30.8.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 254/1

1.

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) se creó en 1999 (2) y constituye una dirección general de la Comisión, aunque funcionalmente independiente en el desempeño de su labor investigadora. El Reglamento (CE) no 1073/1999 (3) (en lo sucesivo denominado «el Reglamento OLAF») le asignó el objetivo general de contribuir a la protección de los intereses financieros de la Unión y le encomendó dos funciones principales: efectuar investigaciones administrativas y aportar asistencia a los Estados miembros para proteger contra el fraude el presupuesto de la Unión, y contribuir a la concepción y al desarrollo de los métodos de lucha contra el fraude y de cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión.

2.

La Comisión ha conferido igualmente a la OLAF el cometido de preparar sus iniciativas legislativas y reglamentarias de prevención del fraude, así como sus actividades operativas en el terreno de la lucha contra el fraude, incluida la gestión de los programas de financiación.

3.

La Oficina no puede fundar exclusivamente en el Reglamento OLAF sus investigaciones destinadas a combatir el fraude, la corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión, sino que siempre necesita disponer de una base jurídica adicional que le faculte para llevar a cabo acciones de investigación en determinados casos, tanto investigaciones externas en los Estados miembros como investigaciones internas en instituciones, órganos y organismos de la Unión (4).

4.

Asimismo, la Comisión ha facultado a la OLAF a investigar cualquier otro hecho o actividad que constituya una infracción de las disposiciones de la UE, incluidos los incumplimientos graves de obligaciones ligadas al desempeño de las actividades profesionales del personal y los miembros de las instituciones, órganos y organismos de la Unión (5). El Reglamento OLAF no se aplica cuando no se vean afectados los intereses financieros de la Unión. La OLAF en ese caso tiene que fundar su actuación en el artículo 86 del Estatuto de los funcionarios o en las decisiones internas adoptadas por las instituciones que prevean estas investigaciones.

5.

Desde 2003 (6) se viene debatiendo continuamente la revisión del Reglamento OLAF y la actual propuesta modificada constituye el tercer intento en este sentido. Las dos primeras (7) no lograron reunir el consenso necesario. Para preparar el terreno de la tercera propuesta, se publicó un documento de reflexión sobre la reforma de la OLAF en julio de 2010 (8).

6.

También se ha presentado un anteproyecto de Decisión de la Comisión (9), modificada, para mantener la condición actual de la OLAF como Dirección General de la Comisión.

7.

No han encontrado respuesta las orientaciones políticas expuestas por el presidente de la Comisión (10) en el sentido de que la OLAF debería ser plenamente independiente de esta institución (11). Al contrario, el anteproyecto de Decisión de la Comisión refuerza el peso de esta institución en el proceso de selección del director general de OLAF y restringe el ejercicio de sus atribuciones de autoridad facultada para proceder a los nombramientos con respecto al personal de la Oficina (12).

8.

Las observaciones que se exponen seguidamente tienen en cuenta las recomendaciones formuladas en anteriores dictámenes (13) del Tribunal, así como las constataciones de la fiscalización de la Oficina, contenidas en su Informe Especial no 2/2011 (14).

9.

El Tribunal concuerda con la Comisión en la necesidad de mejorar la eficiencia, eficacia y responsabilidad de la OLAF, preservando al mismo tiempo la independencia de sus investigaciones (15).

10.

El Tribunal lamenta que la Comisión no haya seguido su reiterada recomendación (16) de simplificar y consolidar la legislación de lucha contra el fraude actualmente en vigor y de abordar las insuficiencias constatadas en las competencias y procedimientos de la OLAF en este contexto (17). La consolidación debería incluir el Reglamento OLAF, el Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (18), y el Reglamento (CE, Euratom) no 2185/96 del Consejo, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (19).

11.

Sin esa refundición, la seguridad jurídica se ve amenazada por la coexistencia de disposiciones entrecruzadas, incongruentes o incluso incompatibles entre sí, que resultan difíciles de entender y aplicar (véanse, asimismo, los apartados 22 a 24 y 35).

12.

El Tribunal reitera su recomendación (20) de definir claramente el concepto de «intereses financieros de la Unión», que desempeña un papel central en toda la legislación de lucha contra el fraude.

13.

Igualmente, el Tribunal llama la atención sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (21), que en 2003 rechazó una interpretación restrictiva del concepto de «intereses financieros» a partir de la definición de «irregularidad» contenida en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) no 2985/95 del Consejo. Sin embargo, la Comisión nunca propuso modificar el Reglamento a la luz de esta jurisprudencia.

14.

El Reglamento modificativo (CE, Euratom) no 2988/95 (22) reviste una especial importancia en la lucha contra el fraude cometido en relación con el IVA (23), que representa una amenaza de primer orden, no solo para los presupuestos de los Estados miembros, sino también para la recaudación de los recursos propios de la Unión (24).

15.

El Tribunal valora la propuesta de introducir garantías procedimentales y toma nota de la propuesta de establecer un procedimiento de revisión de carácter interno (véanse, asimismo, los apartados 37 a 40), aunque lamenta que con la propuesta de la Comisión no se logrará el objetivo de un control independiente de la legalidad de los actos de investigación en curso. Para que ese control sea eficaz, debe encomendarse a un organismo o a una persona independientes de la OLAF que estén facultados para emitir dictámenes vinculantes. Este control de los actos de investigación en curso es particularmente necesario cuando por razones de confidencialidad no se informa a las personas implicadas de que están siendo sometidas a una investigación.

16.

El Tribunal recuerda que el antiguo artículo 280, apartado 4, del Tratado CE fue reformulado en el artículo 325, apartado 4, del TFUE, que establece expresamente que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán las medidas necesarias con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente de los intereses financieros de la Unión en sus instituciones, órganos y organismos. Actualmente las investigaciones de la OLAF están sujetas a distintas condiciones marcadas en decisiones individuales internas de las instituciones, órganos y organismos de la Unión (25). Aunque el Tribunal admite la posibilidad de tener en cuenta la naturaleza intrínseca de algunas instituciones, órganos y organismos de la Unión, cree que dichas decisiones internas no siempre son justificables y pueden terminar limitando el alcance de las actividades de investigación de la OLAF y amenazar, por tanto, la protección eficaz y equivalente de los intereses financieros de la Unión.

17.

Al estar basado en el artículo 325 TFUE, el alcance del Reglamento OLAF se limita a las investigaciones de irregularidades que afecten a los intereses financieros de la Unión. Es necesario establecer normas claras para investigar los casos internos de falta personal grave que no afecten a los intereses financieros de la Unión pero puedan desembocar en procedimientos disciplinarios o penales o en causas sustanciadas ante el Tribunal de Justicia Europeo. La legislación vigente es muy sucinta y solo se aplica al personal sujeto al Estatuto de los funcionarios y al régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (26). El Tribunal estima que el legislador debería examinar las opciones que brinda el Tratado para garantizar la adecuada investigación de todos los casos de falta personal grave.

18.

El Tribunal considera que las modificaciones en conjunto no aseguran la máxima concisión, claridad y coherencia posibles de las disposiciones del Reglamento OLAF. Un ejemplo de ello es la utilización de los términos «la Oficina» y «el director general de la Oficina» que no parece seguir ninguna lógica particular (27) y se ha complicado aún más con la introducción de disposiciones específicas que prevén la delegación de competencias del director general a otros miembros del personal de la Oficina. Otro ejemplo es la vaguedad con la que ha sido redactado el nuevo artículo 4, apartado 6, según el cual «la Oficina utilizará los canales alternativos de información apropiados» para comunicar a una institución los casos en que su grado más alto de gestión o de toma de decisiones políticas pueda verse afectado por una investigación.

19.

El Tribunal recomienda que la nueva redacción del artículo 1 del Reglamento OLAF subraye inequívocamente la prioridad de la función investigadora principal de la Oficina con respecto a sus otras tareas. La eficacia de la OLAF depende esencialmente de la dedicación de una mayor parte de sus recursos a las actividades de investigación.

20.

El Tribunal es favorable a la intención de definir una serie de conceptos clave en el nuevo texto del artículo 2. Sin embargo, se trata de una propuesta incompleta, ya que solo abarca los términos «investigaciones administrativas», «persona implicada» y «Estatuto de los funcionarios». Habría que incluir también definiciones, o referencias a textos legislativos pertinentes en los que existen ya estas definiciones (28), de otros términos básicos como «fraude», «corrupción», «delito grave», «irregularidad», «autoridad competente del Estado miembro», «afectado directamente», «afectado indirectamente», «testigo», «informador», «entrevista» y «declaración». Asimismo, el Reglamento tendría que definir qué debe entenderse por «investigaciones administrativas de los Estados miembros», y emplear una terminología precisa para las situaciones en las que las alegaciones iniciales contra una persona implicada no han podido substanciarse (29).

21.

El Tribunal llama la atención sobre la falta de coherencia entre la definición del concepto de «investigación administrativa» contenida en el artículo 2 de la propuesta y la redacción propuesta del artículo 3, apartado 2. El artículo 2 limita el cometido de la OLAF a establecer el carácter irregular de las actividades controladas (30), sin determinar si la irregularidad es consecuencia de una acción u omisión intencionadas. El artículo 3, apartado 2, dispone que la OLAF debería tratar de determinar la existencia de fraude, de un acto de corrupción o de cualquier otra actividad ilegal, por lo que tendría como consecuencia que esclarecer las responsabilidades individuales de personas físicas que no pertenezcan a las instituciones, órganos y organismos de la UE por actos que pueden desembocar en condenas penales.

22.

El actual artículo 3 del Reglamento OLAF prevé que, para las investigaciones externas, la OLAF ejercerá las competencias conferidas a la Comisión por el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 para efectuar controles y verificaciones in situ de los operadores económicos. El nuevo artículo 3, apartado 2, y la modificación propuesta al artículo 4, apartado 3, amplían el recurso a los procedimientos establecidos en el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 para una serie de situaciones que no están previstas en el citado Reglamento (31).

23.

Al mismo tiempo, el nuevo artículo 3, apartado 2, de la propuesta limita los controles y verificaciones in situ al supuesto de gastos injustificados, mientras que el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 también se aplica a irregularidades en la recaudación directa en nombre de la Unión de ingresos comprendidos dentro de los recursos propios.

24.

Como no se propone una refundición de la legislación de lucha contra el fraude (véase el apartado 11), ni una modificación del Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96, la lectura de este no permite dilucidar si también es aplicable a otras finalidades y a otras condiciones distintas de las expresamente mencionadas. Como ya expuso el Tribunal en su Dictamen no 7/2006 (32), esto resulta contrario al Acuerdo interinstitucional de 22 de diciembre de 1998 relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria, que requiere que el legislador tenga en cuenta, al redactar el acto legislativo, a las personas a las que esté destinado a aplicarse, para que puedan conocer, sin ambigüedades, sus derechos y obligaciones (33). Si no se acuerda una refundición, la Comisión debería proponer importantes modificaciones del Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96, de conformidad con el apartado 19 del Acuerdo.

25.

El Tribunal insiste en que el artículo 4, apartado 3, del TUE exige a los Estados miembros adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. El Tribunal toma nota del nuevo artículo 3, apartado 3, de la propuesta, que está destinado a garantizar que el personal de la Oficina pueda tener acceso, en las mismas condiciones que las autoridades competentes de los Estados miembros y en el respeto de la legislación nacional, a toda la información y documentación relativa al asunto bajo investigación que sean necesarias para que los controles y verificaciones in situ se desarrollen con eficacia y eficiencia. El Tribunal entiende que esta exigencia no solo se refiere a la información y documentación de los operadores económicos (34), sino también a las que obran en poder de las autoridades y organismos que comparten la gestión de los fondos de la Unión.

26.

Se ha propuesto un nuevo artículo 3, apartado 4, que obliga a los Estados miembros a designar un servicio de cooperación contra el fraude que asegure una cooperación y un intercambio de información efectivos con la Oficina. Aunque una mayor coordinación es un elemento positivo, la creación de un servicio de cooperación de estas características no bastará por sí sola para eliminar las dificultades a las que se enfrenta la OLAF en sus controles y verificaciones en el ámbito de los gastos directos. El problema que plantea este ámbito concreto reside en que no todos los Estados miembros han instaurado o designado autoridades con las atribuciones necesarias para apoyar con eficacia las acciones investigadoras de la OLAF (35). El Tribunal sugiere modificar el nuevo artículo 3, apartado 3, de la propuesta en el sentido de que la OLAF reciba la asistencia de una fuerza pública competente para poder realizar sus controles y verificaciones (36).

27.

El Tribunal recomienda que el nuevo artículo 4 modificado sobre investigaciones internas haga claramente referencia al Estatuto de los funcionarios, dada la importancia de este para las investigaciones internas llevadas a cabo por la OLAF. El artículo 22 bis del Estatuto de los funcionarios exige que se comuniquen a la OLAF los indicios que lleven a presumir que existe una posible actividad ilegal, en particular fraude o corrupción, y su anexo IX establece normas para realizar investigaciones administrativas que pueden desembocar en sanciones disciplinarias.

28.

El artículo 5 de la propuesta, que se refiere a la apertura de investigaciones, contiene disposiciones complicadas y de redacción ambigua. Su apartado 1 podría interpretarse en el sentido de que la Oficina es libre de no investigar posibles actos de fraude o corrupción u otras actividades ilegales que vayan en detrimento de los intereses financieros de la Unión dentro de sus instituciones, órganos y organismos, incluso cuando existen sospechas suficientemente fundadas.

29.

Más aún, se introducen modificaciones en los apartados 4 y 5 del artículo 5 que complementan los procedimientos establecidos en el artículo 22 bis y 22 ter del Estatuto de los funcionarios para el supuesto en que un agente facilite a la Oficina información sobre un posible fraude o irregularidad. Resultaría más claro e idóneo proponer estas modificaciones respecto del Estatuto de los funcionarios, también dado que su alcance es más amplio que el del Reglamento OLAF (véase el apartado 4).

30.

El Tribunal acoge con satisfacción la nueva redacción propuesta del artículo 5, apartado 4, que exige al director general de la Oficina tomar la decisión de abrir o no una investigación en un plazo de dos meses a partir del momento en que la Oficina reciba una petición de las instituciones, órganos y organismos de la Unión o del Estado miembro en cuestión. El Tribunal recomienda, asimismo, fijar una duración máxima para las valoraciones de casos en los que la información inicial recibida por la Oficina proceda de otras fuentes.

31.

La nueva redacción del artículo 6, apartado 6, dispone que cuando una investigación no pueda concluirse en los 12 meses siguientes a su apertura, la Oficina informará de las razones al Comité de Vigilancia a intervalos de seis meses, cuando el intervalo previsto actualmente para dicha información es de nueve meses. La redacción de la nueva disposición no resulta clara y podría interpretarse en el sentido de que el Comité de Vigilancia debería ser informado por primera vez transcurridos 18 meses.

32.

Para tratar con mayor eficacia el problema de la larga duración de las investigaciones de la OLAF (37), sería conveniente introducir una duración normal de 12 meses prorrogable una vez por un máximo de seis meses mediante una decisión expresa del director general de la Oficina tras informar al Comité de Vigilancia (38).

33.

El artículo 7 bis, apartado 2, de la propuesta sobre garantías procedimentales establece las reglas para entrevistar a los testigos y las personas implicadas. Habría que precisar que el entrevistado tiene derecho a denegar su aprobación del acta de la entrevista redactada por la Oficina y, además, debería formularse explícitamente si es obligatorio para las personas que no pertenecen a las instituciones, órganos y organismos de la UE aceptar la invitación a una entrevista formulada por la OLAF o firmar el acta de dicha entrevista. Por último, antes de la toma de declaraciones en los controles in situ, el entrevistado tendría que ser informado de sus derechos y tener acceso a las actas de sus declaraciones redactadas por la Oficina.

34.

A juicio del Tribunal, el artículo 7 bis, apartado 4, de la propuesta no debería permitir excepciones a la norma de que la persona implicada tiene derecho a expresarse en la lengua oficial de la Unión de su elección en su entrevista con los investigadores de la Oficina.

35.

El Tribunal hace constar que la redacción propuesta del artículo 7 bis, apartado 4, permite un uso más amplio de la opción de diferir el cumplimiento de la obligación de solicitar a la persona implicada que exprese su punto de vista. El texto propuesto dispone que el director general puede adoptar esa decisión cuando se cumplen dos condiciones: que el caso comporte el recurso a procedimientos de investigación que sean de la competencia de una autoridad judicial nacional, o resulte necesario «preservar la confidencialidad de la investigación». La forma en que está expuesta la segunda condición no se ajusta a los dispuesto en el artículo 1, apartado 2, del anexo IX del Estatuto de los funcionarios, que resulta más restrictivo al respecto al limitar el uso de esta opción a «casos en que la investigación requiera que se guarde un absoluto secreto».

36.

Una vez que la OLAF ha optado por diferir una audiencia, sus investigadores a menudo no tienen la posibilidad de pedir a las personas implicadas que expresen su punto de vista mientras duren las actuaciones procesales de la autoridad judicial nacional, por lo que la OLAF no puede cerrar el caso, incluso cuando no debe continuar con sus actividades de investigación. Habría que introducir las necesarias disposiciones para tratar estas situaciones por no ser compatibles con la exigencia establecida en el artículo 6, apartado 5, del Reglamento OLAF de que las investigaciones deben desarrollarse de forma ininterrumpida.

37.

El nuevo artículo 7 ter prevé un procedimiento de revisión interna a instancias de cualquier persona física implicada en una investigación de la OLAF en relación con el respeto de sus garantías procedimentales por los investigadores de la Oficina. Los agentes de la OLAF a los que se confíe el procedimiento de revisión no recibirán instrucciones de nadie en el ejercicio de sus funciones y, si consideran que una medida adoptada por el director general compromete su independencia, informarán al Comité de Vigilancia.

38.

Ahora bien, el Tribunal considera que la independencia plena que requiere el puesto no está garantizada, dado que los agentes encargados del procedimiento de revisión siguen dependiendo del director general. Además, no queda claro si el Comité de Vigilancia recibirá copia del dictamen enviado por el agente encargado de la revisión de un caso al director general ni de la respuesta motivada a la persona implicada, ni cuándo las recibirá.

39.

El procedimiento de revisión propuesto solo puede iniciarse a instancias de la persona implicada y no abarca los casos en que esta no sabe que es objeto de una investigación de la OLAF, ya que se ha diferido esta información para preservar la confidencialidad de la investigación.

40.

El Tribunal sugiere, en cambio, crear la función de agente encargado de la revisión, que no debe ser nombrado por el director general ni depender de él. Además, no solo emitirá dictámenes vinculantes a instancias de la persona implicada, sino que también tendrá la facultad de emitirlos siempre que el director general prevea transmitir información a las autoridades judiciales nacionales o cuando las investigaciones duren más de dos años. Con este objeto, el agente encargado de la revisión tendrá acceso a todos los expedientes relacionados con el caso en poder de la OLAF y remitirá su dictamen al director general y al Comité de Vigilancia.

41.

El artículo 10 bis de la propuesta introduce disposiciones de cooperación de la Oficina con Eurojust, Europol y otras organizaciones internacionales. Las obligaciones de la OLAF de informar a Eurojust de cualquier sospecha de delito grave en concepto de fraude, corrupción y cualquier otra actividad ilegal se describen en términos vagos. El Tribunal recomienda introducir criterios objetivos para identificar los casos en que resulte apropiada la colaboración y que sean similares a los expuestos en el «Acuerdo práctico relativo al Régimen de Cooperación entre Eurojust y la OLAF» (39).

42.

En relación con las modificaciones propuestas al artículo 11 sobre el Comité de Vigilancia, el Tribunal acoge favorablemente la propuesta de que el Comité supervise en el futuro el funcionamiento del intercambio de información entre la Oficina y las instituciones, órganos y organismos, y recomienda ampliar esta tarea de supervisión al intercambio de información entre la Oficina y las autoridades de los Estados miembros, incluido el que tiene lugar a través de Eurojust.

43.

Según el nuevo artículo 11, apartado 1, de la propuesta, el acceso del Comité de Vigilancia a la información sobre las investigaciones y a los expedientes de casos en poder de la OLAF queda casi enteramente al arbitrio del director general de la Oficina. El Tribunal recomienda clarificar la necesidad de que el Comité pueda acceder a los expedientes citados para estar en condiciones de detectar posibles interferencias con la independencia de la Oficina.

44.

Con objeto de reforzar la independencia del Comité de Vigilancia, el Tribunal recomienda que el artículo 11, apartado 6, de la propuesta establezca que su secretaría solo debe actuar de acuerdo con sus instrucciones y de manera independiente con respecto a la OLAF y que no tiene que ser nombrado por el director general ni depender de él (40).

45.

El Tribunal recomienda tener en cuenta la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia en julio de 2008 (41), según la cual una función importante del Comité de Vigilancia consiste en proteger los derechos de las personas sujetas a investigaciones de la OLAF. El Tribunal hace constar que esta función puede verse menoscabada por el nuevo artículo 11, apartado 7, de la propuesta, que establece que el director general de la OLAF ya no estará obligado (42) a informar al Comité antes de la transmisión de información a las autoridades judiciales de un Estado miembro. A juicio del Tribunal, ello podría compensarse mediante la introducción de la función de agente encargado de la revisión que dependiera del Comité (véase el apartado 40).

46.

El nuevo artículo 11 bis de la propuesta introduce un intercambio periódico de pareceres a nivel político para debatir la política de investigaciones seguida por la Oficina, que la obliga en su apartado 4 a «adoptar las medidas oportunas, habida cuenta de las opiniones manifestadas en el intercambio de pareceres». Podría considerarse que un procedimiento de este tipo representa un menoscabo de la independencia del director general a la hora de identificar y definir las prioridades de la Oficina (43) en materia de investigación, y podría evolucionar, además, hacia una especie de consejo de administración de facto de la Oficina sin una clara atribución de competencias de sus integrantes y sin ninguna indicación de cuáles serían los procedimientos aplicables en tal caso.

47.

Si el nuevo artículo 11 bis pretende conseguir una mayor participación de todas las instituciones en el funcionamiento de la Oficina, dotarla de carácter institucional (44) sería una solución preferible, pues reflejaría los cambios introducidos por el artículo 325 TFUE a favor de una protección eficaz y equivalente de los intereses financieros de la Unión en todas sus instituciones, órganos y organismos.

48.

El Tribunal no encuentra razones válidas para que la Comisión proponga eliminar del actual artículo 12, apartado 3, la obligación de comunicar al Tribunal de Cuentas las conclusiones de las investigaciones realizadas por la Oficina.

49.

El Tribunal hace constar que el nuevo artículo 12, apartado 5, de la propuesta faculta al director general a delegar el ejercicio de algunas de sus funciones a otros miembros del personal de la Oficina, en particular las decisiones de abrir investigaciones o las competencias de dirección de estas. El Tribunal llama la atención sobre el riesgo de que la propuesta termine diluyendo las principales responsabilidades del director general.

50.

El nuevo artículo 12, apartado 6, de la propuesta establece que el director general estará asistido por un «órgano interno» al que consultará sobre la apertura de una investigación, antes de su cierre y siempre que lo estime oportuno. El Tribunal señala el riesgo de que este procedimiento de consulta pueda impedir al director general actuar con celeridad en situaciones de urgencia.