medioambientales, principalmente en las zonas aisladas. El relevo generacional, incluidos los jóvenes agricultores, los nuevos agricultores y los trabajadores agrícolas cualificados, en particular los que ya trabajan en una explotación, y facilitar la jubilación merecen especial atención como ingredientes esenciales en la remodelación de la PAC.

3.9

Las mujeres desempeñan un papel muy importante en el sector agrario: efectúan un trabajo considerable en las explotaciones agrícolas y soportan una proporción cada vez mayor de la carga burocrática. En muchos casos, las mujeres están infrarrepresentadas en la propiedad de las explotaciones agrarias. Las mujeres también contribuyen en gran medida a la viabilidad de la empresa agrícola gracias a los ingresos que obtienen fuera de las explotaciones, a través del trabajo asalariado o en calidad de empresarias independientes. Cuando ambos cónyuges trabajan a tiempo completo en una explotación agrícola, esta contribución debería reflejarse y valorizarse en la propiedad de la explotación.

3.10

La agricultura y el sector agroalimentario pueden desempeñar un papel importante en la integración de los inmigrantes en la población activa, así como a la hora de ayudar a los grupos desfavorecidos a través de los programas sociales.

3.11

Resulta esencial modernizar y simplificar la PAC en la futura remodelación política. Las reformas anteriores han señalado la necesidad de la simplificación, pero la realidad práctica es que la PAC se ha complicado y burocratizado considerablemente a nivel de explotación. Esto se refleja especialmente en el proceso de inspección y auditoría, así como en la aplicación de los requisitos de subvencionabilidad y condicionalidad con arreglo a los requisitos legales de gestión (RLG) y las buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM).

3.12

El CESE reconoce los importantes beneficios y el significativo número de puestos de trabajo creados por el comercio y las exportaciones agrícolas. No obstante, los retos que plantean la globalización y los acuerdos comerciales podrían perjudicar gravemente a ciertos sectores y poner en peligro el alto nivel de la UE en materia de seguridad alimentaria y estándares de calidad. Resulta fundamental encontrar el equilibrio adecuado entre la apertura de nuevos mercados y oportunidades y la protección de zonas y sectores sensibles, así como de las normas de la UE. Además, el principio de preferencia comunitaria y de soberanía alimentaria debería mantener un equilibrio territorial (6).

3.13

Existe un importante desequilibrio de poder en la cadena de suministro alimentario entre los grandes distribuidores y transformadores y el agricultor, lo que se traduce en una presión a la baja sobre los precios, a menudo por debajo de los costes de producción. Habría que reforzar la posición del agricultor en la cadena alimentaria mediante cooperativas de comercialización que funcionen bien. Convendría elaborar un marco jurídico europeo para luchar contra las prácticas comerciales desleales en las cadenas agroalimentarias y de distribución. Además, con un reducido apoyo al mercado de la UE y una mayor exposición a los mercados mundiales y a las crisis geopolíticas como el embargo ruso, la volatilidad de los precios y los ingresos ha pasado a ser un gran desafío para los agricultores de la UE. La labor a este respecto del Grupo operativo sobre mercados agrícolas de la UE es encomiable y debe avanzar. Hay que combatir las prácticas comerciales desleales y las ventas a precios inferiores a los costes.

3.14

La ganadería, la agricultura y la silvicultura son fundamentales para el desarrollo económico y social del medio rural. También tienen un importante papel en el desarrollo de otras iniciativas y servicios económicos relacionados con el medio rural, como el turismo rural, el empleo o las actividades culturales. Una PAC remodelada con un segundo pilar fuerte es vital para hacer frente a los desafíos de desarrollo que afronta el medio rural y mantener una ganadería y una agricultura fuertes en todas las regiones de la UE. El objetivo perseguido debe ser mantener al mayor número posible de agricultores en actividad.

4.1

Una PAC remodelada, que apoye firmemente al modelo agrícola de la UE, debe seguir siendo fiel a los objetivos principales fijados en la política agrícola común establecida en el Tratado de Roma en 1957. Asimismo, debe incorporar los compromisos contraídos en el marco de los ODS y la COP21. El artículo 39 del TFUE establece los siguientes objetivos específicos de la PAC:

4.2

Una PAC remodelada también debe hacer frente a los desafíos cruciales que plantean la protección del medio ambiente, la mitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidad.

4.3

La mejor manera de cumplir estos objetivos fundamentales consiste en mantener la estructura actual del modelo de dos pilares de la PAC, en el que el primero se basa en pagos directos a los agricultores activos respaldados por medidas de gestión del mercado, mientras que el segundo se basa en medidas de desarrollo rural, así como también en adoptar la política integradora de las nuevas exigencias en materia de suministro de bienes públicos. Los pagos directos del primer pilar son clave para apoyar los ingresos agrícolas y ayudar con la volatilidad. Estos están vinculados a las medidas de condicionalidad en materia de seguridad alimentaria, niveles de salud y bienestar animal y vegetal, y controles medioambientales. Las medidas del segundo pilar de la PAC ofrecen programas adicionales de apoyo económico, social y medioambiental.

4.4

El presupuesto de la PAC a partir de 2020 debe ser suficiente para satisfacer las necesidades financieras adicionales impuestas por la decisión sobre el brexit, la presión de la renta agraria y el incremento de la demanda de bienes públicos.

4.5

Con respecto al modelo básico de pago, se propone que los países que hayan adoptado un modelo distinto del sistema de pago básico a tanto alzado puedan mantener este modelo después de 2020 de acuerdo con sus circunstancias. Para algunos países, el modelo de pago a tanto alzado no refleja las diferencias en el nivel de inversión, actividad agrícola y suministro de bienes públicos.

4.6

Es preciso seguir armonizando el importe de las ayudas directas que se pagan a los agricultores en cada uno de los Estados miembros de la UE, para tener en cuenta las diferencias en las condiciones y, de ese modo, crear unas condiciones de competencia equitativas para los agricultores en todos los Estados miembros que permitan impulsar el desarrollo equilibrado de las zonas rurales de toda la UE.

4.7

Solo deberían darse ayudas directas a agricultores en activo que proporcionan bienes y servicios públicos.

4.8

Para apoyar y proteger sólidos pagos directos del primer pilar a los agricultores, de acuerdo con una PAC remodelada, un agricultor activo trabajaría con arreglo a un programa anual o plurianual, centrándose en el medio ambiente, el cambio climático y la biodiversidad, lo que podría incluirí un navegador de carbono y un plan de gestión de nutrientes. El programa anual o plurianual incluiría el suministro mensurable de bienes públicos y ofrecería más flexibilidad a los agricultores. La conmensurabilidad ha de basarse en criterios objetivos y normalizados a nivel de la UE.

4.9

Los pagos directos del primer pilar deberían limitarse a un nivel justo y razonable para los agricultores individuales (por ejemplo, igual a la renta comparable de un trabajador cualificado). Debería ser posible efectuar ajustes y habría que tener en cuenta las asociaciones, cooperativas y empresas, así como el número de empleados que necesitan un seguro.

4.10

Los pagos directos asociados deberían centrarse en los sectores y regiones vulnerables con el fin de evitar el abandono de las tierras y proteger la biodiversidad, principalmente manteniendo la actividad ganadera y los sectores en declive.

4.11

En la PAC actual, el 30 % de los pagos del primer pilar están vinculados a la ecologización y el 70 % a los quince requisitos legales de gestión y a las cinco buenas condiciones agrarias y medioambientales que han de cumplirse. En aras de una auténtica simplificación de la PAC sería preferible vincular todos los pagos del primer pilar al suministro de bienes públicos. Para lograr este objetivo, es preciso evaluar correctamente las medidas de ecologización y los requisitos legales de gestión, a fin de que las medidas sigan siendo lo más eficaces y realizables posible, e introducir nuevos objetivos, como los relativos al cambio climático y a la necesidad de incrementar la absorción de carbono por el suelo.

4.12

Estos programas implicarían la consecución de resultados cuantificables en torno a la protección medioambiental, la mitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidad, basándose en la aplicación de las actuales normas de ecocondicionalidad pertinentes.

4.13

Una PAC remodelada debería integrar el concepto de agricultura inteligente, que ofrece la doble ventaja de mejorar los ingresos de las explotaciones, al tiempo que se obtienen beneficios medioambientales. Supondría recurrir a la transferencia de conocimientos y a la tecnología para ayudar a la agricultura de precisión con el objetivo de reducir los insumos de agua, energía y abono industrial, así como otros insumos como plaguicidas, en particular fungicidas e insecticidas.

4.14

Habría que mantener las medidas de mercado, como la intervención y las ayudas al almacenamiento privado. Es esencial establecer los volúmenes de activación de estos apoyos en un nivel realista con el fin de ofrecer una importante ayuda económica a los productores cuando proceda.

4.15

La protección más eficaz frente a la volatilidad de los ingresos la constituyen unos pagos directos seguros y adecuados del primer pilar y los instrumentos de gestión del mercado. Sin embargo, en tiempos de extrema volatilidad de los precios, se necesitan otras herramientas que deberían tenerse en cuenta, incluidos los sistemas de reducción de la producción. Habría que brindar la posibilidad de utilizar los fondos del segundo pilar para medidas como los regímenes de seguro voluntario.

4.16

Las cooperativas de productores vienen demostrando claramente desde hace 140 años que son más resistentes a las turbulencias en los mercados agrícolas y que ayudan a evitar la deslocalización de la producción de alimentos. Por lo tanto, es vital fomentar nuevamente, e incluso en mayor medida, una cooperación de orientación regional y sectorial entre los productores y las cooperativas y organizaciones de productores actuales, especialmente las más pequeñas. En particular, habría que hacer hincapié sobre todo en aquellos sectores y regiones en los que la cooperación sea escasa.

4.17

Deben avanzar todos los elementos clave identificados en el Grupo operativo sobre mercados agrícolas de la UE, como la mejora de la posición de los agricultores en la cadena de suministro, una mayor transparencia, la notificación obligatoria de los precios, medidas de gestión de riesgos, la lucha contra prácticas comerciales desleales y otras cuestiones. Se deben adoptar reglamentos en estos ámbitos, así como incorporarlos en su totalidad a una PAC remodelada. Se propone adoptar un reglamento más fuerte que declare ilegales las prácticas comerciales desleales, prohíba las ventas a precios inferiores a los de coste e introduzca la notificación obligatoria de los precios a nivel de productor, transformador y minorista. Además, la posición de los agricultores debe reforzarse mediante el apoyo a la creación de sólidas organizaciones de productores.

4.18

Una PAC remodelada debe girar en torno al mantenimiento de un mercado único de la UE que sea eficaz y funcione correctamente. Las últimas tendencias de renacionalización en todo el mercado único son motivo de gran preocupación y causan una mayor divergencia en los precios y el mercado. Además, es fundamental establecer, allí donde no exista, una reglamentación sobre el etiquetado obligatorio y el origen de los productos agrícolas y alimentarios, necesaria para evitar fraudes y permitir que los ciudadanos tomen decisiones con conocimiento de causa, precisamente para que no se pueda socavar e impedir la libre circulación de bienes en el mercado único de la UE.

4.19

El brexit es una amenaza importante para la UE y tendrá un impacto significativo en la PAC y en el mercado único. Los Estados miembros deben compensar íntegramente todo déficit presupuestario de la PAC derivado del brexit. Además, es esencial que se mantenga la libertad de comercio sin aranceles de los productos agrícolas y los alimentos entre la UE y el Reino Unido, así como las normas equivalentes en materia de salud animal, bienestar y medio ambiente, al igual que la aplicación del arancel exterior común de las importaciones tanto a la UE como al Reino Unido.

4.20

Un objetivo fundamental de la PAC debe ser la preferencia comunitaria, con la prevalencia de los alimentos de la UE para los ciudadanos de la UE. Un principio clave de esta política debe ser el mantenimiento y protección de las normas de la UE en materia de trazabilidad, seguridad alimentaria, control sanitario de los animales y vegetales y la protección medioambiental, así como la total protección de las indicaciones geográficas protegidas (IGP). En todas las negociaciones de política comercial, es fundamental para los consumidores de la UE que esta exija que todos los alimentos importados cumplan las mismas normas. Además, en cualquier negociación comercial futura, es esencial que la UE mantenga una protección arancelaria sólida y adecuada para los sectores sensibles y las zonas vulnerables.

4.21

El relevo generacional debe ser un aspecto fundamental en la remodelación de la PAC. Se propone que debería continuar el incremento en los pagos del primer pilar de la PAC a la población agrícola joven menor de 40 años de edad. Se propone revisar la norma de los cinco años con el fin de eliminar las inflexibilidades que deniegan el acceso de la población agrícola joven a niveles de pago superiores. Además, se propone que se apliquen porcentajes de pagos superiores a la población agrícola joven en el marco de las medidas del programa de desarrollo rural. Los niveles de pago para los programas de subvenciones de ayuda estructural dirigidos a la población agrícola joven deberían incrementarse hasta el 70 %. Estas ayudas deberían proveerse asimismo a los jóvenes agricultores y profesionales en el marco de asociaciones, cooperativas y empresas. Es muy importante mantener una reserva nacional eficaz que permita a los jóvenes agricultores y a los nuevos agricultores acceder a las ayudas de manera continua. Debería ofrecerse la opción de aplicar un programa de jubilación efectiva con arreglo al segundo pilar. Los Estados miembros deberían tener flexibilidad para introducir medidas adicionales para los jóvenes agricultores, en particular las mujeres. Es esencial centrarse especialmente en la educación y la mejora de las cualificaciones. Para reforzar la posición de la mujer en la agricultura, habría que facilitar a las mujeres incentivos similares a los ofrecidos a los jóvenes agricultores, a fin de garantizar un acceso equitativo a la tierra, el crédito, la formación y el estatuto profesional.

4.22

Podría introducirse la simplificación positiva en virtud de los programas de condicionalidad de las BCAM y del RLG para los agricultores, alejándose del enfoque de la inspección/auditoría y recurriendo a un mayor uso de la tecnología. Debería adoptarse el sistema mediante una lista de verificación con puntos positivos y negativos por el cumplimiento. Los solicitantes que cumplan los principales requisitos críticos y alcancen el umbral del número de puntos serían compensados con el pago sin sanciones. Esto supondría una ampliación del nuevo sistema de tarjeta amarilla ya introducido. Habría que reducir el número de programas de condicionalidad RLG suprimiendo algunas medidas RLG que ya no son adecuadas o pertinentes. Un buen ejemplo de ello sería suprimir la necesidad de verificar la identificación de los animales en las explotaciones y realizar los controles utilizando la tecnología en los puntos de venta como las plantas cárnicas, puntos de concentración y mercados ganaderos.

4.23

El régimen de inspección sobre la base de los requisitos de la condicionalidad también debería conceder un derecho de rectificación en un sistema de liquidación en un plazo determinado, sin sanciones. Debería aplicarse un sistema más proporcionado y justo con respecto a las penalizaciones y las tolerancias. La simplificación no debería provocar una reducción de las ambiciones, especialmente en la protección del medio ambiente (ecologización) o en las medidas sanitarias y fitosanitarias.

4.24

Las inspecciones no deberían retener los pagos, y debería aplicarse una política de aplicación de penalizaciones en el siguiente año para todos los requisitos de eligibilidad y condicionalidad/RLG.

4.25

Un segundo pilar fuerte, mejorado y más eficaz, que satisfaga las exigencias económicas, medioambientales y sociales de las regiones, es crucial para una nueva PAC que se centre en la viabilidad y vitalidad rural, así como en la creación de empleo. Esto debería basarse en los objetivos establecidos en Cork 2.0. Además, es importante que los Estados miembros cofinancien adecuadamente todas las medidas del programa de desarrollo rural, incluidos los pagos a las zonas con limitaciones naturales.

4.26

Tras el mayor número de retos en el cumplimiento de los compromisos de Europa establecidos en los ODS de las Naciones Unidas y de la COP21, existe la necesidad de ampliar, adoptar y pagar más medidas medioambientales en el marco del segundo pilar de la PAC. Para ello, es importante que, respetando la actual asignación presupuestaria en virtud del segundo pilar, la futura distribución presupuestaria entre los Estados miembros refleje esta ambición.

4.27

El mayor número de medidas y pagos del segundo pilar en materia medioambiental, de cambio climático y de biodiversidad podría dirigirse al suministro de mejores servicios ecosistémicos por parte de la población agrícola, sobre la base de lo siguiente:

4.28

Los pagos en virtud del programa de las zonas con limitaciones naturales son críticos para los agricultores en las regiones más pobres y aisladas de la UE.

4.29

El suministro de financiación a bajo coste es esencial para impulsar el crecimiento en el sector agrícola, y especialmente para ayudar a los jóvenes agricultores que son fundamentales para el relevo generacional.

4.30

Una PAC remodelada debería ser complementaria de una política alimentaria integral que agrupe la agricultura sostenible, el desarrollo territorial equilibrado, la alimentación sana, el empleo y el comercio. Es necesario recalcar la importancia de una dieta sana para los consumidores y los beneficios asociados para la sociedad en términos de calidad de vida, vida saludable, lucha contra la obesidad y reducción del coste sanitario. Se requiere un mayor número de recursos y programas para transmitir este mensaje a los consumidores, además de programas dirigidos a erradicar el desperdicio de alimentos y fomentar el reciclaje.

4.31

Para lograr el objetivo de la UE de aumentar el uso de energía renovable hasta al menos el 27 % para 2030, se deberían adoptar medidas dirigidas a asegurar la estabilidad y la certidumbre jurídica. Habría que adoptar los pagos destinados a apoyar la inversión en energía solar, biomasa y energía eólica, así como en la eficiencia energética y los programas de ahorro.

4.32

Para mantener la competitividad, es de suma importancia que el sector agrícola disponga de lo más avanzado en investigación e innovación y que ello esté disponible a nivel de explotación. Hay que facilitar y apoyar la transferencia efectiva de conocimientos, educación y buenas prácticas, así como los programas de asesoramiento ampliado.

4.33

Con el mayor uso de la tecnología en el sector agrícola y, en particular, para la agricultura inteligente y la simplificación, la cobertura de banda ancha es vital para todas las zonas rurales.

4.34

En la nueva economía de la agricultura inteligente, con un mayor uso de la tecnología, es muy importante la protección y confidencialidad de los datos personales de los agricultores. Además, es fundamental que los agricultores sigan siendo los dueños absolutos de todos los datos personales mantenidos en relación con su actividad.

4.35

La economía circular puede desempeñar un papel fundamental en la reducción de residuos en todos los sectores. Los modelos tradicionales de agricultura son el paradigma de la economía circular, la economía con cero residuos y la economía eficiente en el uso de los recursos. La agricultura tiene un papel positivo en el sector de la reutilización y el reciclaje, también por lo que se refiere a una gestión eficiente del suelo, el agua y el aire.

4.36

Es necesario un período de transición razonable a partir de 2020 para la introducción de una nueva PAC remodelada, en particular para tener en cuenta las cuestiones presupuestarias en torno al brexit y otras decisiones políticas (7).

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/20

Ponente:

Erik SVENSSON

Coponente:

Ariane RODERT

1.1.

El CESE acoge con satisfacción la Iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión de la Comisión Europea y las medidas propuestas con el objetivo de eliminar los obstáculos más importantes, pero destaca que no todas las empresas de gran crecimiento son empresas de alta tecnología y que son necesarias medidas transversales.

1.2.

El CESE considera que una reactivación de la «Small Business Act» en una versión actualizada, que reúna todas las iniciativas en un único programa, sería más pertinente y mejoraría la visibilidad y coherencia.

1.3.

El CESE pide un enfoque político coordinado para las empresas emergentes y en expansión que tenga en cuenta la diversidad de modelos empresariales, al tiempo que celebra las medidas específicas para las empresas de la economía social. Sin embargo, toda iniciativa debe avanzar hacia una mejora general del entorno empresarial, que permita la asunción de riesgos y la experimentación como parte del proceso de innovación.

1.4.

La carga administrativa y la burocracia siguen siendo uno de los principales escollos para las empresas emergentes y en expansión. Por tanto, el CESE insta a la Comisión a que aplique y garantice plenamente el cumplimiento de las iniciativas adoptadas en este ámbito.

1.5.

El Comité hace hincapié en la importancia de la participación estructural de los interlocutores sociales y de garantizar el cumplimiento de las normas de la UE sobre condiciones laborales, la legislación laboral y los convenios colectivos.

1.6.

El CESE acoge con satisfacción las medidas propuestas en materia de innovación, pero pide que se simplifiquen las normas y condiciones en la materia, dados los recursos limitados de las pymes y las microempresas.

1.7.

El refuerzo de las asociaciones y la creación de comunidades de recursos constituyen un factor clave para el éxito de la iniciativa. La Comisión debería promover la creación de redes, incluida la formación de intermediarios, facilitadores, aceleradores y viveros de empresas.

1.8.

A fin de liberar el potencial de crecimiento de las empresas emergentes y en expansión, es fundamental formular soluciones de financiación a medida, con acceso tanto al capital como al endeudamiento, garantizar el acceso a la contratación pública y mejorar el entorno fiscal. El CESE ya ha analizado distintas medidas apropiadas en sus dictámenes.

1.9.

El desarrollo de las capacidades es indispensable, razón por la cual debe ponerse el acento en los programas educativos sobre emprendimiento en todos los niveles y en las primeras etapas del sistema educativo. Además, se han de fomentar y promover la tutoría, la formación en el trabajo y los programas de aprendizaje formal y no formal.

1.10.

Es necesario tomar medidas para reducir el actual alto grado de aversión al riesgo en la UE mediante la revisión del principio de segunda oportunidad y la prestación de apoyo al desarrollo como la educación y la cultura financieras.

1.11.

El CESE pide a la Comisión que reúna todas las iniciativas destinadas a apoyar a las empresas de la economía social, tanto las ya existentes como las nuevas, mediante la publicación de una comunicación con un Plan de Acción para la Economía Social, en consonancia con las conclusiones del Consejo «La promoción de la economía social como motor clave del desarrollo económico y social en Europa» (7 de diciembre de 2015).

2.1.

La Comunicación sobre Los líderes de la Europa del mañana: la Iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión señala lo siguiente:

2.2.

En su Comunicación, la Comisión propone una serie de medidas que se han de adoptar para reducir o eliminar estos obstáculos.

2.2.1.

Eliminar las barreras:

2.2.2.

Ayudar a conectar con los socios adecuados:

2.2.3.

Acceso a la financiación:

3.1.

El presente Dictamen es una respuesta a la Comunicación de la Comisión Europea «Los líderes de la Europa del mañana: la Iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión», que propone medidas para liberar todo el potencial de las empresas de gran crecimiento. No obstante, el CESE ha decidido ampliar el alcance del Dictamen y reflexionar sobre estas medidas desde la perspectiva de todas las formas de empresas emergentes, incluidas las empresas emergentes y en expansión potenciales.

3.2.

El CESE acoge con satisfacción esta iniciativa y el esfuerzo por eliminar las principales barreras. El Comité destaca la exhaustiva labor realizada en dictámenes anteriores que tenían por objeto crear un entorno propicio para distintas formas de empresa en la UE (3), así como su anterior llamamiento a favor de un mayor compromiso con el programa sobre emprendimiento (4).

3.3.

Dado que la Iniciativa sobre las empresas emergentes y en expansión constituye una evolución y una ampliación de la «Small Business Act», el CESE considera que sería más eficiente una reactivación actualizada de esta en vez de seguir presentando medidas separadas. El CESE acoge con satisfacción y apoya esta y otras iniciativas encaminadas a ayudar a las empresas emergentes y en expansión, pero es difícil obtener una visión general de todo el programa sin reunir las distintas iniciativas en un programa político conjunto y completo.

3.4.

El CESE subraya la necesidad de un paquete político general y eficaz que tenga en cuenta la diversidad de empresas y, por lo tanto, apoya el objetivo de la Comisión de promover un enfoque coordinado para todas las políticas de la UE.

3.5.

El CESE llama la atención de la Comisión sobre un dictamen que está elaborando en el que se incluyen varias recomendaciones muy pertinentes para las empresas emergentes y las empresas en expansión:

3.6.

Asimismo, en un dictamen de diciembre de 2016 (5), el CESE anima a la Comisión a promover las empresas de rápido crecimiento mediante:

3.7.

En particular, es importante reconocer el gran potencial de las microempresas existentes, muchas de las cuales son negocios familiares, así como las oportunidades de desarrollo en el ámbito de las empresas de la economía social. Además, el CESE insta a la Comisión a que tenga en cuenta que no todas las empresas de gran crecimiento son empresas de alta tecnología y que sectores como el de los servicios, la industria de la moda y el comercio electrónico, así como otros sectores innovadores, también requieren atención y apoyo.

3.8.

El CESE insta, asimismo, a la Comisión a que vele por que todas las iniciativas tengan igualmente en cuenta los nuevos fenómenos empresariales emergentes, como la economía colaborativa (6). Todos ellos se enfrentan al mismo cúmulo de obstáculos al iniciar su actividad y su desarrollo en el mercado único.

3.9.

El CESE acoge favorablemente la medida de introducir un portal digital único para mejorar el acceso a la información, pero considera que este instrumento tendrá una repercusión limitada en cuanto a la reducción de las normas y los reglamentos gravosos. El CESE sugiere, asimismo, que se incluya un portal de internet sobre investigación y desarrollo dentro de este portal digital único. La cooperación estructural con organizaciones intermediarias es un medio muy eficaz para mejorar la información destinada a las empresas emergentes.

3.10.

La Comisión aborda algunos de los obstáculos más urgentes, sobre todo en relación con la carga normativa, fiscal y administrativa. El CESE hace hincapié en que las pymes, en particular, las microempresas, las empresas familiares y las empresas de la economía social, a menudo tienen poca o nula capacidad interna para asumir una carga normativa y administrativa muy compleja y burocrática, razón por la cual la simplificación se considera fundamental.

3.11.

El CESE apoya las revisiones cruzadas propuestas para intercambiar buenas prácticas y detectar las diferencias entre los Estados miembros con el objetivo de armonizar mejor las iniciativas. Para que sean eficaces, los resultados de las revisiones cruzadas deben ser transparentes y se han de transmitir a todas las partes interesadas.

3.12.

El CESE también apoya la decisión de la Comisión de ampliar los servicios de asesoramiento de la Red Europea para las Empresas (EEN) con consejeros específicos para empresas emergentes y en expansión que asesoren sobre las normas nacionales y europeas, las oportunidades de financiación, la captación de socios y el acceso a la contratación pública transfronteriza. Una vez más, el CESE destaca la importancia y las ventajas de una cooperación más estructural con los organismos intermediarios y las organizaciones interesadas, también dentro de la economía social.

3.13.

El CESE apoya la intención de la Comisión de incluir a las empresas emergentes y en expansión en los acuerdos comerciales internacionales, ya que un número cada vez mayor de empresas emergentes y en expansión necesita llegar a un mercado mundial con rapidez (a menudo en un segmento muy reducido).

3.14.

El CESE reconoce y apoya el compromiso de la Comisión, manifestado en la iniciativa, de garantizar el cumplimiento de las normas de la UE sobre condiciones laborales, la legislación laboral y los convenios colectivos, así como de aspirar a un empleo de alta calidad.

3.15.

El CESE desea responder a la siguiente afirmación de la Comunicación de la Comisión: «entre los que se incluye la oferta de modalidades de trabajo más flexibles y modernas». Dicha declaración puede dar lugar a malentendidos y a posibles abusos.

3.16.

La participación estructural de los interlocutores sociales es fundamental y debe fomentarse, a fin de garantizar la competencia leal entre las empresas y evitar el riesgo de dumping social, como ya resaltó el CESE en varios dictámenes (7).

3.17.

El CESE desea abordar el proceso actual relativo al geobloqueo (8). Podría tratarse de un nuevo gran obstáculo para las empresas emergentes y en expansión que no tienen capacidad para acceder a varios países con diferentes idiomas al mismo tiempo. Es fundamental dar a conocer la diferencia entre ventas activas y pasivas. Solo se exige cumplir la legislación nacional para aquellos países a los que la empresa se dirija de forma activa.

3.18.

El CESE apoya la propuesta de mejorar el acceso de las pymes, sobre todo las que están en expansión, a los programas de Horizonte 2020. El Consejo Europeo de la Innovación y el Radar de la Innovación pueden ser instrumentos eficaces, siempre y cuando no resulten demasiado gravosos, y realmente puedan alcanzar los objetivos deseados en relación con las pymes. Además, el CESE recomienda que estas iniciativas presten atención específicamente a la innovación social, que a menudo es el motor de los nuevos modelos de negocio.

3.19.

Asimismo, el CESE celebra la mención específica de las empresas emergentes y en expansión en relación con la economía social y las empresas sociales, un ámbito sobre el que el CESE tiene conocimientos técnicos específicos y con respecto al que ya ha emitido varios dictámenes (9).

3.20.

El CESE valora positivamente el reconocimiento por parte de la Comisión de que las pymes tienen grandes dificultades a la hora de defender sus derechos de propiedad intelectual e industrial. El coste es extremadamente alto para una empresa pequeña, y los costes para garantizar el cumplimiento son igualmente altos, lo que implica que casi ninguna empresa emergente o en expansión puede permitírselo. El CESE pide a la Comisión que encuentre una solución viable para afrontar esta situación.

4.1.1.

Un entorno general positivo para el espíritu emprendedor constituye una piedra angular del crecimiento y la innovación. El CESE considera que esta iniciativa de la Comisión solo puede tener éxito si se centra en mejorar de forma general el entorno empresarial, que permita la asunción de riesgos y la experimentación como parte del proceso de innovación.

4.1.2.

El CESE conviene con la Comisión en que es muy importante para las empresas emergentes y, sobre todo, las empresas en expansión, conectar con los socios adecuados. Dado que el mercado europeo suele ser más tradicional en cuanto a asunción de riesgos, así como esencialmente nacional, es necesario repartir el esfuerzo entre dos líneas de actuación principales:

4.1.3.

El CESE apoya el plan de la Comisión de reforzar la actual iniciativa Startup Europe y coordinar la labor de la UE para conectar las agrupaciones de empresas y los ecosistemas de toda Europa.

4.1.4.

El CESE se congratula de que la Comisión ponga el acento en la creación de comunidades con asociaciones y ecosistemas a medida como factor clave para el éxito de las empresas emergentes y en expansión. En este contexto, el CESE valora positivamente que la Comisión preste una atención especial a las empresas de la economía social y reconozca sus características y contribuciones específicas a las sociedades europeas. Por tanto, el CESE insta una vez más (10) a la Comisión a que reúna todas las iniciativas en un plan de acción coherente de la UE para la economía social con el objetivo de mejorar la visibilidad y la interconexión entre las distintas iniciativas.

4.2.1.

El CESE apoya firmemente la intención de la Comisión de mejorar las oportunidades de contratación pública para las empresas emergentes y en expansión. Además de las medidas propuestas, el CESE pide a la Comisión que siga de cerca la transposición y la aplicación de la Directiva sobre contratación pública a escala de los Estados miembros. Esto es clave para garantizar que los Estados miembros aprovechan plenamente las disposiciones en vigor destinadas a mejorar las oportunidades de contratación pública para las pymes, incluidas las empresas de la economía social. El CESE se remite a su anterior dictamen sobre contratación pública (11).

4.2.2.

El CESE se felicita de que la Comunicación preste atención específicamente a la contratación pública en el ámbito de la innovación y la asociación para la innovación. Sin embargo, para ello se requiere un conjunto de reglamentos simplificados. La contratación pública en materia de innovación, según se describe en la Directiva, parece ser más adecuada para las grandes empresas. La participación en asociaciones en el ámbito de la innovación exige la existencia de una unidad independiente, lo que impide la participación de las empresas emergentes y en expansión, ya que no suelen disponer de un servicio específico para tal fin.

4.2.3.

El CESE destaca que la introducción del instrumento de la Comisión [autodeclaración mediante el documento europeo único de contratación (DEUC)], con el objetivo de ayudar a las pymes a participar en procedimientos de contratación pública, en muchos casos ha tenido el efecto contrario y se percibe como un obstáculo para la participación en la contratación pública. Las empresas emergentes y en expansión tienen dificultades para reunir toda la información necesaria y los formularios exigidos. Por ello, el apoyo resulta necesario y debería ser promovido por las organizaciones intermediarias (organizaciones de pymes y otras organizaciones relacionadas).

4.3.1.

El CESE está de acuerdo en que la nueva Agenda de Capacidades para Europa, con su enfoque dual centrado en la calidad y las capacidades necesarias para el mercado laboral, aborda algunos de los retos más importantes. Sin embargo, esta Agenda solo tendrá éxito si las iniciativas llegan a los grupos destinatarios más importantes, lo que exige medidas de aplicación, supervisión y seguimiento para garantizar su eficacia.

4.3.2.

El CESE destaca que la nueva Agenda de Capacidades para Europa y, en especial, la próxima iniciativa Coalición por las capacidades y los empleos digitales, son muy importantes y pueden ser un eje fundamental para el futuro.

4.3.3.

Las empresas de la economía social desarrollan respuestas a necesidades sociales nuevas o que no se tienen suficientemente en cuenta. Son pioneras en materia de innovación social. Por tanto, además de las iniciativas sobre capacidades digitales, los empresarios de la economía social (entre otros) expresan la necesidad de actuar en otros ámbitos relacionados con las capacidades, como el desarrollo empresarial y la preparación a la inversión. Estas capacidades son igualmente importantes para el éxito de una empresa emergente.

4.3.4.

El CESE insta a la Comisión a que anime y ayude a los Estados miembros a diseñar programas educativos para empresarios, así como a facilitar el intercambio de las mejores prácticas entre los Estados miembros y las partes interesadas. Es aconsejable introducir dichos programas en las primeras fases del sistema educativo, puesto que se ha demostrado que tienen mayores repercusiones.

4.3.5.

Además, los viveros y los servicios de ventanilla única (por ejemplo, desarrollo, tutoría y apoyo financiero) suelen ser esenciales en las fases iniciales y de expansión. La Comisión debería promover y compartir las buenas prácticas en este ámbito.

4.4.1.

El CESE comparte la preocupación de la Comisión de que la fiscalidad puede constituir un obstáculo considerable para las empresas emergentes y en expansión. Los puntos clave que deben abordarse son los elevados costes de cumplimiento, en particular los provocados por diversos regímenes tributarios nacionales.

4.4.2.

El CESE pide a la Comisión que considere la posibilidad de no establecer ningún límite de volumen o de tiempo respecto del traslado a ejercicios futuros de las pérdidas incurridas en las primeras fases de las empresas emergentes y en expansión.

4.4.3.

El CESE también acoge favorablemente la posibilidad de que las pymes puedan optar por participar en el sistema de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades, como se describe en la Comunicación de la Comisión.

4.4.4.

Además, la imposición sobre el consumo dentro del sistema del IVA es muy compleja para las pymes. Asimismo, las empresas emergentes soportan un carga adicional para determinar el tipo de IVA aplicable a cada producto o servicio concreto en los Estados miembros, lo que genera elevados costes que, en última instancia, desincentivan el comercio transfronterizo. Por tanto, el CESE apoya la intención de la Comisión de crear un territorio único de aplicación del IVA, así como el paquete de simplificación del IVA para las pymes, incluidas las empresas emergentes, lo que permitirá afrontar un importante obstáculo para las microempresas.

4.4.5.

En muchos Estados miembros, la imposición sobre las rentas de inversión a nivel individual también desincentiva la inversión en empresas emergentes y en expansión, especialmente si hay otras alternativas de inversión que implican una menor carga impositiva o no conllevan ningún tipo de imposición. A este respecto, puede que sea necesario prestar especial atención a la imposición sobre las opciones de compra de acciones (stock options). El CESE apoya, por tanto, el seguimiento constante por parte de la Comisión de los sistemas/incentivos fiscales de los Estados miembros para la inversión en empresas emergentes y en expansión.

4.4.6.

Las empresas de la economía social requieren un margen de maniobra fiscal que les permita realizar plenamente su potencial económico, teniendo en cuenta sus fines sociales y medioambientales y de acuerdo con los principios de libre competencia en igualdad de condiciones. Pueden adoptarse medidas de distinta índole:

4.5.1.

Las empresas de nueva creación y las empresas en expansión dependen del acceso al capital y al endeudamiento. En dictámenes anteriores (12), el CESE señaló que el acceso al capital riesgo es considerablemente inferior en la UE que en los EE. UU., debido sobre todo a la gran fragmentación del sector de capital riesgo de la UE (concentrado en determinados Estados miembros). El Comité reconoce que la Comisión aborda esta cuestión mediante la creación de un fondo paneuropeo de capital riesgo y le pide que tome nota de las propuestas del CESE (13) y siga de cerca su utilización y sus efectos.

4.5.2.

En el mismo dictamen, se señala la implicación insuficiente de los inversores privados y se recomiendan incentivos para las asociaciones público-privadas, para las cuales podrían contemplarse fondos asimétricos (ya existen en Finlandia, el Reino Unido, Grecia y los Países Bajos). El CESE suscribe ahora una solución similar que permite que los fondos de inversión privados se beneficien de las garantías públicas respecto de las inversiones en empresas emergentes y en expansión.

4.5.3.

El CESE también acoge con satisfacción la propuesta de aumentar el presupuesto para el FEIE y el COSME a fin de proporcionar financiación adicional con miras a una política eficaz para las empresas emergentes y en expansión, que tenga en cuenta su diversidad.

4.5.4.

Sin embargo, es importante subrayar que la mayoría de las empresas emergentes se financia mediante préstamos bancarios vinculados a garantías personales y familiares. Mientras que los préstamos bancarios son un hecho, también es necesario el acceso al capital como instrumento financiero, pero no está suficientemente desarrollado en Europa a causa de los regímenes fiscales punitivos, la falta de cultura accionarial, una escasa cultura financiera y la fragmentación de los regímenes de insolvencia.

4.5.5.

El CESE anima a los Estados miembros de la UE, con el apoyo de la Comisión, a promover y buscar formas jurídicas alternativas de hacer negocios, por ejemplo, la sociedad anónima sencilla, caracterizada por su gran potencial de innovación para el crecimiento, típico de las empresas emergentes (Francia y Eslovaquia).

4.5.6.

El CESE también anima a los Estados miembros, con el apoyo de la Comisión, a simplificar y armonizar las distintas legislaciones sobre quiebras, en particular, la aplicación del principio de «segunda oportunidad» propuesto en el Dictamen del CESE sobre la insolvencia empresarial (14).

4.5.7.

En el marco del procedimiento y la legislación sobre insolvencia, el reto es valorar adecuadamente los activos de las empresas emergentes en quiebra. En muchos casos, el principal activo son los conocimientos técnicos en lugar de activos fijos, como ya indicó el CESE con anterioridad (15).

4.5.8.

En dictámenes anteriores, el CESE examinó a fondo el ecosistema financiero (16) requerido para las empresas de la economía social. Al igual que las otras empresas emergentes, requieren soluciones de capital mixto con un elemento de garantía, así como instrumentos innovadores para la financiación en una segunda fase y educación financiera que incluya la preparación a la inversión. Una característica concreta de las inversiones en las empresas de la economía social y su financiación es que el rendimiento de las inversiones también incluye la repercusión social. La Comisión debería apoyar a los Estados miembros en las iniciativas que vayan en esta dirección.

5.1.

El CESE acoge con satisfacción que la Comunicación destaque en concreto medidas específicas para el sector de las empresas de la economía social, así como que se contemplen medidas adicionales para los modelos empresariales emergentes.

5.2.

En este contexto, es indispensable mencionar el vínculo entre la innovación social y la puesta en marcha de empresas de la economía social y de nuevos modelos empresariales, que el CESE ya analizó anteriormente (17). Es esencial comprender que la innovación social se apoya en un proceso diferente de innovación basado en criterios y principios específicos. Toda medida destinada a apoyar a las empresas emergentes y los nuevos modelos de negocio del ámbito de la economía social debe, por tanto, reconocer los valores subyacentes clave, como la medición de la repercusión social y ambiental, el valor compartido y los aspectos de código abierto que están vinculados a la innovación social (18). Solo así es factible que las empresas de la economía social y estas nuevas formas emergentes de empresa social puedan aprovechar las medidas de apoyo, ser sostenibles y expandirse con éxito.

5.3.

También es importante entender cómo y hasta qué punto las empresas de la economía social y estas nuevas formas de empresa se expanden (puede que elijan compartir una buena idea en vez de expandirse). Como destacó el CESE con anterioridad, la clave es integrar plenamente la lógica de estos modelos diversos de empresa en toda iniciativa relativa a las empresas emergentes y en expansión y ajustar los instrumentos de apoyo debidamente. Los mecanismos de apoyo se basan a menudo en el modelo de empresa tradicional, que hoy constituye la norma, en lugar de basarse en los modelos de la economía social o los económicos que empiezan a emerger.

6.1.

El CESE ha hecho hincapié una y otra vez en la necesidad de aumentar la visibilidad, el reconocimiento y la promoción de las distintas formas de empresa. Esto incluye mejorar la recopilación de estadísticas y estudios sobre los diferentes modelos de negocio que existen hoy en la UE y su lógica específica.

6.2.

Podría ser muy útil una base de datos de buenas prácticas en relación con las medidas destinadas a promover las empresas emergentes y en expansión en toda su diversidad. La Comisión está en condiciones de facilitar el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros.

6.3.

Deberían promoverse los valores, los principios y las razones de ser de las empresas de la economía social, ya que pueden servir de inspiración para los empresarios. Las experiencias y los métodos de este sector pueden transferirse fácilmente a otros modelos de empresa, como en el caso de los principios de asociación y afiliación basados en la creación conjunta entre sectores y partes interesadas, los acuerdos de licencia, la creación de capacidades, la financiación concatenada (piggybacking), que permite obtener fondos aprovechando el tamaño de otras empresas, el código abierto para la difusión rápida de soluciones, las redes inteligentes basadas en el valor compartido y colectivo y la fijación de nuevas normas a modo de movimientos orientados al cambio político. Un ejemplo de esto último es que la innovación social normalmente conduce a la innovación en la política social. Del mismo modo, las empresas convencionales pueden servir de inspiración para las empresas de la economía social, por ejemplo, en cuanto a la comercialización, las ventas y la gestión empresarial, lo que pone de manifiesto nuevamente el valor del intercambio de buenas prácticas.

6.4.

El CESE goza de una posición privilegiada, como representante de la sociedad civil europea, para participar activamente en la promoción y el refuerzo del desarrollo empresarial en la UE en beneficio del empleo, el bienestar social y el crecimiento. Por tanto, pone su capacidad y sus competencias a disposición de la Comisión con vistas a la presentación de nuevas iniciativas para las pymes, incluidas las empresas de la economía social.

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/29

Ponente:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

El CESE lamenta que la Comisión no haya seguido sus dictámenes anteriores y que haya tenido que reanudar las negociaciones para adaptar a los artículos 290 y 291 del TFUE una serie de actos jurídicos que prevén el recurso al procedimiento de reglamentación con control.

1.2.

El CESE recuerda que ya definió en sus dictámenes anteriores la orientación que considera más adecuada para preservar los valores fundamentales que están en juego en este ejercicio, en términos de seguridad jurídica, respeto de los derechos fundamentales y ejercicio efectivo, equilibrado y democrático de los poderes de las instituciones.

1.3.

A su entender, esos principios deberían guiar el nuevo ejercicio de adaptación de los actos jurídicos que todavía utilizan el procedimiento de reglamentación con control al nuevo régimen de actos delegados y actos de ejecución previstos en los artículo 290 y 291 del TFUE.

1.4.

Sin perjuicio de un análisis más detallado cuando revise cada acto sometido a su dictamen, el CESE enuncia de forma sintética las observaciones que estima oportunas sobre cada una de las propuestas legislativas anunciadas en la propuesta.

2.1.

En su propuesta, la Comisión observa que un número significativo de actos legislativos de base sujetos al régimen de la Decisión 2006/512/CE del Consejo («Decisión sobre comitología») todavía deben adaptarse a los artículos 290 y 291 del TFUE en virtud del Reglamento (UE) n.o 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión («Reglamento sobre comitología»).

2.2.

Se había comprometido a adaptarlos en 2013 y, a tal efecto, propuso en dicho año tres adaptaciones horizontales denominadas «Ómnibus I, II y III».

2.3.

Tras un largo debate con el Parlamento Europeo y numerosas enmiendas a las propuestas, el Consejo se negó a respaldar esa adaptación automática y en bloque de todos los actos que prevén la utilización del procedimiento de reglamentación con control a actos delegados, ya que no se garantizaba la consulta sistemática a los expertos de los Estados miembros en la fase preparatoria de los actos delegados. Dado el bloqueo institucional resultante, la Comisión retiró sus propuestas.

2.4.

Tras la revisión del Acuerdo Interinstitucional «Legislar Mejor» (AII) y la adopción del Acuerdo Común sobre los actos delegados anexo al mismo, la Comisión presentó una nueva propuesta que responde a las objeciones del Consejo. Dicha propuesta tiene en cuenta las modificaciones introducidas por el nuevo Acuerdo Interinstitucional en lo concerniente a la consulta a los expertos de los Estados miembros durante la preparación de los actos delegados y la consulta sincronizada con el Parlamento Europeo.

2.5.

La propuesta se articula en los trece capítulos del anexo, en el que figuran los 168 actos por orden cronológico, que la Comisión clasifica en cuatro cuadros:

Cuadro 1 — Sinopsis de los actos en los que se propone la adaptación a actos de ejecución para determinadas habilitaciones

Cuadro 2 — Sinopsis de los actos para los que se prevé la supresión de determinadas habilitaciones

Cuadro 3 — Propuestas adoptadas por la Comisión

Cuadro 4 — Actos para los que se han previsto propuestas.

3.1.

El CESE aprobó en julio de 2013 un documento de información muy detallado cuyo objetivo era «exponer la realidad del procedimiento legislativo delegado introducido por el Tratado de Lisboa».

3.2.

En él constataba que «el carácter jurídico exacto de los actos delegados es poco claro, la interpretación de la noción de “medida no esencial” por parte del Tribunal de Justicia varía en función de los distintos ámbitos y la Comisión parece tener un amplio margen de maniobra, en la medida en que le corresponde proponer el alcance y la duración de la delegación».

3.2.1.

Mencionaba «muchos interrogantes en cuanto a la transparencia del sistema de consulta previa que procede de un documento jurídicamente no vinculante titulado “Acuerdo común respecto a las modalidades prácticas para el uso de los actos delegados” de 4 de abril de 2011».

3.2.2.

Observaba además que «la aplicación del artículo 290 del TFUE está prevista en una Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 9 de diciembre de 2009, que es un acto jurídicamente no vinculante, cuando las normas sobre el ejercicio de las competencias de ejecución proceden de un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011, que es un acto jurídico de alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable».

3.2.3.

Concluía que «persisten dudas en cuanto a la simplicidad del mismo, la percepción real por los ciudadanos europeos de lo que está en juego, el uso “adecuado” de este procedimiento y la eficacia de los mecanismos de control». Así, el CESE se proponía elaborar un dictamen de iniciativa en el que pudiera exponer su posición al respecto, de acuerdo con las conclusiones y observaciones formuladas con toda objetividad en dicho documento informativo, de cara a una eventual propuesta de mejora del procedimiento legislativo de la UE.

3.3.

En julio y septiembre de 2013, se consultó al CESE sobre dos propuestas de Reglamento «por el que se adaptan al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea determinados actos jurídicos que prevén la utilización del procedimiento de reglamentación con control» [COM(2013) 451 final] y «por el que se adaptan al artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea una serie de actos jurídicos en el ámbito de la justicia que prevén el uso del procedimiento de reglamentación con control» [COM(2013) 452 final], después se le consultó de nuevo, el 18 de noviembre y el 10 de diciembre, sobre otra propuesta de Reglamento «por el que se adapta a los artículos 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea una serie de actos jurídicos que prevén la utilización del procedimiento de reglamentación con control» [COM(2013) 751 final]. Dichos Reglamentos se denominaron Ómnibus I, II y III.

3.3.1.

En sus Dictámenes de 16 de octubre y 2 de enero, el CESE resaltaba, en particular, que, si bien era necesaria, esta «adaptación en bloque» de más de 165 instrumentos jurídicos (reglamentos, directivas y decisiones) sobre doce ámbitos distintos planteaba numerosas cuestiones de orden jurídico y práctico.

3.3.2.

Así, «determinados elementos del procedimiento de delegación siguen siendo oscuros […] la noción de “elementos no esenciales” aún está por definir. Del mismo modo, debería evaluarse con precisión el funcionamiento del mecanismo».

3.3.3.

Además, constataba que «algunas propuestas de Reglamento contienen opciones que ignoran el marco fijado por los actos legislativos de base e incluso prevén que la delegación se ejerza durante un período indeterminado o establecen plazos muy breves para el control del Parlamento y el Consejo».

3.3.4.

Tras un análisis sistemático de todas las propuestas, el CESE recomendaba a la Comisión «que adapte su ejercicio de “adaptación en bloque” teniendo en cuenta, en primer lugar, las particularidades de determinados actos legislativos de base» y «al Consejo y al Parlamento que demuestren una máxima vigilancia y evalúen detalladamente todos los actos incluidos en este ejercicio de “adaptación”».

3.3.5.

De proseguir el ejercicio conforme a las propuestas de la Comisión, el CESE resaltaba la importancia de:

3.3.6.

Por último, el Comité pedía que se evaluaran las repercusiones del nuevo marco reglamentario y se presentara al Parlamento, al Consejo y al propio Comité un informe periódico sobre la eficacia, la transparencia y la difusión de la información.

3.4.

Entre tanto, la Comisión publicó una propuesta de Acuerdo Interinstitucional con carácter vinculante, basada en el artículo 295 del TFUE, que se inscribía en el paquete «Legislar Mejor» y en la que abordaba los actos delegados en dos anexos específicos.

3.4.1.

En su Dictamen de julio de 2015, el CESE: «celebra, sobre todo, los esfuerzos de la Comisión por alcanzar un equilibrio adecuado entre, por una parte, los valores fundamentales que constituyen la “norma de Derecho”, la participación democrática, la transparencia, la proximidad a los ciudadanos y el derecho a una información amplia sobre los procedimientos legislativos y, por otra, la simplificación legislativa y una normativa más flexible, mejor adaptada a los intereses en juego y dotada de un procedimiento de actualización y revisión simplificado».

3.4.2.

También acogía con satisfacción el hecho de que «la Comisión se compromete a recabar, antes de la adopción de los actos delegados, todo el asesoramiento técnico necesario […] mediante la consulta a expertos de los Estados miembros y consultas públicas y que propone el mismo método de consulta para la adopción de los actos de ejecución».

3.4.3.

El CESE temía, sin embargo, que todas esas consultas prolongasen de manera excesiva e innecesaria la elaboración de los actos.

3.4.4.

No suscribía por completo el enfoque casuístico relativo a la distinción de las materias que deben ser objeto de actos delegados o actos de ejecución, ya que los criterios empleados eran ambiguos y dejaban un margen de interpretación discrecional demasiado amplio.

3.4.5.

En particular, el CESE se declaraba en contra de:

3.4.6.

El CESE pedía que las directrices previesen expresamente que las delegaciones estén delimitadas en todos sus elementos, a saber:

3.4.7.

Sostenía que «la redacción de los artículos 290 y 291 del TFUE no solo podría perfeccionarse, sino que, en caso de una futura revisión de los Tratados, debería mejorarse. Su aplicación también debería regularse mejor para evitar que las decisiones sobre la elección del instrumento sean más políticas que técnicas».

3.5.

A falta de acuerdo entre el Parlamento y el Consejo sobre el procedimiento de adaptación en bloque, la Comisión se vio obligada a retirar sus propuestas y presentar la actual.

4.1.

Habida cuenta de sus Dictámenes anteriores, el CESE se pregunta si está justificado un retraso de más de cuatro años en una cuestión tan sensible.

4.2.

En efecto, el CESE había establecido claramente las siguientes orientaciones:

4.3.

También estaba en desacuerdo con la Comisión sobre los puntos recordados en el apartado 3.3.5 anterior.

4.4.

Muchos de esos aspectos negativos se han corregido en la presente propuesta. No obstante, sigue habiendo algunos puntos de desacuerdo:

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/43

Ponente:

Arno METZLER

Coponente:

Stefano PALMIERI

1.1

El CESE valora y respalda los esfuerzos de la Comisión Europea por liberar todo el potencial del mercado único respecto del sector de los servicios. No obstante, el CESE desea llamar la atención sobre el hecho de que, dada la actual situación política en muchos Estados miembros, cualquier tipo de «intervenciones» de la UE en relación con el contenido estricto de las competencias de los Estados puede provocar controversias políticas. Así, incluso en casos en los que se pueden aplicar legalmente medidas más estrictas para imponer el cumplimiento, es posible que no resulte apropiado dada la grave crisis política. Por consiguiente, el CESE recomienda adoptar un enfoque positivo que utilice las mejores prácticas y la consulta en lugar de medidas de ejecución, siempre que sea posible.

1.2

El CESE comparte completamente el objetivo de la Comisión de promover el diálogo entre la UE y los Estados miembros en una fase temprana de cualquier proceso legislativo, al objeto de evitar la adopción de actos jurídicos a escala nacional que obstaculicen el proceso de integración europea. El CESE recomienda ampliar este diálogo y no centrarse únicamente en el cumplimiento de la Directiva de servicios, sino también del Derecho primario de la UE y, en particular, de la Carta de los Derechos Fundamentales, a fin de garantizar un buen equilibrio entre, por una parte, los derechos de los trabajadores y la protección de los consumidores y, por otra, las libertades económicas. Debe aclararse la composición del órgano encargado del control del cumplimiento; dicha composición debe garantizar la plena adecuación con las leyes y principios ya mencionados.

1.2.1

El CESE sugiere que se elija un enfoque positivo y se establezca el principio de que, en los procedimientos de consulta, únicamente tenga repercusiones el resultado positivo, en forma de concesión de una «garantía de cumplimiento» para la medida propuesta. En los casos sin una evaluación positiva del cumplimiento, la decisión de la Comisión no debería ser vinculante y deberían aplicarse los procedimientos posteriores a la adopción ya disponibles.

1.3

El CESE acoge favorablemente la puesta a disposición de los Estados miembros de un test de proporcionalidad pormenorizado y exhaustivo y basado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE. El CESE cree que este concepto podría mejorar los procedimientos nacionales de proporcionalidad. El CESE hace hincapié en que el control de la proporcionalidad exigirá una estrecha cooperación de las autoridades de los Estados miembros y de las organizaciones profesionales.

1.3.1

El CESE cree que la obligación de utilizar el test antes de cualquier nueva regulación profesional no es el mejor enfoque para implantar la aplicación efectiva y responsable de dicho test. Por lo tanto, recomienda que se introduzca el test solo como una oferta de servicios para los reguladores nacionales.

1.4

El CESE celebra los esfuerzos por promover la movilidad de los proveedores de servicios y cree que informarse sobre los requisitos nacionales para la prestación de servicios en otro Estado miembro y adecuarse a ellos sigue siendo difícil para los proveedores. No obstante, el enfoque por el que se traslada la responsabilidad principal del procedimiento a las autoridades del Estado miembro contraviene el principio generalmente aceptado del Estado miembro de acogida en virtud del cual las actividades de las empresas y de los trabajadores se regulan por la ley del país en el que se llevan a cabo.

1.4.1

El CESE subraya que es necesario garantizar que el principio del país de origen no se establezca de ninguna manera. A este respecto, destaca que la tarjeta electrónica de servicios introduciría varios elementos basados en este principio al permitir a los proveedores de servicios tratar exclusivamente con el Estado miembro de origen como intermediario, y exigir a los Estados miembros de acogida que acepten las decisiones del Estado miembro de origen sobre la autenticidad de los documentos, limitando de este modo los mecanismos de control y armonizando así el intercambio de datos sobre la base del principio del país de origen.

1.4.2

El CESE destaca que es preciso garantizar que los Estados miembros de acogida sigan siendo plenamente responsables de decidir los procedimientos que deben seguirse para registrar el establecimiento secundario, incluidos los aspectos relativos al reconocimiento profesional. El procedimiento completamente electrónico, junto con las pocas posibilidades de que los Estados miembros de acogida puedan verificar la información que se facilita al Estado miembro de origen a través de la tarjeta electrónica de servicios, facilitará el establecimiento de sociedades fantasma por motivos de evasión fiscal y dumping social.

1.4.3

A fin de garantizar que la información que figura en la tarjeta electrónica de servicios siempre se halla actualizada y de evitar la creación de un «cementerio de datos», el CESE recomienda reconsiderar el principio de «solo una vez» y limitar el período de validez de la tarjeta electrónica de servicios.

1.4.4

Asimismo, el CESE recomienda suprimir los procedimientos de retirada restrictivos y, en particular, la necesidad de una decisión definitiva por parte de los tribunales, de forma que cada Estado miembro pueda llevar a cabo un control efectivo de las actividades económicas realizadas en su territorio.

1.4.5

La propuesta fija plazos breves para el control de la validez de la información suministrada por el solicitante de una tarjeta electrónica de servicios. Esto debería reconsiderarse para permitir a las autoridades el tiempo necesario para tramitar las solicitudes.

1.4.6

La propuesta legislativa debería mencionar la necesidad de introducir sanciones disuasorias y efectivas, tanto para el Estado miembro como para la empresa solicitante, en caso de abuso de la tarjeta electrónica europea de servicios.

1.4.7

El CESE recomienda dejar más claro que la Directiva sobre las cualificaciones profesionales tiene preferencia sobre la nueva tarjeta electrónica respecto de cualquier aspecto del reconocimiento profesional. Se tiene que aclarar explícitamente que no se puede emitir una tarjeta electrónica de servicios para los profesionales que ejerzan una profesión que esté regulada en el Estado miembro de origen o el de acogida, independientemente de si la profesión se practica por cuenta propia o ajena.

1.4.8

A fin de evitar el uso indebido de la tarjeta electrónica por parte de falsos autónomos, el CESE considera que la tarjeta electrónica no debe expedirse a las personas físicas que no dispongan de un conjunto organizado de personas y de elementos que permitan el ejercicio de una actividad económica.

1.4.9

El CESE cuestiona que, en su forma actual, el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) vigente, que se basa en preguntas o formularios multilingües normalizados e intercambios de datos manuales a petición de los Estados miembros y depende de la cooperación óptima entre estos, esté actualizado con los últimos avances en el área del intercambio electrónico de datos. El CESE considera, por consiguiente, que el sistema del IMI debe evaluarse con vistas a garantizar el mejor funcionamiento, compatibilidad y complementariedad posible con los sistemas de intercambio de datos, ya sean los utilizados a nivel nacional o por los interlocutores sociales, con inclusión asimismo de las iniciativas sectoriales, como las tarjetas de identidad social.

1.4.10

La propuesta introduce un régimen armonizado europeo de notificación previa para los trabajadores desplazados basado en la participación voluntaria de los Estados miembros, que allanaría el camino para una ampliación obligatoria más adelante, lo que no es ni deseable ni compatible con lo dispuesto en la Directiva 2014/67/UE sobre la garantía del cumplimiento (1), por lo que el CESE sugiere que se reconsidere la implantación de dicho sistema.

1.4.11

Sobre la base de las preocupaciones planteadas y el hecho de que los requisitos de la garantía mencionada pueden no alcanzarse utilizando el sistema de intercambio de datos actual, el CESE cree que la aplicación de la tarjeta electrónica en su forma actual podría tener repercusiones negativas, expuestas en el presente dictamen, que podrían resultar desproporcionadas y acabar pesando más que sus beneficios. Por consiguiente, el CESE sugiere que se lleve a cabo una consulta más pormenorizada de la configuración de este sistema con las partes interesadas implicadas y que se ajuste con el fin de garantizar una cooperación efectiva entre los Estados miembros antes de continuar con los procedimientos. Podría pedirse al CESE que ponga en marcha un debate con el objetivo de encontrar una solución alternativa a la tarjeta electrónica de servicios a fin de incluir los sistemas de registro y cualificación ya existentes de manera más eficaz.

1.5

El CESE desearía resaltar que las diferencias entre los conceptos reglamentarios no indican en sí mismas la necesidad de una reforma. Acoge favorablemente el nuevo indicador del efecto restrictivo diseñado por la Comisión Europea, ya que permite un análisis de más calidad que el indicador PMR (reglamentación del mercado de productos) de la OCDE. No obstante, debe aclararse de manera expresa que el indicador del efecto restrictivo es neutral, sin declaraciones sobre el valor o la justificación de las reglamentaciones.

1.6

El CESE señala que el Paquete de servicios no ofrece un enfoque para los servicios electrónicos, pero considera que se trata de un ámbito empresarial nuevo y emergente que requiere especial atención. Dado que el potencial de movilidad es extremadamente elevado en este sector, la verificación de las cualificaciones y el cumplimiento de los requisitos legales y de unas normas mínimas de calidad son especialmente difíciles de calcular para los consumidores y pueden requerir instrumentos específicos. Por lo tanto, sería positiva una iniciativa centrada en el mercado interior de servicios electrónicos. Se necesitan nuevos elementos sobre los que establecer la confianza personal sin conocer al proveedor de servicios en persona.

1.7

Por lo que se refiere al problema de la confianza mutua, que es un aspecto importante del debate sobre el Paquete de servicios y la tarjeta electrónica de servicios en particular, el CESE sugiere que se evalúen los sistemas existentes para el registro de los profesionales y las empresas y los mecanismos de garantía de la calidad y de acreditación correspondientes. Dado que el mercado interior de servicios aún plantea considerables problemas en los Estados miembros, el CESE acogería con satisfacción una iniciativa para recabar más información sobre el impacto del aumento de las actividades transfronterizas. Esta iniciativa tendría en cuenta los efectos económicos, pero se centraría sobre todo en otros aspectos como el empleo, las condiciones de trabajo y la protección de los consumidores. Si se detectaran problemas de manera objetiva, podrían abordarse con el fin de aumentar la confianza de los Estados miembros a largo plazo. Sin suficiente confianza mutua, el mercado interior de servicios nunca se aplicará efectivamente.

2.1

Los servicios representan dos tercios de la economía de la UE y suponen el 90 % de los empleos de nueva creación. Un paquete de medidas que se centre en facilitar a las empresas y profesionales la prestación de servicios a una base de clientes potencial de 500 millones de personas en la UE impulsará el sector de los servicios para aprovechar todo su potencial.

2.2.1

Unos requisitos más estrictos para el procedimiento de notificación de las medidas relacionadas con la Directiva de servicios impedirá que los Estados miembros adopten requisitos o regímenes de autorización nacionales discriminatorios, injustificados y desproporcionados en relación con los servicios.

2.3.1

Con frecuencia, los Estados miembros tienen buenas razones para la regulación profesional, sobre la base de la necesidad de proteger objetivos esenciales de interés público. Corresponde a los Estados miembros evaluar, caso por caso, si es necesario establecer restricciones al acceso a las actividades profesionales y su ejercicio.

2.3.2

A fin de evitar repercusiones negativas en la prestación de servicios y en la movilidad de profesionales por la heterogeneidad de la evaluación de la proporcionalidad de la regulación de las profesiones en toda la UE, se introduce un test de proporcionalidad que utilizarán los Estados miembros antes de adoptar o modificar sus regulaciones nacionales de las profesiones.

2.3.3

La Directiva establece los principales criterios que se deben tener en cuenta para la evaluación, tales como la naturaleza de los riesgos, el alcance de las actividades reservadas, la relación entre las cualificaciones y las actividades, las repercusiones económicas de una medida, etc.

2.3.4

Los Tratados establecen que la regulación debe ser proporcionada; no obstante, la decisión sobre si se debe regular una profesión y el modo de hacerlo sigue siendo competencia de los Estados miembros.

2.4.1

La tarjeta electrónica es un nuevo procedimiento completamente electrónico para los trabajadores por cuenta propia y las empresas que prestan servicios en una serie de ámbitos, como son el sector de la construcción, de la limpieza y de los servicios a las empresas. Sustituirá a los trámites administrativos en distintas lenguas, ya que el proveedor de servicios sigue un procedimiento en la lengua del país de origen y con la administración de dicho país.

2.4.2

El procedimiento de la tarjeta electrónica se basará en la cooperación entre los Estados miembros de origen y de acogida, que se lleva a cabo a través del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) ya existente. No modificará la esencia de las normas aplicables sobre el desplazamiento de trabajadores en virtud de las Directivas 96/71/CE (2) y 2014/67/UE (3).

2.4.3

La tarjeta electrónica europea de servicios es similar a la tarjeta profesional europea. Sin embargo, mientras que la tarjeta profesional europea facilita la prestación de servicios gracias al reconocimiento de las cualificaciones profesionales de personas físicas como proveedores de servicios por cuenta ajena o propia, la tarjeta electrónica aborda una gama mucho más amplia de requisitos.

2.5.1

Dado que la regulación de los servicios profesionales es una prerrogativa de los Estados miembros, existen distintos modelos reglamentarios en vigor. Independientemente del modelo aplicable en cada país o región, el objetivo de la Comunicación es ayudar a que los Estados miembros eliminen restricciones sustantivas injustificadas y creen una sensibilización reglamentaria «virtuosa».

2.5.2

Las recomendaciones de reforma abordan una amplia gama de requisitos y ofrecen un análisis pormenorizado de las regulaciones que se aplican a arquitectos, ingenieros civiles, contables, abogados, agentes de patentes, agentes inmobiliarios y guías turísticos. No todas ellas son consideradas una violación del Derecho de la Unión por parte de la Comisión Europea.

2.5.3

La Comisión Europea ha diseñado un nuevo indicador del efecto restrictivo de la regulación profesional con el fin de respaldar un análisis cualitativo de los obstáculos. Comprende los aspectos del enfoque reglamentario, los requisitos de cualificación y otros requisitos para la entrada y el ejercicio.

3.1

El CESE valora y respalda los esfuerzos de la Comisión Europea por liberar todo el potencial del mercado único respecto del sector de los servicios. Las medidas convergentes del paquete de servicios ofrecen sin duda un enfoque sólido a tal fin. No obstante, el CESE desea llamar la atención sobre el hecho de que, dada la grave crisis política que atraviesan muchos Estados miembros, cualquier tipo de «intervenciones» de la UE en relación con el contenido estricto de las competencias de los Estados puede provocar controversias políticas. Tanto los poderes legislativos —que podrían parecer afectados por el nuevo procedimiento de notificación y el test de proporcionalidad obligatorio— como los establecidos sistemas tradicionales de regulación nacional de las profesiones son considerados a menudo la base de los sistemas nacionales, por lo que deben ser tratados como cuestiones sensibles. Incluso si se pueden aplicar legalmente medidas más estrictas para imponer el cumplimiento, puede que no sea apropiado en la situación actual. Un enfoque positivo que aplique las mejores prácticas o que adopte un planteamiento consultivo podría resultar más eficaz.

3.1.1

El CESE subraya la necesidad de tomar debidamente en consideración la calidad y seguridad de los servicios prestados en la Unión Europea.

3.1.2

Además, el CESE quiere llamar la atención sobre la especial sensibilidad de los ámbitos de la salud y la protección de los pacientes. Si bien la Comisión puede adoptar medidas complementarias a las de los Estados miembros, debe respetarse la plena responsabilidad de estos, así como la posibilidad de poner en marcha medidas más estrictas para proteger a los pacientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 168 del TFUE.

3.2

Dado que es esencial garantizar que las principales partes interesadas se adhieran a las nuevas regulaciones de su profesión, a fin de garantizar que la regulación es sólida y eficaz, el CESE propone consultar a las partes interesadas, como las organizaciones profesionales, los interlocutores sociales, las instituciones de protección de los consumidores y las organizaciones de la sociedad civil sobre la aplicación práctica de las medidas previstas.

3.3

Es preciso tener en cuenta que la introducción de nuevas obligaciones y medidas de ejecución en este contexto podría dar la impresión de que, por lo general, se considera que los Estados miembros son poco capaces de comprender los requisitos de la Directiva de servicios y de la Directiva sobre las cualificaciones profesionales, cuando, de hecho, instrumentos legislativos como los test de proporcionalidad son requisitos básicos de cualquier procedimiento legislativo nacional en la gran mayoría de los Estados miembros.

3.4

Numerosas disposiciones del paquete de servicios corren el riesgo de difuminar la distinción entre libertad de prestación de servicios y libertad de establecimiento. El CESE, por tanto, hace hincapié en la importancia de mantener esta distinción —que se define claramente en la Directiva de servicios y en la Directiva sobre cualificaciones profesionales, así como en la jurisprudencia del TJUE— en el momento de evaluar los resultados de un test de proporcionalidad aplicado a las nuevas regulaciones nacionales de las profesiones y de aplicar el Reglamento y la Directiva sobre la tarjeta electrónica europea de servicios. Por tanto, con el fin de garantizar una competencia equitativa entre las empresas, las medidas discriminatorias deben prohibirse, y las condiciones de trabajo establecidas por la ley y los convenios colectivos del país de acogida, junto con los reglamentos sobre salud y seguridad y derechos de los consumidores, deben respetarse.

3.5

El CESE señala que el crecimiento del sector de los servicios no debe traer consigo el dumping social y el fraude (4). Por lo tanto, subraya la falta de suficientes garantías para mantener, en todos los Estados miembros, un nivel elevado tanto en lo relativo a los derechos de los trabajadores como a la protección de los consumidores, y pone de relieve el riesgo de introducir el principio del país de origen, que contravendría las normas fundamentales con arreglo a las cuales las actividades de las empresas y de los trabajadores se regulan por la ley del país en el que se llevan a cabo.

3.6

El CESE comparte la opinión de las partes interesadas de los sectores afectados por la propuesta de tarjeta electrónica europea de servicios y pone en duda la utilidad y el valor añadido de la iniciativa legislativa.

3.7

Por desgracia, el paquete del mercado interior propuesto no aborda los problemas reales a los que se enfrentan algunos de los sectores afectados por las propuestas. El CESE considera importante reducir las posibilidades de fraude y abuso del mercado interior por parte de empresas de dudosa reputación con el fin de crear la igualdad de condiciones y la confianza mutua entre los Estados miembros y las diferentes partes interesadas.

4.1.1

El CESE comparte el objetivo de la Comisión de promover el diálogo entre esta y los Estados miembros en una fase temprana del proceso legislativo, al objeto de evitar la adopción de normas que obstaculicen el mercado único. Podría incluso examinarse la posibilidad de ampliar este diálogo y no centrarse únicamente en el cumplimiento de la Directiva de servicios, sino también del Derecho primario de la UE y, en particular, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pues ello garantizaría un buen equilibrio entre, por una parte, los derechos de los trabajadores y la protección de los consumidores y, por otra, las libertades económicas. Debe aclararse la composición del órgano encargado del control del cumplimiento; dicha composición debe garantizar la plena adecuación con las leyes y principios ya mencionados, así como su representatividad e independencia.

4.1.2

No obstante, el CESE desea llamar la atención sobre el hecho de que los efectos directos de la propuesta en los procedimientos legislativos nacionales parecen ser considerables.

4.1.3

La propuesta, que amplía el ámbito de aplicación del procedimiento de notificación regulado por la Directiva de servicios, también es bastante compleja. Si se combina con un plazo suspensivo obstaculiza la capacidad de los legisladores nacionales para acometer reformas en un corto período de tiempo, incluso en los casos de pequeñas enmiendas legislativas.

4.1.4

Las medidas de ejecución como el plazo suspensivo, el mecanismo de alerta y la decisión de la Comisión de exigir al Estado miembro que se abstenga de adoptar el proyecto de medida pueden retrasar considerablemente los procesos legislativos nacionales y convertirse en restricciones importantes para la libertad del legislador nacional. Con el fin de garantizar un procedimiento legislativo democrático, es necesario preservar por completo la capacidad legislativa de los Parlamentos nacionales. El CESE pone en duda si resulta proporcionado, o apropiado, interferir en los procedimientos legislativos nacionales mediante la introducción de medidas de ejecución más estrictas, incluso en cuestiones cubiertas por el principio de subsidiariedad, cuando existen procedimientos posteriores a la adopción perfectamente adecuados.

4.1.5

Las decisiones negativas relativas al cumplimiento de proyectos de ley, reglamentos o disposiciones administrativas nacionales no deben ser vinculantes. El CESE sugiere que únicamente tenga repercusiones el resultado positivo en un procedimiento de consulta, en forma de concesión de una «garantía de cumplimiento» para el proyecto de medida. Este tipo de enfoque positivo acarrearía importantes ventajas para los Estados miembros y constituiría una motivación para participar plenamente en el procedimiento de consulta previsto y para aceptar los esfuerzos conexos. En los casos sin una evaluación positiva del cumplimiento se deberían aplicar los procedimientos posteriores a la adopción ya disponibles.

4.1.6

El CESE subraya que, tal como establece la Directiva de servicios, el procedimiento de notificación no afectará al derecho a negociar, celebrar y aplicar convenios colectivos.

4.2.1

El CESE acoge favorablemente la puesta a disposición de los Estados miembros de un test de proporcionalidad pormenorizado y exhaustivo y basado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El CESE cree que este concepto podría mejorar los procedimientos nacionales de proporcionalidad.

4.2.2

El CESE destaca que el control de la proporcionalidad, que se centra en los requisitos profesionales, necesitará una estrecha cooperación de las autoridades de los Estados miembros y las organizaciones profesionales con competencias para la garantía de la calidad de la profesión regulada de que se trate. Asimismo, debería prever el derecho de los interlocutores sociales y las organizaciones de protección de los consumidores a ser consultados para velar por el pleno cumplimiento de los derechos de los trabajadores y los consumidores. Las estructuras de dichas organizaciones deben mantenerse estrictamente en manos de los Estados miembros.

4.2.3

No obstante, el CESE pone en cuestión que una Directiva que establezca la obligación de utilizar el test antes de cualquier regulación profesional constituya el mejor modo de implantarlo. Por este motivo, preferiría que se introdujeran directrices que permitieran a los Estados miembros adaptar el test para que se ajustara mejor a sus sistemas legislativos.

4.2.4

Muchos de los criterios propuestos sobre proporcionalidad que se deben tomar en consideración son bastante amplios y abiertos y permiten varias respuestas en función del enfoque de test elegido, de las personas u organismos que los realizan, etc. Como tales, se pueden utilizar como directrices de apoyo, pero no como un procedimiento obligatorio con importantes repercusiones en todo el proceso legislativo. Asimismo, para evitar la impresión de que los criterios mencionados se consideran en general obstáculos, se debe garantizar que la lista es neutral, sin declaraciones sobre el valor o la justificación de las regulaciones. En todo caso, siempre que se pueda, los criterios deben ser lo más concretos y objetivos posibles, para que funcionen como referencias.

4.2.5

Los tests de proporcionalidad ya son requisitos básicos en los procedimientos legislativos nacionales de la gran mayoría de los Estados miembros. La armonización de los criterios de proporcionalidad interferiría en las competencias legislativas nacionales y podría conllevar la creación de obligaciones desproporcionadas en algunos Estados miembros y más distorsiones en el mercado.

4.2.6

La Directiva aborda únicamente la regulación ex ante (protección del título, registro obligatorio, requisitos de cualificación, etc.), aunque la regulación ex post (como los regímenes de certificación profesional, las normas locales o los permisos de construcción) puede imponer importantes restricciones a la prestación de servicios. Por este motivo, parece difícil establecer una comparación objetiva de los sistemas de regulación.

4.2.7

La obligación de facilitar informes de proporcionalidad basados en el complejo —y, en parte, incluso científico— sistema de tests podría retrasar considerablemente o incluso obstaculizar las reformas de la regulación profesional.

4.2.8

Aunque la Comisión Europea insiste en que la decisión sobre si se debe regular una profesión y el modo de hacerlo sigue siendo competencia de los Estados miembros, esta libertad tiene un carácter muy teórico. Si el test obligatorio fuera negativo, casi será imposible que el legislador alegue que cumple la Directiva de servicios. Además, la propuesta debe ser considerada en relación con la que establece un nuevo procedimiento de notificación con arreglo a la Directiva de servicios, porque, en lo que respecta a las regulaciones profesionales, las medidas estarían comprendidas a menudo en el ámbito de aplicación de ambas Directivas. El margen de acción del legislador es casi nulo, ya que la obligación de notificación también exige facilitar información que demuestre que se cumple la Directiva de servicios, lo que remitiría, para estas medidas que se solapan, a los resultados del test de proporcionalidad.

4.2.8.1

Por consiguiente, el CESE duda de que los efectos negativos que acarrearía la implantación de una obligación de aplicación de un test de proporcionalidad armonizado en términos de limitación al legislador nacional —vistos, en especial, en el marco del procedimiento de notificación más estricto que se propone— se pudieran justificar por sus ventajas. El CESE cree que directrices no vinculantes o una oferta de asesoramiento podrían acarrear efectos similares sin las consecuencias negativas.

4.3.1

El CESE celebra los esfuerzos por promover la movilidad de los proveedores de servicios y cree que informarse sobre los requisitos nacionales para la prestación de servicios en otro Estado miembro y adecuarse a ellos sigue siendo difícil para los proveedores.

4.3.2

No obstante, el enfoque por el que se traslada la responsabilidad principal del procedimiento a las autoridades del Estado miembro contraviene el principio generalmente aceptado del Estado miembro de acogida. La tarjeta electrónica de servicios no debería impedir o dificultar los controles que el Estado miembro de acogida debe realizar en relación con las actividades económicas desplegadas en su territorio. Así pues, la tarjeta electrónica de servicios propuesta no incluirá elementos del principio del país de origen. No obstante, el CESE expresa su apoyo de las iniciativas para aumentar la confianza entre los Estados miembros, por ejemplo aplicando de manera clara sistemas de intercambio de datos y de control adecuados y correctos.

4.3.3

Hay razones para creer que algunas de las características de la tarjeta electrónica de servicios, como el principio de «solo una vez» para la transmisión de la información, su período de validez indefinido, la obligación de los Estados miembros de utilizar información contenida en la tarjeta electrónica de servicios sin posibilidad de solicitar una prueba de la validez de la información proporcionada posteriormente, así como los procedimientos de retirada restrictivos que pueden requerir una resolución firme por parte de los órganos jurisdiccionales, podrían poner en grave peligro el control de la adecuación con las leyes nacionales y la aplicación de los derechos de los trabajadores.

4.3.4

El CESE también hace hincapié en la importancia de garantizar en todo momento que el uso del sistema IMI no modifique la sustancia de las normas aplicables sobre el desplazamiento de trabajadores de conformidad con la Directiva 2014/67/UE y subraya que la revisión de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, actualmente examinada por el Parlamento Europeo y el Consejo, claramente establece el principio de igualdad de retribución por un mismo trabajo en un mismo lugar, en el respeto de las condiciones de trabajo establecidas por la legislación y los convenios colectivos en el Estado miembro de acogida, de la salud y la seguridad y de la protección de los consumidores y del medio ambiente.

4.3.5

No está claro cuáles serían las repercusiones de la propuesta de una tarjeta electrónica europea de servicios para las tarjetas sectoriales de identidad social ya existentes emitidas por las autoridades nacionales o los interlocutores sociales, y cómo podrían interactuar con la ampliación propuesta del sistema IMI. Además, existen datos, incluido un informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo, que indican que el sistema IMI actual tiene ciertas deficiencias que deben corregirse, por ejemplo debido a la carga de trabajo asociada y a la falta de claridad de las respuestas a las solicitudes (5). El CESE, por consiguiente, cree que el sistema IMI requiere una reevaluación y aún no está listo para garantizar una cooperación óptima entre los Estados miembros. Por lo tanto, las mejoras del sistema IMI deben llevarse a cabo con vistas a facilitar mejores controles en el país donde se realiza la actividad económica y la complementariedad con los sistemas existentes, sin dejar de lado las posibilidades de puesta en común de datos en tiempo real (acceso directo a los bancos de datos), además del intercambio manual de los datos que permite actualmente el sistema IMI.

4.3.6

El CESE expresa su preocupación por que se pueda introducir «por la puerta trasera» el principio del país de origen. La tarjeta electrónica de servicios introduciría varios elementos basados en el principio del país de origen permitiendo a los proveedores de servicios tratar exclusivamente con el Estado miembro de origen como intermediario, exigiendo a los Estados miembros de acogida que acepten las decisiones del Estado miembro de origen sobre la validez de los documentos y la veracidad del contenido, limitando de este modo los mecanismos de control y armonizando así el intercambio de datos sobre la base del principio del país de origen.

4.3.7

El hecho de que, tal y como se propone, una autoridad de coordinación deba comprobar los requisitos nacionales en el menor plazo posible parece especialmente problemático. Estos plazos deben reconsiderase, dado que la autoridad competente encargada de la tarjeta electrónica de servicios debe coordinar cada caso con las demás autoridades competentes pertinentes en cuanto a los diferentes aspectos de los requisitos legales. Además, debe establecerse más claramente que la Directiva sobre cualificaciones profesionales tiene prioridad sobre la nueva tarjeta electrónica respecto de cualquier aspecto del reconocimiento profesional.

4.3.8

El procedimiento completamente electrónico, junto con las pocas posibilidades de que los Estados miembros de acogida puedan verificar la información que se facilita al Estado miembro de origen a través de la tarjeta electrónica de servicios, facilitará el establecimiento de sociedades fantasma con fines de evasión fiscal y dumping social. El CESE, por lo tanto, cree que el procedimiento requiere más ajustes para poder garantizar que se evitan estas consecuencias.

4.3.8.1

Por otra parte, la propuesta no aclara qué elementos deben ser evaluados por el Estado de origen para declarar que un proveedor de servicios está legalmente establecido en el Estado. En concreto, no hay ninguna referencia a los elementos fácticos enumerados por la Directiva 2014/67/UE para determinar si una empresa desempeña realmente actividades fundamentales en el Estado miembro.

4.3.9

La verificación de la identidad y el examen pormenorizado de los documentos originales son esenciales para evitar que obtengan acceso empresas de mala fama o que cometen delitos [un debate similar bloqueó la Directiva SUP (6)]. Por lo tanto, el Estado miembro de acogida debe ser plenamente responsable del procedimiento de emisión de la tarjeta electrónica europea de servicios.

4.3.9.1

Los Estados miembros de acogida deben continuar siendo plenamente responsables de decidir los procedimientos que deben seguirse para registrar el establecimiento secundario, incluidos los aspectos relativos al reconocimiento profesional. Incluir a los Estados miembros de origen como intermediarios en el marco de un procedimiento para establecer una sucursal supondrá una carga administrativa adicional para las autoridades de los Estados miembros de origen y de acogida, y podría impedir los controles detallados en el país donde se manifestaran los abusos, por ejemplo, una violación de los derechos de los trabajadores y los consumidores.

4.3.10

Aunque el Reglamento propuesto establece que los regímenes de notificación previa para los trabajadores desplazados quedan excluidos de su ámbito de aplicación, la propuesta introduce un régimen europeo armonizado de notificación previa para los trabajadores desplazados con la participación voluntaria de los Estados miembros. Esto allanaría el camino para una posterior ampliación obligatoria, lo que no es deseable ni compatible con lo dispuesto en la Directiva 2014/67/UE. En el debate político sobre la Directiva 2014/67/UE, relativa a la garantía del cumplimiento, se acordó claramente que el Estado miembro de acogida fuera la autoridad nacional competente para establecer instrumentos de cumplimiento (artículo 9 de la Directiva 2014/67/UE).

4.3.11

Los procedimientos para cancelar la tarjeta electrónica de servicios pueden requerir en parte, para tener efecto, una sentencia firme de un tribunal y ofrecen entretanto a los proveedores de servicios distintos mecanismos para que continúen con estos. Esto impide la ejecución de controles ex post eficaces por parte del Estado miembro de acogida, lo que obstaculizaría la aplicación de los derechos de los trabajadores y de la legislación vigente. Asimismo, las propuestas legislativas no incluyen sanciones disuasorias —ni para el Estado miembro ni para la empresa solicitante— por abuso de la tarjeta electrónica europea de servicios.

4.3.12

La normativa da derecho a las personas físicas a solicitar una tarjeta electrónica de servicios. Existe un riesgo importante en algunos sectores de que la tarjeta se utilice de manera incorrecta y facilite de este modo el falso empleo por cuenta propia.

4.3.13

Dado que el que una persona sea considerada trabajador por cuenta propia o trabajador por cuenta ajena depende del modo en que se ejerce la actividad, la autoridad emisora del Estado miembro de origen no puede expedir una tarjeta electrónica que establezca que una persona actúa como trabajador por cuenta propia con arreglo a las normas del Estado miembro de acogida.

4.3.14

En algunos casos, la retirada de la tarjeta electrónica de servicios a los trabajadores por cuenta propia precisa una sentencia firme de un tribunal. Esto impediría la anulación rápida en los casos de abuso y podría permitir que los falsos autónomos continuaran sus actividades hasta la publicación de dicha sentencia firme por parte de un tribunal. Con ello se crearía una laguna importante que frustraría los esfuerzos para combatir el trabajo no declarado, como la Plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de lucha contra el trabajo no declarado.

4.3.15

El CESE desea llamar la atención sobre el hecho de que, a escala de la UE, el procedimiento similar de expedición del PD A1 relacionado con el desplazamiento de trabajadores ya ha puesto de relieve posibles dificultades derivadas del hecho de basarse exclusivamente en el Estado miembro de origen para validar datos sobre los proveedores de servicios entrantes, en especial en el caso de los falsos autónomos. En este caso, la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta por la que se modificaba la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores, sugiere que no se puede garantizar la precisión de la información incluida en los documentos PD A1 debido a la falta de controles formales por parte de las autoridades de los países emisores, entre otros motivos (7).

4.3.16

La propuesta introduce un instrumento armonizado para facilitar información sobre la cobertura de seguro. No obstante, ya que esta estará vinculada a la tarjeta electrónica de servicios, la información solo deberá facilitarse una vez, lo que, en potencia, hará que los controles e inspecciones en el Estado miembro de acogida sean menos eficaces.

4.3.16.1

Asimismo, las aseguradoras se verán obligadas a calcular las primas en función del historial en el Estado miembro de origen, lo que interferiría con el derecho y la responsabilidad de las compañías aseguradoras de evaluar los riesgos.

4.3.17

La Comisión se reserva amplias competencias de ejecución para diseñar el contenido y los parámetros técnicos de la tarjeta electrónica de servicios, pero la armonización en este ámbito puede limitar la capacidad de los Estados miembros de llevar a cabo controles eficaces de los proveedores de servicios entrantes en relación con los derechos de los trabajadores en materia de salud y seguridad.

4.4.1

El CESE desearía resaltar que las diferencias entre los conceptos reglamentarios no indican en sí mismas la necesidad de una reforma. Muchas regulaciones se basan en la tradición o la experiencia. Son importantes para la protección del consumidor y deben preservarse. El principio de «equivalencia» se basa en el hecho de que existen estos sistemas diferentes. El CESE toma en consideración el hecho de que los sistemas profesionales nacionales se fundamentan en una dilatada tradición. El proyecto de investigación muestra resultados bastante diferentes respecto de las ventajas de las medidas de desregulación.

4.4.2

El CESE acoge favorablemente el nuevo indicador del efecto restrictivo, ya que permite un nivel de análisis más elevado que con el indicador PMR (regulación del mercado de productos) de la OCDE. Aún quedan detalles que se deben tomar en consideración; por ejemplo, la clasificación de desarrollo profesional continuo como restricción negativa parece inadecuada. El CESE desearía destacar que, a fin de ofrecer una perspectiva no discriminatoria de los distintos sistemas de regulación, sería necesario incluir no solo la regulación ex ante (por ejemplo, la protección del título, los requisitos de cualificación) sino también la regulación ex post (por ejemplo, los requisitos de las normas para la construcción y las licencias de obras). Asimismo, debe aclarase de manera expresa que el indicador del efecto restrictivo es neutral, sin declaraciones sobre el valor o la justificación de las regulaciones.

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/52

Ponente:

Giuseppe GUERINI

1.1

El CESE apoya las medidas puestas en marcha por la Unión Europea para abordar todas las formas de fraude fiscal y considera que el mecanismo de inversión del sujeto pasivo para la recaudación del impuesto sobre el valor añadido (IVA) puede ser un instrumento útil para hacer frente al fraude en cascada y al fraude en materia de IVA.

1.2

Sin embargo, no se debe permitir que el uso del mecanismo de inversión del sujeto pasivo, que es una excepción de los principios establecidos sobre el IVA, perjudique al mercado interior; además, ha de ser temporal y debidamente evaluado por la Comisión en relación con sus posibles efectos negativos para el mercado interior. Al CESE le preocupa el riesgo de una posible fragmentación del sistema del IVA a raíz de las medidas propuestas, teniendo en cuenta las medidas previstas en la primera fase del Plan de Acción del IVA de la Comisión, que en la actualidad se supone que se aplica solo a determinados suministros de bienes y no a los servicios (1).

1.3

En concreto, habrá que evaluar si los beneficios aportados a la hora de hacer frente al fraude se ven contrarrestados por los posibles efectos perjudiciales de cara a la cohesión del mercado único. Por este motivo, la Comisión debería hacer un seguimiento constante del funcionamiento del mecanismo generalizado de inversión del sujeto pasivo (GRCM, por sus siglas en inglés), manteniendo la facultad de intervenir en caso de que se produzcan efectos perjudiciales.

1.4

El CESE recomienda prestar especial atención al principio de proporcionalidad, ya que el coste del cumplimiento para las pequeñas y medianas empresas (pymes) en relación con la introducción de un mecanismo de inversión del sujeto pasivo podría ser considerable y podría repercutir en el flujo de efectivo, con el riesgo de que las pymes en concreto experimenten problemas de liquidez inducidos por el GRCM.

1.5

El CESE llama la atención sobre los estudios (2) que ponen de manifiesto que los mecanismos de inversión del sujeto pasivo y pago fraccionado, allí donde se han implantado hasta la fecha, a menudo han dado lugar a problemas de flujo de efectivo para las empresas que cumplen con sus obligaciones fiscales. En otras palabras, los intentos de luchar contra el fraude fiscal de un pequeño número de empresas deshonestas han provocado grandes problemas de funcionamiento para operadores económicos respetuosos del sistema fiscal que generan empleos y riqueza en el mercado interior.

1.6

El CESE hace hincapié en que las soluciones adoptadas para luchar contra el fraude en materia de IVA no deben imponer una carga excesiva y desproporcionada a las empresas que cumplen sus obligaciones fiscales, sobre todo las pymes. En efecto, como ya ha declarado con anterioridad el CESE en relación con el Plan de Acción del IVA de la Comisión, se ha de proteger a las empresas de buena fe y no se les deben imponer medidas excesivas (3).

1.7

El CESE señala que la dimensión nacional de la lucha contra el fraude fiscal requiere que todos los Estados miembros sean plenamente responsables del funcionamiento de sus propios sistemas fiscales y que proporcionen instrumentos para hacer frente al fraude en materia de IVA que no perjudiquen o influyan en el funcionamiento de los sistemas fiscales de otros Estados miembros.

1.8

En general, desde el punto de vista del CESE, las medidas propuestas no deben afectar negativamente a los objetivos dispuestos en el Plan de Acción del IVA ni obstaculizar o retrasar su materialización integral y oportuna. El Comité considera que es el momento de dar un salto cualitativo hacia delante en este ámbito para reforzar el mercado único y contribuir al empleo, el crecimiento, la inversión y la competitividad. Además, el Comité considera importante que se realicen todos los elementos del Plan de Acción como un todo indivisible (4).

1.9

A fin de garantizar que esta propuesta legislativa funciona correctamente y reducir toda necesidad futura de recurrir a nuevas excepciones en relación con los principios y las normas establecidos sobre el sistema del IVA de la UE, los Estados miembros que soliciten la aplicación del GRCM deberían imponer requisitos específicos y tangibles de facturación electrónica para garantizar que los pagos son totalmente rastreables.

2.1

En su Comunicación de 7 de abril de 2016, la Comisión Europea presentó el Plan de Acción del IVA. Le seguirá en 2017 una propuesta legislativa para reformar y modernizar las normas europeas actuales en materia de IVA.

2.2

Tanto el Plan de Acción de la Comisión como la futura propuesta legislativa prevista para 2017 tienen, entre otros, el objetivo de colmar el «déficit recaudatorio en materia de IVA» (la diferencia entre los ingresos previstos en concepto de IVA y los que realmente se recaudan) minimizando el fraude vinculado al IVA.

2.3

Con la culminación pendiente de la reforma del sistema europeo del IVA y a instancias de algunos Gobiernos nacionales, la Comisión ha reconocido la necesidad urgente de permitir a algunos Estados miembros introducir mecanismos generalizados de inversión del sujeto pasivo (GRCM) con carácter temporal.

2.4

La Comisión ha desarrollado el GRCM en la propuesta de Directiva (2016/0406 — CNS) por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, que constituye el objeto del presente dictamen.

2.5

Dado que el GRCM supone una excepción de uno de los principios fundamentales de la legislación de la UE en materia de IVA, el pago fraccionado, la Comisión ha decidido permitir a los Estados miembros que lo apliquen solo con unas condiciones específicas.

2.6

A saber: a) el Estado miembro ha de tener un déficit recaudatorio en materia de IVA superior en cinco puntos porcentuales a la media de la UE; b) el fraude en cascada ha de representar más del 25 % del déficit recaudatorio en materia de IVA del Estado miembro; y c) se ha de demostrar que las otras medidas de control no son suficientes para combatir el fraude en el territorio del Estado miembro.

2.7

A fin de prevenir que la aplicación generalizada del mecanismo de inversión del sujeto pasivo dé lugar a la fragmentación del mercado interior, una posibilidad que algunos Estados miembros han puesto de relieve, la Comisión ha dispuesto la opción de revisar la aplicación de los mecanismos en caso de que se demuestre que tienen un impacto negativo en el mercado interior que entra en conflicto con los objetivos generales de la UE.

3.1

El fraude en materia de IVA es una epidemia europea que se ha de combatir. La forma más preocupante de fraude en materia de IVA es el «fraude en cascada», que el mecanismo de inversión del sujeto pasivo pretende prevenir.

3.2

Por este motivo, el CESE acoge con agrado la introducción de mecanismos apropiados para hacer frente al fraude fiscal, aunque señala que toda excepción de la naturaleza unitaria del sistema europeo del IVA debe ser temporal, proporcionada y debidamente evaluada a fin de determinar los posibles efectos negativos en el mercado interior. Esto es así especialmente en vista del hecho de que el artículo 113 del Tratado, que respalda la propuesta legislativa de la Comisión, ofrece la posibilidad de actuar en el ámbito de la fiscalidad con medidas de armonización a fin de garantizar el funcionamiento adecuado del mercado interior y garantizar que no se distorsiona la competencia.

3.3

En general, las medidas propuestas no deben afectar negativamente a los objetivos dispuestos en el Plan de Acción del IVA ni obstaculizar o retrasar su materialización integral y oportuna. Ha llegado el momento de dar un salto cualitativo hacia delante para reforzar el mercado único y contribuir al empleo, el crecimiento, la inversión y la competitividad.

3.4

Además, es importante que se aspire a la realización de todos los elementos del Plan de Acción como un todo indivisible, ya que esto permitiría también abordar de manera exhaustiva la mayor parte del fraude en materia de IVA.

3.5

El cumplimiento del principio de proporcionalidad al que se hace referencia en la propuesta legislativa de la Comisión debe, por tanto, garantizarse, y se han de examinar debidamente los distintos intereses públicos que hay que reconciliar, incluido el interés general de no poner en peligro la armonización de los sistemas nacionales del IVA, con miras a la plena consolidación del mercado único.

3.6

En vista de lo anterior, se debe reconocer que la política contra la evasión fiscal, incluida la armonización fiscal, incumbe en gran medida a los Estados miembros y que los entes fiscales tienen un marcado carácter nacional. De manera similar, la comprensión estadística de esta cuestión y las prácticas y las formas de evasión y de combatirla tienen unos fuertes vínculos nacionales.

3.7

Desde este punto de vista, un mecanismo contra la evasión fiscal activado por el Estado miembro y que suponga una excepción de las normas de la UE es coherente con la función y las responsabilidades confiadas a los Gobiernos nacionales en la lucha contra el fraude fiscal. En este sentido, la propuesta de la Comisión se ajusta al principio de subsidiariedad, que permite a los Estados miembros adoptar medidas a escala nacional para combatir las actividades ilícitas en el ámbito fiscal.

3.8

Sin embargo, el CESE señala que la dimensión nacional de la lucha contra el fraude fiscal requiere que todos los Estados miembros sean plenamente responsables del funcionamiento de sus propios sistemas fiscales y que proporcionen instrumentos para hacer frente al fraude en materia de IVA que no perjudiquen o influyan en el funcionamiento de los sistemas fiscales de otros Estados miembros.

3.9

La excepción dispuesta en la propuesta de la Comisión a través del mecanismo de inversión del sujeto pasivo no es una medida generalizada, sino que está sujeta a unas condiciones específicas. Los Estados miembros pueden solicitar que esta excepción se aplique con unas condiciones específicas, pero sigue siendo totalmente opcional.

3.10

Los Estados miembros que soliciten la excepción mediante el mecanismo de inversión del sujeto pasivo deben tener un déficit recaudatorio en materia de IVA superior en cinco puntos porcentuales a la media de la UE. Si tenemos en cuenta que la media de la UE es del 14 %, parece que cinco puntos porcentuales más constituyen un motivo suficiente y sustancial para la adopción de medidas extraordinarias destinadas a reducir dicho déficit (5).

3.11

Del mismo modo, la propuesta de la Comisión de una disposición que exija que el fraude en cascada represente más del 25 % del déficit recaudatorio en materia de IVA del Estado miembro parece estar corroborada por los elementos de prueba preliminares si comparamos esa cifra con la media de la UE (24 %) (6).

3.12

El CESE también apoya la disposición general según la cual los Estados miembros deben estar experimentando problemas administrativos para combatir el fraude en materia de IVA, ya que esta condición demuestra que un GRCM es el método más eficaz y proporcionado para lograr el objetivo de reducir el déficit recaudatorio en materia de IVA, de conformidad con el interés público tanto de la UE como de los Estados miembros.

3.13

La propuesta de la Comisión establece que el mecanismo de inversión del sujeto pasivo es aplicable a las transacciones por un valor superior a 10 000 EUR. Consideramos que esta norma de minimis es aceptable en vista de los intereses diversos y a menudo diametralmente opuestos que se han de contemplar de manera simultánea a la hora de combatir la evasión fiscal, armonizar los sistemas fiscales y simplificar la carga administrativa en relación con las obligaciones fiscales.

4.1

La evaluación de impacto de la normativa llevada a cabo por la Comisión pone de manifiesto que la adopción de un GRCM no resuelve necesariamente todos los posibles casos de fraude: al contrario, pueden surgir nuevas formas de fraude o casos de fraude en Estados miembros distintos de los más afectados en el momento actual. Así pues, la Comisión debería hacer un seguimiento adecuado del funcionamiento del GRCM, conservando la facultad de intervenir en caso de que se produzcan efectos perjudiciales para el funcionamiento del mercado único europeo.

4.2

Si se pretende que la propuesta legislativa sometida a examen en el presente dictamen funcione correctamente y reduzca toda necesidad futura de recurrir a nuevas excepciones en relación con los principios y las normas establecidos sobre el sistema del IVA de la UE, los Estados miembros que soliciten la aplicación del GRCM deberían imponer requisitos específicos de facturación electrónica a los sujetos pasivos para garantizar que los pagos son totalmente rastreables.

4.3

En este sentido, el CESE desea hacer especial hincapié en la posibilidad de limitar o eliminar los mecanismos de inversión del sujeto pasivo y pago fraccionado allí donde la facturación electrónica para la certificación del producto de la venta se use de manera generalizada y correcta. Este método de facturación permitiría verificar el pago correcto del IVA en tiempo real, lo que prevendría las repercusiones financieras perjudiciales para muchas empresas que cumplen sus obligaciones fiscales.

4.4

Abordar el fraude en materia de IVA es, sin duda, un objetivo que se ha de perseguir con decisión y mediante el desarrollo de las medidas legislativas apropiadas por parte de los Estados miembros. No obstante, cabe señalar que la aplicación de mecanismos de inversión del sujeto pasivo en las relaciones de empresa a empresa entre entidades privadas y los mecanismos de pago fraccionado en las relaciones entre empresas y administraciones públicas pueden penalizar gravemente a las empresas que sí cumplen sus obligaciones fiscales.

4.5

En primer lugar, como pone de manifiesto la evaluación del impacto de la normativa propuesta por la Comisión, los costes de cumplimiento vinculados al uso del mecanismo de inversión del sujeto pasivo para las pymes serán muy elevados en el caso de las operaciones nacionales e incluso mayores en el caso de las operaciones transfronterizas. Según la evaluación de impacto de la Comisión, el mecanismo de inversión del sujeto pasivo implica un aumento del 43 % de los costes de cumplimiento para las empresas (7). Aunque se espera que un mecanismo generalizado de inversión del sujeto pasivo genere menos costes de cumplimiento que una inversión del sujeto pasivo limitada a un sector determinando, esto sigue demostrando que los costes de cumplimiento aumentarán drásticamente.

4.6

En segundo lugar, distintos estudios (8) ponen de manifiesto que los mecanismos de inversión del sujeto pasivo y pago fraccionado, allí donde se han implantado hasta la fecha, a menudo han dado lugar a problemas de flujo de efectivo para muchas empresas que cumplen con sus obligaciones fiscales.

4.7

En otras palabras, los intentos de luchar contra el fraude fiscal por parte de un pequeño número de empresas deshonestas han provocado grandes problemas de funcionamiento para operadores económicos respetuosos del sistema fiscal que generan empleo y riqueza en el mercado interior.

4.8

Por este motivo, el CESE recuerda a la Comisión y a los Estados miembros que se debe defender el principio de proporcionalidad en el marco de la propuesta de la Comisión y en cada sistema jurídico nacional, garantizando que las medidas adoptadas son proporcionales a la necesidad de combatir el fraude en materia de IVA sin perjudicar al mercado interior. Al mismo tiempo, de conformidad con ese mismo principio, las soluciones adoptadas deberían hacer frente a las actividades ilícitas sin imponer una carga excesiva y desproporcionada a las empresas honestas, sobre todo las pymes.

4.9

Las consideraciones anteriores constituyen argumentos adicionales a favor del carácter transitorio del mecanismo generalizado. De lo contrario, seremos testigos de un agravamiento inaceptable de la carga administrativa, especialmente para las pymes, y, al mismo tiempo, de una distorsión en las dinámicas del mercado único europeo, ya que existe un riesgo grave de que haya operaciones de flujo de efectivo diferenciadas para empresas situadas en diferentes Estados miembros.

31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/56

Ponente:

Marjolijn BULK

1.1.

El CESE acoge favorablemente la apertura del proceso de revisión de la Directiva sobre los agentes carcinógenos y mutágenos (en adelante, la «Directiva») y está dispuesto a contribuir a este importante debate.

1.2.

El CESE insta a la Comisión a llevar a cabo una evaluación de impacto sobre una posible ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva a las sustancias que son tóxicas para la reproducción.

1.3.

El Comité recomienda encarecidamente que en las revisiones de la Directiva y las enmiendas previstas para 2018 se preste mayor atención a la exposición profesional a agentes carcinógenos que afecta a las mujeres.

1.4.

El CESE considera importante que la Comisión mejore una metodología común para la adopción de valores límite de exposición profesional vinculantes en la Directiva, en consulta con los interlocutores sociales, los Estados miembros y otras partes interesadas.

1.5.

Estos valores límite deben definirse sobre la base de pruebas científicas y datos estadísticos, teniendo en cuenta distintos factores, como la viabilidad y las posibilidades de medir los niveles de exposición. En los Países Bajos y Alemania se utiliza un planteamiento basado en el riesgo, que contribuye a definir dichos valores teniendo en cuenta el nivel de riesgo como primer factor determinante de una solución transaccional aceptada por todos los interlocutores sociales.

1.6.

El CESE considera que es necesario crear programas que ofrezcan una vigilancia de la salud a lo largo de la vida para todas las personas que hayan estado expuestas a agentes carcinógenos en el lugar de trabajo, en el marco de los regímenes de seguridad social o los sistemas de salud pública nacionales.

1.7.

El CESE hace hincapié en que, para mejorar la protección de los trabajadores frente a los agentes carcinógenos y mutágenos y las sustancias tóxicas para la reproducción en el lugar de trabajo, los Estados miembros deben velar por que los servicios de inspección del trabajo dispongan de suficientes recursos humanos y financieros para llevar a cabo sus tareas.

1.8.

El CESE respalda la posición común de los interlocutores sociales de Europa y recomienda que se adopte un valor límite de exposición profesional vinculante para el formaldehído.

1.9.

El CESE recomienda que, cuando se establezca una definición jurídica de los gases de escape de motores diésel, la Comisión tenga en cuenta las conclusiones al respecto del Comité Científico para los Límites de Exposición Profesional (SCOEL).

2.1.

El cáncer es la principal causa de mortalidad debida a las condiciones de trabajo. En 2013 se produjeron alrededor de 1 314 000 muertes por cáncer en la UE, y más de 100 000 muertes tuvieron por causa cáncer relacionado con el trabajo. El cáncer es la primera causa de mortalidad laboral en la UE. Alrededor de veinte millones de trabajadores de la UE están expuestos a agentes carcinógenos en el trabajo. Un estudio publicado en 2015 por el Instituto Nacional de Salud Pública y Protección del Medio Ambiente de los Países Bajos (1) calcula que el coste anual de los cánceres profesionales asciende a 334 000 millones EUR.

2.2.

La legislación sobre protección de los trabajadores se ocupa del cáncer profesional en varias Directivas. Las obligaciones generales de la Directiva marco (2) de 1989 se aplican a todos los riesgos y definen las medidas generales que deben implantarse en el lugar de trabajo. La Directiva sobre los agentes químicos (3) se aplica a todas las sustancias químicas peligrosas. La Directiva sobre el amianto (4) tiene en cuenta algunas necesidades específicas para la prevención de enfermedades relacionadas con este componente. El acto legislativo específico más importante es la Directiva sobre los agentes carcinógenos aprobada en 1990.

2.3.

La Directiva establece unos requisitos mínimos generales. Los empresarios deben identificar y evaluar los riesgos y evitar la exposición cuando haya riesgos. Tienen que sustituir las sustancias o procedimientos, en la medida en que sea técnicamente posible, por sustancias o procedimientos exentos de peligro o menos peligrosos. En caso de que tal sustitución no sea técnicamente posible, la producción y la utilización del agente químico carcinógeno deben llevarse a cabo en un sistema cerrado para evitar la exposición, una vez más en la medida en que ello sea técnicamente posible. Si esto tampoco es técnicamente posible, la exposición de los trabajadores debe reducirse a un valor tan bajo como sea técnicamente posible.

2.4.

Además de estos requisitos mínimos generales, la Directiva establece valores límite de exposición profesional para agentes carcinógenos y mutágenos específicos como parte integrante del mecanismo de protección de los trabajadores. En el anexo III de la Directiva se establecen valores límite de exposición profesional vinculantes concretos para agentes químicos específicos. Actualmente, este anexo define los valores límite de exposición profesional vinculantes solo para las exposiciones a tres sustancias o procesos. Estos valores solo cubren un pequeño porcentaje de trabajadores expuestos a sustancias carcinógenas, mutágenas o tóxicas para la reproducción.

2.5.

En 2016, la Comisión Europea anunció que la Directiva se revisaría en tres fases. Aprobó una propuesta inicial en mayo de ese año, que ahora se está debatiendo en el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros. En enero de 2017 aprobó una segunda propuesta y la tercera está prevista para 2018.

2.6.

La revisión de la Directiva es un proceso continuo. La primera propuesta revisó dos valores límite de exposición profesional vinculantes y adoptó otros once nuevos. En su informe Ulvskog (5), el Parlamento Europeo respaldó el proceso de revisión de la Directiva y pidió, entre otras cosas, que se ampliase su ámbito de aplicación para incluir las sustancias tóxicas para la reproducción, que se introdujesen valores límite de exposición profesional más estrictos para seis sustancias y que se estableciese el valor presentado por la Comisión como valor límite transitorio para dar más tiempo a los empresarios para su aplicación. El Parlamento Europeo también destacó que las revisiones de 2017 y 2018 del anexo III de la Directiva 2004/37/CE deberían incluir, sin limitarse a estos, sustancias, mezclas y procesos como las emisiones de los motores diésel, el formaldehído, el cadmio y sus compuestos, el berilio y sus compuestos, los compuestos de níquel, el arsénico y sus compuestos y el acrilonitrilo. Una amplia mayoría de grupos políticos respaldaron la solución transaccional propuesta por el Parlamento Europeo.

2.7.

El principal objetivo de la segunda propuesta consiste en adoptar cinco nuevos valores límite de exposición profesional vinculantes. Aunque las mezclas complejas de HAP (hidrocarburos aromáticos policíclicos) y los aceites de motores usados figuran en el anexo que define el ámbito de aplicación de la Directiva, no se han establecido valores límite para estos dos agentes carcinógenos. Basándose en su propio análisis, la Comisión decidió que no debían adoptarse medidas en esta fase referentes a cinco agentes carcinógenos (6).

3.1.

El ámbito de aplicación de la Directiva se limita actualmente a los agentes carcinógenos y mutágenos; debería considerarse una posible ampliación a sustancias que son tóxicas para la reproducción. Según la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), los efectos de la exposición profesional en el sistema reproductor de hombres y mujeres pueden manifestarse como alteraciones en los niveles de hormonas sexuales, disminución de la libido y la potencia, trastornos menstruales, menopausia prematura, retraso de la menarquia, disfunción ovárica, deterioro de la calidad del semen y reducción de la fertilidad masculina y femenina. Las exposiciones tóxicas pueden provocar un daño directo a las células en el esperma y los óvulos en desarrollo. La exposición de las madres durante el embarazo puede perturbar el desarrollo del feto (…). Las exposiciones tóxicas pueden provocar numerosos efectos de amplio alcance, por ejemplo muerte fetal, retraso del crecimiento intrauterino, parto prematuro, defecto congénito, muerte posnatal, alteraciones en el desarrollo cognitivo y cambios en la sensibilidad inmunológica, o cáncer infantil. La exposición de la madre a sustancias químicas en el trabajo puede provocar también una contaminación de la leche materna. Algunas sustancias químicas con actividad hormonal, conocidas como alteradores endocrinos, pueden alterar la función del sistema endocrino y, como consecuencia, provocar efectos reproductivos adversos, por ejemplo mala calidad del semen y daño a los tejidos reproductivos en hombres y algunas enfermedades ginecológicas en mujeres.

3.1.1.

En el marco del Reglamento REACH y de varios actos legislativos específicos (sobre productos cosméticos, biocidas y plaguicidas), las sustancias carcinógenas, mutágenas y tóxicas para la reproducción se tratan como un grupo genérico de sustancias extremadamente preocupantes. Comparten algunas características comunes, entre ellas sus graves repercusiones en la salud, la dificultad de percepción del riesgo (puesto que las consecuencias de la exposición suelen aparecer tras un largo período de latencia), la dificultad de gestión del riesgo y los problemas relacionados con el «efecto cóctel», es decir, la exposición a dos o más sustancias o procedimientos diferentes. La legislación nacional de varios Estados miembros ha adoptado este enfoque con el apoyo de los interlocutores sociales a nivel nacional. El CESE insta a la Comisión a realizar una evaluación de impacto sobre una posible ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva a las sustancias que son tóxicas para la reproducción.

3.2.

La estrategia de la UE contra el cáncer relacionado con el trabajo debería prestar más atención a las mujeres.

3.2.1.

El patrón de exposición y el patrón de localización del cáncer pueden variar según afecten a hombres y mujeres. El cáncer de mama, por ejemplo, es una enfermedad muy rara entre los hombres, mientras que es el cáncer más común entre las mujeres. Una serie de exposiciones profesionales pueden contribuir al cáncer de mama.

3.2.2.

El Comité insta enérgicamente a la Comisión a prestar una atención más sistemática a las exposiciones carcinógenas profesionales que afectan a las mujeres en la revisión de la Directiva y las enmiendas previstas para 2018. Muchos tipos de trabajos en los que se concentran las mujeres (salud, limpieza, peluquería, etc.) entrañan una exposición a sustancias carcinógenas que se ignora. Es necesario definir criterios de identificación y clasificación de los alteradores endocrinos que contribuyen a algunas formas de cáncer. Debe reforzarse la prevención es la exposición a productos citostáticos (es decir, quimioterapéuticos) en las profesiones sanitarias. Aunque las radiaciones ionizantes no entran dentro del ámbito del presente dictamen, el CESE insta enérgicamente a reforzar otras Directivas y en particular la Directiva 2013/59/Euratom.

3.3.

Existe un amplio acuerdo entre las partes interesadas sobre el papel y la importancia de los valores límite de exposición profesional vinculantes. Estos valores son importantes porque ayudan a reducir el riesgo, aun cuando no existe ningún nivel seguro de exposición. Deben establecerse a un nivel adecuado, teniendo en cuenta las pruebas científicas y los aspectos de viabilidad.

3.3.1.

No obstante, no existe una metodología uniforme en la UE para establecer valores límite de exposición profesional vinculantes. En la actualidad, la Comisión actúa caso por caso. La transparencia y la coherencia podrían mejorarse en su mayor parte. Algunos son adecuados, mientras que otros ofrecen una protección insuficiente. No obstante, el CESE considera que, cuando de lo que se trata es de la salud y la vida humana, las ambiciones deben estar a la altura del desafío.

3.3.2.

Otro factor es que los Estados miembros tienen distintos enfoques. Algunos de ellos han definido valores límite de exposición profesional vinculantes para más de cien agentes carcinógenos, mutágenos y tóxicos para la reproducción distintos, y otros para menos de diez. Su nivel puede diferir de un país a otro, lo que crea dificultades para las empresas que desarrollan actividades en distintos países con normas variables y podría en algunos casos generar una competencia desleal.

3.3.3.

Por lo tanto, el CESE considera importante que la Comisión defina una metodología para la adopción de valores límite de exposición profesional vinculantes en la Directiva. Este proceso debería entrañar una amplia consulta con los interlocutores sociales, los Estados miembros y otras partes interesadas, incluidas las ONG. La experiencia nacional ayuda a definir buenas prácticas. En opinión del CESE, deben tenerse en cuenta especialmente dos elementos:

3.3.3.1

En primer lugar, la coherencia de los valores límite, a fin de evitar una situación en la que los trabajadores expuestos a ciertas sustancias pudieran estar expuestos a un riesgo de cáncer mucho mayor que los trabajadores expuestos a otras sustancias. En Alemania y en los Países Bajos hay interlocutores sociales que apoyan un enfoque basado en el riesgo. Esto ayuda a definir los valores límite de exposición profesional vinculantes teniendo en cuenta el nivel de riesgo como primer factor determinante de una solución transaccional aceptada por todos los interlocutores sociales.

3.3.3.2

En segundo lugar, los valores límite deben definirse sobre la base de pruebas científicas, y deben tener en cuenta distintos factores, como la viabilidad y las posibilidades de medir los niveles de exposición. Para ayudar a los empresarios a determinar la prioridad de sus medidas de prevención, deben remitirse explícitamente al nivel de riesgo asociado al nivel de exposición.

3.4.

En la mayoría de los casos, hay un largo período de latencia entre la exposición y el cáncer. Por lo tanto, el CESE considera necesario proteger a los trabajadores expuestos o a los trabajadores en riesgo de exposición ofreciendo una vigilancia de la salud de por vida en el marco de los regímenes de seguridad social y los sistemas de salud nacionales para todos los trabajadores expuestos.

3.5.

El CESE recomienda que se hagan más esfuerzos centrados en el ámbito de los estudios científicos y estadísticos. El cáncer profesional también puede ser causado por estrés, organización del trabajo (por ejemplo, trabajo por turnos, etc.); debería prestarse más atención y financiación a la investigación sobre los efectos y la sinergia potencial de la exposición combinada de factores tales como los productos químicos y agentes físicos, químicos o biológicos, y la organización del trabajo, etc.

3.6.

El CESE destaca que una de las principales tareas pendientes en el ámbito de la protección de los trabajadores contra las sustancias carcinógenas, mutágenas y tóxicas para la reproducción durante el trabajo es reforzar el control de la aplicación de la Directiva. Los Estados miembros deben velar por que las inspecciones del trabajo cuenten con suficientes recursos financieros y humanos para desempeñar sus funciones, ayudando a las empresas, en particular las pymes, a cumplir estas nuevas disposiciones. Deben reforzar su cooperación con la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, que ha desarrollado diversas herramientas que pueden mejorar la calidad de la prevención en el lugar de trabajo. Una de estas herramientas es la herramienta interactiva en línea de evaluación de riesgos (OiRA), una plataforma web destinada a la creación de herramientas sectoriales para la evaluación de riesgos en cualquier idioma de manera sencilla y estandarizada.

4.1.

La segunda propuesta de Directiva introduce valores límite de exposición profesional vinculantes para cinco sustancias carcinógenas adicionales.

4.1.1.

La epiclorohidrina (ECH) es un carcinógeno sin umbral. El número de trabajadores expuestos en la UE asciende a 43 813. La Comisión propone un valor límite de exposición profesional vinculante de 1,9 mg/m3. Quince Estados miembros tendrán que introducir (7) o actualizar (8) su valor límite para reducirlo a 1,9 mg/m3. Se calcula que alrededor del 69 % de los trabajadores expuestos trabajan en estos quince Estados miembros y, en consecuencia, se beneficiarían de la mejora de la protección legal como resultado de la introducción de este valor límite. El CESE considera que el valor límite propuesto contribuiría a reducir la incidencia del cáncer relacionado con el trabajo.

4.1.2.

El dibromuro de etileno (EDB) se clasifica en el grupo carcinógeno A del SCOEL como carcinógeno genotóxico sin umbral. Se calcula que menos de 8 000 trabajadores de la UE están potencialmente expuestos al 1,2-dibromoetano. La Comisión propone un valor límite de exposición profesional vinculante de 0,8 mg/m3 (0,1 ppm). Veinte Estados miembros tendrán que introducir (11) o actualizar (9) su valor límite para reducirlo a 0,8 mg/m3. Se calcula que alrededor del 81 % de los trabajadores expuestos trabajan en estos veinte Estados miembros y, en consecuencia, se beneficiarían de la mejora de la protección legal como resultado de la introducción de este valor límite. Los costes adicionales para las empresas (entre ellas, las microempresas y las pequeñas empresas) se calcula que serán muy bajos. El CESE considera que el valor límite propuesto contribuiría a reducir la incidencia del cáncer relacionado con el trabajo.

4.1.3.

El dicloruro de etileno (EDC) está clasificado como carcinógeno 1B conforme al Reglamento CLP. Menos de 3 000 trabajadores están potencialmente expuestos en Europa (7). La Comisión propone un valor límite de exposición profesional vinculante de 8,2 mg/m3 (2 ppm). Veintitrés Estados miembros tendrán que introducir (5) o actualizar (18) su valor límite para reducirlo a 2 ppm, por lo que se espera que una gran proporción de trabajadores expuestos se beneficie de la mejora de la protección legal. El CESE considera que el valor límite propuesto contribuiría a reducir la incidencia del cáncer relacionado con el trabajo.

4.1.4.

La 4,4 '-metilendianilina (MDA) es un carcinógeno genotóxico. Se calcula que aproximadamente entre 70 y 140 personas están expuestas a MDA aerotransportada en la industria química. El número de personas afectadas por exposición dérmica durante usos intermedios en otras industrias que utilizan MDA es considerablemente mayor y se estima que oscila entre 390 000 y 3,9 millones de trabajadores (8). La Comisión propone un valor límite de exposición profesional vinculante de 0,08 mg/m3. Veintitrés Estados miembros tendrán que introducir (12) o actualizar (11) su valor límite para reducirlo a 0,08 mg/m3. El CESE considera que el valor límite propuesto contribuiría a reducir la incidencia del cáncer relacionado con el trabajo.

4.1.5.

El tricloroetileno (TCE) está clasificado como carcinógeno del grupo 2A por el Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer (en adelante, CIIC) y como carcinógeno de la categoría 1B en la UE en el marco del Reglamento CLP. Se calcula que aproximadamente 74 000 trabajadores en la UE están potencialmente expuestos al TCE. La Comisión propone la combinación de un valor límite de exposición profesional vinculante de 54,7 mg/m3 (10 ppm) y un valor límite de exposición a corto plazo de 164,1 mg/m3 (30 ppm). De los veintidós Estados miembros que ya tienen establecido un valor límite de exposición profesional vinculante para el TCE, dieciséis también han adoptado un valor límite de exposición a corto plazo. Diecisiete Estados miembros tendrán que introducir (6) o actualizar (11) su valor límite de exposición profesional vinculante para reducirlo a 54,7 mg/m3 (10 ppm). Se calcula que casi el 74 % de los trabajadores expuestos trabajan en estos diecisiete Estados miembros y, en consecuencia, se beneficiarían de la mejora de la protección legal gracias a la introducción de este valor límite de exposición profesional. El CESE señala que en varios Estados miembros se ha aplicado un valor límite de exposición profesional vinculante más bajo para el tricloroetileno, respaldado por organizaciones de empresarios y sindicatos. A nivel de la UE, debería contemplarse un valor límite de exposición profesional vinculante más bajo para reducir la incidencia del cáncer relacionado con el trabajo.

4.2.

Aunque las mezclas complejas de hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP) y los aceites de motores usados figuran en el anexo que define el ámbito de aplicación de la Directiva, no se han establecido valores límite para estos dos agentes carcinógenos.