18.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 13/1

1.

La propuesta presentada por la Comisión tiene por objeto:

2.

En su exposición de motivos, la Comisión declara que sus objetivos deben lograrse manteniendo la estabilidad de las normas, en particular, los principios, los conceptos y la estructura de base del Reglamento financiero, puesto que éste constituye el principal instrumento legislativo para la ejecución presupuestaria (3).

3.

A tales efectos, la propuesta establece los criterios siguientes:

4.

El Tribunal ha examinado la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión teniendo en cuenta los principios, objetivos y criterios mencionados anteriormente y considera que la obtención de una declaración de fiabilidad positiva no constituye un criterio pertinente para orientar la revisión del Reglamento financiero. Sin embargo, la mejora de la gestión financiera comunitaria debería ser un criterio para determinar qué modificaciones precisa dicho Reglamento.

5.

El Tribunal opina que, en muchos ámbitos, las adaptaciones y modificaciones propuestas constituyen un paso importante hacia la simplificación y flexibilidad necesarias para una gestión financiera eficaz. No obstante, debido a los motivos expuestos a continuación, no siempre se han seguido los principios y criterios que debían haber orientado estas modificaciones ni se han logrado plenamente los objetivos perseguidos.

6.

En consecuencia, algunas de las modificaciones que propone la Comisión no se justifican y pueden complicar la gestión. Por otra parte, como se indica en los apartados 21, 26, 29, 30, 32 y 39, la revisión propuesta no aporta soluciones para algunas carencias en materia de gestión.

7.

El anterior Reglamento financiero fue objeto de numerosas modificaciones que mermaron su coherencia, como señaló el Tribunal en su Dictamen no 4/97 (4), cuyas críticas se referían, en particular (5), a la incoherencia general del texto y a las siguientes cuestiones:

En 1998, a resultas del mencionado dictamen y de las incoherencias identificadas, la Comisión puso en marcha el procedimiento de revisión, que, tras arduos trabajos preparatorios y debates a nivel interinstitucional, condujo, en 2002, al Reglamento financiero actual.

8.

La Comisión ha reconocido que algunos aspectos (normas de control interno, presupuestación y gestión por actividades) del actual Reglamento financiero que forma parte del proceso de reforma de la gestión financiera emprendido por esta institución no se han conseguido plenamente y que aún son precisos esfuerzos suplementarios para que funcionen de forma efectiva (6). Por otra parte, hasta hace poco las demás instituciones no habían introducido algunos de los elementos de dicho Reglamento.

9.

En este contexto, la exposición de motivos que acompaña la propuesta destaca, como principios orientadores de la revisión, la garantía de la estabilidad de las normas, en particular, de los principios presupuestarios que figuran en el artículo 2 del Reglamento (7).

10.

Sin embargo, además de los cambios en la redacción, el proyecto de revisión contiene propuestas de modificaciones en 74 artículos —es decir, el 40 % de los artículos actuales— viéndose afectado casi cada título del Reglamento. Por tanto, lo que propone la Comisión constituye una refundición sustancial del texto del mismo.

11.

Además, la presente revisión del Reglamento financiero va acompañada de tres propuestas de modificación de sus normas de desarrollo, que se presentaron o anunciaron durante 2005.

12.

Algunas de las modificaciones que se proponen responden al deseo de los servicios de la Comisión de simplificar la gestión presupuestaria. Ahora bien, la introducción de excepciones y derogaciones, en particular en el ámbito de la agricultura y la investigación, puede complicar dicha gestión. Otras propuestas tienen su origen en la modificación en la legislación sectorial o figuran en las propuestas legislativas de la Comisión relativas al período 2007-2013 [en especial en lo que atañe a la política agrícola común (PAC) y a la investigación].

13.

En estas condiciones, el Tribunal considera que no se han respetado algunos de los principios y criterios enunciados por la Comisión (estabilidad de las normas, modificaciones legislativas únicamente en casos esenciales que no pueden resolverse de otra forma, limitación a un estricto mínimo de las excepciones a los principios presupuestarios), complicándose así la gestión financiera antes incluso de haberse obtenido los resultados de los importantes cambios que había introducido el Reglamento vigente.

14.

Aun cuando el artículo 184 de este Reglamento exige una revisión del mismo cada tres años, es preciso limitar las modificaciones a los casos estrictamente necesarios para mantener la estabilidad de las normas financieras.

15.

El presente Dictamen se centra en los títulos I a VI de las disposiciones comunes, ya que las modificaciones propuestas en el título VI («De la rendición de cuentas y de la contabilidad») de la primera parte del Reglamento («Disposiciones comunes») y la tercera parte («Disposiciones transitorias y finales») son, en su mayoría, de carácter técnico y consisten en una actualización de las disposiciones a la luz de las modificaciones efectuadas en materia contable a partir del 1 de enero de 2005. Además, las modificaciones propuestas en la segunda parte («Disposiciones particulares») afectan, en especial, a los principios presupuestarios que figuran en el título II de las disposiciones comunes.

16.

Los Dictámenes no 4/97 y no 2/2001 del Tribunal (8) sobre el Reglamento financiero recomendaban aplicar los principios presupuestarios con más rigor y limitar las excepciones al mínimo indispensable. Estas recomendaciones fueron adoptadas por la Comisión como principio orientador de la revisión que ahora se propone de dicho Reglamento.

17.

No obstante, las modificaciones propuestas afectan a los principios de:

18.

Si bien algunas cambios tienen su origen en la simplificación de la gestión de los créditos presupuestarios e introducen clarificaciones que se justifican por circunstancias específicas (éste es el caso de la unidad presupuestaria: intereses generados por las prefinanciaciones; y de la anualidad: compromisos anticipados para hacer frente a las crisis humanitarias) no siempre se demuestra la necesidad de efectuar otras excepciones. A continuación se examinan estas cuestiones.

19.

En su Dictamen no 2/2001 (10), el Tribunal opinaba que la prórroga de créditos no era deseable dentro del sistema de créditos disociados pues su incidencia financiera era secundaria e introducía, en cambio, una complejidad innecesaria en los sistemas de gestión. A raíz de la aprobación de las medidas de disciplina financiera respecto de los pagos directos en el contexto de la política agrícola común (11), la Comisión propone extender dicha prórroga a créditos no disociados (artículo 149). Esta excepción no se justifica, pues los importes correspondientes son de escasa cuantía, por lo que podrían ser absorbidos con facilidad por el presupuesto del ejercicio financiero siguiente.

20.

El Tribunal también se declaró contrario a la posibilidad de reconstituir los créditos liberados (12). En su opinión, esta excepción a la norma general no era indispensable, ya que las necesidades en términos de créditos pueden ser cubiertas por nuevos créditos de compromiso. La propuesta reduce la posibilidad de reconstitución de créditos en el caso de los Fondos Estructurales, pero la abre en el ámbito de la investigación (artículo 160 bis). El Tribunal considera que las excepciones de este tipo no se justifican, pues las modificaciones presupuestarias y los mecanismos de gestión previstos en la normativa vigente bastan para responder a todas las posibles necesidades.

21.

No se proponen modificaciones para abordar los problemas conocidos en el contexto de la política inmobiliaria. Contraviniendo el principio establecido en el artículo 7 del Reglamento financiero, los créditos de compromiso para la compra o construcción de edificios no cubren el coste total de los compromisos jurídicos incurridos, porque los créditos administrativos son créditos no disociados conforme al artículo 179 de dicho Reglamento. El Tribunal insiste, por tanto, en su recomendación (13) de recurrir a créditos disociados para este tipo de operaciones.

22.

En lo que se refiere a las excepciones al principio de universalidad (ingresos afectados), el Tribunal recomendaba en su Dictamen no 2/2001 (14) no tratar los casos marginales como excepciones sino someterlos a las disposiciones generales. En su opinión, la modificación propuesta sobre la afectación de los ingresos procedentes de la venta de vehículos, instrumentos, equipos, instalaciones y material científico y técnico [artículo 18, apartado 1, letra e bis)] constituye un caso marginal que carece de justificación.

23.

La propuesta de modificación del artículo 23, apartado 1, letra b), suprime todos los límites a las transferencias de créditos administrativos entre títulos (ámbito político), siempre que el gasto en cuestión sea de la misma naturaleza. Contrariamente a los principios de la reforma de la Comisión, la propuesta desvincula el presupuesto por actividades de la gestión por actividades, reduciendo así la reforma a una mera presentación diferente del presupuesto. En realidad, la propuesta no tiene en cuenta el hecho de que los créditos administrativos que concede la autoridad presupuestaria para la gestión de las actividades específicas de cada ámbito político (títulos presupuestarios) están relacionados con objetivos específicos. El Tribunal recomienda al Consejo y al Parlamento que sopesen, en el contexto de la presupuestación y gestión por actividades, si la autoridad presupuestaria debe seguir siendo quien decida en este sentido.

24.

La modificación propuesta en el artículo 29 consiste en ampliar un mes el plazo fijado en el Reglamento actual para la publicación del presupuesto. En opinión del Tribunal toda ampliación de dicho plazo viola el principio de transparencia y puede dificultar una gestión adecuada.

25.

Con las modificaciones propuestas (artículo 46) se pretende dejar clara la diferencia entre la información que es parte del presupuesto y cualquier otro dato incluido en el anteproyecto de presupuesto como información de apoyo para la autoridad presupuestaria. El Tribunal considera positiva esta distinción, que afecta en particular a los calendarios de ejecución de los créditos de pago, pero, en su opinión, teniendo en cuenta el efecto esperado, esta información debería estar contemplada en el artículo 33 del Reglamento.

26.

Opina también que esta parte del Reglamento debería haber sido objeto de un simplificación más radical:

27.

El objetivo de las modificaciones propuestas en el título IV del Reglamento financiero consiste, en particular:

28.

La Comisión consolida ahora en su propuesta las descripciones de las funciones y responsabilidades de las personas que participan en los diversos métodos de ejecución presupuestaria que ya figuraban, en su mayoría, en el Reglamento financiero vigente y en los Reglamentos sectoriales. Aunque el Tribunal acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión de intentar sistematizar esta información, considera, al mismo tiempo, que la Comisión debería haber aprovechado una oportunidad así para introducir en dicho Reglamento un marco de control interno comunitario integrado (15).

29.

El Tribunal acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de clarificar las funciones y responsabilidades de los diversos agentes financieros en lo que se refiere a la elaboración de las cuentas mediante los certificados que deben expedir los ordenadores delegados y los contables como sigue:

30.

De conformidad con el artículo 61, apartado 1, letra e), del Reglamento actual, el contable se encargará de validar los sistemas definidos por el ordenador y destinados a suministrar o justificar datos contables. Con el fin de que pueda certificar que las cuentas son verídicas y presentan una imagen fidedigna según lo establecido en el artículo 123 del Reglamento actual, dicha validación debería incluir el funcionamiento efectivo de los sistemas durante el período en cuestión y, así pues, la fiabilidad de los datos elaborados y no sólo la introducción o la modificación de dichos sistemas, como se hace actualmente. Por lo que se refiere a las cuentas de las instituciones (19), existe el riesgo de que su elaboración se limite a una simple compilación mecánica, resultado de los procedimientos contables creados para estos fines o, en el caso de las cuentas consolidadas, el proceso consista meramente en agregar elementos, en lugar de consolidarlos. El Tribunal considera que el artículo 61, apartado 1, letra e), del Reglamento financiero debería precisar que el contable tiene competencia para validar el funcionamiento efectivo de estos sistemas.

31.

La Comisión propone (artículo 185), que el papel de su auditor interno se limite, en lo sucesivo, a certificar la adecuación de la función de auditoría interna de los organismos con las normas internacionales de auditoría. La obligación existente de consolidar las cuentas de los organismos comunitarios con las de las demás instituciones supone una pérdida de la información directa e independiente de que dispone la Comisión sobre la fiabilidad de las cuentas de estos organismos, a pesar de que éstos reciben subvenciones administrativas procedentes del presupuesto de la Comisión y, en algunos casos, gestionan importantes créditos de operaciones.

32.

La modificación propuesta en el artículo 66 remite a las disposiciones del Estatuto la exigencia de responsabilidad pecuniaria. El Tribunal ya manifestó (20) que las disposiciones y mecanismos previstos en el Estatuto no son idóneos para abordar la cuestión de la responsabilidad pecuniaria de los agentes financieros. Para asegurar una aplicación efectiva de estas normas sin sobrecargar la gestión comunitaria con normas de procedimiento destinadas a proteger a los agentes financieros responsables, la aplicación de la responsabilidad pecuniaria de éstos debería someterse al principio de proporcionalidad. Cabe distinguir, por tanto, entre comportamiento intencionado/fraudulento, negligencia grave, negligencia simple y error. Igualmente es preciso tener en cuenta las circunstancias en las que dichos agentes actúan, como por ejemplo, los recursos de que disponen para cumplir con sus obligaciones.

33.

Sin pretender cuestionar la estabilidad jurídica que requieren las normas y principios básicos de la gestión presupuestaria y financiera, el Tribunal considera que podría aprovecharse mejor la cooperación interinstitucional, con el fin de evitar una burocracia innecesaria, en particular cuando se trata de las instituciones pequeñas. Por estos motivos, podría crearse un panel común de irregularidades que abarque varias instituciones.

34.

Las modificaciones propuestas en el ámbito de la contratación pública están destinadas, entre otras cosas, a adaptar las normas del Reglamento financiero a las disposiciones de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (21) (en lo sucesivo, «la Directiva»). En lo que atañe a los criterios de exclusión, la adaptación también simplifica y atenúa los requisitos sobre presentación de documentación para los licitadores (artículo 93).

35.

Las modificaciones también tienen por objeto:

36.

Como ya manifestó en su Dictamen no 3/2005 (22), el Tribunal considera positiva la modernización y simplificación de los procedimientos de contratación pública, pero opina que dicha simplificación debería atenerse con más rigor a los términos de la Directiva y descartar la posibilidad de que las autoridades adjudicadoras ejerzan competencias discrecionales injustificadas.

37.

La Directiva diferencia los motivos de exclusión en función de su gravedad y permite que los Estados miembros no tengan en cuenta los motivos menos importantes. Especifica también que es necesaria una normativa al respecto (23). El Tribunal considera que la obligación para el órgano de contratación incluida en el artículo 93 de efectuar un análisis de riesgos no es suficiente y recomienda precisar más esta cuestión en el propio Reglamento financiero o en sus normas de desarrollo.

38.

La propuesta pretende extender a otros ámbitos las normas simplificadas para la designación de expertos en investigación modificando las disposiciones relativas a la contratación pública. Ahora bien, las normas simplificadas en el ámbito de la investigación (24) afectan a la contratación y designación de expertos y estos procedimientos son más similares a las normas de contratación de otros agentes comunitarios que a las de contratos públicos. Efectivamente, como reconoce la exposición de motivos que acompaña la propuesta de Reglamento, adjudicar un contrato únicamente en función de la capacidad del candidato sin ninguna consideración económica (modificaciones propuestas en el artículo 97, apartado 2, del Reglamento financiero) se aparta de los principios de la Directiva y del propio Reglamento financiero en lo que se refiere a los contratos de servicios.

39.

La creación de una base de datos común que recoja los casos de exclusión, compartida por las diferentes instituciones (modificación propuesta en el artículo 95 del Reglamento financiero), es un ejemplo de cooperación interinstitucional. Sería útil estudiar otras posibilidades de intensificar dicha cooperación, que incluya las instituciones y los organismos comunitarios, para evitar un doble trabajo administrativo innecesario. Convendría sopesar la posibilidad de recurrir a contratos firmados por otras instituciones u organismos conforme a determinadas condiciones o límites cuantitativos que salvaguarden los principios en materia de competencia e igualdad de oportunidades. En el caso de los contratos que abarquen una serie de instituciones, podría estudiarse también la posibilidad de delegar en otra institución u organismo algunas de las competencias de los órganos de contratación (en concreto, la apertura y evaluación de las licitaciones).

40.

Las modificaciones propuestas en los artículos de este título incluyen:

41.

El Tribunal acoge favorablemente las aclaraciones, explicaciones y simplificaciones propuestas, si bien considera que, en realidad, algunas de las excepciones a los principios de no rentabilidad y no acumulación de las ayudas, así como en el contexto de la contratación pública no se justifican por los motivos siguientes:

42.

Las normas de desarrollo actuales ya establecen algunas excepciones al principio de no rentabilidad, que se han incluido en las modificaciones propuestas de los artículos 109 y 113 bis:

43.

El Tribunal ya señaló en un Dictamen anterior (25) la dificultad de verificar este principio cuando las organizaciones reciben fondos de múltiples fuentes.

44.

Además, la modificación del artículo 109 propone aplicar el principio de no rentabilidad en el nivel de la acción y no en el nivel de cada beneficiario. El Tribunal considera que ello podría dar lugar a abusos en el contexto de las acciones con múltiples socios. Por consiguiente, en el futuro las subvenciones concedidas a acciones con múltiples socios podrán generar beneficios a algunos perceptores de las mismas.

45.

Por otra parte, en la propuesta sólo se ha incluido una parte de las condiciones estrictas que las actuales normas de desarrollo imponen en relación con algunas excepciones:

ya que la Comisión tiene previsto incluir más especificaciones al respecto en las normas de desarrollo.

46.

La Comisión justifica que una medida pueda recibir varias ayudas a cargo del presupuesto comunitario (artículo 111) basándose en la situación que se da en el ámbito de las acciones estructurales y las redes transeuropeas. Esta excepción está sujeta a la norma que prohíbe la doble financiación de los mismos costes.

47.

No obstante, las auditorías efectuadas recientemente por el Tribunal sobre esta cuestión detectaron el riesgo de que la ayuda sobrepasara el 100 % de los costes financiados y, en el ámbito de la investigación, el incumplimiento de los límites aplicables a la ayuda estatal (26). En realidad, la acumulación de ayudas puede implicar también una duplicación del trabajo administrativo, contrariamente al objetivo de simplificar la gestión, en particular en los casos en los que los criterios de subvencionabilidad difieren.

48.

El Tribunal concluye que sería preferible continuar aplicando el principio de una sola ayuda comunitaria por medida:

49.

Finalmente, el Tribunal considera que la modificación propuesta en el artículo 120, apartado 1, no se justifica. Cuando el perceptor de la subvención tuviera que recurrir para la ejecución de la acción a la adjudicación de contratos, teniendo en cuenta la financiación comunitaria, es, en sí, normal que se exija conformidad con los principios enunciados en el título V del Reglamento financiero (es decir, igualdad de trato, competencia y transparencia). Sobre esta base, las normas de desarrollo deben establecer procedimientos simplificados en función del tamaño del contrato.

50.

Dado que la anterior reforma de la gestión financiera es demasiado reciente para que todos sus objetivos hayan podido lograrse, una revisión de la magnitud que propone la Comisión no se justifica. El alcance de dicha revisión y los contenidos de algunas modificaciones pueden complicar la gestión de forma innecesaria.

51.

Ello ocurre, en particular, en el caso de las nuevas excepciones a los principios presupuestarios, introducidas para responder a las dificultades con que tropiezan algunos servicios de la Comisión y a raíz de las modificaciones efectuadas en los Reglamentos sectoriales. En opinión del Tribunal, la mayoría de estas necesidades podría encontrar solución dentro del marco del actual Reglamento financiero.

52.

Los pasos dados para simplificar la gestión financiera en los ámbitos de la contratación pública y de las subvenciones, así como los esfuerzos encaminados a proteger los intereses financieros de las Comunidades (modificaciones propuestas en relación con las recuperaciones, la suspensión o la ejecución de contratos, sanciones) muestran los progresos hacia una mejor gestión financiera.

53.

No obstante, la revisión propuesta no aporta la solución a determinadas necesidades de gestión (flexibilidad en la gestión de los agentes, transacciones que implican la compra o construcción de edificios, clarificación de las responsabilidades de los agentes financieros). En otros casos, la propuesta no es suficientemente radical para resolver los problemas que se intenta abordar (métodos de ejecución presupuestaria, función del contable). Además, el Tribunal considera que debería haberse hecho un mayor uso de las posibilidades de cooperación interinstitucional.

18.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 13/9

1.

La propuesta efectúa modificaciones técnicas en las normas de desarrollo del actual Reglamento financiero, que aspiran «a una mayor simplificación de los procedimientos administrativos para las instituciones, los agentes económicos y los beneficiarios de las subvenciones, en especial en relación con las acciones exteriores, manteniendo al mismo tiempo un alto nivel de protección de los intereses financieros de las Comunidades que permita hacer frente a los riesgos existentes». Las modificaciones afectan en gran medida a las normas relativas al cobro de deudas, la contratación pública y los contratos y subvenciones, sin verse afectada la mayoría de los gastos agrícolas y las acciones estructurales.

2.

El Tribunal basó su examen de la propuesta de la Comisión en los principios siguientes:

3.

El Tribunal considera que, en la mayoría de los casos, las modificaciones propuestas reúnen las condiciones mencionadas, excepto en lo que se refiere a las cuestiones que se destacan en los apartados siguientes.

4.

En el artículo 67, apartado 2, segundo párrafo, el importe máximo que podrá pagar el administrador de anticipos se duplicará, aumentando de 30 000 a 60 000 euros, lo que sobrepasa de forma considerable el efecto acumulado de la inflación desde la aprobación de las normas de desarrollo vigentes actualmente, mientras que el artículo 63 del Reglamento financiero limita el pago mediante administraciones de anticipos a gastos «de escasa cuantía».

5.

La propuesta de la Comisión suprime del artículo 172, apartado 2, la necesidad de que las cofinanciaciones en especie se limiten a «casos excepcionales debidamente justificados». La práctica de la cofinanciación en especie conlleva un riesgo elevado de irregularidad, dadas las dificultades para evaluarla de manera apropiada y verificar que efectivamente se ha aportado. La modificación propuesta puede fomentar su utilización y, por consiguiente, es contraria a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

6.

La modificación propuesta en el artículo 172, apartado 3, permite al ordenador competente, dependiendo de su evaluación del riesgo, eximir a los beneficiarios de la obligación de presentar las pruebas de las cofinanciaciones aportadas, en el caso de subvenciones de una cuantía igual o inferior a 25 000 euros. El Tribunal opina que, teniendo en cuenta el riesgo a este nivel y la facilidad con la que normalmente pueden aportarse dichas pruebas, esta modificación es contraria a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

7.

La modificación del artículo 173, apartado 4, párrafo primero, eleva los límites por debajo de los cuales no es preciso adjuntar un informe de una auditoría externa de 300 000 a 750 000 euros en el caso de las acciones y de 75 000 a 100 000 euros en el caso de las subvenciones de funcionamiento. En consecuencia, se da una gran disparidad entre el porcentaje de incremento entre ambos, siendo el primero excesivamente superior al efecto acumulado de la inflación desde la aprobación de las normas de desarrollo actuales y contrario a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

8.

De conformidad con la modificación propuesta en el artículo 173, apartado 4, párrafo sexto, los «establecimientos educativos» no tendrán la obligación de adjuntar un informe de auditoría externa que certifique sus cuentas. En virtud de las disposiciones vigentes actualmente, esta excepción es opcional y se basa en el análisis de riesgos efectuado por el ordenador.

9.

El artículo 176, apartado 4, que se propone añade los «establecimientos educativos» a la lista de las entidades (en su mayoría) públicas cuya capacidad financiera no es necesario verificar. No obstante, existen numerosos establecimientos educativos en el sector privado, como centros de enseñanza y universidades privados, que exponen los intereses financieros de las Comunidades a riesgos similares a los de otras organizaciones comerciales. Además, esta modificación introduce una distinción entre los establecimientos educativos y otras organizaciones privadas que prestan servicios del sector público, que carece de justificación.

10.

En una serie de casos es preciso clarificar los términos de las modificaciones:

11.

Como ya afirmaba en su Dictamen no 3/2005, el Tribunal considera que: