19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/1

Ponente general:

Dumitru FORNEA

Coponente general:

Renata EISENVORTOVÁ

1.1.

Durante la transición energética hacia una economía de bajas emisiones, el sistema energético de la UE se enfrentará a un período de profundas transformaciones tecnológicas, económicas y sociales, que afectarán a muchos de los sectores energéticos, incluida la industria del carbón y, por ende, a las cuencas mineras de la UE.

1.2.

En algunos Estados miembros, los recursos autóctonos de carbón y lignito siguen siendo importantes para generar electricidad y calor, puesto que no solo contribuyen a un suministro energético seguro y asequible y a la competitividad económica, sino que desempeñan un papel estabilizador en el sistema energético, en términos tanto técnicos como económicos.

1.3.

Sin embargo, las cuencas mineras que siguen activas deben prepararse para la supresión progresiva de la producción de carbón, bien para ajustarse a las decisiones de política energética y climática de la UE relativas a la utilización de combustibles fósiles, bien por razones económicas.

1.4.

El porvenir de las regiones que actualmente dependen de la utilización del carbón y sus condiciones de vida futuras son cuestiones que deben tenerse en cuenta en una planificación a largo plazo que abarque dos generaciones, es decir, un período de 25 a 50 años. El uso del carbón para fines energéticos debe suprimirse de forma gradual en estas regiones, pero sin dar lugar a una situación de estancamiento. Habida cuenta de su potencial económico y social, estas regiones deben participar en la aplicación de la política energética y climática de la UE. El objetivo del desarrollo sostenible de estas regiones debe alcanzarse garantizando diálogos políticos, cívicos y sociales que permitan asegurar la existencia de planes de transición a nivel nacional, sectorial y empresarial.

1.5.

A fin de preservar la seguridad energética, la competitividad de la industria, la protección del medio ambiente, el cumplimiento de las obligaciones de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y la cohesión social en las cuencas mineras, el CESE recomienda establecer un «Plan de apoyo a la transición para las comunidades y regiones que dependen de la producción de carbón» (en lo sucesivo, «el Plan») que aborde los problemas relacionados con la reestructuración de la industria del carbón durante la transición energética, de modo que las cuencas mineras puedan adaptarse al cambio.

1.6.

El Plan podría ser elaborado por un grupo consultivo en cooperación con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Los miembros de este grupo deberán ser representantes de las cuencas mineras, los sindicatos, las ONG, las empresas de I+D y la industria del carbón.

1.7.

El Plan debe basarse en tres pilares: i) los diálogos políticos, cívicos y sociales; ii) las inversiones económicas, sociales y medioambientales; y, iii) las inversiones en educación, formación, investigación y desarrollo, innovación y cultura.

1.8.

El Plan debería animar a las regiones a que emprendan transformaciones, promuevan el desarrollo innovador, mantengan su atractivo para la inversión y creen oportunidades de empleo y hagan posible una vida digna. En este proceso de transición, es necesario aprovechar plenamente los conocimientos técnicos y el potencial de las cuencas mineras.

1.9.

Las autoridades regionales, los gobiernos de los Estados miembros y las instituciones de la UE deben comprometerse conjuntamente con la transición energética y la correspondiente reestructuración de las cuencas mineras.

1.10.

El Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones poseen la experiencia necesaria para participar en este proceso, tanto a nivel europeo como nacional. Además, están capacitados para ofrecer un marco eficaz para el diálogo político, social y cívico, necesario para poder consultar a los habitantes de las cuencas mineras.

1.11.

En lo que respecta a la transición energética, una de las principales preocupaciones expresadas por las cuencas mineras de la UE es la creación de un marco institucional y político adecuado, capaz de impulsar las inversiones públicas y privadas que se necesitarán en los próximos años.

2.1.

En la última década, la UE ha experimentado importantes cambios en su sistema energético. La UE está en vías de pasar a una economía hipocarbónica y alcanzar sus objetivos «20-20-20» en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, eficiencia energética y fuentes de energía renovable. En 2014, la UE aprobó el marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030 junto con una reducción del 40 % en las emisiones de gases de efecto invernadero, una proporción del 27 % del consumo de energías renovables y un ahorro energético del 27 %. Con estos objetivos a medio plazo se pretende ayudar a la UE a alcanzar su objetivo de reducción de los gases de efecto invernadero de aquí a 2050 mediante una reducción del 80-95 % de las emisiones de gases de efecto invernadero.

2.2.

Por tanto, el sistema energético de la UE está pasando de una época dominada por los combustibles fósiles y la producción de electricidad en grandes instalaciones centrales a la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables e instalaciones descentralizadas, maximizando al mismo tiempo las posibilidades que ofrecen una mayor eficiencia energética y una mejor gestión de la demanda de energía.

2.3.

El proyecto de la Unión de la Energía supuso un firme espaldarazo a la transición energética y la ambiciosa política climática de la UE, que también se promovieron con entusiasmo tras el Acuerdo de París, lo cual envía una señal clara para reducir las emisiones de manera suficiente y mantener así el aumento de la temperatura media mundial por debajo del límite acordado de los 2 oC de aquí a finales del siglo.

2.4.

A fin de estabilizar el clima, es necesario llevar a cabo cambios profundos en los sistemas energéticos de todos los sectores económicos (1).

2.5.

La transición energética abarca aspectos tecnológicos, de investigación, sociales, culturales, económicos y medioambientales, lo cual apunta claramente a un papel más activo a nivel individual y colectivo. Este proceso requiere prestar especial atención a la investigación y el desarrollo, puesto que plantea nuevos desafíos para el sistema energético y los sectores industriales, que tienen que reaccionar y adaptarse a esta situación.

3.1.

La industria del carbón es uno de los sectores que se han visto profundamente afectados por la transición energética. Durante siglos, el carbón se encontraba en el centro de la evolución industrial y social en Europa y en todo el mundo. La propia Unión Europea se creó gracias a la voluntad política de poner en común los recursos de producción de carbón y acero de los seis Estados miembros fundadores (2).

3.2.

Las preocupaciones que suscitan actualmente la protección del medio ambiente, el cambio climático y la salud humana  (3), han dado lugar a una serie de planteamientos políticos y sociales que ponen en tela de juicio la necesidad de seguir utilizando el carbón y otros combustibles fósiles para producir electricidad y calor.

3.3.

Con este nuevo planteamiento político, el carbón parece tener los días contados, a pesar de que, en la actualidad, más de una cuarta parte de la electricidad de la UE sigue generándose en 280 centrales eléctricas de carbón en 22 países. Solo seis países han prescindido del carbón para producir electricidad: Chipre, Estonia, Letonia, Lituania, Luxemburgo y Malta (4).

3.4.

Aunque la idea de excluir progresivamente el carbón de la combinación energética parece ser objeto de aceptación generalizada en aquellos Estados miembros en los que no se explotan recursos autóctonos de carbón, no puede decirse lo mismo de las cuencas mineras de la UE, en las que el sector del carbón proporciona empleos directos a 240 000 trabajadores. Considerando los empleos en la industria de equipos de minería, otros puestos de trabajo en la cadena de suministro y los empleos indirectos, este sector da trabajo a cerca de un millón de personas, muchas de ellas en regiones que ofrecen pocas oportunidades de empleo en otros sectores (5).

3.5.

Seis Estados miembros extraen hulla: Chequia, Alemania, Polonia, Rumanía, España y el Reino Unido. Diez Estados miembros explotan el lignito como combustible competitivo para la generación de electricidad: Bulgaria, Chequia, Alemania, Grecia, Hungría, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia y España.

3.6.

En estos países, los recursos autóctonos de carbón y lignito desempeñan un importante papel en la seguridad del suministro y ayudan, por tanto, a garantizar la seguridad energética de la UE y reducir la elevada dependencia de las importaciones. Tal como se señala en la Estrategia Europea de la Seguridad Energética (6), la factura energética externa de la UE asciende a más de 1 000 millones de euros diarios. En 2013, la factura total se situaba en torno a los 400 000 millones de euros, es decir, más de una quinta parte del total de importaciones de la UE. Fue necesario importar el 90 % del crudo, el 66 % del gas natural, el 42 % de los combustibles sólidos y el 40 % del combustible nuclear. En algunos Estados miembros de la UE con una producción de carbón autóctono a gran escala, por ejemplo Alemania y Chequia, cerca del 50 % de la electricidad se genera en centrales de carbón. En Polonia, este porcentaje supera el 80 %.

3.7.

Además de su utilización en la producción de electricidad, el carbón tiene muchos otros usos. Se utiliza en la producción de cemento y puede transformarse en combustibles líquidos. Entre otros grandes usuarios del carbón, cabe mencionar las acerías, los fabricantes de papel, las industrias química y farmacéutica y la industria alimentaria.

3.8.

El carbón también es un ingrediente esencial para la fabricación de productos especializados, por ejemplo, el carbón activado utilizado en filtros o la fibra de carbono utilizada en los sectores aeroespacial, de ingeniería civil, militar, etc. Existen procesos industriales que permiten fabricar combustibles sintéticos o las sustancias químicas básicas, como el metanol, que necesita la industria. Con el metanol puede fabricarse una amplia gama de productos petroquímicos que ahora se producen a partir de otros combustibles fósiles.

3.9.

Para alcanzar el objetivo de una Unión de la Energía resistente, con una política de cambio climático que mire hacia el futuro, los sectores energéticos de la UE deben estudiar de manera seria y profunda la cuestión de la necesaria transición energética. La industria del carbón debe centrarse en un uso más eficiente y limpio de este mineral y desarrollar usos alternativos. Por tanto, la UE debería asignar los fondos necesarios para la investigación y el desarrollo en el ámbito de la química del carbón.

4.1.

Si bien se espera que la supresión progresiva del carbón en la UE tenga lugar en un determinado momento futuro, en algunos países y cuencas mineras el carbón seguirá utilizándose en las próximas décadas. Según el Tratado de Lisboa, los Estados miembros tienen derecho a explotar sus propios recursos energéticos y determinar su combinación de fuentes de energía, siempre que no subvencionen en modo alguno la producción de energía y tengan en cuenta todos los compromisos en materia de cambio climático. No obstante, la industria del carbón debe responder a la transición energética en curso, la evolución hacia una economía hipocarbónica y, en particular, el objetivo de la descarbonización, utilizando todas las medidas y técnicas disponibles para favorecer un uso menos dañino y más eficiente del carbón. A este respecto, cabe mencionar varios instrumento beneficiosos y de utilidad demostrada: el aumento de la eficiencia, la flexibilidad y la cogeneración.

4.2.

Habida cuenta de que la mayor parte del carbón se utiliza en la producción de electricidad, el aumento de la eficiencia es un instrumento importante desde el punto de vista de un uso menos contaminante de este mineral. Con una eficiencia elevada, se puede producir más electricidad con cada tonelada de carbón y las emisiones de CO2 pueden reducirse en un 30 % o más. Pueden encontrarse buenos ejemplos de centrales eléctricas de carbón de alta eficiencia en Alemania, donde hay centrales que funcionan con tecnologías de optimización de los sistemas. Estas centrales eléctricas de carbón también son sumamente flexibles y capaces de aumentar o disminuir rápidamente su producción, apoyando así las energías renovables intermitentes.

4.3.

La cogeneración (producción combinada de calor y electricidad o «PCCE») es un sistema de producción de electricidad efectivo y eficiente, que ofrece ventajas considerables, tanto en términos de energía como de protección del medio ambiente. Las centrales eléctricas convencionales emiten calor residual en el medio ambiente. Las centrales de cogeneración capturan ese calor y lo utilizan, haciendo un uso más eficiente del combustible. En la actualidad, la UE produce el 11,7 % de su electricidad mediante sistemas de cogeneración (7).

4.4.

A medio plazo, se tiene la esperanza de que las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono (CAC) puedan desempeñar un papel significativo en una economía descarbonizada. Los procesos existentes deben mejorarse mediante medidas adecuadas, las infraestructuras y las instalaciones de almacenamiento deben optimizarse y la electricidad producida en centrales de carbón mediante tecnologías de CAC deberá ser claramente competitiva antes de emprender cualquier iniciativa destinada a imponer la CAC. Debería llevarse a cabo un análisis coste-beneficio y del impacto medioambiental.

4.5.

Al estudiar la posibilidad de utilizar el carbón de manera más eficiente y menos contaminante, también es necesario abordar los usos alternativos del carbón como, por ejemplo, la licuefacción del carbón. El carbón puede transformarse en combustibles líquidos, como la gasolina, el diésel, los carburorreactores o los productos petroquímicos. Las tecnologías necesarias ya se han desarrollado, pero deben tenerse en cuenta las inversiones y los gastos operativos.

5.1.1.

Las cuencas mineras son zonas industriales tradicionales, cuya industrialización estaba asociada a la explotación de los recursos minerales locales. Por consiguiente, estas regiones están históricamente vinculadas a los sectores tradicionales de la economía, en los que desempeñan un papel fundamental la industria de la metalurgia pesada, la industria química y el sector de la energía. En los últimos años, estos sectores y las empresas que operan en ellos se han visto expuestos a rápidos cambios en el entorno exterior (condiciones de mercado, competencia, clientes, tecnologías) y a transformaciones fundamentales a nivel interno (cambios en la estructura de propiedad, los objetivos de los propietarios y la cantidad de capital).

5.1.2.

Además de experimentar cambios importantes, algunos sectores tradicionales atravesaron situaciones de estancamiento, retirada de la región o incluso disminuciones progresivas de capacidad. En algunas regiones, el carbón europeo no pudo competir con el carbón importado u otras fuentes de energía fósil, lo que provocó un grave declive de la minería del carbón. Por no citar más que un ejemplo, hace cien años, el Reino Unido producía alrededor de 300 millones de toneladas de carbón cada año y empleaba a más de un millón de mineros. A pesar de la pérdida de puestos de trabajo que ha provocado la desindustrialización, las empresas de extracción de carbón siguen encontrándose entre los principales empleadores en algunas regiones. Por tanto, la supresión progresiva o el abandono total de las operaciones de las empresas mineras tiene consecuencias graves para las regiones afectadas. Esta situación ha tenido un impacto considerable en las pequeñas y medianas empresas vinculadas al sector.

5.1.3.

En muchos países, las cuencas mineras se caracterizan por una tasa de desempleo superior a la media nacional y por el desempleo de larga duración. Así pues, será difícil que los mineros despedidos encuentren nuevas oportunidades de empleo. Como consecuencia de ello, van en aumento la pobreza, el estancamiento, el deterioro de la calidad de vida y el número de zonas y personas socialmente excluidas.

5.1.4.

La falta de equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo es el principal problema que está causando la creciente tasa de desempleo. En otros términos, a pesar de la elevada tasa de desempleo, la demanda de trabajadores es muy clara, pero se requieren competencias que respondan a las necesidades del mercado de trabajo. El perfil educativo de los antiguos mineros, entre los que predominan las habilidades manuales, no es totalmente compatible con las necesidades del mercado de trabajo en lo que respecta al aspecto profesional (competencias) y el aspecto personal (motivación). Cuando un número importante de mineros pierde su puesto de trabajo tras el cierre de una mina, desaparecen numerosos empleos prácticamente de la noche a la mañana, lo que puede tener un impacto considerable a nivel local.

5.1.5.

Además, los trabajadores de la industria extractiva tienen un sentido mucho menos desarrollado del espíritu empresarial y se muestran bastante reacios a crear nuevas empresas. Su falta de entusiasmo por el trabajo por cuenta propia se debe a la influencia que han ejercido sobre ellos desde hace tiempo las grandes y poderosas empresas mineras, fomentando una cultura del trabajo por cuenta ajena y una aversión al riesgo. Sin embargo, esta tendencia también puede observarse de una manera más general, ya que hasta los estudiantes universitarios prefieren trabajar por cuenta ajena una vez concluidos sus estudios.

5.1.6.

La situación se ve agravada, a menudo, por una falta de perspectivas laborales y profesionales prometedoras, unas condiciones menos favorables para ejercer actividades mercantiles o profesionales independientes, bajos niveles de habitabilidad en las ciudades y unos resultados deficientes en materia de innovación que guardan relación con el debilitamiento del papel que desempeñan la ciencia, la investigación y el desarrollo. Las capacidades de I+D del sector público no están suficientemente desarrolladas en todos los ámbitos, y la transferencia de conocimientos y aplicaciones al sector empresarial no es demasiado eficaz. También por estos motivos, la transformación económica resulta más compleja y difícil, y no se está logrando en todos los casos.

5.2.1.

En los países productores de carbón de la UE, la reestructuración se ha llevado a cabo a menudo en respuesta a situaciones de crisis, sin compromisos políticos adecuados. Esto ha dado lugar a consecuencias dramáticas para la calidad de vida de los habitantes de las comunidades mineras. Cualquier reducción de la producción de carbón puede aumentar el desempleo, en particular en las cuencas mineras que atraviesan un declive estructural a largo plazo. Muchos antiguos mineros y trabajadores de empresas ligadas a la actividad minera se enfrentan a una situación de desempleo de larga duración y, a menudo, permanente, lo que contribuye al empobrecimiento.

5.2.2.

Lamentablemente, salvo algunas excepciones, las autoridades competentes europeas y nacionales han seguido hasta ahora una «política del avestruz» en lo que respecta a las repercusiones previstas de las políticas climáticas en la industria minera del carbón, evitando toda participación en los correspondientes diálogos cívicos y sociales con los trabajadores y ciudadanos de las comunidades mineras. El recuerdo de las reestructuraciones anteriores, basadas en promesas políticas populistas que en última instancia no se tradujeron en medidas concretas para la reconversión económica de estas comunidades, se ve reflejado incluso a día de hoy en un mayor grado de desconfianza, por parte de los trabajadores, en la capacidad de las autoridades para abordar eficazmente los procesos de reestructuración industrial.

5.2.3.

Además, puede observarse, a nivel europeo y nacional, un escaso grado de empatía y una verdadera falta de comprensión de los problemas que afrontan las cuencas mineras. Se aprecia una tendencia a politizar excesivamente el debate sobre el futuro de la minería en el contexto de las políticas climáticas, especialmente en las cuencas mineras cuyas actividades extractivas no requieren ayudas estatales; asimismo, en las regiones cuya industria del carbón ya se encuentra en un doloroso proceso de reestructuración, los responsables políticos evitan el tema porque las medidas de transición hacia un nuevo perfil regional no garantizan un rédito electoral inmediato, son impopulares y necesitan décadas para producir resultados.

5.2.4.

Habida cuenta de que hay un vínculo evidente entre la supresión progresiva del carbón y la política de cambio climático, una parte de la política europea en materia de objetivos climáticos debe consistir en ayudar a aquellas regiones que padecen las consecuencias de las transformaciones estructurales, es decir, las cuencas mineras.

5.2.5.

A menudo, los entes locales carecen de la capacidad financiera y administrativa necesaria para emprender proyectos y gestionarlos de conformidad con los requisitos específicos de la Comisión Europea y las autoridades nacionales, razón por la cual los fondos europeos logran resultados bastante limitados en términos de oportunidades y calidad de vida para los habitantes de las comunidades mineras.

5.3.1.

Se podrá garantizar una «transición justa» (8) para las comunidades mineras si las autoridades nacionales y europeas consiguen elaborar un plan específico de medidas oportunas para: garantizar sueldos dignos y empleos seguros a los trabajadores afectados; facilitar la formación, el desarrollo de competencias y la reconversión, ofreciendo alternativas laborales dignas; respetar los derechos humanos y garantizar las medidas de protección social, incluidas las pensiones, para apoyar a las personas a lo largo del período de transición; y, garantizar las inversiones en la renovación de la vida comunitaria, incluidos el cierre de minas y las actividades de rehabilitación de las instalaciones mineras, o incluso la construcción y la prestación de servicios relacionados con la transición energética.

5.3.2.

Por tanto, estas regiones necesitarán una asistencia financiera y científica urgente, no solo para evolucionar hacia un nuevo modelo económico y social, sino también para abordar, en un plazo razonable, las múltiples amenazas para la salud humana y el medio ambiente asociadas a las actividades mineras actuales e históricas. A este respecto, los organismos de prospección ecológica y las autoridades responsables del cierre de las minas y su rehabilitación en los Estados miembros deberán cooperar para recabar y almacenar datos sobre los minerales y las minas y detallar los principales riesgos asociados a las actividades de minería pasadas y el cierre o la conservación de las minas.

5.3.3.

El porvenir de las regiones que actualmente dependen de la utilización del carbón y sus condiciones de vida futuras son cuestiones que deben tenerse en cuenta en una planificación a largo plazo que abarque dos generaciones, es decir, un período de 25 a 50 años. El uso del carbón para fines energéticos debe suprimirse de forma gradual en estas regiones, pero sin dar lugar a una situación de estancamiento. Habida cuenta de su potencial económico y social, estas regiones deben participar en la aplicación de la política energética y climática de la UE. El objetivo del desarrollo sostenible de estas regiones debe alcanzarse garantizando diálogos políticos, cívicos y sociales que permitan asegurar la existencia de planes de transición a nivel nacional, sectorial y empresarial.

5.3.4.

También es necesario poner freno a la pérdida de atractivo para nuevos inversores extranjeros y nacionales; además del insuficiente conjunto de competencias de la mano de obra, el atractivo se ve menoscabado por la escasez de zonas adecuadas y suficientemente preparadas para acoger inmuebles comerciales y de grandes zonas industriales situadas estratégicamente.

5.3.5.

Por tanto, la situación en las cuencas mineras no es nada fácil para los antiguos mineros. Los representantes avezados de las cuencas mineras deberían recurrir a sus gobiernos nacionales para preparar conjuntamente la reestructuración y el desarrollo de estas regiones con suficiente antelación a cualquier plan de reducción o supresión progresiva de la minería del carbón.

5.3.6.

Las autoridades regionales, los gobiernos de los Estados miembros y las instituciones de la UE deben comprometerse conjuntamente con la transición energética y la correspondiente reestructuración de las cuencas mineras.

5.3.7.

No obstante, las cuencas mineras poseen un potencial considerable en términos de reestructuración y desarrollo. Debería elaborarse un conjunto de medidas de desarrollo, en particular el fomento de la I+D en un entorno innovador que abarque tanto los sectores tradicionales que han sobrevivido en cuencas mineras como los nuevos sectores en expansión.

5.3.8.

Es necesario aprovechar plenamente las infraestructuras energéticas existentes y los recursos humanos cualificados de las cuencas mineras; a este respecto, deben apoyarse medidas como, por ejemplo, el fomento de la inversión pública y privada. Las empresas existentes y los otros operadores del mercado deben invertir sumas ingentes en nuevas instalaciones de producción, incluidas las instalaciones de producción de energía renovable.

5.3.9.

Los estudios de viabilidad podrían demostrar que algunas cuencas mineras no solo poseen un gran potencial para la producción de energía solar, eólica o geotérmica, sino que también son más capaces de satisfacer fácilmente otros requisitos necesarios para la inversión y el despliegue de tecnologías de energía ecológica: numerosos terrenos disponibles para la construcción de nuevas instalaciones de producción, recursos humanos cualificados o dispuestos a reciclarse, entes públicos locales familiarizados con los problemas que plantea el sector energético y comunidades locales acostumbradas a proyectos industriales.

5.3.10.

Las actuales empresas mineras poseen o utilizan en régimen de concesión importantes superficies de tierra o cientos de kilómetros de galerías subterráneas que pueden utilizarse en la transición energética. Además, la mayoría de las unidades mineras están interconectadas de manera fiable con las redes regionales y nacionales de transporte de energía.

5.3.11.

Para promover más inversiones del sector privado, que desempeña un papel esencial, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) han garantizado un mínimo de 27 000 millones de euros específicamente para inversiones en la economía hipocarbónica, incluida la eficiencia energética. Un mínimo del 12 %, el 15 % o el 20 % de la asignación nacional del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) debe invertirse para respaldar el cambio hacia una economía hipocarbónica en todos los sectores en las regiones menos desarrolladas, en transición y más desarrolladas de la UE, respectivamente. Si se emplea el Fondo de Cohesión para estas inversiones, la cuota se incrementa al 15 % para las regiones menos desarrolladas (9).

5.3.12.

Los fondos europeos pueden ayudar en parte a las comunidades mineras en sus esfuerzos hacia la diversificación económica y la transición energética, pero la mayor parte de la inversión en el desarrollo económico debe proceder de los fondos públicos de los Estados miembros interesados o procurarse atrayendo nuevas inversiones privadas.

5.3.13.

Todos estos aspectos deben tenerse en cuenta a la hora de elaborar iniciativas destinadas a asistir a las cuencas mineras en este inevitable proceso de transición energética y diversificación económica, y los interlocutores sociales, la sociedad civil y los ciudadanos en general de estas regiones, deben participar en la búsqueda de nuevas posibilidades de desarrollo para sus comunidades.

5.3.14.

La adopción de un «Plan de apoyo a la transición para las comunidades y regiones que dependen de la producción de carbón» debería animar a las regiones a que emprendan una transición, promuevan el desarrollo innovador, mantengan su atractivo para la inversión, creen oportunidades de empleo y hagan posible una vida digna.

5.3.15.

El Plan podría ser elaborado por un grupo consultivo en cooperación con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Los miembros de este grupo deberán ser representantes de las cuencas mineras, los sindicatos, las ONG, las empresas de I+D y la industria del carbón.

5.3.16.

El Plan de apoyo a las comunidades y regiones que dependen de la producción de carbón debería basarse en tres pilares:

5.4.1.

El futuro de las cuencas mineras europeas se articulará en dos direcciones. En algunas cuencas mineras, cabe esperar una supresión rápida o incluso abrupta de la producción de carbón, mientras que en otras, la producción podría continuar durante varias décadas.

5.4.2.

En el primer caso, la supresión podría ser consecuencia de la situación económica y del mercado, que es complicada, especialmente en la industria de la hulla de la UE, que compite con importaciones de carbón a muy bajo precio. Esto hace que la situación sea muy difícil, incluso para aquellas minas que hasta hace poco seguían siendo rentables. En algunas regiones, el gobierno o las empresas pueden tomar la decisión de cerrar minas de acuerdo con el Tratado de Lisboa y el derecho de los Estados miembros de la Unión a decidir sobre su combinación energética.

5.4.3.

Para estas regiones, sería beneficioso elaborar rápidamente un programa social basado en las mejores prácticas de distintos Estados miembros productores de carbón, que posean experiencia en la supresión progresiva del carbón o estén preparando una supresión de este tipo. En este contexto, puede resultar útil la experiencia de Alemania, donde según lo previsto se pondrá fin a la extracción de hulla en 2018. Hay muchas otras antiguas regiones mineras que poseen una gran experiencia, por ejemplo, en el Reino Unido, Francia, los Países Bajos y Bélgica.

5.4.4.

En las regiones en las que se espera que la producción de carbón continúe más a largo plazo, es importante centrarse sobre todo en una utilización eficiente y menos dañina del carbón. En lo que respecta al uso del carbón para producir electricidad, la reducción de las emisiones continuará siendo una prioridad. La UE dispone de los instrumentos necesarios para ello: el régimen de comercio de derechos de emisión revisado, que impone el objetivo de cero emisiones de carbono antes de 2058, la Directiva sobre las emisiones industriales y el nuevo documento de referencia MTD para las grandes instalaciones de combustión, que está a punto de completarse.

5.4.5.

La I+D desempeñará un papel muy importante en la estrategia para las cuencas mineras con un futuro más a largo plazo: una mayor eficiencia de las centrales eléctricas se traducirá en una mayor reducción de las emisiones y del consumo de combustible. Una mayor flexibilidad de las centrales eléctricas puede servir de apoyo a las fuentes de energía renovable intermitentes. Además de las tecnologías del carbón limpio o la utilización y el almacenamiento de CO2, deberían tenerse en cuenta otros usos alternativos del carbón.

5.4.6.

No obstante, incluso en las regiones que, según las perspectivas más a largo plazo, seguirán extrayendo carbón, se ha de dar prioridad a la preparación para el cierre de las minas y la reestructuración regional.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/10

Ponente:

Raymond HENCKS

1.1

El CESE celebra la adopción del Acuerdo de París por la vigesimoprimera Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como la contribución prevista determinada a nivel nacional (CPDN) de la UE y sus Estados miembros, que se comprometen a reducir las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero (EGEI) al menos un 40 % en 2030 y del 80 % al 95 % para 2050 con respecto al nivel de emisiones de 1990.

1.2

Aprueba asimismo que este objetivo se alcance de forma colectiva, mediante una responsabilidad compartida entre la UE y los Estados miembros, y que cada cinco años se comuniquen nuevas CPDN.

1.3

Por lo que respecta a los transportes, el objetivo de una reducción del 60 % de las emisiones de gases de efecto invernadero (EGEI) con respecto al nivel de emisiones de 1990 es muy ambicioso y requiere un gran esfuerzo. Aunque la decisión relativa al reparto del esfuerzo durante el período vigente hasta 2020 (Decisión 406/2009) y la futura decisión para el período 2020-2030 ofrecerán total libertad a los Estados miembros para decidir los sectores económicos que tendrán que reducir sus EGEI, no obstante, la Comisión sugiere, si son necesarios esfuerzos adicionales, utilizar cuotas internacionales y evitar compromisos adicionales para los sectores no sujetos al régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) [COM(2015) 81], y considera, en lo que respecta al transporte, que «pueden lograrse reducciones más radicales en otros sectores de la economía» [COM(2011) 144]. El objetivo de una reducción del 60 % de las EGEI relativas a los transportes puede considerarse que sigue siendo válido y conforme con el objetivo general de la UE en el marco de la COP 21, siempre que las medidas e iniciativas correspondientes se lleven a cabo urgentemente, con la determinación necesaria y lo antes posible.

1.4

No obstante, ello no evitará que la Unión y los Estados miembros deban reconsiderar las distintas medidas e iniciativas emprendidas o previstas en el Libro Blanco del transporte [COM(2011) 144 final] y en la hoja de ruta sobre una Estrategia marco para una Unión de la Energía resiliente [COM(2015) 80 final], por lo que respecta a su eficacia, viabilidad y, en particular, en lo que atañe al objetivo de descarbonización del transporte, y reformarlas o añadir otras nuevas en el marco de la revisión del Libro Blanco del transporte anunciada para 2016, sin que ello perjudique la competitividad de la UE. Algunas de ellas serán de carácter legislativo, pero la mayoría deberán basarse en contribuciones voluntarias nacionales con vistas a un cambio de comportamiento o de hábitos, indispensable para tener éxito.

1.5

El CESE llama también la atención sobre la importancia de las acciones previstas por la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), con vistas a establecer un régimen para el comercio de derechos de emisión (RCDE) mundial para la aviación, y por la Organización Marítima Internacional, a fin de vigilar las emisiones del transporte marítimo, e insta a conseguir resultados ambiciosos en el contexto de las negociaciones en curso con estas organizaciones.

1.6

Destaca la conveniencia de aplicar el principio de «quien contamina paga» con flexibilidad, sobre todo en el contexto de las zonas rurales, montañosas e insulares remotas, para evitar efectos inversamente proporcionales a los costes y preservar su utilidad como medio para influir en las opciones a la hora de organizar las operaciones de transporte, al tiempo que se elimina toda competencia desleal entre los distintos modos de transporte. El CESE recomienda explorar la posibilidad de desarrollar una organización global de transporte rural en las regiones, con vistas a cumplir el acuerdo de la COP 21 y a satisfacer las necesidades de las personas vulnerables.

1.7

En cualquier caso, la aplicación del principio de «quien contamina paga» no bastará para garantizar la transición a una sociedad hipocarbónica. Son igual de importantes medidas adicionales como el aumento de la eficiencia energética, la movilidad eléctrica, los sistemas de vehículos compartidos y de comodalidad, el desarrollo de fuentes de energía alternativas, la elaboración de normas de calidad medioambiental y, ante todo, la promoción del transporte público.

1.8

Por lo que respecta a las bioenergías, es preciso realizar esfuerzos sostenidos para alcanzar una mayor reducción de los gases de efecto invernadero e impedir cambios en el uso de los suelos. Por consiguiente, habrá que seguir fomentando en mayor grado la explotación energética de los residuos, los subproductos y los desechos para la producción de combustibles. Aún hay cierto potencial en este sentido en el transporte de mercancías por carretera, la aviación o el transporte marítimo. Sin embargo, los biocombustibles no son una solución por sí solos y no eximen de desarrollar y fomentar soluciones dirigidas a sustituir el motor de combustión por la movilidad eléctrica y las tecnologías a base de hidrógeno u otras fuentes de energía alternativas y sostenibles.

En definitiva, no se tratará de restringir la movilidad como tal, sino de reducir los desplazamientos motorizados individuales cuando exista una alternativa válida y favorecer el transporte público en interés del medio ambiente en general, con el fin de evitar que las ciudades se ahoguen con el tráfico.

1.9

La desinversión en las actividades contaminantes no debe ser solo cuestión de los gobiernos; en efecto, no podrá realizarse sin la sensibilización y la movilización de toda la cadena de transporte (fabricantes, transportistas y usuarios) a través de medidas legislativas o incentivas, así como disuasorias. El desarrollo de capacidades, la asistencia técnica y un fácil acceso a la financiación a nivel local y nacional son cruciales para la transición al sistema de transporte hipocarbónico. Los programas de inversión de la Unión Europea, a la vez que integran todos los modos de transporte, deberán dar prioridad a los proyectos más eficientes desde el punto de vista climático mediante la utilización de criterios de evaluación coherentes con las conclusiones de la COP 21.

1.10

La movilización mostrada por las organizaciones de la sociedad civil y los agentes económicos y sociales con ocasión de la COP 21 deberá proseguirse para amplificar el movimiento cívico por la justicia climática y la desinversión en las actividades contaminantes.

1.11

Por consiguiente, el CESE recomienda recurrir al diálogo participativo con la sociedad civil, tal como se define en su Dictamen exploratorio de 11 de julio de 2012«Libro Blanco del Transporte: por la adhesión y participación de la sociedad civil» (CESE 1598/2012).

2.1

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (a la que se remite la COP 21 de 2015) únicamente se proponía estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero [el principal gas de efecto invernadero en el sector del transporte es el dióxido de carbono (CO2), que se emite durante la fase de producción de la electricidad y en las fases de producción y funcionamiento de los combustibles] en la atmósfera a un nivel que impidiera interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. En cambio, el Acuerdo de París de 12 de diciembre de 2015 compromete, por primera vez, a las 195 Partes de dicha Convención Marco a acelerar la reducción de las EGEI con vistas a alcanzar el objetivo último a largo plazo de mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 oC (en 2100) con respecto a los niveles preindustriales y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 oC, por oposición a la actual trayectoria de 3 oC de calentamiento climático a finales del siglo XXI.

2.2

Tras la ratificación de dicho Acuerdo, las partes signatarias deberán preparar y comunicar las contribuciones determinadas a escala nacional (CPDN) con arreglo a programas quinquenales, con vistas a la realización del objetivo último.

2.3

La entrada en vigor del Acuerdo de París está prevista a partir de 2020, a condición de que haya sido ratificado por al menos 55 Estados que representen como mínimo el 55 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, sin perjuicio de la posibilidad, muy recomendada, de aplicarlo antes de su entrada en vigor.

2.4

El 6 de marzo de 2015, la UE y sus Estados miembros acordaron, de conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 23 y 24 de octubre de 2014, un objetivo vinculante de reducción de las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero (EGEI) de al menos un 40 % en 2030 y entre el 80 % y el 95 % para 2050.

2.5

Según las Conclusiones citadas, esos objetivos deberán alcanzarse de forma colectiva por la UE y los Estados miembros, en particular mediante reducciones del 43 % en los sectores sujetos al régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) y del 30 % en los no sujetos en 2030 en comparación con 2005, y mediante una participación que aúne equidad y solidaridad.

3.1

En su Libro Blanco del transporte de 2011 [COM(2011) 144 final], la Comisión Europea hacía ya un llamamiento urgente sobre la necesidad de reducir drásticamente las EGEI con el fin de limitar el cambio climático a menos de 2 oC, y señalaba al mismo tiempo que era imperativo reducir las EGEI en el transporte en, al menos, un 60 % con respecto al nivel de emisiones de 1990 y que podían «lograrse reducciones más radicales en otros sectores de la economía».

3.2

El transporte es responsable de aproximadamente una cuarta parte de las EGEI de la UE: el 12,7 % de las emisiones globales del «transporte» proceden de la aviación, el 13,5 % del transporte marítimo, el 0,7 % del ferrocarril, el 1,8 % de la navegación fluvial y el 71,3 % del transporte por carretera (2008). No obstante, el impacto medioambiental de un modo de transporte no solo depende de las emisiones directas, sino también de las indirectas, sobre todo de las resultantes de la producción de la energía necesaria para los desplazamientos.

3.3

Globalmente, el transporte es el sector de actividad que ha experimentado el mayor incremento de emisiones de CO2. En la UE, el sector del transporte es el segundo emisor de gases de efecto invernadero. Por otra parte, aunque las emisiones de los sectores marítimo y de la aviación están experimentando el crecimiento más rápido, estos sectores no están cubiertos por el Acuerdo de París.

3.4

El Libro Blanco del transporte de 2011 constata que el sistema de transporte de la UE no es sostenible y, para remediarlo, prevé:

3.5

En el Libro Blanco del transporte, así como en la hoja de ruta sobre una Estrategia marco para una Unión de la Energía resiliente, la Comisión propone varias medidas para avanzar hacia un sector del transporte descarbonizado.

3.6

Las medidas sugeridas comprenden normas de emisiones de CO2 más rigurosas para los coches y las furgonetas a partir de 2020, medidas para mejorar la eficacia de los combustibles y reducir las emisiones de los vehículos pesados y una mejor gestión del tráfico. Hay que alentar los sistemas de tarificación vial basados en los principios de «quien contamina paga» y del «usuario-pagador», así como el despliegue de combustibles alternativos, incluida la movilidad eléctrica, teniendo debidamente en cuenta la necesidad de implantar infraestructuras adecuadas.

4.1

Tras la ratificación del Acuerdo de París (hasta el 21 de abril de 2017), las partes signatarias deberán preparar y comunicar las contribuciones determinadas a escala nacional con arreglo a programas quinquenales, con vistas a la realización del objetivo último.

4.2

Con arreglo al artículo 4, apartado 16, del Acuerdo, la Unión Europea podrá actuar conjuntamente con los Estados miembros en el marco de una responsabilidad compartida, y deberá notificar a la Secretaría del Acuerdo de París el nivel de emisiones asignado a cada Estado miembro.

4.3

Según el artículo 4, apartado 9, del Acuerdo de París y de conformidad con lo dispuesto en la Decisión 1/CP.21, las contribuciones elaboradas con arreglo a un calendario hasta 2030 deberán comunicarse o actualizarse en 2020 a más tardar, un ejercicio que habrá que realizar cada cinco años en el marco de una estrategia de desarrollo baja en EGEI con vistas a 2050. Las contribuciones sucesivas deberán representar una progresión con respecto a la contribución vigente (artículo 4, apartado 3).

4.4

Si bien la Unión Europea ya se ha fijado objetivos y contribuciones para 2030 y 2050, los niveles de emisiones globales (para todos los sectores económicos) estimados por la COP 21 sobre la base de las contribuciones nacionales para 2030 (55 gigatoneladas) son insuficientes para alcanzar el objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 oC, de forma que son indispensables esfuerzos adicionales para reducir las emisiones a 40 gigatoneladas.

4.5

Aunque la decisión relativa al reparto del esfuerzo durante el período vigente hasta 2020 (Decisión 406/2009) y la futura decisión para el período 2020-2030 ofrecerán total libertad a los Estados miembros para determinar los sectores económicos que tendrán que reducir sus EGES, la Comisión sugiere en su Comunicación «El Protocolo de París, un plan rector para combatir el cambio climático más allá de 2020» [COM(2015) 81 final], si son necesarios esfuerzos adicionales, utilizar cuotas internacionales y evitar compromisos adicionales para los sectores no sujetos al RCDE. El CESE manifestó su apoyo a esta posición de la UE (Dictamen NAT 665/2015). Además, en su Libro Blanco del transporte, la Comisión afirma que «pueden lograrse reducciones más radicales en otros sectores de la economía».

4.6

A la luz de lo que antecede y habida cuenta de que la reducción del orden del 60 % de las EGEI en el transporte ya se había decidido con vistas a mantener el cambio climático por debajo de 2 oC, mucho antes de la Conferencia de París, el CESE considera que dicho objetivo de reducción del 60 % sigue siendo válido y se ajusta a las decisiones de la COP 21.

4.7

Hay que señalar que el compromiso de la UE de actuar en el seno de la OACI para apoyar el desarrollo de un RCDE mundial para la aviación y en la OMI, por lo que respecta a la obligación del transporte marítimo de informar de las EGEI, no forma parte de la CPDN. La UE debería promover unos resultados ambiciosos en el contexto de las negociaciones en curso con la OACI y la OMI.

5.1

El CESE observa, por tanto, una gran coherencia entre la CPDN de la UE y los objetivos definidos en las distintas comunicaciones de la Comisión relativas a las medidas de política del clima por lo que respecta a los transportes. No obstante, es urgente e imperativo que las 40 acciones y las 131 iniciativas del Libro Blanco del transporte se apliquen con la decisión necesaria y en el plazo más breve posible.

5.2

No obstante, conviene reconsiderar las medidas del Libro Blanco del transporte relativas a la reducción de las EGEI a la luz de la CPDN de la UE y de los objetivos definidos en el paquete de la Unión de la Energía, cuando se lleve a cabo la revisión de dicho Libro Blanco en 2016, anunciada por la Comisión (1).

5.3

Se deberán reevaluar las distintas iniciativas emprendidas o previstas en el Libro Blanco del transporte y en el paquete de la Unión de la Energía, por lo que respecta a su eficacia, viabilidad y, en particular, por lo que se refiere al objetivo de descarbonización del transporte, y reformarlas o añadir otras nuevas. Algunas de ellas serán de carácter legislativo, pero la mayoría deberán basarse en contribuciones voluntarias nacionales con vistas a un cambio de comportamiento o de hábitos, indispensable para tener éxito.

5.4

La transición a un transporte hipocarbónico plantea los siguientes retos:

Unas actividades relacionadas con el transporte adecuadas para reducir las emisiones a escala nacional y subnacional podrían poner a las ciudades en la vía hacia una reducción de las emisiones del 50 % para 2050, en comparación con una situación sin cambios. Ya existen soluciones aisladas que deberían integrarse en las políticas estratégicas de planificación de la movilidad que permitan una mejor coordinación entre las políticas urbana y de transporte. El desarrollo de capacidades, la asistencia técnica y un fácil acceso a la financiación a nivel local y nacional son cruciales para conseguir estos objetivos.

5.5

El Mecanismo «Conectar Europa», los Fondos Estructurales y de Cohesión, el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas, así como cualquier otro programa de la UE que apoye inversiones en transporte en la financiación de proyectos, deberán priorizar los proyectos más eficientes desde el punto de vista climático y que a la vez integren los diferentes modos a fin de lograr una red de transportes europea. Los criterios para evaluar las solicitudes de financiación deberán incluir referencias explícitas a los principios que se corresponden con las conclusiones de la COP 21.

5.6

El reparto de los esfuerzos entre Estados miembros y entre sectores sujetos y no sujetos al RCDE, incluido el transporte, será un elemento clave para la aplicación de la CPDN de la UE y deberá obedecer asimismo a los objetivos estratégicos de esta. Dicho reparto deberá tener en cuenta las Conclusiones del Consejo Europeo de octubre de 2014 a fin de lograr un resultado equilibrado, habida cuenta de la relación coste-eficacia y la competitividad. Estos parámetros deberían prevalecer en la decisión de reparto del esfuerzo para el período 2020-2030, que se adoptará en 2016 [COM(2015) 80, anexo 1], a la vez que se tiene en cuenta el mantenimiento de la competitividad de la UE.

5.7

La revisión mencionada del Libro Blanco deberá, además, prever medios específicos para animar un amplio debate con la sociedad civil, ya que es indispensable la aceptación social de las medidas, a veces poco populares, y todas las acciones serán ineficaces si no se identifican con dicho planteamiento todos aquellos a quienes van dirigidas. Por lo tanto, la gran movilización mostrada por las organizaciones de la sociedad civil y los agentes económicos y sociales con ocasión de la COP 21 deberá proseguirse para amplificar el movimiento cívico por la justicia climática y la desinversión en las actividades contaminantes.

5.8

Habría que fomentar y ampliar iniciativas como la Global Fuel Economy Initiative (GFEI) que reúne a los países que se han comprometido a desarrollar políticas y reglamentos sobre la eficiencia energética de los vehículos; la Declaración de París sobre la electromovilidad y el cambio climático y su llamamiento a la acción, que se basan en los compromisos de cientos de agentes participantes de realizar esfuerzos decisivos con vistas a la electrificación sostenible del transporte; «Moviliza tu Ciudad», que tiene el objetivo de apoyar a las ciudades y a los países en desarrollo y emergentes para que elaboren y pongan en marcha planes de movilidad urbana sostenible y políticas nacionales de transporte urbano; o el Plan de acción mundial para el transporte ecológico de mercancías.

5.9

Como ya ha señalado el CESE (2), la gobernanza participativa requiere una buena estructura organizativa y de procedimiento para ser eficaz y alcanzar los objetivos deseados. El compromiso de las partes interesadas con el desarrollo sostenible a largo plazo funciona mejor cuando se organiza como un proceso integrador y permanente, en lugar de realizarse mediante ejercicios de intervención ad hoc o puntuales.

5.10

El CESE ha decidido la creación de un foro europeo de la sociedad civil europea en favor del desarrollo sostenible, que debería brindar un marco estructurado e independiente para la participación de la sociedad civil en la aplicación, el seguimiento y la revisión de las cuestiones horizontales contempladas en la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 y, en particular, de su objetivo 13 (Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos). Para las cuestiones relativas al sector del transporte, conviene recurrir al diálogo participativo gestionado por el CESE y previsto para la aplicación del Libro Blanco del transporte de 2011.

5.11

El CESE también está elaborando un dictamen (NAT/684) sobre la formación de una coalición de la sociedad civil y de los entes subnacionales para cumplir los compromisos del Acuerdo de París. El Acuerdo de París no debería crear otra plataforma de compromiso, sino que debería poner en marcha un marco global que armonice a largo plazo las medidas no estatales y las gubernamentales. El papel de la sociedad civil en el cumplimiento de los compromisos es absolutamente fundamental.

5.12

La desinversión en las actividades contaminantes no debe ser solo cuestión de los gobiernos; en efecto, no podrá realizarse sin la sensibilización y la movilización de toda la cadena de transporte (fabricantes, transportistas y usuarios) a través de medidas legislativas o incentivadorass, así como disuasorias.

5.13

La estrategia de compromisos voluntarios elegida por la COP 21 consiste únicamente en que cada país comunique unos compromisos no vinculantes, cuando la introducción de una norma de emisiones vinculante sería ciertamente la solución más eficaz para obtener el resultado esperado por el Acuerdo de París. No obstante, el reparto del esfuerzo 2020-2030 dentro de la UE, que se menciona en el punto 5.5, reforzará los compromisos contraídos.

6.1

Según el Tratado de Lisboa (véase el artículo 191, apartado 2, del TFUE), la política de medio ambiente de la UE se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de que quien contamina paga.

6.2

Se trata de que los responsables de los daños medioambientales, los contaminadores, paguen el precio de estos. Ahora bien, en los Estados miembros, el precio del carbono adopta formas muy distintas en las políticas climáticas, si bien predominan los impuestos que afectan en primer lugar al poder adquisitivo de las familias más modestas y al empleo.

6.3

Según el Libro Blanco del transporte, las tasas e impuestos del transporte tienen que ser reestructurados en la dirección de una aplicación más general del principio de que «quien contamina paga» y del cobro al usuario («usuario pagador»).

6.4

El enfoque, tal como lo concibe la Comisión, se basa en un sistema de que quien contamina paga y en las posibilidades que ofrece la tarificación vial como medio de financiar la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras. Este sistema se propone fomentar los modos de transporte sostenibles mediante la internalización de los costes externos, así como garantizar la financiación.

6.5

Ahora bien, en la Unión existe un mosaico de sistemas distintos e incoherentes, integrado por: peajes electrónicos, viñetas, impuestos vinculados a la congestión del tráfico y cánones por kilómetro calculados por satélite (GNSS). Además, las normas europeas sobre la imposición del transporte por carretera para vehículos pesados (Euroviñeta) solo se aplican en cuatro Estados miembros, mientras que otros Estados miembros no perciben ningún peaje de carretera. Esta situación plantea serios problemas para el desarrollo del mercado único y para los ciudadanos, con efectos negativos en términos de crecimiento económico y aumento de las desigualdades sociales en muchos Estados miembros. Además, el hecho de no recaudar derechos de uso de la red de carreteras puede afectar (por no hablar de los costes derivados del impacto medioambiental negativo) a las condiciones de competencia respecto del transporte por ferrocarril cuando exista un servicio ferroviario.

6.6

No obstante, en un sistema europeo de imposición viaria, conviene prever cierta flexibilidad con el fin de tener en cuenta la situación de las regiones periféricas y las zonas rurales, montañosas e insulares remotas, con una baja densidad de población y sin alternativas válidas al transporte por carretera, dado que la internalización de los costes externos no afectaría a los comportamientos o la organización de los transportes y solo perjudicaría su competitividad. El bienestar económico y social de las regiones rurales depende de un sistema de transporte que sea rentable y también respetuoso con el medio ambiente. Con el fin de reducir las emisiones del transporte, algunos gobiernos han introducido diferentes tipos de imposición del carbono, que no han conseguido contener las emisiones del transporte y se han sumado de forma significativa a los costes que soportan las familias, especialmente las de las zonas rurales, remotas y montañosas.

6.7

Según la comisaria de Transportes, la Comisión tiene previsto proponer, para finales de 2016, un sistema europeo para los camiones y los vehículos particulares que regulará de un modo uniforme el cobro de peajes en todos los Estados miembros de la UE, en función exclusivamente del número de kilómetros recorridos.

6.8

El CESE acoge con satisfacción la intención de la Comisión de armonizar a nivel europeo un sistema de imposición viaria basado en el principio de que quien contamina paga, pero considera que el capítulo «internalización» de la tarificación no bastará, sin duda, para lograr una política de transporte sostenible y respetuosa con los compromisos contraídos en el marco de la COP 21, que requiere medidas complementarias como el incremento de la eficiencia energética, la movilidad eléctrica, los sistemas de vehículos compartidos y de comodalidad, el desarrollo de fuentes de energía alternativas, la elaboración de normas de calidad medioambiental y, sobre todo, la promoción del transporte público.

6.9

Otra de las medidas podría ser un precio del carbono basado en criterios económicos y sociales. Ciertamente, un precio del petróleo demasiado bajo, como sucede hoy, no transmite a los actores del transporte una señal para que modifiquen su comportamiento y adopten medidas tendentes a reducir el consumo de energía. Ahora bien, unas normas y estándares más rigurosos en relación con el combustible, la eficiencia energética, la gestión informatizada de la circulación y el desarrollo de combustibles alternativos pueden abrir pasarelas a una reducción de las emisiones, sin que ello afecte de forma negativa a la competitividad.

7.1

El CESE insiste en la absoluta necesidad de una política industrial activa y una investigación y un desarrollo (I+D) coordinados para apoyar la transición a una economía hipocarbónica. Desvincular el inevitable aumento del transporte del descenso de las emisiones contaminantes requiere esfuerzos sostenidos en materia de I+D.

7.2

La hoja de ruta sobre el transporte da a entender que será necesario proseguir el desarrollo de los biocombustibles, en particular para la aviación y los vehículos pesados, pero al mismo tiempo destaca que existen problemas de seguridad alimentaria y medio ambiente vinculados al desarrollo de los biocombustibles, y que es importante elaborar biocombustibles más sostenibles de segunda y tercera generación.

7.3

Por lo que respecta a las bioenergías, es preciso realizar esfuerzos sostenidos para alcanzar una mayor reducción de los gases de efecto invernadero e impedir cambios en el uso de los suelos. Por consiguiente, habrá que seguir fomentando en mayor grado la explotación energética de los residuos, los subproductos y los desechos para la producción de combustibles. Aún hay cierto potencial en este sentido en el transporte de mercancías por carretera, la aviación o el transporte marítimo. Sin embargo, los biocombustibles no son una solución por sí solos y no eximen de desarrollar y fomentar soluciones dirigidas a sustituir el motor de combustión por la movilidad eléctrica y las tecnologías a base de hidrógeno u otras fuentes de energía alternativas y sostenibles.

7.4

La transición hacia la movilidad eléctrica debe ir acompañada de la transición hacia el automóvil de uso compartido. No obstante, hay que ser conscientes de que, incluso con una transición plena hacia motores con combustibles sostenibles, el riesgo de que las ciudades se ahoguen con el tráfico seguirá presente mientras los transportes colectivos y los sistemas de distribución eficaces no se conviertan en la norma general.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/17

Ponente:

Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

1.1.

La cuestión del trabajo digno en las cadenas mundiales de suministro (CMS), como, por ejemplo, las del textil, la confección y el calzado, la electrónica, los minerales y las industrias agrícolas, es sin duda fundamental para todos los agentes públicos y privados que participan a nivel nacional e internacional en la gestión de las cadenas de suministro.

1.2.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha modificado sus procedimientos internos para estar en condiciones de emitir un dictamen antes de la 105.a sesión plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de Ginebra sobre el tema del trabajo digno en las CMS.

El CESE formula las siguientes recomendaciones:

1.3.

La adopción, por parte de la Comisión Europea, de una estrategia global y ambiciosa con el fin de fomentar el trabajo digno en las CMS mediante el conjunto de sus políticas internas (acceso a la contratación pública de la UE, etiquetado, etc.) y externas (comercio, desarrollo, política de vecindad, etc.).

1.4.

Adoptar una terminología común y definiciones comunes, así como evaluar los datos estadísticos de las diferentes partes interesadas, a saber, la OCDE, la OIT, la OMC, la Comisión Europea, el Banco Mundial y el FMI (1), con el fin de evitar la confusión y las interpretaciones erróneas, y elaborar una política coherente para los organismos públicos competentes en este ámbito.

1.5.

Habida cuenta de los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos, debemos reconocer y promover las mejores prácticas e iniciativas disponibles en la actual «caja de herramientas»: las líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales, las directrices sectoriales de la OCDE sobre la diligencia debida (textiles y confección, minerales, agricultura y finanzas), las ayudas comerciales, los planes financieros de compensación de daños y perjuicios, los códigos de conducta, el etiquetado, las normas y las herramientas de autoevaluación. El objetivo consiste en disponer de una política gradual, coherente y sostenible para la gestión responsable de las CMS.

1.6.

Promover la adopción de planteamientos prácticos y adecuados basados en los riesgos, que tengan en cuenta la naturaleza específica de la cadena mundial de valor y las CMS (lineal o modular, sencilla o compleja, organización de larga o corta duración).

1.7.

Fomentar, sobre la base de una evaluación de las prácticas actuales, el formato de múltiples partes interesadas, con la participación de agentes públicos y privados, interlocutores sociales, ONG, expertos, etc., al objeto de desarrollar la mejor cartera de acciones posible, basada en las líneas directrices de la OCDE para detectar, prevenir y mitigar los riesgos, y comunicar e informar sobre el plan de acción. Los planes de acción podrían incluir medidas legislativas y no legislativas, buenas prácticas, incentivos económicos, acceso a la formación y desarrollo de capacidades para el diálogo social y los sindicatos.

1.8.

Impulsar una reflexión específica sobre el tipo de instrumento de transparencia que podría ponerse en práctica con el fin de informar al consumidor final acerca de las condiciones sociales de producción.

1.9.

La próxima Conferencia de la OIT debería considerar la posibilidad de que la OIT desempeñe un papel activo para garantizar el trabajo decente en las cadenas de suministro mundiales, incluida la valoración de la evolución y la futura adopción de todos los instrumentos pertinentes y adecuados que, junto con el compromiso de todas las partes interesadas, contribuyan a una mejora efectiva de las condiciones de trabajo.

2.1.1.

Cadena mundial de valor (CMV): este concepto surgió a mediados de la década de los noventa para describir el conjunto de actividades necesarias para poner un producto a disposición del consumidor final, que van desde su concepción y diseño, pasando por la obtención de las materias primas necesarias y los insumos intermedios, hasta su comercialización, distribución y apoyo a los consumidores finales (2).

Se supone que las CMV favorecen la «modernización de los procesos» (el productor adopta tecnologías más avanzadas en aras de una mayor eficiencia) y la «mejora funcional» (la capacidad del productor para desarrollar competencias de diseño, estrategia de marca y comercialización). Sin embargo, una serie de ejemplos demuestra que no siempre es el caso.

La necesidad de una gestión sostenible y responsable de las CMV ocupa un lugar central en la agenda internacional (OCDE, OIT, G-7, G-20, UE, Naciones Unidas), dado que los crecientes intercambios comerciales e inversiones a escala mundial se producen a través de las CMV y la externalización y la coordinación transfronteriza de la producción mundial por parte de las empresas líderes tienen importantes consecuencias sociales. Algunas de estas consecuencias son positivas; por ejemplo, empleos mejor remunerados, más empleo femenino, creación de puestos de trabajo que permiten acceder al empleo, desarrollo de capacidades y difusión de conocimientos y tecnología. Pero hay otras que son motivo de preocupación, como el trabajo precario, las malas condiciones laborales (también en el ámbito de la salud y la seguridad en el trabajo), la ausencia de derechos sociales (en particular, la falta de cobertura de seguridad social) y la violación de los derechos humanos y los derechos laborales fundamentales.

Esto se traduce en el desarrollo y la aplicación de diversos instrumentos a nivel nacional e internacional, como los convenios de la OIT, las líneas directrices de la OCDE o los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos (véase el punto 2.3.3), y marcos políticos, tales como la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible (3), acompañada de la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo (4), que fomenta el cumplimiento de las normas laborales y promueve tanto el trabajo digno como el desarrollo ulterior del comercio, la inversión, el sector privado y las cadenas de suministro.

2.1.2.

Cadena mundial de suministro (CMS): las CMS están compuestas por organizaciones, recursos y procesos relacionados entre sí, que permiten crear productos y prestar servicios destinados a los consumidores finales. Forman parte de las CMV que se dedican al aprovisionamiento, pero no a la concepción o la distribución de los productos o servicios.

2.1.3.

Trabajo digno: se trata de un concepto formulado por los mandantes de la OIT, que la Conferencia Internacional del Trabajo hizo suyo en la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa (5), y que abarca los programas nacionales y locales emprendidos con el fin de alcanzar cuatro objetivos estratégicos:

La OIT, como organismo regulador a escala mundial, ha adoptado una serie de convenios pertinentes para las cadenas mundiales de suministro. Estos convenios incluyen normas laborales fundamentales (a saber, el fomento de la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva, el fomento de la no discriminación en el trabajo, la prohibición del trabajo forzoso y el trabajo de los niños), así como acuerdos en materia de salud y seguridad en el trabajo, inspecciones laborales, etc. Los países signatarios están obligados a adecuar sus leyes y prácticas a los convenios. Además, según la Declaración de la OIT de 1998 relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (6), todos los países miembros de la OIT están obligados a respetar e integrar las normas laborales fundamentales en sus leyes y prácticas, incluso si no han ratificado los convenios pertinentes.

2.2.1.

La incidencia de las CMV en el comercio mundial ha aumentado rápidamente y, según la OMC, la OCDE, la OIT y la UNCTAD 2013 (7), representan entre un 60 y un 80 % del comercio internacional y más del 20 % de los puestos de trabajo en todo el mundo (8). Los sectores cubiertos por componentes organizativos interrelacionados como la concepción, la producción, la distribución y el consumo, de los que son responsables las empresas multinacionales, incluyen la agricultura, la industria (por ejemplo, el automóvil, la aeronáutica, el textil y la confección, los juguetes y la electrónica) y los servicios (por ejemplo, los centros de llamadas y las tecnologías de la información).

2.2.2.

La forma y la estructura de estas CMV también varían: algunas de ellas son relativamente cortas (número reducido de actividades), mientras que otras son más largas, lo cual implica la existencia de vínculos económicos, sociales y financieros entre empresas establecidas en numerosos países, algunos de ellos remotos (desde Estados Unidos hasta la UE y Asia). Según Gary Gereffi (9), hay tres tipos predominantes de gobernanza: las CMV impulsadas por los compradores y, en la mayoría de los casos, por el coste (es el caso de las CMV de confección y calzado) y las CMV impulsadas por los productores con algunas competencias tecnológicas de los proveedores en los países en desarrollo, incluidos el diseño y la innovación (equipos electrónicos).

2.2.3.

Las CMS, que son un componente de las CMV, se basan en la relación entre los compradores y los proveedores y los posibles subcontratistas. Esta «cadena» puede configurarse de diversas maneras: integración vertical, cadena cautiva, gobernanza de cadena modular (los principales proveedores pueden operar con independencia de la empresa principal) o cadenas de comercialización para los mercados de productos básicos.

2.3.1.

La definición de la UE de la RSE reconoce que es «responsabilidad de las empresas por su impacto en la sociedad» (10).

2.3.2.

Habida cuenta de una serie de problemas que se han producido a lo largo de los últimos veinte años, sobre todo en sectores como la electrónica, los artículos de deporte y la confección, la OCDE, en particular, considera que las siguientes cuestiones son decisivas para una gestión sostenible por parte de una empresa multinacional, como empresa responsable de su CMV y su CMS:

2.3.3.

Una amplia gama de partes interesadas, entre ellas numerosas organizaciones y organismos públicos y privados, nacionales, europeos e internacionales están estudiando actualmente estas cuestiones, especialmente tras el dramático suceso del Rana Plaza (Bangladés) que se cobró la vida de más de 1 100 personas en 2013:

Se han emprendido diversas iniciativas privadas sobre una base permanente o temporal; por ejemplo, para mejorar la salud y la seguridad en las fábricas de confección de Bangladés tras la catástrofe del Rana Plaza (Acuerdo de Bangladés sobre seguridad de los edificios y protección contra incendios) (20).

2.3.4.

Todos estos agentes públicos y privados participan en el desarrollo y la aplicación de diversas herramientas e instrumentos destinados a mejorar las condiciones de trabajo y los derechos laborales:

3.1.1.

La CMS del sector de la confección y el calzado abarca varias partes interesadas y procesos de producción. La región de Asia y el Pacífico representa un importe de 601 000 millones USD respecto de las exportaciones mundiales de prendas de vestir, textiles y calzado, lo que a su vez representa el 60 % del total del comercio mundial, cuya mayor parte corresponde a China. Países como Bangladés o Camboya se están especializando aún más en la producción y exportación de confección y calzado, con un volumen total de exportación de mercancías que se elevó en 2014 al 89,2 y al 77,4 %, respectivamente (22). Esto se debe principalmente al fuerte incremento de los salarios en la industria textil y de la confección china, lo que llevó a los compradores internacionales a buscar nuevos proveedores en Asia.

En 2014, en la mayoría de los países los ingresos medios se encontraban, según la OIT (23), por debajo de los 200 USD al mes. Se han establecido salarios mínimos mensuales para trabajadores no cualificados del sector de la confección en China (hasta 297 USD), Filipinas, Malasia, Indonesia (247 USD), Tailandia, Vietnam (145 USD), India (136 USD), Camboya (128 USD), Pakistán (119 USD), Bangladés (71 USD) y Sri Lanka (66 USD).

Los riesgos principales son la falta de un salario mínimo vital, el trabajo forzoso y el trabajo de los niños, las malas relaciones laborales debido a una escasa protección de la libertad de asociación y una negociación colectiva limitada, una salud y seguridad en el trabajo deficiente, inspecciones laborales insuficientes, sistemas en materia de accidentes laborales poco desarrollados, la contaminación del agua, la exposición a sustancias químicas y la explotación de la mano de obra femenina.

3.1.2.

El 24 de abril de 2013, el derrumbamiento del edificio Rana Plaza en Bangladés, utilizado por fábricas del sector de la confección, causó la muerte de 1 136 trabajadores, de los cuales la mayoría eran mujeres. La magnitud del accidente, provocado por el pésimo estado en que se encontraba el edificio y la ausencia de salidas de emergencia, dio lugar a una movilización sin precedentes de gobiernos (UE y Estados miembros, EE. UU., Canadá, Noruega), organizaciones internacionales (OIT, OCDE, Banco Mundial) y partes interesadas internacionales y locales, que adoptaron un ambicioso conjunto de iniciativas destinadas a promover medidas nacionales a corto plazo (compensación para las familias de las víctimas, inspección de las fábricas de confección y medidas correctoras, nuevos métodos de auditoría, revisión de la legislación laboral), medidas nacionales a medio plazo (creación de sindicatos independientes y consolidación de los mecanismos de inspección del trabajo) y medidas sistemáticas para promover una gestión responsable de las cadenas mundiales de suministro.

3.1.3.

La OCDE está elaborando directrices sobre la diligencia debida para la gestión responsable de las cadenas de suministro en el sector de la confección y el calzado.

3.1.4.

La OIT, en colaboración con donantes internacionales, gobiernos, trabajadores y empresarios, está llevando a cabo proyectos en el sector de la confección (por ejemplo, en Asia) con el fin de lograr un mayor acceso a la información sobre los salarios, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales para mejorar la calidad del diálogo social sobre normas laborales, reforzar la capacidad de los interlocutores sociales y los mecanismos de convenio colectivo, así como garantizar el cumplimiento de las normas laborales en las fábricas (25).

3.1.5.

La Comisión Europea está elaborando una iniciativa emblemática sobre una cadena de suministro sostenible para el sector de la confección, que prevé la planificación conjunta, una financiación coordinada, la ejecución conjunta de programas, la sensibilización de los consumidores, etc.

3.1.6.

Los interlocutores sociales de la UE del sector textil y de la confección han desarrollado una iniciativa conjunta, respaldada por la Comisión Europea, que incluye una herramienta de evaluación del riesgo de RSE pertinente para las CMS. Actualmente, están ultimando la iniciativa para preparar su difusión entre las pymes y otras partes interesadas.

3.1.7.

La Presidencia neerlandesa de la UE desea explorar vías para reforzar las sinergias entre las políticas comerciales y de desarrollo de la UE para contribuir a la sostenibilidad de las CMV.

3.1.8.

El ministro federal alemán de Economía, Cooperación y Desarrollo, Gerd Müller, creó una alianza específica para el «textil sostenible» con los socios principales. En la última reunión del G-7, hizo un resumen muy concreto de la situación: «costaría 1 EUR asumir la responsabilidad, solo 1 EUR por vestido, por chaqueta o por pantalón, para garantizar que trabajar duro en Bangladés, Camboya o África es rentable y que los niños y las costureras pueden tener oportunidades en la vida» (26).

3.1.9.

Una proliferación de iniciativas privadas ha aportado experiencia y ayuda para el intercambio de buenas prácticas, entre ellas, la Iniciativa Cláusula Social con 22 grandes minoristas como Monoprix, Carrefour o Casino, que representan un volumen de negocios de más de 243 000 millones EUR y comparten una metodología similar para sus auditorías sociales, y la Iniciativa de Cumplimiento Social de las Empresas, iniciada en 2003 por la Asociación de Comercio Exterior, con sede en Bruselas y más de 1 700 minoristas e importadores de 36 países que mantienen relaciones comerciales con 30 000 fábricas.

3.2.1.

Según el estudio de Sturgeon y Kawakami (27) sobre las CMV, «los insumos intermedios de la industria de la confección parecen ser mucho menos importantes en términos del valor del comercio de bienes intermedios que los insumos de los sectores de la electrónica y los vehículos de pasajeros».

3.2.2.

La CMV de la electrónica es una de las más importantes del sector de producción de bienes con más del 17 % del total de los productos intermedios manufacturados en 2006, frente a un 2,7 % para los productos químicos y plásticos y un 1,9 % para las piezas de aeronaves. China/Hong Kong y los Estados Unidos son los dos países líderes en la exportación de productos electrónicos intermedios.

3.2.3.

Los tres agentes empresariales que dirigen la «modularidad de la cadena de valor» son:

La modularidad de esta cadena de valor específica reside en la codificación y la estandarización de procesos empresariales clave como el diseño asistido por ordenador, la planificación de la producción y el control del inventario y la logística.

3.2.4.

La electrónica de consumo tiene un ciclo de vida reducido, que va desde los tres a los dieciocho meses, con un corto período de fin de vida útil. Como consecuencia de ello, los proveedores de estos productos se enfrentan a unos pedidos que exigen unos plazos de comercialización cada vez más reducidos. Por ejemplo, cuando se introdujo el iPhone de Apple en 2007, el plazo de comercialización era de seis meses; en 2012 ya se había reducido a menos de dos semanas (28). Desde el punto de vista de los fabricantes y los trabajadores, esto plantea un problema para el que es necesario desarrollar y aplicar soluciones.

En algunas empresas se ha llegado a un acuerdo para hacer horas extraordinarias o trabajar por turnos durante la temporada de máxima actividad y compensar este trabajo durante el resto del año, mientras que otras registran un aumento sustancial de contratos temporales o recurren a la contratación de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal o migrantes (por ejemplo, en México en 2009, el 60 % de la mano de obra de la industria de la electrónica eran trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, porcentaje que se elevó al 90 % en la temporada de máxima actividad) (29). Esto conduce, a menudo, a una reducción de los derechos de los trabajadores; por ejemplo, salarios más bajos, ausencia de cobertura de la seguridad social o la prohibición de afiliarse a un sindicato. Entre las posibles soluciones cabría incluir, además de la legislación nacional, acuerdos a nivel de empresa y una mejor coordinación del intercambio de información entre compradores y proveedores, lo cual permitiría mejorar la planificación de la producción y emplear trabajadores con contratos indefinidos en lugar de contratos temporales.

3.2.5.

En cuanto al respeto de los derechos humanos y laborales, el sector de la electrónica también se ve afectado por la cuestión de la utilización de minerales extraídos en zonas de conflicto y de alto riesgo como, por ejemplo, la región de los Grandes Lagos de África (30). Tras la adopción de un acto legislativo en los Estados Unidos (la Ley Dodd-Frank), la Comisión Europea presentó en 2014 una propuesta de Reglamento sobre la creación de un mecanismo de autocertificación para los importadores de estaño, tantalio, wolframio y oro en el mercado de la UE, para garantizar que los beneficios de la extracción y el comercio de estos minerales no contribuyan a conflictos armados a escala local. No obstante, la diligencia debida, acompañada de medidas adicionales, debería contribuir a la transparencia en toda la cadena de suministro y tener un impacto positivo en la creación de empleo y las condiciones de trabajo en las minas (por ejemplo, salud y seguridad en el trabajo, niveles de renta o formalización de la actividad). Esto permitiría seguir adquiriendo los minerales en África en vez de otras regiones del mundo no afectadas por conflictos (31).

3.2.6.

La OCDE ha elaborado directrices sobre la diligencia debida para la gestión responsable de las cadenas de suministro de minerales procedentes de zonas afectadas por conflictos y zonas de alto riesgo (32).

3.3.1.

El CESE hace hincapié, asimismo, en que las CMV y las CMS en otros sectores, como los servicios y la industria agrícola, podrían afrontar problemas relacionados con las condiciones laborales; en particular, la salud y la seguridad en el trabajo.

3.3.2.

El apoyo de la OIT al trabajo digno en la economía rural (33) se centra en tres ámbitos de acción prioritarios: el trabajo digno para las personas desfavorecidas, marginadas y vulnerables de la población rural, el trabajo digno para los trabajadores de las cadenas de suministro rurales y el trabajo digno para los trabajadores de plantaciones rurales.

—

los gobiernos son responsables de elaborar, aplicar y hacer cumplir la legislación laboral y social nacional, ratificar y aplicar de manera efectiva los convenios de la OIT, y, en el caso de los Estados miembros de la UE, transponer y aplicar asimismo las directivas de la UE; tienen también el deber de poner a disposición todos los recursos administrativos y financieros, en particular, para las inspecciones del trabajo, a fin de garantizar la conformidad con el marco jurídico,

—

las organizaciones internacionales establecen estándares y desarrollan iniciativas globales con el fin de promover las normas internacionales del trabajo y una conducta empresarial responsable. En este contexto, existen instrumentos, como los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos (marco «proteger, respetar y remediar»), que ofrecen orientación sobre las funciones y las responsabilidades de las principales partes interesadas,

—

se anima a los interlocutores sociales a fomentar y participar en el diálogo social sobre las normas laborales y las condiciones de trabajo, especialmente en los contextos sectorial y transfronterizo; además, los gobiernos deben garantizar la promoción y la protección eficaz de la libertad de asociación y la negociación colectiva,

—

las empresas multinacionales deberían cumplir las normas aplicables de los países en los que operan; se les anima, asimismo, a que se comprometan con la RSE y adopten los planteamientos de diligencia debida,

—

las ONG completan los esfuerzos de otras partes interesadas y desempeñan un papel clave en la sensibilización sobre los derechos laborales, además de denunciar prácticas abusivas.

Dada la complejidad y los evidentes riesgos excepcionales que corren estos agentes clave, el CESE aboga por la creación de plataformas de partes interesadas estructuradas, transparentes e integradoras para abordar estas cuestiones complejas.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/28

Ponente:

Ariane RODERT

Coponente:

Oliver RÖPKE

1.1

Europa se enfrenta a complejos desafíos que requieren la renovación de los modelos sociales y económicos. Para lograr avances, crecimiento y bienestar en Europa, es necesaria una transición hacia una economía basada en la innovación.

1.2

En este contexto, la aparición de conceptos y modelos empresariales innovadores apunta a una evolución desde la innovación tradicional hacia una innovación que tiene en cuenta las perspectivas técnica, medioambiental y social centrándose en las vidas y el bienestar de las personas.

1.3

Por consiguiente, el CESE insta a la Comisión Europea a que desarrolle un marco de políticas para apoyar estos nuevos modelos empresariales. A este fin, es preciso reconocer, conectar y promover conceptos básicos para estos modelos empresariales, basados en teorías como el valor compartido, el impacto colectivo, la medición del impacto, las asociaciones «en hélice» y la innovación social.

1.4

El marco debe incluir un entorno propicio que elimine trabas y amplíe los conceptos empresariales tradicionales. Cuestiones que cabría explorar son: la contratación pública, las normativas que favorecen la innovación, un instrumento financiero adaptado, un mejor dirigido apoyo de los Fondos Estructurales, posibles incentivos fiscales, formación y apoyo y actualización de capacidades, teniendo en cuenta en este último caso específicamente la digitalización y la robotización.

1.5

Es fundamental que los Estados miembros y las instituciones europeas reconozcan plenamente y fomenten los modelos de negocio «equitativo», que se centran en poner la innovación al servicio del desarrollo social, incorporando la medición del impacto social a la vez que se da cuenta del progreso económico.

1.6

El CESE insta a la Comisión a que integre plenamente los principios del «Conjunto de medidas sobre inversión social» y su vinculación con la innovación social cuando establezca el «Pilar europeo de derechos sociales», ya que muchos de esos nuevos modelos de negocio son una expresión concreta de esos principios.

1.7

Los Estados miembros y la Comisión deben cerciorarse de que la innovación social se integre plenamente en los programas de innovación. El apoyo financiero de la UE a la innovación social —por ejemplo, Horizonte 2020— debe aprovecharse plenamente y debe evaluarse basándose en consideraciones técnicas (por las partes interesadas) y en el impacto político.

1.8

Los Estados miembros y las instituciones de la UE deben integrar en su política empresarial los principios de la innovación para garantizar una cultura que fomente, acoja, recompense y disemine la innovación. Dicha cultura engloba elementos tales como la experimentación, las nuevas constelaciones de asociaciones y una visión más amplia de la creación de valor en la sociedad.

1.9

La UE debe poner mayor énfasis en apoyar y proteger a las pymes, en particular, a las microempresas y a las empresas familiares, así como a todo tipo de empresas emergentes, mediante iniciativas políticas de innovación destinadas a mejorar las condiciones de sostenibilidad, de reproducción y de redimensionamiento.

1.10

En las iniciativas políticas dirigidas a la «revolución industrial 4.0», y las políticas relacionadas con ella —como la economía circular, la economía colaborativa y la economía funcional—, deben tenerse plenamente en cuenta los nuevos modelos innovadores de empresa propiciando la adaptación de todas las empresas y modelos existentes y apoyando la aparición de formas empresariales nuevas y no convencionales que promueven nuevas relaciones y modelos más adecuados de cooperación.

1.11

El CESE pide a la Comisión que en la próxima revisión de la estrategia para el mercado interior —prevista para 2017— se incorporen plenamente estos nuevos modelos empresariales; propone que se adopten nuevas medidas en este sentido.

1.12

Como en el caso de cualquier empresa, es fundamental que los principios de trabajo digno, los derechos sociales de los trabajadores y el papel de los interlocutores sociales se respeten plenamente dentro de los nuevos modelos empresariales.

2.1

El nuevo panorama social que se configura velozmente en Europa exige nuevos modelos económicos y sociales para reconfigurar a Europa como una economía moderna y competitiva a nivel mundial.

2.2

Generar un crecimiento que favorezca el progreso, la cohesión social y el bienestar exigen una nueva mentalidad en relación con la innovación. En todo el mundo la innovación e investigación han asumido esta mentalidad, al igual que muchas empresas, que ahora aspiran a que su crecimiento e impacto tengan una dimensión social y medioambiental, y también económica. Además, las expectativas y la demanda de los consumidores indican el apoyo a este tipo de enfoque. Esto queda claramente demostrado en la aparición de iniciativas como las economías colaborativas, circulares y compartidas. Lo que estas iniciativas tienen en común es que se basan en un nuevo conjunto de valores y que tienen por objeto lograr un crecimiento que favorezca el progreso, que sea inteligente, sostenible e inclusivo y combine innovación técnica, medioambiental y social.

2.3

El presente dictamen se propone examinar algunos nuevos conceptos que son fundamentales para la innovación que genera nuevos modelos de negocio. En particular, nos referiremos como ejemplo ilustrativo a las empresas de la economía social. El dictamen se basa en el acervo del CESE en este ámbito y, en concreto, en el trabajo realizado a través del proyecto del CESE sobre empresa social (1). El presente dictamen no abordará conceptos como la economía circular, colaborativa, funcional o compartida, ni las políticas sobre innovación o pymes, que se analizan en los correspondientes dictámenes del CESE.

3.1.1

Europa se encuentra ante complejos retos de las sociedades que los sistemas existentes no consiguen afrontar. Esta situación, que indica un cambio de paradigma, exige una nueva mentalidad y soluciones innovadoras. Estos tipos de innovación se suelen denominar innovaciones sociales. «Una innovación es social tanto en sus fines y sus medios. En concreto, las innovaciones sociales se definen como nuevas ideas (productos, servicios y modelos) que cumplen simultáneamente las necesidades sociales (de manera más eficaz que las alternativas) y crean nuevas relaciones sociales o colaboraciones. Son innovaciones que no solo son buenas para la sociedad, sino también mejoran la capacidad de la sociedad para actuar» (2). Las innovaciones sociales surgen en todos los sectores y no son nada nuevo, pero su característica común es que acaban dando lugar a un cambio sistémico.

3.1.2

Hoy en día, en el mundo académico la innovación conlleva mucho más que el simple desarrollo técnico. En la actualidad, la mayoría de investigadores están de acuerdo en que la investigación y la innovación deben tener en cuenta las perspectivas técnica, medioambiental y social. La innovación técnica, social y digital son interdependientes. En este contexto, la tecnología digital desempeña el papel de herramienta para fomentar los intercambios y capacitar a las personas, mientras que la innovación social es el objetivo principal.

3.1.3

La innovación social se manifiesta de modo diferente a la innovación técnica. Se ve impulsada por la necesidad y suele destinarse a resolver una dificultad de la sociedad, teniendo en cuenta la perspectiva social, medioambiental y económica. Las innovaciones sociales que tienen más éxito conllevan un planteamiento holístico, que conduce, en última instancia, a un cambio sistémico en lugar de abordar un único tema o cuestión.

3.1.4

La base de la innovación social se asienta en una visión ética, ideológica o de interés general. Prueba de ello es el papel que la sociedad civil tiene y ha tenido en la configuración de los sistemas de protección social. Puede que la innovación social sea un nuevo concepto, pero existe desde hace mucho tiempo.

3.1.5

La innovación social se basa en la comunicación abierta y la resolución de problemas con la colaboración de las diferentes partes interesadas y prácticas para provocar la aparición de nuevas soluciones. La innovación social supone derribar los muros que separan los sectores y los mercados, sustituyendo la lógica de la competencia por la soluciones de colaboración y asociación a largo plazo. Se trata de compartir, está relacionada con el movimiento del código abierto y aplica enfoques no competitivos.

3.1.6

La innovación social ofrece una frontera fundamental para Europa y promoverá una economía social de mercado «verdadera» de conformidad con el artículo 2 del Tratado de Lisboa. Sin embargo, solo podrá conseguirse si la innovación se dirige claramente hacia objetivos tales como la inclusión y la igualdad. Lo cual, a su vez, acelerará la innovación social.

3.2.1

Cunde la conciencia de que, en el núcleo de una propuesta empresarial atractiva radica una visión más integral de creación de valor: económica, social y medioambiental. El hecho de que generar mayor valor social y medioambiental produzca o aumente los beneficios económicos demuestra a las claras que el crecimiento económico está relacionado con el progreso social y medioambiental. A esto se le denomina crear valor compartido, un concepto analizado por varios investigadores (3).

3.2.2

Para esta estrategia es fundamental desplazar la norma de optimizar los resultados financieros a corto plazo en favor de generar valor económico de forma que también produzca progreso social y valor para la sociedad. El valor compartido bien puede ser el motor de la próxima ola de innovación y crecimiento de la productividad de la economía mundial.

3.2.3

Apoyar a una verdadera economía social de mercado requiere que se fomenten las modalidades de inversiones concebidas específicamente para respaldar la aparición de una economía más participativa, democrática e integradora. Para ello se necesita un ecosistema financiero integral en el que resulta interesante contemplar fórmulas de capital híbridas y mixtas, tema que el CESE ha analizado en anteriores trabajos (4).

3.2.4

Aplicar la lógica del valor compartido significa que la creación de valor ya no representa una transferencia del valor existente, sino más bien un aumento del valor social, medioambiental y económico general. Además, ello pone de relieve que el mercado no se define únicamente en términos económicos, sino que también integra aspectos sociales y medioambientales. Una característica fundamental es que el valor compartido se basa en la fortaleza y en las diferencias existentes entre los sectores privados y de la sociedad civil, aplicando un modelo de creación conjunta que, en último término, genera nuevos mercados y hace crecer los existentes.

3.3.1

Enfrentarse a retos complejos de la sociedad suele requerir una estrecha colaboración entre el Gobierno, el mercado y la sociedad a fin de crear soluciones eficaces. Esta colaboración se basa en una profunda comprensión del punto de vista de cada parte interesada y en procesos decisorios rápidos y enfoques basados en la empatía.

3.3.2

La cooperación, la creación conjunta y la innovación intersectorial poseen enormes ventajas frente al modo en que la sociedad abordaba en el pasado las cuestiones que le afectan. Por ello, es fundamental que las partes interesadas se reúnan en una fase temprana para definir conjuntamente un objetivo compartido por la sociedad y la vía para alcanzarlo.

3.3.3

Merece la pena señalar que, como la innovación suele surgir en un marco local cerca de las necesidades reales, debe prestarse atención y apoyo a toda la sociedad. Recopilar y compartir estas experiencias locales, muchas de los cuales podrían replicarse y adaptarse a diversas regiones y países, encierra grandes posibilidades.

3.4.1

Como se ha señalado, un cambio social de gran envergadura requiere una amplia coordinación, convergencia y colaboración intersectorial. Además, debe tener como resultado una repercusión colectiva.

3.4.2

La repercusión colectiva parte del compromiso de un grupo de partes interesadas principales de todos los sectores, centrado en una agenda común para solucionar un problema social específico. Además, ello implica una infraestructura centralizada, personal dedicado, un proceso estructurado, mediciones compartidas, comunicación continua y actividades de refuerzo mutuo entre todos los participantes. El cambio social a gran escala se producirá como resultado de una mejor coordinación intersectorial y no de organizaciones individuales.

3.5.1

Si el concepto de innovación va a incluir no solo la perspectiva técnica, sino también la social y medioambiental, el progreso ha de evaluarse de manera diferente. El CESE ha analizado anteriormente algunos temas [Medición del impacto social (5) y La economía del bien común (6)] en los que se ha demostrado claramente la necesidad de adoptar una visión amplia de los resultados y la elaboración de informes.

3.5.2

Durante mucho tiempo, los indicadores económicos han sido la norma para medir los resultados. Sin embargo, la creciente aparición de estructuras híbridas creadoras de innovación precisa de un conjunto de indicadores nuevos y holísticos que midan la incidencia social, medioambiental y económica.

3.5.3

Aplicar los principios de la medición del impacto social implica un enfoque multilateral, un entendimiento común y la definición de resultados clave, así como fijar conjuntamente los indicadores. Esto ayudará a captar el valor real creado. El énfasis debe pasar de los indicadores meramente económicos a factores como lo que aporta, produce, genera e impacta socialmente. Es importante que las partes interesadas entiendan de la misma forma estos conceptos, ya que se aplican tanto en el contexto de la innovación como en el empresarial.

3.6.1

La innovación técnica y social puede tener un enorme impacto en la organización del trabajo y las condiciones laborales de los trabajadores. Sin embargo, la creciente individualización y la mayor autonomía y flexibilidad en las relaciones laborales no pueden dar lugar a un deterioro de la protección social. Para que los modelos innovadores tengan éxito, es preciso seguir garantizando que se cumplen los principios de trabajo digno incluso en un entorno que está sujeto a cambio (7).

3.6.2

La innovación solo irá de la mano de un progreso social generalizado si logra que todas las partes interesadas participen y se beneficien de él; es decir, si el valor añadido se distribuye equitativamente y no se suprimen los derechos sociales. La protección social de los trabajadores debe seguir preservándose incluso si las condiciones cambian.

3.6.3

Lo mismo se aplica a los derechos sociales individuales de los trabajadores, en particular por lo que respecta a las condiciones de trabajo y los salarios. En particular, la digitalización y los modelos innovadores conducen frecuentemente a un mayor grado de individualización en el lugar de trabajo y ponen en peligro los derechos sociales. Esos modelos innovadores y sostenibles deberán respetar los derechos de los trabajadores y sus condiciones laborales, incluso en un mundo laboral cambiante como el nuestro.

3.6.4

Los nuevos modelos de negocio innovadores deberán promover los derechos colectivos de los trabajadores —que se apliquen en la práctica— y el papel de los interlocutores sociales. Los interlocutores sociales, los convenios colectivos y la participación de los trabajadores suelen ser una fuente de innovación ya que crean las condiciones marco necesarias.

3.6.5

El diálogo social y los convenios colectivos de amplio alcance deben seguir fomentándose porque también pueden contribuir a la mejora de las condiciones marco para la transición hacia modelos de negocio innovadores. Las «reglas del juego sociales» se adaptaron periódicamente a los nuevos avances técnicos y sociales en el pasado, y habrán de seguir haciéndolo en el futuro. Véase por ejemplo la redistribución del trabajo (por ejemplo, la reducción de la jornada laboral).

4.1

El CESE coincide en la necesidad de reconocer y promover la máxima diversidad y pluralidad de modelos comerciales y empresariales, la suma de los cuales constituyen el mercado único (8). Un ámbito en el que el CESE posee conocimientos especializados es el relacionado con las empresas de economía social (EES). Las EES y los emprendedores sociales incorporan varios de los conceptos analizados más arriba e ilustran bien estas formas híbridas de modelos empresariales que están apareciendo en Europa.

4.2

En Europa existen más de 2 millones de empresas sociales, las cuales aportan el 10 % del PIB. Sin embargo, en muchos Estados miembros se trata de un sector nuevo que no se ha desarrollado, lo que significa que posee potencial para hacerlo. La sociedad civil y la economía social se hallan estrechamente vinculadas y han contribuido mediante la innovación a importantes cambios sistémicos en la sociedad, en ámbitos como las guarderías, los hospitales, la promoción de la autonomía personal y la independencia de los mayores y las personas con discapacidad, la conciliación de la vida laboral y familiar, la integración laboral y la vivienda (social), así como numerosos descubrimientos o invenciones científicos.

4.3

Centrándose en un grupo específico de usuarios, en necesidades no satisfechas de la sociedad o en colmar lagunas, las EES experimentan y proponen soluciones innovadoras a la vez que participan en la actividad económica. Para alcanzar el objetivo e impacto social deseados reinvierten sus beneficios. Últimamente se viene destacando le importancia de las EES porque proporcionan una solución interesante al crear un doble valor; desde el punto de vista social, a través de sus actividades (cohesión o inclusión social) y desde el punto de vista económico (a través del comercio, la creación de empresas y la creación de empleo).

4.3.1

El impulso de la innovación y la creatividad depende de cada parte interesada, así como de su comportamiento y actitud. Por tanto, es esencial no solo para fortalecer el sector de la EES, sino también para garantizar una actitud abierta hacia otros modelos distintos que puedan surgir. Es preciso promover una cultura de cooperación y valores compartidos, principio que se halla arraigado, por ejemplo, en la economía social desde sus comienzos. Habida cuenta de que las EES crean nuevos mercados gracias a la innovación, deberá prestarse especial atención a proteger el desarrollo de estas entidades para permitir que sigan desarrollándose.

4.3.2

En particular, merece la pena señalar que diversos estudios muestran que las mujeres están más representadas en las empresas sociales que en las empresas tradicionales. Además, según estudios que recaban datos desglosados por sexo sobre este tema, el número de emprendedoras sociales supera incluso el de hombres en algunos países europeos. Estos estudios también parecen indicar que las emprendedoras sociales son más innovadoras que los emprendedores sociales gastando menos en innovación (9). Dichos estudios muestran que existe un amplio espacio de desarrollo con especial atención a apoyar a las mujeres el espíritu empresarial social.

5.1

Los modelos de negocio nuevos e innovadores, tales como las EES, forman parte de la economía convencional y no entran en conflicto con otros modelos empresariales. Dado el entorno cambiante de las sociedades europeas, debemos centrar la atención en aprovechar todas las formas de innovación resultantes de los modelos empresariales emergentes. Aunque estos nuevos modelos se basan en muchos de los conceptos comentados en el punto 3, la mayor parte del apoyo a las empresas, los programas de desarrollo y puesta en marcha de empresas, así como otras condiciones necesarias, como la legislación y los instrumentos financieros, no suelen servir para apoyar esta diversidad de modelos de negocio, y ello se debe a que la mayor parte de las ayudas y las políticas hoy en día siguen estando diseñadas para el modelo y la lógica de una empresa convencional, que es más tradicional. Por tanto, para aprovechar el apoyo de todo el espectro de diversos modelos empresariales que surgen en Europa, deben tomarse en consideración los siguientes elementos.

5.1.1

En el caso de las EES, el CESE aboga activamente por un ecosistema completo que esté especialmente adaptado a las características únicas de este modelo empresarial concreto (10). Del mismo modo es preciso desarrollar otros ecosistemas también para otros conceptos empresariales, híbridos y nuevos. Además, las ayudas existentes deben actualizarse y ajustarse para reflejar estos nuevos modelos y para ayudar a que las empresas existentes se adapten a estas nuevas tendencias y las apliquen. El ecosistema ideal incluye elementos tales como un ecosistema financiero a la medida con soluciones de capital híbrido, mejores formas de contratación, apoyos al desarrollo empresarial hechos a la medida y aplicación de mediciones de su impacto social. Esto es crucial para apoyar el surgimiento y la sostenibilidad de cada modelo de negocio.

5.1.2

La innovación ya no es linear. La combinación de la perspectiva técnica, medioambiental y social es crucial para identificar futuras soluciones. Para integrar plenamente estos conceptos se requiere una nueva visión sobre los informes de situación, que se base en los resultados o en la repercusión. Aquí hay dos elementos que son especialmente importantes: la creación de valor compartido y el triple resultado (asegurar que el progreso social, medioambiental y económico tienen el mismo peso). Al reconocerse el valor total a través de la repercusión colectiva de los aspectos económicos, sociales y medioambientales, surgirán rápidamente nuevos tipos de empresas híbridas. El valor compartido todavía está en pañales. Por tanto, los directivos tendrán que desarrollar nuevas competencias y conocimientos, y las administraciones tendrán que aprender a regular de forma que se propicie el valor compartido en lugar de trabajar en su contra.

5.1.3

Los mercados financieros tienen una función clave a la hora de asignar correctamente los recursos dentro de la sociedad. Pero su enfoque, centrado cada vez más en el corto plazo, entra en conflicto directo con el requisito de atender a las necesidades de la sociedad a largo plazo, cuestión que se ha tratado en diversos informes (11). Las empresas debe tener margen para invertir en el futuro a fin de generar valor para los inversores, así como para la sociedad en general. Esto requiere nuevos sistemas que recompensen el comportamiento del inversor a largo plazo. En este caso, la financiación pública, frecuentemente a través de soluciones de capital mixto, constituye un importante elemento que a menudo refuerza el desarrollo de la empresa.

5.1.4

Para que la innovación sea el motor de los nuevos modelos empresariales, es preciso promover continuamente una cultura que favorezca la innovación. Fomentar programas de experimentación que acojan tanto el éxito como el fracaso (como pasos del aprendizaje) es fundamental para promover una cultura de la innovación en Europa. Sin que el principio de precaución sea una barrera para la innovación, el «principio de innovación» debe aplicarse de manera complementaria con aquél; el «principio de innovación» implica tener en cuenta el impacto sobre la innovación de leyes y reglamentos. Diseñar procesos y sistemas en torno al concepto de asociación en los que participen las principales partes interesadas (facilitando foros abiertos, espacios de diálogo y reuniones de cooperación) es un punto de partida. Esto ya sucede en toda Europa y podría ampliarse, compartirse y difundirse fácilmente (12).

5.2

La voluntad política y ocuparse son fundamentales para impulsar el potencial de creación de nuevas empresas en Europa. Es crucial establecer prioridades políticas coherentes a nivel de la UE y de los Estados miembros que se adapten a los diferentes modelos de negocio. Es evidente que para poder proporcionar crecimiento y bienestar a Europa, es necesario avanzar hacia una economía y una sociedad basadas en la innovación. La legislación y las políticas del mercado interior deben movilizarse adecuadamente con este fin. La revisión de la estrategia para el mercado interior, prevista para 2017, presenta una oportunidad para considerar nuevas medidas en este sentido.

5.2.1

Proporcionar un apoyo suficiente y sostenido a la investigación básica y aplicada —que será el germen de la futura innovación— es fundamental, dada la importancia del valor compartido y de que el resultado será triple. Además, las actividades de estos nuevos modelos empresariales deben registrarse estadísticamente para que se pueda proporcionar el apoyo político más adecuado.

5.2.2

Es importante concienciar sobre las diferentes formas de innovación y de innovadores. A menudo, las empresas de la economía social y la sociedad civil no se presentan como innovadores. Si se aumenta la visibilidad de la innovación social y se asegura su reconocimiento valorando explícitamente su amplia contribución a la sociedad, se fomentará más la innovación en todos los sectores.

5.2.3

La UE sigue desempeñando un papel central a la hora de recoger y compartir nuevas iniciativas, facilitando un entorno propicio emprendiendo políticas fundamentales para aprovechar estas nuevas tendencias. La Comisión está bien situada para facilitar el intercambio de buenas prácticas y la reproducción de los modelos.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/36

Ponente:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

En respuesta a la petición formulada por la Presidencia neerlandesa al CESE de que elaborase un dictamen exploratorio sobre la economía colaborativa y la autorregulación, y habiendo concluido sus trabajos, el Comité expone su opinión y formula las siguientes conclusiones.

1.2.

El CESE ya había anticipado en otros dictámenes, de los que este es obviamente deudor, varios aspectos de este fenómeno con las distintas denominaciones que engloba, en función de las lenguas y los enfoques con que se aborda.

1.3.

Ahora, conforme a lo que se le ha pedido, ha tratado de definir las características específicas de la economía colaborativa de forma que engloben las prácticas económicas que respondan a este concepto, y de determinar cómo debe proteger el Derecho esas prácticas económicas y sociales, de qué formas y por qué medios, en especial a través de la autorregulación o la corregulación.

1.4.

Social y económicamente relevante a partir del decenio de 2000, con el uso de internet y las redes sociales, no es una práctica recíproca de intercambio, tan antigua como la humanidad, sino más bien un «comportamiento prosocial no recíproco» o, más exactamente «el acto y el proceso de distribuir lo que es nuestro con otros para su uso o el acto y el proceso de recibir o tomar alguna cosa de otros para nuestro uso».

1.5.

Más que una definición, que no obstante se intenta dar, lo que importa es definir sus características, entre las que destacan:

1.6.

Esta caracterización, respaldada por un concepto relativamente consensuado, permite definir el modelo de este tipo de relaciones económicas y distinguir las actividades que cabe considerar de verdad dentro de la economía colaborativa y han de regirse por un régimen especial y aquellas que, en ocasiones, utilizan de forma indebida esta denominación con el único fin de eludir la normativa que les es aplicable, de las que constituye un ejemplo de actualidad Uber. Una distinción analítica más precisa de qué es un «uso compartido» y qué es lo que está basado en la plataforma podrá orientar mejor la decisión política y la regulación más apropiada.

1.7.

Se pone de manifiesto también la creciente importancia económica de las manifestaciones de la economía colaborativa, que alcanzan ya un significativo volumen de negocios en Europa y el resto del mundo, y se destaca su dimensión social y ambiental, que contribuye a estrechar los lazos de solidaridad entre los ciudadanos, revitalizar la economía local, crear empleo, racionalizar el consumo de las familias mediante el uso compartido de determinados bienes, disminuir la huella energética y favorecer un consumo más responsable y sostenible. En el punto 5.2 figuran algunos ejemplos pertinentes.

1.8.

En estas circunstancias, el CESE reitera a la Comisión su petición de que lleve a cabo toda una serie de medidas de carácter político indispensables para que, a escala de la UE y en los distintos Estados miembros, las múltiples formas y modalidades de la economía colaborativa reciban apoyo, se apliquen y adquieran credibilidad y confianza.

1.9.

Advierte también de la necesidad de que estos nuevos modelos de negocio cumplan la legislación nacional y de la UE aplicable y respeten, en particular, los derechos de los trabajadores, una imposición fiscal adecuada, la protección de los datos y la privacidad de los participantes, los derechos sociales, una competencia leal y la lucha contra los monopolios y las prácticas contrarias a la competencia, la responsabilización de las plataformas en los negocios celebrados entre los socios y la legalidad de sus ofertas, y, por encima de todo, la protección de los derechos de todos los socios que intervienen en la economía colaborativa, también del prosumidor, mediante la adaptación a estas relaciones de todo el acervo de la UE vigente en materia de derechos de los consumidores; en particular, las disposiciones sobre las cláusulas abusivas, las prácticas comerciales desleales, la salud y la seguridad y el comercio electrónico.

1.10.

Por todo ello, el CESE considera que la UE —y, evidentemente, los Estados miembros, reunidos en el Consejo bajo los auspicios de la Presidencia neerlandesa— debe definir con urgencia un marco jurídico claro y transparente para el desarrollo y el ejercicio de estas actividades en el espacio europeo, en el sentido definido en el punto 8.2.4, e insta a la Comisión a que publique pronto la agenda para la economía compartida o colaborativa, esperada desde hace tiempo.

1.11.

En ella debería definirse con claridad qué papel complementario deben desempeñar la autorregulación y la corregulación, de acuerdo con los principios y modalidades ya definidos por el CESE desde hace años en dictámenes e informes específicamente dedicados a estos aspectos, que reafirmamos y damos por asumidos.

2.1.

La Presidencia neerlandesa pidió al CESE, mediante carta del Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, que elaborase un dictamen exploratorio sobre la economía colaborativa y la autorregulación, sin precisar orientaciones ni formular preguntas.

2.2.

El tema de la economía participativa es una cuestión muy controvertida y de actualidad, desde su definición y delimitación conceptual hasta los distintos conceptos que engloba, las prácticas que comprende y sus efectos.

2.3.

Son incontables las prácticas que, en los últimos años, se han acogido a este concepto, como incontables son los textos de distinta naturaleza que se han dedicado a este tema.

2.4.

No sorprende, pues, que el CESE, siempre atento a las tendencias de la sociedad civil, ya haya anticipado en otros dictámenes, de los que el presente es obviamente deudor (1), y cuya filosofía general recoge y desarrolla varios aspectos de este fenómeno, con las distintas denominaciones que engloba dependiendo de las lenguas y los enfoques con que se aborda.

2.5.

El objeto del presente dictamen es responder a la petición de la Presidencia neerlandesa y tratar de alcanzar una definición de las características específicas de la economía colaborativa que las distinga desde el punto de vista conceptual y englobe las prácticas económicas que pueden clasificarse bajo este concepto, y determinar si esas conductas económicas y sociales deben ser protegidas por el Derecho, de qué formas y por qué medios, en especial a través de la autorregulación o la corregulación.

3.1.

Determinadas formas de la economía colaborativa nacen, antes incluso de que se fijen como concepto, de una actitud en relación con el tener y el ser que obedece esencialmente a la idea de que «no se es lo que se tiene», sino «aquello a lo que se puede acceder».

3.2.

Es evidente que determinadas formas de la economía colaborativa son tan antiguas como la humanidad y hunden sus raíces históricas en la «economía del trueque» de las sociedades primitivas, que fue paulatinamente destronada por la introducción de la moneda, que confiere a quien la posee la facultad de comprar y, por tanto, de tener.

3.3.

No obstante, lo que adquiere relevancia social y económica a partir del decenio de 2000, con el uso de internet y las redes sociales, no es una práctica recíproca de intercambio, sino más bien un «comportamiento prosocial no recíproco» o, más exactamente, «el acto y el proceso de distribuir lo que es nuestro con otros para su uso o el acto y el proceso de recibir o tomar alguna cosa de otros para nuestro uso». Por esta razón, la economía colaborativa se inspira en varias corrientes de pensamiento que van desde el libre acceso gratuito y universal al conocimiento a la economía de la funcionalidad o a la economía del don (gift economy), centrada en el trueque sin ánimo de lucro. A diferencia de la pura economía del trueque, la economía colaborativa se basa en una idea de contraprestación monetaria o no monetaria.

4.1.

Se debe partir de este concepto para delimitar el ámbito propio y específico de la economía colaborativa en sus distintas facetas, enunciando las características que deben presentar sus prácticas y que la distinguen de las demás prácticas económicas de mercado.

4.2.

Ante todo, la característica dominante y común es que esta práctica no conduce a la propiedad de bienes ni a su copropiedad, sino a un uso o utilización compartidos.

4.3.

Por otro lado, es fundamental la intervención de una plataforma que ponga en contacto, en particular por medios electrónicos (un navegador o una aplicación), a una pluralidad de predisponentes de bienes o servicios con una pluralidad de usuarios.

4.4.

Un objetivo común y característico de este tipo de actividad es conseguir un aprovechamiento mejor (idling capacity) de los bienes y servicios de que se trate mediante su uso compartido.

4.5.

También se considera esencial que en este modelo de negocio las partes finales sean primordialmente «pares» (P2P) y nunca relaciones contractuales (B2C), ya se trate de personas físicas o jurídicas, incluidas sociedades, pero que no hagan de esa colaboración su objeto comercial (por ejemplo, una sociedad puede compartir con otra el uso de un parque de automóviles o una serie de equipos de reproducción). No obstante, no se puede descartar la posibilidad de que entre «pares» se pueda crear todo un «negocio».

4.6.

En el gráfico siguiente se ilustran las diferencias entre estos dos modelos de negocio:

4.7.

Este tipo de negocio requiere una triangulación contractual compleja que se traduce en las relaciones contractuales entre el poseedor del bien o el prestador del servicio con la entidad que gestiona la plataforma; entre el usuario y el intermediario de la transacción en la plataforma, en su caso mediante un precio; y entre los usuarios de la plataforma entre sí para el uso de que se trate.

4.8.

Por esta razón, no se considera que sean características distintivas o específicas:

5.1.

Las limitaciones de extensión impuestas al presente Dictamen no permiten una enunciación prolija y menos aún un debate detallado de la naturaleza de toda la vasta serie de situaciones que supuestamente presentan las características de la economía colaborativa.

5.2.

Algunos merecen, no obstante, una referencia específica para ilustrar el objeto del presente Dictamen:

5.2.1.

En el sector del alojamiento destacan Airbnb, Rentalia, Homeaway, Couchsurfing y Bedycasa, plataformas en las que se registran propietarios de viviendas para compartir de forma temporal una habitación o la casa completa, pero también es posible que albergues, casas rurales y otros alojamientos turísticos ofrezcan sus alojamientos en ellas. Dada la facilidad con que cualquier persona puede incluir su inmueble en estas redes colaborativas y el beneficio que los propietarios obtienen de esta actividad, la proliferación de alojamientos en este segmento ha conducido a acuerdos de colaboración para la recaudación y el pago de impuestos entre las plataformas y las autoridades fiscales, en especial en París y Ámsterdam. En Ámsterdam, Barcelona, Londres y Berlín se ha creado un régimen de registro obligatorio de estos alojamientos y normas de limitación en el tiempo, con el objetivo de no perjudicar el alquiler a largo plazo e impedir el consiguiente aumento de los arrendamientos.

5.2.2.

En el sector del transporte cabe citar Blablacar, Umcoche, Liftshare y Karzoo, aplicaciones en las que se registran los propietarios de vehículos particulares que desean compartir las plazas libres en sus viajes (carpooling). En algunas de estas plataformas se pueden compartir los gastos de viaje, pero no se permite el cobro de importes con fines lucrativos. No obstante, merece la pena distinguir el caso de Uber, ya que ofrece servicios de vehículos particulares compartidos (UberPop, prohibido en casi toda la UE), pero también permite solicitar servicios de desplazamiento con conductores profesionales (Uberblack y UberX, más cercanos al servicio tradicional de taxi). Su caracterización no está clara, pues el modelo de negocio de la empresa no es transparente, y ya se ha discutido, incluso en el ámbito judicial, si los conductores de Uber son empleados de la empresa (2). Este servicio ha provocado manifestaciones en ocasiones violentas e incluso procedimientos judiciales prácticamente en toda Europa. Solo el Reino Unido y Estonia han adoptado una legislación para legalizarlos, a la espera de la respuesta del TJUE a las cuestiones prejudiciales remitidas por tribunales de Barcelona y Bruselas para el esclarecimiento de su naturaleza (3).

5.2.3.

Ejemplos de financiación colaborativa son la financiación mediante préstamo con remuneración de intereses, como Zopa y Auxmoney; la financiación de capital con participación social en la empresa creada, como Fundedbyme y Crowdcube; la financiación con recompensa, como Kickstarter o Indiegogo; y, por último, la financiación a través de donativos, en la que no se acuerda ninguna contrapartida.

6.1.

Como es habitual, el esfuerzo de conceptualización, en especial cuando el método es inductivo, no es lineal y requiere de un tiempo para establecerse y obtener una unanimidad de entendimiento. Es lo que sucede con el concepto de «economía colaborativa», que aparece en los medios de comunicación social junto a otros conceptos como «economía social o solidaria», «economía circular», «economía funcional», «economía verde», «economía azul», «economía de las soluciones», «economía horizontal», «economía a la carta», «economía de las plataformas» y «economía de los trabajos ocasionales» (gig economy).

6.2.

Por esta razón, algunos autores prefieren no intentar siquiera una definición por temor a que no sea suficientemente amplia o, por el contrario, a que no circunscriba bien su ámbito.

6.3.

En los dictámenes del CESE, a pesar de las múltiples referencias a este concepto, nunca se hizo una tentativa de definición; del mismo modo, el Dictamen del CDR (4), aunque se propone una clasificación en dos categorías principales y cuatro modalidades, tampoco se aventura a hacer una definición; por último, la Comisión, en su reciente Comunicación «Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas» (5), utiliza el término «economía colaborativa», pero, en vez de dar una definición, se limita a enunciar los beneficios para algunos interesados (consumidores, trabajadores) y a indicar sus efectos en términos de productividad y sostenibilidad, prometiendo para 2016 una agenda europea para la economía colaborativa. Por su parte, el PE no ha aportado hasta ahora ninguna contribución sustancial más allá del Informe, de 21 de diciembre de 2015, sobre la iniciativa «Hacia un mercado único digital» (6), algunos estudios de gran calidad y algunas notas sobre cuestiones puntuales. Sin embargo, en ninguno de estos documentos se ha realizado hasta ahora un estudio de impacto en términos de creación de empleo y crecimiento.

6.4.

No consideramos que se deba ser original en esta cuestión cuando, de las múltiples definiciones formuladas, hay una que parece suscitar gran adhesión; se adopta así la definición de economía colaborativa de Botsman & Rogers como «un sistema económico basado en el uso compartido de bienes o servicios infrautilizados, de forma gratuita o mediando un precio, directamente por particulares», a través de plataformas en línea, a pesar de que deba establecerse una separación analítica más precisa de lo que es «uso compartido», esto es, «no lucrativo», y de que lo que se basa en una plataforma podrá orientar mejor la decisión política y una regulación más adecuada.

6.5.

Esta definición es lo suficientemente amplia para incluir ámbitos tan variados como la producción y el consumo, pasando por la financiación (crowdfunding) o el propio conocimiento y permitir su división en cuatro ámbitos con cierta autonomía: el consumo colaborativo; la educación, la formación y el conocimiento colaborativos; la financiación colaborativa, y la producción colaborativa (7).

6.6.

Esta definición permite también distinguir modelos de negocio que, al amparo de la economía colaborativa, en realidad solo persiguen el beneficio y representan modelos B2C. Esta conclusión puede inferirse del análisis del modo de funcionamiento de estas plataformas (aunque no siempre es transparente) y podemos encontrar casos de auténtica economía colaborativa en los que la relación establecida a través de la plataforma es P2P y el único papel de esta es hacer posible el contacto entre pares, pero también ejemplos de empresas que, bajo una apariencia de plataforma P2P, intervienen de tal forma en el negocio —recibiendo comisiones, siendo los destinatarios de los pagos o prestando servicios accesorios— que no deben tratarse como economía colaborativa, sino como prestadores de servicios B2C, con las consecuencias que ello conlleva.

6.7.

Por otro lado, esta definición permite excluir del concepto de economía colaborativa cierto tipo de prácticas que se pretenden acoger a ella, por ejemplo:

7.1.

A pesar de que su ámbito no está todavía claramente definido, se han multiplicado los estudios e investigaciones para determinar la importancia económica de este fenómeno a escala de la UE y del resto de mundo.

7.2.

Desde luego, es indiscutible que en los últimos años y precisamente en estos tiempos de crisis y como respuesta a ella, las iniciativas de economía colaborativa no han dejado de aumentar, y en la página web www.collaborativeconsumption.com se encuentran registradas más de 1 000 iniciativas.

7.3.

Estimaciones utilizadas por la Comisión Europea indican que el volumen de negocios mundial que se esconde bajo la denominación de economía colaborativa ascendió en 2013 a 3 500 millones USD, lo que representaría un aumento anual del 25 %. Actualmente sería ya de 20 000 millones. Las previsiones de la consultora PwC apuntan hacia un crecimiento muy considerable de aquí a 2025 (8).

7.4.

Además de crear valor económico, la economía colaborativa, en su dimensión social y ambiental, contribuye a estrechar lazos de solidaridad entre los ciudadanos, revitalizar la economía local, crear empleo, racionalizar el consumo de las familias mediante el uso compartido de ciertos bienes, reducir la huella energética y favorecer un consumo más responsable y sostenible.

7.5.

El CESE considera que este tipo de economía «representa la complementación ventajosa desde el punto de vista innovador, económico y ecológico de la economía de la producción por la economía del consumo» y «además, supone una solución a la crisis económica y financiera» (9).

7.6.

Por esta razón, el CESE instó a la Comisión a que llevara a cabo toda una serie de medidas de carácter político indispensables para que, a escala de la UE y en los distintos Estados miembros, las múltiples formas y modalidades de economía colaborativa recibieran apoyo, se aplicasen y adquirieran credibilidad y confianza. En el marco del presente Dictamen no cabe sino dar por asumido lo ya aprobado por el CESE en relación con estos aspectos en otros dictámenes a los que nos remitimos expresamente. Así, se considera que los nuevos modelos de negocio representados por las plataformas plantean cuestiones urgentes en lo que respecta a la aplicación de la legislación nacional, la garantía de los derechos de los trabajadores y la imposición de una fiscalidad adecuada, entre otras cosas. El CESE pide a la Comisión que aborde estas preocupaciones para que puedan materializarse los beneficios sociales de estos modelos de negocio.

7.7.

También es importante recordar la urgencia de contar con definiciones, orientaciones o directrices a escala europea, ya que algunos Estados miembros, ante el retraso y la aparente indefinición de las instituciones europeas, se están anticipando ya de forma individual y definiendo sus propias políticas.

8.1.1.

Como cualquier otra actividad que ponga en relación a personas con sus propios intereses, en ocasiones enfrentados, la economía colaborativa debe regirse por el Derecho y la regulación normativa de los intereses de que se trate. Se considera, por tanto, poco seria la posición de quienes pretenden que la economía colaborativa sea una zona «sin ley» en la que impere la libertad sin ninguna barrera ni obligación, basada exclusivamente en la confianza y la bondad natural (a semejanza del «buen salvaje» de Rousseau).

8.1.2.

El CESE ha defendido, de forma reiterada y coherente, que cualquier actividad económica debe estar amparada por el Derecho; lo que, al contrario, también ha defendido es que esta regulación puede ser de varios tipos que deben articularse de forma armoniosa.

8.1.3.

En especial en su dictamen más reciente sobre el papel de la autorregulación y la corregulación en la UE (10), a cuyo contenido se remite, el CESE defendió, en particular, que «la autorregulación y la corregulación» como «mecanismos, espontáneos o inducidos, para regular los intereses económicos y sociales o las relaciones y prácticas comerciales de los distintos agentes económicos» deben considerarse importantes instrumentos complementarios o suplementarios, pero nunca una alternativa al Derecho positivo (hard law), cuya validez depende de que «su configuración y ámbito de aplicación [se definan] en disposiciones expresas y explícitas de la legislación vinculante y [sean] judicialmente aplicables, tanto a nivel nacional como de la UE, respetando al mismo tiempo la propia naturaleza de estos instrumentos, en especial, el acuerdo voluntario de los participantes».

8.2.1.

En efecto, desde el momento en que las prácticas puramente espontáneas entre particulares adquieren la importancia de una actividad económica y los derechos y obligaciones recíprocos de las partes revisten carácter contractual, deben estar sujetos a un marco normativo, nacional o europeo, que encuadre legalmente los derechos y obligaciones de unos y otros.

8.2.2.

La complejidad de las relaciones que presenta este fenómeno, descrita en el punto 4.7, justifica una definición de un marco jurídico en el que deben actuar los intervinientes, principalmente cuando estas actividades presentan un carácter híbrido, como son los casos de freemium o de donationware, claramente identificados en el caso ejemplar del geocaching.

8.2.3.

En la medida en que, por su propia naturaleza, el fenómeno rebasa hoy claramente las fronteras de los Estados miembros, la UE debe definir el marco jurídico aplicable en su espacio común e integrado de gran mercado único, siempre que estas actividades se ejerzan en un ámbito transfronterizo. La inexistencia de dicho marco ha dado lugar ya a una serie de tomas de posición dispares y contradictorias de varios Estados miembros en relación con determinados casos concretos (por ejemplo, Uber), a semejanza de lo que sucede también en los Estados Unidos.

8.2.4.

Este marco jurídico abarca, en particular, los siguientes ámbitos prioritarios:

8.3.1.

En el nivel de la UE, que es el único pertinente para el presente Dictamen, el CESE considera que sus instituciones, empezando por la Comisión, por su poder de iniciativa, pero siguiendo con el Consejo y el PE, deben fijarse el objetivo de prestar una atención muy especial y urgente a la adopción de un marco reglamentario que defina con exactitud el ámbito de aplicación y los parámetros dentro de los cuales debe desarrollarse esta actividad, sin perjuicio de que las medidas deban ajustarse a los distintos tipos de economía colaborativa.

8.3.2.

En dicho marco deben predominar los principios comunes de interés y orden público, que deberán considerarse de cumplimiento obligatorio por los participantes en estas modalidades de actividad económica y, en particular, los indicados en el punto 8.2.4.

8.3.3.

Pero como el CESE siempre ha sostenido, se debe dejar, paralela y simultáneamente, todo un espacio a la autorregulación y la corregulación, asumiendo incluso que nos encontraremos ante un caso ejemplar de lo que algunos ya denominan «shared regulation», como recientemente ha defendido la Royal Society for the Encouragement of Arts, Manufactures and Commerce, RSA HOUSE, Londres, o el modelo de Código de Conducta elaborado por el Sharing Economy UK (SEUK) (12).

8.4.1.

El CESE siempre ha entendido que ni las instituciones de la UE ni las autoridades nacionales deben definir los contenidos de los códigos de autorregulación, que deben dejarse a la discreción total de las partes, siempre y cuando no pretendan obtener un reconocimiento vinculante entre las partes.

8.4.2.

No obstante, en la medida en que tales acuerdos aspiren a ser reconocidos «como instrumento accesorio de regulación en un determinado ordenamiento jurídico», el CESE declaró, en su Dictamen antes citado, que la UE debe «definir claramente los parámetros que determinan su reconocimiento, los principios por los que deben regirse y sus límites». Esta doctrina se aplica plenamente al caso de la economía colaborativa, que no debe quedar al margen de ella.

8.4.3.

El CESE lamenta que el nuevo Acuerdo Interinstitucional entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión, aprobado el 13 de abril de 2016, no haya sido perfeccionado por dichas instituciones en el sentido preconizado por el Comité en su Dictamen sobre la autorregulación y la corregulación (SRCR) en lo referente a lo que en esta materia constaba en el anterior acuerdo; lamenta asimismo que la cuestión de la SRCR se limite ahora a una referencia vaga en la Comunicación sobre el paquete «Legislar mejor», que remite a una nota a pie de página en la que se enuncian los principios para un mejor uso de la SRCR y a la plataforma CoP, aparte de algunas menciones dispersas en las «Directrices» y la «Toolbox».

8.4.4.

Ahora bien, si hay un ámbito en el que es necesario definir los parámetros antes enunciados para dotarlo de credibilidad y confianza entre los usuarios ese es sin duda el de la economía colaborativa, que ganaría mucho con un marco de autorregulación y corregulación sólidamente construido a escala europea.

8.4.5.

Se espera así con expectación la anunciada agenda europea para la economía colaborativa y se insta ya a la Comisión a que no descuide los aspectos de la regulación de esta actividad y el papel que en ella deben desempeñar la autorregulación y la corregulación.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/45

Ponente:

Denis MEYNENT

1.1.

El Comité recuerda que el objetivo fundamental del programa REFIT (1) es mejorar la calidad y la eficacia de la legislación europea y elaborar normas simples, comprensibles y coherentes sin cuestionar los objetivos estratégicos establecidos y sin ir en detrimento de la protección de los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores y el diálogo social o el medio ambiente.

1.2.

La normativa europea es un factor de integración clave que no constituye una carga o un coste que se debe reducir. Al contrario, si es proporcionada, ejerce una importante función de protección, promoción y seguridad jurídica para todos los agentes y ciudadanos europeos.

1.3.

Las evaluaciones de impacto de toda propuesta legislativa deben ser integradas y conceder a las dimensiones económica, social y medioambiental, incluso para las pymes, la importancia que se merecen. El Comité aboga por que el Parlamento, el Consejo y la Comisión Europea lleguen a un acuerdo sobre una metodología común con respecto a las evaluaciones de impacto, que también podrá servir de modelo para el Comité y el Comité de las Regiones (CDR).

1.4.

Tanto el proceso de consulta pública como las consultas a expertos y partes interesadas deben ser lo más abiertos posible, pero no deben reemplazar las consultas a los interlocutores sociales y al Comité.

1.5.

El Comité pide a la Comisión que incorpore a su cuadro de indicadores una evaluación anual de los principales costes y beneficios de las medidas del programa REFIT desde los puntos de vista cuantitativo y cualitativo, incluido con respecto al nivel y la calidad del empleo, la protección social y medioambiental, y la protección de los consumidores.

1.6.

El proceso de decisión debe ser lo más fluido y pertinente posible. Los órganos y los filtros creados para verificar su fundamento no pueden atentar contra la decisión política, que debe mantener su carácter soberano. En este sentido, es necesario luchar contra la burocratización del proceso de decisión.

1.7.

El Comité toma nota de la puesta en marcha de la plataforma REFIT, que ha recibido el mandato de trabajar en favor de una legislación más eficaz y de normas administrativas más sencillas. Subraya que debe ceñirse a examinar un número determinado de temas y que no debe reemplazar a los colegisladores ni las consultas obligatorias al Comité, dado que sus trabajos son diferentes, y a los interlocutores sociales previstas en los Tratados. Invita a la Comisión a publicar los criterios para la preselección de las sugerencias dirigidas a la plataforma, a velar por su equilibrio y a arrojar luz sobre el curso que se da a las recomendaciones de la plataforma a fin de facilitar la trazabilidad de las influencias.

1.8.

En cuanto a la representatividad de la plataforma REFIT, el Comité considera que la concesión de dos puestos adicionales le permitiría respetar plenamente la naturaleza de su mandato y ser un reflejo de la sociedad civil a la que debe representar. Por lo demás, el Comité señala que no hay una representación paneuropea de las microempresas y las pymes en el «grupo de partes interesadas» de la plataforma y pide que se solucione cuanto antes.

1.9.

El Comité, que cuenta con la ventaja de tener un contacto directo con la situación sobre el terreno y se beneficia de una amplia red de organizaciones a nivel nacional y de los conocimientos de sus miembros, está bien situado para aportar una contribución significativa a las evaluaciones de impacto realizadas a escala europea. Su intención es privilegiar las evaluaciones ex post y cualitativas, a fin de determinar la incidencia de una intervención legislativa o de una política europea, y de transmitir las vivencias y el sentir de los interlocutores económicos y sociales europeos.

1.10.

En el caso de la transposición de determinadas directivas, el Comité desea contribuir de manera específica al informe de iniciativa del Parlamento Europeo sobre el informe anual relativo a la aplicación de la legislación de la UE por parte de los Estados miembros centrándose en los elementos añadidos por estos durante el proceso de transposición.

1.11.

El Comité solicita que el programa REFIT sea un ejercicio que funcione en ambos sentidos, es decir, que a priori no se anticipe la dirección que debe tomar la normativa: validación, adición, complemento, modificación o supresión de un acto legislativo.

1.12.

El Comité no aceptará participar en un ejercicio con unos objetivos específicos de reducción del acervo de la UE sobre una base cuantitativa sin haber evaluado previamente todas las consecuencias que esto puede tener de cara a la protección social y medioambiental, y la protección de los consumidores.

1.13.

El Comité está a favor de una evaluación ex post más rigurosa de los efectos de la normativa de la UE en el marco del ciclo político de la UE, especialmente en cuanto a las consecuencias en el crecimiento o el empleo previstas en la evaluación de impacto que acompañe a la propuesta legislativa inicial. Las evaluaciones ex post deben realizarse de manera plural una vez transcurrido un período de tiempo razonable después de la fecha límite de transposición en el Derecho nacional.

2.1.

El Comité recuerda que la legislación es fundamental para alcanzar los objetivos del Tratado, así como para crear las condiciones que permitan un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo en beneficio de los ciudadanos, las empresas y los trabajadores (2). Además, la normativa contribuye a mejorar el bienestar, proteger el interés general y los derechos fundamentales, promover un alto grado de protección social y medioambiental, y garantizar la seguridad y la previsibilidad jurídicas. Asimismo debería evitar el falseamiento de la competencia y el dumping social.

2.2.

Por consiguiente, el Comité acoge con satisfacción el hecho de que el vicepresidente Timmermans haya recordado en varias ocasiones que el programa REFIT no puede tener como consecuencia la desregulación del acervo de la UE ni la reducción del nivel de protección social, la protección del medio ambiente y los derechos fundamentales (3).

2.3.

El Comité considera que, aunque la normativa conlleva gastos y cargas administrativas que pueden resultar gravosos o innecesarios, también produce beneficios sustanciales para los ciudadanos, las empresas y las autoridades públicas. Recuerda que el objetivo de la normativa inteligente siempre debe ser lograr un verdadero valor añadido. Así pues, en la medida de lo posible, la normativa de la UE, en vez de crear nuevas cargas, debe eliminar las ya existentes.

2.4.

El Comité considera que el principio de «legislar mejor» debe dar prioridad a la respuesta más adecuada para lograr la culminación del mercado interior de la UE: armonización específica, aplicación pertinente del principio de reconocimiento mutuo en los ámbitos no armonizados, corregulación, autorregulación y normalización. En este sentido, el Comité recuerda que la armonización específica e inteligente de las legislaciones contribuye a eliminar los obstáculos al correcto funcionamiento del mercado interior. Además, la armonización de las 28 legislaciones nacionales supone, para las empresas y los ciudadanos de la UE, una fuente importante de simplificación y reducción de la carga normativa y administrativa.

2.5.

El Comité recuerda que el objetivo fundamental del programa REFIT es mejorar la calidad y la eficacia de la legislación europea y elaborar normas simples, comprensibles y coherentes sin cuestionar los objetivos estratégicos establecidos y sin ir en detrimento de la protección de los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores y el diálogo social o el medio ambiente.

2.6.

A este respecto, el Comité recuerda su posición favorable a que la legislación examinada y la carga relacionada con ella sean útiles, es decir, produzcan un beneficio final mayor que los costes generados, y a que la legislación sea proporcionada y garantice una seguridad jurídica suficiente.

2.7.1.

El Comité toma nota del Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» firmado por las tres instituciones el 13 de abril de 2016.

2.7.2.

En particular, el Comité destaca el hecho de que las tres instituciones hayan reconocido que el sistema de evaluación de impacto es un instrumento que debe ayudarles a adoptar decisiones bien informadas y que no reemplaza las decisiones políticas (4).

2.7.3.

El Comité se alegra de que, en el marco de sus evaluaciones de impacto integradas, equilibradas y pluralistas, la Comisión incluya soluciones alternativas referidas al coste de la no Europa y a las consecuencias de las distintas opciones en la competitividad; la repercusión de las propuestas en las pymes y las microempresas, y la dimensión digital y territorial (5).

2.7.4.

El Comité celebra que la Comisión pueda llevar a cabo su evaluación de impacto por iniciativa propia o a petición del Parlamento Europeo o del Consejo, pero lamenta que cada institución determine de manera individual la forma de organizar su trabajo de evaluación. El Comité aboga por que las tres instituciones lleguen a un acuerdo sobre una metodología común con respecto a las evaluaciones de impacto, que también podrá servir de modelo para el CESE y el CDR a la hora de fundamentar sus enmiendas.

2.7.5.

Desde el punto de vista del Comité, las evaluaciones de impacto se deben realizar en el mismo seno de las instituciones europeas. Sin embargo, cuando se prevea recurrir a asesores privados por motivos concretos, el Comité insiste en que:

2.8.1.

El Comité considera que la consulta a las partes interesadas y a los expertos no debe reemplazar ni la consulta a los interlocutores sociales, al Comité y al Comité de las Regiones, que intervienen en fases muy concretas del ciclo legislativo y dentro de los límites fijados por el TFUE, ni las consultas existentes a escala nacional, que deben basarse en una participación reforzada de los interlocutores sociales. Subraya que es fundamental identificar debidamente a las partes interesadas para que haya una adecuada representatividad de todas ellas y el procedimiento de consulta sea de calidad, e invita a la Comisión a que utilice para ello el Registro de Transparencia.

2.8.2.

El Comité solicita que la consulta se lleve a cabo sin perjuicio del diálogo civil estructurado (artículo 11, apartado 2, del TUE) o de aquellas consultas que se celebren dentro de marcos específicos, como la consulta a los interlocutores sociales (organizaciones patronales y sindicales) en el marco del diálogo social (artículo 154 del TFUE), o de la consulta de órganos consultivos como el Comité Económico y Social Europeo (artículo 304 del TFUE).

2.8.3.

El Comité subraya que a la hora de «identificar a las partes interesadas» se debe garantizar una adecuada distribución, tanto geográfica como en función de los grupos destinatarios, con especial énfasis en los grupos infrarrepresentados. En cuanto a la evaluación de las respuestas a las consultas, indica que se debe aplicar un mecanismo de ponderación justificada (6).

2.9.1.

El Comité toma nota de los objetivos generales del programa REFIT desarrollado por la Comisión y se remite, en particular, a sus dictámenes (7) sobre el programa «Legislar mejor» y la «Normativa inteligente». Según el Comité, una «normativa inteligente» no dispensa de respetar la reglamentación sobre la protección de los ciudadanos, los consumidores y los trabajadores, las normas sobre la igualdad de género o el medioambiente, y no puede tener como consecuencia impedir las mejoras. Asimismo, debe respetar la dimensión social del mercado interior tal y como la contempla el Tratado, especialmente en cuanto a la transposición de los acuerdos negociados en el marco del diálogo social europeo.

2.9.2.

El Comité señala que la Comisión tiene la intención de mejorar el proceso y la calidad de los instrumentos destinados a garantizar un seguimiento óptimo de la aplicación.

2.9.3.

El Comité pide a la Comisión que incorpore a su cuadro de indicadores una evaluación anual de los principales costes y beneficios de las medidas del programa REFIT desde los puntos de vista cuantitativo y cualitativo, incluido con respecto al nivel y la calidad del empleo, la protección social y medioambiental y la protección de los consumidores.

2.9.4.

El Comité hace hincapié en que el programa «Legislar mejor» no puede ni debe reemplazar las decisiones políticas.

2.10.1.

El Comité toma nota de la puesta en marcha de la plataforma REFIT, en la que participa y cuyo objetivo es evaluar las propuestas orientadas a reducir la carga administrativa y reglamentaria inútil y a facilitar la aplicación de la legislación europea en los Estados miembros. Señala que los ámbitos que forman parte del diálogo social y de las competencias de los interlocutores sociales han sido excluidos de las atribuciones de la plataforma.

2.10.2.

Sin embargo, el Comité señala que la plataforma debe:

2.10.3.

El Comité también espera que:

2.10.4.

El Comité llama la atención sobre el hecho de que el elevado número de participantes en la plataforma, la naturaleza tan dispar de los intervinientes (Estados miembros, interlocutores sociales, ONG, miembros de la sociedad civil), el amplio abanico de temas inscritos en el orden del día y la escasa frecuencia de las reuniones no permiten debatir a fondo sobre las sugerencias tratadas por la plataforma.

2.11.1.

En este sentido, el Comité destaca que, a pesar de ser una institución establecida por los Tratados y representativa de la diversidad de la UE, solo cuenta con un puesto y su participación se basa en la rotación de sus tres grupos.

2.11.2.

Por tanto, el Comité considera que la asignación de dos puestos más permitiría respetar la naturaleza tripartita de la institución y su mandato, y ser un reflejo de la sociedad civil a la que debe representar.

2.11.3.

El Comité señala que no hay una representación paneuropea de las microempresas y las pymes en el «grupo de partes interesadas» de la plataforma y pide que se solucione cuanto antes.

2.12.1.

El Comité invita a la Comisión a:

3.1.1.

El Comité recuerda que debe ser considerado como un socio institucional de pleno derecho y no como una subcategoría dentro de las partes interesadas caracterizadas por tener unos intereses múltiples, diversos y contradictorios.

3.1.2.

El Comité recuerda que, al contar con la ventaja de tener un contacto directo con la situación sobre el terreno y beneficiarse de una amplia red de organizaciones a nivel nacional y de los conocimientos de sus miembros, está bien situado para aportar una contribución significativa a la evaluación de impacto.

3.1.3.

El Comité subraya que esta actividad de evaluación servirá para reforzar sus relaciones con las distintas organizaciones de la sociedad civil y le permitirá consolidar su papel de puente entre las instituciones y los representantes de la sociedad civil.

3.1.4.

Además, el CESE precisa que sus evaluaciones adoptarán la forma de recomendaciones sobre las políticas y que en ellas pondrá de relieve las principales repercusiones de las políticas examinadas en la sociedad civil y propondrá la forma más apropiada de proceder en el futuro.

3.1.5.

El Comité subraya que tendrá que privilegiar las evaluaciones ex post y cualitativas, a fin de determinar la incidencia de una intervención legislativa o de una política europea y de transmitir las vivencias y el sentir de los interlocutores económicos y sociales europeos.

3.1.6.

El Comité opina que las evaluaciones ex post de la Comisión y del Parlamento a las que contribuirá deben servir de base para una modificación legislativa o una nueva legislación sobre la que se le consultará.

3.1.7.

El Comité se congratula de poder integrarse así plenamente en el ciclo legislativo y multiplicar sus oportunidades de contribuir a la definición de las futuras estrategias políticas de la Unión.

3.2.1.

Al transponer las directivas en el Derecho nacional, los Estados miembros a veces añaden elementos que no están de ningún modo relacionados con la legislación europea en cuestión; por tanto, el Comité considera que se deben poner de relieve estas adiciones, ya sea mediante el acto o los actos de transposición o mediante documentos relacionados (8). En este contexto, el Comité considera que el término «gold-plating», que se refiere a la «sobrerregulación», es una expresión que no se debe usar dado que estigmatiza determinadas prácticas nacionales y excluye al mismo tiempo un enfoque diferenciado y flexible.

3.2.2.

El Comité considera que, en los casos de armonización mínima, los Estados miembros deben conservar la facultad de establecer en su Derecho interno disposiciones que tengan como objetivo la promoción del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, un nivel de empleo elevado y sostenible, la lucha contra las exclusiones (9) y la promoción y el desarrollo de las pymes, así como un nivel elevado de protección de la salud humana o de los consumidores (10) y de protección en el ámbito del medio ambiente (11), sin que ello suponga la creación de obstáculos normativos o administrativos inútiles, y que, por tanto, es importante, siempre que sea posible, conceder mayor prioridad a los reglamentos que a las directivas.

3.2.3.

El Comité observa que el esfuerzo por conseguir la armonización máxima en las propuestas legislativas conduce a menudo a una amplia gama de excepciones y exclusiones que tienen como consecuencia la creación y legitimación de nuevas barreras en el mercado interior.

3.2.4.

El Comité considera que puede desempeñar una función útil como intermediario entre los legisladores y los usuarios de la legislación de la UE y aportar una contribución específica al informe de iniciativa del Parlamento Europeo sobre el informe anual relativo a la aplicación de la legislación de la UE por parte de los Estados miembros centrándose en los elementos añadidos por estos durante el proceso de transposición. En este sentido, considera que el estudio de su Observatorio del Mercado Único sobre «Los efectos de la Directiva de servicios en el sector de la construcción» (12), así como el estudio de su Observatorio del Mercado de Trabajo sobre el desempleo juvenil (13), por citar tan solo dos ejemplos, pueden resultar útiles a efectos de la metodología.

3.3.1.

El Comité solicita que el programa REFIT sea un ejercicio que funcione en ambos sentidos, es decir, que a priori no se anticipe la dirección que debe tomar la normativa: adición, complemento, modificación o supresión de un acto legislativo.

3.3.2.

El Comité está de acuerdo en que la Comisión realice un cribado y una reevaluación permanentes del acervo de la UE y, en especial, que examine la pertinencia y el valor añadido de los actos legislativos y no legislativos de la UE.

3.3.3.

El Comité considera que el carácter integrado y holístico de las evaluaciones de impacto es fundamental y que la Comisión no debe centrarse únicamente en la dimensión de la competitividad. Asimismo, señala que es importante analizar debidamente el valor añadido de la intervención de la UE y que la evaluación de los costes y los beneficios debe contemplar todos los aspectos, incluidos los costes de la falta de intervención.

3.3.4.1.

El Comité considera que la multiplicación de los criterios para la evaluación de impacto no puede tener como resultado que la Comisión no actúe o rechace una iniciativa alegando que no se cumplen uno o más criterios; por consiguiente, considera que la Comisión debe ponderar los criterios entre sí y que, además, la multiplicidad de los criterios no puede suponer una burocratización del proceso de decisión ni conllevar una abstinencia legislativa.

3.3.4.2.

El Comité presta especial atención al principio de «pensar primero a pequeña escala» («Think Small First») y a la prueba de las pymes, especialmente en el marco del dictamen sobre la «Small Business Act» (14), pero considera que no es conveniente conceder a las microempresas exenciones generalizadas y que, al tratarse de propuestas legislativas, es más razonable adoptar un enfoque que se ajuste a cada caso sobre la base de una evaluación de impacto minuciosa.

3.3.4.3.

El Comité está de acuerdo en que las propuestas de la Comisión vayan acompañadas de evaluaciones de impacto rigurosas y respaldadas por datos contrastados («evidence-based»), pero subraya que corresponde al legislador de la Unión ejercer su facultad de apreciación garantizando un determinado equilibrio entre, por una parte, la protección de la salud, del medio ambiente y de los consumidores, y, por otra parte, los intereses económicos de los operadores, todo ello para lograr el objetivo de alcanzar un elevado nivel de protección de la salud y del medio ambiente que le encomienda el Tratado (15).

3.3.4.4.

El Comité señala que este ejercicio también puede incluir la cuantificación de la carga normativa y administrativa, siempre que:

3.3.4.5.

El Comité no puede aceptar participar en un ejercicio con unos objetivos específicos de reducción del acervo de la UE sobre una base cuantitativa sin haber evaluado previamente todas las consecuencias que esto puede tener de cara a la protección social y medioambiental, y la protección de los consumidores.

3.3.4.6.

En cuanto a las evaluaciones de los costes acumulativos, el Comité señala que, cuando la Comisión evalúe el impacto ex ante o ex post de una parte de la legislación europea, debe tener en cuenta que estos nuevos costes se añaden a los costes de cumplimiento y de aplicación existentes. El Comité admite que estas evaluaciones permiten calcular los costes financieros que gravan la legislación de un sector concreto, pero indica que estas evaluaciones no pueden tener como resultado la exoneración parcial o total de un sector.

3.3.5.1.

Al Comité le preocupa que el debate se desplace cada vez más hacia el principio del proceso, incluso antes de que intervengan los colegisladores y los interlocutores sociales, quienes, por tanto, corren el riesgo de quedar excluidos de los términos de este debate, que tendrá lugar sin su participación.

3.3.6.1.

El Comité considera que las evaluaciones ex post son, como mínimo, igual de importantes que la evaluación ex ante; así pues, pide a la Comisión que presente una guía metodológica sobre los criterios de desarrollo sostenible.

3.3.6.2.

El Comité está a favor de una evaluación ex post más rigurosa de los efectos de la normativa de la UE en el marco del ciclo político de la Unión, especialmente en cuanto a las consecuencias en el crecimiento o el empleo previstas en la evaluación de impacto que acompañe a la propuesta legislativa inicial.

3.3.6.3.

El Comité opina que las evaluaciones ex post deben realizarse de manera plural una vez transcurrido un período de tiempo razonable después de la fecha límite de transposición en el Derecho nacional.

3.3.6.4.

El Comité opina que las evaluaciones ex post constituyen herramientas útiles de análisis y que las conclusiones extraídas de estas evaluaciones pueden servir directamente de base para una posible evaluación de impacto con vistas a la revisión de un acto legislativo.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/54

Ponente:

Kathleen WALKER SHAW

1.1.

La naturaleza de las relaciones de trabajo y empleo está evolucionando con suma rapidez. El reto que la UE tiene ante sí es fomentar la innovación, el desarrollo tecnológico y la creatividad con el fin de lograr resultados positivos para una economía social de mercado competitiva y sostenible. Es preciso evaluar las consecuencias de esta evolución para el mercado y la normativa laborales, la economía, los sistemas fiscal y de seguridad social, y el salario digno. Crear unas condiciones igualitarias y justas en el ámbito de la economía digital para los trabajadores y para las empresas de todos los tamaños y sectores, así como reforzar las competencias digitales, son algunos de los retos más importantes que tenemos que afrontar. Europa y sus interlocutores sociales tienen un papel clave que desempeñar para garantizar que este proceso conduzca a un resultado positivo, justo y sostenible, y que se afronten todas las zonas grises en materia de derechos y protecciones.

1.2.

El CESE considera prioritario proteger la calidad y la sostenibilidad financiera de los sistemas de protección social en toda la UE, y recomienda que la Comisión Europea y los Estados miembros, en consulta con los interlocutores sociales, se comprometan a investigar las mejores prácticas, como base para el desarrollo de modelos adaptados de protección social que abarquen más formas flexibles de empleo, garantizando que todos los trabajadores participan de unos niveles adecuados de protección social, incluidos los trabajadores autónomos que quedan al margen de las modalidades tradicionales del sistema del bienestar. Esto debería tenerse en cuenta en el desarrollo del «pilar de derechos sociales de la UE». Acogemos con satisfacción el hecho de que el CESE esté analizando esta cuestión en un dictamen separado.

1.3.

Asimismo, el CESE recomienda que se analice más en profundidad la incidencia de estos cambios en las competencias y que se evalúe qué programas de formación continua, actualización y mejora de las cualificaciones están a disposición de los trabajadores acogidos a estas nuevas relaciones, a fin de evitar que estas innovaciones provoquen una pérdida de cualificaciones o tengan un efecto negativo en ellas, así como para garantizar mejores oportunidades de empleo. Promover y desarrollar las competencias digitales para todos debe ser una prioridad para las instituciones de la UE.

1.4.

El CESE considera que se necesitan más datos y análisis en el nivel de la UE sobre la extensión del empleo en régimen de externalización abierta (crowd employment), las características de los trabajadores que participan en este tipo de empleo (crowd workers), la variedad de las nuevas formas de empleo como son los contratos «de cero horas» y «según demanda» y las nuevas profesiones, los contratos de Derecho civil, la envergadura de la «economía de plataformas», los sectores en los que opera y su distribución geográfica en la UE. Esto contribuirá a evaluar las necesidades de las empresas y los trabajadores cuando se recurre a esas formas de empleo.

1.5.

Es necesario recopilar estadísticas de estos cambios de manera más sistemática a través de las encuestas europeas de población activa y mediante informes sobre el mercado laboral que identifiquen, en su caso, las mejores prácticas. Esto permitirá controlar la incidencia de las nuevas formas de relaciones de trabajo y empleo en el mercado laboral y la economía, y evaluar su contribución a la creación de empleos de calidad y al crecimiento sostenibles, a fin de sustentar el desarrollo de la política de empleo de la UE, incluido el Semestre Europeo y la Estrategia Europa 2020. El programa Horizonte 2020 y otras líneas de financiación de la UE deben financiar esta investigación.

1.6.

Además, se requieren datos longitudinales para determinar las repercusiones a largo plazo de las nuevas formas de trabajo y su efecto en la sostenibilidad del trabajo a lo largo de la vida (1). También es importante identificar hasta qué punto están vinculadas al género o están relacionadas con otras variables demográficas (como la edad, la discapacidad, la etnicidad y la condición de migrante).

1.7.

Es necesario aclarar con urgencia la situación jurídica de los nuevos intermediarios del mercado laboral, como las plataformas en línea, para poder identificarlos en las estadísticas oficiales, hacer un seguimiento de su crecimiento y establecer qué normas, obligaciones, responsabilidades y reglas de funcionamiento deben aplicarse, y qué órganos reguladores deben ser responsables de la inspección y el control del cumplimiento, reconociendo a la vez que estas plataformas pueden ser una fuente de innovación, oportunidades de empleo y crecimiento económico.

1.8.

El CESE observa que la Comisión Europea está efectuando actualmente una consulta sobre la Directiva relativa a la declaración firmada (2) y prevé la inclusión de las nuevas formas de relaciones de trabajo en las eventuales propuestas si la Comisión Europea decide revisar esta legislación. En particular, cabe esperar que se ofrezcan aclaraciones sobre las nuevas formas de empleo y se evite, al mismo tiempo, aumentar la carga administrativa, especialmente para las pymes. Asimismo, conviene prestar atención a la ampliación del ámbito de aplicación para incluir a los «trabajadores», para que las declaraciones firmadas se entreguen desde el primer día y para que se establezca un número mínimo de horas con el fin de restringir los contratos de cero horas.

1.9.

El CESE recomienda que, en relación con las plataformas en línea, el trabajo en régimen de externalización abierta (crowdsourcing), el empleo por cuenta propia económicamente dependiente y otras nuevas formas de empleo por cuenta propia, se aborden las cuestiones relacionadas con la regulación de la actividad de los intermediarios, la responsabilidad por accidentes, daños y deficiencias del servicio, a fin de proteger a los trabajadores, los consumidores y el público en general. Es necesario aclarar si las normas de la UE vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo son aplicables a estas nuevas formas de empleo, así como los procedimientos para tratar el incumplimiento de dichas normas, la responsabilidad de las inspecciones y los seguros de responsabilidad para trabajadores, consumidores y terceros.

1.10.

A las inspecciones de trabajo debe atribuírseles la función de incluir estas formas de empleo en su ámbito de actividad, de acuerdo con las prácticas nacionales, y los inspectores deben recibir la formación, las competencias y los recursos adecuados. El desarrollo de asociaciones con sindicatos, organizaciones de consumidores u otras asociaciones representativas podría contribuir a responder a las preocupaciones del público y reclamar reparación. El intercambio de las mejores prácticas desempeñará un papel fundamental en este proceso.

1.11.

Asimismo, debe analizarse la incidencia en el alcance de la negociación colectiva en los sectores afectados, teniendo en cuenta que muchos trabajadores pueden quedarse fuera de las estructuras de negociación colectiva y de la representación sindical. El CESE expresa su preocupación por la posibilidad de que, en el caso de los trabajadores que se consideran trabajadores autónomos, pueda cuestionarse su derecho de libre asociación al considerar la asociación como la formación de un cártel, corriendo el riesgo de que entren en conflicto con las normas de competencia de la UE. Es necesario abordar y solventar estas preocupaciones, que podrían suponer una amenaza a un derecho tan fundamental. Se necesitan orientaciones en torno a la aplicación de las normas de competencia para los trabajadores autónomos en una situación similar al trabajo por cuenta ajena. En este contexto, aplicar lo que la OIT entiende por «trabajador» en lugar del término más restrictivo de «trabajador asalariado» podría resultar útil para entender mejor cómo deben aplicarse los principios y derechos fundamentales en el trabajo (3), cuyo disfrute no deberían impedir las normas de competencia de la UE.

1.12.

El CESE pide que se investigue el estatuto contractual de los trabajadores que participan en plataformas de trabajo en régimen de externalización abierta (crowd workers) y en otras nuevas formas de relaciones de trabajo y empleo, así como las obligaciones de los intermediarios, teniendo en cuenta la capacidad de estos trabajadores para negociar el pago, las horas, las condiciones, las vacaciones, las pensiones, los derechos de maternidad, los seguros de salud a cargo del empleador y otros derechos relativos al empleo, y la titularidad de la propiedad intelectual producida. También se necesitan directrices para aclarar posibles zonas grises vinculadas al estatuto laboral en lo que respecta a la fiscalidad y la seguridad social.

1.13.

El CESE recomienda que la Comisión Europea, la OCDE y la OIT trabajen en conjunción con los interlocutores sociales para desarrollar normas adecuadas sobre las condiciones de trabajo dignas y la protección de los trabajadores en línea y de los trabajadores acogidos a otras nuevas relaciones laborales. El CESE considera que desarrollar un enfoque a escala de la UE sería beneficioso, si bien señala que la mayoría de las acciones deberán llevarse a cabo a escala nacional, sectorial o en el lugar de trabajo.

1.14.

Tal como han señalado los interlocutores sociales europeos, es importante que la Comisión Europea planifique su agenda política en materia de empleo de un modo que facilite la transformación digital de nuestras economías y nuestros mercados de trabajo. Al mismo tiempo, debe intentar maximizar la calidad de las oportunidades de empleo que puedan surgir como consecuencia de la digitalización de nuestras economías. Las políticas del mercado laboral también deben tener por objeto proteger y reciclar o actualizar las cualificaciones de aquellos que se verán afectados por la digitalización. El CESE recomienda que se establezcan a este respecto derechos y protecciones eficaces, así como medidas de supervisión y control del cumplimiento, a fin de evitar mayores desigualdades de ingresos y la reducción de la renta disponible, y para garantizar la gestión sostenible y el potencial de crecimiento económico en toda la UE.

1.15.

El CESE sugiere que la Comisión Europea explore formas en las que se fomente el desarrollo de plataformas europeas de manera que el valor generado permanezca en las economías locales, sobre la base de la rica tradición de reciprocidad y cooperación de Europa en la coordinación del mercado de trabajo, a menudo realizada a nivel comunitario y con la cooperación activa de los sindicatos, los empresarios locales y las asociaciones nacionales de trabajadores autónomos. Sería importante considerar medidas que contribuyan a ayudar a las empresas a crear empleos de calidad sostenibles más allá de la etapa de «arranque» inicial hasta la etapa de expansión «hacia el exterior», a partir de la cual muchas empresas carecen de acceso a la financiación.

2.1.

Con el rápido desarrollo de las tecnologías, combinado con otros avances económicos y sociales, hemos asistido a un aumento de nuevas formas de relaciones de trabajo y empleo que están transformando y haciendo aún más complejo el panorama del mercado laboral. La innovación y la creatividad son importantes para impulsar una economía social de mercado competitiva y sostenible. Es esencial lograr el equilibrio entre promover los beneficios económicos y sociales de esta nueva evolución y garantizar la necesaria protección a los trabajadores, consumidores y empresas, evitando al mismo tiempo los abusos como medio de eludir las prácticas laborales justas.

2.2.

Las nuevas formas de empleo tienen el potencial de crear oportunidades laborales, posibilitar que los mercados laborales funcionen con más eficacia, permitiendo una mayor flexibilidad tanto para los trabajadores como para los empresarios, en beneficio de la autonomía de los trabajadores y la adaptación al lugar de trabajo, promoviendo el desarrollo de las cualificaciones y ofreciendo más posibilidades de alcanzar un equilibrio positivo entre la vida laboral y la personal. Al mismo tiempo, es importante promover en la medida de lo posible el empleo de calidad, el diálogo social y las estructuras de negociación colectiva, y remediar la falta de claridad sobre los derechos y obligaciones de los empresarios y trabajadores, la categoría profesional de los trabajadores, la responsabilidad por accidentes, los seguros y la responsabilidad profesional, así como la aplicabilidad de impuestos, protecciones sociales y otras normas. Es preciso llevar a cabo una evaluación global de la capacidad de los actuales sistemas del mercado de trabajo y seguridad social para hacer frente a estos cambios, con el fin de evitar que se agraven las desigualdades de renta, y garantizar que las personas puedan mantener unos ingresos dignos y fiables, y un equilibrio entre la vida laboral y la vida familiar.

2.3.

El CESE ha analizado las cuestiones relacionadas con estas tendencias emergentes en una serie de dictámenes (4) que han resultado útiles para fundamentar este dictamen exploratorio. En los Países Bajos y en Eslovaquia, cuyas Presidencias solicitaron este dictamen exploratorio, el trabajo atípico asciende a casi el 60 y el 20 %, respectivamente (5).

2.4.

Los informes recientes de Eurofound (6) y la OIT (7) han ayudado a identificar el paso de las relaciones de empleo tradicionales a formas más atípicas de empleo en la última década. La OIT declara que la «transformación en curso de las relaciones de empleo tiene importantes repercusiones económicas y sociales. En particular, contribuye a la creciente desvinculación entre los ingresos del trabajo y la productividad, […] y es posible que […] esté alimentando la desigualdad de los ingresos» (8). Según la OIT (9), en los países respecto de los que se dispone de datos (lo que supone el 84 % del total del empleo global), aproximadamente solo una cuarta parte (26,4 %) de los trabajadores disfruta de un contrato permanente, mientras que en las economías de renta alta, lo hacen más de las tres cuartas partes de los trabajadores. Aun cuando el modelo de empleo estándar es cada vez menos dominante, sigue siendo un elemento importante del modelo laboral europeo. Destaca la importancia de que los Gobiernos, las instituciones europeas y los interlocutores sociales identifiquen y definan las nuevas formas de empleo, elaboren y adapten las políticas y la legislación para controlar el cambio y asegurar resultados positivos que garanticen un entorno político y normativo favorable para salvaguardar los intereses de las empresas y de la población trabajadora en todas las formas de empleo.

3.1.

Las economías europeas han registrado el aumento de una serie de prácticas laborales que, por un lado, desafían la norma tradicional de un empleo permanente de jornada completa con horario laboral definido, derechos y prestaciones acordados, y la plena inclusión en los sistemas nacionales de protección social. Por otro, pueden conducir a crear más empleo y formas innovadoras de trabajo, por lo que es importante garantizar la calidad de este tipo de trabajos en consonancia con los nuevos modelos de negocio. Algunas de estas formas están asociadas a la globalización, la digitalización y el cambio de modelos de producción, como la externalización del trabajo que previamente se efectuaba en la empresa; otras están asociadas a la introducción de nuevas prácticas dentro de las empresas y otras, a modelos de empleo totalmente nuevos.

3.2.

Las nuevas formas de trabajo pueden ofrecer a las personas que lo deseen nuevas oportunidades para constituirse en empresarios y acometer ocupaciones que antes eran inaccesibles para ellas, o para salir de la economía sumergida y del trabajo no declarado. El análisis de las motivaciones empresariales muestra que más personas crean empresas por motivos positivos (por ejemplo, para explotar al máximo una buena idea) que por motivos negativos (por ejemplo, por no tener otras opciones para trabajar) (10).

3.3.

Las nuevas relaciones de empleo incluyen los contratos «de cero horas», «por llamada» o «durante el vuelo», «miniempleos», «trabajos para diversas carteras», trabajo por vales a cambio de trabajo, contratos de Derecho civil y modalidades de trabajo compartido. También van acompañadas de una variedad de formas contractuales nuevas según las cuales el trabajo se organiza a través de intermediarios, entre los que se incluyen «empresas matrices», «agencias de empleo por cuenta propia», «agencias de coempleadores» o «plataformas de trabajo en línea en régimen de externalización abierta» (crowdsourcing platforms). En muchas de estas formas, se hace referencia a los trabajadores como contratistas independientes (independent contractors), «asociados» (associates), «encargados de la tarea» (taskers), «colaboradores»(partners) u otra terminología que a veces desdibuja su situación laboral. Aunque se suele considerar trabajo por cuenta propia, algunos de estos trabajos no reúnen los criterios asociados al verdadero empleo por cuenta propia, como la capacidad para definir tareas, establecer tarifas o poseer la titularidad de la propiedad intelectual producida. En algunos sectores, el trabajo estacional, ocasional o intermitente es típico; por ejemplo, en el turismo, la restauración o la agricultura, y es necesario prever cierto grado de flexibilidad en lo que respecta tanto al empresario como al trabajador. Tanto si ese trabajo es gestionado a través de una agencia como de forma independiente, es necesario que haya una normativa relativa a dichos contratos para evitar el azote del trabajo no declarado.

3.4.

Es importante distinguir entre el auténtico espíritu empresarial, los profesionales autónomos y las nuevas formas de trabajo por cuenta propia dependiente, y garantizar la calidad del trabajo. Incluso en el caso de los trabajadores con contratos laborales formales, la evolución de la organización del trabajo relacionada con la evaluación basada en las tareas y el trabajo basado en proyectos están cambiando el ritmo tradicional de jornada laboral, lo que afecta al ritmo de vida y la seguridad de los ingresos. El diálogo social y la negociación colectiva han tenido éxito en muchos lugares de trabajo, tales como los centros de asistencia telefónica, al abordar las zonas grises y la mejora de las condiciones de trabajo.

4.1.

La digitalización puede incrementar la productividad y flexibilidad de las empresas actuales y servir de base para las nuevas industrias y empleos, contribuyendo al crecimiento y competitividad de Europa. También desempeña un papel importante en el desarrollo de la economía social de mercado y en promover el equilibrio entre la vida privada y laboral, y en reducir las desigualdades entre hombres y mujeres en materia de empleo y seguridad social si se gestiona de manera eficaz. La reciente declaración conjunta de la CES, BussinessEurope, CEEP y UEAPME es una referencia útil a este respecto (11).

4.2.

La digitalización tiene una gran repercusión en la organización del trabajo y del empleo, lo que garantiza mayor atención y gestión políticas. También ha transformado las relaciones de consumo, al facilitar el acceso a bienes y servicios. El nivel de satisfacción de los consumidores es elevado, pero hay preocupación sobre su incidencia en la economía y se necesitan mejoras para establecer mecanismos eficaces de reclamación. La elaboración proactiva de políticas a escala nacional y de la UE debe garantizar que el potencial que ofrece la digitalización se libere, evitando a la vez sus escollos (12).

4.3.

Un porcentaje muy elevado de población tiene acceso a internet desde múltiples ubicaciones y puede, en principio, ser contactado en cualquier momento y en cualquier lugar con fines laborales, lo que aumenta el trabajo itinerante y la supresión de los límites espaciales y temporales entre el trabajo y la vida privada. Esta flexibilidad puede beneficiar a las empresas y trabajadores si se respetan los intereses de ambos. Es necesario examinar más de cerca si, y hasta qué punto, la vida privada y familiar de los trabajadores requiere una mayor protección en una época de comunicaciones digitales y móviles omnipresentes, y asimismo qué medidas son necesarias a nivel nacional y de la UE para restringir la disponibilidad y accesibilidad generalizadas (13).

4.4.

La difusión de los conocimientos sobre las TIC y la familiaridad con el software estándar y las lenguas universales han apuntalado la capacidad de los empresarios para aprovechar los mercados laborales de trabajo externalizado de todo el mundo. Esto crea oportunidades para los ciudadanos europeos que trabajan para clientes internacionales con independencia de la ubicación, pero también supone una amenaza de competencia desigual para las empresas y trabajadores en la medida en que, por estos empleos, tienen que competir con homólogos de economías con bajos salarios que puede que no se adhieran a las normas laborales básicas de la OIT y garanticen el trabajo decente.

5.1.

El cambio tecnológico puede reforzar el desarrollo de competencias, pero también tiene el potencial de rebajar el nivel de cualificación de los trabajadores en las actividades profesionales tradicionales. Es preciso considerar la repercusión de estos cambios en las cualificaciones y analizar qué programas de formación continua y mejora de las cualificaciones se requieren y están a disposición de los trabajadores acogidos a estas nuevas relaciones. Las empresas, en colaboración con los sindicatos, el Cedefop y los distintos niveles de gobierno, deben velar por que se desarrollen cualificaciones que se correspondan con las demandas de un mundo laboral cambiante. El uso eficaz del Fondo Social Europeo y de otros recursos para afrontar estos retos es esencial.

5.2.

Garantizar que las personas dispongan de las competencias necesarias para avanzar hacia empleos de calidad en el contexto de los cambios en los mercados de trabajo es un reto clave y debe estar en el centro de la futura agenda de competencias de la UE. Evaluar cómo adaptar mejor las cualificaciones y aumentar las competencias digitales para todos debe ser una prioridad para las instituciones de la UE y las autoridades públicas, con la participación activa de los interlocutores sociales a todos los niveles. El CESE señala que esto ya constituye un compromiso en el programa de trabajo del diálogo social de la UE para el período 2015-2017.

6.1.

Se carece de estadísticas fiables en relación con estos avances. Se necesitan datos sobre la extensión del trabajo en régimen de externalización abierta (crowd employment), las características de los trabajadores que participan en este tipo de empleo (crowd workers), las variedades del empleo por cuenta propia, el empleo por cuenta propia económicamente dependiente, el falso autoempleo, el empleo precario, la envergadura de la «economía de plataformas», los sectores en los que opera y su distribución geográfica en la UE, comparando la posición de la UE en el contexto global.

6.2.

También se necesitan estadísticas que permitan controlar la incidencia de las nuevas formas de relaciones de empleo en el mercado laboral, la polarización del trabajo, los ingresos y la economía y sustentar la política de empleo en la UE, incluido el Semestre Europeo y la Estrategia Europa 2020.

6.3.

Además, se requieren datos longitudinales para determinar las repercusiones a largo plazo de las nuevas formas de empleo y su efecto en la sostenibilidad del trabajo a lo largo de la vida, así como para identificar hasta qué punto están vinculadas al género o están relacionados con otras variables demográficas (como la edad, la discapacidad, la etnicidad o la condición de migrante). Asimismo, debe analizarse la repercusión en el alcance de la negociación colectiva en los sectores más afectados, teniendo en cuenta que muchos trabajadores que desearían estar cubiertos pueden quedarse fuera de las estructuras de negociación colectiva y de la representación sindical.

6.4.

El programa Horizonte 2020 y otras líneas de financiación de la UE deben apoyar la investigación en este campo.

7.1.

Las nuevas formas de empleo se desarrollan tan rápidamente que las relaciones contractuales no pueden seguir el ritmo, razón por la cual debemos examinar su estatuto jurídico. Es necesario aclarar con urgencia la situación de los intermediarios del mercado laboral para poder identificarlos en las estadísticas oficiales, hacer un seguimiento de su crecimiento y establecer qué normas, obligaciones, responsabilidades y reglas de funcionamiento deben aplicarse y qué órganos reguladores deben ser responsables de la inspección y el control del cumplimiento. Las diferencias en relación con las nociones y definiciones de trabajador, empleado, trabajador autónomo y aprendiz en la UE complican aún más las evaluaciones, y se requiere una mayor claridad jurídica.

7.2.

El CESE observa que la Comisión Europea está efectuando actualmente una consulta sobre la Directiva relativa a la declaración firmada (14) y prevé la inclusión de las nuevas formas de empleo en el ámbito de aplicación.

7.3.

Las plataformas en línea están aumentando rápidamente con un impacto generalmente positivo en la economía, el empleo y la innovación, si bien, en ciertos casos, su desarrollo se lleva a cabo a una escala que corre el riesgo de crear monopolios con el potencial de distorsionar el mercado y generar competencia desleal. No debe abusarse de la «economía colaborativa» y otros nuevos modelos de empleo para evitar el pago de un salario digno, cumplir las obligaciones fiscales y de seguridad social y derechos laborales, y garantizar otras condiciones externalizando los costes para los usuarios y los trabajadores, así como para evitar las normas impuestas a las empresas que no funcionan en línea. Se correría el riesgo de debilitar a las empresas y los trabajadores de otros sectores, minando las normas acordadas, así como la igualdad de condiciones.

8.1.

El empleo fuera de un lugar de trabajo puede entrañar riesgos para la salud y la seguridad de los trabajadores, sus clientes y el público en general. El trabajo puede realizarse en espacios públicos o en hogares particulares, utilizando materiales y equipos peligrosos, sin la debida instrucción o ropa de protección. A menudo es difícil comprobar la existencia de seguros de responsabilidad, certificación y responsabilidad profesional. Los trabajadores en línea pueden llevar a cabo un trabajo intenso en pantalla en entornos no aptos, utilizando mobiliario y equipo que no cumple las normas de ergonomía.

8.2.

La responsabilidad por la seguridad y la siniestralidad es una zona gris en relación con algunas plataformas en línea y debe resolverse para proteger a los trabajadores, los clientes y el público en general.

8.3.

En la audiencia celebrada para el presente dictamen (15) se hizo referencia a otras cuestiones que deben analizarse, incluido el agotamiento debido a trabajar largas horas y no reguladas, y el estrés ligado a la naturaleza imprevisible del trabajo y de los ingresos, el impago de trabajos rechazados, recibir una mala calificación de clientes que no puede impugnarse, ser «desactivado» de la plataforma o contrato, los retos de hacer frente a las responsabilidades familiares sin un calendario de trabajo claro, el aislamiento social y los efectos combinados de compaginar múltiples empleos.

8.4.

Es necesario aclarar hasta qué punto estas nuevas formas de empleo están protegidas por las normas de la UE vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo y por los procedimientos en caso de incumplimiento de dichas normas, así como la responsabilidad de las inspecciones y los seguros de responsabilidad para trabajadores, consumidores y terceros. La Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), con sede en Bilbao, podría ayudar a la investigación y el análisis en este ámbito.

8.5.

A las inspecciones de trabajo debe atribuírseles la función de incluir estas formas de empleo en su ámbito de actividad, de acuerdo con las prácticas nacionales, y los inspectores deben recibir los recursos, competencias y formación adecuados para garantizar su eficacia. El desarrollo de asociaciones con sindicatos, organizaciones de consumidores u otras asociaciones representativas podría contribuir a responder a las preocupaciones del público y reclamar reparación.

9.1.

Las nuevas formas de empleo afectan a un amplio abanico heterogéneo de profesiones, abarcando el trabajo que anteriormente se encontraba en la economía informal, el trabajo autónomo y el trabajo realizado normalmente por empleados directos. Su introducción puede crear situaciones en las que hay tareas idénticas realizadas en entornos idénticos por trabajadores con diferentes categorías, generando con ello desigualdades en relación con la protección, los derechos y el nivel de retribución.

9.2.

La introducción de nuevos intermediarios en las relaciones de empleo ha supuesto una falta de transparencia en las relaciones entre las partes, perjudicando la negociación individual de las condiciones de empleo y restringiendo el acceso de los trabajadores a la negociación colectiva.

9.3.

Se plantean interrogantes sobre la parte que debe ser considerada como «el empleador» y sobre cómo debe definirse el empleo autónomo, incluida la definición jurídica y el sistema de sanciones por facilitar mano de obra ilegal y otras formas más graves de explotación. En las plataformas en línea existen varios modelos de empleo diferentes y se incluyen ejemplos de plataformas que pasaron a ofrecer a sus trabajadores el estatuto de empleados, a fin de mejorar la calidad y reducir la fluctuación del personal (16). El estatuto de empleado proporciona acceso a otros derechos laborales. Cuando se considera que los trabajadores son autónomos, su derecho de libre asociación puede verse cuestionado si dicha asociación puede considerarse como la formación de un cártel, con lo que puede entrar en conflicto con las normas de competencia de la UE. Es necesario abordar este tema, en especial en situaciones en que los trabajadores por cuenta propia claramente carecen de autonomía para definir sus tareas y su nivel de retribución.

9.4.

El CESE pide que se investigue el estatuto laboral de los trabajadores que participan en plataformas de trabajo en régimen de externalización abierta y en otras formas de relaciones de empleo, teniendo en cuenta su capacidad para negociar las condiciones, la forma de pago (y quién la determina) y la titularidad de la propiedad intelectual producida. La investigación debe tener por objeto orientar a los Estados miembros para que clarifiquen, de acuerdo con sus prácticas nacionales, la situación fiscal, de seguridad social y laboral de los trabajadores y las obligaciones de esas plataformas en relación con las horas de trabajo, la remuneración, las vacaciones, las pensiones, los derechos de maternidad, el seguro de salud a cargo del empleador y otros derechos laborales.

10.1.

Es necesario aclarar los derechos de los trabajadores que participan en trabajos de externalización abierta y de otra índole en relaciones de empleo precarias y variables con respecto a una serie de temas, entre los que se incluyen:

10.2.

La Comisión Europea, la OCDE y la OIT deben trabajar en conjunción con los interlocutores sociales para desarrollar normas adecuadas sobre las condiciones de trabajo dignas y la protección de los trabajadores en línea y de los trabajadores acogidos a nuevas relaciones laborales. El CESE considera que desarrollar un enfoque a escala de la UE sería beneficioso, si bien señala que la mayoría de las acciones deberán llevarse a cabo a escala nacional, sectorial o en el lugar de trabajo.

10.3.

Los sindicatos y las asociaciones de trabajadores autónomos han empezado recientemente a unirse con el fin de formular recomendaciones de mejores soluciones y cobertura de protección social y prestaciones.

11.1.

Las nuevas formas de relaciones de empleo no se limitan a trabajos manuales o servicios de baja cualificación. Los contratos de cero horas y otras formas de trabajo «según demanda» se extienden a profesiones de alta remuneración y cualificación, entre las que se incluyen los conferenciantes, pilotos de aerolíneas, trabajadores sanitarios y otros trabajadores del servicio público, con lo que se corre el riesgo de deteriorar el potencial de ingresos y la seguridad laboral.

11.2.

La capacidad de producir muchos trabajos y servicios de TIC y basados en los medios de comunicación en cualquier parte del mundo crea una competencia desigual aún mayor para las empresas y trabajadores, porque ese trabajo se externaliza cada vez más a economías de bajos salarios reduciendo las retribuciones negociadas colectivamente.

11.3.

Las investigaciones (17) han demostrado que la digitalización está polarizando el empleo entre los altamente cualificados y bien pagados y los poco cualificados y mal pagados, que son los trabajadores de ingresos moderados del tramo intermedio de sectores como la banca, los seguros y la administración, las víctimas de un mercado laboral cada vez más desigual. Muchos se ven obligados a asumir varios trabajos para conseguir un salario digno. No obstante, algunos de estos trabajadores independientes son profesionales altamente cualificados y experimentados, que conocen bien su posición en el mercado, saben lo que valen y desean realmente ejercer una actividad por cuenta propia, o se dedican a trabajos independientes para diversificar sus ingresos, proporcionar una red de seguridad en caso de perder su principal fuente de ingresos, ganar dinero ejerciendo una actividad que les apasiona y explorar nuevas posibilidades de trabajo y negocios; ambas realidades existen y han de garantizarse los necesarios derechos y salvaguardas para todos.

11.4.

Algunas nuevas formas de empleo se han visto impulsadas por el deseo de evitar los costes y obligaciones de las formas de empleo más convencionales. Existe el riesgo de que, sin una aplicación eficaz de los derechos y protecciones, y los mecanismos de supervisión y control del cumplimiento, muchas nuevas formas de empleo se traduzcan en una carrera hacia la baja de los salarios y condiciones, aumenten las desigualdades de los ingresos, se reduzcan los ingresos disponibles y se anulen la demanda y el potencial de crecimiento económico en la UE, lo que dará lugar a problemas macroeconómicos a largo plazo. Que estos trabajadores puedan determinar su nivel de retribución y sus condiciones a través de convenios colectivos es vital para mantener un salario digno.

11.5.

La remuneración de las nuevas formas de empleo suele basarse en la realización completa de tareas específicas más que en un salario por hora. El principio de remuneración equitativa debe mantenerse en todas estas circunstancias y deben tenerse en cuenta todos los aspectos pertinentes de la remuneración, como la calidad del trabajo producido y la compensación por el tiempo de trabajo (18).

11.6.

Puesto que las ayudas a las familias y los sistemas de bienestar son diferentes en la UE, es importante evaluar la repercusión de las nuevas formas de empleo en la financiación de las políticas de ayuda a las familias, reconociendo que un solo salario puede ser insuficiente para mantener una familia con hijos.

11.7.

En las relaciones de empleo que no están claramente definidas, las cuestiones relativas a los salarios no pueden desvincularse de la problemática interrelación entre los sueldos y los sistemas tributarios y de seguridad social. De nuevo es crucial determinar quién es el empleador, así como el estatuto del trabajador.

12.1.

El CESE reconoce la diversidad de sistemas en los Estados miembros, y considera que es preciso realizar una labor de investigación para desarrollar modelos adaptados de protección social que cubran unos mercados laborales más flexibles y garantizar una renta adecuada y sostenible que permita asegurar una existencia digna. Esto debería tenerse en cuenta en el desarrollo del «pilar de derechos sociales de la UE». Acogemos con satisfacción el hecho de que el CESE está analizando esta cuestión en un dictamen separado.

12.2.

A medida que los mercados laborales se vuelven más fluidos, con un creciente porcentaje de trabajadores que no saben de antemano cuándo y dónde trabajarán, existen cada vez más incompatibilidades con los sistemas nacionales de protección social, que se basan en la asunción de que se pueden establecer distinciones claras entre las categorías de «empleado» y «desempleado». Estas incompatibilidades no benefician a las empresas ni a los trabajadores.

12.3.

Una parte cada vez mayor de la mano de obra no podrá contribuir a los sistemas establecidos de seguridad social —o beneficiarse de ellos—, como, por ejemplo, las prestaciones o seguros de desempleo, enfermedad y jubilación. Este punto ha sido ya objeto de debate entre los interlocutores sociales y los gobiernos de algunos Estados miembros en los que los interlocutores sociales son actores clave, pero debe extenderse al conjunto de la UE y contar con la participación de los entes locales, otros agentes de la sociedad civil, las asociaciones y los proveedores, con vistas a definir medidas políticas y leyes viables y sostenibles, así como medidas complementarias que garanticen la participación en un nivel adecuado de protección social para todos los trabajadores, incluidos los autónomos y los trabajadores que participan en trabajos de externalización abierta y en la economía colaborativa.

12.4.

El CESE reconoce que hay diferencias sustanciales en las prestaciones de los sistemas de bienestar social en todos los Estados miembros. Aunque hay una necesidad clara de evaluar la viabilidad de los sistemas de bienestar para afrontar los retos que plantean la evolución de la economía y los mercados de trabajo, el CESE considera importante preservar los ingresos y mejorar la calidad global, la fiabilidad, la accesibilidad y la eficacia de los regímenes fiscales y de protección social en toda la UE, que en muchos Estados miembros dependen actualmente de unas elevadas tasas de empleo estándar y sus correspondientes cotizaciones. Tal pérdida de eficacia supondría una amenaza para el tejido del modelo social europeo y la economía social de mercado, que se fundamenta en una fuerte participación pública en la financiación y prestación de los servicios de interés general y en unas redes eficaces de seguridad social.

12.5.

Es necesario examinar detalladamente los sistemas fiscales para asegurar unos niveles impositivos y de cotizaciones sociales adecuados a todas las formas de ingresos, ya sean estos generados en los sectores organizados de manera convencional o en la economía colaborativa o de plataformas. El CESE considera que la función de estas plataformas podría clarificarse mediante disposiciones —y legislación si es necesario— que definan la protección tanto de los trabajadores por cuenta ajena como de los trabajadores autónomos, incluyéndolos en el sistema de protección social, en lo que respecta tanto a la normativa como a las cotizaciones. La UE ha de fomentar y coordinar las reformas a escala de los Estados miembros, basadas en las mejores prácticas.

13.1.

Las plataformas en línea son una innovación que ya forma parte de la realidad económica en Europa. No obstante, en la actualidad un elevado porcentaje tiene sede fuera de la UE, se lleva comisiones importantes por cada transacción con la UE, que a veces ascienden al 25 % del valor, y la mayoría están deslocalizadas. Pueden pagar pocos —o nulos— impuestos o cotizaciones para la educación, las infraestructuras o los servicios públicos en las localidades donde operan en Europa. En el caso de los trabajadores que no son verdaderamente autónomos, puede haber discrepancias en el pago de impuestos, pensiones u otros sistemas de protección social. Es necesario evaluar su repercusión y su contribución a la creación de empleo y el crecimiento sostenibles dentro de la UE.

13.2.

La Comisión Europea debe explorar formas de fomentar el desarrollo de plataformas europeas de manera que el valor creado permanezca en las economías locales, basándose en la rica tradición de reciprocidad y cooperación de Europa en la coordinación del mercado de trabajo, a menudo realizada a nivel comunitario y con la cooperación activa de los sindicatos y empresarios locales. Sería importante considerar medidas que contribuyan a ayudar a las empresas a crear empleos de calidad sostenibles más allá de la etapa de «arranque» inicial hasta la etapa de expansión «hacia el exterior», a partir de la cual muchas empresas carecen de respaldo.

19.8.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 303/64

Ponente:

Mindaugas MACIULEVIČIUS

1.1.

Reconociendo la urgente necesidad de abordar las múltiples consecuencias económicas, medioambientales y sociales de la producción y el consumo de alimentos, el CESE pide a la Comisión Europea y los Estados miembros que desarrollen una política clara de la UE y un plan de ejecución para poner en pie un sistema alimentario sostenible, resiliente, sano, justo y respetuoso con el clima, que fomente la cooperación y el entendimiento mutuo entre todas las partes interesadas a lo largo de la cadena alimentaria. Hay que asegurar una mayor coherencia e integración de los objetivos e instrumentos de las políticas relacionadas con los alimentos (por ejemplo, en los ámbitos de la agricultura, el medio ambiente, la salud, el clima, el empleo, etc.) teniendo en cuenta los tres pilares de la sostenibilidad.

1.2.

Es muy necesaria una transición a unos sistemas alimentarios más sostenibles que abarquen todas las fases desde la producción al consumo: los productores deben cultivar más alimentos y, al mismo tiempo, reducir el impacto ambiental, a la vez que se ha de animar a los consumidores a cambiar a una alimentación sana y nutritiva con una menor huella de carbono. La UE debería intensificar los esfuerzos para conseguir los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, ya que proporcionan un marco esencial para una acción conjunta a fin de alimentar al mundo de forma sostenible de aquí a 2030.

1.3.

El CESE reconoce que ningún sistema de producción de alimentos nutrirá de manera segura al planeta, pero una combinación de diferentes prácticas convencionales, innovadoras y agroecológicas podría ayudar a considerar mejor las implicaciones medioambientales y climáticas de los actuales sistemas de producción de alimentos. En particular, una mezcla de la agricultura de precisión, con un mayor desarrollo de las TIC y los sistemas satelitales, y de la agroecología podría servir de complemento a la agricultura convencional, ofreciendo una serie de principios y prácticas destinadas a mejorar la sostenibilidad de los sistemas de explotación agraria, como un mejor uso de la biomasa, así como su almacenamiento y movilización mejorados, la garantía de unas condiciones favorables del suelo, el fomento de la diversificación de los cultivos y la reducción al mínimo del uso de pesticidas. Una mayor promoción de modelos agrarios cerrados podría conducir a una agricultura exenta de combustibles fósiles. La reforma de la PAC ha introducido una combinación de medidas (ecologización, regímenes agroambientales y climáticos, etc.), que pueden considerarse un paso en la dirección correcta.

1.4.

Una renta estable y razonable de todos los operadores a lo largo de la cadena alimentaria es necesaria para garantizar otras inversiones sostenibles y constantes en tecnologías agroambientales y técnicas respetuosas con el clima.

1.5.

La prevención y reducción del desperdicio de alimentos es una responsabilidad compartida de todos los actores de la cadena alimentaria. El CESE acoge favorablemente el plan de la Comisión dentro del paquete de la economía circular consistente en crear una plataforma de partes interesadas para ayudar a estructurar las medidas necesarias y compartir las mejores prácticas en materia de prevención y reducción del desperdicio de alimentos. El CESE pide a la Comisión que examine la forma en que la jerarquía en el uso de alimentos se aplica en la práctica en los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a incentivos económicos que puedan enviar señales contradictorias a las empresas. Al apoyar la aplicación efectiva de la jerarquía de los residuos, el CESE también pide que se revise el Reglamento (CE) n.o 1069/2009, de manera que los alimentos no aptos para el consumo humano puedan utilizarse como pienso si es seguro hacerlo.

1.6.

Hay que promover la oferta de alimentos sostenibles mediante un aumento de su disponibilidad y accesibilidad para los consumidores. Habría que fomentar el consumo de productos alimentarios sostenibles mediante la creación de una mayor demanda del mercado, a través de la contratación pública ecológica o de otros planteamientos. El CESE pide a los Estados miembros que revisen las directrices dietéticas nacionales para reflejar la sostenibilidad y apoyar la educación alimentaria en los programas escolares. La UE también debería promover el etiquetado sobre el origen, el desarrollo de etiquetas que reflejen claramente la cuestión de la sostenibilidad de los productos alimentarios, así como campañas publicitarias a escala de la UE en favor de alimentos y dietas más saludables.

1.7.

Las políticas de la UE, junto con programas específicos de investigación e innovación combinados con incentivos económicos a los productores de alimentos, deberían:

1.8.

La transición a sistemas alimentarios sostenibles requiere una política alimentaria completa, integrada con una amplia estrategia en materia de bioeconomía, y no solo una política agrícola. En lugar de entablar un debate polarizador, es necesario un pensamiento interdisciplinario que reúna a las DG de la Comisión, una amplia gama de ministerios e instituciones de los Estados miembros, junto con los entes locales y regionales, y las partes interesadas en el ámbito de los sistemas alimentarios, para hacer frente a los retos interconectados señalados en el presente dictamen. El CESE espera que se reconozca la interdependencia de la producción y el consumo de alimentos, y que se desarrolle un adecuado enfoque político europeo con diferentes iniciativas privadas, poniendo rumbo hacia la sostenibilidad, la salud y la resiliencia. No obstante, la política agrícola común y la política pesquera común seguirán desempeñando un papel importante en la UE en el futuro.

2.1.

En respuesta a la consulta de la Presidencia neerlandesa de la UE, el CESE elabora el presente Dictamen para subrayar la creciente preocupación de la sociedad civil por el medio ambiente, la salud y las repercusiones económicas y sociales de la producción y el consumo de alimentos, así como el consiguiente desafío de alimentar a una población mundial en continuo crecimiento en un planeta con recursos limitados. La alimentación es una parte fundamental de todas nuestras sociedades; depende de los recursos naturales, al tiempo que afecta a los mismos; tiene impacto en la salud pública y desempeña un papel esencial en la economía europea, ya que constituye el mayor sector de la Unión en términos de empleo y contribución al PIB.

2.2.

Según el Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, un sistema alimentario sostenible se define como «un sistema alimentario que aporta seguridad alimentaria y nutrición para todos, de forma que las bases económicas, sociales y medioambientales para generar seguridad alimentaria y nutrición a las generaciones futuras no se vean comprometidas» (1). Por consiguiente, la transición a un sistema alimentario más resiliente y sostenible afecta a todas las actividades vinculadas y relacionadas entre sí que se dedican a la producción, procesado, transporte, almacenamiento, comercialización y consumo de alimentos. También se reconoce el papel de las tendencias de consumo mundial como motor de la manera en que se producen los alimentos y los tipos de alimentos producidos.

2.3.

El CESE abordará la cuestión de los sistemas alimentarios sostenibles de una manera global y se centrará principalmente en el contexto de la UE, si bien las repercusiones externas también se tendrán en cuenta, ya que la UE es el mayor exportador e importador de productos agrícolas y alimentarios del mundo.

2.4.

Se esperaba una comunicación sobre la alimentación sostenible en 2014, pero más tarde fue retirada del programa de trabajo de la Comisión. El plan de acción de la UE para la economía circular, de diciembre de 2015, recogió algunas de estas cuestiones y las incluyó en la reducción de los desperdicios de alimentos como una prioridad clave, lo que refleja el compromiso contraído por la UE y los Estados miembros en el contexto de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de las Naciones Unidas para 2030 en el sentido de reducir a la mitad el desperdicio de alimentos por habitante a nivel de consumidores y minoristas, y reducir las pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro (ODS 12.3).

3.1.

Según el Panel Internacional de los Recursos de las Naciones Unidas, la producción de alimentos tiene mayor impacto medioambiental que cualquier sector en términos de utilización de los recursos a nivel mundial (2), pero en la UE es mucho menor. Los sistemas alimentarios utilizan muchos recursos naturales, incluidos la tierra, el suelo, el agua y el fósforo, así como la energía, para la producción de abonos nitrogenados, el tratamiento, el envasado, el transporte y la refrigeración. Por lo tanto, como era de esperar, también tiene impacto en el medio ambiente a nivel mundial, incluida la pérdida de biodiversidad, la deforestación, la degradación del suelo, la contaminación del agua y del aire, y las emisiones de gases de efecto invernadero. La pérdida constante de biodiversidad agrícola a nivel de las explotaciones agrarias sigue siendo un motivo de profunda preocupación (3). A nivel mundial, la mayoría de las poblaciones de peces están explotadas en su totalidad o sobreexplotadas. Por consiguiente, gestionar todos estos recursos de forma eficiente y sostenible es necesario para garantizar un suministro constante de alimentos sanos y asequibles.

3.2.

Globalmente, una tercera parte de la producción de alimentos destinados al consumo humano se pierde o desperdicia, lo que representa hasta 1 600 millones de toneladas de alimentos y genera el 8 % de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (4). La producción de alimentos que no se consumen contribuye en más del 20 % a la presión sobre la biodiversidad mundial y absorbe cerca del 30 % de todas las tierras agrícolas del mundo.

3.3.

Cada año se desperdicia alrededor de 100 millones de toneladas de alimentos  (5) en la UE, y se espera que este desperdicio se incremente en un 20 % en 2020 si no se toman medidas preventivas. El desperdicio de alimentos en Europa se genera en toda la cadena de suministro, con una concentración en los hogares estimada en el 46 % (6). Habría que señalar que los sectores manufacturero y de distribución han hecho significativos esfuerzos para mejorar la prevención y reducción del desperdicio de alimentos en los últimos años. Los esfuerzos para aumentar la sostenibilidad de la cadena de producción y distribución no tienen mucho sentido sin una acción decidida para reducir dicho desperdicio.

3.4.

Actualmente se sabe muy poco sobre las pérdidas de alimentos y la generación de residuos alimentarios en las explotaciones agrarias (7). Las pérdidas y el desperdicio de alimentos, por ejemplo, pueden deberse a la falta de modernización de algunas explotaciones agrarias, las cancelaciones de pedidos y la volatilidad de los precios, dando lugar a la retirada de los cultivos cuando la cosecha no es económicamente viable (pero, al menos, esto tiene un impacto positivo en el medio ambiente, ya que contribuye a mejorar el contenido en materia orgánica de los suelos) o el vertido y compostaje de alimentos que no pueden revenderse. Otro reto importante es, y será cada vez más, el importante impacto del cambio climático en las condiciones meteorológicas y los brotes de posibles enfermedades. Si tenemos en cuenta este impacto, cada año se genera una gran abundancia de lo que podría considerarse desperdicio de alimentos. En comparación con el resto del mundo, la UE se ha mostrado muy activa a la hora de abordar esta cuestión y, por lo tanto, debería apoyar la difusión de sus buenas prácticas y conocimientos en este ámbito.

3.5.

Los sistemas alimentarios son una de las causas del cambio climático, pero también tienen todas las papeletas para verse afectados significativamente por el mismo (8). El cambio climático tendrá consecuencias para la disponibilidad de los recursos naturales básicos (agua, suelo), lo que dará lugar a importantes cambios en las condiciones de la producción de alimentos y la producción industrial en algunas zonas (9). Fenómenos climáticos extremos como las inundaciones, las sequías, los incendios y los vientos fuertes, así como una propagación de enfermedades vegetales y epizootias a consecuencia del clima, ya afectan a la producción de alimentos y aún lo harán más en el futuro.

3.6.

Hoy la desnutrición coexiste en el mundo con los efectos de un exceso de alimentos en algunas partes del mundo. Unos 795 millones de personas pasan hambre mientras que el número de personas obesas o con sobrepeso alcanzó más de 1 400 millones de adultos a escala mundial, lo que representa aproximadamente el 30 % de la población adulta total, mientras que las condiciones de salud relacionadas con la obesidad están aumentando rápidamente en los países en desarrollo y los países desarrollados (10). Estas cifras ponen de manifiesto la existencia de profundos desequilibrios en la manera en que se producen, distribuyen y consumen los alimentos. El crecimiento de la población y el aumento previsto del 82 % del consumo mundial de carne en 2050 acentuarán ambos problemas (11). Durante los últimos veinte años en que los países de todo el mundo han experimentado el fenómeno de la urbanización y el crecimiento económico, se ha producido una transición en materia de nutrición, cambiando el aspecto de la producción y el consumo de alimentos. En todo el mundo, los modelos de consumo alimentario se desplazan progresivamente hacia más productos compuestos, más carne y productos lácteos, más azúcar y bebidas azucaradas (12). Al mismo tiempo, más personas siguen un estilo de vida sedentario, lo que contribuye a la falta de ejercicio físico.

3.7.

La ganadería desempeña un papel importante e imprescindible en los sistemas alimentarios, como fuente de proteínas de alta calidad y otros nutrientes como vitaminas y minerales. La ganadería también desempeña un papel significativo en los ciclos de los nutrientes en el ámbito local (de la granja) o regional, así como en la protección de paisajes abiertos y diversificados, pastos permanentes y hábitats seminaturales, y en la preservación de la biodiversidad, y proporciona a quienes la practican ingresos, patrimonio y medios de subsistencia. Al mismo tiempo, en la UE hay una gran cantidad de tierras agrícolas que en la práctica solo se prestan al pasto del ganado. Sin embargo, en los últimos cincuenta años se ha cuadruplicado con creces la producción mundial de carne y huevos, mientras que la producción de leche ha registrado un aumento superior al 100 %. Durante el mismo período, la población mundial solo aumentó el doble (13). Cabe señalar que la composición de la demanda también ha cambiado y que el aumento de la producción de carne, leche y huevos está vinculado al aumento de la renta, mientras que los precios se han mantenido a un nivel bajo.

3.8.

Teniendo en cuenta los alimentos de origen vegetal producidos para los humanos, los cultivos vegetales para la producción de semillas y con fines industriales como los biocarburantes, el mundo genera en la actualidad una vez y media los alimentos necesarios para alimentar la población actual, lo que probablemente es más que suficiente para alimentar a la población de 2050. Sin embargo, los actuales niveles de desperdicio mundial de alimentos y la producción de piensos para sostener el aumento del consumo de carne generan una demanda de un aumento significativo en la producción de alimentos. Para alimentar al mundo de forma sostenible en 2050 y más allá, es necesaria una combinación del aumento y optimización de la productividad en las tierras agrícolas existentes y el sector pesquero, compatible con la estabilidad y la calidad del entorno, con la seguridad y la salud laboral y con la justicia social, además de una transición hacia dietas sostenibles y una reducción sostenida de la pérdida y desperdicio de alimentos.

3.9.

A lo largo de la pasada década, el aumento de los precios de los productos e insumos agrícolas y la volatilidad de los precios han amenazado la seguridad alimentaria y la solidez del sistema alimentario, al tiempo que ha suscitado una grave preocupación tanto para los consumidores como para los productores. Por una parte, los elevados precios finales no han dado lugar a mayores ingresos para los productores de alimentos; al contrario, la disminución o estancamiento de estos supone presionar a la baja el factor trabajo, amenazando la estabilidad de la renta de todos los operadores; por otra parte, la crisis económica ha erosionado el poder adquisitivo de los consumidores. Una renta estable y razonable de todos los operadores a lo largo de la cadena alimentaria es necesaria para garantizar otras inversiones sostenibles y constantes en tecnologías agroambientales y técnicas respetuosas con el clima.

3.10.

La reciente evolución de los mercados agrícolas, especialmente en el sector lácteo, proporciona pruebas claras de la existencia de tales desequilibrios potenciales, cuando la causa no solo es el exceso de oferta en el mercado, sino también las prohibiciones que responden a motivos políticos en anteriores mercados de exportación. La estabilidad futura dependerá en gran medida de la resistencia de la base de suministro a las alteraciones, de las que el cambio climático representa el problema más acuciante. Las políticas de la UE deberían promover decididamente la diversificación agraria, la financiación innovadora, los regímenes de seguros de renta y otros instrumentos innovadores para la gestión del mercado que ofrezcan protección frente a las turbulencias del mercado o del clima.

3.11.

Los efectos sociales y de redistribución de los precios de los alimentos deben analizarse desde el punto de vista del productor, así como desde la perspectiva del consumidor. Hoy en día, muchos consumidores no pueden permitirse pagar por alimentos de la máxima calidad. A lo largo de los últimos años, han cambiado las relaciones de poder en la cadena de suministro de alimentos, lo que lleva a una concentración progresiva de las empresas alimentarias y los distribuidores en el mercado y, por consiguiente, a un cambio en el poder de negociación, principalmente en beneficio del sector de la distribución y en detrimento de los productores primarios. Esta cuestión se abordará en otro dictamen del CESE sobre «una cadena alimentaria más justa».

3.12.

Dado que, en ausencia de una conclusión de la «Ronda de Doha» de la OMC, el comercio mundial se centra cada vez más en las negociaciones bilaterales y megarregionales, es fundamental que se tengan plenamente en cuenta las implicaciones medioambientales y climáticas, la calidad de los alimentos, las normas sanitarias y los estándares sanitarios y fitosanitarios generales, así como el proceso de producción (el «ecosistema industrial» donde se realiza la producción, las condiciones de trabajo, el contexto cultural de la producción y las relaciones laborales). Para la UE, resulta imperativo evitar la deslocalización de la producción alimentaria a terceros países en los que el único o principal motivo para ello sea que el fundamento jurídico para la producción de alimentos no sea tan exigente como en la UE. Las políticas de la UE tienen un importante papel que desempeñar a escala mundial a la hora de fomentar una producción sana y saludable de alimentos y prohibir la importación de aquellos productos alimentarios que no cumplan los estándares sanitarios y fitosanitarios o las normas europeas de seguridad alimentaria.

3.13.

Desde hace 140 años, las cooperativas de productores han demostrado claramente que son más resistentes a las turbulencias en los mercados agrícolas y que ayudan a evitar la deslocalización de la producción de alimentos. Por lo tanto, es vital un mayor y más fuerte fomento de la cooperación orientada a las regiones y sectores entre productores y cooperativas, especialmente las más pequeñas. En particular, habría que hacer especial hincapié en aquellos sectores y regiones en los que la cooperación sea escasa.

4.1.

Para reducir el impacto medioambiental de la agricultura, la acuicultura y la pesca, incluidas las emisiones de gases de efecto invernadero, es necesario introducir cambios en la manera de producir los alimentos. La adopción de prácticas más sostenibles es necesaria para detener el agotamiento de los recursos naturales, así como para adaptarse y mitigar los efectos del cambio climático. Varias medidas podrían redundar en beneficio de la productividad, aumentando al mismo tiempo la sostenibilidad medioambiental y la resiliencia al cambio climático, como el aumento de la diversidad de las variedades de plantas y animales, la mejora del ganado a través de la cría, la mejora vegetal, la mejora de la funcionalidad de los agroecosistemas y de la gestión del agua, el fomento y la aplicación de la investigación y la innovación, la optimización de las funciones del suelo, el impulso de la transferencia de conocimientos y la formación, así como la promoción de los cambios tecnológicos a través del apoyo a la inversión. Habría que fomentar un mayor desarrollo de los sistemas de satélites de la UE y grandes centros de datos para facilitar la detección temprana y la prevención o la preparación para condiciones meteorológicas extremas y diferentes enfermedades. También habría que fomentar la agricultura de precisión.

4.2.

Mantener el modelo agrícola familiar en Europa también es esencial y requiere el fomento del relevo generacional en las explotaciones agrarias, para afrontar el envejecimiento de la población. Ello tendría un impacto positivo en la generación de empleo en las áreas rurales. Asimismo, es importante poder mantener una producción agrícola diversificada en todas las regiones de la UE. Convendría prestar especial atención a las regiones agrícolas desfavorecidas. Deberían reconocerse diferentes tipos de explotaciones agrarias y establecerse herramientas específicas destinadas a este fin.

4.3.

En los últimos años se ha producido la reorganización de las cadenas de suministro de alimentos con el objetivo de poner nuevamente en contacto a productores y consumidores, y relocalizar la producción agrícola y alimentaria. Aquí se incluye la agricultura apoyada por la comunidad, las cadenas cortas de suministro, las redes alternativas de alimentación, los sistemas agrícolas locales y las ventas directas. Aunque el sector es relativamente pequeño, habría que promoverlo en mayor medida, pues tiene consecuencias muy positivas relacionadas con la venta de alimentos frescos, sanos y de calidad con efectos positivos tanto sociales como económicos. Las pymes también aportan una importante contribución en este ámbito. Habría que subrayar el papel específico de los municipios urbanos, ya que habría que establecer la infraestructura necesaria y las inversiones apropiadas en las zonas urbanas para facilitar la venta directa de los productores. También habría que fomentar las buenas prácticas del sector privado, como, por ejemplo, cuando se crea tal infraestructura gracias a la iniciativa privada de los centros comerciales.

4.4.

Para estimular la producción de alimentos más eficiente en el uso de los recursos, la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) ha introducido una combinación de medidas, como la ecologización obligatoria, los regímenes agroambientales y el amplio respaldo del sistema de asesoramiento a las explotaciones y la investigación aplicada, para hacer frente a los desafíos de la seguridad alimentaria, el cambio climático y la gestión sostenible de los recursos naturales, cuidando el paisaje y manteniendo viva la economía rural. Puede considerarse que esto constituye un importante paso en la dirección correcta, pero cabría mejorar en mayor medida su aplicación tanto en términos burocráticos como de ganancias.

4.5.

Por lo que se refiere a la cadena pesquera, es importante garantizar el equilibrio adecuado entre lo sano y lo sostenible, ya que el consumo de pescado es sano, pero una presión excesiva sobre la población de peces suele ser diametralmente opuesta a la sostenibilidad ecológica. La reforma de la Política Pesquera Común operada en 2013 debería contribuir a una utilización más eficaz de los recursos pesqueros, en particular mediante la obligatoriedad del objetivo del rendimiento máximo sostenible para todas las poblaciones de peces europeas. También es importante el desarrollo sostenible de modelos de acuicultura en mar abierto y en el interior.

4.6.

El paquete de la economía circular establece el compromiso de la UE y de sus Estados miembros de cumplir el objetivo 12.3 de los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas de reducir a la mitad el desperdicio de alimentos en 2030. Para apoyar la consecución de este objetivo, la jerarquía en el uso de alimentos debe ser un principio rector en la gestión de recursos alimentarios y debería ser apoyada con incentivos económicos en todas las políticas pertinentes de la UE. Así se evitaría la situación actual, en la que suele ser más barato el vertido de alimentos comestibles que preparar y entregar alimentos a los bancos de alimentos.

4.7.

La gestión sostenible de los recursos también requiere mayores esfuerzos para la reutilización de los flujos residuales al valor más alto posible. Nuevos estudios que compararan el coste de la preparación de los alimentos para la redistribución, la alimentación animal, digestión anaeróbica y los vertidos en la UE-28, ayudarían a definir el papel de los incentivos económicos en la correcta aplicación de la jerarquía de residuos de la UE. La donación de alimentos procedentes de los sectores de la hostelería y el sector de los servicios alimentarios sigue siendo problemática y la legislación al respecto no es del todo comprendida. Es un asunto clave en el que las orientaciones europeas ampliamente dadas a las empresas de hostelería serían particularmente útiles.

4.8.

El paquete de la economía circular señala también la necesidad de clarificar la actual orientación en torno a la utilización de alimentos no aptos para el consumo humano como los piensos. Una sólida legislación que regule las nuevas tecnologías para la esterilización de los residuos alimentarios a un nivel industrial centralizado podría garantizar la seguridad microbiológica de los piensos y crear al mismo tiempo nuevos puestos de trabajo y oportunidades de inversión, y cosechar los beneficios medioambientales de una aplicación más efectiva de la jerarquía de residuos.

4.9.

Como el conocimiento y la aceptación del consumidor es crucial, la provisión de material educativo relacionado con los alimentos, la sostenibilidad alimentaria y el desperdicio de alimentos debe aumentar el valor de los alimentos y apoyar los cambios sistémicos en el comportamiento. Ya están disponibles diversos módulos para las escuelas primarias y secundarias y las universidades, así como programas especializados en los sectores agrarios, manufactureros y hosteleros, basándose en una amplia gama de buenas prácticas.

4.10.

Desde hace algunos años, la UE se ha mostrado muy proactiva en el fomento de actividades encaminadas a reducir el desperdicio de alimentos. El ejemplo de liderazgo de la UE en la consecución del objetivo 12.3 será clave para el éxito del objetivo a escala mundial, por ejemplo, mediante la difusión de las buenas prácticas y conocimientos especializados de Europa.

4.11.

El impacto del cambio climático se siente en todas las dimensiones de la seguridad alimentaria, y no solo en las cosechas, sino también en la salud de los agricultores, la propagación de plagas y enfermedades, la pérdida de biodiversidad, la inestabilidad de los ingresos, la calidad del agua, etc. La pérdida de tierras de cultivo a consecuencia de la degradación de la tierra y la urbanización de terrenos agrícolas es también un riesgo potencial. Por ello es esencial mantener la prioridad del uso de la tierra para la producción de alimentos. Las instituciones y el sector privado desempeñan un papel crucial a la hora de asegurar la resiliencia de los sistemas alimentarios mejorando, por ejemplo, los sistemas de protección social a fin de reducir las perturbaciones para los hogares y asegurar la inversión continua en tecnologías hipocarbónicas en los sectores agrícola y alimentario, invirtiendo en el desarrollo de una agricultura resiliente, tanto en las explotaciones agrarias como fuera de ellas, y aplicando sistemas para gestionar mejor los riesgos relacionados con el cambio climático.

4.12.

Teniendo en cuenta el pilar económico de la sostenibilidad, la Comisión y los Estados miembros deben considerar tanto la reducción como el potencial de secuestro de los gases, proporcionando al mismo tiempo todos los medios de apoyo financiero para la aplicación y fomentando los mecanismos de cooperación para la asociación entre los sectores público y privado innovadores. Los indicadores adicionales del aumento de la productividad agrícola, las tierras existentes, las dietas, la pérdida y el desperdicio de alimentos completarían la imagen del impacto del sistema alimentario para el cambio climático.

4.13.

Una elección de alimentos sanos suele ser una opción sostenible (14), especialmente si se sigue una dieta equilibrada. Por ejemplo, comer más alimentos de origen vegetal, variados, locales y de temporada es bueno tanto para la salud como para el medio ambiente. Un modelo de alimentación más sana también reduce el riesgo de enfermedades crónicas, los costes de la asistencia sanitaria y la pérdida de productividad en la economía. Se necesitan principios para el desarrollo de directrices dietéticas sanas y sostenibles, lo que puede ser considerado por los Estados miembros. Las orientaciones alimentarias y sobre contratación tienen un impacto directo en el consumo si son adoptadas por las instituciones públicas, como las escuelas y hospitales. También cabe reconocer la transición en materia de nutrición en curso a escala mundial y el papel de la UE a la hora de proporcionar un modelo positivo de una alimentación sostenible. Un planteamiento «flexitariano» para reducir el consumo de carne, al menos una vez a la semana, promovido, por ejemplo, en los Países Bajos, puede considerarse un buen ejemplo en este sentido.

4.14.

Iniciativas como el régimen alimentario escolar de la UE que incluyen el asesoramiento en materia de nutrición, así como la distribución de productos nutritivos, contribuyen a una dieta más equilibrada. La Comisión debería instar a los Estados miembros a fomentar un consumo sano y sostenible. Habría que promover las campañas publicitarias de alimentos sanos en toda la UE; esto también podría ser una buena forma de aumentar el consumo local durante las turbulencias en los mercados globales.