Tribunal de Cuentas Europeo

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburgo, LUXEMBURGO

1.1.

El presente capítulo del Informe Anual:

1.2.

El Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (la DAS) (5). El Tribunal puede completar esta declaración con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de actividad de la Unión Europea (6).

1.3.

La finalidad del trabajo efectuado en relación con la fiabilidad de las cuentas de la UE es llegar a una conclusión sobre el grado en que los ingresos, los gastos, el activo y el pasivo han sido registrados correctamente y en que las cuentas anuales presentan fielmente su situación financiera a 31 de diciembre de 2010 y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería para el ejercicio finalizado en esa fecha (véanse los apartados 1.6 a 1.8).

1.4.

La finalidad del trabajo de auditoría por lo que respecta a la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de 2010 es determinar si las operaciones resultan conformes a las disposiciones reglamentarias o contractuales aplicables y han sido contabilizadas correctamente (véanse los apartados 1.9 a 1.14 para el resumen de los resultados y los capítulos 2 a 7 para mayor detalle).

1.5.

El Tribunal analizó la fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión, es decir, las declaraciones de los directores generales y los informes anuales de actividad de sus servicios, así como su informe de síntesis, con objeto de evaluar en qué medida proporcionan una valoración correcta de la calidad de la gestión financiera y contribuyen a la garantía global del Tribunal (véanse los apartados 1.17 a 1.20 y 1.23 a 1.25, y la sección «Fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión» de los capítulos 2 a 7). El trabajo también comprendió el examen de la opinión global formulada por primera vez por el auditor interno de la Comisión, que abarca la gestión financiera de esta en el ejercicio presupuestario 2010 (véanse los apartados 1.21 y 1.22).

1.6.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas anuales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «las cuentas») del ejercicio 2010, elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta de conformidad con el artículo 129 del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 (7) y recibidas por el Tribunal el 27 de julio de 2011. Las cuentas comprenden:

1.7.

El contable de la Comisión presentó al Tribunal una carta de manifestaciones en la que confirmaba que, con algunas limitaciones poco significativas (8), las cuentas son completas y fiables.

1.8.

La fiscalización efectuada por el Tribunal de las cuentas de 2010 reveló que estas no contenían incorrecciones materiales (no obstante, véanse los apartados 1.26 a 1.37 y la información acerca del seguimiento de observaciones de ejercicios anteriores sobre la fiabilidad de las cuentas en el anexo 1.2 ).

1.9.

El Tribunal expresa observaciones específicas sobre los ingresos en el capítulo 2, y sobre los grupos de ámbitos políticos de presupuestación por actividades (PPA) en los capítulos 3 a 7 (véase el cuadro 1.1 ). Cada observación específica contiene una introducción, constataciones y conclusiones sobre la regularidad de las operaciones, la eficacia de los sistemas y la fiabilidad de las tomas de posición de la Comisión, así como una presentación de las respuestas de la Comisión a recomendaciones anteriores del Tribunal.

1.10.

En el informe relativo al ejercicio 2010, el grupo de políticas Investigación y otras políticas internas, presentado en el capítulo 6, está formado por grupos de políticas o ámbitos políticos que en el Informe Anual relativo al ejercicio 2009 fueron objeto de otras observaciones específicas (9).

1.11.

El Tribunal concluye que los ingresos (127 795 millones de euros) (10) y los pagos del grupo de políticas Gastos administrativos y otros gastos (9 264 millones de euros) no contenían errores materiales y que los sistemas de control y supervisión eran eficaces (véase el cuadro 1.2 y los apartados 2.41, 2.42, 7.33 y 7.34). Los compromisos de todos los grupos de políticas también estaban exentos de errores materiales.

1.12.

El Tribunal llega a la conclusión de que el grupo de políticas de Investigación y otras políticas internas (8 953 millones de euros) no contenía errores materiales y que los sistemas de control y supervisión eran parcialmente eficaces para garantizar la regularidad de los pagos. No obstante, los pagos intermedios y finales de los programas marco de investigación estaban afectados por errores materiales (véase el cuadro 1.2 y los apartados 6.48 y 6.49). El Tribunal también considera que el grupo de políticas Ayuda exterior, desarrollo y ampliación (6 543 millones de euros) estaba exento de errores materiales y que los sistemas de control y supervisión eran parcialmente eficaces para garantizar la regularidad de los pagos. Sin embargo, los pagos intermedios y finales estaban afectados por errores materiales (véase el cuadro 1.2 y los apartados 5.35 y 5.36).

1.13.

El Tribunal concluye que los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales (55 990 millones de euros de gastos reembolsados) y Cohesión, energía y transporte (37 556 millones de euros de gastos reembolsados) estaban afectados por errores materiales, mientras que los pagos directos a los agricultores cubiertos por el SIGC (11) no contenían errores materiales. El Tribunal concluye también que los sistemas de control y supervisión fiscalizados del grupo de políticas Agricultura y recursos naturales eran parcialmente eficaces. Además, el Tribunal considera que las autoridades de auditoría del grupo de políticas de Cohesión, energía y transporte en general eran parcialmente eficaces para garantizar la regularidad de las operaciones (véase el cuadro 1.2 y los apartados 3.55, 3.56, 4.47 y 4.48).

1.13.

La Comisión considera que generalmente el SIGC constituye un sistema de control eficaz para limitar el riesgo de error o de gastos irregulares. Por lo que se refiere al desarrollo rural, la Comisión considera que los sistemas de supervisión y control están en proceso de constante mejora.

Por lo que se refiere a la cohesión, la Comisión señala que, por segundo año consecutivo, el nivel de error sigue estando muy por debajo de lo comunicado por el Tribunal en el período 2006-2008. La Comisión considera que esta evolución positiva refleja las disposiciones de control más estrictas del período de programación 2007-2013 y su plan de acción de 2008 (véase también la respuesta al apartado 4.24).

1.14.

El Tribunal concluye que en general los pagos estaban materialmente afectados por errores y que los sistemas de control y supervisión correspondientes a los pagos eran, en general, parcialmente eficaces (véase el cuadro 1.2 ).

1.15.

Los resultados de la auditoría del Tribunal de 2010 reflejan un incremento de su estimación del error más probable con respecto a los pagos del grupo de políticas Cohesión, energía y transporte (12), en comparación con el grupo de políticas Cohesión de 2009 (13). La estimación del Tribunal del error más probable con respecto a los pagos de otros grupos de políticas se mantiene relativamente estable.

1.15.-1.16.

Por lo que se refiere a la cohesión, la Comisión observa que el nivel de error más probable en 2010 sigue estando muy por debajo de lo comunicado por el Tribunal en los ejercicios 2006-2008. El límite de error inferior de 2010, un 4,7 %, admite una comparación favorable con el 11 % de 2008.

1.16.

En conjunto, esto supone un incremento del error más probable estimado por el Tribunal para el conjunto de los pagos, que pasa del 3,3 % en 2009 al 3,7 % en 2010 (véase el gráfico 1.1 ) (14). El Tribunal constató que alrededor de un tercio de las operaciones verificadas estaba afectado por errores (frente a una cuarta parte del total de las operaciones en 2009).

1.17.

Cada director general informa anualmente del ejercicio de sus funciones en un informe de actividad que va acompañado, entre otra información, de una declaración sobre el grado en que los recursos se han utilizado para su finalidad prevista, y la medida en que los controles garantizan la legalidad y la regularidad de las operaciones.

1.18.

Todos los directores generales declararon que los requisitos mencionados en el apartado anterior se habían respetado. Trece direcciones generales o servicios emitieron una o más reservas (15), que en su mayoría se refieren a insuficiencias en la regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los anexos x.3 de los capítulos 2 a 7).

1.19.

Los directores generales emiten reservas en sus declaraciones de fiabilidad basándose en su evaluación de la importancia relativa de las insuficiencias o de las observaciones sobre los componentes básicos de sus informes anuales de actividad. Un elemento de esta evaluación que ha ganado particular importancia en 2010 es el cálculo del riesgo residual o porcentaje de error residual, que consiste generalmente en una estimación del impacto de los mecanismos de control en el porcentaje de error sobre una base plurianual, que se compara con el umbral de materialidad del 2 % para determinar si procede emitir una reserva.

1.19.-1.20.

Puesto que los sistemas de control y gestión varían significativamente en función de las políticas, los servicios de la Comisión siguen enfoques diferentes a la hora de estudiar y calcular los índices de error residuales. La Comisión está de acuerdo en que puede que las actuales orientaciones no sean suficientemente detalladas para garantizar que los servicios hagan un uso coherente de la terminología y de los criterios. La Comisión ha puesto en marcha el procedimiento de revisión paritario a fin de garantizar que exista coherencia cuando diferentes direcciones generales ejecutan programas similares.

Las orientaciones han de permitir al OD un margen de apreciación en cada caso individual.

Aunque la cuantificación de los riesgos en los informes anuales de actividad (IAA) pretende dar una indicación de los importes de riesgo y estimar las posibles correcciones financieras de los pagos de un año de referencia dado, el Director General tiene a su disposición otros medios para proteger los fondos de la UE, como, por ejemplo, la interrupción y suspensión de los pagos y las correcciones financieras. La cuantificación del riesgo en los IAA no tiene la misma función que el índice de error establecido por el Tribunal de Cuentas, por lo que la Comisión considera que no pueden ni deben ser comparados. El Director General puede evaluar si existen «medidas atenuantes» que limiten el riesgo. En materia de cohesión, las disposiciones jurídicas vigentes son efectivamente medidas atenuantes y la evaluación de la exposición al riesgo de 2010 debería tener en cuenta los mecanismos de control complementarios, que pueden ir mucho más allá del año de referencia de las auditorías del Tribunal de Cuentas (fiscalización anual por los servicios nacionales de auditoría, auditorías complementarias efectuadas por las Direcciones Generales de Política Regional (DG REGIO) y de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (EMPL) y auditorías de cierre a finales de los programas).

1.20.

Las instrucciones permanentes para la elaboración de los informes anuales de actividad emitidas por la Secretaría General y la Dirección General de Presupuestos no contienen orientaciones para la estimación de este riesgo residual o porcentaje de error residual, lo que da lugar a distintas aplicaciones del concepto por parte de las direcciones generales en cuestión (por ejemplo, estimación de las recuperaciones esperadas sin asociarlas a los importes reales, falta de cuantificación de los riesgos de error de hasta un 5 % en determinados programas, teniendo en cuenta el tipo de retención previsto en el reglamento (16), exclusión de los resultados de auditoría negativos en nuevos programas de auditoría con un alcance limitado).

1.21.

El auditor interno de la Comisión emitió su primera opinión global (17) sobre el estado del control en la Comisión basándose, en particular, en las garantías ofrecidas en los informes anuales de actividad y en el trabajo realizado por el servicio de auditoría interna de la Comisión (SAI) y las estructuras de auditoría interna de las distintas direcciones generales en el periodo 2008 a 2010.

1.22.

El alcance de la opinión general se limita al propio marco de control interno de la Comisión. No obstante, más del 90 % de los errores se detectan fuera de esta, en el plano de los beneficiarios finales. Su auditor interno considera que este marco es, en su conjunto, adecuado. El Tribunal, no obstante, señala que los sistemas de control y supervisión existentes no evitan o identifican y corrigen errores hasta tal punto que las operaciones subyacentes al presupuesto en su conjunto, sean legales y regulares.

1.22.

Al examinar los sistemas de control de la Comisión, el auditor interno de la Comisión pretende obtener garantías de que cada servicio ha establecido una estrategia de control cuyos costes sean proporcionados a los riesgos de error de las operaciones subyacentes, y que sea eficaz en la eliminación de los errores de las declaraciones de gastos presentadas por los beneficiarios y en la recuperación de las sumas indebidamente pagadas cuando se producen errores.

1.23.

La introducción al informe de síntesis (18) señala que, con la aprobación de este, la Comisión asume su responsabilidad política (19) en la ejecución del presupuesto de la UE por sus máximos responsables. Esta institución indica que los directores generales consiguieron corregir las insuficiencias en el 25 % de las reservas formuladas en 2009. En su opinión, entre las mejoras observadas se cuenta un mayor respeto de las normas de subvencionabilidad en los gastos declarados por los beneficiarios.

1.24.

La Comisión reconoce, no obstante, que siguen siendo necesarias mejoras, en particular en ciertos ámbitos de gestión compartida, y propone acciones para resolver estos problemas, como las siguientes:

—

revisión del Reglamento financiero y de los reglamentos sectoriales para el período posterior a 2013 a fin de mejorar la concepción de los sistemas de financiación, afrontar el riesgo de error, aliviar la carga administrativa para los beneficiarios y otras partes interesadas y reducir los costes operativos de los controles;

—

—

ejercicio riguroso de la función supervisora de la Comisión y aplicación de interrupciones sistemáticas y oportunas de los pagos, de los procedimientos de suspensión y de las correcciones financieras cuando quiera que se identifiquen graves deficiencias de control;

—

—

intensificación de los esfuerzos en el ámbito de cohesión para corregir el importante aumento, en comparación con 2009, del porcentaje de error y del volumen de pagos erróneos debidos al mayor número de operaciones y al incremento de los importes de gastos declarados;

—

modernización de las normas de la UE sobre contratación pública, que constituyen una importante fuente de error, en particular en el ámbito de la cohesión (20);

—

refuerzo de la legibilidad y la comparabilidad de los informes anuales de actividad.

1.25.

En su informe de síntesis la Comisión tomaba nota de los informes de la dirección que, en su opinión, ofrecen garantías al Colegio por lo que respecta al funcionamiento de la gobernanza y del control interno de sus servicios, así como a su capacidad de lograr sus objetivos (21). El Tribunal, no obstante, insiste en que previamente había detectado problemas (22) que quedan sin resolver:

—

en varios ámbitos el alcance o la escala de las reservas debería ser mayor (véanse los apartados 1.20; 3.52 a 3.54; 4.45 y 4.46; 5.31 a 5.34; 6.46 y 6.47 y los anexos x.3 de los capítulos 2 a 7);

—

—

aún están incompletos los datos de los Estados miembros sobre recuperaciones o retiradas o todavía no han sido auditados o validados por la Comisión (véase el anexo 1.2 , apartado 3);

—

En materia de cohesión, y en relación con el período de programación 2000-2006, la Comisión comprueba que la información presentada para el cierre de los programas es completa y fiable. En relación con el período de programación 2007-2013, la Comisión está llevando a cabo una auditoría específica sobre los sistemas de recaudación de los Estados miembros, a fin de obtener garantías sobre la calidad de los datos presentados en las declaraciones anuales de recuperaciones y retiradas. Se espera que los primeros resultados de esta auditoría se tengan en cuenta en los informes de actividad anuales de 2011.

—

las diferencias entre los mecanismos de corrección financiera y las recuperaciones (las correcciones financieras son consecuencia de insuficiencias identificadas en los sistemas de control y supervisión, mientras que las recuperaciones corresponden a pagos irregulares) y su impacto (las correcciones financieras son sufragadas por los contribuyentes mientras que las recuperaciones son abonadas por los distintos beneficiarios) continúa sin tenerse adecuadamente en cuenta (véase el anexo 1.2 , apartado 3).

—

1.26.

Una parte significativa de los pagos efectuados por la Comisión facilita financiación anticipada de costes en los que incurrirán organismos externos en una fecha posterior. Cuando dichos pagos se identifican correctamente como prefinanciación no se tratan en las cuentas de la Unión como gastos definitivos en el momento en que se efectúan, sino que se registran en el activo del balance hasta que se presente la justificación de los gastos efectuados (o, con menor frecuencia, hasta la finalización de la actividad requerida). Sobre esta base, la Comisión contabiliza el gasto correspondiente en la cuenta de resultado económico y procede a la liquidación del importe registrado en el balance.

1.27.

Si los anticipos se registran en las cuentas como gastos definitivos no existe un registro contable de la obligación de presentar pruebas de la utilización final de los fondos, lo que aumenta el riesgo de que dicha utilización no se justifique y de que no se detecten irregularidades, o se detecten con un retraso considerable, dificultando aún más la recuperación de los importes indebidamente pagados.

1.27.

Sin perjuicio de la validez del principio enunciado en la segunda parte de las observaciones del Tribunal, conviene señalar que, por ejemplo, en el caso de los instrumentos de ingeniería financiera, la base jurídica prevé solo un único control de la subvencionabilidad de los gastos contraídos, al cierre del programa o al final del período de programación (de estos dos hechos, el primero que ocurra). Por tanto, sea cual sea el tratamiento contable que se aplique a los pagos efectivos por la Comisión en favor de los Estados miembros, las posibles irregularidades solo serán detectadas en ese momento.

1.28.

El valor bruto contabilizado de la prefinanciación acumulada se ha incrementado en más del doble en los últimos seis años (de 39 000 millones de euros a 84 000 millones de euros, véase la primera línea del cuadro 1.3 ). La Comisión también estima, durante el procedimiento de separación de ejercicios (23), los gastos incurridos por los beneficiarios al final del ejercicio con respecto a los cuales todavía no se han recibido solicitudes de pago. Los gastos devengados (véase la segunda línea del cuadro 1.3 ) se deducen de los correspondientes importes brutos de prefinanciación pendientes. El importe neto de prefinanciación resultante en el balance (véase la tercera línea del cuadro 1.3 ) también ha aumentado de manera significativa, pero a menor ritmo (de 29 000 millones a 49 000 millones de euros).

1.28.

1.29.

Aunque siempre puede resultar necesario algún elemento de estimación para liquidar la prefinanciación, varias direcciones generales de políticas internas y acciones exteriores continúan registrando estimaciones en las cuentas incluso cuando han aceptado declaraciones de gastos como base para continuar efectuando pagos al beneficiario (24). El recurso a las estimaciones para los gastos devengados se ha incrementado considerablemente con el tiempo, pasando de menos de una cuarta parte del importe anticipado en 2005 a casi la mitad en 2010 (véase la segunda línea del cuadro 1.3 ). El Tribunal ha expresado su inquietud por la intensificación de esta práctica (25).

1.29.

Debido al riesgo de error en las declaraciones de gastos sin certificar o sin auditar, algunos ordenadores delegados son reacios a realizar pagos sobre la base de estas declaraciones. En ese caso, consideran las declaraciones de gastos sin certificar o sin auditar indicativas de los avances de la acción subvencionada y abonan prefinanciación adicional, con el fin de asegurar un continuo flujo de pagos de los proyectos subvencionados. En consecuencia, la liquidación se aplaza a continuación hasta la finalización del proyecto.

Cabe mencionar que tanto la Comisión, como los beneficiarios/contratistas (en particular, en el ámbito de las políticas internas y la ayuda exterior) tendrán que enfrentarse al reto de la carga administrativa, cuando las liquidaciones periódicas de las prefinanciaciones sean más eficaces.

1.30.

Desde 2009 se ha observado un incremento significativo en los pagos, principalmente en los instrumentos de ingeniería financiera cuyas justificaciones de costes o de actividad no se esperan hasta una fecha posterior. La fiscalización ha puesto de manifiesto un número significativo de casos en que en un principio la Comisión no registró los pagos correctamente como origen de activos. Por lo tanto, contrariamente al principio de preeminencia de la sustancia sobre la forma (26), las cuentas daban la impresión de que los beneficiarios habían justificado plenamente la utilización de los fondos cuando en la práctica este no era el caso.

1.30.

1.31.

Las contribuciones a los instrumentos de ingeniería financiera constituyen el principal elemento de este problema. La reglamentación aplicable de los ámbitos de cohesión y desarrollo rural (27) prevén la inclusión en sus declaraciones de gastos de pagos efectuados en virtud de programas operativos para constituir fondos destinados a la creación de instrumentos de ingeniería financiera o contribuir a dichos fondos. La Comisión ha adoptado la práctica de contabilizar como gastos la totalidad de los importes declarados por los Estados miembros en la cuenta de resultado económico, como si se tratara de la liquidación definitiva de una declaración.

1.31.

Sobre la base de la información que solicitó y obtuvo de los Estados miembros en junio de 2011, la Comisión ha tratado los pagos a los instrumentos de ingeniería financiera como activos en las cuentas de 2010, incluidas las cifras comparativas para 2009. Véanse las notas 2.5, 2.9, 2.10 y 3.4 a las cuentas consolidadas para los detalles de este tema. Véase también la respuesta al apartado 1.32.

1.32.

Sin embargo, con arreglo a los reglamentos sectoriales, las autoridades de los Estados miembros solo deben presentar una declaración final de su utilización en forma de préstamos, garantías o inversiones en capital facilitados a los receptores finales en una fecha posterior (normalmente al final del periodo de programación), lo que significa que en 2010 la Comisión no disponía de información global sobre los importes efectivamente utilizados por los instrumentos de ingeniería financiera, y hasta que este problema no salió a la luz a comienzos de 2011, no fue posible recabar toda la información necesaria de los Estados miembros. Por consiguiente, alrededor de 4 800 millones de euros no se registraron como prefinanciación en el balance de las cuentas provisionales de 2010 (28).

1.32.

Los activos, por un importe total de 4,8 millones de euros serán amortizados totalmente a finales de 2015, en virtud de la aplicación de la actual base jurídica.

Véase también la respuesta al apartado 4.32.

1.33.

Por otra parte, una serie de otros regímenes de ayuda permiten el pago de anticipos de tesorería a los beneficiarios, antes de la presentación de las declaraciones de gastos definitivas que, en la práctica, también se tratan como si fueran pagos definitivos. Por lo tanto, ni se contabilizan ni se presentan en el balance y es difícil para la Comisión cuantificar el importe en cuestión.

1.33.

Véase también la respuesta al apartado 1.36.

1.34.

La Comisión ha tratado de obtener información suficiente para las cuentas definitivas. Según la información recibida de los Estados miembros al final de junio de 2011, la contribución de la UE a los instrumentos de ingeniería financiera asciende a 6 400 millones de euros. Sobre la base de la estimación de los importes no utilizados por los instrumentos de ingeniería financiera al 31 de diciembre de 2010, los ajustes más significativos por efectuar eran una reclasificación de gastos a activos en las cuentas de 2009 y 2010 (véanse las notas 2.5, 2.9, 2.10 y 3.4 a las cuentas consolidadas de 2010 en las que explican los ajustes efectuados).

1.35.

La Comisión corrigió problemas significativos en relación con la exhaustividad de las prefinanciaciones a través de operaciones de contabilización en ejercicios separados y de ajustes (véase el apartado 1.34). No obstante, la falta de datos actualizados sobre los fondos de la UE efectivamente utilizados por los Estados miembros reduce significativamente la utilidad de la información contable a efectos de gestión, en particular para la Comisión en el ejercicio de sus funciones de ejecución del presupuesto.

1.35.

1.36.

La Comisión necesita adoptar medidas adicionales para garantizar la disponibilidad de la información necesaria, el tratamiento coherente de las operaciones en las cuentas y el mantenimiento, por todas las direcciones generales, de una contabilidad completa, exacta y actualizada.

1.36.

Hay que considerar la eficiencia de los gastos, ya que la Comisión debe evitar que los informes de los anticipos exigidos a los beneficiarios sean sumamente complejos y onerosos para todas las partes afectadas.

La Comisión ya ha propuesto una modificación adecuada de la actual base jurídica sectorial en el Reglamento de los Fondos Estructurales. También introducirá las disposiciones oportunas en las propuestas de futuras bases jurídicas.

1.37.

El mayor recurso a la prefinanciación en el presupuesto de la UE y los nuevos tipos de instrumentos financieros apremian a la Comisión a revisar la norma contable pertinente a fin de ofrecer orientaciones adecuadas sobre la constatación y la liquidación de los importes de prefinanciación, y a acompañar esta medida de una supervisión reforzada (29).

1.37.

La Comisión también subraya que abordar la liquidación de la prefinanciación antes de los pagos finales no es meramente una cuestión de orientación contable. En la práctica, ello quiere decir que hay que reembolsar declaraciones de gastos intermedios cuyo grado de cumplimiento de las complicadas normas de subvencionabilidad debe verificarse en primer lugar. Esto no puede obtenerse sin un aumento sustancial de la carga de trabajo administrativa, tanto de los beneficiarios, como de los servicios de la Comisión.

Además, habría que modificar el Reglamento financiero y la legislación sectorial, que, actualmente, autorizan sucesivas prefinanciaciones en función de los avances de las acciones subvencionadas. La Comisión ya ha propuesto, en la revisión del artículo correspondiente del Reglamento financiero, que se convierta en obligatoria la liquidación regular de las prefinanciaciones.

Por último, la Comisión desea señalar que sus servicios contables han proporcionado orientación y formación y han organizado talleres en materia de prefinanciación en 2010 y 2011, y que se proseguirá en esta vía.

1.38.

La presente sección resume la ejecución del presupuesto general de la UE en el ejercicio 2010.

1.39.

Teniendo en cuenta los créditos prorrogados (30), los ingresos afectados (31) y los presupuestos rectificativos (32), el total de créditos disponibles en 2010 ascendía a 147 300 millones de euros de compromisos y a 130 500 millones de euros de pagos, lo que supone un incremento del 0,9 % y el 4,8 % respectivamente, en comparación con el total de créditos disponibles en 2009 (véanse los gráficos III y IV del anexo al presente Informe Anual).

1.40.

Los créditos de compromiso presupuestarios del ejercicio excedieron en 600 millones de euros el límite del marco financiero debido a la utilización de fondos para los que está autorizado tal exceso (33). El total de créditos de pago se mantuvo por debajo del límite en 11 400 millones de euros.

1.41.

La Comisión elabora una serie de documentos que contienen, entre otros datos, la siguiente información sobre la ejecución del presupuesto de la Unión Europea (34):

—

el excedente presupuestario al final de 2010 ascendía a 4 500 millones de euros (frente a 2 300 millones de euros en 2009);

—

los porcentajes de utilización de los compromisos y pagos en 2010 fueron del 99 % y 97 % respectivamente;

—

en 2010 se liberaron 3 300 millones de euros de compromisos pendientes acumulados (frente a 1 900 millones de euros en 2009). El incremento en las liberaciones de compromisos procede principalmente del título 04 Empleo y asuntos sociales (1 400 millones de euros);

—

—

1 500 millones de euros de créditos de pago no utilizados [excluidos los ingresos afectados (35)] se prorrogaron de 2010 a 2011;

—

en los ámbitos políticos de Agricultura y desarrollo rural (título 05), Cohesión (títulos 04 y 13) y Pesca y asuntos marítimos (título 11), el porcentaje global de utilización de créditos de pago fue del 98 %;

—

en el ámbito político de Política regional, el importe de los créditos de pago fue superior a lo previsto (el 106 % del presupuesto inicial), lo que se financió mediante transferencias de créditos por un importe de 1 800 millones de euros procedentes principalmente de los títulos 04 (Empleo y asuntos sociales) y 05 (Agricultura y desarrollo rural), que registraron un volumen de pagos inferior a las previsiones debido a la interrupción y suspensión de los pagos para el Fondo Social Europeo (índice de ejecución del 88 %), a declaraciones de gastos por importes menos elevados en el ámbito de Desarrollo rural (porcentaje de ejecución del 94 %) o a la lentitud en la tramitación del cierre de los programas (36);

—

1.42.

Durante el ejercicio 2010 se modificaron los reglamentos pertinentes (37) a fin de prever el pago de prefinanciaciones adicionales para las acciones estructurales del periodo 2007-2013. Sobre la base de estos reglamentos adaptados se pagaron a los Estados miembros particularmente afectados por la crisis económica anticipos adicionales al Fondo Social Europeo por un importe de 371 millones de euros, al Fondo de Cohesión por 404 millones de euros y al Fondo Europeo de Pesca por 0,8 millones de euros. En el caso de Agricultura y desarrollo rural, se abonó a los Estados miembros una prefinanciación adicional de 401 millones de euros durante el ejercicio 2010 sin una base jurídica adecuada. En el capítulo 3 el importe en cuestión se considera un error de legalidad y regularidad (38).

1.42.

1.43.

Los compromisos presupuestarios pendientes, que constituyen compromisos abiertos por los cuales todavía no se han efectuado pagos o liberaciones (39), aumentaron en 17 000 millones de euros (9,7 %) hasta alcanzar 194 000 millones de euros, en su mayor parte en los ámbitos políticos financiados con créditos disociados (40), y representan un equivalente al valor de 2,2 años de compromisos disociados o 2,8 años de pagos disociados al ritmo de ejecución de 2010 en los ámbitos políticos respectivos.

1.43.-1.44.

1.44.

La mayor parte de los compromisos pendientes se encuentran en el grupo de políticas de Cohesión (véase el gráfico 1.2 ), ámbito en el que ascendieron a 128 000 millones de euros (41) (alrededor del 66 % del total), lo que equivale a 2,6 años de compromisos o a 3,4 años de pagos en dicho ámbito al ritmo de ejecución de 2010. La gran mayoría de estos compromisos pendientes (113 200 millones de euros o el 88 % del total) corresponde al actual periodo 2007-2013, lo que refleja el impacto de los esfuerzos realizados para liquidar los compromisos pendientes con pagos antes de la aplicación de la norma de liberación automática de compromisos [norma n+ 2 /norma n+ 3 (42)].

2.1.

El presente capítulo presenta las observaciones específicas del Tribunal sobre los ingresos, que consisten en los recursos propios y otros ingresos. El cuadro 2.1 presenta información financiera clave sobre este ámbito en 2010. Los recursos propios constituyen, con diferencia, la principal fuente de financiación del gasto presupuestario (93,8 %). El capítulo recoge asimismo una síntesis de las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal formuladas en su Informe Especial no 2/2008 sobre la Información arancelaria vinculante.

2.2.

Existen tres categorías de recursos propios (1): recursos propios tradicionales (derechos aduaneros percibidos sobre las importaciones y cotización sobre la producción de azúcar), recursos propios calculados sobre la base del impuesto sobre el valor añadido (IVA) recaudado por los Estados miembros, y recursos propios derivados de la renta nacional bruta de los Estados miembros (RNB).

2.3.

Los recursos propios tradicionales son constatados y recaudados por los Estados miembros. Tres cuartas partes de estos importes se abonan al presupuesto de la Unión, mientras que la cuarta parte restante se destina a cubrir los costes de recaudación. Cada Estado miembro envía a la Comisión una declaración mensual de los derechos constatados («la contabilidad A») y una declaración trimestral de los derechos constatados que no se incluyen en la primera («la contabilidad B») (2).

2.4.

Los recursos propios basados en el IVA o en la RNB son contribuciones resultantes de la aplicación de tipos uniformes a las bases imponibles del IVA teóricamente armonizadas o a las RNB de los Estados miembros.

2.5.

Algunos Estados miembros se benefician de un tipo de referencia del IVA reducido (3) y de una reducción bruta en su contribución anual basada en la RNB (4) para el período 2007-2013. Además, al Reino Unido se le concede una corrección de desequilibrios presupuestarios («el cheque británico») que implica una reducción en sus pagos de recursos propios basados en la RNB.

2.6.

Tras tomar en consideración el total de los recursos propios tradicionales, los recursos propios basados en el IVA y otros tipos de ingresos, los recursos propios basados en la RNB se utilizan para equilibrar el presupuesto. Cualquier subestimación (o sobrestimación) de la RNB de un Estado miembro en particular —aunque no afecte al recurso propio basado en la RNB global— tiene por efecto el incremento (o reducción) de las contribuciones de los demás Estados miembros, hasta que se corrija el problema.

2.7.

El enfoque y metodología global de auditoría del Tribunal se exponen en el anexo 1.1, parte 2 . Para la fiscalización de los ingresos cabe señalar los siguientes aspectos específicos:

2.8.

La auditoría efectuada por el Tribunal de las operaciones subyacentes a las cuentas no puede tener por objeto las importaciones no declaradas o las que han eludido la vigilancia aduanera.

2.9.

El Tribunal procedió a una evaluación de los sistemas de control y supervisión en Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, que contribuyen en aproximadamente el 38 % del total de los recursos propios tradicionales. Asimismo, examinó sus sistemas contables y el flujo de los recursos propios tradicionales desde su constatación hasta su declaración a la Comisión a fin de obtener garantías razonables de la exactitud e integridad de los importes registrados. Los auditores verificaron los controles claves vinculados a la aplicación de tipos de derecho preferenciales, la autorización de la «supersimplificación» a los usuarios de los procedimientos de domiciliación (dispensas de notificación) (6) y el tratamiento de los costes de flete y seguro en estos Estados miembros.

2.10.

Asimismo, con respecto a las seis órdenes de ingreso de recursos propios tradicionales que figuran en la muestra a la que se hace referencia en el apartado 2.7, el Tribunal cotejó las declaraciones mensuales seleccionadas con los registros contables subyacentes de los Estados miembros correspondientes (7).

2.11.

El Tribunal también evaluó los sistemas de control y supervisión en la Comisión, incluidas sus inspecciones en los Estados miembros.

2.12.

Los recursos propios basados en el IVA o en la RNB se calculan a partir de datos estadísticos cuyas operaciones subyacentes no pueden auditarse directamente. Por este motivo la auditoría tomó como punto de partida la recepción por la Comisión de los agregados macroeconómicos elaborados por los Estados miembros, y se procedió seguidamente a evaluar los sistemas de tratamiento de los datos de la Comisión con el fin de determinar los importes que deben figurar en las cuentas presupuestarias definitivas. El Tribunal examinó, pues, el establecimiento del presupuesto y la exactitud de las contribuciones de los Estados miembros.

2.13.

El Tribunal evaluó los sistemas de control y supervisión de la Comisión que tienen como fin proporcionar garantías razonables de que estos recursos han sido correctamente calculados y recaudados. La fiscalización comprendió asimismo la gestión por la Comisión de las reservas relativas al IVA y a la RNB, su verificación de los inventarios RNB en los Estados miembros y su control de la aplicación de las Directivas del IVA. En su fiscalización el Tribunal no expresa una opinión sobre la calidad de los datos del IVA y la RNB transmitidos por los Estados miembros a la Comisión.

2.14.

El anexo 2.1 resume los resultados de la verificación de las operaciones. El examen del Tribunal de la muestra de operaciones permitió determinar que estaban exentas de errores significativos (8). El porcentaje de error más probable estimado por el Tribunal es del 0 %. Sin embargo, se observaron algunas insuficiencias de los sistemas en relación con la verificación de las operaciones, que se exponen a continuación.

2.15.

El Tribunal constató que la contabilidad A de los Estados miembros comunicada a la Comisión estaba por lo general exenta de errores significativos. Sin embargo, en una (9) de las seis operaciones controladas, no fue posible cotejar el importe de los recursos propios tradicionales declarados con los registros contables subyacentes.

2.15.

2.16.

El Tribunal concluyó que ni el cálculo de las contribuciones de los Estados miembros ni su pago contenían errores significativos. Detectó, no obstante, un error en el cálculo, por la Comisión, del importe definitivo de 2006 (10) del cheque británico contabilizado en el presupuesto de 2010, que dio lugar a la concesión a este Estado miembro de una corrección excesiva de 189 millones de euros (3,5 % del cheque británico de 2006) (véase el anexo 2.5, en particular sus puntos 6 y 7). Con el fin de corregir el error la Comisión propuso excepcionalmente modificar el presupuesto de 2011, en acuerdo con todos los Estados miembros.

2.16.

2.17.

El Tribunal llegó a la conclusión que las operaciones verificadas respecto de otros ingresos estaban exentas, en general, de errores significativos.

2.18.

En el anexo 2.2 se resumen los resultados del examen de los sistemas. El Tribunal constató que, en términos generales, los sistemas eran eficaces para garantizar la regularidad de las operaciones.

2.19.

Como en ejercicios anteriores (11), el Tribunal detectó problemas en los procedimientos y sistemas que afectan a los importes anotados en los estados de la contabilidad B, y que atañen en particular a:

2.19.

2.20.

Las autoridades nacionales de Italia, los Países Bajos y el Reino Unido no pudieron justificar plenamente los importes inscritos en la contabilidad B, puesto que no coincidían con la documentación subyacente.

2.20.

2.21.

En los Estados miembros visitados la fiscalización del Tribunal también puso de manifiesto deficiencias en la realización de controles previos al despacho de mercancías, en particular por lo que respecta a la aplicación de tipos de derecho preferenciales, a la concesión de la «supersimplificación» a los usuarios de los procedimientos de domiciliación y al tratamiento de los costes de flete y de seguros. Una supervisión parcialmente eficaz por parte de las aduanas nacionales potencia el riesgo de que los importes de recursos propios tradicionales recaudados sean incorrectos.

2.21.

2.22.

Las reservas constituyen un dispositivo para mantener sujetos a corrección los puntos dudosos de las declaraciones del IVA presentadas por los Estados miembros una vez transcurrido el plazo reglamentario de cuatro años. En 2010 se formularon 52 reservas y se suprimieron 67, ascendiendo a 152 el total de reservas al final del ejercicio (véase el cuadro 2.2) . La supresión de las 67 reservas tuvo como efecto neto el incremento de los recursos propios basados en el IVA en casi 90 millones de euros (15).

2.23.

El Tribunal observó mejoras positivas en la supresión de reservas pendientes de larga duración del IVA. Al final de 2010 quedaban ocho referidas a ejercicios anteriores a 2000, frente a las 20 pendientes al final de 2009. El Tribunal considera que las reservas pendientes de larga duración deberían definirse como reservas correspondientes a un ejercicio que se remonte al menos a diez años antes, lo que supone otras ocho reservas referentes a 2001.

2.23.

2.24.

La Comisión es responsable de garantizar la correcta aplicación de las Directivas del IVA y debe controlar su transposición y la conformidad de las medidas de ejecución nacionales instauradas por los Estados miembros. Una transposición incorrecta o incompleta podría afectar al importe de IVA recibido y, por consiguiente, al importe en concepto de recursos propios basados en el IVA que debe abonarse. En 2010 entraron en vigor tres Directivas referentes al IVA: dos relativas al «paquete IVA» (16) y una al sistema común del IVA para combatir el fraude fiscal vinculado a las operaciones intracomunitarias (17).

2.25.

En siete Estados miembros, la evaluación por la Comisión de las medidas de ejecución nacionales del «paquete IVA» seguía en curso al final de 2010, 12 meses después de la entrada en vigor de las Directivas. En ese mismo período, la Comisión había comenzado su procedimiento de evaluación de la aplicación de la Directiva del IVA para combatir el fraude fiscal únicamente en dos Estados miembros.

2.25.

En cuanto a la Directiva del IVA para combatir el fraude fiscal, la Comisión incoó procedimientos de infracción en marzo de 2010 contra nueve Estados miembros con el fin de poder efectuar una evaluación adecuada.

En 2009 y 2010, la Comisión planteó y debatió el problema de otros dos Estados miembros en el seno del ATFS (grupo de expertos en la estrategia de lucha contra el fraude fiscal) y el SCAC (Comité permanente de cooperación administrativa). Hacia finales de 2011 aparecerá, pues, una evaluación completa.

2.26.

Al final de 2010 se habían emitido reservas generales (18) sobre los datos RNB de los Estados miembros de la EU-15 en el período 2002-2006, y de los Estados miembros de la EU-10 en el período 2004-2006, hasta la finalización del análisis de los inventarios RNB actualizados o nuevos (19).

2.27.

Al inicio de 2010 había pendientes cuatro (20) reservas específicas (21) relativas al PNB correspondientes al período 1995-2001, ninguna de las cuales fue suprimida por la Comisión durante 2010. Al no formularse ninguna otra reserva específica, el número de reservas específicas pendientes al final del ejercicio sigue siendo el mismo.

2.27.

2.28.

En 2010 la Comisión llevó a cabo visitas en seis Estados miembros para comprobar los inventarios RNB y procedió a verificaciones directas de cuatro de estos, aunque limitándose a un número muy reducido de componentes de la RNB. Como prevén las directrices de Eurostat, por lo general no está previsto que este enfoque de verificación directa permita alcanzar conclusiones sobre todos los elementos de las estimaciones de la RNB.

2.28.

2.29.

Al final de 2010 Eurostat todavía no había elaborado ningún informe de evaluación sobre los datos de la RNB de los Estados miembros con respecto al período iniciado en 2002 y en consecuencia no podía sustituir las reservas generales (véase el apartado 2.26) por reservas específicas referentes a estos ejercicios.

2.29.

2.30.

Los sistemas de control y supervisión de los institutos nacionales de estadística (INE) de los Estados miembros deberían contribuir a garantizar la comparabilidad, la fiabilidad y la exhaustividad de los datos de la RNB (22). No obstante, Eurostat todavía no ha finalizado su evaluación de los sistemas de control y supervisión de los INE ni ha adoptado orientaciones sobre la aplicación de estos sistemas para la elaboración de las cuentas nacionales en los Estados miembros.

2.30.

2.31.

En su cálculo del cheque británico para los ejercicios de referencia comprendidos entre 2007 y 2009 la Comisión no incluyó alrededor del 2 % del total de los pagos de los fondos de la UE en la cifra del gasto asignado total, pese a tratarse de un elemento básico para dicho cálculo. La Comisión excluyó estas cantidades ya que no disponía de información sobre dónde se había realizado el gasto y no comprobó si este habría podido asignarse a efectos del cálculo (véase el anexo 2.5 , en particular sus puntos 3 a 5 y 10 a 11).

2.31.

2.32.

El Tribunal también observó que en su definición de «pagos efectivos» para el cálculo del total de gastos asignados la Comisión:

a)

no tiene en cuenta el gasto financiado por los ingresos afectados (gastos asignados) que aumentó significativamente pasando del 1 % del total de los pagos presupuestarios en 2007 al 5 % en 2009;

a)

b)

no deduce de los gastos asignados los importes cubiertos por las órdenes de ingreso cobradas, en particular con respecto al título 6 del presupuesto, «Contribuciones y restituciones en el marco de los acuerdos y programas comunitarios»: los ingresos procedentes de esta fuente oscilaban entre un 3 % y un 5 % de los pagos durante el mismo período.

b)

2.33.

Las omisiones observadas en los dos apartados anteriores limitan la precisión del cálculo del cheque británico y no es posible determinar de qué modo repercuten en el resultado del cálculo.

2.34.

Con arreglo a las normas de desarrollo del Reglamento financiero (23), podrá renunciarse al cobro de las órdenes de ingreso en los casos siguientes: si el coste previsible de la recaudación excede el importe de los derechos a cobrar, si es imposible cobrar los derechos debido a su antigüedad o a la insolvencia del deudor y cuando la recaudación vulnera el principio de proporcionalidad. La dispensa será motivada.

2.35.

La auditoría de los sistemas en el caso de las dispensas del cobro de los importes puso de manifiesto que, por lo general, la Comisión aplicó los procedimientos previstos para la renuncia a las órdenes de ingreso y motivó las decisiones adoptadas. Sin embargo, el Tribunal constató insuficiencias en la gestión de la Comisión durante el período 1995-2008 que incrementaron el riesgo de no recaudación de los derechos. Para cada uno de los casos de dispensa del cobro presentados seguidamente se identificaron una o más insuficiencias (ejemplos 2.1, 2.2 y 2.3).

2.35.

2.36.

El anexo 2.3 sintetiza los resultados del examen de las tomas de posición de la Comisión. El Tribunal expone a continuación, de forma más detallada, varias observaciones importantes.

2.37.

La insuficiencia significativa del sistema puesta de manifiesto por la fiscalización del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas para los recursos propios tradicionales en un Estado miembro (véase el apartado 2.15) también fue detectada por la Comisión en sus trabajos de inspección. El Tribunal considera que esta insuficiencia habría debido constar en el informe anual de actividad de la Dirección General de Presupuestos.

2.37.

2.38.

El error detectado por el Tribunal en el cálculo, por la Comisión, del importe definitivo de 2006 del cheque británico (véase el apartado 2.16) se expone en el informe anual de actividad de la Dirección General de Presupuestos, que presenta las medidas de control suplementarias adoptadas posteriormente. No obstante, teniendo en cuenta los propios criterios de materialidad de la Comisión, el Tribunal considera que habría debido formularse una reserva en la declaración de fiabilidad del director general de la Dirección General de Presupuestos.

2.38.

2.39.

Basándose en su trabajo de auditoría (24), el Tribunal llega a la conclusión siguiente:

del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2010 no contienen errores significativos.

2.40.

Sobre la base de su trabajo de auditoría, el Tribunal considera que los sistemas de control y supervisión son eficaces para garantizar la regularidad de los ingresos. No obstante, llama la atención sobre las insuficiencias que se exponen a continuación:

a)

los controles del Tribunal siguen poniendo de manifiesto problemas con la utilización de la contabilidad B (véase el apartado 2.19) y la fiabilidad de la contabilidad A y B (véanse los apartados 2.15 y 2.20). También se constataron insuficiencias en la supervisión de las aduanas nacionales (véase el apartado 2.21). El Tribunal llega a la conclusión de que los sistemas de control y supervisión de los Estados miembros examinados solo son parcialmente eficaces para garantizar la exhaustividad y exactitud de los recursos propios tradicionales registrados;

a)

b)

aún existen reservas pendientes de larga duración (véase el apartado 2.23). Además, el Tribunal constató insuficiencias en el control por la Comisión de la aplicación de las Directivas del IVA examinadas por los Estados miembros (véase el apartado 2.25);

b)

En cuanto al paquete del IVA, la evaluación de los cinco Estados miembros restantes está aún en curso y la Comisión espera finalizarla en septiembre de 2011. En cuanto a la directiva del IVA para combatir el fraude fiscal, la Comisión, tras haber recibido las notificaciones tardías de los Estados miembros, está en disposición ahora de finalizar el seguimiento completo de la ejecución para finales de 2011 mediante un informe de la Comisión al Consejo (véase el apartado 2.25).

c)

la Comisión todavía no ha completado su verificación de los inventarios RNB que abarcan los datos RNB de los Estados miembros con respecto al período iniciado en 2002 (véase el apartado 2.29), y aún no ha suprimido las cuatro reservas específicas pendientes relativas al PNB correspondientes al período 1995-2001 (véase el apartado 2.27);

c)

d)

se constató la existencia de un error en el cálculo definitivo del cheque británico relativo a 2006 (25) (véase el apartado 2.16). Varias insuficiencias afectaron al cálculo del importe de las correcciones para los ejercicios siguientes (véanse los apartados 2.31 a 2.33). El Tribunal considera que los sistemas de control y supervisión de la Comisión son parcialmente eficaces para garantizar que el cheque británico está correctamente calculado;

d)

La Comisión considera que la metodología para calcular los gastos asignados es lo suficientemente sólida para calcular la participación del Reino Unido en los mismos. La existencia de estas «deficiencias» señaladas por el Tribunal es la consecuencia de evaluar que el coste marginal de la búsqueda de un mayor refinamiento en el cálculo no sería rentable.

e)

las pérdidas para el presupuesto derivadas de la dispensa del cobro de los derechos habrían podido evitarse o como mínimo reducirse si la Comisión hubiese adoptado un enfoque más proactivo (véase el apartado 2.35).

e)

Las decisiones de la Comisión relativas a las renuncias no han sido impugnadas por el Tribunal. Los sistemas subyacentes fiscalizados por el Tribunal en relación con las renuncias se refieren mayoritariamente a un contexto legislativo y de gestión de hace más de diez años. Desde esa fecha, se ha creado EuropeAid (2001), se ha aprobado un nuevo Reglamento financiero (2003), se ha instaurado un Sistema Común de Información RELEX basado en TI (2003) y la gestión de la ayuda exterior se ha transferido a las delegaciones in situ (2004).

2.41.

El anexo 2.4 presenta el resultado del examen por el Tribunal de los avances con respecto a las recomendaciones formuladas en sus anteriores informes anuales. Cabe observar los aspectos siguientes:

—

en el ámbito de los recursos propios tradicionales, la Comisión ha procedido a una evaluación de las insuficiencias que afectan a los procedimientos aduaneros simplificados aplicados a las importaciones. El Tribunal mantiene su opinión por lo que se refiere a la anotación en la contabilidad B de las deudas aduaneras devengadas por mercancías decomisadas,

—

La posición de la Comisión sobre el asiento en la contabilidad B de las deudas aduaneras nacidas por la incautación de mercancías es diferente de la del Tribunal de Cuentas. La Comisión ha examinado el fallo del Tribunal de Justicia en el caso Elshani (asunto C-459/07) y el caso Dansk Logistik (asunto C-230/08) y concluye que puede mantener su posición actual.

Véase la respuesta de la Comisión en el anexo 2.4.

—

por lo que respecta a los recursos propios basados en la RNB, los Estados miembros no siempre aplican las directrices sobre la comunicación de las principales revisiones estadísticas y no se han observado progresos en la ejecución de una política de revisión común en la Unión Europea.

—

—

prosiga sus esfuerzos para velar por la correcta utilización de la contabilidad B, por que los sistemas contables permitan que la contabilidad A y B de los Estados miembros sea manifiestamente completa y correcta, y por que se siga reforzando la supervisión de las aduanas nacionales (recursos propios tradicionales),

—

—

presente al Comité RNB informes de evaluación sobre los datos RNB de los Estados miembros con el fin de poder sustituir en 2011 las reservas generales existentes por reservas específicas para el período iniciado a partir de 2002. En la evaluación de la RNB de los Estados miembros, debe tener en cuenta la valoración de los sistemas de control y supervisión de los INE para el establecimiento de las cuentas nacionales y determinar claramente el alcance de la opinión que emite (recursos propios basados en la RNB).

—

2.42.

En 2008 el Tribunal publicó su Informe Especial no 2/2008, sobre la Información arancelaria vinculante (IAV) (26). La IAV consiste en una decisión de clasificación arancelaria expedida por escrito por las autoridades aduaneras de un Estado miembro a petición de operadores económicos. Esta información vincula jurídicamente a todas las autoridades aduaneras de la UE y a su titular hasta seis años a partir de la fecha de su emisión.

2.43.

Se constató que aunque el funcionamiento del sistema de IAV era globalmente correcto se precisaban mejoras.

2.44.

En su decisión sobre la aprobación de la gestión relativa a 2007 (27) el Parlamento instó a la Comisión a resolver urgentemente las insuficiencias existentes y los litigios relativos a la clasificación arancelaria. El Consejo invitó a la Comisión a perfeccionar el sistema IAV y a evaluar su puesta en práctica y su aplicación en los Estados miembros, pero destacó que la posible responsabilidad financiera de estos, de existir, debería evaluarse con la mayor prudencia (28).

a)

Recomendación: La Comisión debería reducir los retrasos en la resolución de las clasificaciones arancelarias incoherentes (apartados 43 y 44 del Informe Especial no 2/2008).

b)

Recomendación: La Comisión debería evaluar el pleno impacto financiero de la emisión de IAV inexactas y actualizar la base de datos europea de Información arancelaria vinculante (EBTI-3) (apartados 45 y 46 del Informe Especial no 2/2008).

c)

Recomendación: La reglamentación, a la que se suman las directrices administrativas de la Comisión, debería reforzarse (apartado 47 del Informe Especial no 2/2008).

d)

Recomendación: La Comisión debería instar a los Estados miembros a corregir las insuficiencias detectadas (apartado 48 del Informe Especial no 2/2008).

d)

La Comisión ha hecho un seguimiento completo de los Estados miembros en el marco de los procedimientos de gestión relacionados con la IAV. Ese ejercicio se inició a mediados de 2007 y todavía está en curso en forma de acciones de seguimiento. Además, la Comisión tiene la intención de llevar a cabo cinco inspecciones in situ de RPT relacionadas con la IAV en 2011.

2.45.

La Comisión ha mejorado el sistema de IAV y efectuado el seguimiento de su ejecución y aplicación en los Estados miembros. Sin embargo, las medidas correctoras claves no serán eficaces hasta la entrada en vigor de las DACAM, y la Comisión debería proseguir sus esfuerzos a fin de reducir el tiempo necesario para aportar una solución a las cuestiones de clasificación.

2.45.

3.1.

El presente capítulo expone las observaciones específicas del Tribunal sobre el grupo de políticas de Agricultura y recursos naturales, que abarca los ámbitos políticos 05-Agricultura y desarrollo rural, 07-Medio ambiente, 11-Asuntos marítimos y pesca y 17-Sanidad y protección de los consumidores. El cuadro 3.1 presenta información clave sobre las actividades abarcadas y los gastos efectuados en 2010.

3.2.

Los objetivos (1) de la política agrícola común, según dispone el Tratado, consisten en incrementar la productividad agrícola, garantizando así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

3.3.

El presupuesto de la UE financia el gasto de la política agrícola común principalmente a través de dos fondos (2): el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (en lo sucesivo, «el Feaga»), que financia plenamente las ayudas directas y las medidas de mercado (3) de la UE, y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (en lo sucesivo, «el Feader»), que cofinancia en diferentes proporciones los programas de desarrollo rural.

3.4.

Las principales medidas financiadas por el Feaga (43 990 millones de euros) son:

3.5.

El Feader cofinancia el gasto en desarrollo rural, que cubre un gran número de medidas, como los regímenes agroambientales, los importes compensatorios a la agricultura en zonas menos favorecidas, las inversiones en explotaciones agrícolas y las infraestructuras en zonas rurales (11 497 millones de euros) (6).

3.6.

En todos los regímenes de ayudas directas del Feaga (7) y determinados regímenes de ayudas del Feader, los beneficiarios de las ayudas de la UE tienen la obligación legal de cumplir requisitos de «condicionalidad» relacionados con la protección del medio ambiente, la salud pública, animal y vegetal, el bienestar de los animales (requisitos legales de gestión) y con el mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias y ambientales (8). La legislación de la UE prevé que cuando se detecte el incumplimiento de dichos requisitos, deberá aplicarse una reducción o exclusión (9) de la cuantía total de pagos directos efectuados con respecto a las solicitudes presentadas en el transcurso del año natural de la detección.

3.6.

3.7.

Solo los agricultores tienen derecho a recibir la ayuda por superficie de la UE. Se entenderá por agricultor cualquier persona física o jurídica que lleva a cabo una actividad agraria entendiéndose por tal la producción, la cría o el cultivo de productos agrícolas, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y su mantenimiento a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales (10). El mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales constituye la actividad agraria mínima necesaria para que los solicitantes sean admitidos a las ayudas.

3.8.

El gasto correspondiente a ambos fondos se canaliza a través de unos 80 (11) organismos pagadores nacionales o regionales en los 27 Estados miembros. Estos organismos pagadores se encargan de desembolsar los pagos a los beneficiarios, pero antes de hacerlo tienen que cerciorarse directamente, o por medio de organismos delegados, de la admisibilidad de las solicitudes de ayuda. Las cuentas y registros de los pagos de los organismos pagadores son inspeccionados por entidades de auditoría independientes (organismos de certificación) que informan a la Comisión en el mes de febrero del año siguiente.

3.8.

3.9.

La política de la Unión en materia de Medio ambiente está destinada a contribuir a proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, la salud humana y la utilización racional de los recursos naturales, incluso a escala internacional. El Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE) (12) es el instrumento más importante en términos de financiación (205 millones de euros de gastos en 2010) y comprende la aportación de la UE para proyectos llevados a cabo en los Estados miembros a favor de la naturaleza y la biodiversidad, así como de la política, gobernanza, información y comunicación en materia de medio ambiente.

3.10.

El Fondo Europeo de Pesca (13) (FEP) es el principal instrumento [395 millones de euros de gastos (14) en 2010] del ámbito político de Asuntos marítimos y pesca. En su esfera, la política pesquera común persigue los mismos objetivos que la política agrícola común (véase el apartado 3.2).

3.11.

En cuanto al ámbito de Sanidad y protección de los consumidores, la UE contribuye, por una parte, a la protección humana, animal y vegetal y, por otra, al bienestar del consumidor (478 millones de euros de gastos en 2010).

3.12.

En el caso del Feaga, el gasto se compone principalmente del reembolso (pagos intermedios y finales) por la UE de subvenciones abonadas a los agricultores y otros beneficiarios por los Estados miembros.

3.13.

Todos los pagos con cargo al Feader correspondieron en 2010 a anticipos y pagos intermedios. En el caso del FEP, solo se efectuaron pagos intermedios.

3.14.

No se pagan anticipos en el ámbito de Sanidad y protección de los consumidores, ya que el reembolso se efectúa a los Estados miembros en función de sus gastos declarados. En el caso de Medio ambiente está prevista una prefinanciación de hasta el 40 % de la contribución de la UE a un proyecto LIFE que se fija en el convenio de subvención.

3.15.

En el Feader los créditos de pago se redujeron en 1 160 millones de euros (aproximadamente un 9 % de los créditos de pago iniciales) al final de 2010 (15), sobre todo a raíz de la disminución del ritmo de gasto de los Estados miembros provocada por las dificultades para ofrecer cofinanciación nacional en la actual situación económica.

3.16.

En la parte 2 , del anexo 1.1 se describe el enfoque y la metodología generales de auditoría aplicados por el Tribunal. En la auditoría del grupo de políticas Agricultura y recursos naturales cabe destacar los elementos siguientes:

3.17.

El anexo 3.1 recoge un resumen de los resultados de la verificación de operaciones. La verificación realizada por el Tribunal de su muestra de operaciones puso de relieve que un 37 % de ellas contenían errores. El Tribunal cifra el porcentaje de error más probable resultante de su verificación de operaciones en el 2,3 % (17) y asimismo detectó que la Comisión había pagado anticipos irregulares a los Estados miembros por un importe de 401 millones de euros (equivalentes al 0,7 % del total de pagos del ejercicio) (véase el apartado 3.22) (18).

3.17.

Por otra parte, el riesgo para el presupuesto de la UE está cubierto adecuadamente por el procedimiento de liquidación de conformidad.

Los 401 millones de euros de anticipos no representan pagos irregulares a los beneficiarios finales. Además, la recuperación de los importes en cuestión está en curso y se completará a finales de 2011.

3.18.

La auditoría del Tribunal confirmó resultados de años anteriores que indicaban que la frecuencia y el impacto de los errores en los pagos no se distribuían de modo uniforme entre todos los ámbitos políticos. El Tribunal señala que el gasto de Desarrollo rural es particularmente proclive a contener errores. En cambio, no se encontraron errores materiales en los pagos directos cubiertos por el SIGC.

3.18.

3.19.

En Feaga, de un total de 146 operaciones examinadas, 39 (27 %) contenían algún error y de ellas, 29 (74 %) contenían errores cuantificables. Con respecto al gasto en Desarrollo rural, de un total de 80 operaciones incluidas en la muestra, 40 (50 %) presentaban algún error y de ellas, 21 (52 %) contenían errores cuantificables. Por lo que respecta a Medio ambiente, Asuntos marítimos y pesca, y Sanidad y protección de los consumidores, de un total de 12 operaciones examinadas, 8 (67 %) presentaban errores y de ellas, 4 (50 %) contenían errores cuantificables.

3.19.

3.20.

En 2010, de las operaciones que presentaban errores, 54 (62 %) contenían errores cuantificables relacionados con la subvencionabilidad y, sobre todo, la exactitud (un 97 % en el Feaga y un 52 % en el caso del Feader), en particular debido a un exceso en la declaración de tierras subvencionables.

3.21.

A continuación se describen algunos ejemplos de errores detectados por el Tribunal (véase el ejemplo 3.1):

3.22.

Entre 2007 y 2009, el Consejo adoptó varias decisiones para aumentar el presupuesto de Desarrollo rural en 5 430 millones de euros, sobre todo para responder a «nuevos desafíos» (por ejemplo, el cambio climático, la protección de la biodiversidad, etc.). De este importe, 3 000 millones de euros representaban una transferencia de fondos de medidas para ayudas directas a medidas de desarrollo rural («modulación»). A resultas de ello, los Estados miembros ajustaron al alza sus programas de desarrollo rural y, en 2010, la Comisión pagó anticipos para estos programas adicionales por un valor de 401 millones de euros. Sin embargo, la legislación no contempla dichos anticipos adicionales (la prefinanciación solo se autoriza cuando los programas de desarrollo rural se adoptan al principio del período de programación, es decir, en 2007 y 2008, y no cuando son objeto de revisión). Además, la legislación prohíbe expresamente la prefinanciación de fondos de modulación. Por consiguiente, este pago de 401 millones de euros carece de base jurídica.

3.22.

3.23.

El anexo 3.2 recoge un resumen de los resultados del examen del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC), que es el principal sistema para controlar la regularidad de las operaciones del Feaga y del Feader (25).

3.24.

En su auditoría de seis organismos pagadores realizada en 2010, el Tribunal observó que los sistemas del SIGC eran eficaces para garantizar la regularidad de los pagos en cuatro organismos y parcialmente eficaces en los otros dos. Asimismo, el Tribunal llevó a cabo auditorías de seguimiento de tres organismos pagadores y descubrió que seguían existiendo insuficiencias en el SIP y en la calidad de los controles sobre el terreno.

3.24.

Por lo que respecta a las tres auditorías complementarias llevadas a cabo por el Tribunal, los Estados miembros interesados (BG, RO y GR) han completado o están a punto de completar planes de actuación para remediar las deficiencias de sus SIGC. En consecuencia, la situación en estos Estados miembros ha mejorado considerablemente.

En lo que se refiere a la evaluación del SIGC en general, véase también la respuesta del apartado 3.29.

3.25.

En relación con los nueve sistemas de control y supervisión auditados en el ámbito de Desarrollo rural, el Tribunal descubrió que dos de los sistemas de control utilizados no eran eficaces, seis de ellos eran parcialmente eficaces y uno era eficaz para garantizar la regularidad de los pagos.

3.25.

3.26.

El SIGC está formado en cada Estado miembro por una base de datos de las explotaciones y solicitudes, sistemas para la identificación de parcelas agrarias y el registro de animales, así como por un registro de derechos en aquellos Estados miembros que aplican el RPU. El sistema prevé distintos controles de subvencionabilidad: una comprobación administrativa de todas las peticiones, controles cruzados con bases de datos para prevenir que un mismo terreno o un mismo animal sea declarado dos veces, y un porcentaje mínimo del 5 % de inspecciones sobre el terreno que deben practicar los organismos pagadores.

3.27.

El SIGC comprende los principales regímenes financiados por el Feaga, a saber el RPU, el RPUS y todos los regímenes de ayuda vinculados a la tierra, así como los regímenes de primas por animales. En el caso de Feader, y sobre todo para zonas agroambientales y menos favorecidas, la verificación de determinados elementos clave, como la superficie admisible y el número de animales, se realiza por medio del SIGC, mientras que otros requisitos se rigen por controles concebidos específicamente (26).

3.28.

La auditoría del SIGC realizada por el Tribunal abarcaba el cumplimiento de las disposiciones de los reglamentos aplicables, así como una evaluación de la eficacia de los sistemas a la hora de garantizar la regularidad de las operaciones. En particular, se examinaron los siguientes elementos:

I)

procedimientos y controles administrativos para garantizar el pago correcto, incluida la calidad de las bases de datos,

II)

sistemas de control a partir de controles sobre el terreno,

III)

sistemas para garantizar la ejecución y el control de la condicionalidad.

III)

3.29.

Las auditorías anuales del SIGC realizadas por el Tribunal en los últimos años mostraron que la eficacia de este sistema se ve afectada negativamente por la inexactitud de los datos que constan en las bases de datos, el carácter incompleto de los controles cruzados o el seguimiento incorrecto o incompleto de las anomalías. El Tribunal ha observado estas insuficiencias en algunos organismos pagadores. En particular, dos controles clave, los controles cruzados de las parcelas por las que se presentaron solicitudes al SIP y los controles sobre el terreno de dichas parcelas, presentaban insuficiencias en varios de los organismos pagadores auditados por el Tribunal.

3.29.

La efectividad general y la constante mejora del SIGC está confirmada por los resultados de las auditorías de conformidad que la Comisión ha efectuado en los últimos años en todos los Estados miembros, por el bajo porcentaje de error indicado en las estadísticas de control que recibe de los Estados miembros y que verifican y convalidan los organismos de certificación así como las propias conclusiones finales de la DAS para 2010 del Tribunal, que para los pagos directos indican un porcentaje de error del 1 %.

Las deficiencias restantes son por lo general de pequeña importancia y no impiden que el SIGC siga siendo efectivo, pero sí que se pueda perfeccionar. Todas estas deficiencias se controlan a través de los procedimientos de liquidación de conformidad, que garantizan que quede cubierto adecuadamente el riesgo para el presupuesto de la UE.

Véase también la respuesta de la Comisión al punto 3.24.

3.30.

Los organismos pagadores deben llevar a cabo comprobaciones administrativas para determinar si las solicitudes cumplen los requisitos del régimen (27). Las comprobaciones administrativas tienen que incluir controles cruzados, siempre que sea posible y adecuado, entre otras cosas, con las bases de datos del SIGC. El Tribunal verificó si las bases de datos estaban completas y eran fiables, si las comprobaciones detectaron anomalías y si se habían adoptado medidas para corregir los errores. A continuación se presentan las principales insuficiencias detectadas.

3.31.

El Sistema de Identificación de Parcelas Agrícolas (SIP) es una base de datos en la que está registrado todo el terreno agrario (parcelas de referencia) del Estado miembro, incluido el uso facultativo de ortofotografías (28). En tres Estados miembros (Grecia, Rumanía y España), el Tribunal detectó casos en los que se registraban parcelas de referencia de «pastos permanentes» (29) en el SIP como si fueran 100 % admisibles, cuando en realidad estaban cubiertas parcialmente con superficie boscosa densa u otros elementos no subvencionables, por lo cual su admisibilidad era solo parcial (véase el ejemplo 3.2).

3.31.

3.32.

En cinco Estados miembros [Bulgaria, Países Bajos (30), Grecia, Rumanía y España], el Tribunal detectó insuficiencias en la actualización del SIP.

3.32.

3.33.

En cuanto al sistema de control no incluido en el SIGC para la medida «reestructuración del sector del azúcar» en Francia, el Tribunal observó que dicho sistema solo era parcialmente eficaz (véase el ejemplo 3.3).

3.34.

Las comprobaciones administrativas afectan a la exactitud de las declaraciones realizadas por el solicitante y el cumplimiento de los requisitos de subvencionabilidad para la concesión y pago de la ayuda (31). Estos controles incluyen el cruce con datos de que ya dispone la administración, por ejemplo en las bases de datos del SIGC.

3.35.

Una de las principales comprobaciones administrativas de las medidas (32) destinadas a mejorar la competitividad del sector agrícola, como la modernización de las explotaciones y la mejora y construcción de infraestructuras rurales, pretende evaluar el carácter razonable de los costes que figuran en la solicitud. Por ello, los Estados miembros deben adoptar sistemas adecuados para evaluar los importes solicitados por los beneficiarios. El Tribunal observó que cuatro de las siete autoridades nacionales auditadas al respecto no cumplían esta obligación.

3.35.

3.36.

En algunos proyectos del Feader, las comprobaciones administrativas deben incluir la verificación del cumplimiento de las normas nacionales y de la UE, incluidas las relativas a la contratación pública. El Tribunal descubrió que en Portugal los costes derivados de la construcción de una presa se habían repartido entre varios contratos, con lo que estos pudieron adjudicarse directamente, en lugar de ser objeto de una licitación. Las comprobaciones administrativas no detectaron estos hechos.

3.36.

3.37.

Los Estados miembros tienen que efectuar, cada año, controles sobre el terreno que abarquen para la mayoría de los regímenes de ayuda al menos al 5 % de todos los beneficiarios (33). La auditoría del Tribunal se centró en la idoneidad de los procedimientos de análisis de riesgos para la selección de los beneficiarios para estos controles, su calidad y la idoneidad de las correcciones aplicadas.

3.38.

Al repetir los controles sobre el terreno practicados por los organismos pagadores, el Tribunal descubrió que a menudo los controles no se habían efectuado correctamente (véase el ejemplo 3.4).

3.39.

En el Feader, el Tribunal observó insuficiencias en la planificación de los controles sobre el terreno y el análisis de los resultados. En Portugal, por ejemplo, casi todos los controles (97,5 %) se llevaron a cabo con un retraso considerable, por ejemplo, entre uno y dos años después de la solicitud de pago, lo que hace más difícil detectar los casos de incumplimiento.

3.39.

3.40.

Los requisitos de condicionalidad consisten en requisitos legales de gestión y normas sobre buenas condiciones agrarias y ambientales (véase el apartado 3.6). Mientras que los requisitos legales de gestión aparecen especificados en diversos reglamentos y directivas de la UE, las normas de buenas condiciones agrarias y ambientales deben definirse a escala nacional. En el caso de la condicionalidad, los organismos pagadores deben comprobar al menos un 1 % de las solicitudes de pagos directos.

3.41.

La auditoría limitada realizada por el Tribunal en sus controles sobre el terreno (véase el apartado 3.16, quinto guion) puso de manifiesto la existencia de infracciones de la condicionalidad en cerca del 12 % de los pagos sujetos a obligaciones de condicionalidad. Los casos de incumplimiento observados se referían tanto a los requisitos legales de gestión (identificación y registro de animales), como a las buenas condiciones agrarias y medioambientales (invasión por vegetación no deseada).

3.41.

3.42.

El Tribunal publicó un Informe Especial sobre la fiscalización de las recuperaciones en el marco de la PAC (34), en la que descubrió que los sistemas actuales son más eficaces para proteger los intereses financieros de la UE, y que en los casos registrados a partir de 2006 los porcentajes de recuperación han aumentado, pero que deben aún mejorarse mediante la clarificación de las normas y reducir de este modo el margen de interpretación y las prácticas divergentes adoptadas por los Estados miembros.