31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/1

1.1

El Comité Económico y Social Europeo, en el marco de los dictámenes que viene elaborando como aportación al diseño de una política turística en el ámbito europeo, se propone ahora elaborar un dictamen que sirva de referencia para que determinadas iniciativas turísticas puedan ser útiles de cara a la actuación de las instituciones europeas, nacionales, regionales y locales, así como de los interlocutores sociales y de otras organizaciones de la sociedad civil y organizaciones implicadas en el sector del turismo, y para que puedan sumar esfuerzos y ofrecer alternativas a las zonas de que se trata –y especialmente a las personas y a las empresas que en ellas encuentran su forma de vida y de rentabilidad– al objeto de mantener una actividad productiva y, por tanto, aspirar a las consecuencias positivas que de ello puedan derivarse.

1.2

El presente documento pretende ser una aportación a la necesaria reconversión de diversas zonas en toda la Unión Europea que, por muy diversos motivos, están en situación de declive socioeconómico, una aportación centrada en la alternativa que la industria turística puede ofrecer a esas zonas.

1.3

El procedimiento seguido para la elaboración del dictamen ha sido el siguiente:

1.4

Debe tenerse en cuenta una doble realidad, dos facetas que mutuamente se complementan en forma positiva:

2.1

El dictamen no pretende ser una revisión de los procesos que han llevado a estas zonas a una situación determinada, ni tampoco un análisis de las actuaciones acometidas sobre reconversiones de distinta índole (industrial, minera, agrícola, etc.), aunque, en determinadas cuestiones, habrá que incidir en aspectos derivados de las mismas para la elaboración de propuestas turísticas.

2.2

En nuestro análisis empezaremos determinando si la zona en cuestión proviene de un proceso de reconversión concreto o si es una zona deprimida que aún no ha desarrollado una actividad de importancia productiva y donde el turismo puede constituirse en un punto de partida como actividad inicial y motor de un desarrollo más amplio.

2.3

En base a esta consideración, nuestro dictamen plantea el siguiente esquema de desarrollo:

2.3.1

Análisis de la situación de las zonas en declive y constataciones más evidentes desde los aspectos más significativos a tener en cuenta para futuras propuestas turísticas: social y de empleo, de la actividad empresarial, del compromiso institucional, etc. De forma prioritaria conviene definir con toda exactitud qué se entiende por zonas en declive, ya que la variedad de circunstancias y condiciones puede llevar a distintas alternativas.

2.3.2

Teniendo en cuenta lo anterior, en el dictamen se contemplan los siguientes aspectos.

2.3.2.1

La situación de las zonas en declive: definir los déficit de estas zonas desde distintos aspectos, incidiendo en el análisis de cada uno de ellos: problemas derivados, en ocasiones, de un pasado de monocultivo industrial y empresarial; inadecuación o deterioro de factores medioambientales; carencias en infraestructuras o insuficiencia de las mismas para el paso a una nueva actividad turística; mano de obra proveniente de otras especializaciones no asimilables al empleo en el turismo; desconocimiento o inadaptación del entorno social para integrar nuevas actividades, entre ellas el turismo. Debe tenerse especialmente en cuenta que las zonas en declive industrial no son en principio, de forma natural, zonas turísticas, lo cual añade una especial dificultad para encontrar el producto turístico adecuado: turismo cultural y arqueológico, turismo deportivo, turismo de formación intelectual y otras múltiples formas de turismo diferentes de las tradicionales. De forma especial se entiende que la «experiencia positiva» es la base de todo producto turístico y es esa «experiencia» la que debe encontrarse y promocionarse.

2.3.2.2

El compromiso de las instituciones: El presente dictamen representa un llamamiento y una articulación de la imprescindible cooperación entre las distintas administraciones e instituciones, señalando qué tipos, escenarios y modelos de cooperación entre instituciones y recursos públicos pueden contribuir a iniciar una actividad turística. Se hace especial referencia al papel de los Fondos Estructurales europeos en la recuperación de zonas en declive. Las instituciones tienen un importante papel que desarrollar en la formación necesaria para adaptar el empleo proveniente de zonas industriales en declive a empleos en el sector de servicios.

2.3.2.3

El arraigo social como objetivo: los sectores en declive están vinculados a las zonas donde, durante muchos años, se desarrollaron y agotaron. Ello ha propiciado que, con el tiempo, los ciudadanos de las localidades en cuestión (de tamaño variable) hayan establecido con su entorno, por razones de vida y de trabajo, una relación que viene de generaciones. En buena medida, las iniciativas turísticas que planteemos deben contribuir a sostener este arraigo mediante el establecimiento de condiciones que lo hagan posible: vivienda, servicios, comunicaciones, etc. Otra forma de propiciar ese arraigo social es mediante la creación de empleos estables, ya que si bien el turismo es una buena fuente de cantidad de empleo, el grave problema de la estacionalidad puede dificultar ese arraigo social y obligar a movimientos no deseados de personas durante ciertos períodos del año.

2.3.2.4

El diálogo social, clave en el análisis y desarrollo de alternativas: Proponemos que la interlocución y el diálogo social sea piedra angular para establecer un compromiso entre trabajadores y empresarios, a través de sus sindicatos y asociaciones, para acometer proyectos e iniciativas. Este diálogo bipartito debe implicar, de manera tripartita, a las administraciones en la búsqueda de alternativas factibles. También otras organizaciones de la sociedad civil y del sector turístico deben contribuir al impulso de materialización de los proyectos.

2.3.2.5

Impulsar iniciativas comprometidas con la dimensión sostenible del turismo: A pesar del drama social que ha supuesto para importantes zonas el declive socioeconómico, planteamos que la configuración de nuevas alternativas de desarrollo puede no sólo corregir errores del pasado en el diseño de anteriores actividades, sino, además, situar las nuevas en los parámetros que defendemos para un turismo sostenible, desde los aspectos sociales, económicos y medioambientales que viene defendiendo el CESE para la actividad turística.

2.3.2.6

El medio ambiente como eje de recuperación y proyección de actividades turísticas:

2.3.2.7

Mantener e incrementar la actividad empresarial y el fomento de la inversión productiva: Tratamos de establecer, de la manera más concreta posible, un catálogo de iniciativas para el apoyo a la iniciativa empresarial. El empresariado de estas zonas en declive proviene de una especialización en la actividad de origen, bien por implicación directa en las anteriores explotaciones o por haber estado ubicado en empresas auxiliares de la actividad principal. En este sentido, el dictamen contempla fórmulas de compromiso para el mantenimiento y la creación de empresas, la formación y capacitación empresarial, desarrollo de criterios de competitividad, investigación y desarrollo, diseño, comercialización, etc. Se debe asimismo fomentar conceptos como la promoción, la asociación y la cooperación entre empresas y de éstas con las administraciones y la creación de redes entre empresas, zonas y sectores. Especial atención merecen las microempresas y las pequeñas y medianas empresas.

2.3.2.8

El mantenimiento y la creación de empleo como prioridad: Si los procesos de declive socioeconómico en empresas y sectores tienen su mayor coste social en la pérdida de empleo, las iniciativas para la recuperación tienen que tener como principal objetivo el mantenimiento y, si es posible, el aumento del empleo en dichas zonas. Para ello, proponemos que, además de los mecanismos de protección social transitorios, se fomenten, en el desarrollo de iniciativas turísticas, la inversión generadora de empleo, la formación y el reciclaje profesional, el fomento y la cultura del autoempleo y de la economía social, etc.

2.3.2.9

Implicar a todos los factores de una política turística: los proyectos de turismo para la recuperación socioeconómica de las zonas en declive han de contemplar la mejor manera de impulsar todos los elementos que, además de los citados, configuran una política turística. De esta manera, habrá que establecer la contribución de los factores culturales, históricos, patrimoniales, naturales, deportivos, etc.

2.3.2.10

Una tarea importante, ya acometida con efectos positivos en determinadas zonas, es aprovechar elementos de anteriores actividades para utilizarlos en el diseño de nuevas alternativas de turismo.

2.3.3

Se considera importante analizar detenidamente las diversas experiencias que han tenido éxito en distintos países de la Unión Europea, no sólo para tratar de reproducirlas de forma adaptada a otro entorno, sino para apoyarlas y potenciarlas. No parece que las experiencias positivas sean muy numerosas, por lo que no es fácil encontrar un abanico amplio y diverso de experiencias positivas.

2.3.4

De forma especial se debe tener en cuenta la posibilidad de que los diversos destinos turísticos provenientes de zonas en declive trabajen –y es conveniente que lo hagan– en forma de red, constituyendo bases promocionales fuertes que permitan que las zonas se apoyen unas a otras.

2.3.5

La potenciación y promoción del autoempleo es sin duda una fuerza muy importante que puede mejorar las condiciones de adaptación de los trabajadores a una nueva realidad. El estudio de esa contribución será sin duda una gran aportación a las zonas en declive en su proceso de transformación en zonas turísticas, en especial en zonas de turismo rural. Habrá que estudiar los apoyos que esta forma de empleo precisa para ser instrumento eficaz en ese difícil proceso de adaptación.

2.3.5.1

Algunas iniciativas para desarrollar en este campo:

2.3.5.1.1

En el ámbito de la Unión Europea se entiende por autoempleo la capacidad y decisión de los trabajadores de ejercer una actividad por cuenta propia, tanto de forma individual como colectiva. El autoempleado es ante todo un trabajador que, al emprender una actividad autónoma, se relaciona con sus proveedores y clientes a través de formas mercantiles y civiles.

2.3.5.1.2

Durante años el autoempleo ha representado una eficaz forma de defensa ante las crisis económicas industriales, ya que ha permitido el mantenimiento del empleo y ha dado respuesta a las nuevas necesidades de creación de empleo.

2.3.5.1.3

En la actualidad el autoempleo se genera especialmente entre la población laboral más joven y entre las mujeres.

2.3.5.1.4

Una oferta turística basada en el autoempleo, para ser eficaz, debe incentivar nuevas capacidades profesionales. Las nuevas profesiones rurales que se pueden crear son, entre otras, las siguientes:

2.3.6

Otro tanto se puede decir del turismo social, llamado sin duda en el futuro a constituir una alternativa en numerosas zonas en declive que buscan en el turismo una nueva actividad económica. De forma especial y por sus características diferenciadas, el turismo social es un buen instrumento de lucha contra la estacionalidad y para el escalonamiento de las vacaciones.

2.3.7

El nuevo escenario europeo para impulsar alternativas turísticas en zonas en declive: el dictamen hace referencia a la oportunidad que la Europa ampliada brinda para, dentro de esta problemática, establecer marcos de referencia global para la actuación, cambios de información, asociación de proyectos, impulso de buenas prácticas, desarrollo de la cooperación entre los sectores público y privado, etc.

2.3.8

Por otra parte, el compromiso del Tratado Constitucional con los ciudadanos, sus derechos, así como con las regiones y zonas más desfavorecidas, permite que, junto al tratamiento del turismo en el texto constitucional, nuestro dictamen pueda plantear una respuesta de dimensión europea articulada con las realidades nacional, regional y local.

2.4

Implicación de las líneas de actuación que pueden contribuir a una alternativa: los anteriores dictámenes del CESE, las iniciativas de la Comisión y del Parlamento Europeo, así como las experiencias de instituciones como la Organización Mundial del Turismo y la Oficina Internacional del Turismo Social se contemplan en el texto del presente dictamen.

2.5

Las experiencias como eje fundamental: el presente dictamen aspira a ser práctico y de utilidad, especialmente para las zonas a las que queremos hacer una contribución positiva para su recuperación. Por ello, contemplará una relación de buenas prácticas en el desarrollo de este tipo de iniciativas.

3.1

No es fácil definir con exactitud lo que se entiende por la expresión «zonas en declive» utilizada en el título del presente dictamen, y ello no sólo por la variedad de características que las definen, por el origen y causas de tal declive, por la amplitud o extensión de sus efectos, por la dispersión geográfica, sino sobre todo por la profundidad de sus consecuencias sobre la vida de las personas que viven en esas zonas y las empresas que realizan su actividad en ellas.

3.2

Tal vez el primer elemento que debemos estudiar para caracterizar y distinguir la tipología de las distintas zonas en declive es la historia económica, expresada en forma de diversos indicadores, de la zona de referencia, historia que debe aportarnos una clara visión acerca de si la situación se generó de forma reciente e inducida por cambios tecnológicos, sociales o económicos externos, o bien si se trata de una situación permanente en que la zona no ha conseguido en ningún momento de su historia un desarrollo económico capaz de generar riqueza y bienestar para sus habitantes. Sin duda que esa diferencia tiene importantes repercusiones sobre la solución más idónea para tratar el problema del declive y para encontrar alternativas válidas. La experiencia empresarial, la formación de los habitantes y en definitiva la posibilidad de encontrar actividad sustitutiva o nueva son bien diferentes en un caso o en otro.

3.3

En el caso de las zonas que no han conseguido aún un correcto nivel de desarrollo económico, las causas de la situación pueden ser muy variadas: estar en situación geográfica periférica, condiciones ambientales extremas, insuficientes infraestructuras, carácter poco emprendedor de las poblaciones locales y en definitiva un conjunto de causas que han llevado y siguen llevando a las poblaciones locales a emigrar hacia zonas de mayores posibilidades de desarrollo económico, tanto en el interior del país como a otros países. En definitiva, el despoblamiento progresivo y el consiguiente desarraigo social de amplias zonas de Europa y fundamentalmente de índole rural, es un problema que las políticas y los instrumentos de desarrollo regional de la UE están atacando de forma decidida. El turismo y el desarrollo en torno a esa actividad son objetivo de diversas y valiosas acciones en ese sentido.

3.4

Con respecto a las zonas que en algún momento de su historia disfrutaron de una actividad económica pujante basada en diversas actividades –agricultura, minería, industria en muy distintas modalidades: textil, metalúrgica, química– y que por diversos motivos han tenido que abandonar esa actividad, el problema es básicamente de quiebra del modelo de sociedad, con todas las repercusiones que ello comporta para la población y para el tejido empresarial de la zona. En estos casos el monocultivo o la escasa diversificación económica son elementos adicionales que dificultan la tarea de encontrar una alternativa a la pérdida de puestos de trabajo que el declive económico supone.

3.5

Son muy diversos los motivos que pueden influir, y que de hecho influyen, en el declive de una zona que anteriormente era activa, rentable y competitiva, generadora de empleo y de riqueza; pero posiblemente, y a nivel global, la mundialización de la actividad económica y los cambios tecnológicos sean el origen de todos ellos. Los mercados evolucionan de forma rápida, frecuentemente de forma brusca, y la estabilidad que la industria supuso para las naciones que supieron aplicar adecuadamente los principios industriales en los siglos pasados ha desaparecido y en su lugar se ha instalado el cambio tecnológico y social, la ampliación de mercados, la información instantánea a nivel mundial, la competencia globalizada mundialmente y la deslocalización de la producción de bienes y servicios. El coste del factor trabajo se ha presentado como la variable fundamental para la localización de las industrias pero son la capacidad de investigación, el desarrollo e innovación, la proximidad y calidad de los servicios, la cualificación de la gestión y la profesionalidad de los empleados, los factores que, junto con el acceso a las tecnologías, determinan la competitividad de una actividad económica. Atajar el proceso de desindustrialización de Europa y encontrar alternativas generadoras de empleo es posiblemente el reto más importante que tiene Europa, tal y como reconoce el objetivo de Lisboa.

3.6

Los efectos del declive de una zona para la población y para las empresas de una zona son diversos: pérdida de empleos, empobrecimiento general, cambios demográficos y despoblamiento, pérdida de tejido industrial, etc.; pero es importante indicar que esos efectos se prolongan a lo largo de varias generaciones y de muy diversa forma. La generación que soporta el declive económico de forma directa frecuentemente encuentra en los instrumentos de protección social una forma de sustitución no deseada pero necesaria en cuanto que obtiene a través de los subsidios sociales las rentas necesarias. Este es el caso del proceso de desaparición de las grandes empresas industriales y mineras, en el que personas jóvenes y de edad media, potencialmente aptas para el trabajo, se ven abocadas a la inactividad y a la subsistencia mediante los subsidios sociales. Aún siendo esta situación indeseable, el problema de la siguiente generación, que no tiene ni medio de trabajo ni subsidio, es tal vez más angustioso. En situaciones de este tipo, el espíritu emprendedor, la diversificación de actividades y la formación son, más que un recurso, una necesidad imperiosa.

3.7

En definitiva, es en estas zonas en declive, en aquellas que aún no han conseguido un desarrollo económico y en las que, teniéndolo, lo han perdido, donde el turismo puede representar una alternativa viable con vistas a reconducir su desarrollo económico en una industria como la del turismo que se ha revelado como una industria potente, estable, con buenas perspectivas crecientes y de futuro, creadora de empleo y que es capaz de mantener el equilibrio económico, social y medioambiental en términos de sostenibilidad. Evidentemente, el cambio cultural y económico que ello, con toda seguridad, supondrá no será fácil, y tampoco se logrará con éxito en todos los casos; pero las alternativas con que cuentan las zonas en declive no son muchas, y las que puedan encontrarse posiblemente representen condiciones aún más difíciles de alcanzar.

3.8

No se puede olvidar tampoco que, a veces, en el entorno y cercanía de las grandes ciudades, incluso ciudades con economía boyante, se producen zonas marginales y degradadas de escasa o nula actividad económica. En esos casos, diversos acontecimientos de ámbito internacional pueden colaborar en la valorización y reactivación económica. Ejemplos como las exposiciones mundiales de Sevilla y Lisboa, o juegos olímpicos como los de Barcelona o, más recientemente, Atenas, se han mostrado como elemento esencial para una rehabilitación física y para crear un nuevo impulso, frecuentemente bajo características y condiciones de nueva zona turística.

4.1

Analizada la situación, génesis y características esenciales de las zonas en declive, corresponde ver cuáles pueden ser los objetivos y métodos que van a permitir conocer, tal y como indica el título del presente dictamen, cuál es la contribución del turismo a la recuperación económica de esas zonas en declive socioeconómico.

4.1.1

En primer lugar, y como principio de partida, cabe indicar que el objetivo básico de toda actuación de desarrollo económico no puede ser sino que la población, las personas que viven en ese entorno encuentren las condiciones adecuadas para su desarrollo personal y social, para que no se vean obligadas a emigrar o trasladarse, en definitiva, para seguir manteniendo el arraigo social que durante generaciones mantuvieron con su entorno más próximo. Por ello las iniciativas turísticas que se plantean como alternativa tienen que asegurar de forma eficaz no sólo las condiciones de infraestructuras necesarias sino también el empleo estable de las personas que se dedican al turismo en su sentido más amplio. Establecer productos turísticos sostenibles y viables a largo plazo es un objetivo esencial para ofrecer una alternativa al desempleo generado por el declive socioeconómico si se quiere mantener el arraigo social como objetivo básico.

4.2

La diversificación de la actividad económica se revela asimismo como objetivo de toda actuación de desarrollo económico en las zonas en declive. Si posiblemente uno de los motivos del declive viene dado por cambios tecnológicos o de mercado en zonas en las que la actividad económica se ha caracterizado por el monocultivo en una industria, parece evidente que, para que no se vuelva a repetir esa situación, se debe articular un conjunto de actividades complementarias y diversificadas que sean capaces de sustentar en el futuro la economía de la región. El turismo, por su carácter transversal en el que intervienen múltiples actores, empresas de varias dimensiones, empresas familiares y multinacionales, empresas con muy diverso objetivo social y diverso enfoque de negocio, es un buen elemento diversificador del sistema productivo de una zona.

4.3

El equilibrio sostenible de la actividad en sus vertientes económica, social y medioambiental –de forma especial éste último– es otro de los objetivos de toda actuación de desarrollo para zonas en declive. Es muy frecuente que la actividad industrial o minera en declive haya representado grave deterioro de las condiciones físicas de la zona: las edificaciones obsoletas y abandonadas, los residuos industriales contaminantes, la degradación física y los suelos contaminados son frecuentemente el resultado de una actividad industrial obsoleta y, evidentemente, no son en principio las condiciones más idóneas para el desarrollo de una actividad turística que generalmente busca condiciones en las que la naturaleza se presenta en sus mejores condiciones estéticas o de atractivo.

4.3.1

Corresponde en principio a las empresas que han desarrollado su actividad industrial en una zona la restauración de las condiciones naturales primitivas o al menos su rehabilitación en la medida de lo posible. Evidentemente no es fácil en la práctica aplicar este principio, ya que la propia situación de declive empresarial no lo permite, y corresponde a los poderes públicos actuar de forma subsidiaria para asegurar que el entorno mantenga unas condiciones adecuadas. Ello es especialmente importante cuando las empresas que se deslocalizan han obtenido subvenciones públicas en el momento de su instalación. La responsabilidad social de las empresas debe llevar a atender esos costes adicionales de su actividad.

4.4

Para alcanzar esos –difíciles– objetivos deben emplearse métodos que favorezcan el éxito, y para ello, como primera condición de trabajo, se entiende que el diálogo social es elemento clave en el desarrollo de alternativas. Ese diálogo social entre los agentes económicos y sociales, entre empresarios y trabajadores a través de los sindicatos y asociaciones empresariales, es piedra angular del proceso de acometer proyectos e iniciativas. La sociedad civil, en sus diversas manifestaciones asociativas, de consumidores, cívicas, también puede y debe participar en el proceso.

4.4.1

Pero es de forma especial la administración pública y su compromiso lo que debe contemplarse, buscando su participación activa en la promoción de alternativas en las zonas en declive, ya sean dichas alternativas de carácter turístico o relacionadas con otra industria o servicios alternativos. La cooperación de los diversos niveles de la administración y de las instituciones públicas debe asegurar las condiciones generales para el éxito de las iniciativas y, si es preciso, apoyar la viabilidad económica de los proyectos. Los Fondos Estructurales de la UE son instrumentos privilegiados para esta acción coordinada de los niveles europeo, nacional, regional y local en la investigación y puesta en práctica de proyectos e iniciativas de desarrollo regional capaces de revitalizar las zonas en declive.

4.5

La formación de las personas de las zonas en declive es una de las piezas claves en ese proceso de reconversión de zonas. Por una parte se debe asegurar la reconversión profesional de las personas que se han quedado sin empleo, con el fin de poder emplearse en las actividades alternativas, que, en sus requerimientos capacidades, suelen ser muy diferentes de las actividades anteriores. La práctica indica que esa reconversión es un reto importante y que sólo mediante fuertes y continuas acciones formativas es posible reconvertir trabajadores industriales en trabajadores en el sector servicios. Lo mismo puede decirse acerca de la siguiente generación, aquella que no ha sufrido directamente la pérdida de empleo pero que no ve en su entorno expectativas de empleo en la industria tradicional de la zona. Sólo la formación permite superar esa ausencia de expectativas laborales.

4.6

El actual proceso de ampliación europea puede aportar elementos que, por una parte, son de mayor dificultad, al ser las zonas a desarrollar más numerosas y con un pasado industrial, minero o agrícola difícil de superar; pero por otra parte es evidente que la demanda de movilidad por el ocio y el turismo puede verse aumentada significativamente, lo cual significará el reforzamiento de la industria turística. La actuación de promoción de un turismo sostenible en el conjunto del ámbito europeo bajo los criterios de un modelo turístico europeo puede ser un buen instrumento de desarrollo económico para algunas zonas en declive.

5.1

Uno de los objetivos básicos del presente dictamen es recoger, integrar y aprender de diversas buenas prácticas en las que el turismo ha sido una alternativa exitosa para las zonas en declive.

5.1.1

Para ello, además de las experiencias recogidas en la audición de Córdoba organizada por el CESE en coordinación con la Diputación Provincial, se han recogido otras iniciativas que por su valor pedagógico merecen ser estudiadas y analizadas para que potencialmente puedan servir de ejemplo.

5.2

La experiencia de Asturias (España): Se trata de un caso exitoso en que toda una región, anteriormente de carácter eminentemente minero e industrial, reacciona ante el declive y la pérdida de empleo de dichos sectores y opta por desarrollar de forma intensiva el turismo. Para ello desarrolla diversas marcas y productos turísticos muy ligados al concepto de Asturias y Naturaleza:

5.2.1

Esa nueva estrategia de desarrollo local ha tenido un éxito significativo, ya que el empleo en la región ha aumentado a una tasa del 8 % en los últimos años. Es evidente que en este caso la opción por la sostenibilidad medioambiental ha sido el eje de un turismo de calidad e integrador de la naturaleza y que tanto los agentes económicos como los sociales y las instituciones públicas han optado activamente por respaldar ese cambio estratégico y de modelo de región.

5.3

La experiencia de Zabrze (Polonia). En toda la región de Silesia, la transformación de la economía y otras situaciones de mercado han provocado la desaparición de numerosas empresas, causando la pérdida de decenas de miles de empleos y la desolación de un paisaje en el que abundan las instalaciones industriales abandonadas. Se han realizado numerosos esfuerzos de promoción turística, pero la región sigue sufriendo su imagen tradicional de región industrial, con paisajes sombríos y entornos deteriorados. Ahora bien, esta imagen poco atractiva para los turistas podría convertirse en un elemento positivo para la vida social y económica de la región si el patrimonio industrial de la zona se explotara con fines turísticos, tal y como las autoridades desean y planifican. Se trata de transformar los sitios postindustriales asignándoles nuevas funciones, fundamentalmente de carácter turístico y que tienen la virtud de no ser actividades estacionales. De esta forma se mantiene el patrimonio industrial y se preserva el carácter original de las ciudades y regiones.

5.3.1

Sin embargo, este proyecto se enfrenta con muchas dificultades. Al mal estado técnico y al abandono del patrimonio se suman problemas relacionados con la propiedad de los sitios, la falta de recursos financieros, de personal cualificado, la ausencia de infraestructuras de acogida y otros factores que hacen que sólo un número limitado de sitios de arqueología industrial puedan cumplir las condiciones necesarias para convertirse en productos turísticos rentables. El papel de los Fondos Estructurales europeos como FEDER y FSE puede ser de vital importancia para sortear los obstáculos de financiación de capital y de formación de la población.

5.3.2

A nivel regional se ha elaborado un proyecto de explotación de los sitios postindustriales con fines turísticos: «Circuito de sitios de arqueología industrial», que agrupa 30 sitios seleccionados en función de diferentes criterios como la accesibilidad, la capacidad de atracción, la capacidad de acogida de los flujos turísticos y la seguridad de los viajeros.

5.3.3

En el caso específico de la municipalidad de Zabrze, ciudad de tamaño medio situada en el sur de Polonia, las autoridades municipales han sabido apreciar la importancia del turismo industrial, y desde 2003 Zabrze se presenta como modelo de turismo industrial, modelo reconocido y que ha merecido diversos certificados de relevancia en el ámbito turístico. Zabrze ha sabido plantear no sólo su alternativa al declive industrial de su minería sino que también se ha planteado convertirse en un centro de reflexión e inspiración para los futuros proyectos de desarrollo de turismo industrial en Polonia y en toda Europa, organizando conferencias internacionales para estudiar los «Tesoros del patrimonio industrial para el turismo y el ocio» como las realizadas en septiembre de 2004 y en mayo de 2005. Fruto de esas conferencias son las resoluciones de Zabrze, que aportan una muy valiosa visión a la utilización del patrimonio industrial como elementos para el turismo y el ocio. Merece citarse la voluntad de la OMT de implicarse en el proceso de creación de una red de turismo industrial que colabore en la promoción del producto.

5.3.4

En conjunto, la experiencia de Zabrze aporta un muy valioso bagaje de conocimientos y experiencias que sin duda pueden ser útiles en otros lugares de características similares y que tengan la voluntad de ponerlos en valor turístico. El CESE reconoce expresamente ese valor, lo apoya y lo difundirá en cuantas ocasiones considere oportunas.

5.4

La experiencia del Museo Minero de Río Tinto en Huelva (España). La mina de Río Tinto fue en la Antigüedad fuente de abundantes metales preciosos que aportaron riqueza ya desde la época romana. En 1982 la mina se cerró, convirtiéndose en un área económicamente deprimida. El Museo Minero de Río Tinto custodia hoy el legado de todos aquellos avatares. Es un centro de interpretación del Parque Minero de Río Tinto, parque temático que engloba los pueblos y el paisaje de la cuenca minera. En el Parque Minero, que tiene una extensión de 900 hectáreas, los visitantes pueden hacer un recorrido en tren siguiendo la antigua vía ferroviaria por la que se transportaba el mineral a Huelva, y pueden visitar antiguas minas, un cementerio romano y el barrio minero construido por la compañía inglesa propietaria a finales del siglo XIX. En definitiva, se ha convertido un lugar anteriormente residual en lugar de ocio y de recuperación patrimonial y cultural. La «experiencia» base de todo atractivo turístico permite en este caso, como en otros, que las empresas explotadoras puedan obtener rentabilidad de unas zonas cuya única alternativa sería el abandono.

5.5

La zona minera e industrial de Peñarroya-Pueblonuevo (España), que posee un valioso patrimonio industrial, residuo de un emporio fabril del siglo XX, y que se está recuperando para ponerlo al servicio de diversas actividades de ocio para la población local y para los visitantes. Merece citarse que varios pueblos del Valle del Alto Guadiato, en la provincia de Córdoba, han unido sus esfuerzos en un proyecto común de revalorización de diversos elementos, entre ellos el Museo Geológico Minero de Peñarroya-Pueblonuevo, que buscan encontrar el camino para atraer el turismo que sea capaz de aportar nueva vitalidad económica a unos pueblos en que el abandono de las minas ha producido desempleo. Esta experiencia está influyendo en una oferta global y coordinada que integra antiguos núcleos industriales y geológicos, oferta gastronómica, deportiva y cultural, integrando diversas poblaciones como Fuenteovejuna, Bélmez y otras localidades de la zona.

5.6

El «Sistema del Museo de la Ciencia y de la Técnica de Cataluña» (España) integra hasta 20 puntos de interés para la arqueología industrial de la región catalana y de diversas características: textil, industrial, papeleras, curticiones, transporte etc. Sin duda alguna la industria catalana tuvo durante los siglos pasados una presencia y un valor extraordinario desde el punto de vista económico, pero también desde el cultural, el arquitectónico y el social, y forma parte de la identidad colectiva de Cataluña. La concepción del «Sistema» supone una promoción turística integral de los 20 puntos y en definitiva funciona como una red de lugares de interés turístico y cultural. Este modelo de actuación se revela como idóneo para otros proyectos de características similares.

5.7

Otra experiencia interesante es la patrocinada por la Oficina Internacional del Turismo Social (BITS) que ha contribuido al desarrollo local y alternativo de una zona carbonífera en declive en La Roche-en-Ardenne (Bélgica) mediante la creación de un centro de vacaciones de turismo social que está contribuyendo de forma importante al empleo en la región.

5.8

En toda Europa se están produciendo diversas experiencias turísticas innovadoras que tratan de encontrar, siquiera de forma parcial, una alternativa a situaciones de declive económico. A título de ejemplo cabe citar la de aquellos pescadores tradicionales que ofrecen a los turistas participar de forma activa en una jornada de su actividad laboral a bordo de su barco. Se produce así en los turistas una experiencia de contacto con una realidad profesional y cultural de fuerte capacidad de atractivo turístico, a la vez que permite mejorar los ingresos de una actividad en declive.

5.9

El CESE apoya la Declaración conjunta del Sindicato Europeo de Alimentación, Hostelería-Turismo y Agricultura (EFFAT) y de la Asociación Europea de Hoteles, Restaurantes y Cafeterías (HOTREC) sobre líneas de actuación para mantener y desarrollar el empleo en el sector turístico en zonas rurales.

6.1

Durante las diversas reuniones del Grupo de estudio encargado de elaborar el presente dictamen, así como en la fructífera audición realizada en Córdoba, se han podido obtener no sólo opiniones que se han recogido en el anterior texto sino también conclusiones y recomendaciones muy valiosas.

6.2

El turismo, tal y como se señala en diversos documentos de la Comisión, del propio CESE y en múltiples fuentes de estudio, es una actividad económica de gran importancia no sólo desde el estricto punto de vista económico sino también desde el social y el medioambiental. De forma especial cabe indicar que el turismo es una industria potente, estable, con expectativas de futuro y generadora de empleo de calidad si se desarrolla con arreglo a criterios de sostenibilidad a corto, medio y largo plazo.

6.3

Las zonas en declive socioeconómico que existen en diversos países de Europa tienen diversas causas y manifestaciones, pero en todas ellas la caída del empleo y la ausencia de alternativas económicas es, a la vez, la manifestación más evidente y la consecuencia más penosa para la población local, que se ve obligada frecuentemente a emigrar en la búsqueda de otras alternativas diferentes a las tradicionales para la zona. El despoblamiento de amplias zonas agrarias, industriales o mineras es el resultado no deseado de los cambios en la estructura económica.

6.4

El arraigo social de la población local es el objetivo fundamental de toda política encaminada a alcanzar el equilibrio regional y por lo tanto a dar alternativas viables a esas zonas en declive, y en ese sentido los Fondos Estructurales europeos juegan un papel esencial como instrumentos de esa política de arraigo social. El mantenimiento o creación del empleo como instrumento de inserción social debe figurar como máxima prioridad.

6.5

El turismo es posiblemente, y para muy diversas situaciones de declive, una buena alternativa para conseguir una fuente de actividad económica con gran potencial de desarrollo social, empresarial y de empleo. Diversas experiencias a todos los niveles así lo avalan y confirman.

6.6

Pero ese camino de las zonas en declive en busca de la alternativa turística no está exento de fuertes dificultades y obstáculos de todo tipo. De forma especial hay que hacer notar que las zonas en declive no son en principio zonas «naturalmente» turísticas, sino más bien todo lo contrario, ya que en ocasiones presentan un déficit de atractivo turístico, con entornos degradados para los que es bien difícil recuperar o crear espacios en los que el turismo pueda desarrollarse de forma viable. Por ello es importante crear productos y ofertas que sean capaces de generar demanda.

6.7

Los obstáculos –añadidos a esa negativa situación de partida– que se presentan para la alternativa turística de las zonas en declive son diversos:

6.8

Pero son precisamente esa posibilidad de alternativa en lo turístico, junto con las dificultades inherentes al proceso, las dos variables que deben movilizar tanto a las instituciones públicas como a los agentes sociales y a los ciudadanos en general y plantear el reto de hacer realidad ese potencial. La política regional europea y el resto de las políticas europeas –turísticas, culturales, de empleo, de transporte e infraestructuras etc.– son los ámbitos de acción política que deben propiciar y colaborar en hacer realidad esos retos. Olvidar la situación de las zonas en declive o no afrontar los riesgos y obstáculos de la alternativa turística no parece estrategia válida. No son muchas ni fáciles otras alternativas diferentes de la actividad turística para zonas en declive.

6.9

Para que la alternativa turística en las zonas en declive sea viable, debe cumplir diversas condiciones:

6.10

Los productos turísticos elegidos en cada zona evidentemente variarán dependiendo de múltiples variables, y es difícil precisar cuál es el idóneo para cada caso; pero, a título de ejemplo, cabe citar que el agroturismo y el turismo rural, complementados por la artesanía, la producción y el comercio de productos alimentarios locales, el turismo industrial que hemos visto reflejado en diversas buenas prácticas, el turismo de salud y el turismo cultural son algunas actividades directa o indirectamente relacionadas con el turismo y que pueden crear un espacio turístico alternativo. El apoyo institucional al turismo rural es imprescindible para su viabilidad a largo plazo.

6.11

La tipología de empresas sobre las cuales pueden desarrollarse productos y actividades turísticas en zonas en declive no es diferente de la de otras condiciones, pero cabe citar de forma expresa:

6.12

Para asegurar la viabilidad de las empresas turísticas creadas como alternativa en las zonas en declive, es de vital importancia que, en el entorno, se creen diversas actividades complementarias que sean capaces de colaborar con un objetivo común, desarrollando una auténtica «alianza turística» en la que cada empresa debe entenderse como parte de toda una oferta turística. Así, la alianza de la cultura, la gastronomía, la oferta de naturaleza, los alojamientos y, en definitiva, todas aquellas actividades económicas que integran el «atractivo turístico» deben estar coordinadas, tanto en su vertiente pública como en la privada. Esa alianza que, a veces, no siempre, se produce en el turismo tradicional es imprescindible en el caso de los nuevos desarrollos en zonas en declive por su extrema dificultad y fragilidad empresarial. La figura de «circuito turístico», en que intervienen diversidad de agentes económicos, es una forma de concretar esa alianza. En todo caso, la cooperación entre empresas debe ser potenciada por todos los agentes económicos y sociales.

7.1

La recuperación socioeconómica de las zonas europeas en declive es un importante y difícil reto para las instituciones públicas a todos los niveles, para los agentes socioeconómicos y para los ciudadanos, pero es un reto que no se puede eludir si no queremos relegar a algunas regiones al despoblamiento y a sus poblaciones locales a la pobreza o a la emigración. La alternativa turística es una entre otras posibles, pero su valor añadido, su capacidad de crear empleo y sus perspectivas de futuro la hacen privilegiada y prioritaria.

7.2

De hecho, tanto las políticas europeas como los documentos de las instituciones abogan por ese camino: la Comisión Europea, el Parlamento y el Comité Económico y Social Europeo propician y promocionan esa alternativa, pero los apoyos financieros para actuaciones de los Fondos Estructurales en esa dirección son aún insuficientes y de creciente dificultad en su utilización como instrumentos generadores de nuevo impulso económico. Se propone a la Comisión la realización de un proyecto piloto, basado en experiencias exitosas, que estudie en la práctica la mejor metodología para la aplicación de los Fondos Estructurales a la promoción del turismo en zonas en declive socioeconómico.

7.3

Otras instituciones como la Organización Mundial del Turismo (OMT) y la Oficina Internacional del Turismo Social (BITS) están realizando actuaciones de gran valor estratégico en la medida en que refuerzan y propician las redes de promoción e intercomunicación, imprescindibles para la viabilidad de los proyectos de turismo en zonas en declive.

7.4

En el ámbito interno de los Estados miembros debería impulsarse la coordinación de actuaciones de los distintos niveles de administración: estatal, regional y local. La creación de observatorios de turismo que analicen las potencialidades del sector y que planteen las diferentes estrategias y políticas integradas de desarrollo turístico constituye un buen instrumento de diagnóstico y actuación.

7.5

El CESE, en el marco de diversos dictámenes relacionados con el turismo, está promoviendo el establecimiento de políticas europeas en torno al eje de la configuración de un Modelo Turístico Europeo, basado no necesariamente en normativas sino en valores y principios de sostenibilidad, protección medioambiental, calidad de servicios, productos y empleo, seguridad para los consumidores, cooperación público-privada, accesibilidad para todas las personas, potenciación de los valores patrimoniales y culturales locales y otros valores que deben asegurar que el turismo en Europa y en todos los países respete y se apoye en principios de solidez a corto, medio y largo plazo. El presente Dictamen se suma a ese cuerpo documental estratégico y político y plantea la aportación positiva del turismo a la recuperación socioeconómica de las zonas en declive como elemento constitutivo de ese Modelo Turístico Europeo.

8.

El Comité Económico y Social Europeo editará y publicará el presente dictamen y lo aportará como contribución del CESE al Foro Europeo del Turismo 2005, a celebrar en Malta en octubre 2005, con la denominación de «Declaración de Córdoba sobre la contribución del turismo a la recuperación socioeconómica de las zonas en declive».

31.1.2006   

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C 24/11

1.1

La Directiva 2004/18/CE de 31 marzo de 2004 regula y garantiza la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. Esta Directiva reúne las anteriores directivas en la materia, modifica sus contenidos y establece un marco jurídico simplificado.

1.2

Al delimitar su ámbito de aplicación, la Directiva ha previsto una serie de umbrales por debajo de los cuales la normativa no es aplicable. Por otra parte, ha previsto también un procedimiento específico para ajustar periódicamente dichos umbrales.

1.3

Los umbrales de la Directiva se fijan en euros, mientras que los que establecen las obligaciones internacionales de la Unión en virtud de la OMC sobre contratos públicos se fijan en derechos especiales de giro (DEG). En su artículo 78, la Directiva permite a la Comisión comprobar y revisar los umbrales si la evolución de los tipos de cambio entre los DEG y el euro lo hace necesario. También en caso de revisión, el nivel de los umbrales debería permanecer sustancialmente idéntico.

1.4

La Comisión había decidido mantener invariable, en particular, el umbral de 249 000 euros aplicables a los contratos públicos de servicios subvencionados en más de un 50 % por los poderes adjudicadores (artículo 8, letra b) y a los contratos públicos de suministro adjudicados por los poderes adjudicadores no contemplados en el anexo IV (es decir, por los poderes adjudicadores que no sean autoridades gubernamentales centrales).

1.5

Debido a un error material, el artículo 78 estipula que los contratos subvencionados en más de un 50 % por los poderes adjudicadores, contemplados en el artículo 8, letra b), se ajustarán a otro valor distinto, lo que ocasiona una disminución de su nivel.

2.1

La propuesta de Directiva solicita simplemente la corrección de este error material. Al rectificar el artículo 78, se restablece la coherencia entre el umbral indicado en el artículo 8, que establece el ámbito de aplicación de la Directiva, y el mecanismo de revisión de los umbrales previsto en el mismo artículo.

2.2

El CESE sólo puede pronunciarse a favor de una modificación que aporta coherencia al texto normativo.

2.3

Cuanto se afirma anteriormente es pertinente sobre todo en vista del próximo plazo para la revisión de los umbrales con arreglo al apartado 4 del artículo 78, que debería tener lugar en noviembre de 2005.

31.1.2006   

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C 24/12

1.1

La Comisión ha presentado una propuesta de Reglamento sobre los derechos de las personas de movilidad reducida en el transporte aéreo con el fin de garantizar que las personas con discapacidad y de movilidad reducida tengan las mismas oportunidades de viajar en avión que el resto de la población.

1.2

La Comisión considera que el transporte aéreo es uno de los medios para lograr la integración y participación activa de las personas con discapacidad en la vida económica y social.

1.3

La Comisión sitúa esta iniciativa en el marco de su política de lucha contra la discriminación, que figura de forma expresa como principio general en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Asimismo, el artículo 13 del Tratado CE permite a la Comunidad Europea luchar contra la discriminación por motivos de discapacidad, entre otros aspectos.

1.4

El Reglamento aspira a garantizar que las oportunidades brindadas por la creación de un mercado único del transporte aéreo beneficien a todos los pasajeros por igual.

1.5

La propuesta de la Comisión es el primer acto legislativo destinado de manera específica a las personas discapacitadas dentro del Derecho comunitario, aunque tendrá efectos positivos para muchas personas de la tercera edad y pasajeros que sufren temporalmente una movilidad reducida.

1.6

La propuesta tiene por objeto impedir la desigualdad de trato y se basa en algunos principios fundamentales:

1.7

Los acuerdos voluntarios asumidos por las compañías aéreas y los aeropuertos en los últimos años deben considerarse como un primer paso para eliminar la desigualdad de trato y garantizar una asistencia de calidad a las personas de movilidad reducida. No obstante, estos acuerdos no han sido suficientes y es necesario determinar normas y responsabilidades claras en este ámbito esencial.

2.1

El CESE acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión y apoya plenamente los principios fundamentales de la propuesta.

2.2

Este Reglamento contribuye de manera evidente a eliminar los obstáculos para que las personas de movilidad reducida utilicen el transporte aéreo. Asimismo, está relacionado con el Reglamento que ha adoptado recientemente la UE sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos (1), que contribuye a reforzar los derechos de los pasajeros.

2.3

Además, el CESE ya ha defendido en dictámenes recientes (2) la necesidad de que la legislación no estrictamente laboral aborde los obstáculos que afrontan las personas con discapacidad en otros ámbitos de la vida. La movilidad es un aspecto esencial para la inclusión social de las personas con discapacidad.

2.4

El CESE lamenta que la legislación no incluya disposiciones para facilitar la accesibilidad de las personas con discapacidad a las infraestructuras aeroportuarias, los vehículos de transporte de viajeros y los aviones. El CESE señala que sólo con medidas de este tipo se garantiza la igualdad de oportunidades en el transporte aéreo. El CESE pide a la Comisión Europea que presente más propuestas legislativas para garantizar la accesibilidad de todas las nuevas infraestructuras y equipos de transporte y la supresión gradual de las barreras existentes.

2.5

El CESE apoya el marco general del Reglamento y respalda en concreto el establecimiento de una única entidad de gestión centralizada de los servicios en los aeropuertos, dado que es el sistema más fiable para garantizar la responsabilidad y una asistencia continua y de alta calidad para los pasajeros de movilidad reducida.

2.6

No obstante, el CESE considera que deben reforzarse algunas disposiciones con el fin de cumplir mejor el objetivo general.

2.7

Asimismo, el CESE insiste en la necesidad de realizar una amplia consulta a las organizaciones representativas de la sociedad civil, con el fin de garantizar la protección de los derechos de todos los ciudadanos, incluidos los de movilidad reducida, en el sector del transporte aéreo. Además, para lograr que el Reglamento se aplique de la mejor manera posible, es importante entablar un diálogo –que incluya las normas de seguridad– entre aeropuertos, responsables de la prestación de servicios, compañías aéreas y organizaciones representativas de pasajeros con discapacidad, incluidos los pasajeros de movilidad reducida, dentro del comité de usuarios de los aeropuertos.

El CESE valora positivamente que el canon de asistencia no se impute a las personas con discapacidad, pero rechaza la propuesta de que la asistencia deberá financiarse de forma que los costes se distribuyan equitativamente entre todos los pasajeros, tal como se expone en el considerando 7 de la propuesta de Reglamento. El Comité reitera que su coste debe distribuirse entre las compañías aéreas que usan un aeropuerto de forma proporcional al número de pasajeros que cada una transporta hacia y desde ese aeropuerto y que, en ningún caso, debe generar un incremento del precio de los billetes que pagan los pasajeros.

2.8

El CESE señala que la excepción al principio general del artículo 3 (que establece la prohibición de denegar el embarque) recogida en el artículo 4, por el que se autoriza dicha denegación cuando se trate de cumplir los requisitos de seguridad, debe precisarse más para evitar denegaciones arbitrarias. Debería definirse un marco comunitario en el que se especifiquen y determinen los requisitos de seguridad mediante un anexo al Reglamento analizado o un reglamento de aplicación. En la actualidad, las normas al respecto dependen de las compañías aéreas o de la legislación y, por lo tanto, son muy variadas y, a veces, contradictorias. La propuesta de la Comisión de que los requisitos de seguridad se establezcan en la legislación nacional no resolverá este problema. Asimismo, la información sobre los requisitos de seguridad debería estar de forma visible a disposición de todos los pasajeros y no sólo cuando se solicite.

2.9

El CESE también señala la falta de una disposición que obligue explícitamente a la compañía aérea a reembolsar u ofrecer un transporte alternativo y atención adecuada a la persona a la que se ha denegado el embarque con arreglo a este Reglamento, por analogía con lo dispuesto en el Reglamento sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque, cancelación o gran retraso de los vuelos.

2.10

Asimismo, el CESE destaca la necesidad de reforzar las disposiciones sobre la obligación de prestar la asistencia mencionada en el artículo 5. La responsabilidad de la entidad gestora del aeropuerto también debería cubrir a los pasajeros transferidos o en tránsito por un aeropuerto siempre que lo hayan notificado con 24 horas de antelación. La redacción actual de la propuesta (a saber, «hará todos los esfuerzos razonables») no es satisfactoria. No obstante, podrán tenerse en cuenta circunstancias excepcionales, independientemente de la entidad gestora.

2.11

El CESE considera que todos los aeropuertos europeos deberían establecer normas coherentes y de alta calidad para los pasajeros de movilidad reducida, más allá de las establecidas en el anexo I al Reglamento. El umbral de dos millones de pasajeros recogido en la propuesta actual hará que un numero significativo de aeropuertos europeos quede exento de esta obligación esencial. Además, el CESE opina que para los pequeños aeropuertos por debajo de un millón de pasajeros anuales es necesario también establecer normas de calidad (adaptadas al tamaño del aeropuerto) a nivel local, en estrecha cooperación con las organizaciones de personas con discapacidad, incluidas las personas de movilidad reducida.

2.12

El CESE también destaca que es imprescindible dar al personal apropiado una formación de sensibilización sobre la discapacidad, con el fin de garantizar una asistencia de calidad adaptada a las necesidades de cada persona. El uso de las nuevas tecnologías, como los servicios de mensajes cortos (SMS) o los buscapersonas, también podría facilitar el traslado de los pasajeros de movilidad reducida (como las personas con discapacidad visual o auditiva).

2.13

Debería considerarse la necesidad de que el procedimiento para notificar la necesidad de asistencia sea simple y gratuito. En general, esta notificación es enviada al efectuar la reserva de billetes a las compañías aéreas. Por lo tanto, es esencial que exista una transferencia de información fiable de las compañías a los aeropuertos, con el fin de garantizar los mejores servicios posibles. Debería atribuirse a cada pasajero un código de confirmación al notificar la necesidad de asistencia. Además, en caso de conflicto, la carga de la prueba referente a la ausencia de notificación debería recaer en la compañía aérea o el operador turístico responsable de la reserva.

2.14

Asimismo, deberían tenerse en cuenta los requisitos de accesibilidad en los procedimientos de notificación. Deberían ofrecerse formas de comunicación alternativas como teléfono e Internet. Los sitios Internet deberían adaptarse a la norma WAI (3) y la notificación por teléfono debería ser gratuita.

2.15

El CESE considera también que en el texto del Reglamento debería incluirse una referencia a la Directiva 95/46/CE relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de éstos, con el fin de garantizar que se respeta la intimidad y que la información requerida se limita a cumplir las obligaciones de asistencia establecidas en el Reglamento y no se utiliza en contra de los pasajeros que solicitan el servicio.

2.16

El CESE se muestra preocupado por que la designación de los distintos entes nacionales responsables de tramitar las reclamaciones pueda impedir una aplicación eficaz de los procedimientos de infracción, así como su utilización por parte de los pasajeros. El CESE destaca la necesidad de que pueda accederse fácilmente al organismo encargado de recibir las reclamaciones, controlar la aplicación del Reglamento y velar por su cumplimiento. El CESE considera que sólo debería existir un organismo en cada Estado miembro con estas competencias para lograr un sistema más sencillo que el de la propuesta actual. Dada la internacionalización del transporte aéreo y el incremento del número de pasajeros que viajan entre países distintos del de residencia, el CESE considera conveniente crear un organismo europeo.

2.17

El CESE defiende que las personas de movilidad reducida deben recibir una compensación completa en caso de deterioro o pérdida del equipo de movilidad. Deben tenerse debidamente en cuenta las importantes consecuencias en cuanto a movilidad, autonomía y seguridad del pasajero afectado. El CESE también estima que la responsabilidad por el manejo en tierra del equipo de movilidad debe asignarse a la compañía aérea, con el fin de garantizar la coherencia con las normas internacionales sobre la responsabilidad de éstas, según establece el Convenio de Montreal.

2.18

Asimismo, el CESE destaca la necesidad de que en el Reglamento se establezcan responsabilidades claras en caso de accidente o maltrato de pasajeros, que requieran asistencia en el aeropuerto o durante el embarque, de conformidad con el Convenio de Varsovia modificado por los Convenios de La Haya y Montreal (4).

2.19

Asimismo, el CESE desea que se traten algunos aspectos relacionados con la asistencia a bordo de los aviones. El CESE propone suprimir el límite propuesto de vuelos de cinco horas como máximo para el transporte de perros guía, ya que esta limitación no existe en la práctica. Además, el Reglamento debería incluir la exigencia de que las compañías aéreas informen de las restricciones para el transporte a bordo del equipo de movilidad. Las disposiciones referidas a la accesibilidad de la información sobre los vuelos deberían hacerse extensivas a las medidas de seguridad.

2.20

El CESE también se muestra preocupado por que el Reglamento no aborde todos los obstáculos para utilizar el transporte aéreo. En concreto, es esencial que todos los aeropuertos nuevos sean accesibles para las personas de movilidad reducida y que los ya existentes supriman de manera gradual las barreras que impiden la igualdad de acceso.

2.21

Por lo demás, el CESE recomienda que las compañías aéreas que quieran comprar o alquilar nuevos aviones elijan aparatos que cumplan las normas de accesibilidad.

3.1

El CESE apoya de forma decidida la propuesta, pero recomienda una serie de modificaciones que se detallan en el segundo capítulo para incrementar su coherencia y eficacia respecto de la necesidad de que los pasajeros con discapacidad y de movilidad reducida disfruten de las mismas oportunidades en el transporte aéreo.

31.1.2006   

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C 24/15

1.1

La supervisión de la seguridad está regulada mundialmente por el Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, y se basa en las normas elaboradas por la Organización de Aviación Civil Internacional, creada en virtud de dicho Convenio. En lo esencial, el cumplimiento de las prescripciones de seguridad por parte de las compañías aéreas es objeto de la supervisión del país de origen.

1.2

En el exterior de la UE, los niveles de seguridad dependen de la eficacia con que se aplican los procedimientos de supervisión en terceros países. Para garantizar un elevado nivel de seguridad aérea de todas las aeronaves que vuelen con destino u origen en la Comunidad, o en el interior de ésta, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron recientemente la Directiva 2004/36/CE (1) relativa a la seguridad de las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos de la Comunidad, que crea un sistema armonizado de inspecciones de aeronaves extranjeras cuando éstas utilizan los aeropuertos comunitarios. Además, dicha Directiva regula el intercambio de información entre los Estados miembros y la posibilidad de ampliar a toda la Comunidad las medidas adoptadas por un Estado miembro contra una aeronave u operador aéreo de un tercer país que no cumpla las normas de seguridad internacionales.

1.3

En resumen, la Directiva «SAFA» obliga a los Estados miembros a implantar un mecanismo de recogida de datos que les permita detectar a los operadores potencialmente poco seguros.

1.4

El accidente de Sharm-el-Sheikh y los accidentes ocurridos en 2005 han puesto de manifiesto que son necesarias normas estrictas.

1.5

Es preciso hacer obligatorias las inspecciones en pista y obligar a los Estados miembros a realizar un intercambio de información más amplio y aplicar medidas comunes adoptadas en función de los resultados de las inspecciones. Por su parte la Comisión debería poner a disposición una lista de compañías aéreas con problemas de seguridad.

1.6

Se deberían efectuar inspecciones aleatorias en el simulador de las tripulaciones de vuelo que entren en el espacio europeo y comprobar así su aptitud para volar en espacios aéreos congestionados.

1.7

Los pasajeros deberían tener acceso al nombre del operador cuando realicen sus reservas desde el sitio web de una compañía aérea o a través de una agencia de viajes y ser informados antes de emprender el viaje sobre posibles cambios (por ejemplo, si se trata de un arrendamiento de una aeronave con tripulación). Si no estuvieran satisfechos, deberían tener derecho a la devolución íntegra del importe.

1.8

Asimismo, si lo desean, los pasajeros deberían tener acceso a la información sobre el tipo, el modelo, la antigüedad y el país de matriculación de la aeronave.

1.9

Debería hacerse hincapié en la necesidad de que la tripulación disponga de unos periodos de descanso adecuados entre los vuelos.

1.10

La tripulación de cabina debería obligatoriamente tener un conocimiento adecuado del inglés u otro idioma europeo en función del destino para poder ocuparse de los pasajeros o hacer frente a las situaciones de emergencia.

1.11

Las aeronaves que hayan sido prohibidas en un Estado miembro de la UE por motivos de seguridad deberían prohibirse también en todos los demás.

31.1.2006   

ES

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C 24/16

1.1

La gripe (o influenza) aviar (IA) es una enfermedad vírica muy contagiosa que afecta a las aves de corral y que puede transmitirse a otros animales y ocasionalmente al ser humano. En los últimos meses China ha puesto en marcha un gran programa de vacunación después de encontrar en la provincia de Qinghai gansos silvestres migratorios muertos a causa del virus.

1.2

En los brotes recientes de la enfermedad, que se ha manifestado en una forma muy patógena, en distintas partes del mundo, incluidos algunos Estados miembros de la UE, han muerto o han sido sacrificadas y destruidas más de 200 millones de aves de corral para intentar controlar la enfermedad. El sacrificio y la destrucción masivos de animales han despertado grandes preocupaciones éticas, de bienestar animal, económicas, sociales y medioambientales, en particular entre los ciudadanos de la UE.

1.3

La capacidad del virus de la gripe o influenza para mutar y adaptarse rápidamente supone una amenaza especial para la salud humana y animal. Los conocimientos actuales señalan que los riesgos sanitarios de los virus de la influenza aviar denominados de baja patogenicidad (IABP) son inferiores a los de los virus de la influenza aviar altamente patógena (IAAP), que proceden de una mutación de determinados virus de baja patogenicidad (los de los tipos H5 y H7) y pueden causar la enfermedad en aves de corral con un índice de mortalidad muy elevado. Los datos de que se dispone indican que los virus de la influenza aviar altamente patógena de los tipos H5 y H7 fueron los causantes de la gran mayoría de los casos humanos de influenza aviar notificados y de todas las muertes de personas por el virus de la gripe aviar. Si bien existen pruebas de que el virus de la IABP de tipo H9 se transmite de cerdos y aves de corral al ser humano, aún no se conoce a ciencia cierta el verdadero riesgo para la salud humana.

1.4

Los brotes incontrolados de influenza aviar pueden dar lugar la aparición de un virus perfectamente adaptado al hombre y, en último término, provocar una pandemia de influenza que tendría devastadoras consecuencias sanitarias y socioeconómicas para todo el mundo.

2.1

La primera propuesta tiene por objeto derogar la Directiva 92/40/CEE sobre influenza aviar y sustituirla por otra que actualice las disposiciones vigentes.

2.2

Esta propuesta incluye modificar la definición de influenza aviar a fin de incluir los virus de la IABP y la IAAP. No obstante, habrá medidas de control distintas a fin de reflejar los diferentes riesgos que presentan estos dos virus.

2.3

La propuesta introduce medidas de vigilancia y control obligatorias para la IABP y plantea exigir a los Estados miembros que sometan a la aprobación de la Comisión sus planes de supervisión y detección precoz de la IABP, a fin de poder aplicar rápidamente las medidas de control de la enfermedad y evitar la mutación del virus de IABP a IAAP.

2.4

Se propone asimismo que la identificación positiva de la IABP ponga en marcha las medidas de control, que incluirían la opción del sacrificio controlado cuando el riesgo de propagación se considere desdeñable. No obstante, no se excluiría el sacrificio como medida de control cuando se considerase apropiado.

2.5

Se contemplan disposiciones flexibles respecto de la vacunación de aves de corral y otras aves y en ello se incluye la posibilidad de usar tanto la vacunación de urgencia como la preventiva.

2.6

También se menciona incluir en el control de la IABP y la IAAP las aves domésticas que no sean de corral, como las de los zoológicos. No obstante, se propone que corresponda a los Estados miembros decidir si, según los resultados del análisis de riesgo, se opta por la vacunación o por el sacrificio.

2.7

Como medida de protección de la salud pública se presentan disposiciones relativas a la cooperación entre las autoridades veterinarias y de salud pública en caso de que se detecte influenza aviar.

2.8

Igualmente se propone adoptar una disposición por la que se introduciría un proceso decisorio rápido a través de procedimientos de comitología.

2.9

En la segunda propuesta se plantea conceder ayudas financieras comunitarias destinadas a medidas para la erradicación de la IABP aplicadas por varios Estados miembros.

2.10

Asimismo se propone que la Comisión estudie si es posible establecer un banco de vacunas contra la influenza aviar.

3.1

El CESE acoge con satisfacción esta propuesta por considerarla una respuesta clara al aumento del número de brotes de influenza aviar, a la presencia del virus en las aves silvestres, a la experiencia conseguida en la gestión de los brotes y a los nuevos conocimientos sobre la capacidad del virus de la influenza aviar para mutar, incluido el virus de la IABP.

3.2

El CESE es asimismo plenamente consciente del posible riesgo para la salud pública y animal si no se adoptan nuevas medidas para el control de la enfermedad.

3.3

El CESE considera que la nueva definición de influenza aviar y la exigencia de la supervisión y el control de la IABP constituyen un paso importante en la lucha contra el virus y sus posibles consecuencias negativas.

3.4

El CESE acepta la reacción negativa de la opinión pública a una política de sacrificio masivo de aves como único medio para controlar la influenza aviar.

3.5

El CESE valora los conocimientos adquiridos en relación con la vacunación y acoge con agrado la introducción de una política de vacunación de urgencia y preventiva como instrumento adicional para el control de la influenza aviar.

3.6

El CESE recibe con agrado la propuesta de la notificación obligatoria de la influenza aviar a las autoridades sanitarias.

4.1

El CESE reconoce los posibles riesgos que se presentan en el ámbito de la salud animal, especialmente como consecuencia de las nuevas fronteras de la UE tras la ampliación. Por lo tanto, recomienda que la Comisión facilite los recursos suficientes para la inspección y auditoría de la aplicación y la transposición de las directivas pertinentes.

4.2

El CESE comprende las dimensiones internacionales de la influenza aviar y pide a la Comisión que garantice un control mundial equivalente en el caso de la influenza aviar.

4.3

Aunque acoge con satisfacción las medidas financieras y la contribución de la UE cuando se recurra al sacrificio como forma de control de la IABP, el CESE propone que la compensación pase del 30 % al 50 %.

5.1

El CESE respalda la propuesta de la Comisión como medida para la protección de la salud humana y animal, amenazada por el virus de la gripe o influenza aviar, capaz de mutarse y adaptarse rápidamente.

31.1.2006   

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C 24/18

2.1

El CESE estima que la propuesta de la Comisión es una consecuencia lógica de la reforma del sector del tabaco, aprobada en abril de 2004, por la que se prevé el abandono del sistema de primas y de control de producción, así como la aplicación de un nuevo régimen de ayudas desvinculadas.

2.2

Por motivos de simplificación después de la reforma de 2004 y considerando los debates entablados en el seno del Comité de gestión de pagos directos, el CESE opina que sería más útil y práctico que la Comisión presentase una propuesta de versión consolidada del Reglamento (CEE) no 2075/92 en vez de proponer su modificación o la supresión de ciertos artículos.

2.3

El CESE considera que la propuesta, que tiene un carácter formal y se hace necesaria por motivos de claridad jurídica y de transparencia, está bien orientada. El CESE aprueba la propuesta.

31.1.2006   

ES

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C 24/19

1.

Los acuerdos de pesca comunitarios se renuevan con los terceros países mediante la negociación de un nuevo protocolo, con tiempo suficiente para que no haya interrupción en la actividad de las flotas pesqueras.

2.

A la finalización de la negociación la CE y el tercer país rubrican el texto y anexo del nuevo protocolo y un Canje de Notas que establece la aplicación provisional del nuevo protocolo a partir de una fecha que normalmente es el día siguiente a la fecha de expiración del protocolo anterior.

3.

Para validar la rúbrica de todos estos documentos los servicios de la Comisión inician un procedimiento que en forma de propuesta formal transmiten al Consejo para su adopción.

4.

Este procedimiento consta de dos elementos:

5.

Este procedimiento puede prolongarse varios meses antes de la adopción por el Consejo de la propuesta formal transmitida por la Comisión, pudiendo ocurrir que este acto del Consejo se produzca varios meses después de la fecha de aplicación provisional prevista en el Canje de Notas, ya que la fecha del final de las negociaciones depende del tercer país.

6.

Cuando esto se produce, se abre un intervalo de tiempo, a partir de la fecha de aplicación provisional, en el que no es posible utilizar las posibilidades de pesca previstas en el nuevo protocolo.

7.

Los procedimientos y normas de desarrollo que debe seguir la Comisión y el Estado miembro del pabellón del buque de pesca comunitario para gestionar las actividades pesqueras de los buques de pesca comunitarios en el marco de los acuerdos de pesca y para tramitar las licencias de pesca con el país tercero están establecidos en el Reglamento (CE) no 3317/94 del Consejo de 22 de diciembre de 1994 (1).

8.

La presente propuesta de Reglamento contempla añadir un párrafo al artículo 5, apartado 2 del Reglamento (CE) no 3317/94, párrafo que desarrolla la tramitación de las licencias de pesca, que permita a la Comisión tramitar sin demora las solicitudes de posibilidades de pesca procedentes de los Estados miembros y transmitirlas a su vez al tercer país, sin necesidad de esperar a que se produzca la adopción por parte del Consejo del acto relativo a la aplicación provisional del nuevo protocolo.

9.

El CESE, teniendo en cuenta que es de gran importancia evitar cualquier suspensión de las actividades pesqueras, que la propuesta permite conservar la clave de reparto de las licencias de pesca existentes en el protocolo anterior manteniendo el principio de estabilidad relativa y que esta tramitación se efectúa sin perjuicio de las disposiciones que puedan ser adoptadas posteriormente por el Consejo, da su conformidad a la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión.

31.1.2006   

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C 24/20

1.1

La Comisión ha publicado un Libro Verde que abre una consulta sobre la competencia, los conflictos de leyes y el reconocimiento recíproco en materia de divorcios internacionales. El campo de aplicación propuesto se limitaría, no obstante, a los países miembros de la Unión (es preciso subrayar que el Libro Verde sobre testamentos y sucesiones propone un enfoque que abarca a las personas y bienes también en terceros países).

1.2

Existen diversas referencias internacionales que se ocupan directa o indirectamente de esta materia:

1.3

Sería inútil negar la complejidad de una cuestión que está relacionada con particularidades propias de distintas religiones y culturas que, a su vez, están profundamente arraigadas en la conciencia colectiva aunque, al mismo tiempo, viven, como todo el Derecho de familia, grandes cambios desde hace varias décadas. No obstante, el legislador europeo no puede olvidar, en el espacio europeo de derecho y libertad y en virtud de la libre circulación de personas, que un porcentaje importante de los matrimonios terminan en divorcio ni que cada vez son más los de naturaleza internacional.

1.4

La evolución contemporánea del Derecho nacional de familia se apoya principalmente en las nociones de democracia (capacidad legislativa de las asambleas), de la libertad de los individuos y la igualdad entre las personas, nociones que son de orden público tanto en el ámbito comunitario como en cada uno de los Estados miembros. Se observa, pues, una tendencia al contrato en el Derecho de familia (matrimonio o contrato civil entre personas del mismo sexo, divorcio de mutuo acuerdo, contratos sobre sucesiones, etc.).

1.5

Tal tendencia parece irreversible, si bien se materializa con ritmos distintos. La imposición cultural de concepciones religiosas más o menos arraigadas parece influir en la rapidez y el contenido de los cambios, que pueden entrar en conflicto con las ideas y normas de antigua tradición, así como con los conceptos y nociones jurídicas y sociales que las reflejan.

1.6

El Derecho nacional de los Estados miembros presenta, en cualquier caso, una gran diversidad por lo que se refiere a la legislación en materia de divorcio y separación judicial, así como en cuanto a las condiciones y efectos de la nulidad del matrimonio. Malta es el único Estado miembro que no reconoce el divorcio. Por tanto, el Libro Verde propone, con gran prudencia, no elegir la vía de la armonización del Derecho sustantivo.

1.7

El Libro Verde sugiere legislar, en su caso, en dos direcciones por lo que se refiere a los divorcios de naturaleza internacional (europea):

1.8

Las disposiciones del Reglamento «Bruselas II» relativas a la determinación de la jurisdicción nacional competente y el reconocimiento recíproco de las decisiones de la justicia sin procedimiento de exequátur ya son aplicables en materia de divorcio. La cuestión que se plantea es saber si son o no suficientes en la situación actual y en qué medida un país podría o no oponer disposiciones de su orden público interno a la ejecución del fallo del tribunal competente de otro país miembro que aplica un Derecho material distinto en ese caso (y no necesariamente en su Derecho nacional ordinario).

1.9

Un grave problema es el que plantean las profundas divergencias existentes entre las reglas internas de aceptación de una demanda de divorcio con componente internacional. En algunos casos es posible que la demanda de divorcio no pueda ser aceptada por ningún tribunal de un país miembro. Tal situación priva a las partes de su derecho de acceso a un órgano jurisdiccional, lo cual resulta contrario a un derecho fundamental y, por tanto, es inaceptable.

1.10

Sería conveniente prever una regla de atribución de competencias para evitar esta pérdida del derecho de acceder a un juez, pero, ¿de qué manera?

1.11

Por lo que se refiere al derecho aplicable, en ocasiones facilita el procedimiento de divorcio, aunque también puede hacerlo largo, complejo e incluso restrictivo en cuanto a los motivos o condiciones que pueden alegarse. Si el Derecho del foro fuese el único aplicable, el resultado podría ser una «carrera hacia el órgano jurisdiccional» si el primer demandante tuviese la oportunidad de elegir el tribunal y el Derecho nacional más favorables a su demanda. Obviamente, la otra parte podría considerar lesionados sus intereses, pues la situación no responde necesariamente a sus expectativas si, por ejemplo, existe una relación escasa o nula con la legislación matrimonial y la nacionalidad de los cónyuges.

1.12

Así pues, tal vez debiera permitirse la remisión a otro órgano jurisdiccional competente si la parte demandada alega la existencia de factores de vinculación más fuertes o igualmente válidos con otro foro, o bien si el primer órgano jurisdiccional al que se acudió y las normas sustantivas que aplica a la demanda tienen pocos o ningún factor de vinculación.

1.13

Podría admitirse esta posibilidad de remisión (aunque habría que evitar idas y venidas de un órgano jurisdiccional a otro) y el juicio debería producirse en un plazo relativamente breve (procedimiento de urgencia) a fin de evitar maniobras dilatorias para impedir un examen a fondo. En efecto, las partes tienen derecho a un juicio definitivo en un plazo razonable, incluidos los casos de divorcio conflictivo.

1.14

En cuanto al Derecho que debe aplicar el órgano jurisdiccional nacional, según las circunstancias optará por el Derecho común interno o por reglas nacionales de Derecho internacional privado. Sin embargo, es importante la cuestión (que el Libro Verde no aborda) de la aplicación de normas de un tercer país (Derecho personal de los cónyuges, por ejemplo) si uno de los cónyuges o ambos poseen la nacionalidad de un tercer país, algo bastante habitual en Europa.

1.15

El Comité aprueba las orientaciones de trabajo que propone el Libro Verde, aunque sugiere que se evite todo procedimiento de remisión a un tercer país cuando uno de los cónyuges tenga nacionalidad europea, sea cual sea la ley que rige el matrimonio.

1.16

Además del reconocimiento del divorcio, debe considerarse también la cuestión del reconocimiento de la nulidad del matrimonio y de la separación judicial. Los Derechos nacionales difieren en lo relativo a las condiciones y efectos de la nulidad (en particular en el problema del matrimonio putativo). Por otra parte, aun cuando su propio Derecho nacional no prevea el divorcio, todos los Estados miembros han de reconocer en su territorio no sólo la validez de un divorcio obtenido en otro Estado miembro, sino también la totalidad de sus consecuencias jurídicas, patrimoniales y sobre el estado de las personas.

1.17

Los criterios de competencia de la Convención de La Haya son, por orden de importancia, los siguientes: la residencia habitual del demandante (domicilio en el sentido del Derecho común) o, al menos, un año de residencia continuada en el país en el que se presenta al tribunal la demanda (2), el último domicilio común de los esposos antes de la demanda y la nacionalidad de ambos esposos o de uno de ellos.

1.18

El Reglamento 2201(2003) prevé, en el octavo considerando, que «por lo que se refiere a las resoluciones judiciales relativas al divorcio, la separación judicial o la nulidad matrimonial, el presente Reglamento sólo debe aplicarse a la disolución del matrimonio, sin ocuparse de problemas tales como las causas de divorcio, las consecuencias patrimoniales del matrimonio u otras posibles medidas accesorias» (no obstante, es preciso convenir en que las consecuencias del divorcio, económicas y de otro tipo, pueden variar según cuál sea el foro competente o la legislación aplicable, y que los cónyuges podrán tenerlo en cuenta cuando elijan el tribunal).

1.19

Asimismo, las decisiones definitivas de las jurisdicciones nacionales deben tener reconocimiento automático en el conjunto de la Unión, sin ningún otro procedimiento de validación ni invocación de motivos para no ejecutarlas (3). Por tanto, el certificado que se emite con vistas a la ejecución no debería ser susceptible de ningún recurso.

1.20

La competencia general es la del territorio (Estado miembro o subdivisión jurídica del Estado miembro en el caso del Reino Unido, en el que se aplican Derechos distintos para Inglaterra y el País de Gales, Escocia, Irlanda del Norte y Gibraltar). A los criterios de La Haya y prácticamente en el mismo orden, el reglamento añade la residencia habitual de uno de los cónyuges en caso de demanda conjunta. En materia de nacionalidad, ambos cónyuges han de tener la misma si la demanda se presenta en el país de origen, con independencia de cuál sea la residencia o el domicilio efectivos de cada uno. El plazo de residencia del demandante se reduce a seis meses si posee la nacionalidad del país de residencia.

1.21

El apartado 2 del artículo 7 sobre las competencias residuales permite al cónyuge que posea la nacionalidad de un Estado miembro presentar la demanda en el Estado miembro en el que reside y conforme a las normas de competencia de ese Estado si la otra parte posee la nacionalidad de un tercer país o no tiene su residencia (su «domicilio» en el sentido del Derecho común) en un Estado miembro. Sin embargo, podría plantearse un problema de conflicto positivo de competencias si el otro cónyuge recurre a un órgano jurisdiccional de un tercer país. Por otra parte, si el órgano jurisdiccional competente no perteneciese a ningún Estado miembro sino a un tercer país, y si uno de los cónyuges o ambos fuesen nacionales de un Estado miembro o estableciesen en él su residencia habitual y deseasen que la sentencia fuese reconocida por los Estados miembros o, al menos, en sus respectivos países de origen o de residencia, se someterían a la legislación aplicable a las sentencias emitidas en el extranjero o a las disposiciones de reconocimiento recíproco de posibles acuerdos internacionales. ¿Es necesario revisar al respecto el Reglamento Bruselas II para los nacionales de un Estado miembro?

1.22

Los criterios de atribución de competencia son, por tanto, más numerosos y explícitos en el Reglamento comunitario considerado en comparación con las disposiciones de la Convención de La Haya. Los primeros deberían servir de base para los criterios que debe recoger un Reglamento específico para el divorcio (por ejemplo, remitir a estas disposiciones y a las relativas al reconocimiento recíproco de las decisiones).

1.23

Pero ni la Convención de La Haya ni el citado Reglamento «Bruselas II» contienen disposiciones sobre la legislación aplicable al divorcio. Además, el Reglamento limita su campo de aplicación al divorcio, a la separación judicial y a la nulidad propiamente dichas, sin mencionar las causas ni las consecuencias de la disolución del matrimonio. Estas cuestiones se dejan al Derecho nacional aplicable.

1.24

Cabe señalar, a título de ejemplo, que alrededor del 15 % de las demandas de divorcio, separación judicial y nulidad del matrimonio que se presentan en Alemania tienen un componente internacional. Se desconoce la cifra de divorcios en los distintos Estados miembros que presentan, además, un componente europeo.

2.1

Las reglas sobre los conflictos de leyes son actualmente las reglas nacionales del Estado miembro en que se encuentre el tribunal al que se acude. De ello pueden derivarse soluciones muy distintas en cuanto al Derecho aplicable en una misma situación, según el país en el que se haya presentado la demanda.

2.2

El Libro Verde ofrece una serie de ejemplos muy a propósito, tanto sobre la competencia –que puede provocar un conflicto negativo y dar lugar a la pérdida del derecho– como sobre la diversidad de soluciones. Es posible que la solución no se corresponda con las expectativas de uno de los cónyuges y ni siquiera de los dos. Sea como fuere, la consecuencia es una cierta inseguridad y una falta de previsibilidad jurídica en algunos casos, además de un riesgo de búsqueda del órgano jurisdiccional más ventajoso y de «carrera hacia el órgano jurisdiccional» debido a la norma de la litispendencia del Reglamento «Bruselas II» (el primer órgano jurisdiccional al que se recurre es competente si existe un factor de vinculación).

2.3

El problema se plantea especialmente cuando los cónyuges no tienen en común ni la nacionalidad ni la residencia o cuando, teniendo la misma nacionalidad, residen en un país distinto de aquél del que son nacionales.

2.4

En tales situaciones, el Comité comparte la opinión de que debería dejarse a las partes una cierta flexibilidad para elegir cuál es el Derecho aplicable o para que la parte demandante pueda invocar sus expectativas en materia de Derecho aplicable o bien solicitar la remisión a otro órgano jurisdiccional con el cual el matrimonio tenga más vinculación objetiva. En el caso de que el demandante invoque un órgano jurisdiccional y la legislación nacional ordinaria que éste aplica, y si, por su parte, el demandado invoca otro órgano jurisdiccional competente u otra legislación aplicable, la decisión previa relativa a la jurisdicción o a la legislación competente debería corresponder al tribunal de primera instancia al que recurrió en primer lugar el demandante y ser objeto de un procedimiento de urgencia.

2.5

Si el único factor de vinculación fuese la nacionalidad de una de las partes, el Reglamento obliga a recurrir a la competencia del tribunal de su lugar de residencia habitual, donde el Derecho aplicable podría no responder a sus expectativas conjuntas (por ejemplo, el deseo de aplicar el Derecho del país con el que el matrimonio tiene una mayor vinculación).

2.6

Así pues, debería dejarse un margen a la autonomía de la voluntad de las partes, en vez de tener que someterse a la aplicación mecánica de los criterios de vinculación. Por ejemplo, podría permitirse la elección entre la ley del país del que se tiene la nacionalidad y la ley del foro, aunque sin posibilidad de remisión.

2.7

En materia de nulidad canónica por un tribunal eclesiástico algunos Estados miembros (Italia, Portugal, España, Malta (4)) han declarado que someten tales decisiones a sus tribunales civiles en virtud de un concordato o un convenio con la Santa Sede en este sentido. La nulidad canónica podría plantear problemas de conflicto con los derechos internos de otros Estados miembros debido a que no reconocen el motivo canónico de la nulidad o por un motivo de procedimiento (5).

2.8

En caso de conflicto de fondo o de procedimiento con su orden público interno o con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el Estado debería rechazar el exequátur o el reconocimiento de la decisión eclesiástica. La parte demandante debería poder iniciar un procedimiento civil normal de nulidad, separación o divorcio. En caso contrario, los demandantes no tendrían más opción que recurrir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, lo que podría prolongar indebidamente la duración del procedimiento.

2.9

Incluso considerando que el número de casos de conflicto negativo de competencias puede ser relativamente bajo, el Comité cree justificada una iniciativa comunitaria, en la medida en que tal situación da lugar a la vulneración de un derecho fundamental, como es el de tener acceso a un juez competente para el fallo y la resolución en casos de divorcio, separación judicial o nulidad.

2.10

Así pues, ello debería conducir a que se admita la armonización de las normas relativas a los conflictos de leyes y competencias, a fin de evitar tal pérdida de derechos.

2.11

No obstante, estas normas armonizadas deberían incluir una reserva de orden público en materia de reconocimiento o de exequátur de la decisión que presente un componente europeo y que se haya tomado en un tercer país si pone en duda un derecho fundamental reconocido en Europa a una de las partes u otras disposiciones imperativas de orden público interno que el juez está obligado a tener en cuenta de forma sistemática.

2.12

Por otra parte, el Derecho comunitario no debería aceptar en ningún caso que todos los Estados miembros deban reconocer obligatoriamente una sentencia de divorcio, nulidad o separación judicial pronunciada en un tercer país para residentes de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro sin procedimiento de exequátur previo, cuando otro Estado miembro hubiera reconocido con anterioridad tal sentencia en virtud de un acuerdo bilateral celebrado con ese tercer país (6).

2.13

El Comité cree que la prórroga de competencias debería admitirse en caso de recurso conjunto, siempre que exista un criterio de vinculación respecto del foro elegido. Para la demanda conjunta de prórroga podría exigirse un documento público (notarial, etc.).

2.14

El Comité considera que las consecuencias efectivas del divorcio, por lo que se refiere a los derechos de los progenitores, la custodia de los hijos menores y las cuestiones patrimoniales, deberían ser objeto de un estudio comparativo país por país. Son aspectos nada desdeñables, puesto que podría producirse una «carrera hacia un tribunal determinado». En cualquier caso, parece difícil tratar la cuestión del divorcio abstrayéndola totalmente de sus consecuencias familiares y patrimoniales, que en ocasiones difieren de un país a otro según el Derecho aplicable o la jurisprudencia de las jurisdicciones nacionales (por ejemplo, en materia de custodia y de patria potestad), como se hace en el Libro Verde.

2.15

Los Estados miembros deberían ser invitados a considerar, en caso de que no lo hubiesen hecho ya, todas sus posibilidades de introducir modalidades alternativas de solución de conflictos, como la mediación (7), en materia de divorcio, separación o anulación con componente europeo. Esto facilitaría el acceso a la justicia y la reducción de los procedimientos para los justiciables.

2.16

El Comité sigue pendiente de un asunto importante para los ciudadanos y su movilidad. Seguirá el resultado de las consultas realizadas por la Comisión y las propuestas más precisas de reglamentación que pudieran presentarse en consecuencia: es posible que se plantee la modificación del nuevo Reglamento «Bruselas II» o bien un Reglamento específico para el divorcio. Por otra parte, el Comité desea saber de forma más precisa y por países el número de casos de demanda de divorcio con componente comunitario, el número de casos de conflicto negativo de competencias y otros datos pertinentes. De este modo podrá examinar los problemas de un modo más preciso en caso de que en el futuro se presente una propuesta legislativa en materia de competencia y de legislación aplicable al divorcio.

31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/25

1.1

Desde su aprobación, los Reglamentos no 1408/71 y no 574/72 relativos a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores y miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Unión Europea han tenido sucesivas modificaciones para acomodarse a la evolución que dichos regímenes y las prestaciones que comprenden han experimentado a lo largo del tiempo.

1.2

Fundamentalmente se trata de adecuar los Reglamentos a las modificaciones legislativas que se van produciendo en los Estados miembros, así como adaptarlos a las sucesivas sentencias del Tribunal de Justicia. En ese sentido, la propuesta de Reglamento que se somete a la consideración del Comité pretende reflejar los cambios habidos en la legislación nacional de los nuevos Estados miembros, fundamentalmente, y completar la simplificación de los procedimientos para recibir asistencia sanitaria en el extranjero, extendiendo esta modificación a los procedimientos sobre prestaciones por contingencias derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

1.3

La última modificación introducida en ambos Reglamentos se produjo mediante el Reglamento no 631/2004 (1), que viene a introducir las modificaciones anteriormente comentadas en lo referente a los procedimientos para recibir asistencia sanitaria en otro Estado miembro. Sobre la propuesta de Reglamento, el Comité emitió su correspondiente dictamen (2).

1.4

No obstante, la mayor modificación introducida en el ámbito de la coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros de la Unión Europea la ha producido el Reglamento no 883/2004 (3) del Parlamento Europeo y del Consejo, que después de seis años de tramitación en las instituciones de la Unión ha sido aprobado y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea. Dicho Reglamento, que sustituye al Reglamento no 1408/71, no ha entrado aún en vigor, a la espera de la aprobación de su Reglamento de aplicación, que sustituirá, a su vez, al actual Reglamento no 574/72.

Sobre el Reglamento de coordinación de los sistemas de seguridad social, el CESE emitió su Dictamen (4) sobre la propuesta presentada, en su día, por la Comisión.

2.1

La propuesta presenta modificaciones a dos reglamentos. Por un lado, al Reglamento no 1408/71, y por otro, al Reglamento no 574/72, que establece los procedimientos de aplicación del anterior. Ambas modificaciones no tienen relación entre sí, ya que tienen como origen aspectos jurídicos diferentes, como ya hemos mencionado en el apartado 1.2 del presente dictamen.

2.1.1

En lo que respecta al Reglamento no 1408/71 se producen modificaciones en varios de los anexos que lo acompañan. Estos anexos recogen situaciones especiales en los diferentes Estados miembros, que para que surtan los efectos correspondientes en los ciudadanos deben quedar expresamente mencionados en dichos anexos.

2.1.2

En lo que respecta al Reglamento no 574/72, las modificaciones vienen a simplificar el texto y a reducir los trámites administrativos que existen en la actualidad, en caso de recibir asistencia sanitaria por accidente de trabajo o enfermedad profesional en otro Estado miembro, aplicando los mismos criterios de simplificación de los procedimientos para recibir asistencia sanitaria con carácter general que introdujo el Reglamento no 631/2004.

3.1

El Comité acoge de forma favorable el contenido de la propuesta, por entender que la misma continúa en la línea de mejora y simplificación de los procedimientos establecidos para la mejor coordinación de los sistemas de seguridad social en la Unión Europea. Toda modificación que beneficie a los ciudadanos de la Unión y les facilite su relación con las administraciones públicas de los Estados miembros será siempre bien acogida por este Comité.

3.2

Asimismo, el Comité valora de forma positiva la propuesta de Reglamento porque favorece expresamente una de las cuatro libertades en las que se basó la Unión Europea en sus orígenes, la libre circulación de trabajadores, y actualmente, y por extensión de ese derecho, la libre circulación de las personas a las que afecta la presente reglamentación. Por ello, el Comité debe reiterar una vez más su petición de que las diferentes instancias de la Unión y de los Estados miembros avancen en la eliminación de todas las barreras existentes para crear un verdadero espacio de libertad de circulación de las personas dentro de las fronteras de la Unión, así como para crear un verdadero derecho social. El CESE se felicita del contenido de la propuesta, ya que aporta un nuevo elemento para favorecer un derecho básico de los ciudadanos.

3.3

El procedimiento de codecisión, por su extensión en el tiempo, puede conducir a la aparición de cambios importantes en el contenido de las propuestas. En un anterior dictamen (5) del Comité; sobre una propuesta con modificaciones parciales a los dos Reglamentos, expresábamos nuestra opinión sobre la necesidad de participar y opinar en tiempo real, sobre todo cuando se trata de este tipo de propuestas relacionadas con cambios en la reglamentación sociolaboral. Esta opinión fue ratificada en otro posterior dictamen (6) del CESE, en el que se apuntaba la posibilidad de pronunciarse el Comité sobre cualquier modificación que se introdujera en los textos durante el procedimiento de decisión. Por todo ello, el CESE se reitera en la necesidad de tener en cuenta su papel en este tipo de procedimientos.

3.4

La situación descrita en el apartado 3.3. se hace aún más evidente con la aprobación y publicación del Reglamento no 883/2004 (7) sobre coordinación de los sistemas de seguridad social. En el dictamen (8) emitido en su día por el Comité se expresaba la necesidad de llevar a cabo un seguimiento de la evolución de la propuesta, dada su complejidad y la certeza de los múltiples cambios que se iban a producir en su tramitación. Cuatro años después de la emisión del dictamen se ha producido la aprobación del Reglamento sin que el CESE haya vuelto a manifestarse sobre el texto.

Dada la importancia de este tipo de reglamentaciones, y entendiendo que es de suma importancia que la opinión del CESE sea escuchada en el momento más oportuno, el Comité pide que se adapte el procedimiento de consulta para hacer más efectivo el papel que desempeña la sociedad civil organizada en la tramitación legislativa de la Unión.

De igual modo, y con objeto de dar sentido a la opinión expresada por el Comité en el dictamen anteriormente mencionado, el CESE cree necesaria la elaboración de un dictamen de iniciativa sobre el nuevo Reglamento no 883/2004 de coordinación de los sistemas de seguridad social, que sustituirá en su día al actual Reglamento no 1408/71.

3.5

Así mismo, el Comité considera que debe cumplirse fielmente y conforme a lo dispuesto en el Reglamento no 1408/71 el papel consultor que desempeña el Comité Consultivo sobre la seguridad social de los trabajadores migrantes, establecido en el Título V del citado Reglamento. Dicho Comité, constituido sobre todo por representantes sindicales y empresariales, es el foro directo por el que los agentes socioeconómicos hacen llegar a las Instituciones su opinión, en forma de dictámenes o propuestas, sobre las modificaciones a introducir en materia de seguridad social a nivel comunitario.

3.6

El artículo 90 del Reglamento no 883/2004 fija la derogación, salvo en determinados supuestos, del Reglamento no 1408/71, y el artículo 91 establece que su entrada en vigor se producirá a los veinte días de su publicación. No obstante, el segundo párrafo del citado artículo señala que será aplicable a partir de la fecha de entrada de su reglamento de aplicación.

En ese sentido, y ante el próximo lanzamiento, en el 2006, del año europeo de la movilidad de los trabajadores, el Comité insta a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros a que el procedimiento de elaboración y aprobación del futuro reglamento de aplicación utilice las máximas medidas de celeridad y eficacia en su tramitación para conseguir lo antes posible la completa entrada en vigor del articulado del nuevo reglamento de coordinación y poder así sustituir lo antes posible las complejas disposiciones que constituyen el actual Reglamento no 1408/71.

4.1

Reglamento no 1408/71 del Consejo, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad.

4.1.1

El artículo 1 de la propuesta modifica los anexos I, II, II bis, III, IV y VI del Reglamento.

4.1.2

Con objeto de introducir los cambios que se han producido en la legislación de Eslovaquia, se modifica la sección II del anexo I, referente al campo personal de aplicación del reglamento en lo concerniente a la consideración de «miembro de la familia.»

4.1.3

Debido a cambios en la legislación de Francia, se modifica la sección I del anexo II relativa a los regímenes especiales de trabajadores por cuenta propia excluidos del campo de aplicación del Reglamento.

4.1.4

A consecuencia de las respectivas modificaciones legales introducidas en la legislación de Estonia, Letonia y Polonia, se modifica la sección II del anexo II relativa a los subsidios especiales de natalidad o de adopción que están excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento. Así mismo, se modifica dicho anexo en lo que respecta a Luxemburgo, como consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que considera que el subsidio especial de natalidad o adopción no puede quedar excluido del Reglamento sino que es una prestación familiar exportable.

4.1.5

Debido a diversas actualizaciones y reajustes en las correspondientes legislaciones de Alemania, Eslovaquia, Letonia y Polonia, se modifica el anexo II bis del Reglamento relativo a las prestaciones especiales de carácter no contributivo.

4.1.6

Para eliminar los puntos innecesarios y por lo tanto simplificar su contenido, se modifica el anexo III en su Parte A relativo a las disposiciones de convenios de seguridad social que siguen siendo aplicables a pesar de lo dispuesto en el Reglamento sobre su desaparición.

Asimismo, y con el mismo objetivo, se modifica el anexo III en su Parte B relativa a disposiciones de convenios de seguridad social cuyo beneficio no se extiende a todas las personas a las que se aplica el Reglamento. Se reajusta la numeración y se incluyen convenios o acuerdos bilaterales que cumplen los requisitos para quedar reflejados en el anexo.

4.1.7

Por estar recogida en la legislación de la República Checa, se modifica la Sección A del anexo IV que recoge las legislaciones nacionales por las cuales la cuantía de la prestación de invalidez es independiente de la duración del periodo de seguro.

Por el mismo motivo, y con respecto a la República Checa y Estonia, se modifica la Sección C del anexo IV relativa a los casos en los que se puede renunciar al doble cálculo de la prestación porque nunca producirá un resultado más elevado.

Por cambios en la legislación de Eslovaquia, se modifica la Sección D del anexo IV relativa a prestaciones y acuerdos sobre acumulación de prestaciones de la misma naturaleza a las que se tiene derecho en virtud de la legislación de dos o más Estados.

4.1.8

Debido a modificaciones legislativas en los Países Bajos, se modifica el anexo VI sobre las modalidades particulares de aplicación de las legislaciones de ciertos Estados miembros.

4.1.9

Las modificaciones introducidas en los diferentes anexos que acompañan al Reglamento no 1408/71 cumplen varias funciones que el Comité quiere resaltar.

En primer lugar, destacamos que dichas modificaciones producen en el texto una serie de simplificaciones que mejoran su aplicación y comprensión. En ese sentido se avanza en la línea marcada por el Reglamento no 883/2004 sobre coordinación de los sistemas de seguridad social, cuyo objetivo es simplificar y modernizar dicha coordinación, respetando, no obstante, las legislaciones nacionales en materia de seguridad social. Por todo ello, el Comité apoya estas modificaciones.

En segundo lugar se constata que algunas legislaciones nacionales han introducido nuevos subsidios para determinadas contingencias, que suponen avances en las regulaciones de tipo social de los correspondientes Estados. En ese sentido, el Comité muestra su satisfacción por los avances que en materia de derechos sociales puedan producirse en los diferentes Estados miembros, pero lamenta que los ciudadanos de los Estados de la última ampliación se vean sometidos a barreras administrativas específicas.

4.1.10

Por último, el Comité considera que debería suprimirse la sección II del anexo II del Reglamento. Los Estados miembros deberían ser sensibles a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en lo relativo a que los subsidios de natalidad y adopción no son subsidios especiales sino prestaciones familiares, y por lo tanto son exportables. Deseamos que los Estados asuman dicha realidad jurídica, antes de que el Tribunal de Justicia la haga extensiva, mediante sentencias, a toda la Unión.

4.2

Reglamento no 574/72 del Consejo, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento no 1408/71.

4.2.1

El artículo 2 de la propuesta modifica cuatro artículos del Reglamento, todos ellos referidos a asistencia sanitaria en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional.

4.2.2

Se suprimen los apartados 5 y 6 del artículo 60 relativos a las prestaciones en especie en caso de residencia en un Estado miembro que no sea el competente. Se suprimen trámites de notificación que en la práctica no se seguían.

El Comité manifiesta su conformidad con todas aquellas medidas que supongan simplificación y eliminación de burocracia improductiva.

4.2.3

Se sustituye el texto del artículo 62 (prestaciones en especie en caso de estancia en un Estado distinto del Estado competente). Con la introducción de la tarjeta sanitaria se eliminan trámites superfluos, que en todo caso serán resueltos entre las instituciones competentes de los Estados y no por el interesado, quedando su redacción igual que el artículo 21 del Reglamento según la modificación introducida por el Reglamento no 631/2004.

El Comité apoya toda modificación que signifique facilitar el acceso de los ciudadanos a las prestaciones a las que tenga derecho.

4.2.4

Se modifica el apartado 2 del artículo 63 relativo a las prestaciones en especie a los trabajadores en caso de traslado de residencia o regreso al país de residencia así como a los trabajadores autorizados a desplazarse a otro Estado miembro con el fin de recibir asistencia médica. Se modifica debido a la referencia que se hace en este artículo a los apartados 5 y 6 del artículo 60, que han sido suprimidos por esta misma propuesta de Reglamento.

4.2.5

Se modifica el apartado 1 del artículo 66 relativo a la impugnación del carácter profesional del accidente o la enfermedad, para suprimir la referencia que realiza al artículo 20 del Reglamento, que fue suprimido, a su vez, por el Reglamento no 631/2004.

4.2.6

El Comité manifiesta su apoyo a todas las modificaciones introducidas porque representan una mejora del Reglamento, en lo que se refiere a la simplificación de su contenido y a la eliminación de burocracia, en la medida que estas modificaciones faciliten la relación de los ciudadanos con las administraciones.

5.1

En general el Comité acoge de forma favorable la propuesta de Reglamento, con las observaciones que se expresan en el presente dictamen. Entendemos que es positivo que se simplifique y mejore el texto de los Reglamentos no 1408/71 y 574/72, para favorecer la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, pero creemos que sería mas positivo aún que entrase en vigor el Reglamento no 883/2004, que constituye en sí mismo una simplificación global y de gran alcance en materia de coordinación de los sistemas de seguridad social.

5.2

Dado que el Comité no se ha podido pronunciar sobre el texto final del largo trámite legislador que ha tenido el referido Reglamento no 883/2004, consideramos que debe producirse sin demora un dictamen de iniciativa sobre el mismo, antes de que empiece el trámite legislativo del nuevo reglamento de aplicación que está ultimando la Comisión.

5.3

Desde el Comité queremos instar a la Comisión a que concluya cuanto antes la propuesta de Reglamento de aplicación, y al Consejo y al Parlamento Europeo para que actúen con celeridad durante el procedimiento legislativo para la adopción de dicho Reglamento, de forma que no se repita la experiencia de lentitud habida durante la tramitación del Reglamento no 883/2004, muy especialmente teniendo en cuenta el año de la movilidad de los trabajadores que se celebrará en el 2006.

5.4

En cuanto a las reformas planteadas en los diferentes anexos del Reglamento no 1408/71, el Comité pide que la referida a la Sección II del anexo II sobre los subsidios especiales de natalidad y adopción se suprima cuanto antes por acuerdo de los Estados miembros que aún mantienen la excepcionalidad.

31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/29

1.1

El Comité Económico y Social Europeo reitera su gran interés por la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres; en sus recientes dictámenes sobre el tema, el Comité ha subrayado una vez más la importancia de que se realicen progresos mucho más concretos (2). La igualdad entre hombres y mujeres (igualdad de género) es una prioridad en las políticas europeas y debe seguir siéndolo. A pesar de que en los últimos años la UE se ha esforzado más por promover la igualdad de trato entre hombres y mujeres, éstas todavía sufren desventajas en gran parte de los ámbitos de actividad (3): esta situación debe cambiar. Aunque es mucho menos frecuente, hay casos en los que los hombres son víctimas de la discriminación por motivos de sexo, y también es preciso ponerle remedio. Por otra parte, es necesario resolver toda una serie de problemas provocados por la discriminación (por motivos de orientación sexual, edad, salud, discapacidad y origen étnico) y agravados por la desigualdad entre los sexos.

1.1.1

Así, en toda la UE se producen numerosas formas de desigualdad por motivos de sexo: es indispensable reconocerlas, documentarlas, conocer los casos, analizarlos, extraer lecciones para toda la comunidad y buscar soluciones adecuadas.

1.1.2

Por ello el CESE acoge con satisfacción cualquier instrumento eficaz que acelere la verdadera instauración de la igualdad entre hombres y mujeres.

1.1.3

El CESE respalda la propuesta de crear un Instituto Europeo de la Igualdad de Género (4) (en lo sucesivo «Instituto»), ya que considera que podrá convertirse en ese instrumento eficaz y de gran potencial que apoye los esfuerzos de la UE y los Estados miembros para avanzar en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, tanto en el plano jurídico como en la práctica.

1.2

El CESE aprueba las razones que justifican la creación de una institución independiente y la decisión de que el Instituto no sustituya ni debilite a las agencias especializadas y con experiencia ni a las que se prevé crear a escala comunitaria (5). Además, la creación del Instituto no debe afectar a la aplicación del principio de «mainstreaming» (integración de la dimensión del género) en los órganos y en todas las políticas y programas comunitarios: por el contrario, el CESE está seguro de que así se reforzará tal principio.

1.3

El CESE considera que el Instituto basará su autoridad en la objetividad, la neutralidad, la independencia, la experiencia y la posibilidad de centralizar las informaciones pertinentes, y podrá convertirse en instrumento esencial para una gran diversidad de usuarios. Gracias a una aplicación sistemática de la integración de la dimensión del género («gender mainstreaming»), el Instituto podrá atender los intereses de «clientes» extremadamente diversos, desde los estratos más amplios de la sociedad civil a los órganos decisorios de la UE.

1.3.1

Además, las actividades del Instituto no se limitarán al interior de la UE, sino que abarcarán un contexto europeo más amplio, como la preparación de futuras ampliaciones de la Unión, y se desarrollarán en el contexto internacional. De este modo, trabajará igualmente por el mantenimiento de vínculos e intercambios multiculturales.

1.4

El CESE cree que el carácter tan ambicioso del objetivo y las tareas que se ha propuesto el Instituto exige una definición más clara que la propuesta por la Comisión de las competencias y deberes que caracterizan sus funciones de investigación, difusión de la información, educación, etc. Es indispensable precisar los objetivos de la recogida y el análisis de datos para que el Instituto pueda desempeñar sin trabas su papel en el proceso decisorio europeo. En este sentido conviene recordar que todas las instancias comunitarias deben aprovechar los instrumentos estadísticos de los distintos Estados miembros. El Instituto debería tener la posibilidad de aclarar, desde su punto de vista, los proyectos en preparación. Por otra parte, también debería aportar información sobre cuestiones relativas a la integración de la dimensión del género. Asimismo, debería poder opinar sobre las iniciativas y actividades comunitarias al respecto.

1.4.1

El CESE cree que una definición más exacta de los objetivos y tareas del Instituto justificará su importancia y demostrará claramente que es preciso dotarlo de los medios necesarios para conseguir tales objetivos.

1.5

El Instituto debe estar dotado de una fuerte autoridad moral; es esencial aumentar su transparencia y garantizar unos vínculos verdaderamente eficaces con los grupos interesados de la sociedad civil que se mencionan en las letras a) a c) del primer párrafo del artículo 10, con amplia experiencia en materia de análisis y conocimiento de las cuestiones de igualdad entre hombres y mujeres y que, además, puedan reflejar de forma más directa las necesidades de los ciudadanos de la UE. Por consiguiente, el CESE recomienda encarecidamente que los representantes de estos grupos de la sociedad civil dispongan de más puestos en el Consejo de Administración del Instituto (véanse a continuación los puntos 3.7.2 y 3.7.3). En este sentido, el CESE recuerda el importante papel que desempeñan en distintos ámbitos los interlocutores sociales en la resolución de problemas relacionados con la igualdad entre hombres y mujeres en el mercado laboral.

1.6

El CESE insiste igualmente en que los representantes de los interlocutores sociales europeos y de la correspondiente organización no gubernamental representativa gocen del mismo estatus en el Consejo de Administración que los demás miembros; es decir, que dispongan de derecho a voto (véase a continuación el punto 3.7.4).

1.7

El CESE considera esencial que los recursos financieros asignados al Instituto le permitan cumplir sus funciones junto a las otras agencias o programas comunitarios que también se ocupan de problemas relativos a la igualdad entre hombres y mujeres.

1.8

La propuesta de Reglamento no indica el lugar en el que se establecería el Instituto; no obstante, el CESE respalda la recomendación de que se establezca en uno de los países que se incorporaron a la UE en 2004. Efectivamente, algunos de esos países ya han manifestado su interés por albergar la sede del Instituto. Con ello se respondería igualmente a la necesidad de descentralización equilibrada de las instituciones dentro de la UE y se brindaría la oportunidad de entablar un contacto más directo con los ciudadanos y ciudadanas del país en el que se ubique el Instituto, así como un mejor conocimiento de sus experiencias en el ámbito de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

1.9

El CESE está convencido de que una estrecha colaboración con el Instituto beneficiará a todas las partes, y declara estar dispuesto a cooperar con el futuro Instituto en el marco de las normas comunitarias.

2.1

El 8 de marzo de 2005 la Comisión Europea publicó la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea un Instituto Europeo de la Igualdad de Género (6) y, en particular, declaró en su comunicado de prensa (7) lo siguiente:

«Este instituto constituirá un centro de excelencia independiente a escala europea. Se encargará de recopilar, analizar y difundir los datos de investigaciones, así como la información fiable y comparable que necesitan los responsables de la toma de decisiones en Bruselas y los Estados miembros. Dispondrá de un centro de documentación y de una biblioteca que se abrirán al público.

Este instituto incentivará la investigación y el intercambio de experiencias organizando reuniones entre los responsables de la toma de decisiones, los expertos y las partes interesadas, y hará que la atención se centre en las medidas en favor de la igualdad entre hombres y mujeres con actos como conferencias, campañas y seminarios. Otra función fundamental consistirá en preparar instrumentos destinados a integrar mejor la igualdad de género en todas las políticas comunitarias».

2.2

El largo período transcurrido entre la primera iniciativa de crear el Instituto Europeo, en 1995 (8), y la publicación de la propuesta de Reglamento, en marzo de 2005, sirvió para realizar estudios e investigaciones políticas que han permitido preparar medidas ponderadas.

2.3

En su reunión de los días 1 y 2 de junio de 2004, el Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores manifestó su apoyo unánime a la creación del Instituto Europeo (9):

«En principio, las Delegaciones han apoyado plenamente la creación del Instituto, al tiempo que destacaban la importancia de una estructura que incorporara valor añadido pero sin duplicar las actividades existentes en este ámbito. Se ha mencionado asimismo la necesidad de neutralidad presupuestaria.»

El Consejo confió al Instituto las siguientes tareas:

2.3.1

Posteriormente, el Consejo Europeo pidió a la Comisión que presentara su propuesta (10).

2.4

La creación del Instituto se decidió tras la adhesión de diez nuevos países a la UE. El CESE considera importante que, desde un primer momento, su funcionamiento tenga como marco la Unión ampliada, pues ello permitirá tomar en consideración una mayor diversidad de experiencias, situaciones y conocimientos.

2.5

En su reciente Dictamen sobre el tema «Pekín + 10: evaluación de los progresos en la igualdad entre hombres y mujeres» (11), el CESE resumía la evolución y el alcance de las actividades de la UE en la materia. El Comité se remite a este dictamen e insiste en la conveniencia de constatar el aumento tanto de las necesidades en materia de estudios, análisis e información como de las exigencias sobre su calidad. El CESE se muestra satisfecho por que este progreso se derive de una aplicación más amplia del principio del «gender mainstreaming».

2.6

En la práctica existen algunos problemas permanentes y otros nuevos a los que hacen frente la UE y sus Estados miembros y que es urgente resolver. Están directamente relacionados con la cuestión de la igualdad entre hombres y mujeres y corresponderá al Instituto tratarlos. En concreto, se trata de los siguientes:

2.6.1

El CESE se remite a su Dictamen sobre «Pekín + 10», en el que señala de forma muy detallada numerosos ámbitos en los que es preciso actuar (12).

2.7

Como ya se ha indicado, el CESE es consciente de que la aplicación del principio del «gender mainstreaming» avanza y se desarrolla. Por tanto, acepta que se confíe a una institución independiente la función de centralizar los esfuerzos de los Estados miembros y las partes interesadas de la sociedad civil para ayudar a los órganos comunitarios en este ámbito. De este modo se reforzará el efecto sinérgico. Además, el CESE cree que ha de garantizarse la complementariedad entre el Instituto y las agencias comunitarias, y que el principio del «gender mainstreaming» continuará desarrollándose en el marco de las agencias, en estrecha colaboración con el futuro Instituto. Del mismo modo, debe establecerse una cooperación sistemática con los mecanismos institucionales en el ámbito de la igualdad de trato entre hombres y mujeres.

2.8

El CESE recuerda que la creación del Instituto representa un paso adelante, pero que hay otras iniciativas igualmente necesarias para avanzar en la promoción de la igualdad de oportunidades en la práctica y en el conjunto de los objetivos formulados en los textos comunitarios. Es de suma importancia que el Instituto participe activamente en la consecución de los objetivos de crecimiento y creación de empleo de la Estrategia de Lisboa.

2.9

Aunque el CESE aprueba la creación del Instituto, es necesario que tenga la mejor acogida posible por parte de la sociedad civil europea, nacional y local, pues, de lo contrario, no podría llevar a buen término sus trabajos. Por lo tanto, es conveniente que esta nueva institución disponga de los medios necesarios para lograr credibilidad y confianza y le permitan desarrollar con éxito todo tipo de actividades, así como despertar el interés que merece.

3.1

El CESE aprueba el fundamento jurídico en que se basa la creación del Instituto: el apartado 3 del artículo 141 y el apartado 2 del artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Asimismo, da su visto bueno a los motivos expuestos en los considerandos, que explican igualmente que la propuesta sometida a examen se ajusta a lo estipulado en el artículo 5 del Tratado.

3.2

El CESE considera, asimismo, que la cooperación con las estructuras existentes –fundaciones y demás instituciones– responde al deseo expresado por el Consejo de evitar toda duplicación del trabajo. El CESE señala que el 12o considerando hace referencia implícita a otras instituciones e instancias europeas, como Eurostat. El CESE remite a las Comunicaciones de la Comisión «El encuadramiento de las agencias reguladoras europeas» (13) y «Proyecto de acuerdo interinstitucional para el encuadramiento de las agencias reguladoras europeas» (14), y toma nota de que este marco determinará también el lugar que ocupe el Instituto entre las instituciones actuales.

3.3

El CESE subraya que la denominación del Instituto (artículo 1) en inglés –«European Institute for Gender Equality»– refleja claramente su misión y permite, de este modo, tener en cuenta las dimensiones más amplias (éticas, morales, estéticas, sexuales, etc.). Efectivamente, la experiencia ha demostrado que la palabra «gender» no tiene equivalente preciso en varias lenguas de la Unión Europea. Por eso las traducciones deberían hallar la formulación que se acerque más a la versión original.

3.4

Por lo que se refiere a los objetivos del Instituto, el CESE considera que el artículo 2 debería mencionar explícitamente la promoción del principio de «gender mainstreaming».

3.4.1

El CESE, por otra parte, considera que debería confiarse al Instituto la misión de ayudar a las organizaciones de empresarios y de trabajadores, así como a otros integrantes de la sociedad civil organizada en el marco de sus actividades en materia de igualdad entre hombres y mujeres. Este objetivo debería mencionarse claramente y ser tomado en consideración.

3.5

El CESE cree que las funciones del Instituto, definidas en el artículo 3, son tan importantes como sus objetivos. Por consiguiente, deben completarse tal como se indica en el punto 1.4 del presente dictamen.

3.5.1

El CESE pide que se mencione explícitamente a los interlocutores sociales en la letra a) del apartado 1 del artículo 3. En este sentido, el Comité recuerda que los interlocutores sociales europeos han adoptado recientemente la «Estrategia marco sobre la igualdad entre hombres y mujeres».

3.5.2

El CESE subraya que el Instituto contribuirá a dar prueba de su valor añadido si presenta periódicamente sus trabajos, aparte de su informe anual, para colaborar así en la realización de las tareas derivadas, particularmente, de la «Estrategia marco sobre la igualdad entre hombres y mujeres». Además de su informe anual, debería publicar, entre otras cosas, su programa de trabajo (letra e) del apartado 1 del artículo 3).

3.5.3

Las cuestiones que tratará el Instituto requerirán igualmente el empleo de métodos de trabajo adecuados, que deberían adaptarse a diversas clases de desigualdades y discriminación entre los sexos. Por consiguiente, convendría recurrir, entre otras cosas, a métodos comparativos («benchmarking»), estudios de casos, recopilación vertical (sectorial) de datos, integración de la dimensión de género en la elaboración de presupuestos, seguimiento, etc. Es evidente que el Instituto deberá colaborar en este sentido con las agencias e instituciones especializadas.

3.5.4

El CESE señala que en la letra d) del apartado 1 del mismo artículo se prevé que el Instituto realice en «Europa» encuestas para llamar la atención sobre su acción más amplia en el EEE, en la perspectiva de la próxima ampliación y ante los Estados miembros del Consejo de Europa.

3.5.5

El CESE desearía que en la letra g) del apartado 1 del artículo 3 se añadiera el ámbito nacional o regional, pues permitiría la apertura a otras partes interesadas, como los entes territoriales, que contribuyen a sensibilizar más a los ciudadanos sobre las cuestiones de igualdad entre hombres y mujeres, en línea con los objetivos previstos en el artículo 2, así como en los Considerandos.

3.6

El CESE se congratula por la independencia del Instituto (artículo 5) respecto de las autoridades nacionales y la sociedad civil. Sin embargo, cree que también debería ser independiente de las instituciones comunitarias, pues le situaría en una posición más objetiva con respecto a ellas. Por ello, el CESE propone que se amplíe el número de representantes de la sociedad civil en el Consejo de Administración, a fin de aumentar la independencia del Instituto.

3.6.1

El CESE aprueba y respalda el principio de que el Instituto colabore libre e independientemente con las autoridades de los Estados miembros. Considera que sería oportuno cambiar el número de miembros del Foro Consultivo con vistas a obtener y suministrar puntualmente las informaciones (véase más adelante el punto 3.8.2). En este contexto, podría tratarse de una misión adaptada a las instancias que deben desarrollar sus actividades en los Estados miembros en el marco de la Directiva que contiene la versión refundida de las Directivas sobre igualdad de oportunidades (15).

3.7

Por lo que se refiere a los órganos del Instituto, el CESE aprecia los esfuerzos encaminados a convertir el Consejo de Administración en un órgano operativo capaz de dirigir eficazmente el Instituto para que pueda adaptarse a los cambios y a la demanda.

3.7.1

El CESE parte, sin embargo, del principio de que la Comisión sólo puede nombrar a los miembros del Consejo de Administración que representan a los grupos mencionados a propuesta de las organizaciones que se indican en el Reglamento objeto de examen. Este debería figurar en el artículo 10.

3.7.2

El CESE subraya que es precisa una representación a la vez eficaz y clara de los interlocutores sociales europeos y de la ONG comunitaria correspondiente, con «un interés legítimo en contribuir a la lucha contra la discriminación por motivos de sexo y a la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres», según se recoge en el Reglamento, para que el Consejo de Administración pueda llevar a cabo sus misiones; es decir, asumir sus obligaciones con la Comisión Europea y los Estados miembros y, al mismo tiempo, recoger las reacciones de la sociedad civil al respecto. Además, nada justifica no proponer la presencia de representantes de la sociedad civil. Dado que la representación de los interlocutores sociales a escala nacional no estará garantizada en el Consejo de Administración, al contrario de lo que ocurre actualmente en las instancias tripartitas comunitarias, es conveniente asegurar, al menos de esta forma, la participación activa de los interlocutores sociales y de la ONG correspondiente.

3.7.3

Así pues, el CESE insta a que se aumente el número de miembros del Consejo de Administración. En su opinión, convendría que este aumento sea tal que cada una de las partes (Consejo, Comisión, interlocutores sociales y la organización no gubernamental comunitaria correspondiente) disponga de seis representantes. Ello permitiría a las organizaciones mencionadas en las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 10 elegir a sus candidatos procurando asegurar una representación paritaria de hombres y mujeres. Por consiguiente, cada una de las organizaciones citadas en la propuesta de Reglamento dispondría de dos puestos.

3.7.4

Del mismo modo, nada justifica que los representantes de los interlocutores sociales y de la ONG carezcan de un voto deliberativo. Al objeto de garantizar mejor la independencia del Instituto y la autonomía y objetividad de sus actividades, el CESE pide a la Comisión que procure conceder a los representantes de las organizaciones de empresarios y trabajadores y de la ONG correspondiente un voto deliberativo de pleno derecho. Esto es coherente con el apartado 4, que precisa que «cada miembro del Consejo de Administración, o en caso de ausencia, su suplente, dispondrá de un voto».

3.7.5

El CESE considera que los directores de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional y de la Agencia Europea de los derechos fundamentales deberían tener la posibilidad, en su caso, de participar sistemáticamente como observadores en las reuniones del Consejo de Administración del Instituto (apartado 11 del artículo 10). El director del Instituto también debería tener la posibilidad de participar en las reuniones de estas instituciones (en nombre del Consejo de Administración o basándose en «memorandos de acuerdo»).

3.8

El CESE no ve objeciones a que la misión del Foro Consultivo consista en permitir que los Estados miembros incluyan a las instancias competentes y creen una red de expertos. De conformidad con el artículo 12, este órgano carece de poder de decisión dentro del Instituto; por consiguiente, no es necesario precisar que los tres miembros que representan a las partes interesadas a nivel europeo carecen de voto deliberativo. Por consiguiente, también se plantea la cuestión de por qué la Comisión nombra a estos representantes y si no convendría que fueran elegidos directamente por las organizaciones correspondiente que se mencionan en las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 10.

3.8.1

Es preciso encontrar el modo de garantizar el equilibrio en la representación de mujeres y hombres en el Foro Consultivo.

3.8.2

Como se ha indicado en el punto 3.6.1 supra, sería oportuno que los miembros del Foro Consultivo fueran responsables de garantizar la cooperación entre las instancias de sus respectivos países y el Instituto (apartado 4 del artículo 12).

3.9

El CESE emite ciertas reservas en cuanto a los recursos financieros que está previsto asignar al Instituto. El CESE considera que la declaración del Consejo mencionada en el punto 2.3 supra contiene instrucciones contradictorias: procurar aportar un valor añadido; es decir, llevar a cabo tareas difíciles, y mantener al mismo tiempo la neutralidad presupuestaria.

3.9.1

Se prevé deducir parcialmente del programa Progress la financiación del Instituto. El apartado 3.6 de la exposición de motivos del proyecto de Reglamento precisa que «las actividades del Instituto serán distintas de las propuestas en el capítulo de igualdad entre hombres y mujeres del programa Progress (2007-2013)». El CESE ve en ello un argumento en favor de la posición que expresó en su dictamen sobre el programa Progress:

«El CESE propone en este contexto que los recursos previstos para el Instituto Europeo de Género no se imputen con carácter negativo –como todo hace suponer en la propuesta actual– en la elaboración del marco financiero global de Progress, sino que se prevea una financiación independiente» (16).

3.9.2

Por consiguiente, el CESE recomienda que, en las negociaciones sobre las perspectivas financieras de la Unión Europea, se prevean los fondos imprescindibles para los trabajos y el buen funcionamiento del Instituto, y que tales recursos se asignen en todo caso progresivamente, con el fin de que el Instituto pueda llevar a cabo las misiones que se le encomiendan y garantizarle seguridad jurídica y financiera.

3.9.3

El CESE considera que concentrar en un único lugar los trabajos en materia de igualdad entre hombres y mujeres permite ahorros tanto en el ámbito comunitario como nacional. Por lo tanto, esas sumas no deberían deducirse del presupuesto provisional del programa Progress, sino que dicho presupuesto debería revisarse al alza en caso de que no se adoptara ninguna decisión sobre la asignación al Instituto de una dotación financiera independiente.

3.9.4

La creación de este Instituto en ningún caso debe servir de pretexto para reducir la financiación asignada a otros órganos, como la Fundación de Dublín, cuyas actividades también abordan, entre otras cosas, los problemas vinculados a la igualdad de oportunidades.

31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/34

1.1.

El segundo plan de acción para la dimensión septentrional (1) entró en vigor en enero de 2004.

1.2.

Abarca cinco sectores prioritarios:

1.3.

El segundo plan de acción para la dimensión septentrional presta atención a dos regiones: Kaliningrado y la zona del Ártico. Anima a emprender actuaciones concertadas entre todos los interesados para reforzar las políticas económica, de empleo y social.

1.4.

El plan describe distintas posibilidades de acción en estos ámbitos y deja la ejecución de las acciones en manos de los interesados. La dimensión septentrional no tiene un presupuesto independiente, sino que se financia a través de varios programas de la UE (como TACIS), de los gobiernos correspondientes y de las instituciones financieras internacionales (Banco Nórdico de Inversiones, Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, etc.).

1.5.

La Comisión Europea elabora informes anuales sobre la aplicación del segundo plan de acción para la dimensión septentrional. El correspondiente a 2004 menciona un gran número de actividades en los cinco sectores prioritarios y hace referencia a la conclusión del CESE de que las organizaciones de la sociedad civil conocen escasamente las actividades de la dimensión septentrional, por lo que pide que se mejore la información al público y aumente la participación de las organizaciones regionales en la aplicación y la supervisión de las actividades de la dimensión septentrional.

1.6.

La aplicación del plan de acción se supervisa todos los años: en 2004 se celebró una reunión de altos funcionarios, en 2005 la conferencia ministerial y para el segundo semestre de 2006 está prevista otra reunión de altos funcionarios.

2.1.

El segundo plan de acción para la dimensión septentrional pide que el Comité Económico y Social Europeo (CESE) contribuya a su aplicación: «Para conseguir una amplia participación de grupos de la sociedad civil en la revisión de los avances que se consigan en la aplicación del plan de acción, sería útil también que el Comité Económico y Social Europeo organizase foros anuales sobre dicha aplicación, en los que se reuniesen representantes de las organizaciones sociales y económicas representadas en el Comité»  (2).

2.2.

Esta petición se apoya en las contribuciones del CESE en años anteriores, con los dictámenes sobre «Las relaciones de la Unión Europea con los países del mar Báltico» (3), «La dimensión septentrional de la UE, incluidas las relaciones con Rusia» (4), «La dimensión septentrional: plan de acción para la dimensión septentrional en las políticas exterior y transfronteriza de la UE durante el período 2000-2003» (5) y «Cooperación estratégica Unión Europea-Rusia: las próximas etapas» (6); con sus declaraciones en las reuniones ministeriales sobre la dimensión septentrional celebradas en 1999, 2001 y 2002; y con las conclusiones de las dos conferencias (foros) sobre la dimensión septentrional que el CESE organizó en 2001 y 2003.

2.3.

El CESE atendió la petición de la Comisión y decidió recabar información relativa a la opinión de las organizaciones de la sociedad civil sobre:

2.4.

En 2004 se distribuyó un cuestionario para conocer las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil de todos los países interesados y se realizaron misiones de investigación en Gdansk, Kaliningrado y Riga.

3.1.

El CESE estuvo representado en la reunión de altos funcionarios celebrada en octubre de 2004 y en ella presentó un informe con sus conclusiones y recomendaciones (7).

3.2.

Las conclusiones generales sobre la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el segundo plan de acción de la dimensión septentrional fueron las siguientes:

La situación en estos tres ámbitos parecía más positiva en «los antiguos» Estados miembros de la UE de la región que en los demás países.

Se consultó a las organizaciones de la sociedad civil y pudo comprobarse que estaban interesadas en recibir más información sobre la dimensión septentrional y el segundo plan de acción, así como en participar en los proyectos y en la supervisión, tanto en el ámbito nacional como en el europeo.

El CESE propuso mejorar la información sobre el segundo plan de acción que se hace llegar a las organizaciones de la sociedad civil y conseguir su presencia en la aplicación y la supervisión.

El CESE ofreció su asistencia en las actividades de información y supervisión a escala europea, aunque al mismo tiempo subrayó que las actividades para la dimensión septentrional deberían desarrollarse fundamentalmente en los ámbitos subregional, nacional y local, a fin de lograr una interacción constructiva con las autoridades y las organizaciones de la sociedad civil interesadas.

El CESE respaldó el principio recogido en el segundo plan de acción para la dimensión septentrional (8) de que debe fomentarse la participación de los representantes de la sociedad civil en las reuniones anuales de altos funcionarios.

Asimismo se propuso que la UE estudiara algunas otras cuestiones relacionadas con el plan de acción:

3.3.

Estas recomendaciones continúan siendo pertinentes.

4.1.

El CESE señaló en el informe de 2004 su intención de contribuir a la conferencia ministerial de 2005 y a la reunión de altos funcionarios de 2006, aplicando para ello los mismos criterios que en 2004.

4.2.

El CESE ha continuado sus actividades relativas a la dimensión septentrional en el contexto del recién establecido Grupo de contacto para los vecinos de Europa Oriental. Este grupo está constituido por miembros del Comité y se ocupa de las actividades de éste en los países de Europa Oriental. El objetivo de tales actividades es respaldar las políticas comunitarias para mejorar las relaciones con estos países, aportar las opiniones de las organizaciones de la sociedad civil en este contexto y establecer contactos directos con los representante de la sociedad civil de la zona.

4.3.

El CESE ha divulgado información sobre la dimensión septentrional a través de sus propios contactos y también en consulta con el sistema de información sobre la dimensión septentrional de la Comisión.

4.4.

Como parte de la preparación del dictamen, el CESE ha distribuido un cuestionario a unas cien organizaciones de la sociedad civil. El Comité también ha debatido sobre la dimensión septentrional con organizaciones de la sociedad civil de Rusia durante la preparación del dictamen relativo a las relaciones entre la UE y Rusia. Así pues, las conclusiones de este dictamen reflejan también los puntos de vista de las organizaciones de la sociedad civil de los países socios.

5.1.1.

El cuestionario sobre el conocimiento general del público respecto del segundo plan de acción para la dimensión septentrional se realizó en junio de 2005. Los cuestionarios se enviaron a distintas organizaciones de la sociedad civil de los países más habitualmente incluidos en las actividades del plan de acción (los países bálticos y nórdicos, Alemania, Rusia –incluido Kaliningrado– y Polonia). Se pedía información y la opinión sobre las mismas cuestiones que el año anterior: a) el conocimiento de los representantes de la sociedad civil sobre la dimensión septentrional y el segundo plan de acción; b) la opinión de las organizaciones de la sociedad civil sobre la dimensión septentrional; c) la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la aplicación y supervisión del segundo plan de acción.

5.1.2.

Tan sólo se recibieron veinte respuestas, lo cual indica que el conocimiento general de la dimensión septentrional y el segundo plan de acción sigue siendo muy escaso. Esta idea quedó confirmada por los resultados de los cuestionarios: aunque la mayoría de las organizaciones de la sociedad civil respondió que conocía algo de la dimensión septentrional y el segundo plan de acción, sólo en algunos casos resultaba obvio que la organización conocía verdaderamente el segundo plan de acción para la dimensión septentrional. Una tercera parte de las organizaciones de la sociedad civil respondió que había oído hablar de ambas cuestiones, pero en realidad sabía poco de sus objetivos y contenido.

5.1.3.

Algunos representantes parecen conocer las contadas asociaciones entre el sector público y el privado (APP) dentro de la dimensión septentrional, sobre todo en cuanto a la colaboración medioambiental. Además, varias organizaciones de la sociedad civil mencionaron la dimensión septentrional en diversas organizaciones regionales de la zona del mar Báltico, en especial el Consejo de Estados del mar Báltico. Las redes de empresarios (Consejo consultivo empresarial báltico) y de sindicatos (Red sindical del mar Báltico) también han promovido el conocimiento de la dimensión septentrional entre sus miembros.

5.1.4.

En algunos casos se cree que el segundo plan de acción para la dimensión septentrional es un programa que nada tiene que ver con las organizaciones de la sociedad civil, sino que más bien se trata de un proyecto político para la cooperación regional entre los gobiernos y las autoridades correspondientes. Parece que no han sido útiles los esfuerzos de la Comisión por mejorar la información pública a través de la iniciativa del sistema de información sobre la dimensión septentrional.

5.2.1.

Los resultados de los cuestionarios indican claramente que son muy pocas las iniciativas de gobiernos, autoridades y otras asociaciones para informar a las organizaciones de la sociedad civil sobre el segundo plan de acción para la dimensión septentrional y lograr su participación. Sólo algunas respuestas confirmaron tal compromiso. Sin embargo, las autoridades responsables de algunos países y algunos organismos regionales han puesto en marcha seminarios y talleres sobre la aplicación del segundo plan de acción para la dimensión septentrional.

5.2.2.

Son contadas las organizaciones de la sociedad civil que han participado en el segundo plan de acción por propia iniciativa. Éste es el caso de las actividades relacionadas con la mejora de las condiciones para la inversión en la zona de la dimensión septentrional, la cooperación con otras asociaciones de los países de la dimensión septentrional, el debate sobre su futuro y, en general, el seguimiento de los progresos.

—

Cuestiones del mercado laboral, empleo y diálogo social

—

Apoyo a las pequeñas y medianas empresas

—

Facilitar las relaciones comerciales y económicas

—

Mejorar las condiciones para las inversiones transfronterizas

—

Interrelacionar las infraestructuras y la mejora de las redes de transporte

—

Acciones para que los representantes de la sociedad civil participen en el segundo plan de acción para la dimensión septentrional

—

Establecimiento de estructuras para su aplicación

—

Asignación de recursos suficientes al plan de acción

—

Distribución de informes sobre los avances en su aplicación

6.1.

El CESE está a favor de mantener en la zona septentrional de Europa una cooperación regional estructurada, multilateral y transfronteriza, lo que incluye también a los países no comunitarios de la región. La dimensión septentrional parece apropiada para este fin.

6.2.

El CESE respalda las intenciones de vincular la dimensión septentrional a la cooperación entre la UE y Rusia y a los cuatro espacios comunes. En su reciente Dictamen «La contribución de la sociedad civil a las relaciones entre la UE y Rusia» (9), punto 3.2.5, el CESE afirmaba: «La UE y Rusia deberán trabajar conjuntamente para remodelar en términos similares la cooperación regional (donde se inscribe la dimensión septentrional […] El CESE ha podido comprobar con satisfacción que este aspecto se ha tenido debidamente en cuenta en los planes de trabajo y anima a emprender nuevas medidas para el desarrollo de la cooperación regional como parte de las relaciones entre la UE y Rusia».

6.3.

Para el éxito de la cooperación regional en la dimensión septentrional es preciso que Rusia participe debidamente en la preparación y aplicación de la futura política. Deben estudiarse los mecanismos para la cooperación en este ámbito; por ejemplo, podría estudiarse la creación de un consejo de dirección conjunto, teniendo también presentes a los otros países no comunitarios de la región.

6.4.

En las recomendaciones del Dictamen sobre las relaciones entre la UE y Rusia, el CESE subraya que la sociedad civil debe tener un papel mayor en los planes de trabajo y que sus representantes deben participar en la cooperación entre la UE y Rusia. Entre otras cosas, es preciso buscar formas de establecer una consulta estructurada con las organizaciones de la sociedad civil en los futuros mecanismos de la dimensión septentrional.

6.5.

Los cinco sectores de la cooperación en la dimensión septentrional son de importancia para el futuro. Ante todo, es preciso aprovechar las experiencias positivas de las asociaciones en la dimensión septentrional (medio ambiente, social y sanidad, tecnología de la información). En este sentido es preciso estudiar en profundidad la creación de asociaciones en los siguientes ámbitos:

6.6.

Los órganos regionales de la zona del mar Báltico, sobre todo el Consejo de Estados del mar Báltico, deben tener un papel esencial en el futuro de la dimensión septentrional. En este contexto, las organizaciones de la sociedad civil tendrían una buena oportunidad para participar en la dimensión septentrional y contribuir a desarrollarla a través de sus propias redes de cooperación regional y los vínculos que tienen con dichos órganos.

6.7.

El CESE reitera la recomendación formulada en 2004: es preciso que se divulgue más entre el público la información sobre la dimensión septentrional y para ello es necesario perfeccionar el sistema de información. El CESE subraya, asimismo, que la información debe difundirse principalmente en los ámbitos nacional y local, puesto que es responsabilidad de los gobiernos y autoridades competentes de los Estados correspondientes. Una mejor información fomentaría el interés por la dimensión septentrional y animaría a los representantes de la sociedad civil a participar y contribuir más.

6.8.

La financiación de asociaciones en la dimensión septentrional debe decidirse caso por caso. En ello han de tener un papel primordial los gobiernos y las instituciones financieras internacionales. Los mecanismos financieros de Noruega y el EEE también resultarían beneficiosos para fomentar, principalmente, todas las acciones transfronterizas conjuntas de la dimensión septentrional. El instrumento europeo de cooperación y vecindad ha de ser fundamental desde principios de 2007.

6.9.

El CESE continuará sus actividades relacionadas con la dimensión septentrional y tiene previsto contribuir a la reunión de altos funcionarios de 2006. Su contribución puede incluir también conclusiones basadas en los debates con las organizaciones de la sociedad civil de los países socios. El CESE estaría dispuesto a aportar otras reflexiones sobre la futura aplicación de la dimensión septentrional.

31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/39

1.1.1

Legislar mejor constituye una auténtica exigencia social que el CESE transmitirá, partiendo de las necesidades de la sociedad civil, de los usuarios del Derecho, a las instituciones europeas y los gobiernos.

1.1.2

Legislar mejor consiste ante todo en situarse al nivel del usuario de la norma jurídica. De ahí la importancia de una gestión participativa, que organice la consulta previa y tenga en cuenta la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil y de los interlocutores sociales, los grupos directamente afectados por la legislación, y que utilice de forma constructiva los recursos y las competencias de las instituciones consultivas.

1.1.3

También consiste en legislar menos, luchar contra la inflación legislativa y simplificar el acervo, porque un exceso de legislación crea opacidad jurídica, causa entre otras cosas de obstáculos a los intercambios. Asimismo consiste en garantizar que la aplicación de la norma sea efectiva y simple.

1.1.4

Legislar mejor es centrar la legislación en lo esencial, privilegiar los objetivos que se deben alcanzar. También es concebir una legislación flexible, adaptable y al mismo tiempo suficientemente perenne, para lo que hace falta rigor, y sobre todo coherencia, desde la concepción a la aplicación en la práctica.

1.1.5

Simplificar es reducir en la medida de lo posible la complejidad del Derecho, pero ello no significa que haya que reducir forzosamente de forma drástica la obra legislativa comunitaria o desregular, lo que iría en contra de las expectativas de seguridad emanadas de la sociedad civil y de las necesidades de seguridad jurídica y estabilidad formuladas por las empresas, especialmente las PYME.

1.1.6

Toda legislación o parte de una legislación que quede obsoleta deberá derogarse explícitamente.

1.2.1

Cada Dirección General (DG) de la Comisión, a la vista del número de textos que le competen y de su complejidad (calculable por ejemplo en función del número total de líneas y de remisiones internas a otras legislaciones anteriores y de las obligaciones administrativas que de ellas se derivan), deberá proponer un programa proporcionado de simplificación para incluirlo en el programa general de la Comisión, precisando la necesidad y el impacto previsible de sus propuestas para los destinatarios de la legislación que se propone simplificar. Este programa deberá definir las medidas propuestas para cada grupo de textos elegidos (derogación, revisión, codificación, etc.) y los recursos que se consideran necesarios para su realización.

1.2.2

Un informe anual consolidado de la Comisión sobre «Simplificar el acervo y legislar mejor» evaluará el programa adoptado para ese año y la realización efectiva del programa del año anterior, así como la situación que ello plantea para su programa evolutivo de simplificación a medio plazo y su programa de trabajo. En este informe se analizará la evolución comunitaria y nacional en materia de simplificación y mejora de la legislación y si es preciso se formularán nuevas propuestas y recomendaciones. Convendrá evitar la proliferación de informes y comunicaciones cuyos contenidos coincidan o se superpongan.

1.2.3

El poder de iniciativa no es neutro: ejerce una influencia determinante en la elección de las prioridades y finalidades de la legislación, en su preparación, su formulación y su reformulación en caso de enmiendas del legislador. La calidad y la pertinencia de la propuesta legislativa tienen consecuencias directas sobre la duración y el resultado del procedimiento de aprobación. Ahora bien, una mala preparación de la iniciativa provoca una importante pérdida de tiempo y recursos para todas las instituciones concernidas y las organizaciones consultadas.

1.2.4

La calidad del texto adoptado al término del procedimiento legislativo y la de la transposición de las directivas también tienen consecuencias, si presentan insuficiencias o plantean dificultades de interpretación, que se traducen en litigios e intervenciones del poder judicial nacional y comunitario, y en costes adicionales para las administraciones nacionales y quienes están sometidos a su jurisdicción.

1.2.5

Ni la Comisión ni el legislador son omniscientes, y la realidad social, económica y tecnológica es a la vez compleja y cambiante. Además, modificar profundamente o flexibilizar una legislación cuyos efectos prácticos se desvían de los objetivos perseguidos o cuyo coste de aplicación es excesivo para las administraciones o los usuarios no constituye una debilitación de la autoridad del legislador, sino, por el contrario, una muestra de inteligencia política que contribuye a reforzar la confianza de los destinatarios y el respeto del Derecho.

1.2.6

Por lo tanto, la evaluación emprendida al inicio de la producción legislativa debe concluir con el estudio o evaluación de impacto (impact assessment), en el que se analiza cómo puede ser efectivamente recibida la legislación, cómo se integrará en el corpus jurídico preexistente y qué problemas de aplicación puede eventualmente plantear.

1.2.7

Cuando la Comisión retire propuestas legislativas que estaban siendo examinadas, sería conveniente que justifique su decisión de abandonar el procedimiento legislativo iniciado y que consulte a las instituciones legislativas y consultivas, así como a las organizaciones de la sociedad civil cuya opinión se había solicitado o cuyos intereses se ven afectados por dicha retirada.

1.2.8

La evaluación legislativa, ex ante y ex post, sólo se puede concebir como un ejercicio pluralista y participativo, para conferirle una incontestable legitimidad política y práctica. Mientras que la evaluación ex ante precede y luego acompaña al proceso de elaboración, la evaluación ex post se efectúa en dos tiempos: en primer lugar durante la fase de transposición de las directivas o de ejecución de los reglamentos, donde pueden surgir las primeras dificultades de recepción y ejecución; a continuación durante la evaluación de impacto propiamente dicha, que tiene lugar tras un periodo preestablecido de aplicación en la práctica y que puede entonces poner de manifiesto consecuencias imprevistas o incluso indeseables. Esta evaluación de impacto puede provocar un efecto de retroalimentación (feedback) en la legislación y en sus modalidades de aplicación (1).

1.2.9

Las consecuencias negativas o imprevistas pueden ser de muy distinta índole: la evaluación de los costes excesivos que acarrea a las administraciones o a los usuarios debe completarse con el estudio de su impacto social, económico, medioambiental o en relación con los derechos fundamentales.

1.2.10

Es preciso evaluar el ejercicio de las competencias de ejecución, tanto comunitarias (ejecución directa, comitología de reglamentación, agencias reguladoras) como nacionales (ministerios, autoridades descentralizadas, autoridades administrativas independientes), su impacto (trámites administrativos que se exigen a los usuarios, coste, complejidad) y la eficacia de los controles o las sanciones eventuales. El legislador debe poder efectuar un seguimiento de este ejercicio que combina regulación y ejecución.

1.2.11

Los Estados miembros también deben desarrollar y perfeccionar sus propios instrumentos de evaluación e informar después a la Comisión y al legislador sobre los resultados, poniendo de relieve los avances y los problemas surgidos.

1.2.12

Para realizar un seguimiento efectivo e introducir correcciones es necesaria una política de coordinación, información e intercambio sobre las prácticas nacionales y su eficacia, la publicación periódica de cuadros de transposición, como se prevé en la Decisión de la Comisión, y la del cuadro de indicadores sobre los progresos del mercado interior.

1.2.13

Tal como se comprometió en octubre de 2000 (Código de conducta), el Comité Económico y Social Europeo seguirá presentándole un dictamen anual sobre el informe global «Simplificar el acervo y legislar mejor» y sobre las comunicaciones y los diferentes informes sectoriales publicados por la Comisión en materia de simplificación del acervo y calidad de la legislación.

1.3.1

El CESE considera que la tarea de hacer más simple, coherente y pertinente el corpus jurídico comunitario no es sólo una cuestión de métodos y técnicas, sino una cuestión profundamente política que exige una intensa movilización interinstitucional, apoyada en un respaldo participativo igualmente intenso por parte de la sociedad civil organizada.

2.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha recibido una solicitud de la Presidencia británica para que elabore un dictamen sobre el tema «Legislar mejor». Asimismo ha recibido una consulta sobre el 12o Informe de la Comisión relativo a la simplificación del Derecho comunitario, y ha examinado su Comunicación «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», emanada del Consejo Europeo sobre la revisión de la Estrategia de Lisboa, y la reciente Decisión de la Comisión sobre la transposición de las directivas.

2.2

Las sugerencias del Comité no ponen en cuestión el método comunitario, basado en el Estado de Derecho (rule of law), reafirmado y consolidado por el Tratado Constitucional y completado por el establecimiento de un procedimiento de intervención directa de la sociedad civil ante el poder de iniciativa. Se fundamentan esencialmente en las conclusiones del Consejo de Edimburgo de 1992, el Libro Blanco sobre la gobernanza y la Estrategia de Lisboa (2000-2001) y el acuerdo institucional del 16 de diciembre de 2003, y tienen en cuenta los trabajos emprendidos a iniciativa de las seis presidencias y del Consejo.

2.3

Sin embargo hacen hincapié en la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración, evaluación y posterior revisión de la legislación. Sus opiniones y propuestas sobre el sentido y la calidad de los proyectos legislativos pretenden contribuir de forma constructiva a la mejora del entorno jurídico y administrativo de las empresas y los ciudadanos.

2.4

El CESE reconoce la necesidad de legislar mejor y celebra toda iniciativa que vaya en este sentido. Sin embargo, subraya que no debe considerarse que toda reglamentación es inútil o impide a la UE adaptarse a los desafíos que se le plantean. Por otra parte, no podría apoyar un proceso que conduciría a la Comisión, como guardiana del interés comunitario y motor de la integración europea, a renunciar a ejercer su derecho de iniciativa y, así, contribuir a crear una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos.

3.1

Legislar mejor es contribuir a una mejor gobernanza y a una legislación más simple y comprensible, que pueda transmitir a la sociedad civil una buena imagen de la capacidad de las instituciones europeas para actuar eficazmente: es por tanto restablecer la confianza de la sociedad civil en las instituciones que producen las normas.

3.2

Actualmente, el principio de igualdad ante la ley se ve cuestionado por la complejidad y profusión de normas vigentes, la dificultad de acceso al derecho aplicable y al derecho en gestación. Ahora bien, los imperativos de inteligibilidad y accesibilidad de la legislación deben presidir tanto la simplificación del acervo como la preparación de nuevas propuestas legislativas.

3.3

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada solemnemente en Niza en el año 2000, afirma el derecho de los ciudadanos europeos a una buena administración: la información y la participación de los destinatarios, la necesidad de la propuesta legislativa, el recurso a expertos independientes y fiables, la aplicación de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, la calidad de la legislación, de su transposición o su aplicación y la simplificación administrativa son condiciones esenciales para la eficacia de este derecho desde el punto de vista de los usuarios del Derecho.

3.4

Las prioridades «Simplificar el acervo» y «Legislar mejor», acompañadas por las acciones comunitarias emprendidas a tal efecto, corresponden a la misma gestión de buena gobernanza y requieren que se les dediquen suficientes recursos; hay que integrarlas en el proceso de elaboración y aplicación de la legislación. Una vez consolidado el proceso debe respaldarse políticamente a largo plazo con unos recursos adecuados.

3.5

La simplificación del acervo y la mejora de la calidad y la eficacia de la legislación se han convertido en una prioridad comunitaria absoluta para la competitividad, el crecimiento y el empleo, el desarrollo sostenible y la calidad de vida de los ciudadanos de la Unión, entre otras cosas para facilitar la actividad económica de las empresas europeas en el mercado interior y en los intercambios comerciales con terceros países..

3.6

Sin embargo, los trabajos emprendidos y las iniciativas tomadas distan mucho aún de haber producido su pleno efecto; la falta de éxito actual de la Estrategia de Lisboa, el balance y las propuestas del Informe de Wim Kok y su reactivación por el Consejo Europeo llevan necesariamente a una reevaluación de la estrategia aplicada desde 1992 y notablemente reforzada desde 2001 por las instituciones y los Estados miembros para mejorar la legislación y su aplicación.

3.7

El CESE comparte el punto de vista de la Comisión de que es necesaria una reevaluación global de las necesidades y los recursos disponibles. Lo mismo cabe decir a nivel nacional.

3.8

Ahora bien, las dificultades de Europa en lo que se refiere a competitividad, realización de una economía del conocimiento y en el ámbito político a transparencia, participación, eficacia y aceptación de la legislación por los ciudadanos y las empresas exigen un refuerzo decisivo e incluso en algunos aspectos una redefinición de los métodos, junto con una reasignación de los medios para legislar mejor en una Europa de 25 miembros, que por otra parte seguirá ampliándose en el futuro.

3.9

La estrategia actual de la Comisión se desprende claramente de sus dos comunicaciones publicadas en marzo de 2005 (2) y debería completarse con la propuesta de un marco operativo para las agencias durante el presente año. A juicio del CESE, este marco debería limitarse a establecer directrices, sin recortar la autonomía de las agencias, que ya están controladas por el Tribunal de Cuentas en la ejecución de sus presupuestos y por las autoridades judiciales en caso de litigios.

3.10

En el 12o Informe «Legislar mejor, 2004» (3) se recuerdan el Plan de Acción de la Comisión «Simplificar y mejorar el marco regulador», el Acuerdo Interinstitucional (AI) de diciembre de 2003 (4) y la estrategia de los Estados miembros inscrita en el programa de acción intergubernamental adoptado en mayo de 2002 por los ministros de administraciones públicas. En su 11o Informe «Legislar mejor, 2003» (5) la Comisión había recordado sus objetivos, que por otra parte se exponen detalladamente en ocho comunicaciones específicas (6).

3.11

El plan de acción de la Comisión se deriva de los trabajos preparatorios de expertos, del Libro Blanco sobre la gobernanza europea de 2001 y de los trabajos del grupo sobre la calidad de la reglamentación creado en 2000 por los ministros de administraciones públicas; actualmente existe ya un consenso bastante amplio.

3.12

La mejora del acervo comunitario mediante la simplificación constituye un objetivo esencial para la Comisión, que se ha dotado de una metodología y unos medios para alcanzarlo.

3.13

La Comisión ha establecido disposiciones generales en lo que se refiere a las modalidades de consulta previa, la realización de evaluaciones de impacto y la calidad y las modalidades de redacción de la nueva legislación desde el comienzo del proceso iniciado por el Consejo de Edimburgo de 1992 en materia de simplificación y respeto de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad. Doce informes anuales dan cuenta de su seguimiento y avances. Sin embargo los avances, aunque reales, distan mucho aún de ser plenamente convincentes para los usuarios del Derecho.

3.14

La iniciativa impulsada por el Consejo para legislar mejor desde la presidencia irlandesa fue objeto en 2004 de una declaración de seis presidencias en pro de una mejor legislación (7). El Consejo de Competitividad de noviembre de 2004 estableció una veintena de actos legislativos para la simplificación (distribuidos en 15 prioridades) y prosiguió sus trabajos en este sentido en febrero de 2005; la Comisión ya ha empezado a concretar estas orientaciones y ahora es imprescindible llevar a buen término esta tarea.

3.15

En su Comunicación «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea» (8) la Comisión reexamina su enfoque de 2002 a la luz de la revisión de la Estrategia de Lisboa.

3.16

Por su parte, el CESE está firmemente decidido, como representante institucional de la sociedad civil organizada, a contribuir desde el principio y mucho más activamente a la iniciativa de dotar a Europa de una legislación mejor, más clara, coherente y eficaz, para responder a las legítimas expectativas de los ciudadanos y las empresas. El protocolo concluido con la Comisión (9) le permite organizar consultas sobre las propuestas legislativas. En este sentido sus dictámenes deben ser más incisivos y situarse prioritariamente en el punto de vista de los destinatarios de la legislación.

4.1

Conforme al marco jurídico establecido por los Tratados, la legislación constituye el medio privilegiado de la acción comunitaria, a diferencia de los Estados miembros que pueden recurrir a una mayor variedad de instrumentos.

4.2

La mejora de la legislación (existente y futura) no sólo debe tener como objetivo la simplificación, sino también la utilización coherente de los conceptos jurídicos y la claridad de la redacción, sobre todo en los ámbitos en los que la legislación es más evolutiva, abundante y compleja. Cabe citar como ejemplo la legislación relativa al mercado interior y al medio ambiente, la política de transportes o las estadísticas.

4.3

La Estrategia de Lisboa, especialmente la necesidad de mejorar la competitividad y el objetivo de una mejor gobernanza europea (10), exigen en particular realizar un examen de la función de regulación y de las condiciones en que se ejerce, estudiando al mismo tiempo las repercusiones de la legislación europea en los Estados miembros (legislación, administración) para garantizar una aplicación más uniforme del Derecho y una coherencia legislativa en igualdad de condiciones (level playing field) en el mercado interior. Para ello las transposiciones no deben añadir disposiciones inútiles ni complicar las directivas.

4.4

El Consejo Europeo de Lisboa ya había pedido a la Comisión, el Consejo y los Estados miembros que antes de 2001 definieran una estrategia encaminada a simplificar el entorno reglamentario (11) mediante una acción coordinada. Asimismo subrayó la necesidad de orientarse hacia modos de reglamentación nuevos y más flexibles.

4.5

El CESE considera que estos nuevos modos de reglamentación, que respalda (12), exigen un compromiso más directo y permanente de la sociedad civil en la acción legislativa, bien en cooperación con las instituciones o bien de manera más autónoma (corregulación y autorregulación), como se estableció en el AI de diciembre de 2003.

4.6

Es preciso crear nuevas asociaciones con los agentes socioeconómicos (aprovechar mejor los comités de empleo y el diálogo social, pero también, eventualmente, crear por ejemplo comités sectoriales o grupos de trabajo temáticos), porque la economía se globaliza y se desmaterializa (economía digital y sociedad del conocimiento, cuestiones de propiedad industrial y derechos de autor, auditoría de empresas y nuevos instrumentos y servicios financieros) (13), lo que exige cuestionar en cierta medida los procedimientos y los instrumentos tradicionales, o en todo caso exige superar su dificultad para adaptarse a la rápida evolución de los mercados y a las necesidades en materia de innovación e inversión, o de formación e investigación.

4.7

Por su parte, la Comisión practica ya procedimientos de consulta y evaluaciones de impacto cuya hoja de ruta se publica cada año, recurriendo entre otros al método comparativo «costes-beneficios», que se completa con otras herramientas como el análisis multicriterios. A juicio del CESE, el balance costes-beneficios no constituye por sí solo una herramienta totalmente pertinente en todos los ámbitos y para todas las consecuencias de la legislación (por ejemplo en sanidad y medio ambiente). En efecto, en el análisis hay que incluir la aplicación de derechos fundamentales o de consideraciones de interés general difíciles de evaluar por definición en términos de costes-beneficios.

4.8

Además de la Comunicación «Actualizar y simplificar el acervo comunitario» (14), que establece el marco de acción, se han puesto en marcha dos iniciativas más específicas, por una parte sobre la legislación agraria (15) y en 2004 sobre la relativa a la pesca (16), ambas especialmente farragosas y de rápida evolución, y por otra parte sobre la simplificación en el mercado interior (SLIM), que funciona desde 1996 y ha dado resultados parciales pero alentadores, aunque haya recibido escaso seguimiento por parte del Consejo y el Parlamento, hasta el punto de que actualmente parece abandonada (17).

4.9

El Acuerdo Interinstitucional (AI) del 16 de diciembre de 2003 entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo (18) pretende establecer entre las instituciones un enfoque renovado de la función legislativa que abre nuevas posibilidades al contrato, la corregulación y la autorregulación. El CESE ha emitido un dictamen motivado por este acuerdo sobre el tema de la simplificación (19), además del documento informativo antes citado sobre las formas alternativas de regulación (20). Con anterioridad el CESE había centrado principalmente su atención en la acción SLIM. A juicio del Comité, la puesta en práctica del AI deberá hacerse prestando una atención especial a las PYME y a la aplicación de la Carta Europea de las PYME.

4.10

A veces se afirma que más de la mitad de la legislación aplicable en los Estados miembros es de origen comunitario. En el año 2000, durante los trabajos preparatorios sobre la gobernanza, se indicó la cifra de 80 000 páginas de acervo comunitario; actualmente otros estudios muestran un avance más moderado, equivalente al 10 % de la nueva legislación interna.

4.11

En cualquier caso, la aplicación de esta legislación no sólo tiene un coste de elaboración, transposición y aplicación para la Unión y los Estados miembros, sino que también tiene un coste para las empresas y los particulares que tienen la obligación de conocer la ley, respetarla y seguir trámites administrativos específicos (compliance costs, o costes de aplicación).

4.12

Es difícil calcular los costes de producción de la legislación, de su aplicación y de sus implicaciones administrativas y burocráticas, pero cada vez se formulan más críticas, sobre todo procedentes de las empresas, para subrayar las exigencias, dificultades, obstáculos y gestiones a menudo superfluas que de ella se derivan, hasta el punto de que, según algunos, constituye un freno importante para la competitividad europea, lo que abunda en las preocupaciones del Consejo y la Comisión. Estos costes deben calcularse mediante un enfoque objetivo de la calidad de la legislación. La OCDE evalúa el coste de aplicación de la reglamentación entre un 3 y un 4 % del PIB europeo (21).

4.13

Pero el enfoque basado en los costes de aplicación y en el impacto sobre la competitividad sólo abarca un aspecto, desde luego importante pero no único ni preferente, de la cuestión (22). Sin embargo sería posible utilizar un enfoque que atendiera a los resultados de la mejor legislación, a saber: la que para alcanzar sus objetivos acarrea costes mínimos de aplicación y cumplimiento. Se trata de una sugerencia del Informe Mandelkern que el CESE desearía se aplicase, con carácter experimental, a las propuestas que tengan repercusiones para las empresas y especialmente para las PYME. La Comisión considera ya en su enfoque la cuestión de los costes administrativos, y actualmente trabaja en un proyecto piloto para establecer un modelo (EU Net Admin. Cost model).

4.14

Legislar es un acto político que incumbe, más allá de las instituciones comunitarias y los gobiernos, a la sociedad civil organizada y a todos los ciudadanos europeos. Muchas críticas se refieren a la opacidad, la complejidad de los procedimientos de elaboración del Derecho europeo, su insuficiente transparencia y la introducción estéril de exigencias o procedimientos en la transposición de una directiva cuando la propia directiva ni siquiera lo exige (gold plating). Son arcanos de los procedimientos administrativos que multiplican los obstáculos, el papeleo y los costes para los usuarios del Derecho (red tape). Por otra parte, las ONG y los interlocutores sociales se quejan a menudo del carácter formal y los límites de los procedimientos de consulta previa, que les exigen una inversión en tiempo y asesoría tan importante como onerosa.

4.15

Se trata de problemas de visibilidad institucional, gobernanza y democracia, tanto para las instituciones como para los Estados miembros, de los que depende la imagen de Europa y de sus instituciones, que hoy día tienen la obligación de encontrar soluciones rápidas y eficaces; se trata al mismo tiempo de responder mejor a los retos del crecimiento, el empleo y la competitividad en Europa. Los Estados miembros también deben acometer una reforma del Estado y de sus administraciones, pues las críticas les afectan directamente y su contribución activa a una mejor gobernanza global resulta indispensable.

4.16

Esto tiene una incidencia directa en el avance de la idea europea y de la construcción de la Unión, especialmente en un momento en que el debate político sobre el Tratado Constitucional centra la atención de los ciudadanos. Es preciso responder a las expectativas concretas de los ciudadanos y la sociedad civil en materia de mejora de la calidad y la legibilidad de la legislación comunitaria, así como propiciar su simplificación, evaluando al mismo tiempo la carga burocrática que lastra tanto a las administraciones como a las empresas a la hora de aplicar el Derecho.

5.1

En febrero de 2003 la Comisión estableció un marco de acción destinado a reducir el volumen del acervo comunitario, mejorar la accesibilidad de la legislación y simplificar la legislación existente. Basándose en este marco la Comisión ha elaborado un programa evolutivo de simplificación y ha presentado treinta iniciativas con efectos de simplificación para los operadores económicos, los ciudadanos y las administraciones nacionales. Actualmente existen 15 propuestas legislativas cuya aprobación estudia el legislador.

5.2

El CESE espera la presentación en octubre de 2005 de la nueva fase del programa de simplificación de la Comisión. En esta nueva fase se debería tener en cuenta entre otras la opinión de las partes interesadas (véase la consulta pública abierta el 1 de junio de 2005 en el sitio EUROPA) e incluir un enfoque sectorial.

5.3

El CESE recuerda la importancia de la aplicación del acuerdo interinstitucional «Legislar mejor» aprobado en diciembre de 2003 y especialmente de su punto 36, referente a los métodos de trabajo del Consejo y el Parlamento Europeo para el examen de las propuestas de simplificación.

5.4

La codificación, instrumento esencial de simplificación, debe sustituir legalmente al derecho disperso reagrupándolo y armonizándolo. El derecho anterior debe derogarse explícitamente para conferir al código la seguridad jurídica que esperan los destinatarios y usuarios del Derecho. Ello exige una adopción formal de códigos por parte del legislador, a diferencia de la consolidación realizada por la Oficina de Publicaciones Oficiales, cuyo carácter técnico no ofrece las mismas garantías de seguridad jurídica, aunque facilite el conocimiento del Derecho. La consolidación es de hecho una preparación para la codificación.

5.5

El ámbito codificado debe ofrecer cierto nivel de completitud o de estabilidad jurídica si la codificación se realiza a derecho constante; nada impide prever en determinados ámbitos otra forma de codificación cuando resulte necesaria una refundición parcial del derecho aplicable.

5.6

Si una disposición encaja cabalmente en más de un código, figurará en un código con carácter principal y en los otros con una forma tipográfica específica, mencionando el código donde aparece con carácter principal.

5.7

Si una consolidación permite descubrir contradicciones internas, como definiciones o vocabularios divergentes entre un texto y otro, se deberá presentar cuanto antes al legislador una reformulación global que sustituya al texto consolidado.

5.8

Los errores eventuales de derogación o codificación deberán corregirse y publicarse lo antes posible.

5.9

El recurso sistemático a la consolidación constituye un medio continuo y eficaz de simplificación, que puede poner de manifiesto la necesidad de codificar o revisar la legislación para hacerla más clara y coherente, lo que facilita en gran medida el acceso al derecho en vigor.

5.10

El sitio EUR-Lex debería permitir acceder a todo el derecho aplicable; todos los textos codificados y consolidados que representan el Derecho comunitario vigente deberían estar inscritos en EUR-Lex.

5.11

Ahora bien, al cabo de cierto tiempo se hace difícil consultar los textos aplicables debido al método de acceso al Diario Oficial, lo que dificulta el pleno conocimiento del acervo: habría que solucionar este problema técnico.

6.1

El sitio PreLex debería permitir acceder a todo el derecho en gestación, situándolo en su entorno (acompañado de evaluaciones, consultas, estudios y explicaciones). Cuando una legislación en preparación se remita a otras directivas o reglamentos debería incluirse un enlace hipertexto que permitiera acceder directamente a ellos, independientemente de su fecha de publicación en el Diario Oficial.

6.2

Es preciso derogar explícitamente o modificar toda norma anterior contradictoria con una nueva legislación.

6.3

La mayoría de estos métodos ya existen y se utilizan, pero algunos habría que perfeccionarlos. Se podrían prever otros métodos o sistemas, pero su aplicación conjunta no debería sobrecargar o retrasar indebidamente los procedimientos de elaboración, de suyo complejos, sobre todo teniendo en cuenta que el Tratado Constitucional parece plantear la codecisión como el procedimiento legislativo ordinario.

6.4

Así, la Comisión (COM(2005) 97 final) propone crear dos instancias de trabajo para asesorarla:

6.5

La Comisión ha recurrido ya a este tipo de asesoría en función de sus proyectos legislativos. La experiencia dirá si esta formalización del recurso a expertos aportará un valor añadido con respecto a las prácticas actuales.

a)

Definición de los objetivos que debe cumplir la legislación en función del derecho originario y de la legislación ya existente, incluida la jurisprudencia del Tribunal del Justicia (TJE) en el ámbito de que se trate; examen de las posibilidades de cumplir cabalmente los objetivos previstos o perseguidos evitando la inflación legislativa, con arreglo a los principios de proporcionalidad y subsidiariedad;

b)

jerarquización de los objetivos y definición de prioridades mediante medidas sectoriales u horizontales; función del Consejo en este ejercicio; examen de la necesidad de legislar si no existen ya medios en los Tratados o legislación derivada para cumplir los mismos objetivos;

c)

planificación a medio plazo (agenda, plan de trabajo) para cumplir los objetivos fijados, integrando la utilización de nuevas asociaciones para cumplir dichos objetivos;

d)

definición del acto o los actos jurídicos más adecuados a los objetivos que se deben cumplir: directiva (ley marco), reglamento (ley), simplificación (fusión de la nueva legislación con la legislación anterior, con unificación de los conceptos jurídicos y las definiciones, consolidación sistemática de las modificaciones con el texto anterior, codificación, restatement o fusión de la legislación dispersa en un instrumento revisado y simplificado) u otra forma de regulación mediante métodos alternativos (codecisión, corregulación, autorregulación «supervisada» o no, contractualización); integración del objetivo de simplificación y clarificación en toda nueva medida legislativa;

e)

estudios de impacto preliminares que vayan más allá del método costes-beneficios en términos puramente financieros, sobre todo en los ámbitos donde resulta difícil la cuantificación en estos términos (por ejemplo medidas medioambientales: impacto en la salud pública, la biodiversidad, la calidad del aire o del agua; medidas sociales: participación, condiciones de vida y trabajo y su impacto previsible en la productividad y la eficacia económica o el bienestar social); el balance global debe ser positivo en términos de interés público o general (por ejemplo efectividad de los derechos socioeconómicos), pero en las modalidades de aplicación se deben evitar al máximo las obligaciones demasiado estrictas, los costes de aplicación (compliance costs) desproporcionados y los controles y disposiciones redundantes con respecto a los objetivos que se deben cumplir; aunque el cálculo financiero sigue siendo indispensable, en determinados casos se puede relativizar atendiendo a determinados objetivos políticos prioritarios;

f)

democracia participativa: formas alternativas de regulación con participación directa de los destinatarios de la legislación; cuando se trate de instrumentos legislativos, consulta en la que participen prioritariamente y de forma efectiva y suficiente los estamentos más directamente afectados de la sociedad civil, de forma directa o a través de sus organizaciones representativas, con solicitud eventual de dictámenes exploratorios al Comité Económico y Social o al Comité de las Regiones; utilización de libros verdes y blancos como herramientas preparatorias para una amplia consulta de la sociedad civil y las instituciones; creación de asociaciones con las organizaciones de la sociedad civil organizada; utilización de los medios de comunicación para explicar los objetivos y el contenido de los instrumentos previstos.

8.1.1

El CESE toma nota de la adopción de nuevas directrices internas en la Comisión para el análisis de impacto, que se aplican desde el 15 de junio de 2005.

8.1.2

Las evaluaciones de impacto preliminares, ajustadas a la amplitud y la complejidad de los objetivos que se deben cumplir, deberían iniciarse utilizando los recursos humanos y las competencias existentes en la o las DG que deseen emprender una iniciativa una vez se hayan fijado a nivel político los objetivos que debe cumplir la legislación prevista. Se trataría de un primer esbozo de la evaluación.

8.1.3

Los criterios y la metodología pueden responder a un modelo preestablecido, pero adaptado después a cada DG, y si es necesario al proyecto en estudio. En esta fase se pueden prever consultas informales sobre el ámbito de aplicación, los objetivos, el tipo de instrumento y su impacto previsible con algunas de las organizaciones más representativas o afectadas y con expertos nacionales, sin cuestionar por ello el principio de consulta abierta.

8.1.4

Entonces ya se podría perfeccionar lo que el CESE denomina «estudio de impacto preliminar» (23), a nivel interno y si es necesario recurriendo a expertos externos independientes o a expertos nacionales conforme al modelo sugerido por la Comisión (24).

8.1.5

El CESE insiste en la necesidad de que las evaluaciones de impacto tengan en cuenta de manera equilibrada las tres dimensiones –económica, social y medioambiental– de la Estrategia de Lisboa.

8.1.6

El CESE considera que es importante situar el estudio de impacto en el núcleo del proceso de elaboración y aplicación de la legislación; estos estudios no deben parecer ejercicios administrativos sin valor añadido.

8.1.7

Insiste en la obligación de una evaluación de impacto al menos para todo proyecto legislativo que afecte a las empresas o los trabajadores en los diversos sectores económicos y para todo proyecto que dependa de la codecisión. La elección del instrumento legislativo o de una eventual alternativa a la legislación (corregulación, contratos, autorregulación) debería justificarse, de conformidad con el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» de diciembre de 2003 y desde el punto de vista de su contribución a la simplificación jurídica o administrativa para los destinatarios. No obstante, los resultados de la evaluación de impacto no pueden bastar para justificar el lanzamiento de una propuesta legislativa.

8.2.1

La siguiente fase, la de la redacción propiamente dicha de la legislación, también se realizaría a nivel interno, siguiendo los métodos de trabajo de la Comisión y en concreto la Guía de redacción, que podrá perfeccionarse con grupos de juristas y expertos adjuntos a la Comisión. Esta redacción debería dejar abiertas algunas opciones; en efecto, en la fase de la consulta no se debe presentar un texto ya «aderezado» hasta el último detalle, pero hay que consultar a los interesados sobre las diversas opciones políticas posibles.

8.2.2

Los órganos comunitarios consultivos también deberían ser consultados o ejercer su derecho de iniciativa en esta fase cuando se trate de proyectos de cierta importancia; por ejemplo, aparte del caso de los libros verdes y blancos, tanto al Comité de las Regiones, representante de las administraciones y los poderes locales, como al CESE, como representante de la sociedad civil organizada, se les debería poder solicitar un dictamen consultivo exploratorio sobre las propuestas legislativas que se refieran entre otras cuestiones al mercado interior, la economía, las empresas, el comercio internacional, las relaciones exteriores, el medio ambiente, los asuntos sociales y de inmigración, el consumo o las reformas de la legislación agraria. El dictamen deberá pronunciarse tanto sobre el estudio de impacto preliminar como sobre los objetivos perseguidos y los medios para alcanzarlos.

8.2.3

En efecto, los dictámenes emitidos sobre textos legislativos ya elaborados en detalle y que han sido objeto de arbitrajes iniciales constituyen un ejercicio demasiado tardío para influir de forma significativa en su contenido general. De este otro modo los conocimientos técnicos de ambos Comités podrían contribuir desde el principio de forma mucho más constructiva a una mejor legislación, así como a su comprensión y aceptación por parte de los destinatarios.

8.2.4

Durante esta fase se deberá realizar la consulta directa de los interesados y de las instituciones u organizaciones e instituciones nacionales y locales, combinando los medios clásicos (audiciones, seminarios, solicitudes de dictámenes consultivos) con los medios electrónicos (correo electrónico, cuestionarios en el sitio de la DG con competencia principal en la materia). De conformidad con los protocolos concluidos con los órganos consultivos, éstos pueden organizar algunos procedimientos de consulta, cuya utilización debería impulsarse.

8.2.5

El inicio de una consulta a través de un sitio comunitario supone la utilización de medios de comunicación y de publicidad adecuados para que el tema, el resumen y el propio sitio se den a conocer al mayor número posible de personas, agentes socioeconómicos, empresas y administraciones locales interesadas en el proyecto legislativo. Se podría crear un registro de organizaciones europeas y nacionales, administraciones locales, CES nacionales y regionales para advertirles por correo electrónico del inicio de una consulta; también se podría advertir a los medios de comunicación pertinentes (prensa general, especializada, profesional, etc.) con el fin de difundir la información.

8.2.6

Al final del proceso se debe publicar en el sitio de la Comisión una síntesis objetiva de las respuestas eventuales a las consultas. Esta síntesis deberá evitar todo prejuicio o tendencia a dar prioridad a las intenciones iniciales de la Comisión y asimismo evitar los apremios de los grupos de presión, para que el interés general prevalezca sobre los intereses particulares y el realismo práctico sobre los planteamientos ideológicos.

8.2.7

De otro modo podrían surgir luego obstáculos difícilmente superables, como las registradas con respecto a los dos proyectos de «paquetes portuarios» (ausencia de estudio de impacto, ausencias de referencias a los convenios marítimos internacionales de la OIT ratificados por los Estados miembros), a la propuesta de Directiva sobre servicios en el mercado interior (renuncia a la armonización de las legislaciones) y a la propuesta de Directiva sobre la patentabilidad de las invenciones implementadas en ordenador (que introducía graves confusiones e incertidumbres jurídicas, sobre la que el CESE manifestó fuertes reservas y que finalmente fue rechazada en segunda lectura por el Parlamento (25)).

8.2.8

Por lo que respecta al impacto en las administraciones nacionales, principales ejecutoras de la legislación comunitaria, convendría recurrir a los métodos ya utilizados en muchos países, consistentes en establecer vínculos entre la DG competente y los servicios idóneos de la administración nacional, las direcciones jurídicas y las direcciones técnicas interesadas. Es preciso establecer una cooperación y realizar evaluaciones de los procedimientos internos (benchmarking) para fijar criterios comparativos y que tengan en cuenta a los destinatarios finales de la legislación.

8.2.9

Los criterios de determinación de la calidad y el impacto de la legislación deberán ser simples, como los que se proponen en el Informe Mandelkern (26), y utilizar cabalmente los recursos estadísticos europeos y nacionales existentes, así como las experiencias de los servicios de control e inspección. No deberán descuidar la consulta del personal encargado de la ejecución y el seguimiento que la pondrá en práctica. Asimismo deberán prever las necesidades de información y eventualmente de formación complementaria o de contratación o redistribución de personal para conseguir una aplicación eficaz en la práctica.

8.2.10

Se tratará en efecto de calcular el coste de aplicación y los prerrequisitos técnicos de la forma más ajustada posible en cada nivel concernido, teniendo en cuenta la legislación existente y el ámbito de que se trate. Así se podrá cumplir el objetivo de un mejor conocimiento de los diversos aspectos del impacto de la legislación prevista y minimizar el coste de su aplicación.

8.2.11

La red de expertos en cuestiones legislativas que se creará para asesorar a la Comisión podrá contribuir a perfeccionar la metodología actualmente utilizada por la Comisión para reforzar su eficacia. Eventualmente deberá examinar también los estudios de impacto específicos relacionados con un proyecto o con las enmiendas que se le presenten.

8.2.12

Es necesaria una programación en cada proyecto para definir las etapas y conocer las obligaciones temporales que deben jalonar una planificación razonablemente duradera de la preparación de la legislación, teniendo en cuenta las eventuales implicaciones y urgencias.

8.2.13

Los estudios de impacto que se consideren incompletos o insuficientes deberán poder revisarse, recurriendo para ello a expertos externos si es necesario. El Parlamento acaba de crear una nueva rúbrica en su sitio OEIL (27) dedicada al análisis de los estudios de impacto, que podría venir a complementar, quizá de forma crítica, las publicaciones ya realizadas por la Comisión (hoja de ruta y evaluaciones específicas de todos los proyectos dependientes de la codecisión, que la Comisión se ha comprometido a realizar a partir de 2005).

8.2.14

Una vez superadas estas etapas resultará ya posible ultimar la propuesta legislativa, el estudio de impacto (28) y la ficha financiera, así como las explicaciones destinadas a hacer comprender a los usuarios, los expertos y los legisladores comunitarios y nacionales, con un lenguaje lo más inteligible posible, las finalidades, el alcance y las consecuencias prácticas de la legislación propuesta. En esta fase se debería ejercer de forma especial un «control de calidad» de la legislación, cuyas modalidades prácticas todavía están por definir.

8.2.15

La comunicación de la Comisión a los legisladores y órganos consultivos comunitarios y nacionales o a los órganos locales de aplicación y control deberá incluir todos estos elementos.

8.2.16

Una vez elegido el instrumento será importante definir con precisión su ámbito de aplicación, distinguiendo lo que corresponde al instrumento previsto (directiva) de lo que podría figurar en un instrumento diferente (reglamento), o bien elegir un método alternativo de regulación.

8.2.17

La redacción deberá ser clara, sin ambigüedades, y referirse explícitamente, además de al fundamento jurídico elegido, a los otros artículos pertinentes de los Tratados y a la legislación anterior. (No bastará con hacer una simple referencia técnica a un número del DOCE. Convendrá por el contrario precisar la denominación completa y sintetizar brevemente el contenido y alcance de los instrumentos a los que se hace referencia para facilitar la comprensión de los usuarios del Derecho y no sólo la de los juristas especializados.) Los vistos y considerandos resultarán especialmente importantes para hacer inteligibles los objetivos y el contenido de la legislación propiamente dicha, y deberán redactarse con claridad, evitando todo añadido superfluo.

8.2.18

La evolución o la modificación posterior de la legislación se podrán integrar en la propia legislación (informe de la Comisión tras un plazo de aplicación determinado, que ya se utiliza, o mejor aún cláusula estándar de revisión –sunsent clause– tras un periodo determinado, por ejemplo tres años) (29), lo que supondrá un sistema de información, de feedback, basado en la solicitación de informaciones y sugerencias a la sociedad civil, que deberá disponer de un interlocutor comunitario a tal efecto (punto de contacto único en las representaciones comunitarios en los países miembros o servicio determinado de la Comisión indicado en la propia legislación).

8.2.19

La Comisión deberá entonces, en aplicación de la cláusula de revisión, proponer modificaciones o una iniciativa dentro de un plazo determinado, o bien explicar, dentro del mismo plazo, por qué considera que no es necesario introducir modificaciones.

8.2.20

Algunos grupos de expertos preconizan crear una agencia europea de control de la calidad o de la pertinencia de la legislación. Sería desproporcionado, y contrario a la letra y el espíritu de los Tratados, crear una especie de autoridad superior de supervisión de la legislación con un poder de modificación. Ello pondría en cuestión el poder –y el deber– de iniciativa de la Comisión. En cualquier caso el Comité no es favorable a la creación de semejante «superagencia» de control del ejercicio del poder de iniciativa de la Comisión. Prefiere insistir en los procedimientos de consulta ex ante y la calidad de los estudios preliminares de impacto y en los estudios y consultas ex post.

8.2.21

Los poderes reglamentarios autónomos o delegados también deber ser objeto de evaluaciones, porque los comités de legislación y las agencias reglamentarias trabajan con una opacidad relativa con respecto a los procedimientos legislativos ordinarios. El legislador debe poder controlar el ejercicio de estos poderes. Por otra parte, la composición de los consejos de administración de las agencias deberá incluir una representación paritaria de los interlocutores sociales.

8.2.22

La calidad de las traducciones a las lenguas oficiales de la Unión plantea a veces problemas. Es preciso reforzar el número y las competencias de los juristas lingüistas de la Comisión para tener en cuenta las ampliaciones. Los funcionarios que participen en la redacción de propuestas legislativas y en el esfuerzo de simplificación deberán perfeccionar a nivel interno sus conocimientos en legística formal y evaluación legislativa, que también deberán reforzarse en las carreras jurídicas universitarias nacionales para permitir la contratación de futuros funcionarios europeos y nacionales cualificados. Algunas universidades imparten ya este tipo de enseñanza y realizan investigaciones en este terreno, por lo que sus conocimientos podrían aprovecharse.

8.2.23

Antes de la publicación de una iniciativa los comités de expertos ad hoc, adjuntos o integrados en la Comisión, deberán formular sugerencias respecto a la claridad, coherencia y pertinencia del contenido y la redacción, así como respecto a la unidad de las nociones y conceptos jurídicos utilizados en los diferentes proyectos de instrumentos y en comparación con la legislación anterior. La Comisión ha preparado ya una guía práctica común destinada a las personas que contribuyen a la redacción de las propuestas legislativas con el propósito de dar uniformidad a las nociones y conceptos jurídicos utilizados y coherencia al derecho. Se trata de aplicar correctamente estas normas de redacción.

8.2.24

La calidad de la legislación dependerá también en gran medida de los estudios de impacto y los procedimientos de consulta preliminares, que podrán evitar un número excesivo de enmiendas o unas enmiendas demasiados extensas con respecto al proyecto inicial. La calidad de las enmiendas también puede influir en la del texto final. Si se trata de enmiendas de consenso poco claras o de textos redactados de forma vaga para satisfacer a todo el mundo, la efectividad y claridad del Derecho podrán verse afectadas. Un comité de terminología (juristas lingüistas y expertos) podría ayudar a la Comisión a reformular los cambios propuestos con el fin de mantener la claridad y la coherencia de las modificaciones que podría aceptar para una nueva lectura.

8.2.25

El Comité advierte con interés que la Comisión ha revisado sus líneas directrices de evaluación de impacto estableciendo orientaciones más claras en lo que se refiere a la economía y la competitividad, y además tiene previsto un análisis de compatibilidad con la Carta de los Derechos Fundamentales (30). Este planteamiento responde a algunas de las sugerencias del presente dictamen y el Comité estará atento a su aplicación.

8.2.26

También deberían preverse estudios de impacto sobre las enmiendas presentadas por el legislador europeo cuando dichas enmiendas tengan un carácter substancial, utilizando el método elaborado por la Comisión pero sin prolongar por ello indebidamente los procedimientos de adaptación. En este contexto el CESE confía en que las tres instituciones puedan definir un enfoque común en materia de análisis de impacto en el marco de la aplicación del acuerdo interinstitucional «Legislar mejor».

9.1

Convendría evitar en la medida de lo posible la obligación de recurrir a interpretaciones para comprender la legislación, aunque la interpretación por parte del juez, completada por la de la doctrina y los expertos, sigue siendo indispensable para la aplicación del Derecho en casos especiales. Pero una legislación imprecisa o incierta pone en cuestión la seguridad jurídica, aumenta los costes de aplicación por la obligación de recurrir constantemente a expertos jurídicos técnicos y eventualmente al juez, alarga los plazos de aplicación y propicia las transposiciones incorrectas. El juez se ve entonces obligado a suplir al legislador, mientras se corre el riesgo de que los asuntos se acumulen hasta el punto de menoscabar la eficacia del derecho de acceso al juez o al menos a un proceso equitativo en un plazo razonable.

9.2

Mediante sus respuestas a las cuestiones prejudiciales el juez comunitario favorece la uniformización de los derechos nacionales. Sin embargo, la mala calidad eventual de la legislación le obliga a aclarar el significado y el alcance jurídico de disposiciones de dudosa interpretación, corrigiendo así los fallos del legislador.

9.3

Finalmente, las posibilidades de crear salas especializadas de primera instancia deberían aprovecharse al máximo para permitir al Tribunal estatuir en primera instancia con la mayor prontitud posible y ejercer cabal y rápidamente en segunda instancia su función de uniformización de la jurisprudencia y clarificación del Derecho comunitario originario y derivado.

10.1

Los gobiernos y sus representantes en el COREPER, las diferentes formaciones del Consejo y los comités de legislación tienen una responsabilidad especial en la elaboración y aplicación de la legislación, tanto en su condición de poder legislativo como de poder ejecutivo conjuntamente con la Comisión.

10.2

Es necesaria una mejor cooperación entre los negociadores y los servicios de los ministerios concernidos por la transposición y aplicación que debería iniciarse ya en la fase de estudio de los proyectos, para anticipar y preparar mejor las disposiciones de aplicación y reducir los plazos de ejecución.

10.3

Aparte de su inserción en el sistema institucional comunitario y las transferencias de competencias o los modos de ejercicio conjunto de éstas, el Estado miembro también ha evolucionado a nivel interno; ha asistido al surgimiento de centros múltiples de decisión por obra de la descentralización o la desconcentración de las administraciones y servicios del Estado, así como a la transferencia de competencias a autoridades territoriales u órganos administrativos independientes y agencias que disponen de poderes de regulación y administración, con las consecuencias presupuestarias que ello supone. Más allá de la Unión Europea también se ha sometido a ordenamientos jurídicos supranacionales (aceptados y por ello mismo obligatorios en virtud del principio pacta sunt servanda), y su control de la gobernanza económica se ha debilitado en algunos ámbitos (globalización y OMC, mercado único, privatizaciones).

10.4

La reforma del Estado y de las administraciones no se desarrolla siempre al ritmo deseado, y las superposiciones de competencias crean incertidumbre o dificultades jurídicas a las empresas y a los servicios del Estado o de los entes territoriales encargados de la aplicación del derecho.

10.5

El Estado no es ya la única fuente de derecho: traspone el Derecho comunitario conforme a sus normas de aplicación y control, sin acordarlas siempre claramente con los poderes locales o las autoridades descentralizadas. Esto conduce a veces a divergencias importantes entre países en la aplicación del derecho y las exigencias administrativas de origen comunitario, lo que va en detrimento de la necesaria armonización en ámbito del mercado interior, lo que puede provocar distorsiones de la competencia.

10.6

Sin una participación activa y resuelta de los Estados miembros, a nivel político y práctico, en el proceso de simplificación y mejora de la legislación europea, los ciudadanos no serán conscientes de este proceso y los esfuerzos emprendidos serán a la postre inútiles. Los principios de la ventanilla única, la administración electrónica y la simplificación y unificación de formularios van progresando, al igual que en materia aduanera, pero con demasiada lentitud. También hay que tener en cuenta la «fractura digital» en la forma de difundir la información a los usuarios de la norma jurídica.

10.7

Sin embargo, un número importante de gobiernos y parlamentos nacionales han cobrado conciencia de la necesidad de legislar y administrar mejor, y a menudo has creado órganos especializados en la escucha de determinados sectores de la sociedad civil y encargados de velar por la calidad de la legislación que se elabora o traspone. Hay que hacer balance de estas experiencias y aprovecharlas para fomentar intercambios de experiencias y una mejor armonización de los criterios y los métodos empleados.

10.8

También hay que tener en cuenta la función del juez nacional y su recurso en el momento oportuno a las cuestiones prejudiciales. En general el servicio público de la justicia debe mejorarse desde el punto de vista de la duración de los procedimientos y en algunos casos desde el punto de vista del coste de acceso a la justicia para los procesados.

10.9

El mandato de los expertos (el grupo de expertos nacionales y la otra red de expertos independientes que preconiza la Comisión) (31) que trabajarán en apoyo de la Comisión para contribuir a la calidad de la legislación podría eventualmente ampliarse, con carácter consultivo, a la verificación de la calidad de la transposición. Se podría establecer un sistema de alerta activado por las organizaciones nacionales de la sociedad civil y los destinatarios de la legislación (punto de contacto específico, info@eurocentros).

10.10

El CESE podría asimismo considerar la creación de un enlace de las organizaciones de la sociedad civil con las secciones especializadas, en particular la de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente y la de Mercado Único, Producción y Consumo, con su Observatorio del Mercado Único y su base de datos PRISM renovada. Así podría evaluar los informes de la Comisión en materia de simplificación y mejor legislación ciñéndose al máximo a las necesidades expresadas por los destinatarios y formular más eficazmente sugerencias de mejoras.

11.1

Los Estados miembros también emprenderán un ejercicio de mejora de la legislación para mejorar la competitividad en el ámbito de la OCDE. Diversos informes de la OCDE muestran en la mayoría de los casos resultados limitados con respecto a los objetivos planteados, aunque algunos de ellos coinciden con las expectativas comunitarias (calidad de la reglamentación, simplificación de las relaciones con las administraciones y de los trámites –ventanillas únicas–, creación de nuevos instrumentos de apoyo a la decisión, procedimientos de toma de decisiones más abiertos –transparencia, participación–, administración electrónica, descentralización, etc.).

11.2

La OCDE fomenta la creación en cada país de una unidad encargada de evaluar el coste, la calidad y el impacto de las nuevas reglamentaciones. Aunque las iniciativas y los criterios que se deben impulsar en la legislación comunitaria no coinciden enteramente con los de la OCDE, debido a la diversidad de las competencias compartidas en la Unión por los 25 y de las finalidades de la legislación comunitaria, existen sin embargo sinergias entre los dos enfoques (32).

11.2.1

Por otra parte está en preparación un proyecto UE-OCDE sobre la integración de la legislación comunitaria en los diez nuevos Estados miembros. Por lo tanto hay que propiciar una mayor sinergia entre la UE y la OCDE.

11.3

Los problemas de transposición se derivan esencialmente de los gobiernos nacionales y sus administraciones centrales. En este ámbito la prioridad esencial debe ser la calidad. El respeto de los plazos resulta igualmente importante para evitar fragmentaciones temporales del mercado interior.

11.4

La extensión del ámbito de la codecisión prevista por el Tratado Constitucional es importante desde el punto de vista democrático; si a esto añadimos los procedimientos de consulta y evaluación en diferentes fases y a diferentes niveles, los procedimientos pueden resultar más largos y complejos. Por otra parte, la calidad inicial de las propuestas y la calidad de la transposición de las directivas pueden compensar el riesgo de prolongación de los plazos. Por consiguiente, la elaboración de indicadores de calidad de la reglamentación tiene una importancia fundamental (33).

11.5

La cuestión más difícil es la simplificación del acervo. La tarea es considerable y el CESE duda de que se puedan asignar los recursos necesarios a menos que los Estados miembros apoyen plenamente las decisiones políticas y sus implicaciones financieras. Por lo tanto, el CESE les dirige un llamamiento en este sentido.

11.6

Es preciso subrayar que el enfoque participativo plantea exigencias nada desdeñables a las organizaciones de la sociedad civil, a las instituciones y sus agentes, a los gobiernos y sus administraciones. Las soluciones formales o tecnocráticas, por sí solas, no tendrán ninguna viabilidad, aunque los instrumentos técnicos de legística o los indicadores de evaluación de impacto estuvieran perfeccionados.

11.7

Cuando la Comisión tiene el poder de celebrar tratados internacionales en nombre de la Comunidad (como en el ámbito de la OMC) también se puede proceder, tanto a nivel nacional como comunitario, a la consulta y la participación de las organizaciones de agentes socioeconómicos y otros componentes de la sociedad civil. Para ello hay que establecer principios y métodos.

11.8

La simplificación del acervo y la mejor calidad de la legislación no pueden confundirse con ningún tipo de ideología de la desregulación económica y social. Forman parte de una gestión de buena gobernanza que lleva a controlar mejor, técnica y políticamente, la complejidad de la elaboración legislativa por parte de una Unión de Estados, de conformidad con procedimientos democráticos, participativos y racionales.

11.9

Finalmente cabe decir que los problemas y las posibilidades de solución se han planteado claramente, y los esfuerzos emprendidos son los indicados para cumplir los objetivos fijados. Así las cosas, ¿por qué siguen siendo escasos los progresos realizados en la práctica? ¿Existen factores de resistencia, y cuáles son? ¿Son suficientes los recursos o es necesario redistribuirlos? ¿Es suficiente la voluntad política de conseguirlo que muestran todas las partes interesadas? ¿Pueden superarse los obstáculos? Las respuestas a estas preguntas siguen estando abiertas, pero para el éxito de la empresa global «simplificar el acervo y legislar mejor en Europa» parece esencial una voluntad política firme acompañada de acciones a largo plazo.

31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/52

1.1

Un mercado interior que funcione bien regulado por normas sociales adecuadas, especialmente en el ámbito de la protección de los trabajadores, los consumidores y el medio ambiente es fundamental para la integración europea y la legitima al generar unos beneficios importantes para los ciudadanos y las empresas.

1.2

La UE está basada en el Estado de Derecho. Refuerza los cimientos del mercado interior y evita toda discriminación por procedencia o nacionalidad de los productos, las personas o las empresas. Una aplicación efectiva de la legislación comunitaria fomenta la confianza pública en las políticas y procesos europeos, y hace que la UE se acerque más a las preocupaciones de los ciudadanos y de las empresas. Esto, no obstante, supone la transposición oportuna y correcta de la legislación comunitaria en el ámbito nacional.

1.3

Por otra parte, la legislación europea, que pretende eliminar barreras de todo tipo a la consecución de unas condiciones equitativas, debe aplicarse de forma ágil y coherente en toda la UE, y todas las autoridades correspondientes –las nacionales y las regionales– han de velar por su cumplimiento.

1.4

El mercado interior funciona adecuadamente y se convierte en fuente de crecimiento y prosperidad sólo cuando los ciudadanos y las empresas no encuentran ninguna barrera discriminatoria ni oculta, incluidos unos procedimientos administrativos engorrosos o largos. Las numerosas reclamaciones que todos los años presentan ciudadanos y empresas son el resultado de unas medidas nacionales que con frecuencia son demasiado restrictivas, complejas y desproporcionadas (1). Esto se debe, en parte, a un exceso de aplicación que se produce durante la transposición de la legislación comunitaria a la nacional. El exceso de aplicación añade normativas nacionales que pueden estorbar los objetivos de la UE.

1.5

Una legislación mejor forma parte integrante de la agenda de Lisboa. En las conclusiones del Consejo Europeo de los días 22 y 23 de marzo de 2005 se reconocía explícitamente que un marco regulador mejorado supone una positiva contribución a la competitividad. En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Competitividad de los días 6 y 7 de junio de 2005 (2). En este sentido es preciso subrayar que una legislación, una aplicación y un cumplimiento mejorados están estrechamente vinculados: una ley buena es una ley que puede cumplirse y que se cumple.

1.6

Para que una ley pueda cumplirse ha de ser suficientemente clara, y para ser eficaz ha de representar una respuesta apropiada a problemas concretos. Cuando la ley es demasiado compleja y demasiado vaga –por ejemplo, porque no se ha realizado una evaluación de impacto adecuada–, surgen inevitablemente problemas de aplicación. Por ello es preciso elaborar nuevas leyes que resuelvan esos problemas. Las leyes inadecuadas provocan la proliferación de más leyes y cantidades excesivas de normas que imponen una innecesaria carga de cumplimiento a las empresas y que confunden a los ciudadanos (3).

1.7

Para lograr una aplicación efectiva de la legislación, las autoridades deben tener la capacidad administrativa esencial. Si no fuese así surgiría una debilidad administrativa que se traduciría en problemas de aplicación y cumplimiento.

1.8

Al mismo tiempo, la aplicación efectiva de la legislación comunitaria mejora la competitividad y facilita la cooperación transfronteriza, dos objetivos fundamentales de la agenda de Lisboa.

1.9

El CESE considera que la UE tiene un problema de aplicación y de cumplimiento. Las estadísticas sobre el estado de cumplimiento de la legislación comunitaria demuestran que los Estados miembros se demoran en la transposición oportuna de las directivas. Las estadísticas sobre los procedimientos de infracción revelan que la transposición es con frecuencia incorrecta o incompleta. De hecho, el 78 % de las causas incoadas por la Comisión Europea contra los Estados miembros entre 2002 y 2005 eran relativas a la transposición y la aplicación de las directivas. Esto indica que los Estados miembros tienen problemas para decidir un método nacional de aplicación para la entrada en vigor de las directivas.

1.10

El Consejo se ha ocupado de los problemas de aplicación y cumplimiento en varias Resoluciones (4). El Acuerdo Interinstitucional de 2003 sobre la mejora de la legislación también hacía referencia a la mejora de la transposición y la aplicación.

1.11

En varios casos el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dictaminado sobre la obligación de los Estados miembros de garantizar una aplicación y un cumplimiento efectivos (5).

1.12

La Comisión ha elaborado distintos documentos en los que explica cómo podrían los Estados miembros mejorar sus resultados en transposición y aplicación (6). En su Libro Blanco sobre la gobernanza, la Comisión afirma lo siguiente: «En última instancia, el impacto de las normas de la Unión Europea depende de la voluntad y la capacidad de las autoridades de los Estados miembros para garantizar una transposición y aplicación eficaces, íntegras y oportunas» (7). Más recientemente, en su Comunicación de 16 de marzo de 2005 sobre «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», presentaba una línea de acción para mejorar el marco regulador de la Comunidad sin unos costes administrativos excesivos.

1.13

Desde 1985 el nuevo enfoque ha ido convirtiéndose en un instrumento de gran utilidad para fomentar la armonización efectiva de las normas y los enfoques reguladores, pues crea un marco jurídico estable, eficiente y transparente, además de ofrecer a las autoridades un sistema de comprobaciones y balances al aplicar una variada serie de elementos definidos en las directivas. Por otro lado, supone una gran responsabilidad para fabricantes y terceras partes. Por lo que se refiere a la aplicación, la Comisión, basándose en un análisis exhaustivo, llega a la conclusión de que la experiencia «ha demostrado que la aplicación de esas Directivas puede seguir mejorándose de varias maneras» (8). Este documento pone de manifiesto que existen graves deficiencias.

1.14

En su Segundo Informe de ejecución de la Estrategia para el mercado interior 2003-2006 (9), la Comisión analiza las deficiencias de aplicación y cumplimiento en numerosos ámbitos. Asimismo, presenta sus intenciones y busca vías de mejora. Entre otras cosas, ello supone un compromiso más claro de los Estados miembros y, en consecuencia, una voluntad política. La Recomendación de la Comisión relativa a la transposición al Derecho nacional de las Directivas que afectan al mercado interior (10) señala determinadas prácticas que insta a los Estados miembros a adoptar. Entre tales prácticas destacan atribuir las tareas de supervisión y coordinación a un único ministro y ministerio, establecer una base nacional de datos sobre las directivas transpuestas y alentar una estrecha cooperación entre las autoridades nacionales que negocian en Bruselas y quienes aplican las medidas nacionales.

1.15

Los cuadros de indicadores sobre aplicación señalan carencias en la transposición formal. Pero, a pesar de estas llamadas de atención de las respectivas instituciones europeas, la forma de aplicar en la legislación y la reglamentación nacionales las normas acordadas no ha sido objeto de un escrutinio y un debate de seguimiento sistemáticos en el Consejo. Aunque las diferencias de aplicación en distintas partes de un Estado miembro darían lugar rápidamente a una llamada pública a la acción, cuando estas diferencias se producen entre dos Estados miembros ni siquiera se recoge en la agenda política.

1.16

Sin duda los cuadros de indicadores han hecho más transparente el registro de la transposición en los Estados miembros, aunque todavía no son comparables a los relativos a la aplicación, que buscan fomentar la transparencia en la forma que tienen las autoridades nacionales de aplicar la legislación y las políticas de la UE.

1.17

Pese a que se debaten las mejoras, aún es escaso el conocimiento e insuficiente el compromiso de todas las partes interesadas a la hora de garantizar que la legislación comunitaria, como base de la integración europea, funcione correctamente. Tal cosa sólo ocurrirá cuando se respete debidamente todo el proceso: adopción de las directivas, transposición, aplicación y cumplimiento. En muchos casos puede faltar también la voluntad de aplicar con coherencia todo el proceso. Los documentos de la Comisión, numerosos dictámenes del Tribunal de Justicia y la bibliografía especializada pertinente aportan datos suficientes para que los Estados miembros mejoren el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas.

1.18

La aplicación efectiva de la legislación de la UE exige una atención especial y salvaguardas en una UE formada cada vez por más países. El proceso de integración en la UE no debe ponerse en peligro por la pérdida de eficacia de las normas comunitarias.

2.1

Pese a que el Tratado CE ofrece diversas medidas de aproximación y armonización para completar el mercado interior (11), la experiencia de los años setenta y principios de los ochenta ha demostrado que la armonización completa es un proceso lento, engorroso y, en algunos casos, innecesario. Las medidas basadas en el reconocimiento mutuo y el control en el país de origen son ahora más fáciles de negociar y aplicar. También se han liberado el comercio y las inversiones de forma más eficaz, sin imponer una carga de cumplimiento excesiva. No obstante, debe señalarse que la UE ha entrado en una nueva fase, caracterizada por el aumento de las diferencias en cultura gubernamental. Ello puede conducir a un incremento positivo de la oportunidad de crear reglamentos a fin de alcanzar la convergencia y promover las buenas prácticas.

2.2

Pese a la transición a nuevos instrumentos políticos, el incremento de la legislación comunitaria ha sido, en parte, el resultado lógico del aumento y la profundización de la integración, aunque también de una aplicación incompleta o defectuosa en los Estados miembros. Se han añadido más normas para evitar que los Estados miembros incumplan sus obligaciones y que las normas nacionales resulten excesivamente complejas (12). Un ejemplo ilustrativo lo constituyen las directivas sobre liberalización aprobadas por la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 86 en ámbitos como los servicios y los equipos de telecomunicaciones.

2.3

Dadas las dificultades de aplicación que han experimentado muchos Estados miembros (13), la mejora de la aplicación de la legislación comunitaria exige también los esfuerzos concertados de las autoridades de los Estados miembros. Aún no se han realizado tales esfuerzos, mientras que se ha dado el deseable paso hacia un menor intervencionismo y unos instrumentos más eficaces para la aplicación y la reglamentación de las políticas en los Estados miembros.

2.4

El Consejo Europeo de Lisboa de 2000, que puso en marcha el proceso para aumentar la competitividad de la Unión, introdujo un método abierto de coordinación para mejorar la aplicación y la ejecución empleando indicadores cualitativos y cuantitativos, evaluaciones comparativas y las mejores prácticas. Los Estados miembros todavía no han aprovechado sistemáticamente y de forma generalizada las mejores prácticas para mejorar sus propios resultados en la aplicación de las políticas.

2.5

En un principio el método abierto de coordinación despertó grandes expectativas, al igual que los objetivos de las evaluaciones comparativas y de las mejores prácticas. Sin embargo, la experiencia no justifica una conclusión positiva. Sin unos compromisos vinculantes, los Estados miembros parecen reacios a adaptar la legislación, por no mencionar la aplicación o el cumplimiento.

2.6

En 2004 los diez países candidatos habían integrado el acervo comunitario en sus respectivas legislaciones nacionales, respetando así formalmente el plazo. Sin embargo, cambiar las leyes no supone por sí mismo una transposición correcta. Por otra parte, la aplicación y el cumplimiento precisan unas autoridades y unos procedimientos administrativos satisfactorios, algo para lo que, en bastantes casos, debe partirse de cero porque se carece de la experiencia necesaria en la aplicación efectiva de las normas de la UE. Una mayor cooperación entre las autoridades nacionales y con las instituciones de la UE debería facilitar la aplicación uniforme de las normas comunitarias en toda la Unión (14).

2.7

Aunque la reglamentación y la legislación de la UE se orientan a crear condiciones comunes en un mercado europeo abierto, los instrumentos pueden variar considerablemente de un ámbito a otro. El principio puede ser el mismo en todas partes: lo que puede variar enormemente es el grado de integración que se busca. Esto da lugar a más o menos normas de estricta base comunitaria y, en consecuencia, a distintas perspectivas y enfoques legales.

2.8

Estas diferencias se deben a los diversos objetivos de integración, por ejemplo, entre ámbitos como el mercado interior y las políticas medioambientales y otros como la política social y la sanidad, que son principalmente nacionales. El propio Tratado emplea términos menos ambiciosos para referirse a la sanidad pública y la educación. En estos ámbitos políticos el papel de la UE es «coordinar» y «alentar» más que integrar.

2.9

Por lo tanto, la situación actual ofrece un panorama de una gran diversidad en el que coexisten distintos instrumentos legislativos en la UE, cada uno de los cuales influye en los enfoques nacionales. Entre ellos se cuentan los siguientes:

2.10

Este amplio conjunto de instrumentos comunitarios que exigen transposición, aplicación y cumplimiento en los Estados miembros con frecuencia da lugar a distintas interpretaciones nacionales respecto a qué debe aplicarse y cumplirse en la legislación nacional y cómo ha de hacerse.

2.11

La repercusión práctica del modelo actual es que en los Estados miembros se recogen, en distintos grados, los elementos siguientes:

2.12

El enfoque de la UE, por supuesto, respeta la diversidad de los Estados miembros y sus ricas tradiciones administrativas, sus distintas culturas jurídicas y sus sistemas políticos. Incluso esto es una cuestión de principio, aunque las distintas tradiciones y culturas deben garantizar la aplicación efectiva de la legislación comunitaria, de tal forma que se eviten distorsiones y discriminaciones. La ampliación de competencias de la Unión y el proceso de ampliación en curso ponen de manifiesto la complejidad de esta tarea.

2.13

Por lo que se refiere a la Comisión, algunos de los elementos vinculantes específicos que influyen en el resultado final son los siguientes:

2.14

Paralelamente al aumento de la legislación comunitaria se ha producido un incremento de los instrumentos y procesos no jurídicos, cuyo objetivo es inducir a los Estados miembros a aplicar la legislación comunitaria oportuna y correctamente, como son los informes periódicos y los cuadros de indicadores sobre el registro de la transposición en los Estados miembros.

2.15

Por otra parte, la Comisión ha emprendido distintas acciones para informar a los ciudadanos y a las empresas sobre sus derechos y alentarlos a ejercerlos ante las autoridades nacionales y en los tribunales nacionales. Por ejemplo, los puntos de contacto para ciudadanos y empresas y los centros de SOLVIT pretenden determinar y resolver las dificultades que tienen los particulares y las empresas que trabajan o se trasladan a otro Estado miembro.

2.16

El último informe sobre los casos de que se han ocupado los centros de SOLVIT demuestra que más del 50 % del total se refiere al reconocimiento de las titulaciones profesionales, el acceso de productos al mercado, la matriculación de vehículos y los permisos de residencia. Aunque el 80 % de los casos se resuelven, estas estadísticas indican también que los problemas no son nuevos. Las dificultades tanto de los ciudadanos como de las empresas están provocadas, en gran medida, por los procedimientos burocráticos y por la falta de voluntad de las administraciones nacionales para simplificar los requisitos. Por otra parte, y pese al éxito de los centros de SOLVIT, el 20 % de los problemas no se solucionan. Los Estados miembros deberían actuar de tal manera que se reduzca este porcentaje y deberían hacer que el público –empresas y ciudadanos por igual– conozcan mejor las oficinas nacionales de SOLVIT y la red europea SOLVIT.

2.17

La ampliación de la Unión supone también un desafío. El aumento del número de miembros no puede gestionarse si no se refuerzan al mismo tiempo los procedimientos de consulta y supervisión.

2.18

Este reforzamiento de los sistemas de consulta y supervisión se ha hecho particularmente evidente en la última ampliación, así como en los parámetros aprobados por el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2004 dedicado a las próximas ampliaciones. Los futuros Estados miembros estarán sometidos a un escrutinio más atento de la Comisión y tendrán que aplicar una parte mayor del acervo comunitario para poder integrarse en la UE. Además, tendrán que cumplir en menos tiempo las disposiciones transitorias que se les concedan.

3.1

La aplicación y el cumplimiento efectivos son de la máxima importancia para los ciudadanos y las empresas y forman parte del Estado de Derecho. Las interpretaciones a menudo divergentes de la legislación comúnmente adoptada plantean preguntas entre los ciudadanos y las empresas: ¿dónde reclamar? ¿quién es el responsable? ¿qué hacer de forma inmediata? Y hay otra pregunta más importante: ¿hasta qué punto una aplicación ineficaz provoca retrasos o alteraciones en las pautas de inversión y pérdida de confianza entre los ciudadanos? Estas preguntas tienen que ver con la legitimidad, la coherencia de las políticas comunitarias y con la posibilidad de predecirlas. Ya no puede tolerarse que continúe el actual ritmo insatisfactorio de transposición y aplicación.

3.2

La gran complejidad y los confusos cambios en la aplicación de unas directivas debidamente aprobadas a escala comunitaria exige un análisis SWOT global del sistema: ¿en qué punto nos encontramos? ¿Cuáles son las causas de los problemas? ¿Qué retos afrontan los Estados miembros? ¿Qué buscan los Estados miembros? ¿Cuáles son la relación y la interacción deseables entre la subsidiariedad y la supervisión de la UE? En otras palabras: ¿quién es responsable de valorar qué y cuáles son los criterios? ¿En qué medida se corresponden los instrumentos jurídicos y las prácticas actuales con los objetivos de la integración europea? ¿Cómo van a responder la UE y los Estados miembros a las reclamaciones de empresas y ciudadanos sobre la forma incompleta y, a veces, contraproducente de transponer, aplicar y cumplir las normas de la UE en las regulaciones y las prácticas nacionales?

3.3

Además de los debates sobre las mejoras en los Estados miembros, hay que plantearse estas inquietantes preguntas para apoyar un diálogo amplio y abierto entre los responsables políticos y las autoridades, así como en el sector privado y la sociedad civil, sobre las adaptaciones necesarias de los procedimientos y las prácticas en la UE y en los Estados miembros. Es preciso un mayor conocimiento de las consecuencias de una transposición, así como una aplicación y un cumplimiento correctos de todas las políticas comunitarias aprobadas.

3.4

Es necesario reflexionar sobre el impacto de futuras ampliaciones en la coherencia y la aplicación uniforme de la legislación comunitaria en toda la UE. La UE, además, debe estudiar la forma de evitar una situación con 27 o más Estados miembros, cada vez más distintos entre sí, que pueda interponer ciertas barreras al comercio, la inversión y la creación de empresas.

3.5

Existen varias opiniones acerca del problema de resolver la aplicación inadecuada de la legislación comunitaria que, desde una perspectiva política, está relacionado con las tensiones entre la subsidiariedad y el punto de vista de la Comunidad. Una primera opinión es que, aunque se acepta plenamente la responsabilidad de los Estados miembros a la hora de aplicar la legislación de la UE, la Comunidad debe vigilarla muy de cerca. Una segunda opinión se basa en la subsidiariedad: dar libertad a los Estados miembros y dejar que cada cual resuelva sus propios problemas. Una tercera posibilidad es que los Estados miembros se responsabilicen más, tengan más iniciativa y rindan cuentas unos a otros, mientras que la Comisión vigila el cumplimiento y utiliza plenamente sus competencias jurídicas cuando proceda.

3.6

Como guardiana de los Tratados e iniciadora de la legislación, la Comisión desempeña un papel importante garantizando el correcto funcionamiento del mercado interior. Es responsable de proponer una legislación sencilla, que pueda cumplirse y que resuelva los problemas del mercado interior sin imponer unos costes excesivos a los Estados miembros ni a las empresas. De hecho, la Comisión ha hecho grandes esfuerzos en los dos últimos años para simplificar la legislación y medir el impacto de sus propuestas. Al mismo tiempo, la Comisión debe actuar con rapidez y decisión para acabar con los incumplimientos. La Comisión debería estudiar la forma de ampliar las recomendaciones que hizo en 2004 (véase más arriba) sobre la transposición oportuna y correcta, a fin de incluir también las fases de aplicación y cumplimiento.

3.7

Como cotitulares de la Unión, los Estados miembros tienen el deber de actuar de modo leal con la Unión, cumplir sus obligaciones, facilitar la realización de las tareas de la Comunidad y no poner en riesgo los objetivos del artículo 10 del Tratado CE. En pocas palabras: la actitud de los Estados miembros debe reflejar que ellos mismos son la Unión Europea y que, en consecuencia, se ocupan de las decisiones de la Unión (15).

3.8

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dictaminado claramente en numerosas ocasiones que los Estados miembros no pueden alegar en su defensa la existencia de dificultades administrativas internas para justificar la aplicación incompleta o incorrecta de la legislación comunitaria. Estos fallos del Tribunal pueden servir para mejorar actuaciones previsibles en el futuro.

3.9

También será necesario reflexionar sobre el tipo de instrumentos y procedimientos jurídicos y no jurídicos más apropiados para garantizar una aplicación efectiva de las políticas en una Unión de más de 30 miembros.

3.10

Los resultados de la utilización de instrumentos y procedimientos no jurídicos han sido bastante desiguales. Pese a unos prometedores inicios, el método abierto de coordinación no parece haber tenido éxito. En cambio, los centros de SOLVIT han resuelto el 80 % de los problemas que se les han planteado.

3.11

En sus conclusiones de marzo de 2005, el Consejo de Competitividad invitaba a los Estados miembros a revisar si su legislación nacional era compatible con las normas de la UE, a fin de eliminar barreras del mercado y abrir la competencia. El Parlamento Europeo también ha reconocido las ventajas de que las administraciones nacionales controlen el cumplimiento de las normas de la UE en sus países. La revisión es un modo práctico de determinar si existen barreras comerciales y eliminarlas, tanto si se derivan de una aplicación incorrecta como de una falta de cumplimiento adecuado de la legislación comunitaria, o simplemente de una práctica administrativa que no cumple los requisitos de la UE.

4.1.1

El CESE considera que la aplicación y el cumplimiento de la legislación son elementos indisociables de una mejor legislación y, en consecuencia, una prioridad política (16). La realidad no es así todavía, pese al cambio de mentalidad en algunos Estados miembros y dentro de la Comisión que prepara el camino para el futuro. Con frecuencia los legisladores han dejado de lado los requisitos de aplicación y cumplimiento. Las evaluaciones de impacto coherentes para legislar mejor también deben tener en cuenta cómo ha de desarrollarse y cumplirse la legislación. Todo el proceso es un requisito previo para la igualdad de condiciones y para la legitimidad de la UE.

4.1.2

En un principio, corresponde sobre todo a los Estados miembros garantizar que la aplicación y el cumplimiento de la legislación de la UE sean adecuados. El papel de la Comisión, como guardiana de los Tratados, consiste en asegurarse de que los Estados miembros cumplan plenamente sus responsabilidades. La Comisión puede resolver cualquier fallo a través de un recurso por incumplimiento u otros medios que se consideren apropiados para resolver un problema de aplicación indebida de la legislación de la UE.

4.1.3

Como resultado del Acuerdo Interinstitucional de 2003, el Consejo estudia en estos momentos cómo mejorar la reglamentación y simplificar la legislación. El CESE considera que debe prestarse atención suficiente a la mejora de la aplicación de todas las normas de la UE que hayan de cumplir los Estados miembros, no sólo las directivas.

4.1.4

El CESE cree que el Consejo de Competitividad, comprometido con el mercado interior, esencia del proceso de integración, debería ser el interlocutor natural de la Comisión en el ámbito comunitario para debatir sobre la aplicación y el cumplimiento.

4.1.5

Un aspecto de gran importancia y, a menudo, decisivo es que los acuerdos administrativos nacionales de los Estados miembros quedan fuera del ámbito de los Tratados. No obstante, del artículo 10 del Tratado CE y de la jurisprudencia se desprende que las autoridades nacionales deben garantizar una aplicación y un cumplimiento apropiados. En este sentido, el CESE subraya la cotitularidad de los Estados miembros de la UE y, por supuesto, su corresponsabilidad.

4.1.6

Durante demasiado tiempo se ha dado más importancia a introducir nuevos reglamentos comunitarios. El CESE coincide con la Comisión en que en una UE de 25 Estados miembros el foco de atención debe ser la aplicación y el cumplimiento de la legislación vigente, en lugar de añadir más reglamentos. La nueva legislación comunitaria no será una opción atractiva porque exigirá una considerable inversión de tiempo y de recursos. De forma similar, recurrir excesivamente a los procedimientos judiciales para obligar a los Estados miembros a solucionar problemas también llevará mucho tiempo y agotará unos recursos escasos. Lo que hace falta es un cambio de mentalidad, de tal modo que en los Estados miembros y en la Comisión se pase de crear nuevos reglamentos a la aplicación y el cumplimiento, con lo que se garantizará la plena efectividad de las leyes y las políticas acordadas en la UE. Esto, lógicamente, no significa que la insistencia en la aplicación y el cumplimiento pueda servir de excusa para no legislar en ámbitos en los que aún se necesita más legislación.

4.1.7

Revisar las leyes comunitarias existentes y ya aplicadas –recuérdese también la experiencia de Dinamarca– será de utilidad en el proceso de mejora de la legislación. Es un ejemplo claro de la interacción entre la simplificación y la mejora de la aplicación y el cumplimiento.

4.1.8

Por lo que se refiere a las alternativas –es decir, la autorregulación y la corregulación (17), debe realizarse un examen caso por caso para determinar dónde funcionarían y dónde no. No obstante la necesidad de fomentar las iniciativas de autorregulación y corregulación, es preciso comprobar su viabilidad en el proceso de su aplicación concreta.

4.1.9

En opinión del CESE, también resulta obvio que las crecientes dificultades de los procesos nacionales de aplicación y cumplimiento deben estudiarse y resolverse a través de una mayor cooperación entre las autoridades nacionales y las autoridades comunitarias.