7.7.2012   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 201/1

1.

El programa Hércules I se inició el 1 de enero de 2004 y el Hércules II abarca el período 2007-2013. Hércules III es la continuación del programa para promover actividades en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Unión Europea. La dotación presupuestaria propuesta para el programa asciende a 110 millones de euros para el período 2014-2020, lo cual elevaría el gasto total para los tres programas Hércules a 220,3 millones de euros (7).

2.

En la propuesta se sigue haciendo especial hincapié en la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos para reflejar las obligaciones jurídicas (8) de la Comisión derivadas de los acuerdos con cuatro fabricantes internacionales de cigarrillos (9), en virtud de los cuales, durante el período 2004-2030 debe pagarse un importe aproximado de 2 000 millones de dólares estadounidenses a los presupuestos de los Estados miembros (90,3 %) y al presupuesto de la Unión Europea (9,7 %), previa deducción de los honorarios jurídicos.

3.

Los programas son gestionados por la OLAF. El principal objetivo del programa es la protección de los intereses financieros de la Unión para la prevención y la lucha contra el fraude, la corrupción y cualesquiera otras actividades ilegales. Cuenta con cinco objetivos operativos (véase el anexo 1).

4.

Según la ficha financiera legislativa anexa a la propuesta, el 79 % de la dotación se asignaría a «asistencia técnica» a los Estados miembros; el 19 %, a «formación especializada» y el 2 % a las «Asociaciones de Juristas Europeos (ELA)».

5.

La «asistencia técnica» consiste en la adquisición de equipo técnico, formación y cooperación entre los servicios que utilizan el equipo, y la adquisición de bases de datos disponibles en el sector privado para las investigaciones de los Estados miembros y de la OLAF.

6.

El objetivo de la «formación especializada» es proporcionar conocimientos sobre la protección de los intereses financieros de la Unión a funcionarios de los Estados miembros y fomentar las buenas prácticas y la creación de redes entre Estados miembros mediante seminarios y conferencias.

7.

El presupuesto de las ELA se destina a grupos académicos y profesionales dedicados a la investigación y debate de cuestiones jurídicas, y sirve asimismo como foro para la divulgación de los avances en este ámbito del el Derecho de la Unión.

8.

En la exposición de motivos de la propuesta se señala que la Comisión consideró cuatro opciones para el programa Hércules III, las cuales se valoran en la «evaluación de impacto» (10): 1) continuar el programa con el mismo nivel de financiación; 2) renovar el programa Hércules con mejores objetivos y una mejor metodología, incluido en particular un tipo máximo de cofinanciación más elevado para las actividades de apoyo técnico, como la adquisición de equipo (11); 3) modificar considerablemente la distribución entre los diferentes objetivos de gasto y apoyar mucho más intensamente las actividades operativas y de aplicación de la legislación, y 4) interrumpir el programa Hércules, con la posibilidad de continuar algunas acciones con cargo a otros programas de cofinanciación de la Unión o dejar otras acciones en manos de los Estados miembros. La Comisión basó su propuesta en la opción 2.

9.

El presente Dictamen se basa en la propuesta, en la evaluación de impacto y en la revisión intermedia (12) sobre la consecución de los objetivos del programa Hércules II. Se divide en dos partes: observaciones generales y específicas. No se ha realizado una evaluación de las otras tres opciones consideradas.

I.

Según la propuesta, aproximadamente el 40 % del programa Hércules III (44,8 millones de euros) se destinará a la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos. Esto refleja el compromiso de la Comisión derivado de los acuerdos con cuatro fabricantes internacionales de cigarrillos, conforme a los cuales, el 90,3 % de los más de 2 000 millones de dólares estadounidenses se paga a los presupuestos nacionales de los Estados miembros. Dado que un acuerdo vence en 2016, hay que señalar que el presupuesto de la UE recibirá aproximadamente 10 millones de euros menos que el importe que la Comisión prevé destinar a la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos.

II.

La Comisión debería disponer de más información sobre el uso que hacen los Estados miembros de los ingresos procedentes de los acuerdos que perciben para garantizar un enfoque coordinado y eficaz en la administración de los recursos destinados a la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos.

III.

La propuesta de incrementar el porcentaje máximo de cofinanciación para subvencionar la asistencia técnica del 50 % al 80 % (90 % en casos excepcionales y debidamente justificados) representa un cambio importante dentro del programa Hércules. El Tribunal considera que el 80 % debería ser el porcentaje máximo y que solo debería ser necesario en los casos excepcionales y debidamente justificados.

IV.

Es necesario perfeccionar los indicadores mensurables para el programa Hércules III.

V.

La Comisión todavía no ha calibrado el impacto de Hércules II. La evaluación se limita a enumerar los recursos y las realizaciones del programa.

VI.

Antes del 31 de diciembre de 2014, la Comisión (OLAF) presentará un informe sobre el logro de los objetivos del programa Hércules II. Los conocimientos adquiridos deberían utilizarse para modificar el programa Hércules III.

VII.

El procedimiento simplificado previsto para las subvenciones inferiores a 50 000 euros depende de la adopción del nuevo Reglamento financiero y de sus normas de desarrollo.

VIII.

En su seguimiento del Informe Especial no 1/2005 (Informe Especial no 2/2011), el Tribunal mantiene su opinión de que la OLAF debería traspasar a otros servicios de la Comisión la responsabilidad de gestionar el programa Hércules y centrar las actividades en la función investigadora.

10.

Entre 2004 y 2010, en el contexto de la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos, la Comisión concluyó acuerdos con cuatro fabricantes internacionales de cigarrillos, según los cuales dichos fabricantes deben pagar más de 2 000 millones de dólares estadounidenses a los presupuestos nacionales y al presupuesto de la UE. Los acuerdos tienen distintos períodos de validez a lo largo del período comprendido entre 2004 y 2030.

11.

Durante este período, el 90,3 % de los ingresos obtenidos de los acuerdos se pagarán a los Estados miembros, y el 9,7 % al presupuesto de la UE. Así, por ejemplo, en 2010, los Estados miembros recibieron aproximadamente 65,7 millones de euros y el presupuesto de la UE recibió 7,1 millones de euros de dicha fuente. El Tribunal considera que los Estados miembros recibieron importes similares en 2011. La OLAF no facilitó ninguna cifra relativa a 2011 por razones de confidencialidad.

12.

En su propuesta para Hércules III, la Comisión asigna un importe de 44,8 millones de euros (40,7 % de la dotación total de 110 millones de euros) a la lucha contra el fraude organizado, el contrabando y la falsificación de cigarrillos (13), incluida la financiación de equipo técnico por valor de 27,4 millones de euros (véanse los apartados 30 y 31).

13.

En Hércules II, el gasto en esta lucha era aproximadamente igual a la proporción de los ingresos procedentes de los acuerdos que le correspondía a la Comisión. El Tribunal calcula que el importe previsto de los ingresos derivados de los acuerdos asciende a 34,9 millones de euros (14) durante la vigencia de Hércules III, o sea, aproximadamente, 10 millones de euros menos que el importe de los fondos que la Comisión prevé dedicar a la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos en el marco de Hércules III durante el mismo período. Esto se debe a que, si no se prorroga, el acuerdo con Philip Morris International vencerá al final de 2016.

14.

El Tribunal observa que los Estados miembros tienen un interés especial en la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos. Los derechos de importación eludidos en el contrabando y falsificación de cigarrillos dan lugar a una pérdida para el presupuesto de la UE (recursos propios tradicionales). Sin embargo, los impuestos especiales y el impuesto sobre el valor añadido que los Estados miembros retendrían normalmente en concepto de gastos de recaudación representan unas pérdidas para el presupuesto de los Estados miembros muy superiores a las registradas en el presupuesto de la UE.

15.

La OLAF no dispone de información sobre lo que cada Estado miembro hace con su parte de los pagos anuales recibidos de los fabricantes de tabaco. A juicio del Tribunal, la Comisión debería disponer de dicha información para garantizar un enfoque coordinado y eficaz en la administración de los recursos destinados a la lucha contra el contrabando y la falsificación de cigarrillos, tanto en el ámbito nacional como de la UE.

16.

En el artículo 9 de la propuesta se prevé que para las actividades subvencionables recogidas en el artículo 7 el porcentaje de cofinanciación no sobrepasará el 80 % de los gastos subvencionables (15) (el 90 % en casos excepcionales y debidamente justificados). Con arreglo a Hércules II, el porcentaje de cofinanciación máximo de la asistencia técnica ascendía al 50 % de los gastos subvencionables.

17.

A juicio del Tribunal, el porcentaje máximo de cofinanciación debería mantenerse en el 50 % respecto del componente de equipo técnico para equilibrar los intereses europeos y nacionales en la adquisición de equipo, lo cual está especialmente justificado para los 27,4 millones de euros que se destinarán a la cofinanciación de equipo técnico destinado a la lucha contra el contrabando de cigarrillos, dada la importancia de esta lucha en los Estados miembros. Este porcentaje máximo de cofinanciación podría incrementarse hasta el 80 % en casos excepcionales y tener debidamente en cuenta las circunstancias particulares de nacionales y de la Unión (16).

18.

En el proyecto de reglamento se establecen los objetivos generales y específicos del programa, a saber, proteger los intereses financieros de la Unión previniendo y combatiendo el fraude, la corrupción y cualesquiera otras actividades ilegales. En el anexo de la propuesta se ofrece una relación de los objetivos operativos, divididos en «acciones» y «resultados» en la ficha financiera legislativa.

19.

Si bien en la exposición de motivos se señala que los objetivos se han establecido con arreglo a criterios SMART (MARCO en sus siglas en español) (17), es necesario mejorar los indicadores de resultados para poder demostrar el impacto mensurable atribuible al programa. En cuanto a las recuperaciones, por ejemplo, el indicador de resultados propuesto muestra que en 2010 se recuperó un importe de 67,9 millones de euros (18), y que el objetivo era incrementar esta cuantía entre un 5 % y un 10 %. No se ha demostrado que exista relación alguna entre el logro de estos objetivos y el programa Hércules.

20.

La ficha financiera legislativa recoge cuatro indicadores que permiten realizar el seguimiento de la ejecución de los cinco objetivos operativos, pero no existe un nexo entre ambos que facilite la evaluación de los objetivos.

21.

El Tribunal opina que la revisión intermedia sobre la consecución de los objetivos del programa Hércules II (19) y la evaluación del impacto son limitados en cuanto a la medición del logro de los objetivos. Solo informan sobre los recursos y las realizaciones del programa durante el período 2007-2010. Ello se debe, en parte, a que los procedimientos de adjudicación de contratos son largos y el impacto de los proyectos no puede medirse de forma inmediata.

22.

Antes del 31 de diciembre de 2014, la Comisión (OLAF) presentará un informe sobre el logro de los objetivos del programa Hércules II. El Tribunal considera que debería tratarse de una evaluación independiente y exhaustiva que valorase claramente el valor añadido del programa. Los conocimientos adquiridos deberían utilizarse para modificar el programa Hércules III.

23.

En el artículo 11 de la propuesta se establece que, a más tardar el 31 de diciembre de 2017, la Comisión elaborará un informe de evaluación sobre el programa Hércules III. Esta evaluación intermedia será independiente. La evaluación final, programada para 2021, también deberá ser independiente, demostrar el valor añadido del programa y cuantificar la realización de los objetivos.

24.

La Comisión propone simplificar la administración de las subvenciones concedidas en virtud de Hércules III. Para las subvenciones inferiores a 50 000 euros se introducirán procedimientos de gestión más sencillos acordes con el Reglamento financiero (20).

25.

Esta simplificación depende de la adopción de la propuesta de la Comisión para la revisión del Reglamento financiero y de sus normas de desarrollo.

26.

En su seguimiento del Informe Especial no 1/2005 (Informe Especial no 2/2011), el Tribunal mantenía su opinión de que la OLAF debería traspasar a otros servicios de la Comisión la responsabilidad de gestionar el programa Hércules y centrar las actividades en la función investigadora. Según la OLAF, posteriormente ha destinado más recursos a las actividades de investigación. La gestión del programa Hércules se ha concentrado en una sola unidad política de la dirección de política independiente de las direcciones de investigación.

27.

Hércules III constituye esencialmente una continuación de Hércules II, y consta de tres componentes:

En el anexo 2 se presenta la asignación estimada de recursos prevista para estos componentes en Hércules III.

28.

Respecto de las medidas de lucha contra el fraude, los recursos asignados para la cofinanciación de la compra de material técnico especializado para su uso en las investigaciones ascenderían a 27,9 millones de euros en el programa Hércules III. Para el período 2007-2010, se asignaron aproximadamente 12,2 millones de euros a las fuerzas y cuerpos de seguridad (autoridades nacionales de la policía criminal y de aduanas) (21). El equipo cofinanciado no se utiliza necesariamente de forma exclusiva para la protección de los intereses financieros de la UE, ya que también se usa para operaciones relacionadas con drogas, armas, fugas de prisión, trata de personas, evasión fiscal, fraude con tarjetas de crédito, falsificación de dinero y corrupción de las fuerzas y cuerpos de seguridad (22).

29.

Ni la revisión intermedia ni la evaluación de impacto, con una salvedad (23), facilitan datos sobre el tipo de equipo financiado en el programa Hércules II. Se señala que la OLAF lleva a cabo un programa sistemático de controles sobre el terreno, pero en la revisión intermedia no se incluyeron los resultados de estos controles ni una evaluación del logro de los objetivos.

30.

Respecto de las medidas en la lucha contra el contrabando de cigarrillos, la compra de escáneres de rayos X ha sido el método preferido en el programa Hércules II. En el período 2007-2010 se contrajeron compromisos por un importe aproximado de 12,5 millones de euros que se asignaron a las autoridades aduaneras de 16 Estados miembros para la adquisición de 21 escáneres.

31.

Salvo en dos casos (24), ni la revisión intermedia ni la evaluación de impacto proporcionaban una evaluación final de la adquisición de equipo para escanear.

32.

La OLAF y el Centro Común de Investigación de la UE acordaron dos proyectos dentro del programa Hércules II:

—    Proyecto AMT (Automated Monitoring Tools)  (25): sistema principalmente utilizado por los Estados miembros y la OLAF. Según la revisión intermedia, entre otros beneficios esperados o logrados se cuentan el análisis sistemático y exhaustivo de los datos sobre un elevado volumen de comercio y los indicios de cambios significativos en los patrones comerciales.

—    Proyecto ConTraffic  (26): sistema principalmente utilizado por los Estados miembros para complementar el análisis de riesgo nacional. En la revisión intermedia se enumeran los siguientes beneficios esperados o logrados:

—   operativo: apoyo a las investigaciones (movimientos de contenedores),

—   táctico: hipótesis más verosímiles y eficaces para las operaciones aduaneras conjuntas,

—   estratégico: análisis de riesgo eficaz para el transporte marítimo.

33.

En el marco de Hércules II, la OLAF y los Estados miembros han obtenido acceso a bases de datos externas como ayuda en la lucha contra el fraude. Algunas de ellas son:

34.

La Comisión debería evitar todo solapamiento entre los diferentes sistemas y bases de datos financiados a través del programa Hércules, así como entre las herramientas de información disponibles, por ejemplo, en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera.

35.

Este componente consiste en acciones de formación y conferencias antifraude para participantes de los Estados miembros, países candidatos y países ajenos a la UE. Se ofrecen también oportunidades para la creación de redes, el intercambio de experiencias entre los Estados miembros y la Comisión y la amplia difusión de campañas antifraude en toda la UE.

36.

En el período 2007-2010 se contrajeron compromisos por un valor aproximado de 12,6 millones de euros (27).

37.

La revisión intermedia muestra los principales resultados logrados por los beneficiarios (28). Se distribuyeron entre los participantes en la formación formularios de evaluación, aunque aún no está claro en qué medida las encuestas justifican estos resultados. En la revisión intermedia solo figura la respuesta a una pregunta (impresión general sobre el seminario).

38.

La Comisión debería demostrar claramente el valor añadido de las actividades de formación y las conferencias en el informe final de 2014.

39.

Los beneficiarios de este sector son administraciones nacionales y los institutos de investigación y formación, todos ellos organizaciones sin ánimo de lucro que fomentan la protección de los intereses financieros de la UE. Las acciones que se benefician de las subvenciones son principalmente conferencias o seminarios, publicaciones periódicas, difusión de conocimientos y estudios de Derecho comparado. En la revisión intermedia no se realiza una evaluación de estas acciones, y la evaluación de impacto solo informa sobre la satisfacción de los beneficiarios.

40.

La Comisión debería demostrar claramente el valor añadido de este componente en el informe final de 2014.